N° 3363 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2007 (n°3341)

N° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

TOME I

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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CHAPITRE PREMIER : LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2007 7

I.- UNE PREMIÈRE ÉTAPE FRANCHIE DANS LA MARCHE VERS L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE 7

1.- Penser les choix budgétaires à long terme : la « règle des dix milliards d’euros » 7

2.- Des choix budgétaires pour 2007 ambitieux et assumés, un projet de loi de finances pour 2007 vertueux 18

II.- LA RÉFORME FISCALE FINANCÉE GRÂCE AU FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE QUI TRACE LE CHEMIN DU DÉSENDETTEMENT 27

A.- LE FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES 27

1.- La stratégie générale en matière de dépenses 27

2.- La mesure de l’évolution des dépenses 37

a) Les changements de périmètre 37

b) L’évolution des différents agrégats de dépenses 45

B.- LA RÉFORME DE 2006 « AMORTIE » PAR UN PROJET DE LOI DE FINANCES VERTUEUX AXÉ SUR LA MODERNISATION FISCALE 50

1.- Plus de 7 milliards d'euros de baisses d’impôts déjà votées 50

2.- Un paquet fiscal vertueux proposé dans le projet de loi de finances pour 2007 56

C.- LA PRIORITÉ DONNÉE AU DÉSENDETTEMENT PUBLIC 58

1.- Une nette amélioration du solde public 58

2.- Le recul de l’endettement public 62

a) La réduction du besoin de financement de l’État 62

b) Le poids de la dette en 2007 67

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2007 73

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES 80

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU 83

B.- L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 92

C.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 97

D.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 99

E.- LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 103

II.- LES RESSOURCES NON FISCALES 111

A.- LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT 116

B.- LE PRODUIT DES JEUX 122

C.- LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 124

CHAPITRE III : LES CHARGES BUDGÉTAIRES EN 2007 130

I.- LE FINANCEMENT DES PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES 132

A.- LA POURSUITE DE L’EFFORT EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE 133

1.- La priorité donnée à l’emploi 134

2.- La poursuite de l’effort en faveur du logement et de la ville 139

B.- LES MOYENS EN FAVEUR DES MISSIONS RÉGALIENNES DE L’ÉTAT 145

1.- L’application de la loi de programmation militaire 145

2.- La programmation en faveur de la Justice 148

3.- La programmation en faveur de la sécurité intérieure 149

II.- L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES 152

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 152

1.- Les dotations aux pouvoirs publics 154

2.- Les dépenses de personnel 154

3.- Les dépenses de fonctionnement 161

4.- Les charges de la dette de l’État 164

5.- Les dépenses d’investissement 165

6.- Les dépenses d’intervention 167

7.- Les dépenses d’opérations financières 171

B.- LES BUDGETS ANNEXES 172

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX 174

III.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 178

A.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 178

B.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 182

1.- Le financement des collectivités territoriales : première dépense de l’État en 2007 182

a) Une progression soutenue des prélèvements sur recettes et des transferts de fiscalité 183

b) Les dépenses en faveur des collectivités territoriales toujours dynamiques 184

c) La nécessité d’un partenariat renforcé entre l’État et les collectivités territoriales sur l’objectif de maîtrise de la dépense publique 185

2.- La reconduction du contrat de croissance et de solidarité 185

a) Le calcul du montant de l’enveloppe normée 186

b) La composition de l’enveloppe normée et sa place dans les concours de l’État 187

c) Le montant des composantes de l’enveloppe normée 187

d) De nouvelles marges en faveur de la péréquation 190

3.-Le montant des dotations hors enveloppe 197

a) Les dotations inscrites en prélèvement sur recettes 197

b) Les autres dotations 200

c) La compensation des dégrèvements législatifs 200

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2007 203

I.- UN CONTEXTE MONDIAL MOINS PORTEUR 204

A.- LE RALENTISSEMENT DE L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL 204

B.- LES INCERTITUDES RELATIVES À LA ZONE EURO 211

II.- UNE ÉCONOMIE FRANÇAISE TOUJOURS DYNAMIQUE 214

ANNEXES 225

CHAPITRE PREMIER

LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2007

I.- UNE PREMIÈRE ÉTAPE FRANCHIE DANS LA MARCHE VERS
L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

1.- Penser les choix budgétaires à long terme : la « règle des dix milliards d’euros »

Au creux du cycle économique, la XII^ème législature aura dû exercer ses responsabilités budgétaires dans un environnement contraint.

Un environnement contraint, d’abord, par une croissance qui a tardé à s’affermir.

Or les finances publiques ont fait preuve depuis une quinzaine d’années d’une grande sensibilité aux fluctuations de l’activité économique.

Les recettes fiscales de l’État, en particulier, surréagissent souvent brutalement à la conjoncture, apportant une très forte aisance budgétaire en période de reprise économique avant de se tarir tout aussi violemment lorsque l’économie ralentit ⁽¹⁾.

C’est ce que montre nettement le graphique ci-après en mettant en évidence l’ampleur croissante de ce phénomène et, surtout, sa réversibilité. Ce que les bonnes années du cycle économique offrent (environ de 20 milliards d'euros constants ⁽²⁾ de surplus spontanés en 1999, 2000 et 2001), les mauvaises le reprennent dans des proportions équivalentes (en 2002 et 2003, les recettes fiscales ont ainsi presque stagné).

LES SURPLUS ANNUELS DE RESSOURCES FISCALES DE L’ÉTAT

(avant effet des mesures nouvelles

en milliards d'euros 2007)

Lecture : en 2004, les recettes fiscales ont progressé spontanément, c'est-à-dire avant impact des mesures nouvelles, de 16,9 milliards d'euros 2007, dont 10,2 milliards d'euros dus à la croissance économique (2,3%) et 6,7 milliards d'euros liés au fait que le produit des impôts a progressé 70% fois plus rapidement que l’économie nationale (élasticité de 1,7). À l’inverse, en 2003, l’effet élasticité (– 8,1 milliards d'euros) a plus que compensé l’effet croissance (+ 7,7 milliards d'euros) : les ressources fiscales se sont ainsi spontanément repliées, d’une année sur l’autre, de 0,5 milliard d'euros.

De toute évidence, le contexte économique entre 2002 et 2007 devrait dans l’ensemble, en dépit d’une solide reprise en fin de législature, se révéler moins porteur que celui des années 1997 à 2002.

En effet, l’actuelle majorité aura disposé ⁽³⁾ de 64 milliards d'euros constants de surplus fiscaux spontanés entre 2002 et 2007, soit près de 13 milliards d'euros de ressources nouvelles chaque année en moyenne. C’est 12% de moins que les 69 milliards d'euros constants, soit 14 milliards d'euros par an, dont a bénéficié la précédente législature.

Afin d’apprécier à leur juste mesure les marges de manœuvres budgétaires dont bénéficient réellement les autorités politiques lors de l’élaboration des budgets annuels, votre Rapporteur général estime utile de considérer comme exogènes, d’une part, les évolutions annuelles du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, sur lesquels le Gouvernement a peu de prise, et, d’autre part, la croissance des ressources non fiscales, souvent plus dépendantes du dynamisme de leur assiette – voire de l’inventivité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie – que soumises à de réels choix budgétaires.

À cette aune, l’inégalité des contextes entre les deux dernières législatures n’en devient que plus manifeste.

L’actuelle majorité aura ainsi dû subir – et financer sans dégrader le déficit – une augmentation de 4 milliards d'euros constants du prélèvement européen, portée par une hausse d’un quart du budget communautaire sous l’impulsion de l’élargissement, alors que ce prélèvement n’a progressé que d’un milliard d'euros constants entre 1997 et 2002.

De même, la onzième législature a immodérément sollicité les ressources non fiscales (+11 milliards d'euros constants, soit 2 milliards d'euros en plus chaque année) à l’inverse d’une douzième législature plus sage qui s’est contentée d’un accroissement de ces recettes de moins de 4 milliards d'euros en 5 ans.

Au total, la nouvelle majorité aura disposé, pour construire son budget, de 12,8 milliards d'euros de marge de manœuvre chaque année en moyenne, soit près d’un quart de moins que l’ancienne majorité.

LES SURPLUS ANNUELS DE RESSOURCES
DURANT LA ONZIÈME LÉGISLATURE…

(en milliards d'euros 2007)


		1998	1999	2000	2001	2002 ^(a)	TOTAL cumulé	Moyenne annuelle
A	– accroissement spontané des ressources fiscales nettes à périmètre constant	6,5	18,7	23,0	18,9	2,0	69,1	13,8
B	– plus-value spontanée de ressources non fiscales à périmètre constant	– 0,6	2,6	3,4	3,9	1,6	10,8	2,2
C	– évolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes	0,7	– 0,1	0,9	– 0,2	0,3	1,5	0,3
A+B-C	TOTAL surplus spontané de recettes	5,2	21,3	25,6	22,9	3,3	78,4	15,7

…ET DURANT LA DOUZIÈME LÉGISLATURE

(en milliards d'euros 2007)


		2003 ^(a)	2004	2005	révisé 2006	PLF 2007	TOTAL cumulé	Moyenne annuelle
A	– accroissement spontané des ressources fiscales nettes à périmètre constant	– 0,5	16,9	12,4	19,4	13,4	61,7	12,3
B	– plus-value spontanée de ressources non fiscales à périmètre constant	– 2,5	2,6	2,6	– 0,9	2,1	3,9	0,8
C	– évolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes	1,7	– 0,9	2,6	– 0,3	0,9	4,1	0,8
B	– effet net des mesures fiscales décidées avant 2002	0,6	2,1	-	-	-	2,7	0,5
A+B-C+D	TOTAL surplus spontané de recettes	– 4,0	22,4	12,3	18,8	14,6	64,1	12,8

(a) Afin d’autoriser une comparaison objective des législatures, sont comptabilisés en 2002 les seuls effets des mesures adoptées par la onzième législature, tandis que les mesures adoptées à partir de juin 2002 par la nouvelle majorité sont comptabilisées en 2003 (voir le tableau ci-dessous)

LA RÉPARTITION DES « RESPONSABILITÉS » BUDGÉTAIRES EN 2002.

Les dépenses ont augmenté au total de 12,0 milliards d'euros ⁽¹⁾ par rapport à 2001 (soit 7,5 milliards d'euros de plus que prévu en loi de finances initiale). De ce montant :

– 9 milliards d'euros sont imputables à la précédente majorité puisque correspondant :

– pour 4,9 milliards d'euros aux crédits ouverts par la loi de finances initiale ;

– pour 4,3 milliards d'euros aux ouvertures de crédits votées dans la première loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002) afin, pour 1,8 milliard d'euros, d’apurer les dettes de l’État antérieures au 31 décembre 2001 (aide médicale de l’État, prime de noël accordée aux chômeurs, compensation d’exonérations de cotisations sociales, etc.) et, pour 2,5 milliards d'euros, de combler les insuffisances de la loi de finances initiale (rémunérations, opérations militaires extérieures, etc.). C’est à partir des crédits de la loi de finances initiale pour 2002 majorés de ces dépenses qu’a été calculée la norme d’évolution « zéro en volume » appliquée à la loi de finances initiale pour 2003.

– En revanche, 2,9 milliards d'euros sont mis à la charge de l’actuelle majorité, correspondant, pour 0,7 milliard d'euros, à l’accroissement des charges de la dette et, pour l’essentiel du reliquat, à un accroissement de la consommation des reports entre 2001 et 2002.

Du côté des recettes, il faut parallèlement distinguer les allégements fiscaux votés par la onzième législature (5 milliards d'euros) et la baisse de 5% de l’impôt sur le revenu adoptée dans la loi de finances rectificative d’août 2002 précitée (2,6 milliards d'euros).

Afin de faciliter les comparaisons entre les deux législatures, votre Rapporteur général a choisi d’imputer, dans la présente description de l’utilisation des marges de manœuvre budgétaire, à l’exercice 2003 les mesures budgétaires pour 2002 décidées par la nouvelle majorité, ce qui augmente de respectivement 2,9 milliards d'euros et 2,5 milliards d'euros les montants des hausses de dépense et des baisses d’impôts réalisées en 2003.

(1) Les montants ici présentés sont exprimés en euros courants.

Source : rapport de votre Rapporteur général sur l’application de la loi fiscale, tome I.

Il ne faut pas pour autant en déduire que l’environnement économique qui a présidé aux choix budgétaires entre 2002 et 2007 ait été singulièrement défavorable.

Dans l’ensemble, à l’inverse, il devrait se révéler légèrement supérieur au potentiel de notre économie. Sont en revanche exceptionnelles les abondantes rentrées fiscales des années 1998 à 2001.

À long terme, en effet, les ressources de l’État évoluent au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l’économie) : les excédents d’une année dus à une croissance supérieure à son potentiel et à une forte élasticité des recettes fiscales au PIB ont vocation à être compensés par des moins-values aussi importantes lorsque croissance et élasticité diminuent. C’est ce que montre sans ambiguïté le graphique supra relatif aux surplus fiscaux annuels de l’État.

Il est vrai que l’expérience récente conduit à nuancer cette appréciation.

L’année 2005 apparaît en effet atypique, les impôts ayant conservé un dynamisme exceptionnel (croissance spontanée de l’ordre de 4,5% en valeur) en dépit d’une conjoncture économique décevante (croissance limitée à 3,1% en valeur) ⁽⁴⁾.

Diverses explications peuvent être avancées pour rendre compte de ce phénomène nouveau, sans qu’aucune ne soit pleinement convaincante.

Ainsi, de nombreux prélèvements ont sans doute dépassé un seuil dissuasif, décourageant nos concitoyens d’entreprendre ou de travailler plus et, partant, en réduisant leur base ont freiné leur rendement, selon l’adage « trop d’impôt tue l’impôt ». Dès lors, les allégements fiscaux mis en œuvre depuis le début des années 2000 ont probablement stimulé l’économie et, ainsi, le rendement même des impôts. L’exemple le plus probant est sans doute l’impôt sur le revenu. Son allégement de 22% depuis 2000 a été concomitant à sa croissance spontanée de 6,5% par an en moyenne.

De même, la modification de la structure de l’économie à court terme, caractérisée, d’une part, par la solidité de la consommation des ménages et, d’autre part, par un creusement des inégalités face à la mondialisation et marqué par un fort dynamisme du pouvoir d’achat des ménages situés au sommet de l’échelle des revenus, stimule le rendement du système fiscal de l’État assis à près de 45% sur la consommation et dont le produit de l’impôt sur le revenu repose essentiellement sur les tranches hautes.

Pour autant et en l’absence d’un recul suffisant, votre Rapporteur général estime nécessaire de considérer cette évolution avec la plus grande prudence et de tabler, à moyen terme, sur une évolution des ressources publiques en ligne avec la croissance potentielle de l’économie.

L’augmentation spontanée « naturelle » ⁽⁵⁾ des recettes pour une croissance de 2% est de l’ordre de 10 milliards d'euros ⁽⁶⁾. Ce montant est la tendance moyenne autour de laquelle gravitent les surplus effectifs consolidés chaque année (voir le tableau supra).

Si la somme de la hausse des dépenses et de la baisse des impôts d’une année sur l’autre dépasse ce montant, les finances de l’État sont structurellement dégradées. À l’inverse, une politique budgétaire consistant à maintenir sous ce seuil l’accroissement des charges et les allégements fiscaux est vertueuse, assainissant durablement les finances publiques.

L’application de cette règle des dix milliards d’euros aux budgets des deux dernières législatures permet d’identifier la deuxième contrainte à laquelle s’est trouvée confrontée la majorité : l’héritage de finances de l’État extrêmement vulnérables et nettement dégradées.

Les tableaux et graphiques ci-dessous mettent en évidence les choix budgétaires réalisés entre 1997 et 2002, puis entre 2002 et 2007, en décrivant l’affectation des marges de manœuvre dont ont disposé les deux législatures.


LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE DURANT LA ONZIÈME LÉGISLATURE
(en milliards d'euros 2007)
		1998	1999	2000	2001	2002 ^(a)	TOTAL cumulé	Moyenne annuelle
(1)	Surplus spontané de recettes	5,2	21,3	25,6	22,9	3,3	78,4	15,7
A	– évolution des dépenses globales de l'État	2,0	15,9	4,3	9,1	14,8	46,0	9,2
B	– évolution des allégements de charges sociales sur les bas salaires	0,0	0,0	0,9	3,2	0,0	4,1	0,8
C	– baisses d’impôts	0,3	– 0,3	16,5	13,2	5,4	35,1	7,0
A+B+C = (2)	TOTAL distribué	2,2	15,6	21,7	25,4	20,2	85,2	17,0
(1) – (2)	Réduction (+) ou augmentation (–) du déficit du budget général de l'État	3,0	5,7	4,0	– 2,5	– 16,9	– 6,8	– 1,4

Lecture : En 2000, les recettes de l’État (ressources fiscales et non fiscales – prélèvement européen) ont progressé spontanément de 25,6 milliards d'euros (euros 2007). Les dépenses du budget général et le prélèvement européen ont augmenté de 4,3 milliards d'euros, à périmètre constant (ce qui implique notamment, en 2000, d’inclure dans les dépenses du budget général les 6,8 milliards d'euros de ressources transférées au FOREC pour financer la montée en puissance des allégements de charges compensant l’augmentation du coût du travail induite par les 35 heures desquelles il faut soustraire les 0,9 milliard d'euros d’allégements nouveaux ici traités à part). Les impôts ont parallèlement été réduits de 16,5 milliards d'euros. Les allégements de charges sociales ont été augmentés de 0,9 milliard d'euros. Le reliquat, 4,0 milliards d'euros, a par conséquent été consacré à réduire le déficit du budget général de l’État.

En 2001, en revanche, la somme des dépenses supplémentaires et des nouvelles baisses d’impôts (9,1 + 13,2 milliards d'euros) a été supérieure de 2,5 milliards d'euros au surplus spontané de recettes. C’est de ce montant que s’est dégradé le déficit du budget général de l’État cette année-là.

LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE
DURANT LA DOUZIÈME LÉGISLATURE

(en milliards d'euros 2007)


		2003 ^(a)	2004	2005	révisé 2006	PLF 2007	TOTAL cumulé	Moyenne annuelle
(1)	Surplus spontané de recettes	– 4,0	22,4	12,3	18,8	14,6	64,1	12,8
A	– évolution des dépenses globales de l'État	4,2	6,8	10,7	10,2	5,0	36,8	7,4
B	– évolution des allégements de charges sociales sur les bas salaires	– 0,3	1,3	– 0,5	1,8	0,3	2,6	0,5
C	– baisses d’impôts	4,6	1,6	1,9	6,2	6,5	20,8	4,2
A+B+C = (2)	TOTAL distribué	8,5	9,7	12,0	18,3	11,8	60,2	12,0
(1) - (2)	Réduction (+) ou augmentation (–) du déficit du budget général de l'État	– 12,5	12,8	0,3	0,5	2,8	4,0	0,8

Lecture : En 2003, les recettes fiscales nettes stagnant spontanément (– 0,5 milliard d'euros 2007), les recettes non fiscales diminuant de 2,5 milliards d'euros et le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes augmentant de 1,7 milliard d'euros, le déficit du budget de l’État s’accroissait spontanément de 4 milliards d'euros avant toute nouvelle décision budgétaire. L’accroissement des dépenses et du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales entre 2003 et 2002 hors mesures imputables à la nouvelle majorité (voir supra) (+ 3,5 milliards d'euros) et les baisses d’impôt y compris la baisse de l’impôt sur le revenu décidée en 2002 (4,6 milliards d'euros) sont venus aggraver de 8,5 milliards d'euros ce phénomène, portant l’augmentation du déficit à 12,5 milliards d'euros entre 2002 (avant alternance) et 2003.

À l’inverse, en 2004, un confortable surplus spontané de recettes (22,4 milliards d'euros grâce en particulier à des ressources fiscales progressant spontanément de 16,9 milliards d'euros et un fort rattrapage, de 2,6 milliards d'euros, des ressources non fiscales) concilié à une répartition très vertueuse et modérée des marges de manœuvre, avec seulement 9,7 milliards d'euros distribués en dépenses (6,8 milliards d'euros), baisses d’impôts (1,6 milliard d'euros) et allégements de charges (1,3 milliard d'euros), ont permis de réduire le déficit du montant historique de 12,8 milliards d'euros 2007.

Une évidence saute aux yeux : la précédente majorité a distribué, en hausse de dépenses ou en baisse d’impôt, 42% de plus que l’actuelle majorité.

Ainsi, en dépit de surplus plus favorables, elle a dégradé de près de 7 milliards d’euros le déficit apparent quand l’actuelle majorité devrait parvenir à le réduire de 4 milliards d’euros.

Ainsi, en moyenne annuelle, les budgets de la onzième législature ont organisé la distribution de 17 milliards d'euros 2007 par an, principalement en dépenses ⁽⁷⁾ – 9,2 milliards d'euros par an en moyenne, avec deux très gros dérapages en 1999 (+ 15,9 milliards d'euros de dépenses) et 2002 (+14,8 milliards d'euros) – mais aussi en baisses d’impôts – 7 milliards d'euros par an concentrés principalement en 2000 (16,5 milliards d'euros d’allégements) et 2001 (13,2 milliards d'euros).

Dès lors, en dépit d’une conjoncture comme on l’a vu exceptionnelle, le déficit apparent s’est dégradé de 6,8 milliards d'euros durant la période, soit de 1,4 milliard d'euros par an.

Pire, le déficit structurel, que l’on peut approcher à partir de l’écart entre les montants distribués et les 10 milliards d'euros de surplus durables, s’est creusé d’un peu plus de 6,3 milliards d'euros par an, soit de 30 milliards d'euros au total durant toute la période.

À l’inverse, la nouvelle majorité est parvenue à contenir ses choix budgétaires dans une enveloppe proche des 10 milliards d'euros de surplus structurels. Ainsi, en ne dépensant, en baisse d’impôt ou en hausse de charges, « que » 12,0 milliards d'euros par an, après avoir fait face à une brutale dégradation conjoncturelle, elle a su définir puis confirmer des choix budgétaires traçant le chemin du redressement.

Mieux, en réduisant la croissance des dépenses entendues au sens large de 20% entre 1998-2002 et 2003-2007, grâce en particulier au gel entre 2003 et 2006, puis à la réduction en volume des dépenses du budget général de l’État, la nouvelle majorité a su s’attaquer au principal facteur d’inertie des finances publiques.

Il faut d’ailleurs prendre la mesure de cette performance en rappelant la force de la dynamique autonome de la dépense liée, d’une part, aux contraintes héritées du passé (charges exponentielles de la dette ou des pensions) et, d’autre part, à l’étendue des foyers de dépenses auquel l’État doit faire face (dont témoignent l’importance prise par les dépenses hors budget général rassemblées ci-dessous dans la catégorie « couverture par l’État de dépenses effectuées par d'autres organismes publics » ou l’évolution toujours dynamique du prélèvement au profit des collectivités territoriales, lesquels, bon an mal an, préemptent chacun 1 à 1,5 milliard d’euros supplémentaires chaque année).


LA DÉCOMPOSITION DE L’ÉVOLUTION DES « DÉPENSES GLOBALES DE L’ÉTAT » AU SENS LARGE
(en milliards d'euros 2007)
		2003 ^(a)	2004	2005	Révisé 2006	PLF 2007	TOTAL cumulé	Moyenne annuelle
A+B+C	Dépenses globales de l’État	3,5	6,8	10,6	10,2	5,0	35,5	7,1
A	– Accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant	3,5	5,5	6,5	5,0	2,2	22,8	4,6
B	– ÉVOLUTION des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales	0,6	0,8	1,5	1,7	1,4	5,9	1,2
C	– Couvertures de dépenses effectuées par d'autres organismes publics	0,1	0,5	2,6	3,5	1,4	6,8	1,4
(a) Comme précédemment, afin d’autoriser une comparaison objective des législatures, sont comptabilisés en 2002 les seuls effets des mesures adoptées par la onzième législature, tandis que les mesures adoptées à partir de juin 2002 pour la nouvelle majorité sont comptabilisées en 2003.

LES PRINCIPALES DÉPENSES DE LA CATÉGORIE COUVERTURES DE DÉPENSES EFFECTUÉES PAR D'AUTRES ORGANISMES PUBLICS

2004	– budgétisation des dépenses d’investissement et de régénération de RFF pour 1,6 milliard d'euros – affectation nette de droits tabacs au BAPSA en contrepartie de la suppression de la subvention versée par le budget général pour 0,2 milliard d'euros
2005	– transfert de ressources fiscales à l’AFITF à hauteur de 0,6 milliard d'euros – budgétisation du financement de retraites anticipées de Charbonnage de France pour 0,2 milliard d'euros – transfert de 1,1 milliard d'euros à la CNAM pour contribuer à l’équilibre du régime d’assurance maladie – transport en compte de tiers de l’excédent de 0,8 milliard d'euros des crédits des fonds structurels européens
2006	Prévues en loi de finances initiale : – transfert de ressources/subventions supplémentaires à l’AFITF pour 0,9 milliard d'euros – création du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » et transfert de 0,3 milliard d'euros de ressources à son profit – création du compte d'affectation spéciale « contrôle et sanction automatisée des infractions du code de la route » et transfert de 0,2 milliard d'euros de ressources à son profit – affectation de la TICGN à l’ADEME pour 0,2 milliard d'euros – affectation de ressources au nouveau compte d'affectation spéciale « Pensions » supérieures de 0,2 milliard d'euros aux charges transférées – transfert de 0,2 milliard d'euros de droits sur les tabacs à la sécurité sociale en contrepartie de l’adossement du régime maladie des marins au régime général Nouveaux transferts observés en révision (+ 1,2) : – dynamisme non anticipé des ressources transférées aux organismes de sécurité sociale en contrepartie de leur prise en charge du financement des allégements de charge sociale de 0,5 milliard d'euros et conservé par ces organismes sans que les charges transférées augmentent d’un même montant ; – correctifs sur le chiffrage de TIPP transférée aux régions dont le montant est relevé de 0,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale ; – remboursements, pour 0,5 milliard d'euros, de la TVA réputée avoir été acquittée par les transporteurs routiers sur les péages entre 1996 et 2000 (arrêt de la CJCE du 12/09/2000, arrêt du Conseil d’État du 29/06/2005 SA ÉTABLISSEMENT Louis Mazet et article 111 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 déclaré contraire à la constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-531 du 29/12/2005

En résumé, à l’échelle d’un cycle économique complet 1997-2007 :

– si la politique budgétaire suivie entre 1997 et 2001 (distributions en dépenses ou baisses d’impôts de 17 milliards d'euros chaque année) avait été appliquée tout au long de cette période, le déficit 2007 s’établirait à 54 milliards d’euros ;

– à l’inverse, si la politique suivie entre 2002 et 2007 (distribution limitée à 12 milliards d'euros par an) avait été menée pendant les dix dernières années, le déficit ne dépasserait pas aujourd’hui 18 milliards d'euros.

UNE SIMULATION DE L’APPLICATION DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES
DES DEUX DERNIÈRES LÉGISLATURES PENDANT 10 ANS

(en milliards d'euros 2007)

Politique budgétaire suivie	Déficit de l’État en 1997	Surplus spontanés cumulés entre 1997 et 2007	Montants distribués chaque année suivant les législatures	Déficit 2007 si la politique de distribution de chaque législature avait été appliquée pendant 10 ans
	(A)	(B)	(C)	= A + B – (10 x C)
par la XI^ème législature	40	143	17	54
par la XII^èmelégislature	40	143	12	18

Cet exercice est certes synthétique dans la mesure où l’environnement économique effectif joue sans doute, et naturellement, un rôle décisif dans l’élaboration des choix budgétaires, les pressions dépensières devenant presque irrésistibles lorsque la croissance redonne d’amples marges de manœuvre budgétaire.

En témoignent notamment les désastreux débats sur les « cagnottes » budgétaires. Votre Rapporteur général tient en effet à souligner combien il est inadéquat de parler de « cagnotte » lorsque les recettes de l’État sont soudain – et de manière très rare et très ponctuelle – plus dynamiques que prévu, suggérant l’apparition de sorte de « cadeaux du ciel » alors même que jamais ces surplus éventuels de recettes n’ont pu faire mieux que d’atténuer, de manière très modeste, les déficits récurrents d’une puissance publique qui a pris la dangereuse habitude depuis un quart de siècle de dépenser jusqu’à 20% plus que ses ressources.

Ainsi, le Gouvernement a raison d’affecter l’intégralité des plus-values non affectées en 2006 (5 milliards d’euros) à la baisse du déficit comme il avait su le faire en 2004 (10 milliards d’euros).

A cet égard, il faut saluer le progrès que constitue la définition, en loi de finances initiale, d’une règle d’affectation des « bonnes surprises » fiscales imposée par la loi organique (n° 2005-779 du 12 juillet 2005) modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Votre Rapporteur général, en suggérant la règle des 10 milliards d'euros, tient à promouvoir une approche de la politique budgétaire indépendante du cycle économique. Une approche de ce type, consciente de la nature cyclique de l’économie permet seule de fonder des choix responsables assurant la priorité du désendettement par un retour structurel, donc durable, vers l’équilibre budgétaire. Ce retour est indispensable afin de réduire le poids de la dette léguée aux générations futures et, partant, de leur donner les moyens de faire face au choc du financement des retraites tout en conservant des marges pour répondre aux défis de leur temps. Tout autre choix compromet l’avenir.

C’est au regard de cette priorité du retour à l’équilibre que le budget pour 2007, et tout particulièrement sa traduction dans le projet de loi de finances pour 2007, prennent tout leur sens.

2.- Des choix budgétaires pour 2007 ambitieux et assumés, un projet de loi de finances pour 2007 vertueux

Il importe, en effet, dans un premier temps, de faire une distinction entre le budget, c'est-à-dire les grandes données de l’équilibre budgétaire pour l’année, et la loi de finances qui se contente parfois de transcrire pour tout ou partie des mesures qui lui préexistent largement.

Cette distinction est particulièrement importante pour 2007, puisque, dès avant sa construction, plus de 7 milliards d'euros ont déjà été préemptés par des baisses d’impôts votées en particulier dans la loi de finances initiale pour 2006.


LES BAISSES D’IMPÔTS D’ÉTAT, PAR ANNÉE ET PAR VECTEUR LÉGISLATIF
(en milliards d'euros courants)
	2002	2003	2004	2005	2006	2007	après 2007	TOTAL
Lois antérieures à juin 2002	– 5,0	0,6	2,0					– 2,4
Loi de finances rectificative pour 2002	– 2,8	0,7						– 2,1
Loi de finances initiale pour 2003		– 2,5	– 0,4	– 0,6	– 0,1			– 3,6
Lois de 2003 ^(a)			– 0,4	– 0,5	0,0			– 0,9
Loi de finances initiale pour 2004			– 0,7	– 0,1	– 0,3	– 0,4		– 1,1
Lois de 2004 ^(b)				– 0,3	– 2,3	– 0,3		– 3,0
Loi de finances initiale pour 2005				– 1,7	– 1,8	– 0,7		– 4,2
Lois de 2005 ^(c)				1,3	– 1,6	1,2		0,9
Loi de finances initiale pour 2006					+ 0,5	– 6,4	– 1,3	– 7,2
Lois de 2006 ^(d)						– 0,3		– 0,3
Loi de finances initiale pour 2007						0,6	– 0,7	0,0
TOTAL baisses d'impôts d'État	– 2,8	– 1,7	– 1,5	– 1,9	– 4,3	– 6,4	– 2,0	– 22,3
Pourcentage de baisses/hausses d'impôts d'une année votées dans la loi de finances initiale de l'année		65%	19%	38%	8%	6%	–	20%
Pourcentage de baisses/hausses d'impôts votées dans un texte autre qu'une loi de finances		12%	11%	46%	59%	7%	–	17%

(a) Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre– mer, loi n° 2003-709 du 1^eraoût 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, loi n° 2003-720 du 1^er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et loi n° 2003-721 du 1^er août 2003 sur l’initiative économique et loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003).

(b) Loi n° 2004-884 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie et loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1485 du 30 décembre 2004).

(c) Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l’économie, loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005).

(d) Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole, loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant sur l’engagement national pour le logement.

Le tableau ci-dessus montre l’importance prise par les mesures fiscales adoptées hors loi de finances initiale de l’année.

En moyenne entre 2002 et 2007, 80% des mesures fiscales (mesurées en terme de coût ⁽⁸⁾ pour les finances publiques) d’une année ont résulté d’un texte autre que la loi de finances initiale de l’année concernée. Seules 20% de ces mesures ont donc été décidées dans la loi de finances initiale de l’année.

Cette pratique, pour avoir de nombreux et réels avantages – en permettant de reporter un coût difficilement absorbable par les finances publiques d’une année, sans pour autant renoncer à des réformes fiscales ambitieuses et/ou nécessaires, ou en laissant du temps pour préparer la mise en œuvre d’une réforme importante, comme la refonte du barème de l’impôt sur le revenu décidée dans la loi de finances initiale pour 2006 ou, auparavant, la réforme de l’avoir fiscal –, n’en reste pas moins dangereuse pour la conduite des finances publiques. En préemptant par avance une part croissante des marges de manœuvre de l’année, elle tend à contraindre les arbitrages budgétaires jusqu’à priver la loi de finances initiale de son rôle propre de détermination de l’équilibre budgétaire de l’année.

Par ailleurs, il apparaît que 17% des mesures fiscales ⁽⁹⁾ ont été décidées dans des textes autres qu’une loi de finances. Cette dispersion fait échapper au débat budgétaire, qui replace les mesures fiscales dans la perspective d’une stratégie budgétaire d’ensemble, des pans entiers de l’équilibre, au risque de rendre ces mesures incompatibles avec un sentier d’assainissement à long terme des finances publiques.

À la lumière de ces remarques, apparaît toute la singularité et la vertu du projet de loi de finances pour 2007, qui, d’un côté, s’inscrit pleinement dans une stratégie ambitieuse de retour vers l’équilibre et, de l’autre, parvient à soumettre la réforme fiscale votée à l’automne dernier à cet impératif d’assainissement des finances publiques, en « absorbant » son coût.

Votre Rapporteur général remarquait lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2006 que, dans la mesure où, d’une part, l’évolution des dépenses limitée à l’inflation (« norme zéro en volume ») engage de l’ordre de 5 milliards d'euros chaque année et, d’autre part, les modalités d’indexation de l’essentiel des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales aboutissent à grever un milliard d'euros supplémentaire, la règle des 10 milliards d'euros, c'est-à-dire la stabilisation du déficit durable, impose que « toute baisse d’impôts supplémentaire (a fortiori au– delà de 4 milliards d'euros) doit être gagée par une baisse équivalente de dépenses, ce qui impose d’aller au– delà du gel en volume des charges de l’État » ⁽¹⁰⁾.

Or, compte tenu du coût de la réforme fiscale décidée à l’automne 2005 –6,4 milliards d'euros d’allégements pour 2007 votés dans la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) – ainsi que de l’impact résiduel des mesures votées antérieurement (avec notamment le dégrèvement de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux réalisés entre début 2004 et fin 2005 évalué à – 0,8 milliard d'euros), 7,1 milliards d'euros de baisses d’impôt ont déjà été distribués avant le vote du budget 2007 ⁽¹¹⁾.

Dès lors, ne pas dégrader les finances de l’État en 2007 imposait de ne pas distribuer, en hausse des dépenses au sens large ou en nouveaux allégements d’impôts, plus de 3 milliards d'euros supplémentaires, c'est-à-dire rendait indispensable le franchissement d’une nouvelle étape dans la maîtrise de la dépense.

Comme le montre le tableau ci-dessous, qui décrit l’affectation des marges de manœuvre budgétaire en 2007, cette mission est remplie.

L’UTILISATION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE : ÉVOLUTION APPARENTE ET STRUCTURELLE DU DÉFICIT DU BUDGET GÉNÉRAL L’ÉTAT

(en milliards d'euros)


(I) surplus effectifs prévus (A+B–C) : + 14,6 (A) surplus fiscal spontané fiscal : + 13,4 (B) surplus non fiscal : + 2,1 (C) évolution du prélèvement européen – 0,9	(I) surplus durable : 10,7
(II) distribution 2007 (A)+(B)+(C) 11,8 (A) dépenses globales de l’État + 5,0 – budget général + 2,2 – couverture de dépenses effectuées par d’autres organismes publics + 1,4 – prélèvements au profit des collectivités territoriales + 1,3 (B) allégements de charges sociales + 0,3 (C) baisses d’impôts + 6,5 – décidées avant la loi de finances initiale + 7,1 – proposées dans le projet de loi de finances – 0,6 (hausse)
amélioration (+) ou dégradation (–) du déficit apparent (I – II) + 2,8 ^(a)	amélioration (+) ou dégradation (–) du déficit structurel (I – II) – 1,1

(a) + 2,7 milliards d'euros dans le projet de loi de finances mais avec un changement de périmètre 175 millions d'euros avec les comptes spéciaux du Trésor, la compensation par l’État du relèvement du taux de cotisation des opérateurs au compte d'affectation spéciale « Pensions » se traduisant par un accroissement des charges du budget général en contrepartie duquel les ressources du compte spécial sont relevées d’un même montant.

– En effet, et en premier lieu, conformément aux recommandations de votre Rapporteur général qui estimait au début de l’été que la situation des finances publiques « implique, sans appel, de ne pas aller plus loin en limitant rigoureusement le montant total des baisses d’impôts aux allégements déjà votés à ce jour » ⁽¹²⁾, les mesures fiscales proposées par le présent projet de loi de finances tendent, dans leur ensemble, à améliorer le solde de l’État de 0,6 milliard d'euros.

Dans la mesure où ses effets différés après 2007 sont modérés (moins de 0,7 milliard d'euros), ce projet de loi de finances initiale, d’un coût totalement neutre à moyen terme, est de toute évidence le plus « économe » en baisses d’impôts de la législature.

LE COÛT COMPLET DES MESURES FISCALES PAR VECTEURS LÉGISLATIFS
DE LA XII^ÈME LÉGISLATURE

(en euros courants)

Loi de finances initiale pour 2006 (automne 2005)
Loi de finances initiale pour 2005 (automne 2004)
Loi de finances initiale pour 2003 (automne 2002)
Lois de 2004
Première loi de finances rectificative pour 2002 (été 2002)

projet de loi de finances pour 2007

– 7,2
– 4,2
– 3,6
– 3,0
– 2,1

0,0

Il limite à 6,4 milliards d'euros le total des baisses d’impôts nouvelles en 2007.

– De manière plus novatrice et courageuse encore, le Gouvernement a fait le choix de proposer une augmentation des dépenses du budget général de l’État inférieure à l’inflation. En retenant un taux de progression en valeur limité à 0,8%, le projet de loi de finances permet de limiter la croissance des charges à 2,2 milliards d'euros – ce qui constitue une performance rare ⁽¹³⁾, dont l’importance est relevée et analysée infra.

Par ailleurs, 1,4 milliard d'euros viennent couvrir des dépenses assumées par d’autres organismes publics.

Ces dépenses recouvrent les transferts de ressource du budget général à des organismes publics qui ne trouvent aucune contrepartie en réduction des charges assumées par le budget général.

C’est le cas en particulier des transferts de 955 millions d'euros de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à l’Agence nationale pour la recherche et à OSEO proposés à l’article 27 du présent projet de loi afin de contribuer à l’effort national de recherche.

C’est aussi le cas des transferts de ressources aux collectivités territoriales dont le tableau ci-dessous montre qu’ils sont supérieurs de 192 millions d'euros aux charges transférées, permettant de couvrir le dynamisme de ces dernières en 2007 dont il convient évidemment de tenir compte pour apprécier l’évolution réelle des dépenses de l’État entre 2006 et 2007.

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ET DE RESSOURCES ENTRE LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

(en millions d'euros)

Transferts nets aux collectivités territoriales nets (ressources – charges) = B – A	+ 192
Transferts de charges (diminution des dépenses du budget général) A	926
décentralisation des inventaires	1
décentralisation des personnels TOS	492
décentralisation du forfait d'externat	249
décentralisation du réseau routier national et des équipements d'exploitation de la route	193
recentralisation des politiques de prévention sanitaire	neutre
Transferts de ressources (diminution des ressources du budget général) B	1.118
Transferts de TIPP aux régions	478
Transferts de taxe sur les conventions d'assurance	650

Rentrent aussi clairement dans cette catégorie les transferts de 160 millions d'euros de droits sur les tabacs à la Sécurité sociale destinés à financer les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale, ainsi que les 140 millions d'euros (pour deux années 2006 et 2007) de produit des droits de mutation à titre onéreux au profit du Centre des monuments nationaux.

Les autres transferts sans contreparties, dont votre Rapporteur général soulignera infra les effets en tentant d’analyser les fondements et les limites de ces « débudgétisations » à divers degrés de postes entiers de la dépense publique, sont décrits dans le tableau ci-dessous.

LES AFFECTATIONS DE RESSOURCES FISCALES ET NON FISCALES SANS CONTREPARTIE
HORS COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliard d'euros)

Total ressources fiscales transférées	1.173
Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à compenser le coût de l'exonération intégrale de cotisation sociale dans les entreprises de moins de 20 salariés ^(a)	320
Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à financer les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale	160
Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à l'ANR	825
Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à OSEO	130
Affectation de produit des droits de timbre sur les passeports à l'Agence nationale des titres sécurisés	45
Affectation de produit de la taxe de francisation des navires au Conservatoire du littoral	7
Affectation de produit de la taxe sur les installations nucléaires de base à l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire	6
Total ressources non fiscales transférées	63
Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport	20
Affectation de produit du prélèvement de solidarité sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche	23
Augmentation de la part de la taxe sur l'aviation civile au profit du budget annexe "Contrôle et exploitation aérien"	20
TOTAL	1.236

(a) Non comptabilisé ici car considéré comme un accroissement des allégements de charges sociales.

Enfin, compte tenu de la décision généreuse de renouveler pour 2007 les règles d’indexation des principaux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales définies dans le contrat de croissance (inflation plus un tiers de la croissance en 2006) ⁽¹⁴⁾, qui coûte 1,3 milliard d'euros supplémentaire à l’État, les dépenses nouvelles en 2007 devraient atteindre 5,0 milliards d'euros.

Il n’est pas indifférent de constater que moins de la moitié de ce montant est attribuable à l’évolution des charges du budget général stricto sensu sur lesquelles est appliquée la norme de dépense « – 1% en volume ».

Dans l’ensemble, le projet de loi de finances organise ainsi la distribution de seulement 5,0 milliards d'euros en 2007. Le tableau ci-après, qui évalue, en euros constants, le coût complet des cinq lois de finances de la douzième législature ⁽¹⁵⁾, donne la mesure de cette performance inédite.

LE COÛT COMPLET DES LOIS DE FINANCES DE LA XIIème LÉGISLATURE

(en euros 2007)

Baisses d’impôts (coût total)

Hausse globale des dépenses ^(a)

TOTAL distribué

Loi de finances initiale pour 2003 ^(b)

Loi de finances initiale pour 2004

Loi de finances initiale pour 2005

Loi de finances initiale pour 2006

Loi de finances initiale pour 2007

3,8

1,1

4,3

7,2

0,0

4,2

6,8

10,6

8,2

5,0

8,0

7,9

14,9

15,4

5,0

(a) Accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant + augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales + couverture par l’État de dépenses effectuées par d’autres organismes publics (voir supra).

(b) Y compris mesures adoptées en 2002 par la nouvelle majorité (voir supra).

L'exonération intégrale de cotisations sociales dans les entreprises de moins de 20 salariés induit pour sa part un transfert supplémentaire de 320 millions d'euros de ressources fiscales sans contrepartie à la Sécurité sociale. Les nouveaux allégements de charges sociales coûtent ainsi 0,3 milliard d'euros en 2007.

Au total, en 2007 ⁽¹⁶⁾, 11,8 milliards d'euros devraient être dépensés, en allégements fiscaux, en baisses de cotisations sociales et en hausse des dépenses de l’État au sens large.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT ENTRE 2005 ET 2007

(en milliards d'euros)

déficit de l’État en 2005 : 43,5 (constaté)

surplus spontané de ressources : + 15,9

montants distribués : – 15,3

= amélioration du solde du budget général : + 0,5

évolution du solde des comptes spéciaux du Trésor : + 0,3

= amélioration du déficit de l’État + 0,8

déficit de l’État en 2006 : 42,7 (prévisionnel)

surplus spontané de ressources : + 14,6

montants distribués : – 11,9

= amélioration du solde du budget général : + 2,7

évolution du solde des comptes spéciaux du Trésor : – 1,6

= amélioration du déficit de l’État + 1,0

déficit de l’État en 2007 : 41,7 (prévisionnel)

Grâce à des premiers recouvrements pour 2006 induisant l’existence d’une plus-value spontanée de ressources fiscales de l’ordre de 19,4 milliards d'euros, correspondant à une très forte élasticité du produit des impôts à la croissance de l’économie (1,7), le surplus spontané de ressources ⁽¹⁷⁾, désormais évalué à 18,8 milliards d'euros, est supérieur de 0,5 milliard d'euros aux montants « distribués » en 2006, autorisant une amélioration apparente du déficit du budget général de l’État de 0,5 milliard d'euros, portée, avec un solide excédent des comptes spéciaux, à 0,8 milliard d'euros pour l’État dans son ensemble.

Pour 2007, il est fait l’hypothèse, raisonnable, d’un surplus spontané de ressources fiscales de l’ordre de 13,4 milliards d'euros, traduisant un retour de l’élasticité vers sa valeur de long terme (1,2 dans le projet de loi de finances). Compte tenu par ailleurs d’une plus-value non fiscale estimée à 2,1 milliards d'euros et d’un ressaut de 0,9 milliard d'euros du prélèvement européen, le surplus spontané de ressources, de 14,6 milliards d'euros ⁽¹⁾, dépasse de 2,7 milliards d'euros ce qui est « distribué » en dépenses et en baisses d’impôts. Dès lors, la réduction apparente du déficit du budget général atteint 2,7 milliards d'euros, montant atténué cependant par un tassement important de l’excédent des comptes spéciaux qui limite l’amélioration du solde de l’État à 1,0 milliard d'euros. C’est une performance néanmoins remarquable qu’il convient de saluer à sa juste mesure.

Mais la vertu du projet de loi de finances pour 2007 tient aussi et surtout dans le chemin qu’il trace.

En effet, en franchissant une première étape vers le gel en valeur de la dépense, en rappelant qu’il est possible de réaliser des aménagements fiscaux importants – revalorisation de la prime pour l’emploi, compensation de l’impact récessif pour les ménages de la hausse du prix des carburants, etc. – sans détérioration des finances publiques, en replaçant les choix budgétaires annuels dans la perspective plus large d’un sentier de redressement crédible, le projet de loi de finances pose les principes d’une stratégie de désendettement ambitieuse et réaliste.

En effet, une distribution annuelle de l’ordre de 5,0 milliards d'euros à l’image de celle mise en œuvre par le présent projet de loi de finances permet d’atteindre l’équilibre en moins de trois ans en période de fortes rentrées fiscales – et en un peu plus de cinq dans une conjoncture moins favorable à l’image de celle subie par l’actuelle législature.

C’est dire que l’équilibre budgétaire – seul à même de faire refluer significativement la dette publique – est une perspective crédible et proche, qui ne dépasse pas l’horizon d’une législature.

Au terme d’une législature marquée par la prise de conscience de l’urgence du désendettement public et par la mise en place des instruments pour parvenir à cette fin – reprise en main de la dépense publique, approche globale et à long terme des enjeux de finances publiques, nécessité de subordonner la politique fiscale au respect des grands équilibres budgétaires –, l’enjeu est désormais de tirer partie de la croissance pour aller au plus vite vers la fin des déficits de l’État. Le défi est bien moins difficile qu’on le croit trop souvent. Le budget pour 2007 montre en tout cas qu’il peut être relevé, et d’ailleurs qu’il a d’ores et déjà en grande partie été relevé.

II.- LA RÉFORME FISCALE FINANCÉE GRÂCE AU FRANCHISSEMENT
D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE QUI
TRACE LE CHEMIN DU DÉSENDETTEMENT

A.- LE FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP
DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES

1.- La stratégie générale en matière de dépenses

Le projet de loi de finances pour 2007 franchit un cap supplémentaire dans la maîtrise de la dépense. Pour la première fois, les dépenses du budget général diminuent en volume, pour ne progresser que de 2,2 milliards d’euros (au lieu de 4,9 milliards d’euros en 2006). En prenant en compte les autres « canaux » de dépenses déjà évoqués (prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales et couverture de charges assumées par d’autres organismes publics), les dépenses augmenteraient au total de 5 milliards (au lieu de 8,2 milliards d’euros en 2006) ⁽¹⁸⁾.

● L’année dernière, votre Rapporteur général appelait à « créer les conditions d’une étape nouvelle dans la maîtrise des dépenses de l’État » ⁽¹⁹⁾. Le présent projet de loi de finances est bien au rendez-vous : pour la première fois, les dépenses du budget général diminuent en volume. Elles progressent d’un point de moins que l’inflation prévue en 2007, soit une hausse de 2,2 milliards d’euros et de 0,8% en valeur. À titre de comparaison, une stabilisation en volume aurait signifié une augmentation des dépenses du budget général de 4,8 milliards d’euros.

Compte tenu de la progression de la charge de la dette et des dépenses de personnel (au sens large), cette norme d’évolution revient quasiment à appliquer une stabilité en valeur pour l’ensemble des autres dépenses. Les 2,2 milliards d’euros autorisés par l’augmentation de 1% en volume sont entièrement absorbés par :

– la dynamique de la charge de la dette pour 0,2 milliard d’euros (encore s’agit-il d’une évolution bien limitée dans un contexte de taux d’intérêt moins favorable et de poursuite de la hausse de l’encours de dette) ;

– la forte hausse des dépenses de pensions, pour 1,2 milliard d’euros : la contribution du budget général au CAS Pensions progresse de 0,8 milliard d’euros, tandis que les crédits en faveur des Régimes sociaux et de retraite augmentent de 0,4 milliard d’euros ;

– l’augmentation, quoique pourtant modérée, de la masse salariale hors pensions pour 0,8 milliard d’euros ⁽²⁰⁾.

Cette nouvelle étape dans la maîtrise des dépenses publiques n’aurait néanmoins pas été concevable sans les bénéfices tirés de la politique budgétaire menée depuis 2003 consistant à stabiliser en volume la dépense. Cette stratégie axée autour du respect d’une norme annuelle de dépense a jusqu’ici eu – au moins – trois mérites.

Tout d’abord, elle a permis de découpler le pilotage des dépenses de celui des recettes : lorsque la conjoncture s’améliore et que des surplus de recettes apparaissent, l’État ne relâche pas pour autant ses efforts et ne cède pas à la facilité d’ouvrir de nouveaux crédits. Pour 2007, cette orientation est à nouveau symbolisée par l’engagement inscrit à l’article d’équilibre d’affecter la totalité des éventuels surplus de recettes à la réduction du déficit budgétaire (IV de l’article 33 du présent projet). Il convient aussi de rappeler que, conformément à l’engagement pris par le Gouvernement lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2006, le coût de la réforme de l’impôt sur le revenu est compensé en 2007 par les efforts supplémentaires effectués sur la maîtrise des dépenses de l’État.

La mise en œuvre de la norme de dépense a également permis d’affiner et d’optimiser, au fil des années, la budgétisation initiale, c’est-à-dire le « calibrage » des crédits soumis au vote des parlementaires. Opportunément aidée en cela par l’application progressive de la LOLF, elle a permis d’avancer vers une plus grande « vérité des coûts ». Des sous-dotations récurrentes sont ainsi graduellement résorbées : par exemple, alors que les surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense nécessitaient fréquemment de substantielles ouvertures de crédits en collectif de fin d’année, la provision initiale a été revue à la hausse, passant de 100 millions d’euros en 2005 à 360 millions d’euros aux termes du présent projet ⁽^21). En sens inverse, une budgétisation plus rigoureuse permet aussi – et le plus souvent – la réalisation d’économies. À titre d’illustration, le pilotage de la masse salariale s’est considérablement amélioré ces dernières années. Ainsi, entre 2006 et 2007, les crédits du titre 2 n’augmenteraient que de 0,8%, soit un peu moins d’un milliard d’euros. Cette évolution, sans précédent ces vingt-cinq dernières années, est d’autant plus remarquable qu’elle ne s’explique qu’en partie par les nouveaux transferts de personnels aux collectivités territoriales (soit un effet de périmètre d’environ 500 millions d’euros) et par les réductions d’effectifs (– 15.000 ETPT, soit une économie d’environ 400 millions d’euros). Cette modération tient également à une plus grande responsabilisation des gestionnaires : ceux-ci ont été invités à financer les mesures salariales et statutaires adoptées en 2006 sur leur seule enveloppe de crédits de titre 2 sans mobiliser les crédits mis en réserve ⁽²²⁾, les crédits proposés pour 2007 étant quant à eux limités au financement de l’extension en année pleine de ces mesures.

Enfin, l’application de la norme de dépense a porté ses fruits dans l’exécution budgétaire : au cours de ces quatre dernières années, le Gouvernement s’est strictement conformé à l’enveloppe de crédits votée en loi de finances initiale. Pour le Parlement, il s’agit là d’un remarquable « acquis », sur lequel il serait difficile de revenir à l’avenir. Cette maîtrise dans la consommation des crédits s’est de surcroît accompagnée d’un effort de réduction drastique des reports de crédits, revenus de 14 milliards d’euros fin 2001 à 4,6 milliards d’euros fin 2005. Cette tendance serait poursuivie en 2007, puisque l’article 39 du présent projet ne propose qu’un nombre limité de dérogations au plafond de 3% des crédits par programme fixé par la LOLF : elles concernent quatre programmes et correspondent à des dépenses d’investissement de la Défense (déjà bénéficiaire de 2,1 milliards d’euros de crédits reportés depuis 2005), des investissements informatiques (projets Copernic, Chorus, Accord-LOLF) et des investissements des collectivités territoriales ⁽²³⁾.

Le plafond de dépenses initial a été tenu grâce à une pratique courageuse et raisonnée de la régulation budgétaire, qui a suscité une utile « mise sous tension » de la gestion. Les mises en réserve de crédits en début d’année, suivies de « dégels » ou d’annulations, permettent ainsi de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. Elles ont d’ailleurs gagné en visibilité, l’information étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » ⁽²⁴⁾. Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire ⁽²⁵⁾, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Les responsables de programme sont donc en capacité de décider en connaissance de cause dès le début de l'exercice budgétaire. Une telle information est aussi de nature à éviter que, dans l'analyse de la performance, les « gels » de crédits soient opportunément invoqués pour justifier la non-réalisation des objectifs présentés dans les projets annuels de performance soumis au Parlement.

En 2006, abstraction faite des programmes d’intervention sur lesquels l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d’attribution (soit environ 1,4 milliard d’euros de crédits ayant a priori vocation à être libérés en cours d’exercice), le montant des mises en réserve de crédits s’est élevé à 4,1 milliards d’euros. Du fait de la forte résorption des reports, l’autorisation parlementaire peut ainsi se dérouler avec un volume de crédits « gelés » significativement inférieur à celui des années précédentes (7,4 milliards d’euros en 2005), sans nécessiter de mise en réserve supplémentaire ⁽²⁶⁾. Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement prévoit de reconduire quasiment à l’identique la même pratique pour 2007 : la mise en réserve concernera, sur chaque programme doté de crédits limitatifs, 0,15% des crédits de paiement et autorisations d’engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel (au lieu de 0,1% en 2006) et 5% sur les autres titres (comme en 2006).

CRÉDITS MIS EN RÉSERVE EN 2007

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Dépenses de personnel (titre 2)	119.149,6
Mise en réserve de 0,15% (1)	178,7
Dépenses hors titre 2 ^(a)	108.295,3
Mise en réserve de 5% (2)	5.414,8
Mise en réserve totale (1 + 2)	5.593,5

(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

Le montant des crédits ainsi mis en réserve s’élèvera à 5,6 milliards d’euros. Il est dommage que le Gouvernement n’ait pas, comme l’année dernière, présenté une évaluation des dépenses « inéluctables ». Ces taux de mise en réserve ne surprendront pas les gestionnaires : l’avancement du calendrier d’élaboration des documents de programmation budgétaire initiale (PBI) et des budgets opérationnels de programme (BOP) a conduit à retenir ces taux de mise en réserve, dès le mois de juillet, « à titre conservatoire » ⁽²⁷⁾.

Au total, donc, cette stratégie budgétaire a fait ses preuves. Elle s’écarte tout à la fois de la tentation de la facilité, qui conduirait à une dérive des dépenses publiques, et de l’appel – souvent incantatoire – à l’austérité budgétaire. Loin d’obérer les capacités d’action de l’État, elle les renforce en les inscrivant sur une trajectoire soutenable. Cette politique devra être poursuivie et amplifiée. Il faudra tenir le nouvel objectif, à l’horizon 2010, consistant à se rapprocher progressivement de la stabilisation en valeur (c’est-à-dire en euros courants) de la dépense. Le Programme de stabilité 2007-2009 prévoit ainsi, après la présente diminution de 1% en volume, une baisse de 1,25% en 2008 et de 1,5% en 2009. Votre Rapporteur général a déjà eu l’occasion de montrer qu’une telle démarche revenait à réaliser, par rapport à l’actuelle norme de dépense, plus de 15 milliards d’euros d’économies sur quatre ans ⁽²⁸⁾.

● La diminution en volume des crédits budgétaires n’empêche pas le Gouvernement de tenir ses engagements en 2007, qu’il s’agisse des mesures fiscales (baisse de 3,9 milliards d’euros de l’impôt sur le revenu ou renforcement de la prime pour l’emploi de 1 milliard d’euros ⁽²⁹⁾) ou du financement des politiques prioritaires.

Ainsi, la priorité accordée depuis le début de la législature à trois secteurs « régaliens » essentiels – sécurité, défense, justice – demeure en 2007. Les trois lois de programmation encadrant ces secteurs, dont certaines arrivent à leur terme, sont respectées, tout comme les créations d’emplois dont elles sont assorties. En outre, l’accroissement de l’aide publique au développement permettra d’atteindre en 2007 le seuil de 0,5% du revenu national brut, conformément à l’engagement pris par la France lors de la conférence de Monterrey. Les secteurs de la recherche et de l’enseignement supérieur bénéficient de concours publics atteignant 1 milliard d’euros. L’effort en faveur de l’emploi est poursuivi, à travers les crédits de la mission Travail et emploi (12,6 milliards d’euros) mais aussi sous forme de nouveaux allégements de charges sociales sur les bas salaires pour les très petites entreprises ou d’abondement du Fonds de solidarité, opérateur de la politique de l’emploi ⁽³⁰⁾.

Le financement de ces priorités et le respect de ces engagements empruntent parfois, il est vrai, d’autres chemins que ceux de la seule dépense budgétaire stricto sensu. C’est ce qui explique le décalage entre un budget général dont les crédits ne progressent que de 2,2 milliards d’euros et une « évolution globale des dépenses de l’État » (évoquée plus haut) en augmentation de 5 milliards d’euros. La différence s’explique par l’accroissement du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales pour 1,3 milliard d’euros et
– surtout – par diverses affectations de recettes au profit d’autres administrations publiques pour un total de 1,4 milliard d’euros ⁽³¹⁾.

PRINCIPAUX ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DE RECETTES AFFECTÉES (A)

(en millions d’euros)

Sécurité sociale ^(a)	– 480
– dont pris en charge frais financiers	– 140
– dont nouveaux allègement de cotisations	– 320
Conservatoire du littoral	– 7
Agence nationale des titres sécurisés	– 45
Agence nationale de la Recherche	– 825
OSEO	– 130
Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire	– 6
Centre national de développement du sport	– 20
Conseil supérieur de la pêche	– 23
Budget annexe Contrôle et exploitation aériens	– 20
Transferts nets aux collectivités territoriales	– 192
Total	1.748
Total hors nouveaux allègements de cotisations	1.428

N.B. : L’affectation de 70 millions d’euros en faveur du Centre des monuments nationaux étant valable dès cette année, elle n’est pas présentée dans ce tableau centré sur l’évolution entre 2006 et 2007.

L’année dernière, votre Rapporteur général s’était ému de la multiplication des affectations de recettes sans contrepartie en dépenses, c’est-à-dire sans réduction corrélative de crédits budgétaires ⁽³²⁾. Elles s’établissaient alors à 2,2 milliards d’euros, en faveur d’organismes aussi divers que l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL).

Le nombre grandissant des affectations de recettes, de nouveau alimenté par le présent projet, soulève plusieurs questions.

La première concerne l’étendue du contrôle du Parlement. En la matière, la LOLF est porteuse de progrès : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu’une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l'année, que, lorsque l'imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Le tome I de l’annexe des « voies et moyens » offre ainsi un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources ^(33).

Cependant, une fois l’affectation autorisée en loi de finances (et contrairement aux affectations effectuées dans le cadre d’un compte spécial), le Parlement n’est plus appelé à se prononcer, ni sur le montant des ressources affectées, ni a fortiori sur le montant des dépenses ainsi financées. De ce point de vue, l’affectation d’une simple fraction du produit d’une recette est peut-être plus protectrice des droits du Parlement ⁽³⁴⁾. Mais si cette fraction doit être révisée dans chaque loi de finances, la distinction avec une allocation annuelle de crédits budgétaires est alors des plus ténue.

C’est déjà en venir à la deuxième question : la multiplication des recettes affectées n’est-elle qu’un moyen de contournement des exigences de maîtrise de la dépense ? Plutôt que d’ouvrir des crédits nouveaux, il peut-être plus commode de concéder de moindres recettes, dont le produit échappe de surcroît à toute régulation budgétaire infra annuelle. À cette question, qui se pose avec d’autant plus d’acuité pour 2007 que la norme de dépense est appliquée avec davantage de rigueur, votre Rapporteur général propose deux séries de réponses et plusieurs préconisations.

D’une part, il convient de rappeler que la norme de dépense n’a jamais prétendu résumer à elle seule l’ensemble des charges de l’État. C’est d’ailleurs pourquoi votre Rapporteur général propose chaque année d’autres approches, sous la forme d’agrégats de dépenses complémentaires, tout particulièrement un « agrégat élargi » des charges budgétaires. L’examen de l’évolution de ces agrégats, présentée ci-après ⁽³⁵⁾, confirme d’ailleurs sans ambiguïté la maîtrise des dépenses de l’État en 2007.

D’autre part, la norme de dépense a pour caractéristique essentielle d’agir sur les tendances « lourdes » et de long terme que connaît le budget de l’État. Elle met en évidence les rigidités de la dépense et incite à les remettre en cause pour retrouver des marges de manœuvre. Indifférente aux appels à des « coupes claires » et à l’idéologie du « rabot », elle participe de l’idée de « dépenser mieux ». Elle s’inscrit en ce sens dans la logique sous-tendue par la LOLF – de laquelle procèdent également les récents audits de modernisation. À plus court terme, faut-il pour autant refuser de financer certains besoins urgents, renoncer à faire face à des exigences nouvelles ou reporter des dépenses d’avenir ? C’est à cette aune qu’il convient de porter un jugement sur les moyens dégagés en faveur du Centre des monuments nationaux, des organismes de recherche ou de l’Agence national des titres sécurisés (articles 27, 28 et 30 du présent projet). Votre Rapporteur général peut au moins se féliciter de ce que ces moyens aillent pour l’essentiel à des dépenses d’investissement, venant ainsi pallier les capacités limitées de l’État dans ce domaine ⁽³⁶⁾.

À un horizon plus large, la première priorité sera sans doute de stabiliser l’architecture des différentes imputations budgétaires ⁽³⁷⁾. Les trop fréquents changements nuisent à la lisibilité de l’action publique et compliquent le suivi des dépenses. Le présent projet de loi de finances, qui induit des changements de périmètre en dépenses de 480 millions d’euros et en recettes de 2,5 milliards d’euros, n’est en cela ni plus ni moins vertueux que ses prédécesseurs ⁽³⁸⁾. Les compensations d’allégements de charges sociales à la Sécurité sociale constituent un exemple topique : effectuées sous la précédente législature à partir d’un Fonds spécifique ⁽³⁹⁾, les compensations ont été « budgétisées » sur les crédits du ministère du Travail en loi de finances pour 2004, avant d’en être extraites en loi de finances pour 2006 au profit d’une affectation de recettes. L’article 23 du présent projet entend d’ailleurs compléter le « panier » de recettes affectées par une fraction de 320 millions d’euros du produit des droits sur les tabacs, afin de compenser de nouveaux allégements sur les bas salaires dans les très petites entreprises. Une autre fraction de 160 millions d’euros viendrait alléger les frais financiers générés par la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale. Ces incessants changements brouillent les finalités de l’impôt et ne favorisent pas la responsabilisation des différents acteurs.

La stabilité n’étant cependant pas un but en soi, il conviendrait de développer une vision globale et stratégique de la dépense.

La volonté de mieux embrasser la dépense publique dans son ensemble n’est pas neuve, qu’il s’agisse de l’amélioration de la coordination entre les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale ou des raisonnements en terme d’ « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale. La recherche d’une meilleure convergence entre les acteurs de la dépense, facilitée par les récentes créations de la Conférence nationale des finances publique et du Comité d’orientation des finances publiques, devra être poursuivie. Pour définir une stratégie d’ensemble, une réflexion approfondie devrait être menée sur les différents « canaux » que peut emprunter la dépense.

Depuis quelques années, la question de la légitimité des « dépenses fiscales », souvent substituées aux dépenses classiques, est par exemple posée. Elle ne saurait trouver de réponse univoque, dès lors qu’une dépense fiscale et une dotation budgétaire ne poursuivent pas les mêmes finalités – même si leur effet sur le solde de fin d’année est bien souvent identique. Une dépense fiscale apparaît comme une facilité injustifiée lorsque son seul but est de masquer la réalité financière des interventions de l’État, en intégrant artificiellement celles-ci au mécanisme de l’impôt ⁽⁴⁰⁾, là où une réglementation adaptée ou des aides budgétaires ciblées devraient suffire. À l’inverse, certaines dépenses fiscales sont en réalité des modalités d’établissement de l’impôt et visent à répondre à un objectif strictement fiscal : mieux répartir la charge fiscale (en exonérant certaines indemnités de l’assiette de l’impôt sur le revenu) ou encore assurer une neutralité fiscale et éviter une double imposition (par exemple les dispositifs remplaçant l’avoir fiscal). D’autres ont des finalités plus spécifiques, non exclusivement fiscales, et peuvent alors apparaître comme de véritables instruments de politiques publiques ⁽⁴¹⁾. Encore faudrait-il distinguer celles dont la vocation est incitative (taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation des logements) et celles qui s’apparentent à de simples transferts à certains agents (ainsi des remboursements de TIPP en faveur des routiers ou des agriculteurs).

Ainsi, c’est parce que les dépenses fiscales sont hétérogènes et qu’elles peuvent poursuivre des finalités étrangères à une dépense budgétaire que votre Rapporteur général ne peut faire sienne la préconisation de la Cour des comptes consistant à les intégrer à la norme de dépense ⁽⁴²⁾. Au demeurant, la mesure de la performance des dépenses fiscales – pour indispensable qu’elle soit – répond à des critères différents de celle de l’utilisation des crédits budgétaires, ne serait-ce que parce que les responsables de programme ne peuvent être directement comptables des résultats qu’elles produisent. La meilleure connaissance des dépenses fiscales offerte par l’application de la LOLF devrait donc être mise à profit pour mieux en apprécier l’efficacité : effet redistributif, effet de levier, effet incitatif, « ciblage » suffisant etc. Cela n’exclut pas, par ailleurs, de chercher à établir des moyens juridiques aptes à réduire la multiplication de ces dispositions dérogatoires, soit en réservant leur création au seul législateur financier, soit en prévoyant qu’une loi de finances doive nécessairement préciser les modalités de mise en œuvre et la durée d’application des dispositifs adoptés dans des lois ordinaires.

Une réflexion, que le présent projet de loi de finances ne peut manquer de stimuler, s’impose également quant à la multiplication des organismes publics ou para-publics à la fois distincts de l’État et financés par lui. Ce débat est encore plus ancien que celui relatif aux dépenses fiscales : la question des « débudgétisations » est sans doute consubstantielle à la notion même de budget et le thème de la transformation et de la diversification des voies de l’action publique n’a cessé d’être exploré depuis une trentaine d’années – sous des expressions aussi évocatrices que celles du « démembrement » de l’État, de l’administration « en miettes » ou du « polycentrisme » de la gouvernance publique.

Dans un contexte de mise en œuvre de la LOLF et de renouveau de la gestion publique, la multiplication de ces organismes chargés de missions d’intérêt général (établissements publics, groupements d’intérêt public, personnes privées) ne devrait pas surprendre. L’orientation vers une budgétisation fondée sur des objectifs et des résultats est souvent considérée comme porteuse d’une « logique d’agence », c’est-à-dire de moyens confiés à des entités dotées d’une large autonomie et d’une responsabilité organisée en conséquence. Votre Rapporteur général assume cependant le paradoxe qui consiste à appeler aujourd’hui à la vigilance face à ce qu’il est désormais convenu d’appeler des « opérateurs de l’État ».

L’application de la LOLF a au moins permis de les recenser : en 2007, le budget de l’État fera intervenir 782 opérateurs, répartis sur 67 programmes ayant au moins un opérateur principal. C’est cependant moins leur nombre que leurs finalités et leur action qui doivent retenir l’attention. Il convient donc de continuer à enrichir les informations relatives aux opérateurs dans les documents budgétaires et, surtout, de mieux les insérer dans le dispositif de contrôle de la dépense et de mesure de la performance. Concrètement, les opérateurs devraient prendre chaque année des engagements vis-à-vis des responsables de programme, qui eux-mêmes rendraient compte de leur mise en œuvre auprès du Parlement.

Une vision plus stratégique de la dépense passe aussi par une rigueur accrue dans la fixation des modalités de financement des opérateurs. Des affectations de recettes peuvent être justifiées lorsqu’elles reposent sur un lien solide entre l’assiette de la taxe ou de l’impôt et l’activité de l’organisme. C’est par exemple le cas, à l’article 28 du présent projet, de l’affectation d’une partie du produit des timbres perçu sur les passeports à la nouvelle Agence nationale des titres sécurisés. On peine à discerner ce lien, en revanche, entre les activités du Centre national de développement du sport et le prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de la Française des jeux (article 29 du présent projet). En tout état de cause, les recettes affectées ne sont sans doute pas le moyen le plus adapté à un réel contrôle du Parlement, en prévision comme en exécution. Elles devraient donc demeurer exceptionnelles.

Au-delà, on ne pourra faire l’économie d’une réflexion sur le bien-fondé même de confier telle ou telle mission à une personne distincte de l’État, plutôt qu’à ce dernier. Comme pour les dépenses fiscales, il faut raisonner au cas par cas et bien distinguer les finalités poursuivies : on ne saurait confondre un simple outil de débudgétisation – à l’image du FOREC jusqu’à 2004 – et un véritable transfert de fonctions que l’État ne peut pas (ou plus) assumer lui-même. À titre d’exemple, c’est pour répondre au constat largement partagé d’un certain « décrochage » de la France dans le domaine des industries de haute technologie et d’une dispersion des politiques de soutien à la recherche qu’une nouvelle agence a été créée pour soutenir les grands programmes d’innovation industrielle (AII). L’octroi de généreux financements de l’État à ce type d’organismes (l’AII a par exemple été dotée de 1,7 milliard d’euros fin 2005) est alors justifié, à condition que leur utilisation soit effectivement contrôlée.

En définitive, le présent projet de loi de finances a, en matière de dépenses, un double mérite : il marque une étape essentielle dans la maîtrise de la dépense de l’État ; il invite – déjà – à tracer les enjeux de la prochaine législature.

2.- La mesure de l’évolution des dépenses

a) Les changements de périmètre

La mesure de la progression des crédits s’applique à une masse qui doit être considérée indépendamment des changements de structure qui vont intervenir entre 2006 et 2007. L’année dernière, les changements de périmètre entre la loi de finances pour 2005 et la loi de finances pour 2006 étaient particulièrement nombreux. Ils portaient de surcroît sur des volumes très importants, sous l’effet notamment de la création du compte d’affectation spéciale Pensions (impact d’environ 10 milliards d’euros) et de l’affectation de recettes aux organismes de sécurité sociale pour financer les pertes de recettes consécutives aux allégements de charges sociales sur les bas salaires (impact d’environ 19 milliards d’euros).

Pour analyser les changements de périmètre entre 2006 et 2007, il convient comme de coutume d’ôter du montant des dépenses nettes du présent projet de loi de finances les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget en 2006, ce qui revient à présenter le présent projet selon la structure de la loi de finances pour 2006 ⁽⁴³⁾. Conformément à une pratique désormais bien établie, et en application de l’article 51 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le Gouvernement a présenté, au sein de l’exposé des motifs du projet de loi de finances, une « analyse des changements de présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l’année concernée ».

Pour autant, la « charte de budgétisation » jointe par le Gouvernement au projet de loi de finances est centrée sur les mouvements qui affectent le périmètre du budget général, alors que la Commission des finances retient, depuis plusieurs années, un agrégat plus large, dénommé « budget de l’État », formé par la somme des crédits du budget général, des crédits pour opérations définitives des comptes d’affectation spéciale et des charges nettes des opérations temporaires. Par ailleurs, dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, la Commission des finances a, pour la première fois, mis en avant un agrégat encore plus large, organisé autour de la somme du « budget de l’État », des prélèvements sur recettes et des remboursements et dégrèvements d’impositions locales. Cette différence de conception explique que la présentation des changements de structure ci-après complète parfois les développements contenus dans la charte de budgétisation.

• L’évolution des relations entre l’État et les collectivités territoriales suscite, une nouvelle fois, plusieurs changements de périmètre. L’application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales conduit en effet à transférer aux régions et aux départements des recettes correspondant aux charges que ces collectivités devront dorénavant assumer à la place de l’État. Parallèlement, les crédits budgétaires correspondants sont supprimés :

– 1,3 million d’euros au titre de la décentralisation de l’inventaire général du patrimoine culturel (1 million d’euros sur la mission Culture et 0,3 million d’euros sur la mission Recherche et enseignement supérieur) ;

– 492,2 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire au titre du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’Éducation nationale ;

– 248,6 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire en raison de la décentralisation du forfait d’externat ;

– 193,2 millions d’euros sur la mission Transports, au titre de la décentralisation du réseau routier national et des équipements d’exploitation de la route.

Pour assurer la neutralité des transferts de compétences, des affectations de recettes sont proposées par les articles 13 et 14 du présent projet. Elles concernent :

– la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), au profit des régions, à hauteur de 267 millions d'euros au titre de la décentralisation des personnels TOS de l’éducation nationale, de 113 millions d’euros en raison du transfert du forfait d’externat, de 93 millions d’euros afin de financer les instituts de formation des formations paramédicales et de 4,5 millions d’euros pour compenser la décentralisation des lycées agricoles, soit au total 477,5 millions d’euros ;

– la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), pour les départements, à hauteur de 321 millions d’euros au titre de la décentralisation des personnels TOS, de 138 millions d’euros en raison du transfert du forfait d’externat, de 191 millions d’euros au titre du transfert du réseau routier national, soit au total 650 millions d’euros.

En sens inverse, la « recentralisation » de plusieurs actions de prévention sanitaire exercées par les départements entraînera des dépenses supplémentaires de 9,25 millions d’euros sur la mission Santé, étant entendu que les départements peuvent choisir de poursuivre ces activités en concluant une convention avec l’État. Ceux qui renonceront à l’exercice de cette compétence verront leur dotation globale de fonctionnement (DGF) réduite d’un montant égal au droit à compensation, soit 9,25 millions d’euros l’année prochaine.

• D’autres changements de périmètre découlent de l’évolution des liens entre l’État et certains comptes d’affectation spéciale ou certains budgets annexes.

À compter de 2007, le taux de la contribution employeur au CAS Pensions versée par les opérateurs de l’État est augmentée de 33% à 39,5%, afin de se rapprocher du taux de droit commun des personnels relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (soit 50,74% en 2007 pour les personnels civils, hors allocation temporaire d’invalidité). Sont concernées les contributions dues par les établissements publics et les organismes autonomes au titre de leurs propres fonctionnaires et des fonctionnaires détachés qu’ils emploient. Afin de ne pas dégrader la situation financière de ces établissements, l’État opère en 2007 une compensation à hauteur de 168,8 millions d’euros sur les différentes missions concernées.

Certaines missions relatives aux transports aériens jusqu’alors assurées par le budget annexe Contrôle et exploitations aériens sont reprises à sa charge par le budget général. Cela se traduit par une dépense supplémentaire de 1,7 million d’euros sur la mission Transports. Par ailleurs, le présent projet de loi de finances propose de modifier une nouvelle fois la clé de répartition de la taxe de l’aviation civile entre le budget annexe et le budget général. Il s’ensuit un effet de structure minorant le volume global des recettes du budget général à hauteur de 19,6 millions d’euros.

Dans le cadre de la gestion de l’ « après-mine » et de la disparition programmée de Charbonnages de France d’ici la fin de l’année 2007, le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) intervient progressivement pour le compte de l’État pour assurer ses obligations en matière de prévention, de surveillance et de sécurité des sites miniers. À ce titre, il prend en charge des dépenses jusqu’alors financées par le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Pour 2007, ce changement de périmètre porte sur 5 millions d’euros, versés au BRGM depuis le programme Passifs financiers miniers de la mission Développement et régulation économiques.

• Plusieurs modifications de circuits comptables doivent également être considérées.

Le présent projet tend à généraliser à l’ensemble des administrations centrales d’Île-de-France le mécanisme dit de « loyers budgétaires », expérimenté en 2006 par trois ministères (Affaires étrangères, Économie, finances et industrie et Justice). Afin d’optimiser l’utilisation du parc immobilier de l'État, les gestionnaires sont placés en situation de « locataires », soumis à un loyer reflétant le coût pour l’État de l’immobilisation financière correspondant à la mise à disposition de ces immeubles pour les services concernés. Les loyers sont inscrits sur une ligne de recettes non fiscales que l’État, en somme, reçoit de lui-même (ligne 2209 « Paiement par les administrations de leurs loyers budgétaires »).

En 2006, le montant des loyers était calculé en appliquant le coût moyen de l’endettement de l’État à long terme (le taux retenu était de 5,12%) à la valeur de ces immeubles telle qu’inscrite dans le bilan d’ouverture des immobilisations de l’État. En 2007, le taux est réévalué à la hausse (5,4%) afin de se rapprocher du niveau moyen constaté sur le marché, conformément aux préconisations de la Mission d’évaluation et de contrôle de votre Commission des finances ⁽⁴⁴⁾. 257 immeubles seront concernés par cette opération en 2007 (après 178 immeubles en 2006), pour un montant total de loyers de 302,2 millions d’euros. À l’instar de l’expérimentation de 2006, la mise en place de ces loyers donne lieu à une mesure de périmètre consistant à attribuer – pour la seule première année d’application du dispositif – les crédits nécessaires aux différentes missions concernées, soit 278,4 millions d’euros. Après quoi, les économies réalisées seront acquises aux gestionnaires et les éventuelles dépenses supplémentaires resteront à leur charge.

Par ailleurs, le remplacement de 6.000 maîtres d’internat et surveillants d’externat par des assistants d’éducation entraîne un assujettissement supplémentaire à la taxe sur les salaires de 5 millions d’euros sur le programme Vie de l’élève de la mission Enseignement scolaire. Pour la même raison, le transfert de 1.659 emplois d’agents titulaires de l’État à la Bibliothèque nationale de France entraîne des dépenses supplémentaires de 5,1 millions d’euros sur le programme Patrimoines de la mission Culture. Les recettes issues de la taxe sur les salaires sont donc augmentées de 10,1 millions d’euros en 2007.

En sens inverse, la modification du régime de TVA de certains établissements publics à caractère scientifique et technique (EPSCT) relevant de la mission Recherche et enseignement supérieur entraîne une diminution des recettes de 12,8 millions d’euros et, corrélativement, une diminution à due concurrence des crédits de la mission versés au titre des subventions de fonctionnement destinées à ces opérateurs.

Au titre des changements de circuits comptables, votre Rapporteur général s’étonne de ne pas voir figurer dans la charte de budgétisation la modification de la répartition de l’affectation des droits sur les tabacs, proposée à l’article 23 du présent projet, qui a pour effet de majorer de 232 millions d’euros en 2007 les recettes destinées du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (Fonds CMUc). Cette modification n’a pas d’effet sur l’enveloppe globale de recettes affectées à la sphère sociale ⁽⁴⁵⁾, mais elle permet à l’État de réduire d’autant sa subvention d’équilibre au Fonds CMUc. La dépense est donc « optiquement » diminuée sans que cela ne reflète une économie. La doctrine du Gouvernement en la matière ne manque cependant pas de constance puisque, en 2005, les relations entre la sphère sociale et l’État avaient déjà suscitées des difficultés du même ordre ⁽⁴⁶⁾.

• Enfin, le périmètre du budget de l’État est affecté dans ses relations financières avec d’autres organismes. Comme l’année dernière, de nombreuses affectations de recettes sont proposées.

La Sécurité sociale bénéficierait ainsi de 480 millions d’euros supplémentaires issus du produit des droits de consommation sur les tabacs (article 23 du présent projet) : 320 millions d’euros en compensation des nouveaux allégements de cotisations sociales en faveur des entreprises de moins de vingt salariés (qui entreraient en vigueur le 1^er juillet) et 180 millions d’euros au titre de la prise en charge par l’État des frais financiers générés par sa dette vis-à-vis des régimes obligatoires de la Sécurité sociale. En 2007, le budget général ne percevrait donc plus que 608 millions d’euros de droits de consommation sur les tabacs (contre 8,8 milliards d’euros bénéficiant à la sphère sociale).

Au terme de l’article 27 du présent projet, l’essentiel de la contribution sociale sur les bénéfices serait érigée en « contribution à l’effort national de recherche », affectée pour 86,4% à l’Agence nationale de la recherche (ANR) soit 825 millions d’euros et pour 13,6% à OSEO soit 130 millions d’euros. Cet impôt initialement créé en 2000 pour alimenter le FOREC serait ainsi mis à contribution pour mettre en œuvre la programmation en faveur de la recherche découlant de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006.

D’autres affectations de recettes concernent :

– le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, qui bénéficierait du reliquat de la taxe de francisation et de navigation des navires soit 7 millions d’euros (article 25 du présent projet, venant compléter l’affectation déjà réalisée par l’article 59 de la loi de finances pour 2006) ;

– l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, qui percevrait 6 millions d’euros par affectation d’une partie du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base (article 24 du présent projet) ;

– la nouvelle Agence nationale des titres sécurisés, qui recevrait 45 millions d’euros issus d’une fraction du produit des timbres sur les passeports (article 28 du présent projet) ;

– le Centre national de développement du sport (CNDS), qui verrait ses ressources augmentées de 20 millions d’euros sous l’effet de la majoration du produit du prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux (article 29 du présent projet) ;

– le Conseil supérieur de la pêche, qui en vue de sa prochaine transformation en Office national de l’eau et des milieux aquatiques, bénéficierait de 23 millions d’euros supplémentaires grâce à l’affectation de 27,7% du produit du prélèvement de solidarité pour l’eau perçu auprès des agences de l’eau (article 26 du présent projet).

En revanche, l’affectation de 25% des droits de mutation à titre onéreux d’immeubles au Centre des monuments nationaux (dans la limite de 70 millions d’euros) ne constitue pas un changement de périmètre au sens strict, l’article 30 du présent projet disposant que cette affectation s’applique dès 2006. Pour le budget général, ceci conduit donc à revoir à la baisse l’évaluation du produit de cette recette en 2006, soit 244 millions d’euros au lieu de 308 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2006.

Enfin, l’article 46 du présent projet propose d’augmenter les taxes déjà affectées à certains centres techniques industriels (CTI). Les crédits de la mission Développement et régulation économiques seraient corrélativement réduits de 4,9 millions d’euros, sans que cela n’ait d’influence sur les recettes de l’État.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2007

(en millions d’euros)


	Budget général		CAS		Budget État
Mesures	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes
1. Comptes d’affectation spéciale
Compensation relèvement de cotisations des opérateurs au CAS Pensions	+168,83			+168,83	+168,83	+168,83
Action extérieure de l'État	+0,83
Administration générale et territoriale de l'État	+0,02
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	+13,21
Aide publique au développement	+0,11
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	+1,62
Culture	+18,07
Défense	+0,81
Développement et régulation économiques	+0,96
Écologie et développement durable	+2,53
Enseignement scolaire	+5,96
Politique des territoires	+1,56
Recherche et enseignement supérieur	+109,77
Régimes sociaux et de retraite	+0,60
Santé	+0,35
Sécurité civile	+0,03
Sécurité sanitaire	+1,42
Solidarité et intégration	+1,33
Sports, jeunesse et vie associative	+0,37
Transports	+8,97
Travail et emploi	+0,15
Ville et logement	+0,16
Reprise par BRGM de dépenses de Charbonnages de France	+5,00			+5,00	+5,00	+5,00
2. Modification de circuits comptables
TVA sur EPIC et fondations	-12,80	-12,80			-12,80	-12,80
Taxe sur les salaires	+10,08	+10,08			+10,08	+10,08
Culture	+5,08
Enseignement scolaire	+5,00
Transfert budget annexe Contrôle et exploitation aériens	+1,66				+1,66
Loyers budgétaires	+278,38	+278,38			+278,38	+278,38
Action extérieure de l'État	+27,11
Administration générale et territoriale de l'État	+16,60
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	+11,14
Culture	+15,04
Défense	+67,07
Développement et régulation économiques	+0,04
Direction de l'action du Gouvernement	+16,02
Écologie et développement durable	+5,12
Enseignement scolaire	+23,24
Gestion et contrôle des finances publiques	+52,06
Justice	+3,28
Outre-mer	+2,77
Sécurité	+2,52
Solidarité et intégration	+18,48
Stratégie économique et pilotage des finances publiques	+3,43
Transports	+12,02
Travail et emploi	+2,44


	Budget général		CAS		Budget État
Mesures	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes	Crédits	Recettes
3. Relations avec les collectivités territoriales	-926,06	-1.117,35			-926,06	-1.117,35
Décentralisation inventaire	-1,27
Décentralisation personnels TOS	-492,22
Décentralisation forfait d'externat	-248,62
Décentralisation réseau routier national	-193,20
Recentralisation compétences sanitaires	+9,25	+9,25
Transfert TIPP régions TOS		-267,00
Transfert TIPP régions non titulaires lycées agricoles		-4,50
Transfert TSCA départements TOS		-321,00
Transfert TIPP régions externat		-113,00
Transfert TSCA départements externat		-138,00
Transfert TIPP régions instituts de formations paramédicales		-93,00
Transfert TSCA départements réseau routier national		-191,00
4. Relations financières avec d'autres organismes
Augmentation taxe affectée centres techniques industriels)	-4,89				-4,89
Droits tabacs Sécurité sociale (allégements de cotisations)		-320,00				-320,00
Droits tabacs Sécurité sociale (frais financiers)		-160,00				-160,00
Taxe de francisation au Conservatoire du littoral		-7,00				-7,00
Timbres passeports à Agence nationale des titres sécurisés		-45,00				-45,00
Contribution sociale sur les bénéfices à ANR		-825,00				-825,00
Contribution sociale sur les bénéfices à Oseo		-130,00				-130,00
Taxe installations nucléaires à IRSN		-6,00				-6,00
Produit jeux au Centre national de développement du sport		-20,00				-20,00
Prélèvement sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche		-23,00				-23,00
Affectation TAC à Contrôle et exploitation aériens		-19,70				-19,70
TOTAL	-479,80	-2.397,39		+173,83	-479,80	-2.223,56

b) L’évolution des différents agrégats de dépenses

• La mesure de l’évolution des dépenses repose depuis plusieurs années sur un agrégat – défini par le Gouvernement – constitué des dépenses nettes du budget général : sont visés les crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements et nets des recettes venant en atténuation des charges de la dette (dites également « recettes d’ordre » : recettes de coupon couru, rémunération de la trésorerie de l'État).

Cette présentation ne manque pas d'une certaine pertinence économique : la charge nette de la dette est bien représentative du coût réel pour l'État de son endettement, indépendamment de sa répartition formelle entre dépenses et recettes, qui est d'ailleurs fluctuante en raison d'effets purement calendaires sur les dates d'émission des titres et les dates de versement des coupons. Ceci est particulièrement important dès lors que le Gouvernement organise sa politique budgétaire autour d'une norme d'évolution qui a vocation à encadrer les dépenses de l'État dans une optique de moyen terme. D’ailleurs, la nouvelle nomenclature découlant de l’application de la LOLF consacre pleinement cette analyse : depuis 2006, les recettes en atténuation des charges de la dette n’apparaissent plus au sein du budget général. Elles sont désormais retracées à la première section du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État (3,2 milliards d’euros au terme du présent projet de loi de finances, après 2,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2006).

Par ailleurs, il n'est en rien illégitime de soustraire de la masse des crédits le montant des remboursements et dégrèvements. Une grande part d'entre eux sert à couvrir les charges résultant, pour l'État, de la nécessaire restitution d'impositions trop perçues, qui peuvent tout à fait être considérées comme venant « en atténuation des recettes ». En revanche, il est plus délicat de justifier un pareil traitement pour les dégrèvements d'impositions locales.

En somme, avec le « budget général net des remboursements et dégrèvements » (et, avant 2006, « net des recettes d'ordre »), le Gouvernement retient un agrégat simple et bien représentatif des tendances « lourdes » du budget.

Aux termes du projet de loi de finances pour 2007, les dépenses brutes du budget général atteignent 344,33 milliards d’euros et les remboursements et dégrèvements 76,48 milliards d’euros. Les dépenses nettes du budget général s’établissent donc à 267,85 milliards d’euros. Les rectifications dues aux changements de périmètre déjà évoquées conduisent à les majorer de 480 millions d’euros, soit un total de 268,33 milliards d’euros. Par rapport à 2006 où elles atteignaient 266,08 milliards d’euros, l’accroissement est donc de 2,25 milliards d’euros et de 0,85%, taux à comparer à l’évolution prévisionnelle de 1,8% de l’indice des prix à la consommation en 2007 ^(47).

• Comme les années précédentes, la pertinence de l’agrégat retenu par le Gouvernement pour apprécier la dynamique tendancielle des dépenses n’interdit pas de chercher à mieux cerner l’évolution instantanée des charges de l’État.

Pour cette raison, depuis plusieurs années, la Commission des finances retient un agrégat constitué par la somme des crédits du budget général (nets des remboursements et dégrèvements) et des crédits des comptes d'affectation spéciale, diminuée du solde des autres comptes spéciaux ⁽⁴⁸⁾.

L'agrégat utilisé par le Gouvernement présente en effet l'inconvénient d’être sensible à une modification de la répartition des charges entre le budget général et les comptes d'affectation spéciale. En outre, il n’embrasse pas l'ensemble des charges du budget de l'État. Certaines d'entre elles sont financées sur ressources affectées, ce qui justifie leur inscription sur les supports budgétaires dérogatoires au principe d'unité que sont les comptes spéciaux et les budgets annexes : il n'en reste pas moins qu'elles constituent des charges de l'État, au même titre que celles qui sont couvertes par les crédits inscrits sur le budget général. Toutefois, du fait de leur spécificité, toutes ne doivent pas être prises en compte.

Les budgets annexes sont généralement exclus des agrégats de dépenses, en raison du caractère industriel et commercial des opérations qui, normalement, doivent y être retracées. Leurs particularités sont telles qu'une agrégation de leurs crédits au budget de l'État serait peu pertinente : obligation d'équilibre comptable, utilisation de fonds de réserve, inscription dans le budget de provisions comptables et d'amortissements ou des ressources et des charges d'emprunt (qui constituent normalement une opération de trésorerie), présentation de certains budgets annexes en droits constatés alors que le système de caisse prévaut par ailleurs, etc.

En revanche, participent clairement des charges budgétaires les crédits ouverts au titre des opérations des comptes d'affectation spéciale. Ces opérations sont de même nature que celles financées par le budget général et elles ne justifient de leur inscription sur un compte spécial qu'en raison de leur financement par une ressource affectée. Afin d’éviter tout « double compte », il convient cependant depuis la création du CAS Pensions en 2006 de neutraliser les recettes du compte provenant de crédits inscrits sur le budget général et finançant un montant équivalent de dépenses sur le compte (soit 34,9 milliards d’euros en 2007) ⁽⁴⁹⁾.

S’agissant enfin des autres comptes spéciaux (comptes de commerce, comptes de concours de financiers, comptes d’opérations monétaires), seul leur solde mérite d’être comptabilisé. Leurs opérations – qualifiées de « temporaires » dans l’ancienne nomenclature issue de l’ordonnance organique de 1959 – ne traduisent en général que des flux de trésorerie pour lesquels seul importe, en définitive, l'excédent ou le déficit éventuel en fin d'année.

L’examen de cet agrégat montre une diminution des charges de 5,7 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2006 et le présent projet
(– 1,95%). Cette baisse s’explique par une prévision de dépenses du CAS Participations financières de l’État nettement inférieure à celle de 2006 : 5 milliards d’euros en 2007, à comparer aux 14 milliards d’euros de dépenses autorisées cette année par les recettes de privatisation des sociétés d’autoroute. La tendance à la baisse en 2007 ne signifie donc pas que de véritables économies aient été réalisées, pas plus d’ailleurs que le mouvement à la hausse de cet agrégat l’année dernière (+ 5%) ne traduisait un alourdissement « réel » des dépenses de l’État.

En neutralisant l’effet des dépenses permises par les cessions d’actifs, les charges augmenteraient de 3,3 milliards d’euros, soit une progression relativement modérée de 1,1%. En dehors du budget général (+ 2,2 milliards d’euros), l’essentiel de l’évolution tient à :

– une augmentation des dépenses du CAS Pensions, qui s’établiraient à 46,7 milliards d’euros en 2007, dont 42,1 milliards d’euros en faveur des pensions civiles et militaires de droit commun ;

– une diminution de 0,4 milliard d’euros du solde des autres comptes spéciaux, du fait principalement de la dégradation de 0,4 milliard d’euros de l’équilibre du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers et de la baisse de 0,2 milliard d’euros de l’excédent issu des opérations de swaps effectuées sur le compte de commerce Gestion active de la dette et trésorerie de l’État.

CHARGES BUDGÉTAIRES APRÈS CORRECTION DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE :

LES AGRÉGATS ET LEUR TAUX D’ÉVOLUTION (hors budgets annexes)

(en milliards d’euros)

	LFI 2005	Exécution 2005	LFI 2006	PLF 2007	Évolution 2007/2006 (en %)
A.– Budget général
(1) dépenses brutes (hors recettes d’ordre)	356,98	361,29	334,62	344,33	+ 2,9%
(1 bis) dépenses brutes 2005 hors compensations des allègements de charges sociales	339,88	345,43	334,62	344,33	+ 2,9%
(2) remboursements et dégrèvements (R&D)	68,52	69,42	68,54	76,48	+ 11,6%
(3) dont R&D impositions locales	11,23	11,74	13,49	14,09	+ 4,4%
(4) prélèvements sur recettes	62,30	64,40	65,40	68,11	+ 4,1%
(5) fonds de concours	–	4,94	4,02	4,25	+ 5,6%
B.– Comptes spéciaux
(6) dépenses des CAS	5,41	11,08	60,50	52,94	– 12,5%
(7) dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général	–	–	34,14	34,93	+ 2,3%
(8) solde des autres comptes spéciaux	0,57	1,31	0,93	0,51	– 45,2%
Agrégats de référence
w Dépense nette du budget général [(1 ou 1 bis) – (2)] (Gouvernement)	271,36	276,01	266,08	267,85
Correction due aux changements de périmètre				+ 0,48
Crédits de dépenses à structure constante			266, 08	266,33	+ 0,8%
w Agrégat élargi des charges budgétaires [(1 ou 1 bis) – (2) + (3) + (4) + (6) + (7) – (8)]	349,73	361,92	370,40	367,54
Correction due aux changements de périmètre				+ 0,49
Crédits de dépenses à structure constante			370,40	368,03	– 0,6%
w Budget de l’État [(1 ou 1 bis) – (2) + (6) – (7) – (8)] (Commission des finances) (a)	276,20	285,78	291,51	285,34
Correction due aux changements de périmètre				+ 0,48
Crédits de dépenses à structure constante			291,51	285,82	– 1,9%

N.B. : dans les rapports généraux précédents, l’agrégat « Commission des finances » incluait également les recettes d’ordre.

• Enfin, une bonne appréciation des dépenses de l’État peut également être effectuée au travers d’un prisme encore plus large. Depuis le rapport sur le projet de loi de finances pour 2003, votre Rapporteur général a complété le tableau présentant les agrégats budgétaires et leur taux d’évolution présenté ci-dessus par un « agrégat élargi des charges budgétaires ».

Il consiste à ajouter à l’agrégat traditionnel de la Commission des finances présenté ci-avant (dépenses nettes du budget général augmentées des charges des comptes d’affectation spéciale et diminuées du solde des autres comptes spéciaux) :

– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes (68,1 milliards d’euros en 2007, au lieu de 65,4 milliards d’euros en loi de finances pour 2006) ;

– les remboursements et dégrèvements d’impositions locales, assimilés ainsi à des dépenses d’intervention en faveur des collectivités locales (14,1 milliards d’euros en 2007, au lieu de 13,5 milliards d’euros en loi de finances pour 2006) ⁽⁵⁰⁾.

Cet agrégat est exhaustif et peut embrasser en un seul chiffre l’évolution instantanée de l’ensemble des charges de l’État, quelle que soit leur imputation budgétaire formelle : crédits, prélèvements sur recettes, dégrèvements d’impositions locales, étant entendu que certains remboursements d’impôt d’État mériteraient peut-être d’être intégrés aussi à cet agrégat, en particulier ceux qui sont représentatifs d’une intervention à caractère économique et social.

À cette aune, les charges de l’État diminueraient entre 2006 et le présent projet de 2,4 milliards d’euros (– 0,6%) à périmètre constant ^(51). À l’instar de l’agrégat traditionnel de la Commission des finances précédemment évoqué, la diminution des dépenses du compte Participations financières de l’État explique une bonne part de cette évolution. Pour autant, cet agrégat est également impacté par :

– la hausse des prélèvements sur recettes de 2,7 milliards d’euros, dont 2 milliards d’euros à destination des collectivités territoriales ;

– la progression des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de 0,6 milliard d’euros, dont 220 millions d’euros imputables à la taxe d’habitation et 350 millions d’euros à la taxe professionnelle (du fait de la montée en charge du dégrèvement pour investissements nouveaux).

Votre Rapporteur général rappelle que la vocation de cet agrégat élargi n’est pas d’être préféré ou opposé à celui du Gouvernement. La progression des seules dépenses nettes du budget général vise à apprécier l’évolution tendancielle des charges budgétaires afin de guider l’élaboration et la formulation de la politique budgétaire. L’agrégat élargi, s’il offre une meilleure vision à un instant donné, peut être affecté par des phénomènes transitoires ou exceptionnels, qui ne reflètent pas la dynamique à moyen terme du budget.

B.- LA RÉFORME DE 2006 « AMORTIE » PAR UN PROJET DE LOI DE FINANCES VERTUEUX AXÉ SUR LA MODERNISATION FISCALE

Les impôts d’État devraient baisser de 6,4 milliards d'euros en 2007. Comme il a été vu dans le I du présent chapitre, ce montant constitue le plus fort allégement fiscal de la législature. Il représente presque le tiers des 21 milliards d'euros ⁽⁵²⁾ du total des baisses d’impôts mises en œuvre depuis juin 2002.

1.- Plus de 7 milliards d'euros de baisses d’impôts déjà votées

Les mesures fiscales adoptées avant le présent projet de loi de finances s’élèvent à 7,1 milliards d'euros ⁽⁵³⁾.

PRINCIPALES MESURES NOUVELLES VOTÉES AVANT LE DÉPÔT DU PROJET DE LOI
DE FINANCES AYANT UN IMPACT NOUVEAU SUR L’EXERCICE 2007

(en milliards d'euros)


2007
Loi portant engagement national pour le logement	– 225
Création d'un nouveau dispositif "Borloo populaire" en faveur de l'investissement locatif (assorti de conditions de ressources du locataire et de plafonds de loyers inférieurs à ceux du "Robien") et modification du dispositif Robien en limitant l'amortissement à 50% sur 9 ans et en abaissant les plafonds de loyer (décret) et suppression du dispositif Daubresse (Robien social). (art. 30)	30
Application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles neufs, à usage de résidence principale, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou à une distance de moins de 500 mètres de ces quartiers par des personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds (PLUS + 30%). (art. 28)	– 200
Application du taux réduit de la TVA à la part abonnement de la livraison d'énergie calorifique produite par des réseaux de chaleur et à la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art. 76)	– 35
Application du taux réduit de TVA à la fourniture (part variable de la facture) de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 60% à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art. 76 de la loi portant engagement national pour le logement)	– 20

Loi pour l'égalité des chances	– 32
Extension du régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 octies du code général des impôts, aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1^er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Article 44 octies du code général des impôts. (art. 29)	– 13
Crédit d'impôt en faveur des entreprises employant des apprentis juniors, Article 244 quater G du code général des impôts. (art. 4)	– 5
Extension du régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 octies du code général des impôts, ainsi que de l'IFA (art. 223 septies), aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1^er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Article 44 octies du code général des impôts. (art. 29)	– 9
Déduction au titre de l'impôt sur le bénéfice des sociétés, des résultats imposables au profit des versements effectués dans le cadre de souscriptions en numéraire au capital des petites et moyennes entreprises situées dans les ZFU. Article 217 quindecies du code général des impôts. (art. 30)	– 5
Loi d'orientation agricole	– 37
Création d'un crédit d'impôt égal à 50% des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 01/01/2006 et le 31/12/2009. Création de l'article 200 undecies du code général des impôts. (art. 25)	– 25
Déduction pour investissement et déduction pour aléas (DPA) : Modification du plafond commun défini à l'article 72 D ter du code général des impôts. Lorsque le bénéfice excède 90.000 euros, possibilité de pratiquer une DPA complémentaire à hauteur de 4,000 euros. (art. 67-I-B)	– 12
LFI 2006	– 6.400
Réforme du barème de l'IR : à compter des revenus 2006, diminution du nombre de tranches, intégration de l'abattement de 20% et mécanisme de correction pour les revenus ne bénéficiant pas de l'abattement de 20%. (art. 75 et 76) (dont 25 M € de R&D)	– 3.925
Amélioration de la PPE (LFI 2006) partie IR	– 144
Amélioration de la PPE (LFI 2006) partie R&D	– 369
Plafonnement des impôts directs en fonction des revenus ("bouclier fiscal") (LFI 2006)	– 400
Suppression de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) (LFI 2006)	– 580
Renforcement du crédit d'impôt garde d'enfant de 25% à 50% (LFI 2006) (- 215 IR + 125 R&D IR)	– 340
Crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts contractés par les étudiants (LFI 2006) (- 80 M € en rythme de croisière)	– 15
Prorogation jusqu'au 31/12/2010 de la réduction d'impôt sur le revenu à hauteur de 25% du montant de la souscription de parts de FCPI (sous le plafond de 12.000 euros par célibataire ou 24.000 euros par couple) (LFI 2006)	– 90
Aménagement du crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale (LFI 2006) (- 67 IR + 33 R&D IR)	– 100
Renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt recherche. (art. 22)	– 164
Réforme de l'IFA : modification du barème, suppression de l'imputation de l'IFA sur l'IS en contrepartie d'une déduction en charges. (art. 21)	– 190
Imposition des intérêts capitalisés rémunérant les sommes transférées hors de France lors de l'émission de TSDI. (art. 23)	– 151
Alignement des taux de l'intérêt de retard et des intérêts moratoires à 0,4% par mois. (art. 29)	– 30
Aménagement du régime fiscal des biocarburants : baisse des taux de défiscalisation et instauration d'une réduction de TIPP pour le biogazole de synthèse, les esters éthyliques d'huile végétale et les esters méthyliques d'huile animale. (art. 19-II)	295
Réforme de la taxe professionnelle (art. 85)	– 220

PLFSS 2006	– 150
Création d'un bonus exceptionnel d'un montant maximum de 1.000 euros aux salariés dont les entreprises ou les établissements sont couverts par une convention ou un accord professionnel de branche. Déductibilité du bonus versé à leurs salariés par les entreprises à l'IS. (art. 17)	– 130
Déductibilité en matière d'IS de la C3S dont le champ d'application est élargi à l'ensemble des organismes publics qui exercent leur activité de façon concurrentielle. (art. 19)	– 20
LFR 2005	1.298
Rattachement du revenu exceptionnel d'un exploitant agricole soumis à un régime réel d'imposition par fractions égales, aux résultats de l'exercice de sa réalisation et des six exercices suivants. Suppression de la déduction immédiate des charges correspondant aux stocks agricoles à rotation lente et lissage de la taxation du revenu exceptionnel lié à cette suppression. Incorporation dans le système de taxation général du revenu exceptionnel des indemnités perçues dans le cadre de l'abattage sanitaire lorsqu'elles excèdent la valeur du troupeau. Suppression des articles 72 B, 72 B bis et 75-0 D du code général des impôts. Réécriture de l'art. 75 0 A du code général des impôts (art. 49)	– 30
Aménagement du régime des acomptes IS : - Étendre la dispense de versement d'acomptes IS aux sociétés existantes nouvellement soumises à l'IS au titre de leur premier exercice. - Modalités de calcul de versement d'un acompte exceptionnel pour les entreprises ou groupes dont le CA est compris entre 1 milliard d'euros et 5 milliards d'euros. Article 1668 du code général des impôts. (art. 1)	1.300
Renforcement du dégrèvement TP en faveur des entreprises utilisant des véhicules routiers ou d'autocars. Dégrèvement de 700 euros pour les véhicules d'un PTAC>16 tonnes ou des autocars de plus de 40 places assises, et de 1.000 euros quand ces véhicules respectent des normes environnementales, dégrèvement de 700 euros pour les bateaux de marchandises et de passagers affectés à la navigation intérieure dont le port en lourd est inférieur à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance est inférieure à 300 kW, dégrèvement de 2 euros pour les bateaux dont le port en lourd est supérieur à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance est supérieure à 300 kW. Article 1647 C du code général des impôts (art. 6)	28
Réforme du régime d'imposition des plus-values professionnelles. Pérennisation, élargissement et renforcement du dispositif d'exonération des plus-values professionnelles visé à l'article 238 quaterdecies. Exonération jusqu'à 300.000 euros, puis exonération dégressive entre 300.000 euros et 500.000 euros. Création de l'article 238 quindecies du code général des impôts. (art. 34)	– 50
Extension du champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses de production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles. Éligibilité sous certaines conditions de dépenses effectuées à l'étranger. Prise en compte des rémunérations versées aux artistes interprètes. Article 220 sexies du code général des impôts (art. 109) (R&D)	– 15
Lois de 2005	– 147
Crédit d'impôt en faveur des jeunes de moins de 26 ans prenant un emploi dans un secteur en difficulté de recrutement entre le 10/07/05 et le 31/12/07 pour une durée minimale de 6 mois (art, 200 decies nouveau). (art. 5 de l'ordonnance relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l'exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement)	– 25
Versement d'une prime exceptionnelle d'intéressement avant le 31/05/2005 dans la limite de 15% de l'intéressement 2004 ou 200 euros par salarié. Déduction du résultat imposable de cette prime et imposition de la part non versée sur un PEE. (art. 38 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie)	– 25
Réduction d'impôt pour les tuteurs de chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise (art. 200 octies du code général des impôts. (article 61) (Mesures de la loi de programmation pour la cohésion sociale)	– 25

LFI 2005	– 740
Suppression progressive de la surcontribution sur l'IS (art. 25)	– 100
Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (art. 244 quater J) (art. 93)	– 240
Prorogation du dispositif de dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux (art. 95)	– 400
Lois de 2004	– 200
Achèvement de la réduction d'impôt, égale à 25% du montant annuel des intérêts payés en 2004 et 2005 dans la limite de 600 euros, au titre de certains prêts à la consommation contractés entre le 01/05/2004 et le 31/05/2005 (art. 199 vicies nouveau) (art. 2 Loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement)	200
Dégrèvement temporaire de taxe professionnelle des investissements nouveaux réalisés entre le 01/01/2004 et le 30/06/2005 (art. 11 Loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement)	– 400
LFR 2004	– 300
Abaissement du taux réduit d'imposition des plus-values nettes à long terme de 19 à 15% en 2005, puis pour les seules PVNLT sur titres de participation de 15 à 8% en 2006 (art. 219 du code général des impôts) (article 39)	– 300
LFI 2004	90
Réforme du régime fiscal des distributions : suppression de l'avoir fiscal pour les personnes physiques résidentes. Incidence de la déductibilité partielle de la CSG en matière d'impôt sur le revenu. Gain lié à la diminution de l'assiette de la CSG résultant de la réforme. (article 93)	90
Autres	– 10
Création d'un crédit d'impôt pour dépenses de production, développement et numérisation d'œuvres phonographiques et vidéographiques. (art. 36 de la loi relative aux droits d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information)	– 10
TOTAL	– 7.112

● L’essentiel est la réforme fiscale adoptée dans la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), et dont le coût pour 2007 s’élève à 6,4 milliards d'euros.

La réforme de l’imposition des personnes représente un effort budgétaire net de 4,8 milliards d'euros.

La modernisation de l’impôt sur le revenu, avec la refonte globale de son barème progressif qui a permis de réduire ses tranches de 7 à 5 et de rapprocher ses taux des moyennes européennes du fait de l’intégration dans le barème de l’abattement de 20% et d’une baisse supplémentaire de l’impôt, se traduit par un allégement fiscal de 3,6 milliards d'euros.

Parallèlement, l’introduction d’un plafonnement des impôts directs grâce auquel aucun contribuable ne pourra se voir prélever plus de 60% de son revenu au titre des impôts directs dont il est redevable (impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune et impôts locaux afférents à l’habitation principale), devrait alléger la pression fiscale d’environ 400 millions d'euros. Votre Rapporteur général tient à souligner la modernisation décisive que traduit l’affirmation du principe désormais posé à l’article premier du code général des impôts qu’aucun impôt ne peut être confiscatoire.

Pour sa part, la prime pour l’emploi (PPE) a fait l’objet d’une forte revalorisation dès le vote de la loi de finances initiale pour 2006 en assurant à ses titulaires une augmentation de 50% de leur prime répartie sur deux ans. Cela représente une dépense fiscale supplémentaire en 2007 de 500 millions d'euros, permettant de porter l’avantage maximal individuel de la PPE de 538 euros en 2005 à 714 euros en 2006 et 809 en 2007, avant mesures nouvelles du projet de loi de finances.

Le deuxième pilier du plan fiscal de 2006, qui touche à l’imposition des entreprises, est la réforme de la taxe professionnelle dont l’objet est d’alléger la charge subie, de manière disproportionnée, par les entreprises industrielles à forte intensité capitalistique. Son coût nouveau pour les finances de l’État en 2007 devrait s’établir à 1,0 milliard d'euros, dont 0,2 milliard d'euros au titre des dispositions votées dans la loi de finances initiale pour 2006.

Ce coût est intégralement imputable au dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux (DIN) ⁽⁵⁴⁾ mis en œuvre à partir du début de l’année 2004 afin de soutenir l’investissement productif en particulier dans les industries intensives en investissements avec :

– 0,4 milliard d'euros d’allégements nouveaux au titre des investissements réalisés entre le 1^er janvier 2004 et le 30 juin 2005, en application de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ;

– 0,4 milliard d'euros supplémentaire au titre des investissements réalisés entre le 1^er juillet 2005 et les 31 décembre 2005 sur le fondement de la loi de finances initiale pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2005) ;

– 0,2 milliard d'euros au titre de la pérennisation du dispositif à compter du 1^er janvier 2006 par la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) sous le régime duquel sont concernés les investissements réalisés en 2006 par les seuls établissements nouvellement créés en 2006.

En revanche, l’impact du plafonnement effectif de la taxe professionnelle, dont le but est d’assurer à l’ensemble des entreprises de ne pas payer à ce titre plus de 3,5% de leur valeur ajoutée, ne devrait être significatif qu’en 2008.

Votre Rapporteur général rappelle que l’État a consenti à financer l’effort nécessaire pour ramener la charge de toutes les entreprises françaises sous le plafond des 3,5%, « épongeant » ainsi la surcharge fiscale imputable aux augmentations des taux votés par les collectivités territoriales depuis 1996, année durant laquelle l’État avait gelé le taux de calcul du dégrèvement qu’il prenait en charge.

Le coût de ce rattrapage est évalué à 1,8 milliard d'euros.

Dans la mesure où le dégrèvement – applicable à compter du 1^er janvier 2007 – est généralement ordonnancé dans les six mois suivant celui du dépôt de la demande afférente du redevable, qui doit à cette fin disposer de son rôle de taxe professionnelle, il est probable que l’essentiel des dégrèvements au titre de la taxe professionnelle 2007 sera ordonnancé en 2008. Néanmoins, les redevables ayant la faculté, sous leur responsabilité, de déduire du montant du solde de taxe professionnelle acquitté en fin d’année le montant du dégrèvement par eux calculé, il n’est pas totalement exclu que cette disposition ait une incidence sur les ressources de l’État dès 2007.

Les autres mesures de la loi de finances initiale pour 2006 exerçant un effet nouveau en 2007 sont d’ordre plus modeste. Il importe cependant de citer, notamment, le renforcement du crédit d'impôt garde d'enfant de 25% à 50%
(– 340 millions d'euros) ou celui du crédit d'impôt recherche (– 164 millions d'euros).

● Au titre des autres mesures votées affectant l’équilibre du budget 2007, il est utile de relever le coût important des lois adoptées en 2006 en dehors des lois de finances, selon une pratique désormais bien éprouvée dont votre Rapporteur général a pu décrire les évidentes limites dans le I du présent chapitre. Au total, près de 300 millions d'euros ont d’ores et déjà été dépensés, avec principalement :

– l’application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles, à usage de résidence principale, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine par des personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds prévue par l’article 28 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et qui coûterait 200 millions d'euros en 2007 ;

– les diverses mesures de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (coût de près de 40 millions d'euros) au premier rang desquelles la création d'un crédit d'impôt égal à 50% des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2009 dont le coût en année pleine dépasse les 25 millions d'euros ;

– les allégements définis par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances qui atteignent 30 millions d'euros avec en particulier la prorogation et le renforcement des dispositifs d’allégements d’impôt sur les sociétés dans les zones franches urbaines.

2.- Un paquet fiscal vertueux proposé dans le projet de loi de finances pour 2007

Le présent projet de loi de finances propose l’adoption d’un paquet fiscal responsable qui, dans l’ensemble, améliore de 630 millions d'euros les ressources de l’État.

PRINCIPALES MESURES NOUVELLES PROPOSÉES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

(en millions d'euros)

TOTAL	630
Amélioration de la prime pour l’emploi	– 500
Augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour + extension du bénéfice de la réduction d'impôt dépendance aux dépenses d'hébergement proprement dites	– 70
Nouveau mécanisme de gel de l'impôt sur les sociétés pour les PME de croissance	– 60
Extension de la modification du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions d'euros et un milliard d'euros	500
Extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes et remboursement immédiat du crédit pour les gazelles	– 40
Non-déduction des frais d'acquisition des titres de participation	500
Exclusion du périmètre de taxation au taux réduit de 15% des placements de plus de 22,8 millions d'euros et représentant moins de 5% du capital	300

● L’effort principal est consacré aux travailleurs modestes avec une nouvelle revalorisation de 500 millions d'euros de la prime pour l’emploi, permettant de porter son montant maximal individuel à 942 euros, l’équivalent d’un véritable treizième mois pour les ménages salariés les plus modestes.

REVALORISATION DE LA PPE EN 2007 SELON DEUX MÉNAGES TYPES

(en euros)

Bénéficiaire

Montant de la PPE 2007

Augmentation de la PPE entre 2006 et 2007

(en pourcentage)

célibataire sans enfant

– ½ SMIC

– 1 SMIC

871

942

+283

+229

+48

+32

couple biactif avec deux enfants

– 2 salariés à ½ SMIC

– 2 salariés à 1 SMIC

1.814

1.956

+532

+464

+45

+31

À cela s’ajoutent, pour un coût budgétaire estimé à 70 millions d'euros, l’extension de l’assiette de la réduction d’impôt sur le revenu au profit des personnes dépendantes hébergées en établissement de long séjour aux dépenses d'hébergement proprement dites ⁽⁵⁵⁾ et l’augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour.

En parallèle, deux mesures viennent conforter le dispositif gouvernemental d’encouragement au développement des PME les plus performantes, les « gazelles » :

– la création d’une réduction d’impôt spécifique au profit des entreprises de plus de 20 et de moins de 250 salariés dont la masse salariale a augmenté d’au moins 15% au titre des deux exercices précédents, de façon à modérer l’augmentation d’impôt sur les sociétés ou d’IFA pendant la période de croissance de l’entreprise et, ainsi, à ne pas la décourager de réinvestir ses profits et d’embaucher de nouveaux salariés (coût de 60 millions d'euros) ;

– l’extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes (coût de 40 millions d'euros).

● En parallèle, le projet de loi de finances propose 1,3 milliard d'euros de mesures de rendement et de modernisation fiscale.

L’incorporation obligatoire des frais d’acquisition des titres de participations (honoraires ou commissions et frais d’acte notamment) au prix de revient des titres – mais leur amortissement sur 10 ans afin d’encourager l’investissement à long terme –, et, par conséquent, la fin de leur comptabilisation en charge fait naître une plus-value d’impôt sur les sociétés estimée à 500 millions d'euros.

De même, l’extension de la modification du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions d'euros et un milliard d'euros devrait rapporter 500 millions d'euros.

Cette mesure complète celle applicable aux entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse un milliard d'euros par l’article premier de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) qui avait généré un surcroît de recouvrements d’impôt sur les sociétés net de 2,3 milliards d'euros (2,0 milliards d'euros de plus qu’anticipé) en 2005.

On rappellera que cette modernisation fiscale avait consisté en la création d’un acompte exceptionnel, payable en décembre de l’année, représentatif des résultats de l'année des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse les seuils précités et dont le bénéfice estimé augmente d’au moins une valeur déterminée par la loi et égal à la différence entre 80% ou deux tiers du montant de l’impôt sur les sociétés estimé au titre de l’année en cours et le montant des acomptes déjà versés.

Votre Rapporteur général tient à souligner une nouvelle fois la pertinence de ce réaménagement dont l’objet est de mieux rapprocher le rythme des paiements de l’impôt sur les sociétés de l’évolution réelle des bénéfices fiscaux.

Enfin, une dernière mesure de modernisation, d’un rendement de 300 millions d'euros, concerne la proposition de soumettre les plus-values réalisées sur les titres de placement dont le prix de revient est supérieur à 22,8 millions d'euros et représentant moins de 5% du capital au taux normal de l’impôt sur les sociétés (et non au taux réduit de 15%).

C.- LA PRIORITÉ DONNÉE AU DÉSENDETTEMENT PUBLIC

1.- Une nette amélioration du solde public

En 2006, la plus-value de recettes fiscales nettes (+5,1 milliards d'euros), qui compense largement la légère moins-value non fiscale (– 0,3 milliard d'euros) et l’accroissement des prélèvements sur recettes (+0,6 milliard d'euros), permet, grâce au respect rigoureux de l’autorisation parlementaire au titre des dépenses, de tabler désormais sur une amélioration de 4,3 milliards d'euros du déficit de l’État qui passerait ainsi de 46,9 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale à 42,6 milliards d'euros.

Pour 2007, comme il a été vu au I du présent chapitre, le franchissement d’une nouvelle étape dans la maîtrise de la dépense et le maintien d’un fort dynamisme des ressources de l’État porté par une croissance affermie permettent de compenser le coût de la réforme fiscale de 2006 tout en réduisant de manière significative le déficit du budget général de 2,7 milliards d'euros. Compte tenu par ailleurs d’un fort tassement de l’excédent des comptes spéciaux de 1,9 à 0,3 milliard d'euros ⁽⁵⁶⁾, le déficit du budget de l’État s’améliorerait de 1,0 milliard d'euros pour atteindre 41,7 milliards d’euros.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2006 ET 2007

(en milliards d'euros)

déficit prévue en LFI 2006 : 46,9

plus-value de ressources fiscales nettes + 5,1
moins-value de ressources non fiscales – 0,3
évolution du prélèvement européen – 0,2
évolution des prélèvements au profit + 0,8
des collectivités territoriales

(A) + (B) – (C) – (D) = évolution du solde + 4,3

déficit prévu pour 2006 : 42,7

(A) plus-values spontanée de ressources ^(a) + 14,6
(B) évolution du solde des comptes spéciaux – 1,6

(A) + (B) – (C) = évolution du solde + 1,0

déficit prévu pour 2007 : 41,7

(a) Voir le I du présent chapitre.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

	Exécution 2005	LFI 2006	Révisé 2006 ^(a)	PLF 2007	PLF 2007/révisé 2006	Révisé 2006/LFI 2006
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

TOTAL des dépenses nettes du budget général	294.266	270.103	270.103	272.096	1.994	0
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	289.322	266.078	266.078	267.847	1.769	0
Fonds de concours	4.944	4.024	4.024	4.249	225	0

Recettes fiscales nettes	271.619	257.731	262.838	267.171	4.333	5.107
Recettes non fiscales	36.074	24.843	24.560	26.832	2.273	– 284
Prélèvements sur recettes	– 64.400	– 65.397	– 65.932	– 68.112	– 2.179	– 535
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	243.292	217.178	221.465	225.891	4.426	4.287
Fonds de concours	5.821	4.024	4.024	4.249	225	0
TOTAL des recettes nettes du budget général	249.113	221.202	225.489	230.141	4.651	4.287

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 45.152	– 48.900	– 44.613	– 41.956	2.658	4.287

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Dépenses des comptes d'affectation spéciale	11.083	60.499	60.499	52.938	– 7.562	0
Recettes des comptes d'affectation spéciale	11.450	61.524	61.524	52.738	– 8.786	0
Solde des comptes d'affectation spéciale	367	1.025	1.025	– 200	– 1.225	0
Dépenses des comptes de concours financiers	75.816	91.956	91.956	96.300	4.345	0
Recettes des comptes de concours financiers	76.605	92.333	92.333	96.507	4.175	0
Solde des comptes de concours financiers	789	377	377	207	– 170	0
Solde des comptes de commerce	496	504	504	263	– 241	0
Solde des comptes d'opérations financières	32	47	47	39	– 8	0

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX	1.683	1.953	1.953	309	– 1.644	0

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT	– 43.469	– 46.947	– 42.660	– 41.647	1.013	4.287
Déficit de l'Etat au sens du Traité de Maastricht	– 3,0%	– 2,9%	– 2,5%	– 2,4%	+ 0,1%	+ 0,4%

(a) Ajustement des ressources nettes du budget général de l’État au regard des estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2007, et hypothèse de respect du plafond de l’autorisation parlementaire s’agissant des dépenses. De même, les résultats des comptes spéciaux du Trésor sont ceux estimés dans la loi de finances initiale pour 2006.

Ce montant traduit, au sens du Traité de Maastricht, un redressement de 0,4 point de PIB du déficit de l’État entre la loi de finances initiale et les évaluations révisées pour 2006, et une amélioration supplémentaire de 0,1 point de PIB en 2007.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en pourcentage du PIB)

1980

1985

1990

1993

1997

2001

2002

2003

2004

2005

2006^(a)

2007 ^(a)

État

– 0,6%

– 2,9%

– 2,1%

– 4,8%

– 3,5%

– 2,4%

– 3,6%

– 3,9%

– 3,2%

– 3,0%

– 2,5%

– 2,4%

Organismes divers d'administration centrale

0,2%

0,0%

0,1%

0,7%

0,3%

0,6%

0,3%

0,6%

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