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N° 3671
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
PAR Mme Christine Boutin,
Députée.
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Voir les numéros :
Sénat : 170, 181, 174, 175 et T.A. 60 (2006-2007).
Assemblée nationale : 3656, 3675
A. UNE CRISE QUI REMONTE À UNE QUINZAINE D’ANNÉES 9
1. La persistance d’un phénomène de mal-logement 9
2. Le mal-logement à l’origine de multiples situations d’exclusion 11
B. UNE POLITIQUE TRÈS ACTIVE DEPUIS CINQ ANS 13
1. Des efforts significatifs en faveur du logement pour tous 14
2. Un dispositif d’accueil et d’hébergement d’urgence en mutation 21
II.- DROIT AU LOGEMENT : LA MATURATION D’UN DROIT 25
A. L’APPARITION RELATIVEMENT RÉCENTE DE LA QUESTION DU DROIT AU LOGEMENT 25
1. Le développement du droit à la santé et du droit à l’éducation 25
a) L’émergence du droit à la santé : un droit qui s’est développé parallèlement à une pratique 25
b) L’émergence du droit à l’éducation : un droit proclamé et des efforts financiers importants assurant une effectivité rapide 26
2. L’émergence récente du droit au logement 27
B. L’EFFET ACCÉLÉRATEUR DES TRAVAUX DU HAUT COMITÉ POUR LE LOGEMENT DES PERSONNES DÉFAVORISÉES 28
1. Des constats résultant d’un processus de concertation 29
2. Des propositions concrètes sources d’inspiration pour le présent projet de loi 29
III.- OPPOSABILITÉ : L’EFFECTIVITÉ DU DROIT AU LOGEMENT 31
A. UNE MÉTHODE : LA GARANTIE D’UNE MISE EN œUVRE EFFICIENTE DANS LE TEMPS 31
B. DES MOYENS : L’OUVERTURE DE NOUVELLES VOIES DE RECOURS 33
1. Les dispositions du projet de loi, tel que modifié par le Sénat 33
2. Les propositions de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales 35
IV.- DIVERSES MESURES EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE 37
A. LES MESURES DE COHÉSION SOCIALE DU PROJET INITIAL 37
B. LES MESURES « SOCIALES » AJOUTÉÉS AU SÉNAT 38
1. Les mesures adoptées à l’initiative du gouvernement 38
2. Les mesures adoptées à l’initiative des sénateurs 39
TRAVAUX DE LA COMMISSION 41
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 41
II.- EXAMEN DES ARTICLES 45
Chapitre IER - Dispositions relatives à la garantie du droit au logement 45
Article 1er : Garantie par l’État du droit au logement 45
Article 1er bis : Renforcement des plans pour l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri 53
Article 1er ter : Diffusion d’informations de nature à favoriser la mise en œuvre du droit au logement 55
Article 1er quater : Compétence des travailleurs sociaux dans le domaine du logement 57
Article 2 : Procédure de médiation 58
Article additionnel après l’article 2 : Sous-location de logements financés par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) 72
Article 3 : Création d’une nouvelle procédure de recours juridictionnel 72
Article 4 : Substitution du délégataire du contingent préfectoral à l’État en tant qu’autorité garante du droit au logement 81
Article 5 : Mesure de coordination concernant les conventions de délégation du contingent préfectoral à une commune ou un EPCI 85
Après l’article 5 86
Article 5 bis : Objectif légal de construction de logements sociaux 86
Après l’article 5 bis 89
Article 5 ter : Rapport du Conseil économique et social sur la mise en œuvre de la loi 91
Article 5 quater : Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable 92
Article 5 quinquies : Dispositif expérimental de délégation aux établissements publics de coopération intercommunale de la garantie du droit au logement 95
Article 5 sexies : Intervention des organismes HLM dans les opérations d’aide aux copropriétés en difficulté 98
Article 5 septies : Dispositif de majoration du coefficient d’occupation du sol au profit de la réalisation de logements locatifs sociaux 101
Article 5 octies : Majoration des crédits affectés à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine 102
Article 5 nonies : Exercice par le maire du droit de priorité 103
Chapitre II - Dispositions en faveur de la cohésion sociale 105
Avant l’article 6 A : Suppression de la division et de l’intitulé : « Chapitre II : Dispositions en faveur de la cohésion sociale » 105
Article 6 A : Accentuation de l’effort de construction en faveur des logements très sociaux 105
Article additionnel après l’article 6 A : Évaluation chiffrée des demandes de logements sociaux 108
Article 6 B : Indexation du barème des aides au logement sur l’indice de référence des loyers 108
Après l’article 6 B 111
Article 6 C : Création d’un Fonds de garantie des risques locatifs 112
Article 6 D : Encadrement du dispositif de prévention des expulsions dans le parc locatif social 115
Article 6 E : Dispositif de portage foncier pour favoriser l’accession sociale à la propriété 117
Article 6 F : Mise en place des conseils d’orientation des logements-foyers 120
Article 6 G : Location à des personnes morales des logements bénéficiant du dispositif fiscal « Borloo dans l’ancien » 121
Article 6 H : Prolongement de l’application de l’abattement de 30 % sur la base d’imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des bailleurs sociaux implantés en ZUS 124
Article 6 I : Procédure de saisine des commissions de conciliation dans le cadre des rapports locatifs 127
Après l’article 6 I 129
Article 6 J : Régime d’interdiction des interruptions pour non-paiement des factures concernant la distribution d’eau 130
Après l’article 6 J 132
Article 6 K : Règles applicables aux lotissements 132
Article 6 L : Introduction dans le domicile d’autrui à l’aide de manœuvres, menaces, voies de fait ou contrainte 133
Avant l’article 6 M : Insertion d’une division et d’un intitulé : « Chapitre II : Dispositions en faveur de la cohésion sociale » 136
Article 6 M : Clarification des règles en matière de domiciliation 136
Article 6 N : Extension de l’expérimentation en matière d’activation des minima sociaux 138
Article 6 : Instauration de cotisations sociales proportionnelles au chiffre d’affaires pour les activités non salariées nouvelles ou restant modestes 139
Article 6 bis : Ratification des ordonnances relative à la création du régime social des indépendants et instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants 148
Article 6 ter : Prolongation d’un an de l’expérimentation du contrat de transition professionnelle 149
Article 6 quater : Modulation de la tarification afférente aux soins des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes en fonction d’un référentiel national 151
Article 6 quinquies : Emploi des accueillants familiaux de personnes âgées ou handicapées par des personnes morales 154
Article 7 : Création d’une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine 158
Article 7 bis : Garantie d’accès aux soins médicaux pour les bénéficiaires de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine 163
Article 8 : Élargissement du crédit d’impôt pour les dépenses de services à la personne 164
Article 9 : Restriction de l’accès à certaines prestations sociales pour les ressortissants communautaires entrés en France pour y rechercher un emploi 167
Article 10 : Compensation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) au titre des transferts de personnels de l’État 174
Article 11 : Extension de la mission des collectivités territoriales organisatrices du service public de la fourniture d’électricité 175
Article 12 : Majoration des moyens disponibles pour le désendettement des agriculteurs de Corse 176
Titre du projet de loi : Droit au logement opposable 176
TABLEAU COMPARATIF 179
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 269
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 271
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 281
Longtemps attendu par les associations, rendu nécessaire par la grave crise du logement que nous traversons depuis quinze ans, exprimé par le Président de la République le 31 décembre dernier, le droit au logement opposable est en passe de devenir une réalité pour notre pays.
En effet, tandis que la loi Quilliot (1982) fait du droit à l’habitation un droit fondamental et que la loi Besson (1990) consacre le droit au logement, il ne manquait plus à notre corpus législatif français qu’un texte instituant le droit au logement opposable.
Avec le texte fondateur soumis aujourd’hui au Parlement, il s’agit désormais de protéger le droit au logement par une obligation de résultats, et non plus seulement de moyens.
À la suite du Sénat, qui l’a adopté après déclaration d’urgence, l’Assemblée nationale se penche à son tour sur ce projet de loi posant le principe de la garantie par l’État du droit au logement décent et indépendant de toute personne qui, résidant sur le territoire français de manière régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement ou de s’y maintenir.
Le texte, comportant également diverses mesures de cohésion sociale, a été considérablement enrichi, passant de 9 à 42 articles, nous imposant donc un important travail dans un délai très serré.
Il s’agit là d’une première étape, témoignant de la très forte volonté politique qui nous anime, telle qu’elle a été exprimée par le Président de la République le 31 décembre dernier, faisant du logement une véritable cause nationale.
Toutefois, si chacun s’accorde pour reconnaître la nécessité d’un tel projet, ainsi qu’ont pu le mettre en lumière les nombreuses auditions effectuées par la rapporteure, certaines interrogations demeurent quant à sa faisabilité réelle et à l’application de cette volonté politique. Concernant la question des responsabilités, la rapporteure, en accord avec le Sénat, tient à réaffirmer le rôle de l’État comme garant du droit au logement opposable. À ce titre, la possibilité ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de se substituer à l’État pour assurer le droit au logement devra donc rester un dispositif expérimental et provisoire.
Quant à la question des moyens, cette interrogation est légitime en raison du décalage entre l’urgence des besoins exprimés – près de 3 millions de personnes sont mal-logées – et le temps nécessaire pour construire les logements correspondants. Cette gestion du temps est difficile, et c’est en ce sens que la rapporteure propose au comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable de présenter un rapport au Président de la République et au Parlement pour le 1er octobre 2007, laissant ainsi le temps de la réflexion pour l’élaboration d’un certain nombre de mesures d’application découlant du texte qui nous est soumis. Par ailleurs, l’opposabilité du droit au logement est elle-même progressive, s’échelonnant dans le temps : effective dès le 1er décembre 2008 pour les catégories les plus éloignées du logement, et le 1er janvier 2012 pour les autres catégories éligibles au logement social.
La rapporteure tient enfin à souligner que sont en cause avant tout des personnes. C’est en ce sens qu’elle a choisi d’orienter ses propositions d’amendements : décision de la commission de médiation motivée par écrit, distinction entre hébergement et logement, possibilité d’accession au parc locatif privé, universalité du fonds de garantie des risques locatifs.
Cette attention à la personne est en effet au cœur de ce texte – qu’il s’agisse de l’attribution d’un logement, du crédit d’impôt pour les services à la personne ou encore de l’allocation aux vieux migrants –, suscitant une mobilisation générale de tous les acteurs afin que notre politique du logement et de cohésion sociale puisse tenir toutes ses promesses.
I.- MAL-LOGEMENT : LA RÉCURRENCE D’UNE CRISE
La question du logement et, d’une certaine façon, son corollaire, le « mal-logement », remonte au moins à une quinzaine d’années. Indéniablement, depuis cinq ans, des efforts importants ont été accomplis pour résoudre ces difficultés. Mais l’ampleur de la tâche était telle que beaucoup reste à faire. Face à ces enjeux, il en va de la responsabilité collective, par-delà les oppositions traditionnelles et l’esprit de polémique.
Il existe une persistance du phénomène de « mal-logement » depuis une quinzaine d’années. Ce phénomène est d’autant plus inquiétant que le mal-logement est à la source d’un nombre important d’autres exclusions.
L’estimation selon laquelle 3 millions de personnes seraient mal-logées est aujourd’hui assez communément admise. Mais par-delà ce seul chiffre, d’autres éléments de constat peuvent être évoqués qui, ajoutés les uns aux autres, sont éloquents : la hausse du taux d’effort des ménages en raison de l’accroissement important des loyers ; la baisse du nombre de primo-accédants dans le total des accédants ; l’augmentation de la demande de logements dans le cadre des habitations à loyers modérés (HLM), de l’ordre de 20 % à Paris entre 1995 et 2004 ; l’allongement des « files d’attente » pour l’accession à un logement social ; l’augmentation du nombre de décisions judiciaires d’expulsion (+ 33 % entre 1999 et 2003) ; l’absence de dynamique ascendante dans les parcours résidentiels ; la saturation dans les dispositifs d’hébergement.
Il convient en effet de parler de véritable « crise », pour reprendre le terme utilisé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport de décembre 2005 intitulé : « Face à la crise : une obligation de résultat ». Cette crise résulte, selon ce rapport, d’un processus d’exclusion qui revêt une triple dimension.
– Une exclusion du logement par la pauvreté et la vulnérabilité d’abord. Le Haut comité montre que certes, tous les pauvres ne sont pas des exclus du logement mais qu’il est en revanche, « permis d’affirmer que tous les exclus du logement appartiennent aux catégories de population les plus pauvres ». La pauvreté constitue bien, in fine, le premier facteur d’exposition au risque du mal-logement. Le rapport souligne que l’évolution du profil des ménages pauvres génère des besoins d’aide accrus dans le secteur locatif et en milieu urbain. Par ailleurs, l’effort de la collectivité n’a pas suivi les mutations de la pauvreté, le parc locatif social ayant, sur le moyen terme, peu progressé, tandis que le logement privé à loyer modéré diminuait. Il convient enfin de relever que la pauvreté peut être couplée avec d’autres caractéristiques, l’ensemble de ces facteurs étant à l’origine de situations que le Haut comité nomme de « vulnérabilité ». Ces facteurs de vulnérabilité sont multiples : vulnérabilité liée à un handicap, à la santé mentale, aux discriminations, aux comportements, aux situations de rupture ou aux addictions.
– Une exclusion du logement par les marchés. Le Haut comité rappelle que les mouvements des marchés affectent directement et indirectement les ménages les plus fragiles. Il reconnaît que ce constat n’est pas nouveau : la réalité selon laquelle les marchés du logement ne permettent pas de loger les plus pauvres dans des conditions décentes a été à l’origine, dès la fin du XIXè siècle, de la création du logement social puis, depuis la Seconde Guerre mondiale, de son développement ainsi que de celui des aides à l’amélioration du parc privé et des aides à la personne. Néanmoins, le rapport insiste sur le fait que les sept dernières années ont été marquées par un mouvement de forte revalorisation des prix de l’immobilier et que le mouvement des prix affecte directement les ménages pauvres et modestes qui se logeaient dans le parc privé. Dès lors, plusieurs phénomènes se cumulent : la hausse des prix du marché bloque la sortie du logement social ; dans le même temps, elle augmente la demande de logements sociaux.
Le Haut comité admet que les mouvements de prix obéissent à des causes complexes : à cet égard, il rappelle notamment que le logement ne peut être considéré comme une marchandise comme une autre, un logement n’étant pas seulement un matériau mais aussi un droit d’accès à un espace – d’où sa dénomination de « marchandise impossible » par le sociologue Christian Topalov.
– Une exclusion du logement par la ségrégation spatiale : pour le Haut comité, cette ségrégation spatiale constitue un élément de résistance à la volonté politique de mixité sociale, l’ensemble de la ville étant touché par ce phénomène. Cette situation ne résulte d’ailleurs pas d’une action collective et délibérée, mais bien de l’addition de comportements individuels, d’une aspiration à l’« entre-soi ».
Il convient d’observer à cet égard combien les habitudes ont la vie dure. L’exemple de l’application de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains – qui fait obligation aux communes urbaines qui ne disposent pas de 20 % de logements sociaux d’atteindre cet objectif en vingt ans – le montre bien. Il est aisé en effet de pointer du doigt de manière quelque peu dénonciatrice les « maires voyous » qui ne respectent pas l’obligation ainsi faite, mais les raisons des difficultés réelles d’application de ce dispositif ne sont-elles pas multiples ? À ce sujet, le rapport du Haut comité estime qu’« il faut constater le poids des réticences et des résistances que la perspective de la construction de logements sociaux suscite parmi les riverains. Ces attitudes sont directement liées à l’aspiration à l’entre-soi (…) : crainte de l’arrivée d’une population différente, crainte aussi, avec cette arrivée, d’un effet négatif sur la valeur du patrimoine immobilier ». Bref, peur de l’autre. Le rapport poursuit : « les réactions des habitants face à des projets qui touchent à leur cadre de vie sont légitimes, mais il revient aux pouvoirs publics de veiller à ce que le développement d’une démocratie de proximité n’entraîne pas la sur-valorisation des intérêts individuels face aux intérêts collectifs et aux objectifs de l’action publique ».
Dresser les personnes les unes contre les autres ne semble pourtant pas le meilleur moyen de résoudre ces difficultés bien réelles. Trouver des solutions, c’est l’aboutissement d’un cheminement et d’une prise de conscience.
Le Haut comité montre ensuite que la mixité sociale n’a de sens que subordonnée au droit au logement, soulignant qu’il s’agit d’assurer à chacun non seulement un logement décent, mais un logement décent sans territoire de relégation. Revenant sur la question de la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU, le Haut comité précise d’ailleurs que « pour assurer une répartition équilibrée des logements sociaux, l’article 55 de la loi SRU constitue incontestablement un point d’appui ». Il ajoute plus loin : « il faut cependant observer que les objectifs définis par l’article 55 restent fort modestes. Le taux de 20 % qu’il fixe pour objectif à 20 ans est, dans l’état actuel des marchés immobiliers de la plupart des grandes agglomérations, bien faible par rapport aux besoins, et ce d’autant plus qu’il intègre les logements intermédiaires de type PLS [financés au moyen des prêts locatifs sociaux]. Dans ce contexte, il n’est pas normal de constater un tel retard dans la réalisation des obligations que l’article 55 fixe aux communes ».
Ce bref panorama de l’état de crise que traverse le logement depuis de trop nombreuses années ne doit pas faire oublier les enjeux également sociaux du débat car le mal-logement se trouve au cœur du processus d’exclusion.
Certaines vérités ressemblent à des évidences mais doivent être rappelées : sans logement, il est tout simplement souvent difficile de prétendre à certains droits : faire scolariser ses enfants, rechercher un emploi, accéder aux soins, exercer son droit de vote, etc.
Il existe à l’évidence aussi des liens entre les situations de mal-logement et les difficultés d’insertion professionnelle, les difficultés de santé ou encore les difficultés familiales.
À cet égard, il est essentiel de garder présente à l’esprit l’importance de la qualité du logement. On évoque souvent, à juste titre, les besoins quantitatifs. Cela ne doit pas conduire à méconnaître la nécessité d’inscrire le logement dans une politique de développement durable, par exemple en favorisant les matériaux, les techniques et les équipements à haute performance environnementale. Il est important aussi de répondre aux attentes des Français et aux évolutions des modes de vie.
Cette dimension qualitative a très bien été mise en évidence par Mme Cécile Felzines dans son rapport intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie », établi en 2005 au nom de Conseil économique et social. Ce rapport conclut notamment : « Concevoir un habitat de qualité est un défi que se doit de relever notre société. Il doit à la fois favoriser les solidarités, respecter l’environnement, économiser les ressources et offrir à la création architecturale un espace d’expression. Toute construction de logement doit s’inscrire dans cette démarche ».
De la qualité à la santé, il n’y a qu’un pas, que franchit d’ailleurs le même rapport lorsqu’il évoque par exemple l’habitat ancien dégradé et insiste sur la nécessité de mettre aux normes un certain nombre de logements de manière à éradiquer l’habitat insalubre. Le Conseil économique et social pointe notamment le risque sanitaire, qu’il s’agisse par exemple de saturnisme ou de tuberculose.
Le rappel de ces enjeux montre bien que le logement est partie intégrante de la question sociale.
Le sociologue Serge Paugam, dans un récent ouvrage consacré aux « formes élémentaires de la pauvreté (1), établit ainsi une typologie des formes élémentaires de pauvreté : la pauvreté intégrée, la pauvreté marginale, la pauvreté disqualifiante. Il définit cette dernière comme ne renvoyant pas « à un état de misère stabilisée, mais à un processus qui peut toucher des franges de la population jusqu’alors parfaitement intégrées au marché de l’emploi. Ce processus concerne des personnes confrontées à des situations de précarité plus lourdes tant dans le domaine du revenu, des conditions de logement et de santé, que dans celui de la participation à la vie sociale. Ce phénomène n’affecte pas que ces franges nouvellement précarisées de la population. Il affecte l’ensemble de la société tant l’insécurité génère une angoisse collective ».
Serge Paugam ajoute : « les enquêtes européennes ont permis de constater que la représentation sociale de la pauvreté comme une chute est actuellement très répandue. L’image dominante du pauvre est donc celle de la victime d’une déchéance sociale à la suite d’une ou de plusieurs sévères ruptures. Après la période des « Trente Glorieuses » au cours de laquelle les classes populaires ont cru pouvoir échapper à ce destin de pauvres qui avait été celui des générations antérieures, le chômage de masse et de longue durée a fait vaciller la société salariale à partir de la fin des années 1970. Le sentiment d’insécurité sociale s’est alors solidement ancré dans la conscience collective à tel point que plus de la moitié de la population française craint désormais d’être touchée par l’exclusion ».
On ne saurait mieux dire alors qu’il y a quelques semaines un sondage montrait qu’à la question : « pensez-vous que vous puissiez devenir un jour SDF ? », près de la moitié des personnes interrogées (48 %) répondait : « oui, cela pourrait m’arriver » ou : « oui, c’est très possible » (2).
Il semble donc bien que la question du logement se retrouve très souvent mêlée à l’ensemble des autres formes d’exclusion, quand ce n’est pas directement à une situation de pauvreté.
Cette situation de crise est à l’évidence préoccupante. Face à de telles difficultés, cinq ans d’efforts pourtant soutenus en faveur du logement n’ont pu suffire. Pour autant, il serait difficile d’occulter les avancées très significatives en cette matière depuis quelques années, qu’il s’agisse de logement ou d’hébergement.
Quelques indicateurs-clés sur le logement – 31,3 millions de logements en France au 1er janvier 2005 (selon les chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE). La France métropolitaine compte 30,6 millions de logements dont 25,6 millions sont des résidences principales. La moyenne d’occupants par logement s’élève à 2,3 personnes. – 4,3 millions de logements dans le parc locatif social. Un peu plus de 16 % des ménages est logé dans le parc social. Ce parc est urbain à 90 %. – 6 millions de logements dans le secteur locatif privé. Près de 25 % des ménages est logé dans le parc locatif privé. Ce parc est urbain à 75 %. – 57 % des ménages français sont propriétaires de leur logement au 1er janvier 2005 (selon les chiffres de l’INSEE), soit 14,6 millions de ménages. – 82 % des ménages sont éligibles au logement social. |
Source : Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement
Le logement a incontestablement constitué l’un des axes centraux des politiques publiques sociales mises en œuvre depuis quelques années. Quelques chiffres récents permettent de prendre la mesure de l’effort ainsi réalisé (3).
Pour ce qui est du parc locatif social, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prévu le financement de 500 000 logements de 2005 à 2009. Les résultats ne se sont pas fait attendre, 97 230 logements locatifs sociaux devant être financés dans le cadre du plan de cohésion sociale en 2006 (contre 42 262 en 2000, ce qui représente plus qu’un doublement), comme l’illustre le graphe présenté ci-après. Il faut ajouter à ce résultat le nombre de logements locatifs sociaux financés par l’Agence nationale de rénovation urbaine en 2006 (soit 8 350).
Évolution du nombre des logements autorisés, commencés et financés de 1980 à 2006
AnnÉe |
Logements autorisÉs |
Logements commencÉs |
Nombre de logements sociaux nouveaux financÉs |
1980 |
451 873 |
409 223 |
60 000 |
1981 |
411 175 |
397 605 |
65 000 |
1982 |
362 890 |
360 279 |
71 129 |
1983 |
318 049 |
345 645 |
69 896 |
1984 |
305 841 |
309 688 |
68 383 |
1985 |
304 929 |
308 779 |
82 276 |
1986 |
318 431 |
309 288 |
76 149 |
1987 |
352 641 |
321 699 |
69 829 |
1988 |
364 304 |
334 901 |
59 655 |
1989 |
341 235 |
341 341 |
60 348 |
1990 |
326 508 |
296 575 |
71 630 |
1991 |
300 800 |
287 151 |
75 019 |
1992 |
274 828 |
257 334 |
83 376 |
1993 |
281 169 |
255 254 |
92 868 |
1994 |
305 852 |
294 549 |
89 324 |
1995 |
267 138 |
274 286 |
66 440 |
1996 |
268 312 |
261 711 |
57 061 |
1997 |
278 349 |
270 664 |
59 911 |
1998 |
382 356 |
312 530 |
51 442 |
1999 |
297 150 |
324 840 |
47 695 |
2000 |
330 469 |
308 396 |
42 262 |
2001 |
312 777 |
307 711 |
56 595 |
2002 |
327 899 |
310 586 |
55 344 |
2003 |
378 968 |
314 364 |
58 090 |
2004 |
460 794 |
362 887 |
70 378 |
2005 |
511 723 |
410 188 |
80 430 |
|
538 207 |
422 147 |
97 230 |
En outre, la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 a prévu un nombre significatif de mesures nouvelles destinées à favoriser l’accès des personnes défavorisées à un logement locatif social : renforcement des pouvoirs des commissions de médiation mises en place dans chaque département (autrement dit, les prémices du droit au logement opposable, puisque le présent projet de loi a notamment pour objectif d’accroître encore leurs pouvoirs) ; prise en compte des besoins de logement des personnes défavorisées en particulier en faisant du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées l’instrument central de coordination des attributions prioritaires ; engagements annuels quantifiés d’attribution de logements dans le cadre d’accords collectifs avec les bailleurs sociaux.
En 2007, cette progression devrait se poursuivre. Les graphes et le tableau présentés ci-après mettent de fait en évidence l’évolution significative de l’effort réalisé en faveur des logements financés au moyen des prêts dits « prêts locatifs sociaux » (PLS), mais aussi la forte augmentation des logements financés selon les modalités des PLA-I (prêts locatifs aidés d’intégration) et des PLUS (prêts locatifs à usage social).
Évolution du nombre de logements financés par des prêts aidés de 2000 à 2007
AnnÉe |
2000 |
2006 |
2007 |
Évolution |
Évolution |
PLUS-PLAI |
38 181 |
67 130 |
96 000 |
76 % |
151 % |
PLS (y compris fonciÈre logement) |
4 081 |
38 450 |
40 000 |
842 % |
880 % |
Total |
42 262 |
105 580 |
136 000 |
150 % |
222 % |
Source : Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement
Mais l’effort de ces dernières années a porté également sur le secteur locatif privé : la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a mis en place un nouveau dispositif d’investissement locatif dit « Robien », qui a permis de relancer la construction de logements locatifs privés ; la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a quant à elle recentré ce dispositif sur les grandes agglomérations où le marché immobilier est le plus tendu et créé le dispositif dit « Borloo », de manière à favoriser le développement d’un parc de logements locatif privé intermédiaire. En outre, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) a vu ses compétences élargies et a désormais la possibilité de développer un parc privé conventionné dans l’ancien.
Il convient de noter l’évolution très significative du nombre de logements privés à loyers maîtrisés financés par l’ANAH sur la période 2002-2006, puisque 38 000 logements privés à loyers maîtrisés ont été produits avec l’aide de l’ANAH dans le cadre du plan de cohésion sociale (contre 9 600 en 2000), ce qui représente un quadruplement de l’offre, conformément au graphe suivant.
Deux constats rendent également compte de l’ensemble de ces évolutions particulièrement positives : l’augmentation considérable du nombre de permis de construire délivrés et de mises en chantier de logements engagées depuis dix ans : à savoir 565 000 permis de construire délivrés en 2006 contre 330 000 en 2000 et 430 000 mises en chantier en 2006 contre 308 000 en 2000 ; l’accroissement de l’ensemble du parc à vocation sociale, à la fois public et privé. Les deux graphes présentés ci-après décrivent ces évolutions.
De manière à renforcer la politique d’accession sociale à la propriété, la loi de finances pour 2005 a transformé le « prêt à taux zéro » en dispositif fiscal et l’a étendu à l’ancien, tout en en améliorant les barèmes : 240 000 ménages environ ont bénéficié de ce prêt en 2006, contre 80 000 en 2004. En outre, la loi du 13 juillet 2006 précitée a renforcé ce dispositif pour les ménages accédants à la propriété dans les zones où le marché immobilier est le plus tendu et a mis en place un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduit pour les opérations d’accession à la propriété dans les zones urbaines sensibles. Enfin, il est prévu qu’en 2007, le gouvernement assure le développement du programme « maisons à 100 000 euros » ainsi que la mise en place du foncier différé.
À cet égard, la rapporteure salue le projet des Chalets de l’Espoir, porté par Jacques Deroo depuis de longues années et récemment retenu par les services du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il s’agit d’installer un village de vingt-deux chalets en bois, adaptés à la situation des personnes, sur des terrains mis à disposition par l’État, logeant ainsi 114 personnes pour un coût s’élevant à 570 000 euros, alors que le coût équivalent en hôtel dépasserait les 900 000 euros.
Parallèlement, le gouvernement a mené une politique active d’allègement du coût du logement au profit des locataires : le dispositif de garantie des risques locatifs (GRL) permet désormais aux personnes qui ne peuvent apporter de caution d’accéder plus facilement à un logement, en particulier lorsque les intéressés sont en contrat à durée déterminée, en intérim, demandeurs d’emploi indemnisés ou salariés à faibles revenus ; l’aide personnalisée au logement a quant à elle été revalorisée au niveau de + 2,8 % au 1er janvier 2007 ; le Premier ministre a par ailleurs conclu avec les bailleurs privé un moratoire sur les loyers.
Enfin, un nouveau dispositif de lutte contre l’insalubrité a été mis en œuvre par le gouvernement avec l’adoption des mesures figurant dans l’ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux et la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Au total, selon le chiffrage effectué dans le cadre de la préparation de la discussion de la loi de finances, l’effort public en faveur du logement devrait s’élever à plus de 33 milliards d’euros en 2007.
Il convient de souligner qu’une telle dynamique contribue dans le même temps significativement à la création d’emplois et à la croissance. L’effort de construction engagé depuis 2002 représente, selon les informations transmises par les services du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, plusieurs centaines de milliers d’emplois, qu’ils soient directs ou indirects.
Le graphe présenté ci-après montre que l’emploi salarié total du secteur de la construction a atteint 1 342 000 salariés en 2005 et a augmenté en 2006 jusqu’à environ 1 390 000, ce qui correspond à 39 000 créations nettes d’emploi salariés permanents en 2005, soit une augmentation de 3 % sur l’année.
Ce bref panorama ne peut prétendre à l’exhaustivité. Il démontre cependant – si besoin était – que la politique ainsi menée a été à la fois volontariste et ambitieuse. Mais cet aperçu serait incomplet sans un regard sur l’hébergement.
Il est essentiel de distinguer hébergement et logement. C’est d’ailleurs l’un des enjeux du présent projet de loi que de le faire. De nombreuses personnes entendues par la rapporteure au cours des auditions réalisées ont réaffirmé la nécessité de respecter cette différence. Dans cet esprit, le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au projet de loi, destinées à assurer la distinction entre deux objectifs : « l’hébergement constitue une réponse d’urgence ou une solution temporairement adaptée à la situation du demandeur, tandis que le logement doit être l’objectif ultime d’un parcours d’insertion réussi » (4).
À cet égard, l’avis établi il y a quelques mois par M. Patrick Beaudouin au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale sur le budget de la solidarité et de l’intégration dans le cadre de la préparation de la discussion budgétaire pour 2007 est riche d’enseignements.
Cet avis commence par établir – démarche trop rare en cette matière – un état des lieux qui, dans le même temps, permet une définition précise des dispositifs d’hébergement. Au total, près de 90 000 places se trouvent ainsi réparties :
« – 12 212 places en 2006 dans le parc pérenne des centres d’hébergement d’urgence (CHU) ;
– 31 507 places, selon la programmation budgétaire pour fin 2006, dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui sont des établissements médico-sociaux ayant pour mission d’accueillir durablement « les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale », selon les termes de la loi (article L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles) ;
– 4 481 places, fin 2006, dans les maisons-relais, qui sont des résidences associant logements individuels et espaces collectifs, afin d’offrir un cadre de vie convivial permettant une réadaptation à la vie sociale dans la durée à des personnes qui ne justifient pas d’un accompagnement intense tel qu’en offrent en principe les CHRS, mais ne peuvent guère accéder au logement « ordinaire » (par exemple des personnes vieillissantes et/ou psychiquement atteintes qui n’ont pas besoin d’un encadrement lourd mais dont les perspectives d’insertion dans un milieu complètement « ordinaire » sont faibles) ;
– 19 200 places conventionnées (en 2005) en « allocation logement temporaire-ALT1 », c’est-à-dire dans des organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et aidés à ce titre, ce dispositif flexible ayant l’avantage de se rapprocher du logement « ordinaire » (il s’agit d’une aide au logement) et d’impliquer une participation financière des bénéficiaires, ce qui est symboliquement très important ;
– 19 689 places prévues fin 2006 dans les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ;
– 948 places dans les centres provisoires d’hébergement (CPH) destinés aux personnes ayant obtenu le statut de réfugié ».
Au-delà de ces chiffres, l’avis établit parallèlement un constat qualitatif fortement étayé, qui permet de rendre compte de l’« embolie » qui menace le dispositif : les publics ne sont pas toujours ceux que l’on attendrait et ils se retrouvent souvent mélangés dans les différents types d’établissements, pourtant conçus pour des publics spécifiques ; il existe une « dérive hôtelière » (caractérisée par le recours massif à des chambres d’hôtel financées par l’État en l’absence de places dans les structures ad hoc), symptôme de l’inadaptation du dispositif ; il est nécessaire de créer une offre plus diversifiée et plus orientée vers l’insertion dans la durée ; il convient d’assurer une fluidité plus grande du système, qui ne permet pas suffisamment d’assurer des sorties « par le haut ».
Ces difficultés ne peuvent toutefois masquer les indéniables efforts réalisés par le gouvernement en matière d’hébergement. Ainsi, le plan de cohésion sociale de 2004 et, dans la même perspective, la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005 ont prévu un accroissement très important des places disponibles en CHRS (+ 1 800), en CADA (+ 4 000) ainsi qu’en maison-relais (+ 4 000).
En outre, le « plan triennal de renforcement de l’hébergement d’urgence », annoncé en avril 2006 lors de la Conférence nationale de lutte contre les exclusions et formalisé le 12 mai 2006 dans le cadre du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), a prévu un certain nombre de mesures significatives : l’extension à toute l’année des capacités du « niveau 1 » du plan hivernal ; des mesures d’humanisation des centres ; un renforcement des moyens du premier accueil (la « veille sociale ») ; la transformation de 3 000 places d’hébergement d’urgence en place de CHRS sur trois ans et le développement de places de « stabilisation » destinées également à un accueil plus durable ; la diversification des solutions de sortie pour recréer les conditions d’une fluidité dans l’hébergement.
L’avis précité note que « pour 2007, le plan triennal correspond à un effort budgétaire de 16 millions d’euros et à la création d’environ 80 postes en équivalent temps plein dans les structures d’hébergement (notamment pour l’élargissement des horaires de fonctionnement) et de veille. Sur toute sa durée, le plan triennal doit représenter un effort budgétaire de 50 millions d’euros (…). Par ailleurs, 50 millions d’euros devraient également être consacrés à des travaux de mise aux normes des centres ».
Au total, le plan d’action renforcé pour 2007, tel qu’il vient doubler le présent projet de loi, s’appuie sur 27 100 places nouvelles mises à disposition : 3 000 logements à l’attention des publics sortant de CHRS et des autres structures d’insertion sur les réservations de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL) et de la fédération des entreprises sociales pour l’habitat (ESH) dans le parc public social ; 4 000 logements dans le parc privé conventionné pour les bénéficiaires de la garantie des risques locatifs (GRL) élargie mise en place fin janvier ; 9 000 places complémentaires en maisons-relais financées sur la base d’un forfait journalier de 16 euros ; 1 600 places mises à disposition sur le programme LogiRelais ; 4 500 places nouvelles créées en CHRS ; 5 000 places d’hébergement de stabilisation en plus des 1 100 installées en Ile-de-France.
À une situation de crise sont donc apportée, s’agissant tant du logement que de l’hébergement, des solutions qui répondent à la fois à la nécessité de mener un effort sur le long terme et d’agir en urgence. L’originalité du présent projet de loi réside toutefois dans le fait que l’action entreprise veut aller plus loin encore : parce que le droit au logement est en quelque sorte arrivé aujourd’hui à maturité, il est possible, parallèlement aux moyens importants apportés, de proposer des solutions juridiques nouvelles.
II.- DROIT AU LOGEMENT : LA MATURATION D’UN DROIT
Le droit au logement n’est pas consacré avec le présent projet de loi, puisqu’il est apparu dans la législation française il y a une vingtaine d’années. Le présent projet de loi n’en est pas moins important pour autant. Il ouvre en effet la voie de l’opposabilité, donc de l’effectivité de ce droit. D’aucuns pourraient être tentés de déplorer cette longue marche vers la reconnaissance d’un droit au logement opposable, justiciable pourrait-on dire aussi puisque le présent projet de loi crée une voie de recours juridictionnel nouvelle. Mais un regard sur des exemples comparables (le droit à l’éducation ou le droit à la santé) invite à ne pas s’étonner de ce parcours progressif.
Le droit à l’éducation ou le droit à la santé constituent deux exemples du passage de la proclamation d’un droit à son opposabilité. De manières différentes, ils montrent combien l’émergence d’un droit peut être progressive.
L’émergence du droit de la santé a été progressive (5). La Révolution avait conçu le projet d’une politique sanitaire mais sans effet concret et c’est un décret de la Seconde République qui met en place les premiers éléments d’une organisation de la santé publique en France.
C’est seulement le 15 février 1902 qu’une « grande loi sanitaire » définit le cadre de l’intervention administrative en matière de santé publique et fait, notamment, obligation à chaque commune de se doter d’un règlement sanitaire. Par décret en date du 27 janvier 1920 est créé le premier ministère chargé de la santé publique.
Parallèlement, la loi du 15 juillet 1893 institue l’assistance médicale gratuite, une loi de 1905 l’assistance aux vieillards, infirmes et incurables privés de ressources. À partir de 1928, les assurances sociales rendent les soins médicaux de plus en plus accessibles au monde du travail.
Le terme de l’évolution « textuelle » est le préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « la Nation garantit à tous (…) la protection de la santé »… alors même que la médecine amorce seulement son développement effectif !
En effet, avec la découverte de la pénicilline en 1936, la médecine curative prend son envol et c’est surtout après la Seconde Guerre mondiale qu’elle connaît un développement spectaculaire, avec 32 000 médecins en France en 1950 et 195 000 en 1995. Quant aux dépenses de santé, elles représentaient 3 % du PIB en 1950 et 10 % à la fin des années 1990. Néanmoins, il n’est pas évident que l’évolution de l’état de santé moyen de la population doit être principalement attribué aux progrès de la médecine curative, ceux de l’hygiène ayant sans doute été plus déterminants.
Au niveau international, l’Organisation mondiale de la santé (OMS), créée en juillet 1946, se donne pour objectif « d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible ». Ce droit est cependant un droit relatif, comme le laisse entendre l’article 25-1 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé ».
Au total (6), il semble que même si des textes plus récents prétendent s’attacher aux conditions de l’exercice effectif du droit à la protection de la santé, conformément à l’expression figurant dans la Charte sociale européenne du 18 octobre 1961 (article 11), son effectivité, au moins au plan international, dépend du niveau de vie des individus et des peuples. Il faut noter, enfin, qu’en matière de santé le droit à la santé ainsi proclamé ne peut être qu’un droit aux soins et non un droit absolu à la santé parfaite, ce que rappelle le préambule de la Constitution de l’Organisation mondiale de la santé : « la possession du meilleur état de santé qu’il est capable d’atteindre constitue l’un des droits fondamentaux de tout être humain ».
Il reste qu’en définitive, l’exemple de l’évolution du droit à la santé montre que dans certains cas l’affirmation du droit et sa réalisation peuvent suivre des trajectoires parallèles.
b) L’émergence du droit à l’éducation : un droit proclamé et des efforts financiers importants assurant une effectivité rapide
Le développement de l’éducation publique a lieu en France au XIXè siècle (7). La Constitution de 1793 comportait un article selon lequel : « L’instruction est le besoin de tous. La société doit favoriser de tout son pouvoir les progrès de la raison publique et mettre l’instruction à la portée des citoyens ». Mais la Révolution n’a pas eu le temps de le faire.
En 1833, une loi fait obligation à chaque commune d’entretenir par elle-même ou en association avec des communes voisines au moins une école, alors que, d’une certaine manière, le droit à l’éducation n’est pas encore proclamé. Des centimes additionnels et des subventions publiques doivent pourvoir financièrement à ces besoins. C’est ainsi qu’on ne comptait en 1829 que 30 000 écoles, mais 55 000 en 1840 et 63 000 en 1848, date où l’on dénombre en outre 3,5 millions d’élèves et où le budget de l’enseignement primaire s’élève à 3 millions de francs.
Mais il reste que c’est la IIIè République qui organise vraiment l’enseignement primaire public avec Jules Ferry et Paul Bert en 1881 et 1882. En quelques années sont dressés les principes généraux de la grande politique scolaire qui caractérise cette époque : principe de l’obligation scolaire, qui fait un devoir aux familles d’envoyer leurs enfants à l’école et donne à l’État la responsabilité d’assurer leur éducation en créant une école dans chaque commune et même dans chaque hameau distant du chef-lieu de plus de trois kilomètres avec la charge d’en payer convenablement les maîtres (proclamation de la gratuité de l’enseignement) ; principe de la laïcité, qui engage la neutralité de l’enseignement public et laisse l’éducation religieuse à la famille ou au clergé, un enseignement libre subsistant. Les budgets républicains passent à plus de 100 millions de francs, même 160 millions en 1900 et 1 400 millions en 1914. Les écoles maternelles sont quant à elles légalisées en 1881.
C’est ainsi, « par une sorte de nécessité impérieuse, que l’éducation a peu à peu étendu ses bienfaits à toute la masse de la population scolaire », la limite d’âge de la scolarité étant de plus en plus retardée.
Un regard même bref sur cette évolution montre combien l’action du législateur proclamant le principe de l’obligation scolaire et des efforts financiers concomitants ont permis d’assurer l’effectivité rapide de ce droit.
L’émergence de la question du droit au logement est, comparativement au droit à l’éducation et même, dans une certaine mesure, au droit à la santé, plutôt tardive.
Sans doute, au XIXè siècle, à la suite de l’accroissement de la population urbaine, le logement devient un élément à part entière de la « question sociale » et des demandes émergent pour que soient prévus en nombre suffisant des logements convenables. Il existe aussi une réelle préoccupation destinée à faire front contre un exercice qui serait arbitraire du droit de propriété. La question des loyers devient essentielle. Pour autant, le droit au logement ne figure pas dans les textes constitutionnels, ni en 1848, ni en 1946.
Avec les impératifs de la reconstruction dans l’après-guerre se développe la revendication du droit au logement. L’action déterminante de l’Abbé Pierre à compter de l’hiver 1954 constitue un élément majeur de cette évolution.
La question du droit au logement, sous sa forme juridique, connaît une renaissance à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Ce sont les années où la loi Quilliot fait du droit à l’habitat un droit fondamental (1982) et où le droit au logement est consacré par la loi Besson (1990) (voir sur le détail de cette consécration le commentaire de l’article 1er).
Mais par-delà la reconnaissance législative, l’action associative est importante. En 1990 est créée l’association Droit au logement. En 2001, c’est une « plateforme pour le droit au logement opposable » qui voit le jour, rassemblant plus de quarante associations, porteuse d’une double exigence : instituer la garantie par l’État du droit au logement et ouvrir des voies de recours juridictionnelles au profit des citoyens. En 2002, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées consacre son huitième rapport à la question du droit au logement opposable.
En outre, ces toutes dernières années, la question du droit au logement opposable a, d’une certaine manière, jalonné les débats parlementaires relatifs au logement, ainsi que le montre par exemple cette intervention récente de la rapporteure, à l’occasion de la discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement (8) : « Ne perdons jamais de vue le principe d’efficacité qui doit nous guider. Il est plus que temps d’instaurer dans ce domaine une obligation de résultat, et non plus seulement de moyens. La panne de notre droit au logement perdurera tant que l’on n’aura pas installé un bouclier efficace contre les processus d’exclusion que sont la pauvreté, la vulnérabilité, les marchés et la ségrégation spatiale. Je suis convaincue que le succès des efforts en faveur de l’insertion des personnes se fonde sur des outils efficaces et complémentaires. C’est pourquoi – et vous n’en serez pas surpris, monsieur le ministre – je vous demande de mettre en œuvre un droit au logement opposable. En effet, rendre opposable le droit au logement, c’est lui donner la même force que le droit à l’éducation ou à l’accès aux soins, pour lesquels un recours juridictionnel est possible. Ce qui a largement fait débat à la fin du XIXè siècle pour l’éducation, nul ne songerait aujourd’hui à en remettre en cause le bien-fondé. Faisons de même pour le droit au logement ! »
La maturation de la question du droit au logement doit beaucoup aux travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées.
Sans doute, l’année 2006 a été décisive, puisque c’est par lettre en date du 14 juin 2006 que mission a été donnée par le Premier ministre au Haut comité de réfléchir, dans un esprit de concertation, à la possibilité de mise en œuvre locale du droit au logement opposable. Cette mission s’est achevée en octobre 2006 avec la remise au Premier ministre du rapport sur l’expérimentation locale du droit au logement opposable.
Mais les efforts du Haut comité remontent bien plus loin en arrière, puisque deux rapports, en 2002 et en 2003, sont déjà consacrés à la question du droit au logement opposable. En décembre 2005, le 11è rapport du Haut comité est intitulé : « Face à la crise : une obligation de résultat ». On retrouve ainsi l’inspiration du présent projet de loi.
Il n’est pas possible dans le présent développement de mener une étude exhaustive de l’évolution de la réflexion du Haut comité sur cette question du droit au logement opposable, mais il convient de retracer les grandes axes du rapport de 2006 qui, d’une certaine manière, constitue le point d’aboutissement de cette réflexion et représente une source d’inspiration non négligeable du présent projet de loi.
Trois constats notamment résultent du rapport de 2006 :
– La mise en place de l’opposabilité sur une partie seulement du territoire national n’est ni possible ni souhaitée.
– L’opposabilité nécessite une inscription dans le temps : le rapport du Haut comité évoque le chiffre d’environ 3 millions de personnes qui seraient concernées par la mise en œuvre de ce droit, chiffre qui suffit à démontrer que la mise en place de l’opposabilité ne saurait être immédiate. Ce chiffre doit toutefois être regardé avec prudence, le Haut comité évoquant lui-même l’existence d’une véritable difficulté que l’on pourrait presque dire statistique, liée à la méconnaissance qualitative et quantitative de l’exclusion du logement. Quoi qu’il en soit, la progressivité dans le temps de la mise en place du droit au logement est une nécessité.
– Il existe une forte attente à l’égard de l’État. Le Haut comité estime que « les élus locaux considèrent que l’État a une responsabilité majeure sur la question du logement » et en appelle à un État à la fois solidaire, fort et animateur.
La proposition du Haut comité est simple dans son principe : il s’agit en effet de « rendre le droit au logement opposable [ce qui] signifie garantir sa mise en œuvre effective en ouvrant des voies de recours au citoyen ». Selon le Haut comité, l’opposabilité est en effet tout à la fois légitime et nécessaire. D’une part, l’opposabilité est légitime car l’exclusion au logement en entraîne beaucoup d’autres (cf. supra). D’autre part, l’opposabilité est une nécessité, tant sont nombreux les obstacles structurels à la mise en œuvre du droit au logement, ainsi que le montrent le fait que les difficultés n’affectent pas seulement les plus pauvres ou encore l’échec de la mixité sociale.
Le Haut comité propose à cet égard la mise en place d’une double voie de recours, à la fois amiable et contentieuse, le recours contentieux ne devant, en tout état de cause, constituer qu’un « dernier recours », une fois que tout a été fait pour organiser le dialogue.
Cette perspective étant définie, les modalités de sa mise en œuvre pratique sont moins aisées à fixer. Pour le Haut comité, de manière à ce que le droit au logement opposable puisse être applicable sur l’ensemble du territoire national, il importe de prévoir un engagement fort de l’État, qui doit prendre plusieurs formes : engagement financier en faveur du logement social parallèlement aux avancées juridiques réalisées ; outils de pilotage qui permettront à l’État de coordonner l’action des différents acteurs sur l’ensemble du territoire, y compris l’effort des collectivités territoriales ; mise en œuvre d’expérimentations locales. Ce schéma faisant de l’État le garant du droit au logement opposable a été repris par le présent projet de loi mais la question de sa mise en œuvre a permis de poser un certain nombre de questions dès la discussion devant le Sénat (cf. infra).
Ces travaux ont eu une incidence importante sur l’élaboration du présent projet de loi. Pour autant, ils ne suffisent pas à eux seuls à expliquer la genèse de ce texte. Celui-ci vient à la suite d’un ensemble d’éléments essentiels qui ont jalonné les dernières années et qui ont été rappelés plus haut : loi de programmation pour la cohésion sociale, loi portant engagement national pour le logement, travaux des associations, etc.
Par ailleurs, il est important de souligner que l’évolution du contexte économique ne s’oppose pas aux évolutions pratiques qu’impliquera la mise en œuvre du droit au logement. C’est ainsi que les représentants de la Fédération française du bâtiment ont fait valoir, à l’occasion des auditions, qu’il ne peut être question de mettre en cause la capacité de production, celle-ci étant tout à fait apte à répondre à la demande de logements que ne manquera pas d’engendrer l’application du droit nouveau au logement opposable.
Ce projet de loi arrive donc, d’une certaine façon, à point nommé.
III.- OPPOSABILITÉ : L’EFFECTIVITÉ DU DROIT AU LOGEMENT
Bien sûr, certains demanderont : pourquoi ce texte, pourquoi maintenant ? En réponse à cette question, un premier élément de constat doit être apporté : chacun s’accorde pour reconnaître la nécessité d’un tel projet, ainsi qu’ont pu le mettre en lumière les nombreuses auditions effectuées par la rapporteure. La volonté politique est donc bien là, mais certaines interrogations demeurent quant à la faisabilité réelle de l’application de cette volonté. Cette interrogation est légitime, en raison du décalage entre l’urgence des besoins exprimés et le temps nécessaire pour construire les logements correspondants.
Une des difficultés de la mise en application de cette loi tient à la distorsion entre les différentes unités de temps : force est de constater (cf supra) que le concept de droit au logement opposable a mis plusieurs années, pour ne pas dire plusieurs dizaines d’années, avant d’arriver en discussion législative. Certains ont été surpris de la déclaration du Président de la République, le 31 décembre dernier. La rapporteure souligne au contraire l’esprit d’à propos du chef de l’État.
Il existe en politique des moments particuliers où des situations bloquées peuvent être débloquées. Ce sont des temps brefs qu’il convient de saisir : la difficulté pour se loger, le sentiment partagé par près de la moitié de nos concitoyens du risque de tomber dans la précarité, le travail de toutes les associations proches des sans-abri qui, depuis des années, proposent le droit au logement opposable comme réponse efficace à ce grave problème, tout cela a contribué à nous sensibiliser à cette question douloureuse, cristallisée par les images des tentes des Enfants de Don Quichotte au canal Saint-Martin entre Noël et le Premier de l’An. Il ne manquait plus qu’une volonté politique forte pour qu’enfin la France se dote de ce droit fondamental : le Président de la République l’a exprimé.
D’une certaine manière, le texte annoncé allait donc arriver vite, très vite. La discussion législative a commencé le 30 janvier 2007 au Sénat, c’est-à-dire qu’en à peine un mois le projet de loi a dû être rédigé, affiné, soumis au Conseil d’État, présenté en Conseil des ministres, étudié par les commissions compétentes au Sénat. Certains concluraient-ils que tout cela est allé trop vite ? La rapporteure ne le pense pas.
Aux différents acteurs parties prenantes de l’élaboration de l’ensemble de ce dispositif, il revient de s’attaquer maintenant à une tâche qui n’est pas simple, mais qui est révélatrice des grands enjeux de notre monde contemporain : redonner cohérence aux « unités de temps » et, en l’espèce, veiller à une mise en œuvre efficiente dans le temps du texte.
Si chacun est d’accord sur le principe de l’adoption immédiate d’un projet de loi, le constat selon lequel toutes les difficultés ne sont pas réglées pour autant est unanime. Il convient d’en tirer les conséquences dans la rédaction même du projet telle qu’elle est proposée, de laisser le temps de la réflexion pour l’élaboration d’un certain nombre de mesures d’application et de fixer des dates d’échéance. C’est ce que la rapporteure propose en demandant au Comité de suivi de présenter un rapport au Président de la République et au Parlement pour le 1er octobre 2007. Il convient d’ailleurs de noter que d’ores et déjà dans la rédaction proposée par le gouvernement, et inspirée notamment par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, une entrée en vigueur seulement progressive du nouveau dispositif est prévue.
La rapporteure tient toutefois à souligner que, s’il s’agit bien d’un droit au logement opposable, il ne s’agit pas de gérer des pierres et du béton mais bien évidemment des hommes, des femmes et des enfants. L’enjeu humain est en effet essentiel. Comme l’ont dit à la rapporteure les représentants des Enfants de Don Quichotte, finalement « ce n’est pas un problème de logement, c’est un problème d’êtres humains ».
L’Ecosse a su affronter ce problème de gestion du temps. À cet effet, elle s’est dotée à partir de 1987 de sa propre loi sur le logement (Housing Scotland act) : cette loi faisait obligation aux autorités locales d’héberger les personnes identifiées comme « homeless » (sans domicile), à la double condition qu’elles ne le soient pas intentionnellement et qu’elles appartiennent à une catégorie reconnue comme prioritaire.
Mais à partir de 1999 a été engagée une nouvelle étape dans la construction de ce droit au logement, du fait du renforcement de l’autonomie institutionnelle de l’Écosse avec l’élection de son propre Parlement.
Le premier acte de cette politique a consisté à mettre en place une homelessness task force, présidée par le ministre de la justice sociale et comportant des représentant de l’administration, des housing associations, des associations caritatives, des collectivités locales,… Sa tâche consistait à faire des propositions pour prévenir les situations de homelessness et elle en rendu deux rapports en 2000 et en 2002.
À partir de ces réflexions a été élaborée une nouvelle législation, le Housing Scotland Act de 2001 qui impose diverses obligations aux autorités locales : produire une « stratégie du homelessness » basée sur une évaluation des besoins ; fournir des informations et conseils gratuits à tous les homeless, prioritaires ou non ; attribuer un logement durable aux homeless entrant dans les critères de priorité et de non intentionnalité ; fournir au moins un logement temporaire aux homeless qui n’entrent pas dans les catégories prioritaires.
En 2003, un nouvel Homeless Act a constitué une étape supplémentaire en prévoyant : l’élargissement progressif puis la suppression en 2012 des critères de priorité ; la réduction de l’impact du critère de l’intentionnalité (l’autorité locale n’étant plus tenue par la loi de s’assurer que le homeless ne l’est pas intentionnellement et, dans le cas où le homeless est cependant reconnu comme intentionnel, il a droit à un bail de courte durée et à un accompagnement) ; la suspension du critère du lien territorial (les dispositions permettant à une commune de renvoyer un ménage vers une autre commune avec laquelle le demandeur a un lien étant suspendues).
L’ensemble de cette politique est suivi par un groupe constitué à cet effet, le Homelesseness monitoring group, créé en mai 2002. Parallèlement, le ministère a mis à jour, en mai 2004, le Code of guidance on homelessness, qui constitue une sorte de guide d’application de la loi.
L’exemple écossais est important et montre comment a pu être organisée avec succès une forme de progressivité dans la mise en œuvre d’un droit. Mais cet exemple est dans le même temps isolé. Ailleurs en Europe, le droit au logement n’existe pas. Faut-il aller jusqu’à rappeler que certaines Länder d’Allemagne ont même proclamé un « non-droit au logement », en disposant expressément qu’un droit subjectif à l’attribution d’un logement par la commune n’existe pas – sans, il est vrai, que cela les empêche par ailleurs de mener une politique du logement active ?
Une chose est sûre : la France, avec le présent projet de loi, a une chance unique de devenir elle aussi un exemple en Europe, conformément à sa tradition.
Le projet de loi soumis à l’Assemblée nationale a été modifié au Sénat. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales propose d’enrichir le texte ainsi soumis à l’Assemblée pour assurer l’effectivité de la mise en place concrète de cette volonté politique exprimée par la loi.
Le projet de loi vise avant tout à poser le principe de la garantie par l’État du droit au logement décent et indépendant.
À cet effet sont créées deux procédures de recours nouvelles. D’une part, le projet de loi ouvre la possibilité de saisir sans délai la commission de médiation prévue aujourd’hui dans les départements au profit des demandeurs de logements sociaux n’ayant pas obtenu d’offre de logement à deux nouvelles catégories de personnes défavorisées : les personnes dépourvues de logement (autrement dit, les « sans-abri ») ; les familles avec enfants logées dans des logements indécents ou vivant en situation de sur-occupation.
La commission désigne ceux des demandeurs déclarés prioritaires dont la demande de logement doit être satisfaite d’urgence. Elle examine aussi le cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale. Dans les deux cas, le préfet a alors obligation soit d’assurer le logement des intéressés par l’intermédiaire des organismes bailleurs, soit d’assurer ce logement directement.
D’autre part, il est créé un recours devant le juge administratif pour toute personne dont la demande de logement n’a pas reçu une réponse correspondant à ses besoins et ses capacités dans le cadre du recours amiable devant la commission de médiation, dès lors que cette demande a été regardée comme prioritaire et urgente par la commission de médiation.
Ce recours devant la juridiction administrative est dirigé contre l’État. Le juge pourra alors ordonner sous astreinte le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure adaptée telle que définie ci-dessus.
Le recours juridictionnel sera ouvert à compter du 1er décembre 2008 aux cinq catégories de demandeurs les plus prioritaires (personnes dépourvues de logement ; personnes menaces d’expulsion sans relogement ; personnes hébergées temporairement ; personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ; ménages avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent ou vivant en sur-occupation) et, à compter du 1er janvier 2012, aux autres personnes éligibles au logement social dont la demande de logement a été laissée sans réponse durant un délai anormalement long.
Un débat important a eu lieu au Sénat pour savoir, dans le cas où le contingent de réservation de logements sociaux préfectoral (prévu par l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) est délégué par le préfet à une commune ou un établissement public de coopération intercommunale, à qui dans les faits incomberont les obligations de logement. Contrairement aux dispositions du texte initial du projet de loi, le Sénat a décidé qu’en tout état de cause, qu’il y ait ou non délégation du contingent, c’est toujours le préfet qui assumerait cette responsabilité.
Il est prévu que le suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement sera assuré par une instance indépendante dont la composition sera fixée par un décret qui devrait être publié en même temps que la loi. Cette instance serait présidée par le président du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Elle devrait remettre chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement.
Il convient de relever que le Sénat a procédé à de très nombreux ajouts d’articles : de fait, le projet de loi initial comptait neuf articles et le texte soumis à l’Assemblée nationale en comporte quarante-deux. Ces articles sont commentés un à un dans le présent rapport mais ont peut d’ores et déjà de citer les mesures les plus significatives ainsi adoptées, qui vont, pour une partie d’entre elles, permettre d’assurer l’accroissement de la production des logements sociaux, de favoriser la mobilisation du parc privé grâce à un aménagement de dispositifs d’incitation fiscale existants ou encore d’améliorer la solvabilité des ménages, qu’il s’agisse en particulier de l’indexation des barèmes des aides au logement sur l’indice de référence des loyers (article 6 B) ou de la création d’un fonds de garantie du risque locatif (article 6 C).
De nombreuses autres mesures ont également été ajoutées, qu’il s’agisse du nouveau dispositif destiné à inciter certaines communes à créer des places d’hébergement d’urgence (article 1er bis), de la mesure destinée à étendre l’objectif légal de construction de logements sociaux (à savoir le champ d’application de l’article 55 de la loi SRU – article 5 bis), de la garantie ouverte sous certaines conditions d’un accès à l’eau tout au long de l’année (article 6 J ) ou encore de la mise en place d’une procédure de mise en demeure par le préfet de quitter les lieux en cas d’occupation illicite du domicile d’autrui (article 6 L).
Après le travail important d’amélioration et d’enrichissement du projet de loi par le Sénat, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a souhaité préserver ces acquis tout en apportant certains compléments sur des points ciblés, mais dont la portée est grande s’agissant de la mise en œuvre effective du droit au logement opposable.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a tout d’abord, dans la perspective ouverte par le Sénat, poursuivi le travail d’amélioration des procédures proposées, de manière à ce que les notions de logement et d’hébergement soient bien distinguées. Désormais, deux types de procédures de médiation distinctes existent.
La commission a aussi été sensible à la nécessité, rappelée par de nombreuses personnes auditionnées ainsi que par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans ses différents travaux, de ne pas en rester au logement et de veiller dans le même temps à l’accompagnement social des personnes logées, relogées ou hébergées. À cet effet, la commission a créé, dans le cadre de la procédure de médiation, une obligation pour le représentant de l’État dans le département d’informer par écrit les personnes auxquelles une proposition de logement ou d’hébergement a été adressée des dispositifs d’accompagnement social mis en œuvre dans le département.
Parce que la mise en œuvre du droit au logement opposable sera progressive, il est important d’être attentif aux modalités selon lesquelles son suivi est organisé. Le Sénat ayant consacré dans le projet de loi la création d’un comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, la commission a tenu à inscrire dans le texte du projet la nécessité de la remise par ce comité d’un rapport au Président de la République et au Parlement le 1er octobre 2007. Il est vrai que, lors des discussions préalables à l’établissement du projet de loi, c’est la date du 1er juillet qui avait été évoquée. Mais compte tenu des échéances électorales prochaines, il est souhaitable de reporter le moment de ce dépôt. La date du 1er octobre 2007 présente en outre l’avantage de coïncider avec l’ouverture de la session parlementaire.
La commission a décidé, eu égard aux enjeux considérables résultant de la création d’un fonds de garantie des risques locatifs pour d’innombrables propriétaires, d’insister sur le caractère novateur de ce fonds : celui-ci concerne en effet une garantie dont la nature est universelle, dans la mesure où elle est applicable à tout candidat-locataire connaissant des difficultés particulières d’accès au logement, indépendamment de son type de contrat de travail ou de son statut de salarié ou non salarié. Dès lors, il est plus juste de parler d’un fonds de garantie universelle des risques locatifs. La commission a ainsi consacré cette nouvelle dénomination.
À l’initiative du groupe socialiste, trois modifications significatives ont été apportées au texte, les deux premières concernant la procédure de médiation :
– désormais, les représentants de l’État et des collectivités locales d’une part, et les représentants des bailleurs et associations œuvrant pour le logement des personnes défavorisées d’autre part, figureront en nombre égal au sein des commissions de médiation ;
– en outre, les commissions de médiation auront la possibilité de demander des informations à d’autres acteurs que les bailleurs sociaux, notamment aux associations d’accompagnement des demandeurs ;
– par ailleurs, alors que la question de l’identification du nombre de personnes mal logées reste ouverte, la commission a décidé que le gouvernement présentera au Parlement chaque année un bilan de la mise en œuvre du dispositif dit de « numéro unique » de demande de logement social, mettant notamment en évidence une évaluation chiffrée la plus précise possible du nombre total de demandes de logement social en attente.
Enfin, concernant la procédure de médiation également, la commission a apporté une garantie nouvelle très importante aux demandeurs de logements sociaux en imposant la notification par écrit aux demandeurs de la décision de la commission de médiation, décision qui en outre doit être motivée.
IV.- DIVERSES MESURES EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE
Le chapitre II du présent projet de loi, consacré aux « Dispositions en faveur de la cohésion sociale », regroupe un ensemble assez disparate de mesures. Initialement constitué de seulement quatre articles, il en compte, après le passage au Sénat, vingt-six !
Une certain nombre de ces articles additionnels sont relatifs, sinon au droit au logement, du moins au logement en général. Dans la mesure où ils sont regroupés, dans le texte issu du Sénat, au début du présent chapitre II, il est apparu à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale plus cohérent de modifier le découpage du projet de loi afin qu’ils constituent la fin du chapitre Ier consacré au droit au logement. Le chapitre II sera dès lors effectivement dédié, si l’on peut dire, à diverses dispositions qu’on peut qualifier, à des degrés divers, de « sociales ».
Le projet de loi initial comprenait quatre articles « divers ».
Le premier (article 6) établit un « bouclier social » au bénéfice des entreprises en création ou dont l’activité reste très modeste, en asseyant les cotisations sociales personnelles des entrepreneurs sur leur chiffre d’affaires tant que celui-ci reste inférieur à certaines limites. Ce mécanisme de simplification des obligations déclaratives et d’allègement des charges devrait concourir à la création et/ou à la régularisation de plusieurs centaines de milliers de micro-entreprises.
Le deuxième (article 7) institue une « aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine » pour les anciens travailleurs immigrés dont la famille est restée au pays. Cette mesure de reconnaissance à l’égard d’environ 37 000 personnes leur permettra d’effectuer librement de longs séjours dans leur pays d’origine, voire d’y envisager une réinstallation, tout en conservant un minimum de ressources nonobstant les règles habituelles qui subordonnent le bénéfice de diverses prestations à une résidence continue en France ; elle libérera également des places dans les foyers de travailleurs migrants.
Le troisième (article 8) élargit le champ du crédit d’impôt remboursable pour emploi de personnes à domicile qu’a instauré la loi de finances rectificative pour 2006, en levant certaines restrictions quant à la nature des dépenses ouvrant droit à cet avantage. Il s’agit d’une mesure d’équité entre personnes imposables (bénéficiant déjà d’une réduction d’impôt dans des conditions plus larges) et non imposables ; c’est aussi une mesure en faveur de l’emploi, le secteur des services aux personnes ayant créé 130 000 emplois en 2006.
Le dernier (article 9) écarte de l’accès à certaines prestations, en application d’une directive européenne du 29 avril 2004, les ressortissants de l’Union européenne et de l’Espace économique européen « entrés en France pour y chercher un emploi et qui s’y maintiennent à ce titre ». Ce dispositif ne concerne que certaines prestations sociales non contributives et ne s’applique qu’aux ressortissants communautaires séjournant en France qui ne parviennent pas à y trouver du travail, mais en aucun cas à ceux qui, après y avoir travaillé ou étudié, connaissent un accident de parcours.
Le Sénat a obtenu plusieurs avancées sur ces mesures : une garantie de réversibilité de l’aide aux anciens migrants (un droit à revenir résider en France continûment avec tous les droits sociaux afférents s’ils le souhaitent) ; une garantie de conservation des droits à l’assurance maladie pour les mêmes (article 7 bis) ; une extension du crédit d’impôt remboursable aux dépenses même non réglées à l’aide d’un chèque emploi-service universel (CESU).
Sur ce dernier point, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale propose d’aller plus loin en supprimant la distinction réduction d’impôt/crédit d’impôt remboursable : en équité, les personnes non imposables doivent bénéficier de la même prise en charge, sous les mêmes conditions et pour les mêmes cas de figure, de leurs dépenses de services à domicile.
Le Sénat a adopté une collection disparate de mesures additionnelles sans rapport avec le logement, parfois même sans grand rapport avec la cohésion sociale au sens le plus large. Certaines de ces mesures apparaissent aussi avoir été présentées sans considération de l’article 40 de la Constitution.
Sur proposition du gouvernement, le Sénat a prévu :
– une disposition d’extension de l’expérimentation en matière d’activation des minima sociaux, expérimentation dont les modalités viennent pourtant à peine d’être fixées par la loi de finances pour 2007 (article 6 N);
– la prolongation d’un an de l’expérimentation du contrat de transition professionnelle, dont les règles ont été définies en avril 2006 (article 6 ter) ;
– une augmentation du plafond des crédits qui peuvent être engagés dans le cadre d’un mécanisme de désendettement des agriculteurs corses voté en loi de finances pour 2005, disposition de nature budgétaire éloignée du présent projet (article 12).
Le Sénat a enrichi le texte, à l’initiative de ses membres, des mesures additionnelles suivantes :
– une importante réforme de la domiciliation des personnes sans domicile stable, qui prévoit des règles et une procédure uniques, valables aussi bien pour l’accès aux droits sociaux que pour la délivrance de papiers d’identité ou l’inscription sur les listes électorales, et place les centres communaux ou intercommunaux d’actions sociale au centre de ce dispositif (article 6 M) ;
– l’extension aux groupements d’employeurs mettant leurs salariés à la disposition d’entreprises de moins de vingt salariés de l’allègement accru de charges sociales institué pour les entreprises de cette taille par la loi de finances pour 2007 (VII de l’article 6) ;
– la ratification des ordonnances instituant le régime social des indépendants et leur « interlocuteur social unique » (article 6 bis) ;
– une modification des règles de tarification des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes afin de tenir compte des différences de charges de soins selon l’état sanitaire des personnes (article 6 quater) ;
– la fixation du régime juridique applicable aux accueillants familiaux employés par des personnes morales (article 6 quinquies) ;
– l’établissement, au moins dans le principe, d’une compensation de l’État à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) au titre des charges de retraite des personnels transférés aux collectivités locales dans le cadre de l’« acte II » de la décentralisation (article 10) ;
– une extension de la mission de service public des collectivités territoriales organisatrices du service de la distribution électrique à la fourniture d’électricité aux bénéficiaires de la tarification « produit de première nécessité » (article 11).
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du mardi 6 février 2007.
Un débat a suivi l’exposé de la rapporteure.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, après avoir relevé que ce texte important vise à faire rentrer dans l’arsenal législatif une disposition centrale, le droit au logement, et qu’il y a cependant lieu d’exprimer des craintes sur l’effectivité de ce principe, a rappelé que, comme la rapporteure, il avait déjà par le passé déposé des amendements visant à créer un droit opposable au logement. Le problème est bien de faire en sorte que ce droit au logement devienne une réalité dans la vie quotidienne des Français : passé un délai normal d’attente, chacun doit pouvoir disposer d’un logement.
Les circonstances d’improvisation dans lesquelles le gouvernement présente ce projet sont imputables à la crise née de la présence de tentes abritant des personnes sans-abri le long du canal Saint-Martin à Paris. Il s’agit donc à l’origine précisément d’un problème d’hébergement d’urgence. Mais si l’opposition ne peut que regretter la manière dont la réforme est engagée, le principe de celle-ci peut faire l’objet d’un accord. Ainsi le groupe socialiste à l’Assemblée nationale, comme au Sénat, prendra-t-il le chemin du débat afin de construire une réalité intégrant l’opposabilité effective du droit au logement.
Le droit au logement doit devenir bien plus qu’une déclaration de principe. Des amendements proposeront de renforcer l’effectivité de ce droit. À titre de rappel, les sénateurs socialistes se sont abstenus, manifestant ainsi leur opposition au texte mais non au principe qui le sous-tend. Le Sénat a du reste considérablement modifié le texte, notamment en ce qui concerne l’application de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite SRU. Le projet de loi peut cependant encore substantiellement être amélioré.
M. Bernard Perrut a souligné que ce projet de loi s’inscrit dans la démarche engagée avec la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 et celle portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, ces deux lois ayant déjà permis l’adoption d’un nombre significatif de mesures destinées à favoriser l’accès des personnes défavorisées à un logement social. Le projet de loi instituant le droit au logement opposable correspond à un acte politique fort, dont les implications sociales sont multiples car le logement, c’est le lieu où les personnalités et les familles se construisent. Accéder à un logement conditionne en outre l’accès à de nombreux droits ainsi que l’accès à l’emploi. Il convient par ailleurs de rappeler que des conditions de logement insalubres ont de multiples répercussions, par exemple en termes de santé ou d’échec scolaire. Il s’agit donc d’un sujet majeur dans la vie quotidienne des Français.
Un certain nombre de progrès ont déjà été accomplis : la loi Besson du 31 mai 1990 a consacré le principe du droit au logement et le Conseil constitutionnel, par une décision de 1995, a fait du bénéfice d’un logement décent un objectif de valeur constitutionnelle. Au cours de la présente législature, trois textes ont permis des avancées considérables en la matière : outre les deux lois précitées, il faut encore mentionner la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Ce travail législatif est allé de pair avec une forte mobilisation des pouvoirs publics en faveur de la relance de la construction, relance indispensable pour assurer un accès concret au logement des personnes défavorisées.
Quelques chiffres donnent la mesure de l’effort sans précédent qui a été réalisé en matière de logements sociaux. En 2006, on dénombre ainsi 430 000 mises en chantier et 565 000 permis de construire. L’engagement public en faveur de la construction pour les années 2005-2009, aux termes de la loi de programmation pour la cohésion sociale, atteint 500 000 logements s’agissant du parc public et 200 000 logements dans le parc privé conventionné. Mais en dépit de ces efforts tout à fait louables, il faut aller plus loin encore aujourd’hui et faire du droit au logement opposable une réalité. Des situations dramatiques existent trop souvent, notamment en raison du manque de places dans les dispositifs d’urgence : il arrive même que, faute d’établissements adaptés, l’hébergement d’urgence doive se faire dans des « algécos ».
Les apports du Sénat au projet de loi suscitent il est vrai certaines réflexions, en particulier l’initiative prise pour étendre le champ d’application des dispositions de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, article qui fait obligation aux communes urbaines qui ne disposent pas de 20 % de logements sociaux d’atteindre cet objectif en vingt ans. Il convient avant tout d’être cohérent et de ne pas voter un texte dont on saurait très bien qu’il serait inapplicable. Ce projet de loi ne peut se limiter à traduire un simple élan de générosité mais doit, encore une fois, contenir des mesures concrètes assurant l’accès au logement des personnes les plus défavorisées.
Évoquant son expérience d’élu local d’une zone frontalière, M. Denis Jacquat a posé deux questions. La première concerne les personnes qui arrivent en France dans les zones frontalières sans disposer du statut de réfugié : ces personnes bénéficieront-elles du nouveau dispositif du droit au logement opposable ? La seconde porte sur le coût du foncier : une des difficultés rencontrées par les collectivités locales qui souhaitent construire des logements sociaux est liée au coût de l’acquisition des terrains. Il est regrettable que l’État ne donne pas l’exemple, notamment lorsqu’il cède aux collectivités locales d’anciens terrains militaires. Actuellement, ces terrains sont vendus au prix du marché, alors qu’ils devraient l’être à des conditions privilégiées au profit, notamment, des bailleurs sociaux.
Le président Jean-Michel Dubernard a souligné la nécessité de respecter la distinction entre droit à l’hébergement et droit au logement opposable et a souhaité savoir si le texte est suffisamment clair s’agissant de ces définitions. Il s’est également interrogé sur l’opportunité de modifier l’expression : « droit opposable au logement » pour lui préférer celle de : « droit au logement opposable ».
En réponse aux différents intervenants, la rapporteure a apporté les précisions suivantes :
– À ce stade, aucune modification du titre du projet de loi tel qu’il résulte des travaux du Sénat n’a été proposée par voie d’amendements.
– L’examen du projet de loi sur le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ne correspond pas à une opportunité électorale dont se serait emparé le Président de la République. En effet, face au mal-logement les mentalités ont progressivement évolué et la question du droit au logement opposable est apparue peu à peu comme une nécessité. La mobilisation des associations caritatives notamment a favorisé la préparation de ce projet de loi, qui correspond d’une certaine façon à un « moment magique » dans la vie politique : il convient donc de se saisir de cette occasion exceptionnelle pour faire avancer ce droit résolument novateur. En tout état de cause, il n’est pas exact de parler d’« improvisation ».
– La préoccupation fort légitime de M. Bernard Perrut, qui souhaite que le droit au logement opposable puisse être réellement mis en œuvre en pratique, sera prise en compte par certains amendements de la rapporteure.
– S’agissant la distinction entre droit à l’hébergement et droit au logement opposable, plusieurs amendements là aussi permettront des clarifications.
– Concernant l’observation de M. Denis Jacquat sur le comportement que devrait observer l’État lorsqu’il cède ses biens immobiliers, beaucoup reste à faire il est vrai. Dans le département des Yvelines, par exemple, il est très difficile de trouver des terrains à des prix raisonnables pour répondre à l’obligation de mettre en place des aires d’accueil pour les gens du voyage. Sur cette question, l’État a un comportement volontariste, mais les services administratifs de l’État font parfois preuve d’une certaine frilosité dans le traitement des transactions. Assurément, des solutions innovantes devront être trouvées pour réduire la charge financière que représentent les acquisitions immobilières pour les collectivités territoriales.
Le président Jean-Michel Dubernard s’est dit pour le moins surpris de l’augmentation du nombre des articles entre le dépôt du projet de loi initial et le vote du Sénat, dans la mesure où ce nombre a plus que quadruplé.
Puis la commission est passée à l’examen des articles.
Chapitre IER
Dispositions relatives à la garantie du droit au logement
Article 1er
Garantie par l’État du droit au logement
Cet article a un double objet : d’une part, réaffirmer la garantie du droit au logement tel qu’il résulte de l’article 1er de la loi du 31 mai 1990 (dite « loi Besson ») ; d’autre part, annoncer les modalités de la mise en œuvre de cette garantie.
Il constitue le premier article du projet de loi mais également le premier article du chapitre Ier, intitulé « Dispositions relatives à la garantie du droit au logement » et il peut être compris comme un article « introductif » à l’ensemble de ce chapitre : il pose de fait le socle du dispositif qui sera précisé dans les articles suivants. Pour autant, sa valeur normative ne peut être sous-estimée.
1. La codification par le Sénat du dispositif proposé par le gouvernement
Le premier élément sur lequel il convient de s’arrêter est la codification du texte gouvernemental opérée par le Sénat. Le texte initial du projet de loi est en effet composé de deux paragraphes qui, respectivement, posent le principe d’une garantie par l’État du droit au logement et détaillent la manière dont cette garantie s’exerce, à savoir au moyen d’un double recours à la fois amiable et contentieux.
À l’initiative des trois commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois, avec l’avis favorable du gouvernement, le Sénat a choisi d’insérer ces dispositions dans le code de la construction et de l’habitation. La décision a été prise de les insérer en tête du livre III de ce code, livre consacré aux aides diverses à la construction d’habitations et à l’amélioration de l’habitat ainsi qu’à l’aide personnalisée au logement. Ce choix peut sembler justifié, notamment au regard de l’objet des autres livres qui ne semble pas davantage convenir, qu’il s’agisse du livre Ier « Dispositions générales », du livre II « Statut des constructeurs », du livre IV « Habitations à loyer modéré », du livre V « Bâtiments menaçant ruine ou insalubres » ou encore du livre VI « Mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement ».
Les sénateurs (9) ont en outre mis en avant les raisons suivantes : un souci de cohérence, dans la mesure où les articles 2 et 3 relatifs aux conditions de mise en œuvre de ce droit figurent déjà au livre IV du même code ; la préoccupation de nombreux acteurs du logement de ne pas restreindre le champ d’application du texte à la garantie d’accès aux seuls logements locatifs sociaux : « le choix du livre III permet d’en élargir la portée juridique, le livre IV concernant uniquement le parc social. En effet, le parc privé doit pouvoir être également mobilisé ».
Ce livre III comporte, dans le droit aujourd’hui en vigueur, un titre préliminaire intitulé « Politique d’aide au logement », composé de trois chapitres.
Les alinéas 1 et 2 de cet article 1er procèdent à une nouvelle rédaction de l’intitulé du titre préliminaire en dénommant celui-ci « Dispositions générales relatives aux politiques de l’habitat », dénomination plus large que la dénomination initiale « Politique d’aide au logement », qui vise à prendre en compte l’insertion, en tête de cette division, d’un nouveau chapitre, dit par conséquent « préliminaire ».
En effet, les alinéas 3 à 5 de cet article 1er procèdent à ladite insertion d’un chapitre préliminaire en tête de ce titre préliminaire du livre III, ce chapitre étant intitulé « Droit au logement ». Le caractère « fondamental » de ce droit justifie cette place prioritaire.
En revanche, il convient d’observer que ce chapitre, intitulé « Droit au logement », n’est intitulé ni « Droit au logement opposable » (formule pourtant retenue par le Sénat dans le titre d’ensemble du projet de loi tel qu’il l’a modifié – voir le commentaire du titre du projet de loi), ni « Garantie du droit au logement », qui correspond à l’intitulé du chapitre Ier du projet de loi. Il est vrai que l’intitulé d’un chapitre n’a a priori pas de conséquence normative directe. On peut au demeurant comprendre le souci du Sénat d’insister sur le droit lui-même.
Les alinéas 6 et 7 reprennent ensuite – en le modifiant – le texte de l’article 1er du projet de loi initialement déposé, en posant le principe de la garantie du droit au logement et en annonçant ensuite les modalités de sa mise en œuvre.
2. Le principe de la garantie par l’État du droit au logement
Le texte initial du projet de loi posait que « l’État garantit le droit au logement mentionné à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir ».
a) Une garantie qui se situe dans le droit fil de la consécration juridique du droit au logement
Ainsi que le rappelle l’exposé des motifs du projet de loi, « Le droit au logement est inscrit dans la loi depuis 1989 ; renforcé par la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, il a été reconnu comme objectif de valeur constitutionnelle depuis 1995. Mais il constitue jusqu’à présent davantage une obligation de moyens qu’une obligation de résultat ». Il est nécessaire de revenir sur cette évolution juridique, de manière à mettre en lumière l’apport véritable du présent projet de loi.
Le « droit au logement » existe en effet déjà dans l’ordre juridique contemporain. Son omniprésence au sein de la hiérarchie des normes n’équivaut toutefois pas à une garantie d’effectivité.
Il peut être tentant de mettre en avant la reconnaissance constitutionnelle d’un droit au logement depuis la décision du Conseil constitutionnel en date du 19 janvier 1995, par laquelle celui-ci a considéré que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle » (DC n° 94-359 du 19 janvier 1995, loi n ° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat). Pour importante qu’elle est, cette consécration, déduite des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946, ne peut faire oublier la nature véritable de ce que constitue un objectif de valeur constitutionnelle en droit public français, à savoir un principe qui assure un niveau minimal de protection, mais qui doit être concilié avec d’autres normes, par exemple le principe de libre-administration des collectivités territoriales.
Il est vrai cependant que cette décision de 1995 marque une avancée certaine par rapport à une décision prise cinq ans plus tôt, par laquelle le Conseil constitutionnel avait évoqué le caractère d’« exigence d’intérêt national » des actions à mener pour promouvoir le logement des personnes défavorisées (DC n° 90-274 du 29 mai 1990, loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement).
Au final, ce principe a certes été affirmé, mais sa portée peut être considérée comme relative. Il ne figure d’ailleurs dans aucun texte constitutionnel, en particulier pas dans le préambule de la Constitution de 1946 qui énumère pourtant un certain nombre de principes économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps ».
Au plan international, le droit au logement n’est pas non plus absent, loin s’en faut. Et pourtant, là encore, la consécration ne paraît juridiquement pas absolument convaincante. Sans doute, l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 prévoit-il que « toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour (…) le logement », cependant que l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 dispose que « les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris (…) un logement suffisant (…) ».
Nombreux sont les autres textes de portée internationale que l’on pourrait ainsi citer : convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, convention relative aux droits de l’enfant, déclaration sur le progrès et le développement dans le domaine social, déclaration sur le droit au développement et la recommandation sur le logement des travailleurs, etc.
Importante, cette reconnaissance pèche là aussi par ses effets juridiques. Le Conseil d’État a par exemple considéré que ces textes internationaux créent des effets entre les États et non à l’égard des personnes privées (CE, 3 mai 2002, Association de réinsertion sociale du Limousin). Les dispositifs juridiques par lesquels des requérant peuvent se prévaloir de l’existence de ces droits ne sont qu’imparfaits, à l’image du seul dépôt d’un rapport concernant le contrôle des dispositions du Pacte international de 1966.
Les normes existantes au plan européen ont cependant un effet significatif, alors même que l’affirmation des principes n’est pas toujours plus nette. C’est ainsi par exemple que la Cour de cassation a estimé que la consécration, par l’article 8, alinéa 1, de la Convention européenne des droits de l’homme du droit de mener une vie familiale normale interdit les clauses d’un bail d’habitation qui auraient pour effet de priver le preneur de la possibilité d’héberger ses proches.
La révision, en 1996, de la Charte sociale du Conseil de l’Europe a permis l’affirmation du principe suivant : « En vue d’assurer l’exercice effectif du droit au logement, les parties s’engagent à prendre des mesures destinées : 1. à favoriser l’accès au logement d’un niveau suffisant ; 2. à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive ; 3. à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes ». Cet article a été complété par une interprétation du Comité des droits sociaux du Conseil de l’Europe précisant la définition du droit au logement. En outre, le Comité procède aussi à une évaluation des engagements des États signataires sur la base de leurs résultats, la France ayant fait l’objet d’une évaluation en 2002. Mais la construction internationale n’en reste pas moins, au total, assez inachevée.
C’est peut-être pour cette raison que le législateur a, presque continûment depuis une vingtaine d’années, insisté pour promouvoir ce droit au plan interne en l’inscrivant dans la loi.
C’est sous la forme d’un droit fondamental « à l’habitat » que la question du logement fait son entrée dans le droit positif français, avec la loi n° 82-526 du 22 juin 1982 relative aux droits et obligations des locataires et des bailleurs (« loi Quilliot »)(10). L’article 1er de la loi précise alors que « l’exercice de ce droit implique la liberté de choix pour toute personne de son mode d’habitation et de sa localisation grâce au maintien et au développement d’un secteur locatif et d’un secteur d’accession à la propriété ouverts à toutes les catégories sociales ». Cet article insiste sur le fait que « les droits et obligations réciproques des bailleurs et des locataires doivent être équilibrés, dans leurs relations individuelles comme dans leurs relations collectives ».
Mais c’est la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 (la loi de 1989 dite « loi Mermaz », qui modifie la loi de 1986 dite « loi Méhaignerie ») qui introduit dans la loi française la référence au « droit au logement », dans son article 1er également : « Le droit au logement est un droit fondamental ; il s’exerce dans le cadre des lois qui le régissent ». Pour le reste, l’article 1er reprend les précisions qui figuraient dès 1982 dans la « loi Quilliot » sur la liberté de choix pour chacun de son mode d’habitation et l’équilibre des droits et obligations des bailleurs et des locataires.
Le glissement sémantique n’est pas anodin : en effet, comme le rappelle Nicole Prud’homme dans son rapport rendu au nom du Conseil économique et social en 2004 (Accès au logement, droits et réalités), « le législateur donne d’abord à ce droit le sens d’un objectif social dans les rapports locatifs comme dans l’accès au logement, objectif marqué par les changements politiques et les évolutions sociales, avec le développement d’une nouvelle pauvreté : la loi du 22 juin 1982 est notamment celle des rapports bailleurs-locataires et celle de l’introduction d’une politique contractuelle des loyers ». En revanche, la loi du 6 juillet 1989 « vise à rétablir un équilibre dans les rapports locatifs, précise les accords collectifs de location dans le logement social et réintroduit l’obligation de motiver le congé donné par le bailleur ».
Consacré dans la loi dès 1989, c’est pourtant la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (dite « loi Besson ») qui est considérée comme véritablement fondatrice de ce droit.
Elle dispose en effet dans son article 1er :
« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation.
« Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir et pour y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.
« Le Conseil national de l’habitat est chargé d’établir chaque année un bilan de l’action engagée qui est rendu public ».
De fait, le contenu du droit ainsi consacré est précisé de manière plus concrète que dans les textes préexistants : il s’agit en effet d’un droit à un logement qualifié de « décent et indépendant », qui permet l’accès à l’eau, l’énergie, le téléphone. Ce caractère concret, voire opérationnel, est d’autant plus prégnant que le droit au logement est considéré (déjà) comme une garantie et que celle-ci est corrélée à un devoir de solidarité nationale ; ce n’est pas un hasard si le Conseil constitutionnel a consacré le logement des personnes défavorisées comme exigence d’intérêt national dans sa décision de 1990, précitée, qu’il a rendue sur cette loi. En outre, est expressément visé également le « droit à une aide de la collectivité ».
Bref, la véritable novation de la loi du 31 mai 1990 est de présenter un droit au logement quelque peu « organisé », dont les modalités de mise en œuvre se devinent à la seule lecture de l’article qui y est consacré.
Plus encore, la loi Besson constitue une nouveauté en ce qu’elle fait véritablement du droit au logement un élément de la lutte contre l’exclusion, du fait des autres mesures qu’elle comporte : à titre d’exemple, c’est la loi du 31 mai 1990 qui confère une valeur obligatoire au Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et c’est aux termes de cette loi qu’il revient à ce plan de mettre en place l’instrument financier destiné à sa mise en œuvre, à savoir le Fonds de solidarité pour le logement (FSL).
C’est dans la voie ainsi ouverte que s’engageront la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions ou la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains afin de proposer des instruments nouveaux à même de rendre ce droit opérationnel.
Rien d’étonnant donc à ce que le présent texte prenne appui sur cette définition du droit au logement. Cette démarche était d’ailleurs préconisée par le Haut comité dans son rapport d’octobre 2006 : « Rendre le droit au logement opposable consiste à mettre le citoyen en situation de s’adresser à une autorité responsable et à lui ouvrir des voies de recours. Le haut comité considère que ceci doit s’appliquer au droit tel qu’il a été défini par l’article 1er de la loi du 31 mai 1990 ».
Par rapport au texte initial du projet de loi, le Sénat a en quelque sorte retourné ce principe de garantie, en posant que c’est « le droit à un logement décent et indépendant, mentionné à l’article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, [qui] est garanti par l’État (…) » (alinéa 6). La tournure passive ainsi établie ne paraît pas poser de difficulté particulière : sa relative lourdeur est compensée par l’avantage consistant à placer en tête de cet article le droit au logement.
Le Sénat a procédé à une autre modification : là où le texte du projet de loi visait le droit au logement mentionné à l’article 1er de la loi du 31 mai 1990, le Sénat a utilisé une formule plus longue en visant le « droit à un logement décent et indépendant » mentionné au même article. Cette formulation plus précise ne paraît pas poser de difficultés particulières dans la mesure où l’accès à un logement décent et indépendant est expressément visé par le texte de l’article 1er de la loi du 31 mai 1990.
Le droit ainsi défini doit être garanti par l’État. Le texte initial du projet de loi, comme la rédaction retenue au Sénat, sont très clairs sur ce point. Si celui-ci ne semble pas soulever de difficultés à ce stade, il s’agit dans les faits d’une question complexe (voir sur ce point les commentaires des articles 4 et 5).
b) Les bénéficiaires du droit au logement
Aux termes de l’alinéa 7 de cet article 1er également, le bénéficiaire du droit au logement est défini comme « toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir ».
La référence au fait que la personne n’est pas en mesure d’accéder à un logement (défini par ailleurs comme décent et indépendant) ou de s’y maintenir ne pose pas véritablement de difficultés dans la mesure où elle renvoie expressément aux termes de la loi Besson du 31 mai 1990.
Cet alinéa 6 comporte aussi la condition selon laquelle le bénéficiaire du droit doit résider sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État. La condition de séjour régulier figurait dans le texte initial du projet de loi. En revanche, là où le projet initial évoquait une résidence « stable », le Sénat a souhaité mentionner les « conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État », en invoquant le parallélisme avec la rédaction retenue par l’arrêté du 25 mars 1988 relatif aux conditions de séjour des personnes physiques visées à l’article R. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (11).
3. L’institution d’une « garantie » du droit au logement
La question que pose le présent projet de loi n’est pas celle de la consécration législative du droit au logement mais davantage celle de sa mise en œuvre, de son opposabilité, de sa garantie. Ce point est essentiel et il convient – sans pour autant entreprendre une digression trop manifeste dans le domaine de la philosophie du droit – de se rappeler les efforts accomplis, depuis plus d’un siècle, pour distinguer (dans des perspectives il est vrai parfois elles-mêmes extra-juridiques) : droits objectifs et droits subjectifs, droits réels et droits formels, droits liberté et droits créances, droit de ou droit à, etc.
Cette remarque ramène à la simple exigence de faire coïncider le droit et les faits, ou encore de veiller simplement à l’application du droit, qu’il est possible de définir, avec le grand juriste Jean Carbonnier, comme « un processus, une suite d’actions et de réactions tendues vers un but » (12).
À cet égard, d’aucuns pourraient s’interroger sur le recours à la notion d’opposabilité du droit (notion qui figure d’ailleurs dans le seul intitulé du projet de loi présenté par le gouvernement). Certains juristes estiment que la notion de justiciabilité, voire de juridicité, pourrait être plus précise. Il semble pourtant que les querelles de juristes ne doivent pas être de mise dans ce débat sur un droit fondamental pour lequel l’essentiel, c’est bien l’effectivité.
Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a d’ailleurs très expressément défendu cette notion d’opposabilité dans son dernier rapport de 2006 : « Rendre le droit au logement opposable signifie garantir sa mise en œuvre effective en ouvrant des voies de recours au citoyen » ; « l’opposabilité doit garantir au citoyen la mise en œuvre effective de son droit au logement par l’ouverture de voies de recours. Elle n’ajoute ni ne retranche rien au contenu du droit tel qu’il a été défini par la loi Besson », à savoir : les publics concernés ne sont pas définis a priori de manière restrictive, mais doivent justifier qu’ils ne sont pas en situation de se loger sans l’aide de la collectivité ; le droit porte sur un logement décent, ce qui renvoie à une définition réglementaire ; le droit porte sur un logement indépendant : la notion d’indépendance distingue le logement de l’hébergement (elle suppose l’application des conditions de droit commun en matière de maintien dans les lieux).
C’est dans cette perspective que l’alinéa 7 de cet article 1er annonce plus qu’il ne développe la manière dont s’exerce la garantie du droit au logement ainsi créée. Cette garantie est appelée à s’exercer d’une double manière, à savoir par un recours amiable et par un recours contentieux, et ce selon les modalités fixées par la présente loi.
Il doit toutefois être entendu que le recours juridictionnel « n’a pas vocation à constituer le mode de gestion ordinaire des rapports entre le citoyen et la puissance publique, ni entre les différents niveaux de la puissance publique, mais de garantir l’effectivité du droit. Tout doit donc être fait, en amont, pour organiser le dialogue et rechercher l’accord amiable », conformément aux propositions du Haut comité dans son rapport de 2006.
Le Sénat a précisé que c’est le droit – et non la garantie du droit – qui s’exerce au moyen de tels recours.
En conséquence de la codification du dispositif, le Sénat a aussi précisé que cet exercice s’effectue dans les conditions fixées par le nouvel article du code de la construction et de l’habitation ainsi créé, ainsi que par les articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du même code, consacrés respectivement au recours amiable et au recours juridictionnel.
L’alinéa 8 de cet article modifie l’intitulé du chapitre Ier de ce titre préliminaire du livre III, jusqu’ici dénommé « Dispositions générales », et désormais désigné sous le nom de « Politiques d’aide au logement ». Cette modification n’était pas une nécessité (le contenu de ce chapitre ne change pas) mais elle contribue à apporter une précision dans la mesure où la disposition qui a elle-même une vocation très générale, relative au droit au logement, ne figure pas dans cette division.
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La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à supprimer la référence à des « conditions de permanence définies par un décret en Conseil d’État » s’agissant de la définition des critères de résidence permanente sur le territoire français conditionnant la garantie du droit au logement opposable. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a précisé qu’il s’agit d’éviter de réduire le champ des bénéficiaires du droit au logement opposable.
La rapporteure a reconnu que cette question est très importante et qu’elle a suscité un long débat au Sénat. À l’origine, le projet de loi évoquait une condition de résidence sur le territoire français « de façon régulière et stable » ; le Sénat a préféré retenir une condition de résidence sur le territoire français « de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État ». Il conviendrait que le gouvernement, au cours de la séance publique, puisse préciser ses intentions quant à la rédaction de ce décret.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Puis la commission a adopté l’article 1er sans modification.
Article 1er bis
Renforcement des plans pour l’hébergement d’urgence
des personnes sans-abri
Cet article, issu de l’adoption au Sénat, après avis favorable du gouvernement, de deux amendements identiques présentés par les membres du groupe socialiste et par les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, vise à renforcer le plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri.
1. Le plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri
L’article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat prévoit qu’un plan pour l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri est établi dans chaque département au plus tard le 31 décembre 1994. Ce plan est élaboré par le représentant de l’État en association avec les collectivités territoriales et leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement ainsi qu’avec les autres personnes morales concernées, notamment les associations, les caisses d’allocations familiales et les organismes d’habitations à loyer modéré.
Le plan départemental analyse les besoins et prévoit les capacités d’hébergement d’urgence à offrir dans des locaux présentant des conditions d’hygiène et de confort respectant la dignité humaine.
La loi de 1994 a prévu que la capacité à atteindre par bassin d’habitat doit être au minimum d’une place par tranche de 2 000 habitants des communes ou de leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement de 10 000 à 100 000 habitants, et d’une place par tranche de 1 000 habitants des communes ou de leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement de plus de 100 000 habitants.
Le même texte dispose également que des conventions conclues entre les personnes mentionnées au premier alinéa définissent annuellement les conditions de mise en œuvre des dispositifs prévus par le plan départemental.
2. Le dispositif de renforcement proposé
Les amendements adoptés par le Sénat portent modification de l’article 21 de la loi du 21 juillet 1994 précitée (alinéa 1) et ont un double objet.
D’une part, l’adoption de ces amendements a pour effet de modifier les critères définissant les obligations imposées aux communes, dans la mesure où cet article procède à une rédaction globale du troisième alinéa de l’article 21 de la loi de 1994 (alinéa 2).
Aux termes de l’alinéa 3 de cet article en effet, désormais, « la capacité à atteindre est au minimum d’une place par tranche de 2 000 habitants pour les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale dont la population est supérieure à 50 000 habitants et pour les communes dont la population est au moins égale à 3 500 habitants qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Cette capacité est portée à une place par tranche de 1 000 habitants dans toutes les communes qui sont comprises dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ». Ainsi se trouvent donc redéfinis les objectifs assignés aux différentes communes.
D’autre part – c’est l’innovation principale –, ces amendements établissent un mécanisme de « sanction », en insérant après le troisième alinéa de l’article 21 trois nouveaux alinéas (alinéa 4 de cet article 1er bis). Ce mécanisme est mis en œuvre en deux temps :
– l’alinéa 5 prévoit que « les communes et leurs groupements compétents en matière de logement transmettent chaque année au préfet du département un bilan du respect des obligations visées à l’alinéa précédent ». Ce bilan constitue donc d’une certaine manière un « état des lieux » annuel de l’application de l’obligation d’hébergement ;
– les alinéas 6 et 7 établissent la sanction qui sera prononcée à l’encontre des personnes ne satisfaisant pas à cette obligation. Cette sanction consiste en un prélèvement effectué sur les ressources fiscales des communes et des groupements auxquels incombe l’obligation d’hébergement. Le dispositif entre en vigueur à compter du 1er janvier 2009.
Le montant de ce prélèvement est ainsi défini : il est « égal à deux fois le potentiel fiscal par habitant multiplié par le nombre de places d’hébergement d’urgence manquantes par rapport aux obligations visées au troisième alinéa ».
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La commission a adopté l’article 1er bis sans modification.
Article 1er ter
Diffusion d’informations de nature à favoriser la mise en œuvre
du droit au logement
Cet article résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales du Sénat, avec l’avis favorable du gouvernement. Il a pour objet d’améliorer la diffusion des informations de nature à favoriser la mise en œuvre du droit au logement, en confiant au préfet la responsabilité de mobiliser l’ensemble des acteurs en charge de la politique d’aide au logement ou tout moyen susceptible d’y contribuer.
1. Le problème posé par l’insuffisance d’informations sur le droit au logement
Conformément à l’explication figurant dans le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat (13), les informations sur le droit au logement concernent notamment les modalités d’accès à un logement locatif social ou à un logement privé conventionné ainsi que, dès l’entrée en vigueur de la présente loi, les conditions d’exercice du recours gracieux devant la commission de médiation ou du recours contentieux devant la juridiction administrative.
La commission des affaires sociales du Sénat a souligné que les représentants des associations auditionnées estiment que la méconnaissance de ces informations explique, dans un certain nombre de cas, les difficultés des personnes à trouver un logement décent et accessible au regard de leurs moyens. Les personnes mal logées ou dépourvues de logement sont de surcroît souvent situées en dehors des principaux réseaux d’informations.
Bref, l’accès à l’information constitue l’une des clefs de l’accès au logement.
2. La solution proposée : la mobilisation des différentes parties prenantes à la politique d’aide au logement
La solution proposée a le mérite d’impliquer l’ensemble des acteurs parties prenantes à la mise en œuvre des politiques publiques d’aide au logement : à savoir, outre le préfet, les organismes de sécurité sociale (caisses d’allocations familiales par exemple), les associations, les services sociaux ou les collectivités locales. D’une certaine façon, c’est à un véritable « réseau » qu’est confiée la mise en œuvre de la diffusion de l’information.
C’est ainsi que l’alinéa unique de cet article dispose que : « Pour garantir l’accès des personnes visées par la présente loi aux informations de nature à favoriser la mise en œuvre du droit au logement, le représentant de l’État dans le département mobilise les organismes, associations ou autorités publiques concourant à la réalisation des objectifs de la politique d’aide au logement et tout autre moyen susceptible d’y contribuer ».
Il convient de saluer cet ajout qui donne une dimension supplémentaire au présent texte et devrait contribuer à faciliter la mise en œuvre pratique du droit au logement.
C’est une perspective à laquelle la rapporteure est particulièrement sensible ; elle proposera, dans une inspiration voisine, un amendement à l’article 2 favorisant la diffusion de l’information relative aux dispositifs d’accompagnement social.
Il convient toutefois de noter que la précision relative à la mobilisation de « tout autre moyen » susceptible de contribuer à cette information est peut-être superflue. Par ailleurs, il serait souhaitable d’insérer le présent dispositif dans le code de la construction et de l’habitation, comme il en va s’agissant de la plupart des autres dispositions du projet de loi. La rapporteure proposera un amendement à cet effet.
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La commission a adopté un amendement de la rapporteure procédant à la réécriture de l’article 1er ter de manière à clarifier sa rédaction et à codifier le dispositif relatif à la diffusion par le préfet en concertation avec d’autres acteurs de l’information sur le droit au logement.
L’article 1er ter a ainsi été rédigé.
Article 1er quater
Compétence des travailleurs sociaux dans le domaine du logement
Cet article a pour objet de prévoir que la promotion du droit au logement constitue l’un des objectifs des formations sociales telles qu’elles sont proposées aux travailleurs sociaux.
1. L’inspiration du dispositif proposé
L’inspiration du présent dispositif rejoint celle de l’article précédent (voir le commentaire de l’article 1er ter). Elle a trait en effet à ce qui peut, au moins pour certains, apparaître comme une relative complexité du droit au logement.
Ainsi que l’a expliqué le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat, M. Bernard Seillier, au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, « compte tenu de la technicité de l’évolution substantielle du droit au logement introduit par ce projet de loi, cet amendement prévoit que soit actualisée la formation des travailleurs sociaux afin que ceux-ci soient parfaitement sensibilisés aux dernières caractéristiques des dispositifs de ce texte ». Le gouvernement a donné un avis favorable à l’adoption de cet amendement.
De fait, la question du logement est un élément déterminant de l’insertion, que ne peuvent méconnaître les travailleurs sociaux.
2. Une modification du code de l’action sociale et des familles
À cet effet, cet article 1er quater porte modification de l’article L. 451-1 du code de l’action sociale et des familles.
Le premier alinéa de cet article a une portée assez générale, dans la mesure où il dispose que : « Les formations sociales contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels et des personnels salariés et non salariés engagés dans la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance, dans la prévention et la compensation de la perte d’autonomie, des handicaps ou des inadaptations et dans la promotion de la cohésion sociale et du développement social ».
Il s’agit donc d’un alinéa qui a vocation à décrire les objectifs généraux des « formations sociales ».
Les dispositions du reste de l’article sont en revanche plus détaillées, dans la mesure où elles précisent les conditions de diplômes et titres de travail social ou les modalités de l’organisation des formations, l’article renvoyant à un décret le soin de fixer ses modalités d’application.
L’alinéa unique de cet article 1er quater, en remplaçant les mots : « de la cohésion sociale » par les mots : « du droit au logement, de la cohésion sociale » dans ce premier alinéa, prévoit donc que désormais, les formations sociales s’adresseront également à l’ensemble des professionnels parties prenantes de la promotion du droit au logement.
Les autres dispositions de l’article L. 451-1 du code de l’action sociale et des familles semblent directement applicables sans modification.
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La commission a adopté l’article 1er quater sans modification.
Article 2
Procédure de médiation
Cet article vise à développer la procédure non contentieuse existante de médiation. Il est entièrement dédié à la réécriture de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation, consacré à la commission de médiation créée dans chaque département.
Il a pour l’essentiel un triple objet : élargir le champ des personnes susceptibles de saisir la commission de médiation, en y incluant les personnes dépourvues de logement ou les personnes ayant un ou des enfants mineurs, logées dans des locaux manifestement sur-occupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent ; rendre obligatoire et non plus facultative l’intervention du préfet dans la procédure de médiation aux fins de logement des demandeurs ; créer une nouvelle possibilité de saisine de la commission de médiation au profit des personnes sollicitant un accueil dans une structure adaptée.
Il convient avant de décrire la procédure proposée par le projet de loi de rappeler quelle est la procédure existante.
1. La commission de médiation a été créée en 1998 et ses pouvoirs ont été renforcés par la loi du 13 juillet 2006
a) Une commission créée dès 1998 mais dotée alors de simples pouvoirs d’alerte
La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a créé la commission de médiation. Le rapport établi préalablement à la discussion parlementaire par M. Alain Cacheux rappelle fort bien les enjeux alors au fondement de cette mesure (14) :
« Ces dispositions constituent un élément de ce que l’on pourrait appeler le statut du demandeur de logement locatif social que, par plusieurs mesures, le projet de loi cherche à mettre en place. Ici, il s’agit d’offrir aux personnes ne faisant l’objet d’aucune offre de logement dans un délai raisonnable, la possibilité de saisir une commission de médiation chargée d’examiner leur cas ».
La création de cette commission de médiation représente de fait un progrès réel. Pour autant, cette instance n’est pas sans limites. D’une part, sa composition est encore assez restreinte, dans la mesure où n’y siègent que trois types de représentants : des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations d’insertion ou de logement des personnes défavorisées.
D’autre part, elle est alors dotée de prérogatives limitées et son pouvoir se résume pour l’essentiel à un pouvoir d’alerte, conformément aux explications figurant dans le rapport précité :
« Cette commission ne vise qu’à la médiation et n’a en aucun cas le pouvoir d’attribuer un logement, ni même celui d’imposer un examen en priorité d’un dossier. Elle peut simplement alerter diverses autorités susceptibles de pouvoir contribuer au logement des ménages concernés, à savoir le préfet et le comité responsable du plan départemental, de l’avis qu’elle a rendu. Elle traitera essentiellement des cas les plus difficiles, des personnes qui, pour différentes séries de raisons, sont trop souvent considérées comme « impossibles à loger » et qui, à l’heure actuelle ne disposent d’aucun moyen de faire entendre leur voix. Pour ces personnes là, la commission de médiation pourra constituer une chance : le simple fait, pour elles, de pouvoir faire examiner leur cas par une instance où sont représentées les associations de locataires et les associations spécialisées en matière d’insertion ou de logement des personnes défavorisées, représente une avancée réelle par rapport à la situation qui est la leur en l’état présent du droit »
De fait, aux termes de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation tel qu’il est rédigé in fine par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, saisie d’une réclamation en cas d’absence d’offre de logement dans un délai d’attente considéré comme manifestement anormal au regard des circonstances locales (en application de la rédaction alors en vigueur de l’article L. 441-1-2 du code de la construction et de l’habitation), la commission peut émettre un avis à l’attention des organismes bailleurs, d’autres collectivités locales et des demandeurs de logements locatifs sociaux. Elle peut également saisir le préfet de cette situation, mais sans que celui dispose alors de pouvoirs particuliers.
Dans les cas les plus difficiles, à savoir lorsque le demandeur était une personne défavorisée (15), la commission de médiation pouvait saisir le comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), mais là également sans autre effet.
b) La composition et les pouvoirs de la commission de médiation sont renforcés par la loi du 13 juillet 2006
La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a procédé à une refonte assez substantielle tant de la composition que des pouvoirs de la commission de médiation et en a de ce fait grandement élargi la portée.
Concernant tout d’abord la composition de la commission, celle-ci a été élargie puisque, aux trois types de représentants préexistants s’ajoutent désormais une personnalité qualifiée désignée par le préfet, chargée de présider la commission, des représentants du conseil général ainsi que des représentants des établissements publics de coopération intercommunale qui ont signé des accords collectifs intercommunaux avec des organismes bailleurs. Ainsi sont associés de manière plus large à la mise en œuvre de la politique du logement social au plan départemental un certain nombre des acteurs intéressés.
Plus encore, les pouvoirs de la commission ainsi que – surtout – ceux du préfet ont été étendus. Il convient désormais de distinguer deux cas de figure.
L’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation prévoit les conditions dans lesquelles un arrêté du préfet détermine, au regard des circonstances locales, les délais à partir desquels les personnes qui ont déposé une demande de logement locatif social peuvent saisir la commission de médiation.
Lorsqu’un demandeur de logement locatif social n’a pas obtenu de réponse dans ledit délai, il pourra saisir la commission de médiation. Mais – et il s’agit d’une innovation importante par rapport au droit préexistant – l’opposabilité du droit au logement est déjà en germe dans la loi du 13 juillet 2006 dans la mesure où il existe un second cas de saisine de la commission de médiation qui ne comporte pas cette condition préalable d’expiration du délai mentionné à l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation, à savoir lorsque le demandeur est menacé d’expulsion sans relogement, est en hébergement temporaire ou est logé dans un taudis ou une habitation insalubre. Les conditions de saisine de la commission se trouvent donc très assouplies.
Plus encore, les conséquences de la saisine de la commission sont accrues.
D’une part, la commission peut présenter une requête aux organismes bailleurs afin que ceux-ci lui transmettent des informations sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l’absence de proposition ; cela lui permettra plus aisément de statuer sur le caractère prioritaire ou non de la demande.
D’autre part, la commission de médiation, en cas de demande qu’elle considère comme prioritaire, peut saisir le préfet (ou le délégataire des droits à réservation du préfet). Celui-ci a alors la possibilité, après avis du maire, de faire obligation aux organismes bailleurs de procéder au logement des personnes concernées dans un certain délai qu’il détermine. Cette possibilité est toutefois subordonnée à la prise en compte des objectifs de mixité sociale tels qu’ils sont définis dans l’accord collectif intercommunal ou départemental. Ces attributions s’imputent sur les droits à réservation dont bénéficie le représentant de l’État dans le département ou le délégataire de ces droits.
En outre, en cas de refus de l’organisme bailleur, le préfet peut alors procéder directement au logement des intéressés (ou par l’intermédiaire de son délégataire si celui-ci l’accepte).
Au total, le préfet voit donc ses pouvoirs considérablement accrus par rapport au droit préexistant.
2. Le développement du recours gracieux par le présent projet de loi
Concernant le développement d’une voie de recours non contentieuse de manière à organiser concrètement la garantie du droit au logement, cet article 2 prolonge d’une certaine manière l’effort entrepris avec la loi du 13 juillet 2006.
Il est possible de synthétiser l’apport du présent article de la façon suivante. D’une part, après le premier élargissement des demandeurs pouvant saisir la commission de médiation tel qu’il est effectué par la loi du 13 juillet 2006, le projet de loi opère un second élargissement, significatif puisqu’il vise, notamment, les personnes dépourvues d’hébergement, à savoir les sans-abri. D’autre part, alors que la loi du 13 juillet 2006 avait, d’une certaine manière, créé un nouveau type de saisine de la commission (hors considération de délai), le présent projet de loi crée un troisième type de saisine, destiné non pas à pourvoir en logement locatif social, mais à assurer une réponse aux personnes demandant un hébergement dans une structure adaptée. Enfin, cet article rend l’intervention du préfet (ou de son délégataire) non plus facultative mais obligatoire, lorsqu’il est saisi par la commission de médiation d’une demande prioritaire et devant être satisfaite en urgence.
En pratique, cet article 2 procède à une modification assez substantielle de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation, relatif à la commission de médiation.
Pour autant, il n’y a pas rédaction globale de cet article. Dans la version initiale du projet de loi, seuls les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 441-2-3 sont modifiés. Le Sénat a toutefois adopté une rédaction plus large, puisque, à l’initiative commune des trois commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois, un amendement a été adopté – avec avis favorable du gouvernement – portant rédaction globale de cet article 2, rédaction ne mettant cependant pas en cause les modifications principales de la procédure telles que rappelées ci-dessus et en phase avec l’économie générale du projet de loi, à savoir l’objectif de renforcement de la procédure de médiation.
Cette nouvelle rédaction opère de la même manière que le texte initial de l’article 2, à savoir par une modification de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation (alinéa 1).
En revanche, contrairement à ce qui prévalait avec la rédaction initiale du projet de loi, le Sénat a choisi de modifier non seulement les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 441-2-3 mais aussi le premier alinéa de cet article, à savoir l’alinéa relatif à la composition de la commission de médiation (alinéa 2).
C’est ainsi que les alinéas 3 à 8 de cet article 2 proposent une modification du premier alinéa de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation. Ces alinéas substituent à l’alinéa unique une série d’alinéas appelés à constituer un paragraphe I de l’article L. 441-2-3, entièrement consacré à la composition de la commission.
Aux termes de l’alinéa 3 de cet article 2, le principe de la création d’une commission de médiation dans chaque département, auprès du représentant de l’État, subsiste.
L’alinéa 4 introduit une modification par rapport au droit en vigueur puisqu’il renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les conditions dans lesquelles ladite commission est composée. Dans le droit en vigueur en effet, aucun renvoi exprès à un décret n’est effectué.
Mais la modification principale apportée à la composition de la commission de médiation tient à l’ajout dans la loi de la présence de nouveaux membres.
L’alinéa 5 prévoit en effet désormais expressément la présence de « représentants de l’État » dans la commission, ce qui n’était pas le cas dans le droit préexistant.
L’alinéa 6 précise, conformément au droit aujourd’hui en vigueur, que figurent dans la commission de médiation des représentants des départements ainsi que des établissements publics de coopération intercommunale qui ont conclu des accords collectifs intercommunaux avec des organismes disposant d’un patrimoine locatif social définissant des engagements annuels quantifiés d’attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales (autrement dit des accords conclus en application de l’article L. 441-1-1 du code de la construction et de l’habitation).
Mais le même alinéa ajoute – et c’est un apport au droit existant – la présence de représentants des communes.
Il est vrai que les communes sont des acteurs des procédures d’accès au logement social et que, par exemple, la procédure de médiation donne au préfet le pouvoir, dans certaines conditions, de demander aux organismes bailleurs de procéder au logement de certaines demandeurs « après avis du maire de la commune concernée » (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation). En outre, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les préfets peuvent déléguer, par voie conventionnelle, tout ou partie de leurs droits de réservation de logements aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale mais aussi aux maires (article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation) : or dans le cadre de la procédure de médiation, les pouvoirs du préfet peuvent aussi être exercés par son délégataire.
L’alinéa 7 dispose que sont représentés à la commission de médiation des représentants des organismes bailleurs, comme dans le droit aujourd’hui en vigueur, mais également des représentants des structures d’hébergement, des établissements ou logements de transition, des logements-foyers ou des résidences hôtelières à vocation sociale.
Cet ajout doit être mis en relation avec l’ouverture d’un nouveau cas de saisine de la commission de médiation par le présent projet de loi. Désormais, il sera possible, sans conditions de délai, à toute personne sollicitant l’accueil dans une structure adaptée telle qu’elles sont ainsi décrites de saisir la commission de médiation (cf. infra) : il n’est donc pas illogique de permettre en conséquence à des représentant de l’ensemble de ces structures de siéger à la commission de médiation.
Aux termes de l’alinéa 8, sont membres de la commission de médiation les représentants des associations de locataires ainsi que ceux des associations agréées dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département, ce qui correspond à la reprise du droit existant.
C’est donc à une modification assez substantielle de la composition des commissions de médiation que conduit, in fine, la rédaction adoptée au Sénat.
Les alinéas 9 à 15 de cet article 2 concernent la procédure de médiation elle-même. Ces alinéas décrivent la procédure de saisine dans les deux cas de saisine par des demandeurs de logement locatif social (avec ou sans condition de délai), mais non la « troisième » procédure relative aux demandes d’accueil dans une structure adaptée, que les sénateurs ont préféré isoler plus loin dans le texte (cf. infra alinéas 16 à 18). Ces deux cas de saisine sont désormais rassemblés dans un paragraphe II de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation. Cette clarification du texte, par ailleurs assez long, doit être saluée.
Pour le reste, la rédaction du Sénat est restée très proche de celle du projet de loi initial.
L’alinéa 9 reprend le cas de saisine que l’on pourrait appeler cas n° 1, qui est le cas « classique » de saisine de la commission, ouvert depuis 1998 à toute personne qui satisfait aux conditions réglementaires d’accès à un logement locatif social et qui n’a reçu aucune proposition dans un certain délai déterminé par arrêté préfectoral en application de l’article L. 441-1-4 du code de la construction et de l’habitation.
Ce cas est cependant précisé du fait de l’adoption, avec l’avis favorable du gouvernement, d’un sous-amendement au Sénat, à l’initiative des membres du groupe Union centriste-UDF : désormais il sera possible non seulement aux personnes n’ayant pas reçu de réponse à une demande de logement social de saisir la commission de médiation, mais aussi aux personnes ayant reçu une proposition qui ne correspond pas à leurs besoins.
L’alinéa 10 énonce ce que l’on pourrait appeler le cas n° 2, qui correspond à une saisine de la commission de médiation sans condition de délai, telle que créée par la loi du 13 juillet 2006. Aux termes de cette nouvelle rédaction, cinq catégories de demandeurs – et non plus seulement trois – ont désormais la possibilité de saisir ainsi la commission de médiation :
– Les personnes dépourvues de logement : il s’agit d’une catégorie nouvelle et cet apport est évidemment significatif dans la mesure où, selon l’exposé des motifs même du projet de loi, il faut comprendre la catégorie des personnes « sans-abri ».
– Les personnes menacées d’expulsion sans relogement : il s’agit là de la reprise du texte de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation aujourd’hui en vigueur.
– Les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition : cette catégorie existe dans le droit en vigueur, mais sous une dénomination un peu différente puisque – depuis la loi du 13 juillet 2006 – sont visées les personnes « hébergées temporairement ». Le texte initial du projet de loi s’en était d’ailleurs tenu à cette rédaction mais le Sénat a souhaité préciser cette notion, de manière à insister sur la distinction entre hébergement et logement.
– Les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux : cette catégorie de demandeurs était visée dès le texte initial du projet de loi. Elle correspond aussi à une catégorie déjà mentionnée dans le droit aujourd’hui en vigueur, mais sous une dénomination un peu différente puisque, depuis la loi du 13 juillet 2006, ce sont les personnes « logées dans un taudis ou une habitation insalubre » qui étaient visées. La nouvelle rédaction proposée semble à la fois plus complète et plus précise.
– Les demandeurs qui ont au moins un enfant mineur (le Sénat a apporté la précision permettant de prendre en considération la situation d’une famille avec un unique enfant mineur) et qui sont logés dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère de logement décent : c’est la dernière catégorie qui correspond à la deuxième novation du projet de loi.
Le texte précise que chacune de ces cinq catégories de demandeurs doit en outre être de « bonne foi ». Cet élément est important et correspond à une préoccupation du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Dans son rapport de décembre 2005 (Face à la crise : une obligation de résultat), celui-ci avait d’ailleurs rappelé que dans le cadre du Housing Act de 1977, un certain nombre de conditions doivent être remplies par le demandeur d’un logement, parmi lesquelles figure le fait de ne pas s’être mis « intentionnellement » dans une situation de « homeless » (de mal-logement, traduit le Haut comité), élément qui correspond à un critère de « bonne foi ».
Au total, c’est donc à une extension significative des possibilités de saisine de la commission de médiation que procède cet article du projet de loi. Mais plus encore, les pouvoirs de la commission et du préfet sont étendus.
L’alinéa 11 reprend le droit existant et correspond à la phase d’examen des demandes par la commission : cet alinéa lui donne en effet pouvoir de recevoir du bailleur des éléments d’information sur la qualité du demandeur ainsi que les motifs qui ont été invoqués pour expliquer l’absence de proposition.
Les alinéas 12 et 13 décrivent les nouveaux pouvoirs de la commission de médiation.
Aux termes de l’alinéa 12, la commission de médiation a la possibilité de désigner ceux des demandeurs qu’elle juge prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence.
La désignation de demandes prioritaires par la commission de médiation existe déjà dans le droit aujourd’hui en vigueur : elle conditionne la saisine du préfet et les actions qui en résultent. Le projet de loi comme le Sénat ont maintenu cette désignation.
La notion d’« urgence » est un apport du projet de loi. Là aussi, le Sénat a précisé la rédaction du projet initial pour viser les demandeurs « auxquels un logement doit être attribué en urgence » (rédaction plus précise que celle du projet de loi initial, qui évoquait seulement les demandes devant être « satisfaites d’urgence »).
Le Sénat a également modifié le texte du projet de loi pour renvoyer à un décret le soin de fixer un délai dans lequel la commission devra se prononcer pour procéder à la désignation des demandeurs prioritaires, dans un souci d’efficacité d’autant plus compréhensible que tant les pouvoirs de la commission que ceux du préfet sont renforcés par le projet de loi.
Le Sénat a précisé les pouvoirs de la commission de médiation, en ajoutant au texte existant deux phrases selon lesquelles la commission « détermine pour chaque demandeur, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques de ce logement. Si elle estime que le demandeur est prioritaire mais qu’une offre de logement n’est pas adaptée, elle peut prévoir un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ». Le texte ajoute, conformément au projet de loi initial, que la commission peut faire toute proposition d’orientation des autres demandes.
Le souci exprimé par le Sénat, en procédant à cet ajout, est bien compréhensible : ainsi se trouve accordée à la commission de médiation une forme de pouvoir d’examen préalable des demandes, pouvoir qui lui revient de facto dès lors qu’elle est saisie et doit se prononcer sur le caractère prioritaire ou non de la demande. Allant jusqu’au bout de cette logique, le projet permet à la commission, dans le cas où il s’avère que ce n’est pas logement mais un accueil dans une autres structure adaptée qui est requis, de prévoir un tel accueil.
L’alinéa 13 concerne la transmission des demandes par la commission au préfet et a fait l’objet d’une réécriture par le Sénat. Il dispose que la commission de médiation transmet au représentant de l’État dans le département la liste des demandeurs auxquels doit être attribué d’urgence un logement. Cette rédaction, plus claire que celle du projet de loi initiale, est dans le même temps conforme à son esprit. C’est en effet désormais une obligation qui est faite au préfet de procéder au logement des personnes dont la demande a été reconnue comme prioritaire et devant être satisfaite en urgence par la commission de médiation. Il s’agit d’un des éléments principaux de cette nouvelle procédure.
Il convient toutefois de noter que la possibilité de l’exercice de ce pouvoir du préfet par son délégataire des droits à réservation (autrement dit, du contingent de logements sociaux réservé au préfet) a été supprimée. Aux yeux du Sénat en effet, il est essentiel que ce soit en tout état de cause l’État et lui seul qui soit responsable des obligations nouvelles de logement telles qu’elles résultent du présent projet de loi (voir sur ce point le commentaire de l’article 4).
Aux termes de l’alinéa 14, le reste de la procédure est pour l’essentiel inchangé, à savoir que le préfet (mais plus son délégataire des droits à réservation) désigne – cet indicatif ayant valeur d’impératif – chaque demandeur à un organisme bailleur qui dispose d’un délai pour procéder au logement, cette attribution s’imputant sur les droits à réservation du préfet. Le préfet doit prendre en compte les objectifs de mixité sociale définis dans l’accord collectif intercommunal ou départemental.
Le Sénat a toutefois utilement précisé qu’est requis l’avis « des » maires concernés (il peut en effet y en avoir plusieurs) et que les logements que doivent attribuer les organismes bailleurs doivent non seulement correspondre à la demande, mais aussi être situés dans un périmètre défini par le préfet.
Alors que le texte initial de l’article précisait que, « compte tenu des besoins et des capacités de l’intéressé, [le préfet] peut également proposer un accueil en structure adaptée ou une autre forme de logement », désormais, aux termes de l’alinéa 15 tel qu’il a été ajouté par le Sénat, il est précisé que le préfet peut aussi proposer au demandeur un logement « mentionné aux articles L. 321-4 et L. 321-8 » du code de la construction et de l’habitation : ces articles sont relatifs à des procédures applicables dans le cadre du logement dit « conventionné », mais ces références quelque peu générales mériteraient peut-être d’être précisées.
Les alinéas 16 à 18 correspondent à des ajouts du Sénat, qui a ainsi procédé à une rationalisation bienvenue de l’ensemble de l’article, en isolant en quelque sorte à la fin de la description de la procédure le cas que l’on peut dire cas n° 3 de saisine, dont les dispositions, dans le texte initial du projet de loi, étaient réparties de manière un peu éparse dans l’ensemble de l’article, au risque de créer certaines confusions.
C’est ainsi que l’alinéa 16 crée un nouveau paragraphe III dans l’article L. 441-2-3, entièrement consacré à cette troisième procédure.
Conformément à l’esprit du projet de loi, ce cas correspond à une possibilité de saisine sans délai de la commission par les personnes sollicitant l’accueil dans une structure adaptée (il s’agissait de l’alinéa 6 du projet de loi initialement déposé). La rédaction du Sénat a toutefois introduit plusieurs différences non négligeables :
– elle précise, conformément aux modifications similaires opérées par ailleurs dans cet article, ce qu’il convient d’entendre par structure adaptée, à savoir : structure d’hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale ;
– elle ouvre la possibilité de saisine (à la suite de l’adoption du sous-amendement déposé par le groupe Union centriste-UDF déjà évoqué) à toute personne n’ayant pas reçu de réponse adaptée à sa demande ;
– elle supprime le renvoi aux personnes « énumérées au troisième alinéa [du texte initial] », autrement dit aux cinq catégories de personnes pouvant saisir la commission sans condition de délai (cas n° 2) : il s’agit d’une extension importante de la possibilité de saisine, qui semble donc s’adresser à toute personne sans condition ;
– enfin, le Sénat a supprimé la référence (qui était il est vrai encore peu explicite au stade du dépôt du projet de loi) au prononcé de la commission dans une formation et selon des modalités particulières, fixées par décret en Conseil d’État.
L’alinéa 18 donne au préfet, conformément à l’esprit du texte du projet initial, l’obligation de proposer une place dans une structure adaptée (étant précisé là aussi qu’il peut s’agit d’une structure d’hébergement, d’un établissement ou logement de transition, d’un logement-foyer ou d’une résidence hôtelière à vocation sociale). Mais le Sénat a précisé – dans un souci d’effectivité plus grande encore de la procédure – que cette possibilité doit intervenir dans un délai fixé par décret.
L’alinéa 19 de cet article fait, conformément au découpage de l’ensemble de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation en différents paragraphes par le Sénat, du dernier alinéa de cet article, consacré à l’état annuel des avis rendus par la commission de médiation, un nouveau paragraphe IV.
*
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à obliger l’État à créer une commission de médiation dans chaque département avant le 1er janvier 2008. Sans ce préalable, le droit au logement ne pourrait être rendu opposable. Or, à ce jour, ces commissions ne se sont réunies que dans deux départements, et ce alors même que leur existence est rendue obligatoire par la loi depuis plusieurs années.
La rapporteure a fait remarquer que, selon ses informations, soixante-dix-huit départements sont dotés d’une telle commission. Elle a en outre souligné que le Sénat a prévu à l’article 3 une disposition organisant les modalités du recours juridictionnel en l’absence de commission de médiation.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à assurer une composition à parts égales de la commission de médiation entre ses quatre collèges, favorisant ainsi une représentation équilibrée de l’État, des collectivités locales, des organismes bailleurs et gestionnaires ainsi que des associations œuvrant pour l’insertion ou le logement des personnes défavorisées.
La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec prévoyant que les moyens en secrétariat de la commission de médiation et les moyens nécessaires pour réaliser des enquêtes sociales auxquels cette même commission a recours doivent être pris en charge par les services de l’État dans le département.
La rapporteure a donné un avis défavorable à l’adoption de cet amendement, estimant que cette question des moyens logistiques de la commission relève du pouvoir réglementaire, cet amendement pouvant en outre être considéré comme non conforme aux dispositions de l’article 40 de la Constitution.
La commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à supprimer la condition de « bonne foi » imposée au demandeur dans le cadre de la mise en œuvre du droit au logement opposable, dans la mesure où la portée juridique de cette disposition pourrait connaître des interprétations abusives. Il arrive en effet qu’une personne puisse être l’objet d’une procédure d’expulsion et devienne ainsi un occupant sans droit ni titre ; pour autant, elle peut ne pas être responsable de cette situation comme c’est le cas, par exemple, lorsqu’un locataire n’a pas été en mesure de racheter un logement mis en vente par son propriétaire et n’a pas obtenu d’être relogé. Il est pourtant essentiel que, même dans ce cas, l’intéressé puisse saisir la commission de médiation alors qu’il ne sera pas considéré comme de bonne foi au regard du droit locatif.
La rapporteure a donné un avis défavorable à l’adoption de cet amendement en rappelant que la notion de bonne foi est centrale dans le présent dispositif. Elle a aussi indiqué que la loi écossaise ayant mis en place le droit au logement opposable attache une grande importance à la notion de bonne foi du demandeur, qui ne doit pas s’être mis intentionnellement dans la situation d’être sans-abri.
Le président Jean-Michel Dubernard s’est interrogé sur la terminologie anglo-saxonne à laquelle la notion de bonne foi fait référence.
La commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à ouvrir la possibilité de saisir la commission de médiation sans conditions de délai aux demandeurs ayant au moins une personne à charge – et non plus seulement aux demandeurs ayant au moins un enfant mineur à charge – lorsqu’ils sont logés dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à prévoir que les associations agréées de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement puissent assister les personnes tout au long de la procédure de médiation.
La commission a adopté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec permettant aux commissions de médiation de demander des informations relatives à la situation des demandeurs de logements sociaux à d’autres acteurs que les bailleurs sociaux en charge de la demande de logement social, par exemple aux associations d’accompagnement des demandeurs.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à solliciter le parc privé pour répondre aux besoins de logements. Pour ce faire, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) devrait informer les commissions de médiation des logements qu’elle conventionne au titre de l’article L. 321-8 du code de la construction et de l’habitation.
La rapporteure a indiqué comprendre l’objectif de cet amendement mais a souligné que sa mise en œuvre serait problématique car c’est, davantage que la commission de médiation, le préfet qui devrait être informé des logements conventionnés par l’ANAH.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec imposant aux commissions de médiation de se prononcer dans un délai maximal de trois mois.
Puis, la commission a adopté un amendement de la rapporteure imposant à la commission de médiation de motiver par écrit ses décisions. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a souhaité cosigner cet amendement et a retiré un amendement ayant le même objet. Mme Hélène Mignon a également cosigné l’amendement.
La commission a examiné un amendement de la rapporteure tendant à améliorer la distinction faite entre offre d’hébergement et offre de logement.
La rapporteure a rappelé que le Sénat a déjà exprimé ce souci d’assurer une distinction claire entre dispositifs de logement et dispositifs d’hébergement, dont la vocation est différente. Or la rédaction de l’article 2 résultant du vote du Sénat laisse subsister une ambiguïté que le présent amendement tend à lever.
Le président Jean-Michel Dubernard a estimé que, de fait, ce souci de clarification est important.
La commission a adopté l’amendement.
M. Jean Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement tendant à réintroduire l’obligation, supprimée par le Sénat s’agissant des délégataires du contingent préfectoral de logements sociaux, d’assumer la responsabilité de la mise en œuvre du droit au logement. En effet, le texte soumis au Sénat par le gouvernement imposait cette responsabilité aux délégataires en cas de délégation du contingent préfectoral de logements sociaux. Le présent amendement tend à revenir au texte du gouvernement, car il faut pouvoir solliciter directement les délégataires du contingent préfectoral afin de renforcer l’effectivité du droit au logement.
La rapporteure a fait valoir qu’il y a eu au Sénat un large débat sur cette question, tranché dans un sens équilibré qui permet de rendre au texte toute sa cohérence. L’article 1er proclame que l’État est garant du droit au logement opposable. Il faut aller jusqu’au bout de cette logique et le préfet doit rester le responsable de la mise en œuvre pratique du dispositif, même lorsqu’il y a eu délégation du contingent préfectoral. En outre, l’article 5 quinquies permet aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’expérimenter une délégation des obligations de logement et de relogement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a adopté un amendement de la rapporteure portant nouvelle rédaction de l’alinéa 14, rendant sans objet un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.
Deux amendements de la rapporteure et de M. Jean-Yves Le Bouillonnec portant nouvelle rédaction de l’alinéa 15 ont ensuite été soumis à une discussion commune.
La rapporteure a indiqué qu’il convient d’ouvrir le dispositif de promotion du droit au logement au parc de logements privé. S’il est souhaitable que le représentant de l’État puisse recourir à des logements du parc privé ayant bénéficié d’aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou de dispositifs de déduction fiscale, cette possibilité ne saurait être étendue à l’ensemble du parc privé conventionné, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de large développement d’une offre locative à loyers maîtrisés. C’est pourquoi l’amendement proposé réserve cette possibilité aux logements privés conventionnés avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) faisant l’objet d’un programme social thématique (PST) ainsi qu’à ceux donnés en location à des organismes ou associations dans le cadre d’une convention avec l’ANAH de niveau social.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a indiqué que son amendement a le même objet mais que le dispositif qu’il propose va plus loin. Il a retiré son amendement et indiqué qu’il proposerait peut-être des sous-amendements à l’amendement présenté par la rapporteure afin de le compléter et de renforcer son effectivité.
La commission a adopté l’amendement.
La commission a adopté un amendement de la rapporteure établissant un dispositif d’information systématique par le représentant de l’État dans le département à l’attention des personnes auxquelles une proposition de logement ou d’hébergement a été adressée, information relative aux dispositifs d’accompagnement social mis en œuvre dans le département.
Puis M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement tendant à préciser le contenu d’un décret en Conseil d’État permettant d’étendre le droit au logement opposable à un ensemble de logements sociaux entrant dans la définition de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
La rapporteure a estimé que l’adoption de cet amendement conduirait à un résultat inverse de l’objectif poursuivi. Il convient de laisser un minimum de marges de manœuvre aux propriétaires privés.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec permettant à l’État de disposer effectivement de réservations de logements, à hauteur d’au moins 25 %, dans tous les programmes de logements sociaux.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à éviter de concentrer les attributions de logements sociaux dans les communes disposant déjà d’un grand nombre de logements sociaux.
La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure à l’alinéa 17 ainsi qu’un amendement de la rapporteure complétant ce même alinéa afin de préciser que la commission de médiation transmet au préfet la liste des demandeurs pour lesquels doit être prévu un accueil dans une structure d’hébergement.
La commission a également adopté un amendement portant nouvelle rédaction de l’alinéa 18 afin d’en clarifier le dispositif.
Puis, la commission a adopté l’article 2 ainsi modifié.
Article additionnel après l’article 2
Sous-location de logements financés par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH)
La commission a adopté un amendement de la rapporteure complétant le dispositif prévu à l’article 2 permettant au préfet de recourir à des logements du parc privé ayant bénéficié des aides de l’ANAH, en prévoyant expressément dans le code de la construction et de l’habitation que de tels logements puissent être loués à des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location, meublés ou non, aux demandeurs visés à l’article L 441-2-3 du même code, bénéficiaires du droit au logement opposable.
Article 3
Création d’une nouvelle procédure de recours juridictionnel
Cet article constitue d’une certaine manière le deuxième pilier du droit au logement opposable, puisqu’il assure, après l’article 2 du projet de loi relatif au recours amiable, la possibilité de faire valoir le droit au logement devant les tribunaux.
Il serait toutefois erroné de considérer qu’aujourd’hui l’intervention du juge est totalement absente du droit au logement : naturellement, celui-ci agit déjà en matière de logement, qu’il s’agisse du juge judiciaire – par exemple dans le contentieux de l’occupation illégale – mais aussi du juge administratif, qui s’est reconnu compétent en matière d’attribution de logements sociaux pour contrôler les actes réglementaires des commissions d’attribution ou pour connaître de la conformité de la norme conventionnelle que constitue le plan départemental d’action en faveur du logement des personnes défavorisées (PDALPD) par rapport à la loi. Il reste que, le plus souvent, le juge confirme l’impossibilité pour un individu d’obtenir de lui la sanction de la puissance publique en matière d’accès au logement.
Le présent article remédie donc à une réelle carence en créant un nouveau type de recours devant le juge administratif.
Le recours juridictionnel peut se définir comme « l’acte de procédure par lequel une personne saisit au principal une juridiction de premier (ou de premier et dernier) ressort de prétentions (autrement dit, de « conclusions ») dont elle veut faire reconnaître le bien-fondé » (16). Par définition (cela découle des articles 2 et 3 de ce projet de loi), le recours juridictionnel se distingue du recours administratif, adressé à une autorité administrative non juridictionnelle.
Le gouvernement a fait le choix fort légitime – sur lequel n’est au reste pas revenu le Sénat – de prévoir l’existence de cette nouvelle voie de recours contentieux à la fois dans le code de la construction et de l’habitation, puisqu’il s’agit d’un élément essentiel de la garantie du droit au logement, et dans le code de justice administrative, dans la mesure où est ainsi consacré un véritable « contentieux du droit au logement » (cf. infra).
C’est ainsi que l’alinéa 1 de cet article insère dans le code de la construction et de l’habitation un nouvel article L. 441-2-3-1, dans lequel est détaillée la nouvelle procédure.
L’alinéa 2 précise le domaine d’application de ce nouveau recours ainsi que ses objectifs. Ces éléments ont été définis dès la version initiale du projet de loi et le Sénat les a repris.
D’une part, « la commission de médiation a reconnu une demande comme prioritaire et comme devant être satisfaite d’urgence (…) » : cette assertion renvoie expressément au pouvoir reconnu à la commission par l’article 2. Elle doit s’analyser dans ses deux dimensions.
Elle signifie dans un premier temps que le recours juridictionnel doit être considéré comme la deuxième étape, le recours « amiable » devant la commission de médiation étant un préalable nécessaire. Cela signifie également (implicitement) que ne peuvent saisir le juge que les personnes ayant rempli les conditions pour saisir la commission de médiation (voir le commentaire de l’article 2).
Mais elle signifie aussi dans un deuxième temps que la commission a reconnu la demande comme prioritaire et devant être satisfaite d’urgence, donc la simple saisine de la commission de médiation est une condition nécessaire mais non suffisante.
D’autre part, le demandeur doit n’avoir pas reçu « dans un délai fixé par voie réglementaire, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, ou une proposition d’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ».
Cette condition peut s’analyser de la manière suivante :
– le texte précise que le demandeur doit n’avoir reçu aucune offre de logement ou proposition d’accueil : a contrario, il semble donc qu’il faille considérer qu’une offre qui ne satisfait pas le demandeur ne lui donne pas pour autant la possibilité d’intenter un recours juridictionnel ;
– néanmoins, l’offre de logement faite au demandeur est qualifiée par le texte d’offre comme « tenant compte de ses besoins et de ses capacités ». Il y a là introduction d’une exigence qui semble légitime. Cette même exigence a d’ailleurs été reprise dans le texte de l’article 2 à l’initiative du Sénat, qui a souhaité préciser que la commission de médiation détermine les caractéristiques du logement du demandeur en tenant compte de ses besoins et de ses capacités ;
– le constat de l’absence d’offre se fait à partir de l’expiration d’un certain délai fixé par voie réglementaire : ce délai était prévu dès le texte initial du projet de loi ;
– le Sénat a précisé, comme dans l’ensemble du texte, ce qu’il convenait d’entendre par structure d’accueil adapté, à savoir une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, à l’initiative des trois commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois.
Il convient de noter que la personne dont la demande n’a pas été jugée comme revêtant un caractère prioritaire par la commission de médiation ne pourra pas, dans ces conditions, saisir le juge dans le cadre de la nouvelle procédure créée. Mais l’intéressé pourra intenter devant le juge administratif un recours pour excès de pouvoir contre la décision administrative par laquelle la commission de médiation a refusé de conférer à sa demande un caractère prioritaire, conformément au droit commun selon lequel toute décision administrative créatrice de droits est susceptible d’un tel recours.
Ce même alinéa définit également la finalité du recours introduit. Cette finalité peut être triple : le recours peut tendre à ce que soit ordonné le logement du demandeur, son relogement ou son accueil dans une structure adaptée (redéfinie par le Sénat, à l’initiative de la commission des affaires sociales, toujours de la même manière, comme structure d’hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale). Cette précision renvoie aux pouvoirs accordés au juge par la loi plus loin dans le texte de ce nouvel article L. 441-2-3-1 (cf. infra). Il faut observer que si le caractère normatif de la précision relative aux pouvoirs du juge est indéniable, la précision qui figure à ce stade dans la loi semble davantage avoir valeur informative.
Enfin, cet alinéa dispose que le recours est intenté devant la juridiction administrative, établissant ainsi une règle de compétence juridictionnelle très claire. Cette compétence administrative semble s’imposer en raison de la nature des parties en cause, puisque le recours est intenté contre l’État (si toutefois l’on retient un critère de compétence de type organique). Cela rejoint les préconisations du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées dans son rapport d’octobre 2006 (Rapport au Premier ministre sur l’expérimentation locale du droit au logement opposable) : « s’agissant d’un recours contre une autorité publique, il s’exercera devant la juridiction administrative ».
L’alinéa 3 définit les modalités d’entrée en vigueur du recours juridictionnel. Il s’agit d’une entrée en vigueur progressive. Ce point est important et a fait l’objet de nombreuses discussions. Le Haut comité pour le logement, dans le rapport précité, a jugé que « l’opposabilité ne doit pas restreindre la définition du droit au logement mais elle nécessite une inscription dans le temps ». Il ajoute à cet égard : « c’est ainsi que procède actuellement le gouvernement écossais, qui ouvre progressivement les voies de recours en complétant régulièrement la liste des publics considérés comme prioritaires ».
L’alinéa 3 prévoit ainsi une entrée en vigueur prioritaire, à compter du 1er décembre 2008, du recours au profit des personnes mentionnées au deuxième alinéa du II de l’article L. 441-2-3 tel que réécrit par l’article 2 du projet de loi, à savoir les cinq catégories de personnes pouvant saisir la commission de médiation sans condition de délai (demandeurs de bonne foi dépourvus de logement, menacés d’expulsion sans relogement, hébergés ou logés temporairement dans un établissement ou un logement de transition, logés dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, avec un ou plusieurs enfants mineurs lorsqu’ils sont logés dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent).
À la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales au Sénat, ce même recours est ouvert dès le 1er décembre 2008 également à toute personne qui, sollicitant l’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n’a reçu aucune réponse adaptée à sa demande (personnes mentionnées au premier alinéa du III de l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation tel que rédigé par l’article 2).
Dans un second temps, à compter du 1er janvier 2012, ce recours sera ouvert aux demandeurs mentionnés au premier alinéa du II de l’article L. 441-2-3, à savoir toute personne n’ayant reçu aucune réponse adaptée à une demande de logement social dans le délai fixé par arrêté préfectoral.
À l’initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat a inséré dans cet article un nouvel alinéa 4 destiné à prévoir le cas où le département ne comporte pas de commission de médiation. Dans ce cas, le demandeur peut exercer le recours juridictionnel si, après avoir saisi le représentant de l’État dans le département, il n’a pas reçu d’offre tenant compte de ses besoins et de ses capacités dans un délai fixé par voie réglementaire.
À l’initiative commune des trois commissions saisies, avec l’avis favorable du gouvernement, le Sénat a procédé à la suppression de l’alinéa du texte initial du projet de loi, qui prévoyait l’ouverture immédiate d’un recours juridictionnel, sous certaines conditions, dans le cas où l’État et une commune ou un établissement public de coopération intercommunal allaient conclure une convention de délégation de tout ou partie des réservations de logements avant le 1er décembre 2008. Cette décision est conforme à la volonté qu’a manifesté le Sénat, concernant l’ensemble du texte, de réserver en tout état de cause à la seule autorité étatique les obligations résultant de la mise en œuvre du droit au logement (voir sur cette question le commentaire de l’article 4).
L’alinéa 5 concerne la description de la procédure d’urgence nouvellement créée. Il ne semble pas abusif en effet de parler de procédure d’urgence dans la mesure où la demande en cause est expressément qualifiée par le texte, de manière constante, de demande devant « être satisfaite d’urgence ». Plus encore, cet alinéa 5 mentionne expressément le fait que le juge statue « en urgence ».
Il semble que l’on puisse se situer dans le cadre des procédures dites d’urgence « par nature », dont le professeur de droit René Chapus précise qu’elles « sont effectivement destinées à permettre au juge qui en est saisi de prendre, dans les moindres délais, sinon de façon immédiate, les mesures justifiées par l’existence d’une situation d’urgence, c’est-à-dire par l’imminence de la réalisation (ou de l’aggravation), qu’il importe de prévenir, d’un préjudice ». René Chapus les oppose aux procédures d’urgence « par assimilation », qui « ont pour objet de permettre au juge saisi de prescrire des mesures dont, étant donné ce qu’elles sont, la bonne administration de la justice justifie qu’elles puissent être décidées aussi rapidement que possible, comme si leur intervention était urgente » (17). Dès lors, il ne faut pas s’étonner de l’allègement procédural qui s’ensuit.
Cette procédure se caractérise par trois traits principaux (outre le fait que le juge statue en urgence) :
– Il s’agit d’une procédure où le juge statue seul : en l’espèce, il peut s’agir du président du tribunal administratif ou du juge qu’il désignera à cet effet. Cette question ne doit pas soulever de difficultés. De fait, aujourd’hui, de très nombreux contentieux administratifs sont confiés à un juge unique. En outre, rien n’empêchera le juge qui l’estime nécessaire de faire appel à une formation collégiale, conformément aux principes applicables de manière générale au contentieux administratif.
– Il s’agit d’une procédure où le juge statue sans conclusions du commissaire du gouvernement. On rappellera pour mémoire que le commissaire du gouvernement (membre de la juridiction administrative, contrairement à ce que sa dénomination pourrait laisser à penser), en contentieux administratif, « a pour mission d’exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient », selon la définition posée par le Conseil d’État dans son arrêt Esclatine de 1998. Dès le XIXè siècle, Édouard Laferrière avait déjà eu ce mot qui résume tout : le commissaire du gouvernement « concluant selon la loi et sa conscience ».
Pour essentiel qu’il peut être, cet élément de la procédure juridictionnelle administrative est toutefois aujourd’hui usuellement considéré comme susceptible de dispense en matière de procédure d’urgence. En matière de référés d’urgence, l’article L. 522-1 du code de justice administrative dispose que « l’audience se déroule sans conclusions du commissaire du gouvernement ». La jurisprudence a considéré que ce principe était de portée générale et applicable par exemple en matière de référés ordinaires (voir Conseil d’État, 16 octobre 2000, Soc. Stereau).
– Initialement, le projet de loi prévoyait que le juge statue en dernier ressort, ce qui signifie sans possibilité de recours devant une juridiction en appel ou en cassation. Le Sénat, à la suite de l’adoption d’amendements identiques des trois commissions ainsi que du groupe socialiste, et après que le gouvernement s’en fut remis à la sagesse du Sénat, est revenu sur cette solution, dans le souci de garantir l’appel au justiciable, droit qui doit être concilié avec la nécessité – non remise en cause – de préserver le caractère d’urgence de la procédure.
L’alinéa 6 de cet article 3 définir les pouvoirs du juge.
D’une part, celui-ci doit constater que le demandeur remplit les conditions requises, à savoir que l’on se trouve dans le domaine d’application de la procédure visée, telle qu’elle est définie à l’alinéa 2 : le juge devra donc constater que la demande a un caractère prioritaire et doit être satisfaite d’urgence mais aussi que n’a pas été offert au demandeur de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités.
Le juge a alors les possibilités suivantes : ordonner le logement, le relogement ou l’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale du demandeur par l’État (ces dernières précisions ayant été apportées par le Sénat toujours dans le même but).
Le pouvoir du juge est donc très précisément défini par la loi et contribue à mettre en lumière la nature exacte du contentieux en présence.
Il semble bien qu’il faille ici voir la marque du plein contentieux. Dans son ouvrage précité, René Chapus insiste en effet sur la différence fondamentale qui oppose contentieux de pleine juridiction et contentieux de l’excès de pouvoir. Il insiste sur le fait que le contentieux de pleine juridiction se distingue du contentieux de l’excès de pouvoir en ce qu’il permet au juge de remplacer les décisions dont il est saisi par ses propres décisions, qui se substituent à celles qui étaient contestées, et ce à la date du jugement.
Cet alinéa 6 précise que le juge peut en outre assortir son injonction d’une astreinte. L’astreinte constitue en effet en contentieux administratif un moyen commode de contraindre l’autorité administrative à exécuter les décisions de justice, en lui imposant le paiement d’une somme dont le montant est lié au retard pris dans l’exécution de ladite décision. Le recours à l’astreinte s’est d’ailleurs considérablement développé ces dernières années, en particulier depuis que la loi du 8 février 1995 a conféré le pouvoir de prononcer des astreintes non plus seulement au Conseil d’État mais aussi aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel.
L’alinéa 7 prévoit que le produit de l’astreinte est versé au fonds institué en application du dernier alinéa de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation dans la région où est située la commission de médiation saisie par le demandeur. Il s’agit du « fonds d’aménagement urbain, institué dans chaque région, destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social ».
Toutefois, rien n’est dit de la situation où il y a – du fait de l’ajout opéré au Sénat – recours juridictionnel en l’absence de commission de médiation dans un département donné.
Les alinéas 8 à 11 de cet article 3 (non modifiés par le Sénat) procèdent à la mention de cette nouvelle voie de recours contentieuse dans le code de justice administrative.
Les alinéas 8, 9 et 10 complètent le titre VII du livre VII du code de justice administrative par nouveau chapitre VIII, intitulé « Le contentieux du droit au logement ». Le livre VII est consacré au jugement, et son titre VII à des « Dispositions spéciales ».
Ce titre ne comporte aujourd’hui que deux chapitres : un chapitre 4 consacré aux contraventions de grande voirie, composé des articles L. 774-1 à L. 774-11, et un chapitre 6, dédié au contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière et des décisions relatives au séjour assorties d’une obligation de quitter le territoire français, composé des articles L. 776-1 à L. 776-2 du code de justice administrative. Le contentieux du droit au logement – qui est clairement identifié comme un nouveau contentieux « spécial » – s’apparente en effet dans ses modalités d’organisation à ce dernier contentieux.
Ce nouveau chapitre est composé d’un article unique, l’article L. 778-1, rédigé par l’alinéa 11 de cet article 3, qui opère un renvoi direct aux articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation, sans plus de précisions : « Le jugement des litiges relatifs à la garantie du droit au logement prévue par l’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation est régi par les dispositions de l’article L. 441-2-3-1 du même code ».
*
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement fixant à trois mois le délai imparti au préfet pour attribuer un logement à un demandeur reconnu prioritaire par la commission de médiation.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, qui a indiqué que la proposition retire au dispositif sa souplesse, dans la mesure où c’est le pouvoir réglementaire qui est compétent pour fixer la durée d’un tel délai, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a également rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec fixant à trois mois le délai dans lequel un demandeur peut exercer un recours en cas d’absence de réponse du préfet.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a ensuite présenté un amendement tendant à rendre obligatoire le prononcé de l’astreinte que le projet de loi laisse à l’appréciation du juge. De cette manière, la décision du tribunal administratif aura plus de poids et incitera le préfet à apporter une réponse rapide au requérant.
La rapporteure a jugé l’amendement contraire au droit commun du contentieux administratif, qui laisse au juge un pouvoir d’appréciation s’agissant du prononcé d’une astreinte.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement permettant au juge d’ordonner à l’État d’indiquer les moyens qui seront mobilisés pour assurer les mesures d’accès, d’accompagnement social, d’insertion ou de suivi nécessaires au demandeur de logement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, qui a fait valoir que la proposition est dans une large mesure satisfaite par l’amendement à l’article 2 relatif à l’information des demandeurs sur les dispositifs d’accompagnement social, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec fixant à cent euros par jour le montant minimum de l’astreinte et prévoyant son versement au demandeur.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec rendant responsables de la mise en œuvre du droit au logement opposable les communes qui ont fait l’objet d’un constat de carence dans le cadre de la procédure prévue à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation.
Puis M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement permettant à un requérant d’être assisté par une association agréée de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement ou dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées. Une partie des personnes concernées connaissent de grandes difficultés pour faire valoir leurs droits. Il est nécessaire de les aider dans leur démarche. Les associations sont très demandeuses d’un tel soutien.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a adopté l’article 3 ainsi modifié.
Article 4
Substitution du délégataire du contingent préfectoral à l’État en tant qu’autorité garante du droit au logement
Cet article avait pour objet de prévoir expressément, selon l’expression de l’exposé des motifs du projet de loi, « que les conventions de délégation du contingent préfectoral mentionnent la substitution du délégataire à l’État en tant qu’autorité garante du droit au logement ». Il a été supprimé par le Sénat, à l’initiative commune des trois commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois, le gouvernement ayant donné un avis favorable à l’adoption de ces amendements.
Cet article et sa suppression posent des questions de principe et des questions de mise en œuvre pratique.
1. Le contexte : la suppression par le Sénat de l’ensemble des mesures relatives aux délégations de l’obligation de logement
On rappellera simplement pour mémoire que l’attribution de logements locatifs par les bailleurs sociaux comporte – par-delà sa mise en œuvre via les accords collectifs départementaux ou les chartes intercommunales de logement – un mécanisme dit de réservation de logements sociaux au bénéfice du préfet, ou encore « contingent préfectoral », destiné à garantir l’accès au logement des personnes mal logées : ce contingent ne peut en principe excéder 30 % du patrimoine de chaque bailleur social (dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l’État). Les préfets concluent des conventions de réservation avec les bailleurs sociaux, portant notamment sur le nombre de logements réservés et les catégories de bénéficiaires. Dans la pratique, un préfet peut exercer son droit de réservation lors de la première mise en location des logements puis au fur et à mesure qu’ils se libèrent (mais le droit de réservation est un droit de proposition et les organismes bailleurs peuvent refuser les candidats présentés par le préfet, sous réserve que le refus soit dûment motivé).
Or depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les préfets ont la possibilité de déléguer, par voie conventionnelle, tout ou partie de leurs droits de réservation de logement aux maires ou aux présidents des établissements publics de coopération intercommunal (EPCI) compétents en matière d’habitat.
La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, en modifiant la procédure de médiation, a accordé de nouveaux pouvoirs au préfet, en lui permettant, lorsqu’il est saisi d’une demande prioritaire par la commission de médiation, de demander aux organismes bailleurs de procéder au logement voire de procéder lui-même au logement. La loi a alors fait le choix de donner la possibilité au délégataire des droits à réservation de désigner le demandeur à un organisme bailleur afin que ce dernier lui attribue un logement.
L’article 2 du projet de loi, en élargissant la procédure de médiation, reste dans cette logique et les nouvelles obligations incombant au préfet s’imposaient, dans la rédaction initiale du projet, aussi, le cas échéant, au délégataire des droits à réservation.
Dans la continuité juridique, l’article 3 du projet de loi, s’agissant cette fois du recours contentieux et non plus amiable, a ouvert la possibilité au demandeur d’intenter un recours non seulement contre l’État, mais aussi, le cas échéant, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale délégataire du droit au logement.
Plus encore, l’article 3 a, d’une certaine manière, poussé cette logique plus avant en prévoyant que dans le cas où une convention de délégation des droits à réservation serait conclue entre l’entrée en vigueur de la présente loi et le 1er décembre 2008, le recours « est ouvert dès la signature de la convention de délégation aux personnes appartenant aux catégories mentionnées au troisième alinéa de l’article L. 441-2-3 dont la demande a été reconnue comme prioritaire et comme devant être satisfaite d’urgence, s’ils résident depuis plus d’un an sur le territoire de cette commune ou de cet établissement et y ont formé leur demande ».
Le Sénat a fait le choix de supprimer, tant dans l’article 2 que dans l’article 3, toute référence à l’intervention du délégataire des droits à réservation : dans le texte soumis à l’Assemblée nationale, le délégataire n’intervient plus, ni dans la procédure amiable, ni dans la procédure contentieuse.
En conséquence, le Sénat a supprimé cet article 4, conduisant à la substitution du délégataire de l’État dans les obligations de logement ou de relogement telles que prévues par l’article L. 441-2-3, autrement dit telles qu’elles sont fixées dans le cadre de la procédure de médiation.
Au total, l’ensemble de ces modifications et suppression d’article semblent donc présenter, à tout le moins, le mérite de la cohérence.
La justification en est ainsi avancée dans le rapport de la commission des affaires sociales :
« Dans ses rapports successifs, le Haut Comité s’est toujours prononcé en faveur du principe d’une responsabilité assumée exclusivement par l’État. Les personnes auditionnées par votre rapporteur partagent largement cette opinion, notamment les représentants des élus locaux et les associations en charge de l’insertion et du logement.
« En effet, bien que très attachés aux compétences qui leur ont été transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités et aux libertés locales, les élus locaux sont fermement opposés à la délégation de la responsabilité de mise en oeuvre du droit au logement.
« Et, si elle peut présenter des aspects séduisants au premier abord, l’expérimentation locale du dispositif a suscité des réserves fondamentales, qui laissent à penser qu’elle n'est ni souhaitée ni véritablement possible. En effet, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne disposant ni des moyens (pouvoir de réquisitions par exemple), ni forcément de la volonté de la mettre en œuvre, il est, semble-t-il, inutile de conserver cette mesure, qui ne devrait être finalement qu’une mesure d’affichage.
« Par ailleurs, la maintenir risquerait de décourager les communes et les EPCI de signer (ou renouveler) une convention de délégation. C’est pourquoi, votre commission vous propose de supprimer les dispositions qui prévoient ce transfert ainsi que, par cohérence, celles qui ouvrent la possibilité d'une expérimentation locale du dispositif » (18).
2. Le débat relatif au choix de l’autorité garante du droit au logement
Il est vrai que le dispositif proposé par le gouvernement posait un certain nombre de questions juridiques.
Cet article 4 insérait après le douzième alinéa de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation (c’est-à-dire après l’ensemble des alinéas relatifs aux conventions de délégation des réservations pouvant être conclues entre les préfets et les bailleurs sociaux) un nouvel alinéa prévoyant que la convention de délégation de réservation « substitue le délégataire à l’État dans les obligations de logement ou de relogement résultant de l’article L. 441-2-3 et, le cas échéant, précise les modalités selon lesquelles le délégataire s’en acquitte ».
Mais la portée exacte de cette mesure pouvait paraître – indépendamment des questions de principe – incertaine.
En effet, l’article 1er pose de manière très explicite que l’État est garant du droit au logement. Or l’examen plus avant des articles relatifs tant au recours amiable qu’au recours contentieux (articles 2 et 3) montre que dans les faits il n’en va pas ainsi.
Par-delà cette question de cohérence juridique, c’est un débat de principe que vient poser le Sénat et qui tient en deux types de questions bien distinctes.
D’une part, le Sénat conteste l’immédiateté et l’automaticité de la délégation de l’obligation de logement dans le cadre de toute délégation du contingent préfectoral (il s’agit des mesures prévues à l’article 2 et au présent article 3) et ce, s’agissant de la phase gracieuse du recours.
D’autre part, le Sénat met en cause le principe même de l’expérimentation locale (avant même les questions de mise en œuvre pratique), qui ne correspondrait ni à la volonté, ni aux moyens des collectivités locales et se trouve comparé à une « mesure d’affichage ».
Le Sénat a, d’une certaine façon, résolu ces deux questions distinctes en une démarche unique consistant à supprimer l’ensemble du dispositif.
Dans cette perspective, le Sénat met aussi en avant les travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, rappelant que celui-ci a toujours insisté sur la nécessité d’une responsabilité assumée par l’État.
Pour l’évaluation du présent débat, il n’est en effet pas inintéressant d’en revenir aux travaux du Haut comité et tout particulièrement à ses travaux les plus récents consacrés, en octobre 2006, expressément à « l’expérimentation locale du droit au logement opposable ».
Dans sa conclusion, le Haut comité rappelle les différentes voies envisageables :
– rendre le droit opposable à l’État sur tout le territoire : mais le Haut comité souligne que cette solution comporte le risque d’une ingérence étatique dans les politiques locales de l’habitat que certains pourraient juger excessive ;
– rendre le droit opposable à des collectivités territoriales désignées par la loi comme responsables en leur transférant l’essentiel des compétences : cette solution présente l’avantage d’être plus simple et plus lisible que l’expérimentation, mais ouvre sur une difficulté quant au choix des autorités responsables ;
– le choix de la voie de l’expérimentation, qui présente l’avantage de permettre la prise en compte de la diversité territoriale en laissant ouvertes plusieurs options : dans ce dernier cas, pour le Haut conseil, il convient de coupler l’ouverture de la possibilité d’une expérimentation avec un engagement important de l’État.
En particulier, au terme d’un long raisonnement juridique, qui se fonde sur des considérations mêlant, dans la mise en œuvre du droit au logement, des responsabilités « de première ligne et « de seconde ligne » des différents acteurs, le Haut comité insiste aussi sur la nécessité, en dernier recours, d’une intervention de l’État. Or c’est peut-être cette intervention de dernier recours qui manquait dans le projet initial du gouvernement.
Il faut souligner que la solution retenue in fine par le Sénat rejoint l’équilibre proposé par le Haut comité. Si en effet le texte fait désormais, de façon générale, de l’État l’autorité garante du droit au logement, il n’empêche pas pour autant toute possibilité d’expérimentation de délégation aux collectivités locales, mais dans des conditions bien déterminées, grâce au dispositif complet de délégation établi à l’article 5 quinquies du projet de loi (voir le commentaire de cet article 5 quinquies).
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La commission a maintenu la suppression de l’article 4.
Article 5
Mesure de coordination concernant les conventions de délégation du contingent préfectoral à une commune ou un EPCI
Cet article, à vocation transitoire – ses dispositions ne sont pas codifiées – prévoyait que les conventions « prévues par l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation », c’est-à-dire les conventions de délégation du contingent préfectoral, conclues à la date de publication de la présente loi seraient mises en conformité avec les dispositions dudit article L. 441-1 nouvellement rédigé au plus tard le 1er décembre 2008, à peine de caducité.
Les trois commissions saisies du projet de loi avaient dans un premier temps, par cohérence avec la suppression de l’ensemble des dispositions portant sur les conventions de délégation du contingent préfectoral et les délégations d’obligation de logement (voir le commentaire de l’article 4), souhaité supprimer cet article. Ce faisant, l’objectif poursuivi consistait à empêcher une révision des conventions existantes aux fins d’y mentionner une obligation incombant au délégataire.
Il convient, par-delà le débat de principe, de mentionner les incertitudes juridiques qui affectaient ce dispositif dans sa rédaction initiale : en effet, l’exposé des motifs indiquait que « les conventions de délégation du contingent préfectoral à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale en cours à la date de publication de la présente loi deviennent caduques le 1er décembre 2008 lorsqu’elles ne prévoient pas de possibilité de recours devant la juridiction administrative des personnes prioritaires dont la demande est considérée comme urgente par la commission de médiation ». Or le texte de l’article 5 semblait viser une mise en conformité avec l’article L. 441-1, qui concerne le recours amiable. En outre, si l’on retient l’interprétation selon laquelle l’article 4 est directement applicable, cette disposition de mise en conformité ne semblait pas nécessaire.
Lors de la discussion devant le Sénat, le gouvernement a jugé important de maintenir cette disposition en la modifiant, précisément parce qu’elle peut permettre (sans remettre en cause au fond le choix du Sénat de réserver à l’État la garantie du droit au logement) « simplement qu’une nouvelle discussion s’ouvre entre le préfet et la collectivité locale concernée », à la suite de l’adoption du nouveau texte.
Aussi il a proposé un amendement procédant à une réécriture de l’ensemble de l’article à cet effet, réécriture techniquement plus cohérente, selon laquelle « À peine de caducité, les conventions prévues par l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation conclues avant la date de publication de la présente loi sont mises en conformité avec les dispositions de la présente loi au plus tard le 1er décembre 2008 ».
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La commission a adopté l’article 5 sans modification.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement obligeant les acquéreurs d’immeubles et de terrains appartenant auparavant au domaine privé de l’État à y réaliser des logements locatifs sociaux. Dans les communes soumises à l’obligation prévue par l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, au moins la moitié de la surface des immeubles cédés par l’État doit être consacrée au logement locatif social, cette proportion étant ramenée à 20 % dans les autres communes. De plus, le prix de cession de la charge foncière correspondant aux logements locatifs sociaux ne peut excéder la valeur foncière de référence pour le financement du logement locatif social.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, qui a rappelé que la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a aménagé un système de décote de valeur foncière de l’ordre de 25 % à 35 %, la commission a rejeté l’amendement.
Article 5 bis
Objectif légal de construction de logements sociaux
Cet article a pour objet d’étendre le champ d’application de l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU », en proposant une modification de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. Il résulte de l’adoption d’un amendement déposé par la commission des lois du Sénat.
1. Le cadre juridique posé par les articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation
Aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, dans les communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, le nombre total de logements locatifs sociaux doit représenter au moins 20 % des résidences principales (article L. 302-5, alinéa 1).
En revanche, ne sont pas soumises à cette obligation : les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d’habitants a diminué entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d’agglomération ou une communauté de communes compétente en matière de programme local de l’habitat, dès lors que celui-ci a été adopté (article L. 302-5, alinéa 1) ; les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d’une zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit approuvé en application de l’article L. 147-1 du code de l’urbanisme ou d’une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l’environnement (article L. 302-5, alinéa 2). Il convient en outre de noter que les communes qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue par l’article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales et qui disposent de plus de 15 % de logements sociaux sont exemptées du prélèvement tel qu’il est mentionné ci-après (article L. 302-7, alinéa 1).
En effet, les communes qui ne satisfont pas à cette obligation et qui n’ont pas suffisamment investi, dans l’année, en faveur du logement social, se voient appliquer un prélèvement sur leurs ressources fiscales égal au nombre de logements sociaux manquants multiplié par 20 % du potentiel fiscal (152,45 euros si le potentiel fiscal est inférieur à 762,25 euros).
Le montant du prélèvement ne peut être supérieur à 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice et il n’est pas effectué si son montant est inférieur à 3 811,23 euros (article L. 302-7, alinéas 2 et 3).
Les sommes ainsi collectées sont reversées :
– si la commune appartient à une communauté urbaine, à une communauté d’agglomération, une communauté d’agglomération nouvelle, une communauté de communes ou un syndicat d’agglomération nouvelle compétents pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d’un programme local de l’habitat, à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains (article L. 302-7, alinéa 7) ;
– si la commune n’est pas membre d’un tel établissement mais est membre d’un établissement public foncier local créé en application de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, à celui-ci (article L. 302-7, alinéa 8) ;
– à défaut, à un fonds d’aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social (article L. 302-7, alinéa 9) (19).
2. Le dispositif proposé
Cet article 5 bis porte modification de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation (alinéa 1 de cet article 5 bis) en procédant à une extension de son champ d’application dans la mesure où il le complète par un nouvel alinéa ainsi rédigé :
« À compter du 1er janvier 2008, ces dispositions s’appliquent également, dans les conditions prévues au premier alinéa, aux communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 20 % des résidences principales. Le prélèvement prévu à l’article L. 302-7 est opéré à compter du 1er janvier 2014 » (alinéa 2).
Autrement dit, cet article a pour objet d’étendre le champ d’application de l’article 55 de la loi « SRU » aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions et qui, sans faire partie d’une agglomération au sens du recensement général de la population, sont membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, c’est-à-dire qui remplissent les conditions pour créer une communauté d’agglomération.
Le rapporteur de la commission des lois, M. Pierre Jarlier, au cours de la séance publique, a mis en avant le fait que la définition des agglomérations retenue par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) – qui implique qu’aucune habitation ne soit séparée de la plus proche de plus de 200 mètres – ne tient pas compte de la réalité des bassins de vie et exclut sans raison objective un grand nombre de communes de l’obligation de réaliser des logements locatifs sociaux.
En outre, selon le rapport de la commission des lois du Sénat, « le droit au logement doit pouvoir être opposable sur l’ensemble du territoire et il serait extrêmement regrettable que les communes qui disposent de logements locatifs sociaux et donc rencontrent de grandes difficultés se trouvent de surcroît, de facto, seules à devoir assumer l’obligation d’offrir un logement à toute personne qui en fait la demande. L’équité commande ainsi d’élargir le champ des communes soumises à l’obligation de disposer d’au moins 20 % de logements sociaux.
« Les communes concernées par cette réforme disposeraient d’un délai de six ans, entre 2008 et 2014, correspondant à la durée du prochain mandat municipal, pour se mettre en conformité avec leur obligation légale sans encourir aucune pénalité financière.
« Il ne s’agit donc pas d’imposer des sanctions aux communes, mais de se fixer un objectif pour assurer une meilleure couverture du territoire national en logements sociaux ».
Lors de la séance publique du 31 janvier 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a donné un avis favorable à l’adoption de cet amendement portant article additionnel après avoir indiqué qu’il souhaite « une meilleure répartition territoriale de l’effort et le dialogue entre les différentes collectivités locales ».
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M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement portant rédaction globale de l’article afin d’aller plus loin que le Sénat dans l’aménagement des obligations introduites par l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a adopté l’article 5 bis sans modification.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a présenté un amendement tendant à autoriser le préfet à fixer, en dehors de l’Ile-de-France, un seuil de population inférieur à 3 500 habitants pour l’application de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000. La réalité de l’habitat n’étant pas la même sur l’ensemble du territoire, il convient de laisser au préfet une marge d’appréciation.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a également rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec autorisant le préfet à fixer un taux requis de logements locatifs sociaux pouvant aller jusqu’à 30 % en fonction des particularités locales.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec supprimant la disposition de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement permettant de comptabiliser pendant cinq années comme logements sociaux les logements dont la convention est venue à expiration.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à ce que les inventaires annuels de logements locatifs sociaux fassent apparaître les proportions respectives des différentes catégories de logements en fonction des plafonds de ressources et de loyers et des modes de financement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à pondérer les logements locatifs sociaux en fonction de leur objet social dans les décomptes des inventaires annuels.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à renforcer les conditions d’application du prélèvement de solidarité effectué au titre de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à conditionner la délivrance du permis de construire à la réalisation d’un taux minimum de logements sociaux pour la construction d’immeubles de plus de vingt logements.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a précisé qu’il s’agit d’une technique, différente de celle présentée dans le cadre des amendements précédents, qui se fonde sur la prise en considération des pouvoirs des maires.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté sept amendements de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant respectivement à :
– conditionner la délivrance du permis de construire à la prise en compte des délais de réalisation des logements sociaux pour des programmes de logements dont la surface est égale ou supérieure à 1 000 m² ;
– promouvoir un rattrapage équilibré de la construction sociale en limitant à un tiers des logements construits et comptabilisés dans le cadre de l’application de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 ceux qui le sont avec un prêt locatif social ;
– supprimer la possibilité offerte aux communes par la loi du 13 juillet 2006 – par le biais des procédures mises en œuvre dans le cadre des commissions prévues à l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation – de s’affranchir de leur obligation de construction de logements sociaux ;
– rendre non déductibles de la majoration du prélèvement visé à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation les dépenses et moins-values mentionnées à l’article L. 302-7 exposées par la commune ;
– doubler le prélèvement prévu à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation en cas de carence des communes s’agissant de la mise en œuvre de l’application de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 ;
– prévoir l’accord explicite du préfet pour la sortie du conventionnement ou le non-renouvellement des conventions qui arrivent à échéance en matière de logements locatifs sociaux ;
– subordonner à l’accord du représentant de l’État dans le département la possibilité pour une commune de vendre des logements locatifs sociaux et de passer ainsi au-dessous du seuil de construction de logements sociaux tel qu’il résulte de l’application de l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000.
Article 5 ter
Rapport du Conseil économique et social sur la mise en œuvre de la loi
Cet article, qui résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales du Sénat, a pour objet de prévoir la remise d’un rapport du Conseil économique et social sur la mise en œuvre de la loi.
Composé d’un alinéa unique, il dispose en effet qu’« avant le 1er octobre 2010, le Conseil économique et social remet au Président de la République et au Parlement un rapport d’évaluation relatif à la mise en œuvre de la présente loi ».
De fait, le logement constitue l’un des sujets abordés régulièrement par le Conseil, comme le montrent les exemples récents du rapport présenté par Mme Nicole Prud’homme en 2004 « Accès au logement, droits et réalités », de l’avis sur l’avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale présenté la même année par M. Jean Bastide, Mme Danielle Bourdeaux, MM. Hubert Brin et Christian Larose ou encore du rapport présenté par Mme Cécile Felzines en 2005 intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie ».
Au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, M. Bernard Seillier, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, a ainsi expliqué sa démarche :
« Il s’agirait d’une évaluation à mi-parcours, complémentaire des réflexions menées par le comité de suivi réuni, autour du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, dans une formation élargie aux représentants des élus et des associations (…).
« Le rapport du Conseil économique et social pourrait s’appuyer sur des statistiques précises établies par les services des ministères concernés. Il permettrait au Parlement d’apprécier, après deux ans d’application de la loi, le nombre de recours gracieux et contentieux selon les départements et la situation du logement en France. Il évaluerait les besoins des ménages, afin de préparer la mise en oeuvre généralisée du droit opposable au logement au 1er janvier 2012 ».
Le gouvernement a donné un avis favorable à l’adoption de cet amendement portant article additionnel.
Il convient en outre de rappeler qu’aux termes de l’article 70 de la Constitution, la saisine préalable du Conseil économique et social est un préalable obligatoire à la mise en œuvre de tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ou social.
On ne peut que se féliciter de cet article qui tend ainsi à favoriser la mise en œuvre harmonieuse du droit au logement opposable.
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La commission a adopté l’article 5 ter sans modification.
Article 5 quater
Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable
Cet article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de la commission des affaires économiques. Il a pour objet de prévoir l’institution d’un comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable.
Cet apport essentiel est conforme à l’annonce qui, jusqu’alors, ne figurait que dans l’exposé des motifs du projet de loi : « Le suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement, et notamment du dispositif juridique mis en place par la présente loi, sera assuré par une instance indépendante (…) ».
Désormais, l’alinéa 1 de cet article 5 quater dispose expressément : « Il est institué un comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable ».
En outre, l’alinéa 2 précise que « pour l’accomplissement de cette mission, cette instance associe, dans des conditions prévues par décret, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, les associations représentatives d’élus locaux et les associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement ».
Au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a rappelé la nécessité de la mise en place d’une telle instance, à l’appui d’un avis favorable à l’adoption de l’amendement : « Sur une matière comme celle-là, il paraît indispensable d’avancer par étapes et de s’adapter en permanence, comme l’ont fait nos amis écossais. C’est d’autant plus important qu’en France le processus de décision en matière de logement – logement ordinaire, logement social, logement très social et hébergement d’urgence – relève de compétences éclatées ».
Le ministre a ensuite donné connaissance au Sénat du décret relatif à la composition exacte du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées : « Cette instance comprendra les membres et le secrétaire général du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées institué par le décret du 22 décembre 1992, six membres représentant respectivement l’Association des maires de France, l’Assemblée des départements de France, l’Association des régions de France, l’Association des maires des grandes villes de France, l’Assemblée des communautés de France, l’Association des communautés urbaines de France, neuf membres représentant respectivement l’Union sociale pour l’habitat, la Fédération nationale des sociétés d’économie mixte, l’Union d’économie sociale pour le logement, le mouvement Pact Arim pour l’amélioration de l’habitat, la Fédération nationale Habitat et développement, ainsi que l’Agence nationale pour l’habitat, l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux, la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale, l’Union nationale des associations familiales et l’Union nationale de la propriété immobilière ».
L’exposé des motifs du projet de loi allait toutefois plus loin encore en évoquant également la remise d’un rapport par le comité de suivi, « le 1er juillet 2007 ». Cette annonce n’a pas été reprise dans le texte de l’article 5 quater par les sénateurs.
Or la remise d’un tel rapport constituerait un élément déterminant de l’action du comité de suivi, car à l’évidence un certain nombre de questions d’application ne vont pas manquer de se poser à la suite de l’adoption du présent projet de loi. Il semble dès lors important de faire mention de ce rapport dans le texte de cet article 5 quater.
Mais plus encore, il est essentiel de prévoir la date de son dépôt. De ce point de vue, il faut observer que la proposition figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi (la remise du rapport au 1er juillet) n’est peut-être pas la meilleure. En effet, les quatre mois environ qui sépareront la publication de la loi de la date du 1er juillet correspondent à une période électorale et ne pourront suffire pour l’étude de questions parfois complexes. C’est pourquoi la date du 1er octobre 2007, qui coïncide en outre avec celle de la rentrée parlementaire, semble préférable.
Aussi la rapporteure proposera-t-elle un amendement prévoyant que le comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable remet un rapport au Président de la République et au Parlement chaque année, le premier rapport étant remis le 1er octobre 2007.
Par ailleurs, s’agissant de la publication du décret relatif à la composition du comité de suivi, celle-ci pourra être l’objet, comme l’ensemble des textes d’application de la loi, d’un rapport établi en vertu de l’article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale, rapport faisant état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de la loi ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires.
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La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à prévoir dans la loi la composition du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a indiqué que l’article 5 quater tel qu’il a été adopté au Sénat prévoit la création d’une structure de suivi et de mise en œuvre du droit au logement opposable – ce qui permet de revenir à un dispositif semblable à celui qui figurait dans l’un des avant-projets du texte – mais que cet article renvoie à un décret le soin de déterminer la composition de cette structure, ce qui est regrettable.
Le président Jean-Michel Dubernard a estimé qu’une telle disposition relève du pouvoir réglementaire.
La rapporteure a considéré que de telles précisions relèvent bien du champ réglementaire et qu’au reste, lors de la séance publique du Sénat du 31 janvier 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a procédé à la lecture du projet de décret relatif à la composition de ce comité de suivi.
La commission a rejeté l’amendement.
Elle a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure, ainsi qu’un amendement du même auteur prévoyant la présence des associations œuvrant dans le domaine de l’insertion au sein du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable.
La commission a examiné un amendement de la rapporteure prévoyant la remise par le comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable d’un rapport annuel au Président de la République et au Parlement, le premier rapport étant remis le 1er octobre 2007.
La rapporteure a précisé qu’il est essentiel de prévoir la date de dépôt de ce rapport mais que la date fixée initialement par l’exposé des motifs du projet de loi, à savoir le 1er juillet 2007, n’est pas opportune dans la mesure où elle suit immédiatement la période électorale, qui constitue une « période passionnelle ». Les auditions ont montré que le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées semble d’accord avec la solution consistant à préférer la date du 1er octobre 2007, date qui coïncide en outre avec la rentrée parlementaire.
Tout en reconnaissant qu’il convient de décaler dans le temps la date de remise du rapport, M. Jean-Yves Le Bouillonnec a exprimé une réserve en raison de la référence à l’année 2008, relativement proche, retenue dans le projet de loi s’agissant de l’entrée en vigueur, au profit des cinq catégories de demandeurs concernés, du nouveau droit de recours juridictionnel.
La rapporteure a fait observer que ce nouveau droit entrerait en vigueur le 1er décembre 2008, soit à la fin de l’année 2008.
La commission a adopté l’amendement.
La commission a adopté l’article 5 quater ainsi modifié.
Article 5 quinquies
Dispositif expérimental de délégation aux établissements publics de coopération intercommunale de la garantie du droit au logement
Cet article tend à prévoir la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de devenir, sous certaines conditions, garants du droit au logement.
1. Le contexte de l’adoption du présent dispositif d’expérimentation
Il convient tout d’abord de rappeler le contexte de l’adoption de ce dispositif au Sénat, à l’initiative de la commission des lois, à savoir la suppression, dans les articles 2, 3, 4 et 5 du projet de loi, de toute possibilité de délégation de cette mise en œuvre du droit au logement au délégataire du contingent préfectoral en matière de logements sociaux (voir le commentaire de l’article 4). En effet, le Sénat a tenu à faire prévaloir de manière générale sur l’ensemble du territoire le principe, affirmé à l’article 1er du projet de loi, selon lequel l’État est garant du droit au logement opposable.
Ce souci de clarté doit être salué. Dans le même temps, il convient de rappeler que le Haut comité pour le logement du droit opposable, dans son rapport de 2006, s’était prononcé certes pour une garantie par l’État du droit au logement, mais aussi en faveur de la mise en œuvre d’expérimentations. D’une certaine manière, cet article 5 quinquies s’inscrit dans l’équilibre ainsi préconisé.
M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a d’ailleurs expressément considéré, lors de la discussion de l’amendement en séance publique, à l’appui d’un avis favorable à son adoption, que l’amendement « fait partie intégrante du texte et de son concept ».
2. Un dispositif de délégation très complet
Cet article 5 quinquies propose un système très complet de délégation.
L’alinéa 1 en pose le principe. Les premiers mots sont essentiels puisqu’ils précisent que le dispositif proposé est « expérimental » et provisoire (« pour une durée de six ans »).
Cet alinéa définit ensuite les EPCI pouvant procéder à cette expérimentation. Il s’agit de tout « établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant conclu la convention visée à l'article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation », autrement dit une convention de délégation des dispositifs dits d’aides « à la pierre » (aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de la rénovation de l’habitat privé ainsi que de la location-accession et aides destinées à la création de places d’hébergement, conformément à l’énumération figurant à l’article L. 301-3 du code de la construction et de l’habitation).
Cette convention peut être passée avec « l’État, ses communes membres et les départements concernés ». Conformément aux explications de M. Pierre Jarlier, rapporteur au nom de la commission des lois, au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, l’objectif consiste en effet à « donner aux établissements publics de coopération intercommunale les moyens d’assumer [une responsabilité nouvelle], donc d’exercer les compétences de l’État et, éventuellement, tout ou partie de celles d’autres collectivités territoriales, départements et communes ». Il a en outre précisé qu’en tout état de cause, l’accord des communes membres serait requis. Enfin, il a souligné que le conseil général serait également cosignataire de cette convention en tant qu’autorité susceptible de donner à l’EPCI les moyens de mettre en place un accompagnement social des demandeurs les plus en difficulté.
L’alinéa s’achève sur la description de l’objectif poursuivi par le présent dispositif, à savoir la délégation de la tâche consistant à devenir garant « du droit à un logement décent et indépendant visé au chapitre préliminaire du titre préliminaire du livre III [du code de la construction et de l’habitation] ainsi qu’aux articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du même code », autrement dit le droit au logement opposable tel qu’il est défini par les articles 1er, 2 et 3 du présent projet de loi.
La contrepartie de cette obligation nouvelle (et lourde de conséquences) est elle-même assez substantielle, puisqu’elle consiste en la délégation au président de l’EPCI d’un certain nombre de compétences (alinéas 2 à 7) (délégations qui viennent s’ajouter à la délégation des aides à la pierre qui constitue une condition préalable à la mise en œuvre même du dispositif) :
– la délégation « de tout ou partie des réservations de logements dont le représentant de l’État dans le département bénéficie sur son territoire en application de l’article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation » : il s’agit de la délégation du contingent de réservation de logements sociaux préfectoral ;
– la délégation de la « responsabilité de la mise en œuvre des procédures de résorption de l’insalubrité et de lutte contre la présence de plomb respectivement définies aux articles L. 1331-22 à L. 1331-30 et aux articles L. 1334-1 à L. 1334-12 du code de la santé publique », autrement dit les pouvoirs de police en matière de lutte contre l’insalubrité (salubrité des immeubles et des agglomérations et lutte contre la présence de plomb ou d’amiante) ;
– la délégation de la « responsabilité de la mise en œuvre des procédures de résorption des immeubles menaçant ruine visées aux articles L. 511-1 à L. 511-6 du code de la construction et de l’habitation » : il s’agit des pouvoirs de police des bâtiments menaçant ruine ;
– la délégation de « la responsabilité de la mise en œuvre des procédures de réquisition visées aux chapitres Ier et II du titre IV du livre VI du code de la construction et de l’habitation » ;
– la délégation « de tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l’action sociale, sont attribuées au département en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles » : il s’agit respectivement de la politique d’action sociale générale mise en œuvre par le département ainsi que, dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale, de la participation aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles ; en pratique, cela signifie notamment que le fonds de solidarité pour le logement ou les dispositifs d’accompagnement social des personnes défavorisées pourraient ainsi être à la disposition des EPCI.
Le rapporteur de la commission des lois a également expliqué, au cours de la même séance, les raisons pour lesquelles la délégation des règles relatives à l’urbanisme n’a pas été prévue : « (…) il s’avère que le droit de préemption urbain entre dans le droit commun, puisqu’il est prévu à l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme. Quant à la compétence pour délivrer les autorisations ou les actes relatifs à l’utilisation de l’occupation des sols, elle est déjà prévue à l’article L. 421-2-1 du code de l’urbanisme. Enfin, la délégation de la compétence pour élaborer les documents d’urbanisme (…) paraît difficile à mettre en oeuvre, car l’élaboration de ces documents demande du temps, au moins trois ans. L’expérimentation dure, elle, six ans. Telle est la raison pour laquelle [cet] amendement ne tend pas à instaurer la délégation de cette compétence, qui est déjà prévue dans le droit commun ».
Ce dispositif va donc au total très au-delà des procédures de délégation déjà existantes, à l’image de la procédure permettant aux EPCI délégataires des aides à la pierre, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, d’obtenir du département la création d’un fonds intercommunal de solidarité pour le logement.
L’alinéa 8 de cet article prévoit une évaluation du dispositif dans un délai de six mois avant le terme de l’expérimentation : le gouvernement remettra au Parlement un rapport d’évaluation assorti des observations des établissements publics de coopération intercommunale et des collectivités territoriales concernées.
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La commission a adopté l’article 5 quinquies sans modification.
Article 5 sexies
Intervention des organismes HLM
dans les opérations d’aide aux copropriétés en difficulté
Cet article, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement du groupe socialiste – le gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat –, a pour objet d’élargir les modalités d’intervention de différentes catégories d’organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) dans les opérations d’aide aux copropriétés en difficulté.
1. L’objectif poursuivi : favoriser l’intervention des différentes catégories de HLM dans les opérations d’aide aux copropriétés en difficulté dites OPAH
Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) sont définies à l’article L. 303-1 du code de la construction et de l’habitation de la manière suivante : « Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat ont pour objet la réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles tendent à améliorer l’offre de logements, en particulier locatifs, ainsi qu’à maintenir ou à développer les services de voisinage. Elles sont mises en œuvre dans le respect des équilibres sociaux, de la sauvegarde du droit des occupants et des objectifs du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ainsi que, s’il existe, du programme local de l’habitat ».
L’OPAH permet ainsi la requalification générale d’un quartier par la remise sur le marché de logements réhabilités ainsi que le maintien des services de voisinage (20).
Il s’agit d’une procédure de nature contractuelle puisque l’OPAH résulte d’une convention signée entre la commune, ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d’habitat, l’État et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).
L’OPAH présente un caractère incitatif dans la mesure où elle n’implique pas systématiquement et directement des travaux mais a davantage pour objet de créer les conditions favorables à leur réalisation par tous les acteurs publics et privés : pour inciter les propriétaires à réaliser ces travaux, la collectivité met en œuvre des actions d’accompagnement, qu’il s’agisse notamment de la création d’équipements ou de l’aménagement d’espaces publics.
La signature d’une convention d’OPAH permet d’étendre, dans certaines limites, la liste des travaux susceptibles d’être subventionnés par l’ANAH et d’établir des taux de subvention majorés, pour les propriétaires bailleurs comme pour les propriétaires occupants.
M. Thierry Repentin, en défendant au Sénat l’amendement qui allait devenir cet article 5 sexies au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, a fait valoir que « les OPAH ont été oubliées (…) dans les dernières modifications législatives permettant aux différentes catégories d’organismes d’HLM d’intervenir dans le redressement des copropriétés ».
2. Le dispositif proposé
Pour cette raison, le dispositif proposé vise à assurer une harmonisation de la législation applicable en cette matière.
Il s’agit avant tout de dispositions du code de la construction et de l’habitation (alinéa 1).
L’alinéa 2 prévoit la modification du onzième alinéa de l’article L. 411-2 de ce code, article qui prévoit que les organismes d’habitations à loyer modéré bénéficient d’exonérations fiscales et d’aides spécifiques de l’État au titre du service d’intérêt général défini notamment comme la gestion, avec l’accord du maire de la commune d’implantation et du représentant de l’État dans le département, de logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement ou faisant l’objet d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat visée à l'article L. 303-1.
L’alinéa 3, en insérant dans cet alinéa, après le mot : « gestion », les mots : « ou l’acquisition en vue de leur revente », élargit ainsi le champ des aides dont peuvent bénéficier les organismes HLM puisque seront désormais concernées par ces aides les opérations d’acquisition en vue de la revente des logements précédemment mentionnés.
L’alinéa 4 opère aussi un élargissement du champ des aides pouvant être accordées, en insérant avant les mots : « d’une opération programmée », les mots : « d’un plan de sauvegarde en application de l’article L. 615-1 ou », ce qui revient à faire entrer dans le champ d’application de l’article les logements faisant l’objet des plans de sauvegarde définis à l’article L. 615-1 du code de la construction et de l’habitation, à savoir les plan de sauvegarde visant à restaurer le cadre de vie des occupants et usagers d’un groupe d’immeubles bâtis ou d’un ensemble immobilier déterminé, à usage d’habitation ou à usage mixte professionnel, commercial et d’habitation, soumis au régime de la copropriété, ou d’un groupe d’immeubles bâtis en société d’attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l’attribution d’un lot.
Les alinéas 5, 6 et 7 procèdent à une même modification dans trois articles du code de la construction et de l’habitation : il s’agit de l’insertion de la référence à « une opération programmée d’amélioration de l’habitat prévue à l’article L. 303-1 et dédiée aux copropriétés dégradées », autrement dit une OPAH.
Cette insertion tend au même but dans les trois cas, qu’il s’agisse de l’insertion dans le vingtième alinéa de l’article L. 421-1, le dix-septième alinéa de l’article L. 422-2 ou le quatorzième alinéa de l’article L. 422-3, prévues respectivement par chacun des trois alinéas. Chacun de ces articles s’applique cependant à une catégorie différente d’organismes : les offices publics d’aménagement et de construction (article L. 421-1) ; les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré (article L. 422-2) ; les sociétés anonymes coopératives de production d’habitation à loyer modéré (article L. 422-3).
Les trois alinéas visés concernent tous l’ouverture de la possibilité, dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement, lorsqu’elles font l’objet d’un plan de sauvegarde en application de l’article L. 615-1 du code de la construction et de l’habitation, de déroger aux règles applicables aux habitations à loyer modéré, d’acquérir des lots en vue de leur revente, d’y effectuer tous travaux et de les louer provisoirement.
L’insertion réalisée par les alinéas 5, 6 et 7 permet donc d’ajouter à ces possibilités déjà existantes la possibilité nouvelle pour les trois catégories d’organismes visées de procéder à des OPAH.
L’alinéa 8 insère dans le g du 1° du 5 de l’article 261 du code général des impôts, après les mots : « même code », les mots : « ou faisant l’objet d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat prévue à l’article L. 303-1 du même code ».
Ce dispositif du code général des impôts vise les exonérations de taxe sur la valeur ajoutée des livraisons d’immeubles réalisées par les organismes d’habitations à loyer modéré régis par l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation ou de lots de copropriété faisant l’objet d’un plan de sauvegarde en application de l’article L. 615-1 du même code par les organismes sans but lucratif visés au 7 du présent article (autrement dit les organismes dits d’utilité générale) ou par les sociétés d’économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux.
Désormais, peuvent donc bénéficier de cette exonération ces mêmes lots de copropriété – sous la réserve que soient remplies des conditions identiques – qui font l’objet d’OPAH.
Préalablement à l’adoption de l’amendement, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, s’en est remis, au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, à la sagesse du Sénat, cette position étant justifiée non pour une question de principe, mais en raison des incertitudes affectant la mise en œuvre du dispositif proposé ; la question de la nécessité juridique de la sécurisation ainsi proposée peut en effet se poser.
*
La commission a adopté l’article 5 sexies sans modification.
Article 5 septies
Dispositif de majoration du coefficient d’occupation du sol au profit de la réalisation de logements locatifs sociaux
Cet article résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement déposé par le groupe socialiste. Il vise à ajuster le champ d’application d’une mesure adoptée dans le cadre de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi dite ENL), visant à faire bénéficier la réalisation de programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux d’une majoration du coefficient d’occupation des sols (COS), sous certaines conditions.
1. Le dispositif modifié : le IX de l’article 4 de la loi dite ENL
Aux termes du IX de l’article 4 de la loi du 13 juillet 2006 en effet, « dans les communes de plus de 20 000 habitants et celles de plus de 1 500 habitants appartenant à un établissement public de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants compétent en matière d’habitat, le conseil municipal peut, par délibération motivée, sous réserve de ne pas porter atteinte à l’économie générale du plan d’occupation des sols ou du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme, délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux bénéficie d’une majoration du coefficient d’occupation des sols. La délibération fixe pour chaque secteur cette majoration qui ne peut excéder 50 % ».
Ainsi, cette mesure offre la possibilité au conseil municipal de décider d’augmenter le coefficient d’occupation des sols (COS), dès lors que le programme de construction concerné comporte au moins 50 % de logements sociaux. Il convient de noter qu’il s’agit d’une faculté : le maire peut donc l’utiliser ou non en signant le permis de construire. Cette disposition n’est applicable qu’aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010.
2. Le problème juridique posé et la solution retenue
L’ajustement proposé a ainsi été motivé par M. Thierry Repentin, sénateur, à l’occasion de la défense de son amendement lors de la séance publique du 31 janvier 2007 : « Seules les communes de plus de 1 500 habitants membres d’un EPCI ayant la compétence "habitat" sont concernées. Or il y a des communes de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants qui ne sont pas membres d’un EPCI ayant la compétence "habitat". C’est, notamment, le cas de plusieurs communes de l’agglomération bordelaise ».
Aussi le présent article, composé d’un alinéa unique, procède-t-il dans cet article 4 de la loi du 13 juillet 2006, après les mots : « en matière d’habitat », à l’insertion des mots : « et celles de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population ».
Ainsi se trouve donc réalisé un ajustement qui paraît répondre à une véritable préoccupation pratique.
Au reste, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a donné un avis favorable à l’adoption de cet amendement en soulignant lors de la séance publique que « cet amendement vise à étendre une disposition qui fonctionne bien. De plus, chaque maire conserve sa liberté. Cela ne pose donc pas de difficultés ».
*
La commission a adopté l’article 5 septies sans modification.
Article 5 octies
Majoration des crédits affectés
à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
Cet article résulte de l’adoption à l’unanimité d’un amendement du gouvernement.
Composé d’un alinéa unique, il vise à modifier le montant figurant à l’article 7 de la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville.
Cet article 7 prévoit en effet les crédits consacrés par l’État à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013. Il précise que ces crédits sont affectés, dans les conditions fixées par les lois de finances, à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Dans le texte aujourd’hui en vigueur de cet article, ces crédits sont fixés à 5 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros.
Le présent article 5 octies augmente ce montant de 1 milliard d’euros en le portant à 6 milliards d’euros.
Au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a expliqué la démarche au fondement de cette mesure de la manière suivante : « Il s’agit de porter le programme national de rénovation urbaine, qui est financé par tous [il a précisé plus tard dans la discussion que la convention conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale du logement prévoit un partage par moitié de ce financement] (…), à 35 milliards d’euros. Vous savez que l’ANRU ne peut signer aucune convention, même quand la dépense se situe à quatre ou à cinq ans, sans un contrôle financier préalable et sans que les financements soient gagés. Il faut donc qu’elle ait une visibilité sur ce programme ».
*
La commission a adopté l’article 5 octies sans modification.
Article 5 nonies
Exercice par le maire du droit de priorité
Cet article, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement du groupe socialiste, ouvre la possibilité au maire de recevoir délégation du conseil municipal pour l’exercice du droit de priorité.
1. Le problème posé par le régime en vigueur du droit de priorité
Le droit de priorité a été créé par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, dont l’article 30 avait prévu l’institution, en faveur des communes, d’un droit de priorité sur tout projet de cession d’immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l’État.
La loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, dite ENL, a fusionné le droit de préemption urbain (DPU), et le droit de priorité dans le cas de la vente de terrains de l’État et de certains de ses établissements.
Aux termes de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme inséré par cette loi, « il est créé en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain un droit de priorité sur tout projet de cession d’un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l’État, à des sociétés dont il détient la majorité du capital, aux établissements publics visés à l’article 1er de la loi nº 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public "Réseau ferré de France" en vue du renouveau du transport ferroviaire, à l’article 18 de la loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs et à l’article 176 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ou à des établissements publics dont la liste est fixée par décret, en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 du présent code ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations ».
Dorénavant, le droit de priorité s’applique seul et, contrairement à ce qui prévaut pour le droit de préemption urbain, l’exercice du droit de priorité ne doit pas être motivé.
Le problème juridique posé est lié au fait que l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, qui contient une liste de l’ensemble des pouvoirs que le conseil municipal peut déléguer au maire pour la durée de son mandat, en tout ou partie, n’a pas été modifié par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Or cette liste contient notamment la possibilité donnée au conseil municipal de déléguer au maire le pouvoir d’exercer, au nom de la commune et dans les conditions fixées par le conseil municipal, le droit de préemption (il s’agit de l’alinéa 15° de cet article L. 2122-22).
Aussi le groupe socialiste, par la voix de M. Thierry Repentin, au cours de la séance publique du Sénat du 31 janvier 2007, a-t-il présenté l’amendement qui allait devenir cet article 5 nonies, en invoquant « la loi ENL, qui a institué un droit de priorité sur les terrains de l’État, [mais n’a] pas prévu sa délégation au maire, comme c’est le cas pour le droit de préemption urbain ».
Cet amendement avait fait dans un premier temps l’objet d’une réserve, le gouvernement retardant son examen d’une journée. Il a finalement été adopté lors de la séance du 1er février 2007. Le gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, apportant les précisions suivantes :
« La loi ENL n’a pas prévu de délégation directe du droit de priorité aux maires et réserve l’exercice de ce droit au cadre formalisé d’une délibération en conseil municipal. Une telle disposition ne facilite pas, il est vrai, les opérations de commercialisation de terrains.
« Toutefois, l’esprit du législateur étant de faciliter la cession des terrains de l’État en vue de la réalisation de logements, et notre volonté de construire étant donc forte, le Gouvernement s’en remet, sur cet amendement, à la sagesse du Sénat ».
2. Le dispositif proposé
Cet article porte modification de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, relatif à la liste de l’ensemble des pouvoirs que le conseil municipal peut déléguer au maire pour la durée de son mandat, en le complétant d’un nouvel alinéa (22°) (alinéa 1).
Aux termes de ce nouvel alinéa 22° (alinéa 2), le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat « d’exercer au nom de la commune le droit de priorité défini aux articles L. 240-1 et suivants du code de l’urbanisme ».
*
La commission a adopté l’article 5 nonies sans modification.
Chapitre II
Dispositions en faveur de la cohésion sociale
Avant l’article 6 A
Suppression de la division et de l’intitulé : « Chapitre II : Dispositions en faveur de la cohésion sociale »
La commission a adopté un amendement de la rapporteure tendant à rassembler au sein du chapitre Ier du projet de loi l’ensemble des dispositions relatives au logement.
Article 6 A
Accentuation de l’effort de construction
en faveur des logements très sociaux
Cet article, adopté par le Sénat à la suite du dépôt d’amendements identiques des commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois, sous-amendés par le groupe socialiste, a pour objet l’accroissement du nombre de logements « très sociaux » construits chaque année : il vise à augmenter ce nombre pour le porter à 80 000 en 2007 et à 100 000 chaque année en 2008 et en 2009. À cet effet, cet article porte modification du premier tableau de l’article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
1. Le contexte : la relance du logement locatif social dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a traduit, dans la lignée du plan de cohésion sociale de 2004, un effort significatif en faveur du logement et, notamment, du logement social. Son article 87 dispose ainsi que : « Compte non tenu du programme national de rénovation urbaine prévu par les articles 6 à 9 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 500 000 logements locatifs sociaux seront financés, au cours des années 2005 à 2009, selon la programmation suivante :
AnnÉes |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
Total |
Logements financÉs par des prÊts locatifs aidÉs d’intÉgration (PLAI) |
58 000 |
63 000 |
63 000 |
63 000 |
63 000 |
310 000 |
Logements financÉs par des prÊts locatifs sociaux |
22 000 |
27 000 |
27 000 |
32 000 |
32 000 |
140 000 |
Logements construits par l’association agrÉÉe prÉvue À l’article 116 de la loi de finances pour 2002 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
50 000 |
Total |
90 000 |
100 000 |
100 000 |
105 000 |
105 000 |
500 000 |
Le double objectif de cette mesure était ainsi résumé par le rapport préparatoire à la discussion législative (21) :
« – Combler les retards de construction. La production moyenne de logements locatifs sociaux a été, pendant la décennie écoulée, de 50 000 par an, alors que le besoin était de 80 000. Il convient donc de combler les retards de construction par une politique du logement volontariste. Selon les informations fournies (…) par le ministère délégué au logement et à la ville, un tiers de la programmation prévue par l’article 41 du projet de loi (près de 170 000 logements) correspond au rattrapage de ce déficit de logements locatifs sociaux, qui peut être estimé à 175 000 logements locatifs sociaux, hors quartiers prioritaires de la politique de la ville, couverts par les crédits de l’Agence nationale de rénovation urbaine.
– Assumer les nouveaux besoins. L’étude réalisée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) en 2002 fournit un élément de cadrage intéressant sur les besoins quantitatifs globaux de construction neuve. Elle met notamment en évidence l’inflexion progressive du flux annuel de nouveaux ménages que le vieillissement de la population devrait entraîner à partir de 2005 dans l’hypothèse de comportements constants ».
2. Accentuer l’effort dans le cadre de la garantie du droit au logement
L’avancée qu’a représentée l’adoption de la loi de programmation pour la cohésion sociale est indéniable. Mais malgré cela, comme le note le rapport précité de M. Bernard Seillier, « il apparaît que l’offre de logements à loyers accessibles n’est pas suffisante par rapport à la demande exprimée ».
Dans son rapport de 2006, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées avait du reste insisté sur la nécessité d’un engagement significatif de l’État, parallèlement à la mise en œuvre du droit au logement opposable, qui prenne également une forme financière pour traduire l’effort de solidarité nationale.
C’est – au moins en partie – chose faite avec le dispositif ainsi proposé, qui procède à une nouvelle rédaction du tableau prévu à l’article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
– rédaction dont on ne peut que se féliciter.
Il convient de noter qu’à l’origine, outre la construction de 63 000 logements très sociaux telle qu’elle figure dans la loi de programmation pour la cohésion sociale, les trois commissions avaient prévu la possibilité de construire 17 000 logements sociaux chaque année entre 2007 et 2009 (ce qui représente donc une augmentation annuelle de 80 000, pour un total de 240 000 logements sociaux nouveaux).
La rédaction finalement retenue excède la proposition initiale des trois commissions. Au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, en effet, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, a fait part de la communication suivante :
« Le gouvernement accepte de porter à 100 000 le nombre de logements financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) en 2008 et en 2009, étant précisé qu’il s’agit d'un objectif et que si les résultats sont supérieurs, [on ne pourra que s’] en réjouir. Cette augmentation est sensiblement supérieure à celle (…) initialement programmée (…) ».
En conséquence, les amendements des commissions ont été rectifiés, afin que pour les années 2008 et 2009, le nombre de logements financés par des prêts locatifs à usage social et des prêts locatifs aidés d’intégration soit porté de 80 000 à 100 000.
En outre, il convient de noter qu’à la suite de l’adoption d’un sous-amendement du groupe socialiste, le tableau comporte désormais une ligne imposant, pour les années 2007, 2008 et 2009 un nombre minimum de logements financés au moyen de prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI).
Au final, le tableau ainsi rédigé figure donc désormais à l’article 87 de la loi du 18 janvier 2005 :
AnnÉes |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
Total |
Logements financÉs par des prÊts locatifs À usage social (PLUS) et des prÊts locatifs aidÉs d’intÉgration (PLAI) |
58 000 |
63 000 |
80 000 |
100 000 |
100 000 |
401 000 |
Dont PLAI au moins |
20 000 |
20 000 |
20 000 |
|||
Logements financÉs par des prÊts locatifs sociaux |
22 000 |
27 000 |
27 000 |
32 000 |
32 000 |
140 000 |
Logements construits par l’association agrÉÉe prÉvue À l’article 116 de la loi de finances pour 2002 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
10 000 |
50 000 |
Totaux |
90 000 |
100 000 |
117 000 |
142 000 |
142 000 |
591 000 |
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à augmenter l’effort de construction des logements relevant de prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) ou de prêts locatifs à usage social (PLUS).
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a précisé que le nombre de 500 000 logements sociaux évoqué pour la période 2005-2009 n’est qu’un objectif général et qu’il importe de le préciser en définissant la répartition qui devra être effectuée entre les différentes catégories de logements sociaux.
Considérant que la recevabilité financière de cet amendement est douteuse au regard des dispositions de l’article 40 de la Constitution et que l’augmentation du nombre de constructions de logements sociaux programmées prévue par le Sénat est satisfaisante, la rapporteure s’est déclarée défavorable à l’adoption de l’amendement.
La commission a rejeté l’amendement.
La commission a adopté l’article 6 A sans modification.
Article additionnel après l’article 6 A
Évaluation chiffrée des demandes de logements sociaux
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec mettant à la charge du gouvernement l’obligation de présenter chaque année un bilan de la mise en œuvre du dispositif dit de « numéro unique » de demandes de logement social ainsi qu’une évaluation chiffrée du nombre de demandes de logement social en attente.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a estimé nécessaire de sortir des querelles de chiffres en matière de logement. Les seuls chiffres disponibles actuellement sont ceux fournis par le rapport de la Fondation Abbé Pierre. Il est indispensable et urgent de créer un système d’information permettant d’identifier le nombre de demandeurs de logements sociaux.
Le président Jean-Michel Dubernard a considéré que cette démarche va dans le bon sens.
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté l’amendement.
Article 6 B
Indexation du barème des aides au logement
sur l’indice de référence des loyers
Cet article, issu de l’adoption, avec l’avis favorable du gouvernement, d’un amendement de la commission des affaires sociales, prévoit l’indexation du barème des aides au logement sur le nouvel indice de référence des loyers.
1. Les difficultés nées de l’insuffisante revalorisation des barèmes des aides au logement
Le constat de départ établi par la commission des affaires sociales est le suivant : l’un des éléments explicatifs de la crise du logement est l’augmentation des prix de l’immobilier, qui va de pair avec une insuffisante revalorisation des aides au logement. Or, comme l’a rappelé le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Bernard Seillier, lors de la séance publique du 31 janvier 2007, il est important de « maintenir l’efficacité sociale des aides au logement qui contribuent à la réduction du taux d’effort des ménages en faveur du logement ».
Il est vrai que les aides au logement avaient été revalorisées de 1,8 % au 1er septembre 2005 et que le Premier ministre a annoncé, fin 2006, une revalorisation supplémentaire de 2,8 % au 1er janvier 2007.
Pourtant, ainsi que l’a reconnu M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, au cours de la même séance publique, ces efforts restent insuffisants. Le ministre en a du reste apporté la démonstration, en commençant par un rappel historique :
« Pourquoi avoir indexé le barème sur l’ICC, c’est-à-dire l’indice du coût de la construction ? Pour disposer de logements, il faut d’abord construire et, compte tenu du rapport existant entre l’amortissement et la construction, cela n’apparaissait donc pas complètement absurde. Toutefois, lorsqu’une crise se produit, le fait de demander à un secteur d’activité de doubler sa production peut créer des tensions sur le secteur. En l’occurrence, les tensions ont été très fortes sur les recrutements, sur l’encadrement, sur la matière première, sur le coût du foncier et, en réalité, l’ICC a évolué plus vite que les capacités contributives des locataires. Sur la durée, sur vingt ans, on sait que l’ICC correspond parfaitement à l’inflation, mais c’est un indice variable. [C’est la raison pour laquelle a été] substitué l’IRL à l’ICC en prenant en compte l’ICC pour seulement 20 %, l’indice des prix pour 60 % et le coût de l’entretien des bâtiments pour le reste (…)».
De fait, c’est la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale qui a substitué à l’indice du coût de la construction (ICC) un indice de référence des loyers (IRL), qui prenne mieux en compte à la fois l’évolution de l’indice général des prix à la consommation (IPC) et les éléments permettant d’apprécier la qualité de l’entretien et les améliorations apportées au logement, mesurés trimestriellement par l’indice des prix de l’entretien et de l’amélioration du logement (IPEA), notamment lorsqu’il s’agit d’un logement ancien.
Néanmoins, cette première mesure n’a pas suffit, comme l’a ensuite rappelé le ministre : « Par ailleurs, le Premier ministre avait accepté de porter le taux de revalorisation de l’aide personnalisée au logement (APL) à 2,8 % (…). Or l’ICC (…) est supérieur à 7 % cette année et l’IRL est quand même à 3,18 % ou à 3,19 %. (…) c’est en toute bonne foi que nous avons porté le taux de l’APL à 2,8 % en pensant que, ce faisant, on suivait bien l’évolution du coût de la vie ».
C’est pour cet ensemble de raisons que le présent article vise à franchir une étape supplémentaire, en prévoyant l’indexation des barèmes des aides au logement sur l’indice de référence des loyers.
2. Le dispositif proposé
Les alinéas 1 et 2 de cet article 6 B procèdent à une nouvelle rédaction de la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation.
Cet article prévoit que le montant de l’aide personnalisée au logement (APL) est calculé en fonction d’un barème défini par voie réglementaire. Ce barème est établi en prenant en considération un certain nombre de critères (situation de famille du demandeur de l’aide, ressources du demandeur, montant du loyer, etc.).
La première phrase du dernier alinéa de cet article dispose que le barème, révisé chaque année à une date fixée par décret, tient compte de l’évolution constatée des prix de détail et du coût de la construction.
Désormais, cette règle est remplacée par la disposition suivante : « Le barème, révisé chaque année au 1er janvier, est indexé sur l’évolution de l’indice de référence des loyers défini à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi
n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ». Est ainsi assurée l’indexation du barème de l’APL sur l’évolution de l’IRL, la révision annuelle du barème étant prévue.
La dernière phrase du dernier alinéa, selon laquelle cette révision assure, par toutes mesures appropriées, le maintien de l’efficacité sociale de l’aide personnalisée au logement, subsiste.
Les alinéas 3 et 4 portent modification de l’article L. 542-5 du code de la sécurité sociale, relatif à l’allocation de logement familiale, pour appliquer à celle-ci le même principe de révision. Cet article prévoit que : « Les taux de l’allocation sont déterminés compte tenu du nombre des personnes à charge vivant au foyer et du pourcentage des ressources affecté au loyer ». Aux termes des alinéas 3 et 4 du présent article, il est désormais complété par un alinéa selon lequel, comme il en va pour les APL, le montant de l’allocation de logement familiale, révisé chaque année au 1er janvier, est indexé sur l’évolution de l’indice de référence des loyers défini également comme celui figurant à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée.
Quant aux alinéas 5 et 6, ils procèdent à la même modification à l’article L. 831-4 du code de la sécurité sociale, relatif à l’allocation de logement dite sociale (ALS), en insérant après le deuxième alinéa de cet article un alinéa prévoyant les mêmes modalités d’indexation : « Le montant de l’allocation, révisé chaque année au 1er janvier, est indexé sur l’évolution de l’indice de référence des loyers défini à l’article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ».
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La commission a adopté l’article 6 B sans modification.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec permettant au bénéficiaire des aides au logement de demander un réexamen de ses ressources en cours d’année, afin que le montant des aides perçues puisse être établi au plus près des revenus de l’allocataire.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a précisé qu’il est important d’accorder une plus grande attention à l’évolution des ressources et à la situation exacte des bénéficiaires des allocations de logement car certaines situations peuvent parfois devenir dramatiques, tout en favorisant un fonctionnement plus efficace du dispositif des aides au logement.
La rapporteure s’est déclarée défavorable à l’adoption de cet amendement : d’une part il risque fort de n’être pas conforme à l’article 40 de la Constitution, d’autre part le projet de loi contient déjà une mesure importante qui assure l’indexation du barème des aides au logement sur l’indice de référence des loyers. Par ailleurs, un certain nombre de dispositifs de modulation des aides prennent déjà en compte diverses situations tels le chômage, le départ en retraite ou l’accroissement de la taille de la famille. Enfin, il n’est pas utile d’accroître la complexité de la gestion du dispositif des aides.
La commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec supprimant le mécanisme dit du « mois de carence » qui prévaut en matière de versement des aides personnelles au logement.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec a précisé que la suppression du mois de carence est d’autant plus justifiée que le premier mois d’entrée dans un logement est toujours associé à des dépenses importantes.
La rapporteure a émis un avis défavorable pour les mêmes raisons que celles développées précédemment.
La commission a rejeté l’amendement.
Article 6 C
Création d’un Fonds de garantie des risques locatifs
Cet amendement, qui résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales du Sénat, porte création d’un fonds de garantie des risques locatifs, création qui s’inscrit dans la démarche d’ensemble d’établissement d’un dispositif de garantie des risques locatifs engagée depuis quelques années par le gouvernement.
1. Les dispositions existantes relatives à la garantie des risques locatifs (GRL)
L’article 32 de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a prévu les conditions de mise en œuvre d’un dispositif de garantie des risques locatifs (GRL).
À cet effet, il a modifié les articles L. 313-1 et L. 313-19 du code de la construction et de l’habitation, en établissant un mécanisme de garantie fondé sur le principe d’une compensation versée aux compagnies ou mutuelles d’assurance qui proposent des contrats de garantie contre le risque de loyers impayés et s’engagent en contrepartie à respecter un cahier des charges social fixé en accord avec l’Union d’économie sociale du logement (UESL). Ce cahier des charges vise notamment à éviter les pratiques discriminatoires en fonction des revenus ou de la situation professionnelle de certains ménages.
En outre, ce même article 32 de la loi du 26 juillet 2005 a inséré dans le code général des impôts un article 200 nonies aux termes duquel les personnes qui louent un ou plusieurs logements dans le cadre d’une convention mentionnée à l’article L. 353-2 du code de la construction et de l’habitation (soit l’une des conventions relatives au régime juridique des logements locatifs conventionnés) bénéficient d’un crédit d’impôt sur le revenu lorsqu’elles concluent un contrat d’assurance contre les impayés de loyer respectant le cahier des charges mentionné au g de l’article L. 313-1 du même code. Ce crédit d’impôt est égal à 50 % du montant de la prime d’assurance payée au cours de l’année d’imposition.
Enfin, les questions relatives à l’application de ces dispositions ont fait l’objet d’une concertation avec les partenaires sociaux représentés au sein de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL). Aux termes de cette concertation, une convention a été conclue le 20 décembre 2006 entre l’UESL et l’État. Cette convention définit les modalités de mise en œuvre du nouveau dispositif de garantie des risques locatifs, qui doit être effectif dans le courant de l’année 2007.
2. La création d’un fonds de garantie des risques locatifs
C’est l’objet du présent article, issu de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales présenté en ces termes par son rapporteur, M. Bernard Seillier :
« Le présent amendement a pour objet d’apporter les ajustements législatifs nécessaires à la mise en oeuvre du nouveau dispositif de garantie des risques locatifs. [À cet effet, il] crée un fonds de garantie des risques locatifs au sein de l’UESL. Ce fonds est destiné à verser les compensations aux entreprises d’assurance qui proposent des contrats d’assurance contre les impayés de loyer au titre de la garantie des risques locatifs. L’État est amené à contribuer au fonds pour la couverture des impayés de loyers de certains locataires non couverts par les aides du « 1 % logement » : salariés agricoles, fonctionnaires, chômeurs. Les modalités de cette contribution seront fixées par une convention entre l’État et l’UESL ».
C’est ainsi que cet article 6 C procède à une modification de l’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation (alinéa 1).
L’alinéa 2 remplace, dans le premier alinéa de cet article L. 313-20, les mots : « et au 2° bis » par les mots : « , au 2° bis et au 2° ter ».
Ce premier alinéa prévoyait jusqu’ici que les stipulations des conventions prévues au 2° et au 2° bis de l’article L. 313-19 (à savoir un certain nombre de conventions conclues avec l’État) s’imposaient aux associés.
Le 2° ter renvoie expressément à la mission qu’a l’UESL d’assurer, dans des conditions fixées par convention avec l’État, le financement des aides prévues au g de l’article L. 313-1, autrement dit les compensations versées aux entreprises d’assurance de dommages qui proposent la souscription de contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés respectant un cahier des charges social établi par l’UESL et approuvé par décret. Du fait de la présente modification, les conventions conclues entre l’État et l’UESL sur ces questions s’imposent désormais aux associés.
Aux termes de l’alinéa 3, dans le deuxième alinéa de ce même article, les mots : « , d’une part, d’un fonds d'intervention et, d’autre part, d’un fonds de soutien » sont remplacés par les mots : « d’un fonds d’intervention, d’un fonds de soutien et d’un fonds dénommé fonds de garantie des risques locatifs ». Autrement dit, est insérée la référence au nouveau fonds de garantie des risques locatifs.
Ce deuxième alinéa de l’article L. 313-20 prévoit que pour l’exécution des conventions qu’elle conclut avec l’État, l’UESL dispose d’une part d’un fonds d’intervention et, d’autre part, d’un fonds de soutien. Le fonds de garantie des risques locatifs est donc désormais également mis à sa disposition.
Les alinéas 4 à 8 insèrent dans l’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation – après son huitième alinéa – quatre nouveaux alinéas :
– Le premier concerne les « charges » du nouveau fonds. Il prévoit expressément que le fonds de garantie des risques locatifs verse les compensations prévues au g de l’article L. 313-1 (cf. supra). En outre, il dispose que le fonds peut également verser les garanties de loyer et charges prévues au c du même article aux bailleurs des secteurs locatifs sous certaines conditions (il s’agit des bailleurs tels qu’ils sont mentionnés aux troisième, quatrième et cinquième alinéas de l’article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière, qui ne souscrivent pas de contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés) (alinéa 5).
– Le deuxième alinéa vise les ressources de ce fonds. Aux termes de cet alinéa, il est prévu qu’en dehors des contributions des associés collecteurs et de toutes ressources de l’UESL, le fonds de garantie des risques locatifs est alimenté par une fraction des primes ou cotisations qui lui sont confiées par les entreprises d’assurance de dommages qui proposent la souscription de contrats d’assurance contre le risque de loyers impayés respectant le cahier des charges social mentionné au g de l’article L. 313-1.
En outre, le fonds pourra également recevoir des versements de l’État au titre des locataires que ce dernier prend en charge, dans des conditions fixées par convention entre l’État et l’UESL (alinéa 6).
– L’alinéa 7 renvoie à un décret en Conseil d’État, pris après consultation de l’UESL, le soin de fixer les règles de gestion et de fonctionnement du fonds de garantie des risques locatifs.
– L’alinéa 8 donne à l’UESL la charge de garantir l’équilibre financier du fonds.
Les alinéas 9 et 10 de cet article visent à soumettre ce nouveau fonds au contrôle de l’Autorité de contrôle des assurances et mutuelles, en raison des engagements du fonds envers les entreprises d’assurance.
À cet effet, il est procédé à une modification du quatrième alinéa de l’article L. 310-12 du code des assurances, relatif à la description des personnes morales ou physiques pouvant être soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.
Cet alinéa est complété par une nouvelle phrase prévoyant expressément que cette autorité contrôle le fonds de garantie des risques locatifs mentionné à l’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation.
Au cours de la séance publique du 31 janvier 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, à l’appui d’un avis favorable à l’adoption de l’amendement, a rappelé que cette mesure concernera trois millions de propriétaires, n’hésitant pas à la qualifier de « véritable révolution ».
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La commission a examiné un amendement de la rapporteure visant à préciser la dénomination du fonds institué par cet article.
La rapporteure a jugé plus juste de parler d’un Fonds de garantie « universelle » des risques locatifs, dès lors qu’il concerne une garantie dont la nature est universelle puisqu’elle est applicable à tout candidat-locataire connaissant des difficultés particulières d’accès au logement, indépendamment de son type de contrat de travail ou bien de son statut ou non de salarié. En la matière, la sémantique est d’importance, puisqu’il s’agit de répondre aux inquiétudes profondes de certains propriétaires qui peuvent hésiter à louer leur bien par crainte de loyers impayés, même si la proportion de ceux-ci demeure finalement faible puisqu’elle n’est que de l’ordre de 2 %.
La commission a adopté l’amendement.
Elle a ensuite adopté l’article 6 C ainsi modifié.
Article 6 D
Encadrement du dispositif de prévention
des expulsions dans le parc locatif social
Cet article résulte de l’adoption, au Sénat, d’un amendement de la commission des affaires sociales et vise à ajuster le dispositif de prévention des expulsions dans le parc locatif social.
Le Médiateur de la République est, d’une certaine manière, à l’origine de cette mesure, puisqu’il a saisi les pouvoirs publics de cette question, comme l’ont rappelé lors de la séance publique au Sénat tant le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. Bernard Seillier, que Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, à l’appui d’un avis favorable du gouvernement à l’adoption de l’amendement.
Le problème juridique posé était le suivant.
L’article 115 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a inséré un article L. 353-15-1 dans le code de la construction et de l’habitation, aux termes duquel « pour l’application de l’article 24 de la loi
n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, les organismes bailleurs, pour leurs logements faisant l’objet d’une convention conclue en application de l’article L. 351-2 et dont les locataires bénéficient de l’aide personnalisée au logement, ne peuvent faire délivrer une assignation aux fins de constat de résiliation du bail avant l’expiration d’un délai de trois mois suivant la saisine de la commission mentionnée à l’article L. 351-14 en vue d’assurer le maintien du versement de l’aide personnalisée au logement, sauf si la décision de cette commission intervient avant l’expiration de ce délai ».
Autrement dit, les bailleurs sociaux désireux d’obtenir la résiliation d’un bail d’habitation à l’encontre d’un locataire bénéficiaire d’une aide personnalisée au logement (APL) ont l’obligation de saisir la commission départementale des aides publiques au logement compétente en matière d’APL.
L’article 99 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a modifié cet article en prévoyant que l’absence de saisine préalable de la commission implique l’irrecevabilité de la demande d’assignation du bailleur.
Un dispositif juridique identique est prévu à l’article L. 442-6-1, concernant cette fois les bailleurs sociaux souhaitant obtenir la résiliation d’un bail d’habitation envers un locataire bénéficiant de l’allocation de logement sociale (ALS) ou de l’allocation de logement familiale (ALF). Pour ce cas, la loi de 1998 a inséré un article L. 442-6-1 dans le code de la construction et de l’habitation, imposant la saisine préalable de l’organisme payeur de l’allocation de logement sociale (ALS) ou de l’allocation de logement familiale (ALF), trois mois avant la délivrance d’une assignation aux fins de constat de résiliation du contrat de location, ce délai devant être utilisé pour favoriser la recherche d’une solution de règlement amiable. De même, l’article 99 de la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu que l’absence de saisine préalable de la commission impliquerait l’irrecevabilité de la demande d’assignation du bailleur.
Or cette double modification, qui remonte à 2005, est à l’origine d’un certain nombre de pratiques de nature frauduleuse : il arrive en effet que des bailleurs sociaux s’efforcent de s’affranchir de leur obligation de saisine préalable de la commission ou de l’organisme payeur de l’obligation de logement, conformément au constat dont a pu faire part le Médiateur.
Pour ce faire, ces bailleurs adressent au locataire une assignation, non pas en « constat de résiliation du contrat de location », mais en « prononcé de cette résiliation ». Or seul le constat de résiliation est mentionné tant dans l’article L. 353-15-1 que dans l’article L. 442-6-1 du code de la construction et de l’habitation. Autrement dit, invoquer le « prononcé de cette résiliation » permet de s’affranchir, dans le cadre des deux procédures, de l’obligation de saisine préalable.
C’est la raison pour laquelle cet article 6 D vise à modifier le code de la construction et de l’habitation de manière à prévoir que les dispositions existantes des articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 sont applicables aussi aux assignations tendant au « prononcé de résiliation » d’un bail.
C’est ainsi que, concernant un locataire bénéficiant des APL, les alinéas 1 à 3 du présent article complètent l’article L. 353-15-1 par un alinéa selon lequel les dispositions de l’article sont applicables aux assignations tendant au prononcé de la résiliation du bail motivée par l’existence d’une dette locative du preneur. Elles sont également applicables aux demandes reconventionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation motivée par l’existence d’une dette locative.
Par parallélisme, les alinéas 4 et 5 de cet article procèdent à l’insertion d’un dispositif identique – s’agissant cette fois des locataires bénéficiant de l’ALS ou de l’ALF – en complétant l’article L. 442-6-1 par un alinéa identique.
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La commission a adopté l’article 6 D sans modification.
Article 6 E
Dispositif de portage foncier pour favoriser l’accession sociale à la propriété
Cet article, issu de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires économiques du Sénat, prévoit les modalités de mise en œuvre du nouveau dispositif de portage foncier créé en décembre 2006, de manière à permettre la survivance du dispositif en cas de revente de son logement par le bénéficiaire de ce « pass-foncier ».
1. La création du « pass-foncier », dispositif favorisant l’accession à la propriété des primo-acquérants
Le gouvernement a signé le 20 décembre 2006 avec les partenaires sociaux du 1% logement (à savoir l’Union d’économie sociale pour le logement) et la Caisse des dépôts et consignations, trois conventions en faveur de l’accès au « logement pour tous » : la première, relative à la garantie des risques locatifs (voir sur cette question le commentaire de l’article 6 C) ; la deuxième, relative au « pass-foncier » ou procédure d’achat en deux temps ; la troisième, qui s’adresse aux populations connaissant des difficultés particulières.
Le présent article tend à favoriser la mise en œuvre de la deuxième convention, qui a créé le dispositif du « pass-foncier ».
Le « pass-foncier » est un dispositif destiné à faciliter l’achat d’une résidence principale dans le neuf pour les primo-accédants en permettant une acquisition « en deux temps », le logement d’abord et le terrain ensuite. En pratique, cette mesure doit rendre possible l’achat d’un logement neuf avec des taux de remboursement équivalents à un simple loyer : 20 000 ménages devraient profiter de ce dispositif dans un premier temps, 50 000 personnes pouvant à terme être concernées (22).
Est éligible à ce dispositif toute opération d’acquisition ou de construction par un ménage d’un logement neuf affecté à sa résidence principale. Sont également éligibles les opérations groupées financées en prêt social location-accession (PSLA) qui ont fait l’objet d’un agrément (il s’agit d’opération dites « fléchées »).
La convention s’applique de 2007 à 2010. L’enveloppe des « pass-fonciers » sera établie de manière à permettre le financement d’un programme physique arrêté en concertation par les parties, dans la limite d’un plafond annuel de 20 000 logements. Pour une année donnée, le nombre de logements concernés par les opérations fléchées sera compris entre 750 et 2 000.
Les bénéficiaires du pass-foncier devront : être primo-acquérants de leur résidence principale ; disposer de ressources inférieures aux plafonds PLSA ; être bénéficiaires d’une aide à l’accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou par un groupement de collectivités territoriales du lieu d’implantation du logement.
2. Le dispositif proposé en cas de revente de son logement par le bénéficiaire du « pass-foncier »
Lors de la séance publique du 1er février 2007, M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a ainsi présenté son amendement, qui allait devenir l’article 6 E du projet :
« À l’appui de ce dispositif conventionnel, votre commission saisie pour avis vous présente un amendement garantissant que, dans le cas où le bénéficiaire du « pass-foncier » revendrait son logement, le dispositif continuera à bénéficier à des personnes qui y sont éligibles.
« En conséquence, il est proposé que, en cas de cession du logement, le bail à construction ne puisse être transféré au nouvel acheteur que si ce dernier répond aux mêmes critères que l’accédant initial. Cette condition est normale, puisqu’il y a apport d’argent public.
« À défaut, si son revenu était supérieur au plafond, l’acheteur devrait soit s’acquitter d’un loyer, soit lever l’option de la promesse de vente afférente au terrain en achetant ce dernier ».
Le dispositif créé par cet article 6 E est inséré dans un nouvel article L. 313-26-1 du code de la construction et de l’habitation, après l’article L. 313-26 consacré au contrat de réservation conclu au titre de la participation des employeurs à l’effort de construction (convention par laquelle une personne, en contrepartie du versement de fonds issus de cette participation, s’oblige à affecter, pour une durée déterminée, des logements locatifs à l’usage de personnes désignées par son cocontractant) (alinéa 1 de cet article 6 E).
Le premier alinéa de l’article L. 313-26-1 dispose que « lorsque, dans le cadre d’un dispositif d’accession sociale à la propriété par portage foncier prévu par une convention conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale du logement, un bail à construction est signé par une personne morale, désignée par un associé de cette union, et par un ménage accédant pour la première fois à la propriété de sa résidence principale et disposant de ressources inférieures à des plafonds fixés par voie réglementaire, les droits résultant du bail à construction ne peuvent être cédés qu’en totalité et avec l’agrément du bailleur » (alinéa 2).
Ainsi est assurée une double garantie dans le cadre du dispositif « pass-foncier » : d’une part, les droits résultant du bail à construction ne peuvent être cédés qu’en totalité ; d’autre part, ils ne peuvent l’être qu’avec l’agrément du bailleur.
Cette règle de principe étant posée, deux situations doivent être distinguées :
– soit « le cessionnaire acquiert pour la première fois sa résidence principale, dispose de ressources inférieures aux plafonds mentionnés au premier alinéa et destine l’habitation concernée à l’usage exclusif de sa résidence principale » : sous cette triple condition, l’agrément du bailleur est accordé de plein droit (alinéa 3) ;
– soit ces conditions ne sont pas remplies : l’agrément n’est alors accordé que si le cessionnaire s’engage à verser un loyer périodique fixé par le contrat de bail à construction ou à lever l’option de la promesse de vente afférente au terrain, dans les conditions prévues par le bail à construction et dans un délai maximal de trois mois à compter de la date de cession (alinéa 4).
Le dernier alinéa de ce nouvel article (alinéa 5 de cet article 6 E) prévoit que ces dispositions ne s’appliquent pas dans trois situations : défaillance constatée du preneur à l’égard d’un créancier hypothécaire ayant financé la réalisation des constructions ; vente amiable avec l’accord du créancier ; saisie à l’initiative de ce dernier.
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, à l’appui de l’avis favorable du gouvernement à l’adoption de cet amendement, a souligné qu’il s’agit d’« une disposition visant à préciser cette convention [du 20 décembre 2006], dont le sens même est de privilégier l’accompagnement des primo-accédants au sein du dispositif d’accession sociale à la propriété que [le gouvernement ne souhaite pas] voir évoluer différemment. Cet amendement constitue une sécurité supplémentaire pour garantir que le dispositif du « pass-foncier » sera bien orienté vers cette accession sociale à la propriété (…) ».
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La commission a adopté l’article 6 E sans modification.
Article 6 F
Mise en place des conseils d’orientation des logements-foyers
Cet article résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires économiques et vise à repousser la date de création des conseils de concertation des logements-foyers au 31 décembre 2007.
1. Les conseils de concertation des logements-foyers
Les articles L. 633-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation sont consacrés aux mesures relatives à la protection des personnes logées en logements-foyers.
L’article L. 633-1 définit les logements-foyers comme des « établissements destinés au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective ».
L’article L. 633-4 prévoit la création dans chaque logement-foyer d’un conseil de concertation, selon les modalités suivantes : il est composé de représentants du gestionnaire et, s’il est distinct du gestionnaire, du propriétaire ainsi que, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées ; le conseil se réunit au moins une fois par an à la demande du propriétaire, du gestionnaire ou des représentants des personnes logées ; les membres du conseil sont consultés notamment sur l’élaboration et la révision du règlement intérieur, préalablement à la réalisation de travaux, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d’avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants.
2. La nécessité de repousser la « date limite » pour la mise en place des conseils de concertation
L'article 74 de la loi portant engagement national pour le logement, dite loi ENL, a modifié les dispositions relatives à la protection des occupants de logements-foyers.
S’agissant des conseils de concertation, il a rendu obligatoire la mise en place de conseils de concertation dans ces établissements dans des délais figurant aujourd’hui au dernier alinéa de l’article L. 633-4 du code de la construction et de l’habitation, selon lequel le conseil de concertation doit être mis en place au plus tard dans l’année qui suit la publication de la loi nº 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Or le décret en Conseil d’État devant, à la suite de cette réforme, procéder à l’établissement d’un certain nombre de conditions relatives à l’organisation et au fonctionnement de ces structures n’a à ce jour pas encore été publié, comme l’a exposé M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, lors de la séance publique du Sénat du 1er février 2007 :
« Dans la mesure où un décret en Conseil d’État – qui n'a pas encore été pris (…) – doit fixer les conditions de création de ces conseils, notamment celles qui sont relatives à l’élection des représentants des personnes logées dans ces établissements, les gestionnaires de logements-foyers font valoir que les délais prévus par la loi ENL ne permettront pas d’organiser ces élections dans de bonnes conditions. En effet, nous ne savons pas quand le décret sera publié alors qu’il ne nous reste plus que six mois.
« Par conséquent, afin de lever cette difficulté et de permettre à ces dispositions de pouvoir s’appliquer dans les meilleures conditions, [la] commission pour avis (…) propose de repousser au 31 décembre 2007 la date limite de création des conseils de concertation ».
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a fait part de l’avis favorable du gouvernement à l’adoption de l’amendement et précisé que le gouvernement « s’engage à ce que le décret, qui est prêt, soit publié dans les meilleurs délais ».
C’est ainsi qu’a été adopté le présent article, qui procède en conséquence à une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l’article L. 633-4 du code de la construction et de l’habitation (relatif à la date limite de création des conseils de concertation des logements foyers) (alinéa 1).
Désormais, tout conseil « doit être mis en place au plus tard le 31 décembre 2007 » (alinéa 2).
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La commission a adopté l’article 6 F sans modification.
Article 6 G
Location à des personnes morales des logements bénéficiant
du dispositif fiscal « Borloo dans l’ancien »
Cet article résulte de l’adoption de quatre amendements identiques présentés au Sénat lors de la séance publique du 1er février 2007 par les trois commissions des affaires sociales, des affaires économiques et des lois ainsi que par le groupe socialiste, sous-amendés par le gouvernement. Il vise à permettre aux propriétaires bénéficiant du dispositif dit « Borloo dans l’ancien » de louer leurs logements à des personnes morales qui pourraient les donner ensuite en sous-location dans des conditions de conventionnement comparables.
De fait, la loi du 13 juillet 2006 a créé un dispositif d’incitation fiscale dit « Borloo dans l’ancien », destiné à favoriser la mise sur le marché locatif privé de logements à loyers maîtrisés au profit des ménages disposant de revenus modestes. Le dispositif ainsi établi repose sur un équilibre : d’une part, le propriétaire particulier d’un logement, que celui-ci soit neuf ou ancien, s’engage auprès de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) à pratiquer un loyer inférieur au prix du marché et à louer son bien à un ménage dont les ressources ne dépassent pas un certain plafond ; d’autre part, il existe une incitation fiscale au profit du propriétaire, à savoir une déduction forfaitaire de 30 % sur ses revenus fonciers s’il pratique un loyer intermédiaire et un abattement de 45 % si le loyer est fixé au niveau des logements financés dans le cadre des PLUS (prêts locatifs à usage social). La location doit durer neuf ans en cas de conventionnement avec travaux subventionnés, six ans en cas de conventionnement sans travaux.
Ce dispositif n’est applicable aujourd’hui que dans le cadre de la location à des personnes physiques. Conformément aux explications du rapporteur de la commission des affaires sociales au cours de la séance publique, l’amendement proposé (qui allait devenir le présent article 6 G) a pour objectif d’assurer son ouverture au profit des personnes morales :
« Dans la situation actuelle, les logements éligibles au dispositif fiscal dit « Borloo ancien » ne peuvent être loués qu’à des personnes physiques à titre d’habitation principale ; la location à des personnes morales est à ce jour exclue.
« Cet amendement autorise des associations ou des bailleurs sociaux à louer des logements pour les mettre à disposition de personnes physiques qui rencontrent des difficultés particulières à se loger ou pour les donner en sous-location dans les conditions de plafonds de loyer et de ressources de l’occupant définies par la convention signée par le propriétaire. L’occupant du logement, même non titulaire d’un bail, devra l’occuper à titre d’habitation principale et respecter les conditions de ressources prévues dans l’engagement du propriétaire.
« Ce système vise à favoriser une meilleure mobilisation du parc privé existant, la location par une personne morale représentant une garantie supplémentaire pour le propriétaire. Il permet, de plus, d’offrir des loyers accessibles aux familles modestes, dé
