N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2008

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 23

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Rapporteur spécial : M. Thierry CARCENAC

Député

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SYNTHÈSE 9

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 13

I.– LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES : OBJECTIF N° 1. 13

a) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ». 13

b) Les modalités de la création de la DGFIP : les intentions et les premières réalisations. 14

c) Les services des impôts des particuliers 16

d) La DGFIP adhère au format du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local. 18

e) Des indicateurs comblés. 18

f) Le nouvel objectif n° 1 « Réussir la fusion » n’a pas de correspondance budgétaire. 19

g) Un document d’orientations stratégiques en guise de contrat pluri-annuel de performance ? 20

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL : POURSUITE DE LA RÉDUCTION 21

A.– LE PROGRAMME 156 MAINTIENT SON EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS 21

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de 2 % en 2010 21

b) La DGFIP assume le non remplacement d’environ 5 départs à la retraite sur 10. 22

c) Symétriquement à la diminution du nombre des ETPT, les crédits de personnel demandés pour 2010 augmentent de … 0,15 %. 23

d) La part des cotisations et contributions sociales augmente de 0,83 % dans l’ensemble des frais de personnel alors que le montant des rémunérations diminue de 0,34 % 24

e) La part des charges de personnel de la DGFIP s’amoindrit dans l’ensemble de ses dépenses. 26

B.– LA POURSUITE DES GROS CHANTIERS D’HARMONISATION DES CORPS, DES GRADES ET DES RÈGLES DE GESTION 26

a) État des lieux 26

b) Première étape : le corps des administrateurs des finances publiques. 27

C.– LA REFONTE DES RÉGIMES INDEMNITAIRES ET LA PRISE EN COMPTE DU MÉRITE 28

1.– La prime de fonctions et de résultats (PFR) : lancement discret et limité pour l’encadrement de la DGFIP. 28

2.– En attendant et pour les autres, le volet indemnitaire des accords salariaux de février 2008 est progressivement mis en oeuvre. 29

3.– La rémunération au mérite pour l’ensemble des agents : le temps de la réflexion se prolonge. 29

a) La prime d’intéressement : une prime banalisée, sans base dans le DOS, définitivement acquise… ? 30

b) Ces différents chantiers animent le dialogue et les tensions sociales. 30

D.– DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS ET DES CONTRACTUELS 31

III.– LES MOYENS INFORMATIQUES : DES DONNÉES CHIFFRÉES PLUS PRÉCISES MAIS DES DATES INDÉTERMINÉES ET LOINTAINES 33

A.– COPERNIC NE DONNE PAS SON CALENDRIER 34

1.– La création de la DGFIP modifie le programme Copernic 34

2.– La DGFIP corrige le coût du programme Copernic et le porte à deux milliards d’euros. Mais ce montant est-il définitif ? 36

B.– LA DÉMATÉRIALISATION PREND LE PAS SUR LE DÉPLOIEMENT D’HÉLIOS 36

C.– SIRHIUS TOUT JUSTE EN PHASE DE CONCEPTION. 37

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE : SUITE 39

a) « Le contrôle fiscal et ses moyens seront sanctuarisés ». 42

b) Mais, depuis 2007, le malaise couve dans les services de contrôle fiscal. 44

c) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale sont toujours à la peine, en dépit de nouveaux instruments informatiques et juridiques. 46

V.– LES CRÉDITS 2010 NE RESPECTENT PAS LE ZÉRO VOLUME MAIS N’EXPLOSENT PAS COMME LES LOYERS BUDGÉTAIRES. 48

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ 52

1.– La performance de la filière fiscalité : des indicateurs resserrés. 53

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises 55

3.– Action 02 : Fiscalité des PME 56

a) La fiscalité des PME contribue pour 47,5 % à la réduction des effectifs 2010 du programme 156. 56

b) Les nouvelles dépenses informatiques malmènent le zéro volume des dépenses de fonctionnement. 57

c) Les ETPT chargés de fonction « foncières » augmentent mais pas ceux du contrôle fiscal. Est-ce normal ? 59

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale 60

a) La Fiscalité des particuliers est le vecteur principal de la réduction des effectifs 2010 du programme 156. 60

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les prévisions de dépenses d’affranchissement restent soutenues. 61

c) L’accès sans certificat électronique fait bondir les télé-déclarations et permet la réalisation d’économies. 63

5.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport 64

B.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE 65

1.– Les objectifs de la filière gestion publique 66

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable : le sort réservé à ses indicateurs ne trahirait-il pas une faiblesse chronique? 66

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : respecter un espace-temps pour le contrôle. 67

c) Objectif n° 8 : Un renouvellement partiel du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local 68

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité 68

3.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local : encore des investissements informatiques 73

4.– Action 08 : La Gestion des fonds déposés cache-t-elle un gisement de gain de productivité ? 75

C.– L’ACTION 06 : LA GESTION DES PENSIONS, INTÉGRÉE À LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE DE LA DGFIP, PERD SON AUTONOMIE COMPTABLE, POUR RATIONALISER SES PROCESS. 76

a) La gestion des pensions dans la lorgnette de la RGPP : d’importants gains de productivité en perspective ? 77

b) Des crédits de fonctionnement marqués par les dépenses informatiques 78

c) Un objectif singulier appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite. 78

D.– L’ACTION SOUTIEN : UNE ANOMALIE PERSISTANTE. 79

a) Les ETPT de l’action Soutien augmentent de 474 unités et minorent sans raison l’impact global des efforts des actions 02 et 03. 79

b) Les demandes de crédits de la sous-action Soutien Copernic 80

c) Les crédits de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic 81

d) les crédits d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic 82

VI.– LE PROGRAMME TECHNIQUE 311 DE LA DGFIP : EXPÉRIMENTATION CHORUS 83

a) L’expérimentation au sein des services de la DGFIP en Loire Atlantique. 83

b) Les attentes du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges. 83

c) Flash sur l’Opérateur National de Paye 84

CHAPITRE II.– LE PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 85

I.– LES PERSPECTIVES DU PROGRAMME 302 POUR 2010 S’INSCRIVENT DANS UN CONTRAT PLURI-ANNUEL DE PERFORMANCES 85

a) Les finalités du programme 86

b) Le programme 302 et la RGPP 86

A.– LES PRINCIPALES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME 302 EN 2010 87

B.– LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES CHERCHE À COMPENSER LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS 91

1.– La justification au premier euro des dépenses de personnel 91

a) Les charges de personnel amorcent un mouvement de baisse 93

b) L’évolution des principaux déterminants de la masse salariale 94

2.– Une répartition entre actions de la réduction des effectifs plutôt cohérente 95

a) Les éléments 2010 des rémunérations 96

b) Les éléments de rémunérations liés au mérite ne sont pas chiffrés. 97

c) Le suspens de la financiarisation du compte épargne-temps 98

d) Des mesures statutaires qui modifient les indices pour tenir compte des effets de plafonnement 98

3.– La politique des ressources humaines suivie par la DGDDI 98

II.– LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES ET LA PROTECTION DE L’ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN 100

A.– LA PRÉVENTION DES RISQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES LIÉS AUX ÉCHANGES SE RATIONALISE ET SE CONCENTRE 103

1.– La contrefaçon et ses circuits évoluent, incitant la DGDDI à s’adapter 103

a) Le développement du fléau de la contrefaçon 103

b) La DGDDI est incitée à adapter ses méthodes de contrôle et à renforcer son action de communication 104

c) Le commerce en ligne de contrefaçons fait l’objet de réponses adaptées et différenciées 104

d) Un double dispositif juridique 105

2.– La grande fraude douanière est désormais cernée en ligne par Cyberdouane 107

B.– LA COOPÉRATION ET LE RENSEIGNEMENT : DES ATOUTS INDISPENSABLES 108

1.– Les actions de coopération pour assurer la sécurité alimentaire et protéger la santé publique 108

a) Le cadre de la coopération entre la DGDDI, la DGCCRF et la DGAL 108

b) Sécurité alimentaire et protection de la santé publique. 109

c) La coopération avec le service commun des laboratoires (SCL) 110

d) La coordination des contrôles en matière vitivinicole 110

2.– L’activité des services d’enquête et du service national de la douane judiciaire sur le terrain 111

3.– Les autres coopérations nationales 111

4.– La coopération européenne et internationale s’intensifie⁽ 112

C.– UN ESPACE NATIONAL ET EUROPÉEN À SURVEILLER ET PROTÉGER 113

1.– Les missions interministérielles de service public de la Douane 113

a) Un expert d’envergure européenne de lutte contre la pollution maritime 114

b) Le contrôle en mer de la pêche et la sécurité maritime 114

c) La sécurité du territoire, en passant par le contrôle des passages frontaliers 115

D.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE LIÉS À LA SÉCURISATION DES ÉCHANGES 116

a) Un indicateur pas assez ambitieux pour les grands trafics 116

b) Une meilleure efficacité des unités opérationnelles avec des effectifs en baisse : l’application « Mathieu 2 » 117

c) Une revalorisation des cibles des indicateurs relatifs aux résultats des enquêtes. 118

d) Un indicateur relevant des activités de dédouanement. 119

E.– LA MODERNISATION DES SERVICES ET DE L’ÉQUIPEMENT DE SURVEILLANCE ET DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE 120

a) La surveillance terrestre et ses équipements 120

b) La surveillance maritime et son équipement aéronaval 121

III.– LA FLUIDITÉ DES ÉCHANGES : UN ENJEU POUR LA DÉFENSE DE L’EMPLOI ET LE SOUTIEN DU COMMERCE EXTÉRIEUR 123

A.– LA MODERNISATION DU DÉDOUANEMENT RÉPOND-ELLE À L’OBJECTIF DE RECONQUÊTE ET DE COMPÉTITIVITÉ DU DÉDOUANEMENT FRANÇAIS ? 124

1.– Les mesures prises en faveur de la reconquête du déficit de dédouanement sont-elles payantes ? 124

a) La mission Grandes Entreprises (MGE) 126

b) Le statut d’opérateur économique agréé (OEA), en passe de devenir un label de qualité, doit encore convaincre les PME 128

2.– L’adaptation du dédouanement aux exigences communautaires d’automatisation passe par l’application DELT@ 130

a) La finalisation des derniers modules de l’application de dédouanement en ligne DELT@ 130

b) Le portail ProDou@ne connaît un réel succès 131

3.– Le plan « Douane 2013 » a pris le relais du plan « Douane 2007 » (la coopération douanière européenne pour la fluidité). 134

4.– Des indicateurs en extinction ? 135

B.– UN APPUI PRONONCÉ AUX ENTREPRISES ET À CERTAINES FILIÈRES ÉCONOMIQUES 136

1.– Les Pôles d’action économique : les pédagogues de la modernisation du dédouanement 136

2.– La dématérialisation d’une partie des documents des entrepositaires vitivinicoles sera engagée en 2010. 137

3.– Les mesures de soutien aux débitants de tabac. 138

a) Le « contrat d’avenir » 2008-2011 en faveur des débitants de tabac 138

b) Les autres mesures de soutien financier de l’État aux débitants de tabac 139

c) Le dispositif de secours financier – une dépense d’intervention à caractère social 140

EXAMEN EN COMMISSION 141

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 149

ANNEXE I :  LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 152

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 77 % des réponses relatives au programme 156 étaient parvenues, contre 79 % pour le programme 302. Ces taux sont moins bons que ceux constatés en 2009.

SYNTHÈSE

I.– Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

La demande de crédits du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local pour 2010 s’élève à 8,43 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 8,43 milliards en crédits de paiement (CP). Elle correspond en euros courants à une augmentation des AE de 1,7 % et de 1,46 % des CP. En euros constants, sur la base d’une inflation de 1,2 %, cette demande de crédits enregistre une augmentation limitée respectivement à 0,5 % et 0,26 % et ne respecte donc pas le principe du zéro volume. Toutefois, cette augmentation est totalement imputable aux loyers budgétaires qui augmentent de 135 millions d’euros pour une estimation totale révisée à 252,89 millions d’euros. Cet effet est partiellement limité grâce à la modération des demandes de crédits sur les autres postes budgétaires.

En effet les crédits de personnel, qui ne représentent plus que 81,6 % de l’ensemble des crédits de ce programme, augmentent de 0,15 %. Le plafond d’emplois du programme pour 2010 diminue de 2 % par rapport à 2009 et enregistre une réduction de 2 432 ETPT, supportée à 47 % par la Fiscalité des PME (action 02), à plus de 60 % par la Fiscalité des particuliers (action 03) et pour environ 10 % par la filière Gestion publique. Mais l’augmentation non justifiée des ETPT de l’action Soutien (+ 474 ETPT dont 1 006 ETPT de catégorie C) réduit cet effort.

Ce programme contribue largement à la réduction des effectifs du budget général de l’État, à hauteur de 7,2 % alors qu’il ne mobilise que 7 % des effectifs totaux. La politique du non remplacement de plus d’un départ sur 2 à la retraite est respectée. Les personnels des catégories C et B supportent à hauteur de 92 % cet effort. La catégorie C a perdu plus de 14 % de ses effectifs depuis 2006 (- 8 285 ETPT) alors que sur la même période la catégorie A+ a crû de 45,9 % (+882 ETPT). L’impact financier de la réduction des effectifs est absorbé par l’augmentation du taux de la cotisation au CAS Pensions.

La demande de crédits de fonctionnement augmente de 3 % en AE et en CP, car elle inclut les loyers budgétaires. Toutes les actions limitent leurs dépenses de fonctionnement à l’exception de l’action Soutien. Les dépenses de fonctionnement informatiques pour 2010 sont provisionnées pour 221,2 millions d’euros en AE et 221,9 millions en CP ; elles représentent environ 20 % de l’ensemble des dépenses hors charges de personnel.

Les dépenses d’investissement augmentent 67 % en AE (194 millions d’euros) et de 4,2 % en CP (197,3 millions d’euros) mais elles ne représentent que 12 % de l’ensemble des dépenses hors titre II. Elles sont inscrites à hauteur de 85 % sur la seule action Soutien, pour financer à part à peu près égale des investissements informatiques et immobiliers. Plus de 12 millions d’euros sont demandés pour des investissements informatiques sur la gestion financière du secteur public local, sans que la destination de ces fonds ait pu être identifiée. Tant sur le volet « effectif » que sur celui des crédits, l’action Soutien fait figure d’anomalie.

Ce projet de budget finance la mise en place et le fonctionnement de la récente direction générale des Finances publiques qui commence à constituer dans son réseau les directions locales unifiées (DLU) et les services des impôts des particuliers (SIP) qui matérialisent le guichet fiscal unique.

Le programme Copernic, bien que non achevé, en particulier pour sa partie recouvrement RSP, ne consomme que des CP en 2010. Pourtant la création de la DGFIP entraîne le réexamen de certains de ses projets dont le financement ne semble pas encore arrêté. Toutefois, la DGFIP reconnaît que le coût du programme Copernic sera supérieur à 2 milliards d’euros d’ici 2011. Le programme Hélios, quant à lui, achève son déploiement dans les trésoreries, alors que la conception du système informatique des ressources humaines avance SIRHIUS lentement.

La performance de l’ensemble du programme (qui resserre ses indicateurs en 2010) n’appelle pas d’autres commentaires que ceux relatifs à une certaine faiblesse des indicateurs liés au secteur public local, à la légère dégradation de la productivité globale de la DGFIP en 2010, et aux remarques récurrentes du Rapporteur sur la modestie des indicateurs du contrôle fiscal.

II.– Facilitation et sécurisation des échanges

Pour 2010, le total des crédits du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges s’établit à 1 552 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1 547 millions d’euros en crédits de paiement (CP), ce qui correspond en euros courants à une infime augmentation (respectivement +1 % et +0,9 %) laquelle, en euros constants, ne compensera pas le niveau prévisionnel de l’inflation. L’évaluation des fonds de concours et attributions de produits rattachés au programme chute à 3,57 millions d’euros.

Le programme recouvre deux finalités : assurer un niveau de sécurité adéquat des produits échangés ou circulant sur le territoire et offrir aux acteurs économiques les meilleures conditions pour l’accomplissement de leurs formalités douanières.

Les crédits de personnel, figurant au titre II, représentent 66,4 % des crédits du programme. Leur augmentation en euros courants, limitée à 0,4 %, est imputable à la hausse de deux points du taux de la contribution au CAS Pensions. Le programme mobilisera en 2010 17 129 ETPT. La diminution de son plafond d’autorisations d’emplois s’accentue en 2010 en se portant à 377 unités. Le résultat est obtenu par la baisse, presque deux fois plus forte, des effectifs de la catégorie C : ceux-ci assument pour 134,5 % la réduction des effectifs. Le taux de non remplacement s’établit à 59,6 % ETP et affecte principalement les missions de dédouanement.

Les dépenses de fonctionnement enregistrent une hausse de 7 % provoquée par la forte augmentation des loyers budgétaires qui passent de 7,44 à 18,87 millions d’euros en 2010. Les autres postes de fonctionnement diminuent.

La demande de crédits d’investissement augmente de +29,2 % en AE ; ils sont destinés au renouvellement et à la modernisation du dispositif aéronaval (26,75 millions d’euros en AE), à la poursuite des investissements informatiques (6,9 millions d’euros en AE), le solde étant affecté à quelques opérations immobilières.

S’agissant des actions n° 1, n° 2 et n° 3, 90 % de leurs dépenses prévisionnelles sont destinées à la rémunération des 8 866 ETPT (soit 52 % des effectifs) affectés aux opérations de surveillance. Ils disposent de moyens de surveillance nouveaux (les scanners mobiles) et d’un programme pluri-annuel renforcé d’investissement pour le renouvellement du parc aéronaval.

L’action n° 4 engrange les gains de productivité liés à la dématérialisation des opérations de dédouanement via l’application DELT@; elle peut ainsi supporter 73 % de la réduction des effectifs. En 2010, la Mission grandes entreprises (MEG) et les Pôles d’action économique auront pour tâche d’accélérer l’adhésion des entreprises au statut des opérateurs économiques agréés (AOE). La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) contribue à l’intégration douanière européenne prévue par le plan « Douanes 2013 » en favorisant la simplification et la dématérialisation des procédures y compris celles relatives au contrôle des produits soumis à accises (application GAMM@).

Enfin, l’action n° 5 comprend 309 millions d’euros de dépenses d’intervention en faveur des débitants de tabac.

CHAPITRE I.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES : OBJECTIF N° 1.

La direction générale des Finances publiques (DGFIP) a été officiellement créée par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008. Elle est née de la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) et de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). L’article 4 de ce décret précise que son directeur général est assisté de trois directeurs chargés respectivement de la fiscalité, de la gestion publique, du pilotage du réseau et de ses moyens.

Par décret du 10 avril suivant, M. Philippe Parini a été nommé directeur général des Finances publiques, alors que les trois directeurs qui lui sont adjoints l’ont été le 18 du même mois.

a) La fusion : une décision indépendante de la révision générale des politiques publiques mais dont elle est un axe « emblématique ».

La révision générale des politiques publiques (RGPP) vise à remettre profondément en cause les politiques publiques pour les rénover en recherchant les gains de productivité. Elle touche l’ensemble des administrations et des ministères. 374 décisions de modernisation ont été retenues par un Conseil de modernisation des politiques publiques ⁽¹⁾.

Les attributions du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique se sont élargies à l’animation et la coordination de l’évaluation des politiques publiques par décret du 30 janvier 2009 n° 2009-199. Il devient ainsi le responsable de la conduite des RGPP et de la modernisation de l’État.

Le suivi de la mise en œuvre des mesures retenues dans le cadre de la RGPP est rendu public par des rapports d’étape. Le deuxième rapport d’étape est paru en mai 2009 et le troisième est attendu.

La mise en place de la DGFIP est inscrite dans le volet des réformes de l’État permettant une amélioration concrète des services rendus aux citoyens et aux entreprises. Pourtant, avec la création de ses directions locales unifiées (DLU) au niveau départemental ou régional la DGFIP semble s’inscrire dans la réforme de l’administration territoriale de l’État. L’articulation n’est cependant pas directement manifeste.

On rappellera que la création de la DGFIP est une opération considérée comme « emblématique » de la RGPP en raison d’une part de l’ampleur du regroupement opéré, d’autre part des objectifs définis et des résultats attendus.

Il s’agit des quatre objectifs prioritaires suivants :

– mieux répondre aux besoins des usagers en leur offrant un guichet fiscal unique sur l’ensemble du territoire ;

– enrichir les prestations de conseil financier et fiscal aux collectivités locales ;

– améliorer la performance et l’efficacité des services de l’État, en utilisant les complémentarités entre les services, notamment pour mieux lutter contre la fraude fiscale et améliorer le recouvrement de toutes les recettes publiques ;

– ouvrir de nouvelles perspectives professionnelles aux agents de la DGFIP qui évolueront dans un environnement professionnel plus vaste et disposeront de statuts unifiés et de perspectives de carrière élargies.

Le vecteur d’amélioration de la performance et de la qualité de service est la dématérialisation des procédures.

b) Les modalités de la création de la DGFIP : les intentions et les premières réalisations.

Après la détermination des trois filières organisant l’architecture de la DGFIP et la nomination de leur directeur respectif, il a été procédé à la nomination des chefs de service début juin 2008 ⁽²⁾.

Avec ces nominations était mise en place l’administration centrale de la nouvelle direction, considérée comme le premier maillon d’une fusion conduite par le haut. Le premier impact annoncé de cette décision a donc été la réduction du nombre de bureaux en administration centrale (de – 20 %). Mais il semble qu’il y ait encore des gains de productivité possibles sur les fonctions centrales support. Pour préparer en toute connaissance de cause la fusion des statuts des agents et surtout la délicate fusion des règles de gestion, les experts des deux ex directions sont nécessaires. Mais la DGFIP prévoit de réduire encore de 15 % le nombre des bureaux en administration centrale. Des réductions d’effectif sont également attendues d’une accélération de la dématérialisation dans les fonctions « support ».

Le climat social ayant été tendu tout au long de l’année 2008, la direction générale des Finances publiques a donc décidé de s’accorder du temps pour procéder à généralisation de la fusion, notamment au sein du réseau. En renouvelant la méthode des expérimentations, elle procède par étapes concrètes pour approfondir le processus de fusion en l’améliorant progressivement.

Les huit directions locales unifiées (DLU), regroupant les anciennes trésoreries générales et les directions des services fiscaux, au niveau départemental comme au niveau régional, en cours de constitution fin 2008 ont été confirmées : le décret n° 2009-208 du 28 février 2009 ayant défini le statut particulier du corps des administrateurs des finances publiques ⁽³⁾ et le décret n° 2009-707 du 16 juin 2009 ayant pour sa part créé et défini les missions des directions régionales et directions départementales des finances publiques, il a été procédé le 6 juillet 2009 à la nomination des responsables des cinq premières directions régionales des finances publiques (Bourgogne, Languedoc-Roussillon, Champagne-Ardenne, Nord - Pas de Calais et Picardie). Trois directions départementales des finances publiques (Landes, Indre et Hauts de Seine) ont également été créées.

Le responsable du programme 152 a exposé au Rapporteur spécial que 12 responsables de DLU devraient être nommés d’ici fin 2009 ⁽⁴⁾ et qu’à la suite d’un récent mouvement de trésoriers-payeurs généraux et de directeurs de services fiscaux, un ample mouvement de nominations serait lancé en 2010.

Une quinzaine de directions locales unifiées seraient plus difficiles à constituer pour des raisons humaines et immobilières.

Dans l’immédiat et sous cet angle, la réforme étant conduite du haut vers le bas, la situation des agents ne « connaîtrait » pas de changements substantiels dans leurs fonctions quotidiennes. Mais les cadres intermédiaires s’interrogent et s’inquiètent. L’enjeu est en effet la fusion des statuts mais surtout celle des règles de gestion qui conditionnent le parcours professionnel, les affectations et les mutations. Ces questions font l’objet d’un vaste chantier de concertation, avec le personnel et ses représentants, le défi étant d’arrêter un corpus de statuts et de règles de gestion au cours du premier semestre 2010 pour une entrée en application le 1^er janvier 2011.

c) Les services des impôts des particuliers

Les services des impôts des particuliers (SIP) ont été expérimentés dans douze villes en 2008. Ils ont été créés par arrêté du 26 mars 2009 dans les services déconcentrés de la direction générale des finances publiques. Ils peuvent être issus d’un ou plusieurs centres des impôts (CDI) et d’une ou plusieurs trésoreries. Un SIP peut être physiquement associé à un centre des impôts des entreprises (CIE) et dirigé en tant que service des particuliers et des entreprises par un responsable unique. La première vague de SIP et SIP/CIE concerne une bonne vingtaine de départements.

Ce processus devrait progressivement s’amplifier pour s’achever en 2011, les « fonctions » de recouvrement devant être intégrées dans les ex-CDI, et résolution progressive de la question de locaux et de leur aménagement. 250 guichets fiscaux uniques devraient être créés en 2009 pour en compter 750 en 2011 prioritairement dans les zones urbaines.

La question de la fermeture des trésoreries et surtout des trésoreries de petite taille ou en milieu rural se réveille. Dans les localités sans centre des impôts, les trésoreries seront chargées de l’accueil du public, voire seront intégrées dans des « maisons de service public » qui offriraient un « bouquet » de services. En raison des tensions sur l’emploi, privé comme public, il semble qu’une approche « Aménagement du territoire » referait actuellement un peu sens. Le Rapporteur spécial, en ce qui concerne tant les trésoreries que d’autres services publics, le souhaite vivement.

Alors que le ministre du Budget, en discussion avec les principaux ministères pour définir le plafond d’emploi pour 2010, annonçait une réduction de 33 000 à 35 000 postes dans la fonction publique d’État, soit un taux de 50 % de non remplacement de départs à la retraite ⁽⁵⁾, le directeur général des Finances publiques indiquait ⁽⁶⁾ pour sa part que la mise en place du guichet fiscal unique permettrait de réduire les effectifs de la DGFIP de 7 000 postes au rythme de 2 500 par an, « soit une économie de 300 millions d’euros ». Effectivement, le PAP 2010 prévoit la suppression de 2 432 ETPT.

Le succès des réorganisations administratives d’ampleur, en soi opérations délicates, repose sur l’adhésion de tous les agents concernés ⁽⁷⁾. Ainsi, la création d’une culture commune à la DGFIP a été analysée et identifiée comme un enjeu majeur de réussite de la fusion.

Pour ce faire, de nombreuses réunions d’information communes à l’ensemble des agents se sont tenues dans tous les départements et dans les services de l’administration centrale. Le Rapporteur spécial s’est inquiété du coût de ces actions de communication : plus de 8,8 millions d’euros ont été dépensés en 2008 (y compris le coût des campagnes de communication traditionnelles, par exemple sur l’impôt sur le revenu). Pour le premier trimestre 2009, ces dépenses s’élèvent déjà à 3,993 millions d’euros.

Le document d’orientations stratégiques (DOS – cf. infra) a été conçu comme une feuille de route, à usage interne avant tout, et élaboré dans une perspective fédératrice.

Un nouvel Intranet commun à l’ensemble des agents a été rapidement mis en place, ainsi qu’un forum de discussion ouvert fin 2007. S’y ajoute la création d’un journal interne en lieu et place des publications de précédentes directions.

Sur le plan de la formation, l’école nationale du Trésor et la direction du Recrutement et de la formation (pour l’ex direction générale des Impôts) ont été invitées à faire converger leurs actions. Un plan national de formation 2009 a également été conçu et présenté dans un document unique à l’ensemble des agents. Des formations communes ont également été mises en place pour les agents appelés à travailler au sein des SIP et pour les cadres appelés à travailler au sein des structures fusionnées. Une nouvelle offre de formation au management, sous forme de séminaires, est également en cours d’élaboration. Elle aura pour mission de faire émerger un esprit « cadre DGFIP ».

d) La DGFIP adhère au format du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Lors de son rapport relatif au projet de loi de finances, le Rapporteur spécial avait noté qu’à l’exception du service des Pensions, et de la présence d’une infime activité de la direction générale des Douanes et des droits indirects, le périmètre du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local collait à une organisation administrative. Cette observation semble tout à fait d’actualité car le service des Pensions vient d’être discrètement absorbé par la DGFIP fin août 2009. Par ailleurs, la DGFIP semble également s’avancer sur les domaines de la DGDDI, notamment celui du dédouanement.

e) Des indicateurs comblés.

Sans doute pour satisfaire une des recommandations de la Cour des comptes, un nouvel objectif a été créé dans le PAP 2009. En effet, dans son rapport de mai 2007 « Résultats et gestion budgétaire de l’État – exercice 2006 », la Cour proposait ⁽⁸⁾ la création d’un « indicateur de grande réforme, mesurant l’impact propre de chaque réforme… ».

Depuis le PAP 2009, le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local comporte neuf objectifs dont le premier est « Réussir la fusion ». Cet objectif est composé de trois indicateurs qui suivent le niveau de déploiement du guichet fiscal unifié, le nombre de directions locales des finances publiques créées et l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales. Cet objectif se déroulait initialement jusqu’en 2012, mais la cible a été ramenée à l’année 2011.

Le Rapporteur spécial apprend par l’indicateur 1.1 que les guichets fiscaux unifiés dont 30 % devaient être réalisés en 2009, font l’objet d’une prévision révisée 2009 à 50 %, la prévision 2010 étant portée à 80 % pour un achèvement à 100 % dès 2011. Si en 2009, le Rapporteur spécial s’interrogeait sur ce que représentait les 100 %, il peut en déduire que le nombre de SIP en 2011 devrait s’élever à 528 unités ; la DGFIP annonçant la création de 264 SIP à fin 2009.

L’indicateur 1.2 prévoyait la création de 30 directions locales des finances publiques dès 2009 mais la prévision 2009 a été révisée à 50 unités. Le nombre des DLU devrait passer à 80 unités en 2010 pour atteindre 100 unités en 2011.

Enfin, l’indicateur 1.3 mesure l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales. Celle-ci est perçue comme effective si leur sont rapidement communiquées :

– d’une part, aux plus grandes collectivités, les bases simulées de taxe professionnelle des établissements dominants,

– d’autre part, les bases prévisionnelles des impôts directs locaux et allocations compensatrices.

La réalisation des objectifs de cet indicateur sera, avant tout, rendue possible par les évolutions informatiques. La cible de 55 %, modeste pour 2009, est portée à 75 % en 2010, alors même que l’administration fiscale s’est toujours montrée optimiste sur l’état des déploiements des progiciels Hélios et Copernic.

f) Le nouvel objectif n° 1 « Réussir la fusion » n’a pas de correspondance budgétaire.

Votre Rapporteur spécial regrette qu’une sous-action budgétaire « Moyens pour réussir la fusion » n’ait pas, parallèlement, été créée pour suivre les surcoûts (momentanés certes mais préalables à la réalisation d’économies d’échelle), tels par exemple :

– les dépenses de personnel liées à la mise en place de la fusion ⁽⁹⁾: prime d’adaptation, coût du lissage et de l’harmonisation des corps, des carrières.

– suivi des dépenses de communication (frais de séminaires, outils de communication divers, formations, etc.).

– suivi des dépenses mobilières et immobilières (opérations de
création de nouveaux locaux, de réaménagements immobiliers, frais de déménagement, etc.).

Cette sous-action aurait sans doute permis à terme de valoriser les gains obtenus par la fusion.

g) Un document d’orientations stratégiques en guise de contrat pluri-annuel de performance ?

L’ex direction générale des Impôts comme l’ex direction générale de la Comptabilité publique détaillaient leur stratégie de modernisation dans le cadre de contrats pluri-annuels de performance (CPP) discutés avec la direction du Budget. Ces contrats déclinaient pour ces deux administrations un catalogue précis et raisonné d’objectifs et d’indicateurs au regard de moyens financiers qui leur étaient garantis.

L’existence d’une programmation budgétaire pluri-annuelle par mission et par programme dans le projet de loi de finances 2009 pour la période 2009-2011 semble avoir dissuadé la direction générale des Finances publiques de concevoir un nouveau contrat pluri-annuel de performance DGFIP pour la période 2009-2011.

On rappellera que pour la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines « sur la période 2009-2011, la recherche d’efficacité et la maîtrise des coûts permettront de dégager des gains de productivité et permettront de ne pas remplacer plus d’un départ sur deux à la retraite... ».

La DGFIP a opté pour un Document d’Orientations stratégiques (DOS) qui dessine les grandes lignes à mettre en œuvre d’ici 2012. Un « schéma général » a été transmis en juillet dernier aux organisations syndicales (ainsi qu’au Rapporteur spécial). Ce document doit être communiqué à tous les agents aux fins de constituer la base des discussions tant au niveau national que localement « dans les ateliers ».

Il expose les principes régissant les actions de la DGFIP, puis affirme la mise en œuvre de la fusion comme principale orientation stratégique et enfin présente les orientations relatives à l’ensemble des missions et des métiers. Il ne comporte aucun indicateur et sa lecture est cadencée par un recours constant à l’impératif. Il donne parfois l’impression de décrire des chantiers à penser (projets informatiques).

Ce document d’orientations stratégiques est moins visible que les précédents CPP largement diffusés et autour desquels des actions de communication étaient organisées. Ce DOS est avant tout destiné à un usage interne.

La direction générale des Douanes et des droits indirects conserve la formule du contrat pluri-annuel de performance (CPP), légèrement modifiée dans son format certes, car elle considère que le CPP facilite la visualisation des chantiers opérationnels et le débat avec les directeurs locaux.

II.– LES MOYENS EN PERSONNEL : POURSUITE DE LA RÉDUCTION

A.– LE PROGRAMME 156 MAINTIENT SON EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS

a) Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de 2 % en 2010

L’exercice 2010 affiche une réduction des effectifs de la nouvelle direction générale des Finances publiques de 2 432 ETPT qui est répartie entre les catégories d’agents de la façon suivante :

Le processus de réduction des effectifs de la DGFIP est soutenu. Le niveau de réduction des effectifs était identique entre le PAP 2008 et le PAP 2009 (–2 434 ETPT), mais l’effort constaté sur 2008 a été supérieur aux prévisions.

Pour 2010, la réduction des effectifs est concentrée à part quasi égale sur les catégories C et B.

MISE EN REGARD DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 156

Malgré une diminution drastique de ces agents entre l’exercice 2006 et l’exercice 2010 de plus de 14 % (-8 285 ETPT), la catégorie C reste la catégorie prédominante dans la structure des emplois de ce programme (40,60 % contre 40,80 % en 2009).

Sur la même période, la catégorie A+ a crû de 45,9 % alors que la diminution des agents A s’est limitée à -1,2 %. Globalement, l’encadrement du programme 156 connaît sur cinq exercices une augmentation de 1,7 %.

Compte tenu des variations de comptabilisation entre les catégories A et A+, le Rapporteur spécial s’est inquiété des critères qui permettent d’opérer une distinction entre celles-ci. « Sont classés dans les cadres A+, les agents appartenant à un grade ou un emploi dont l’indice terminal est supérieur à l’indice brut 966 ». Ce critère indiciaire est actuellement retenu par la DGFIP pour le recensement de ses cadres, alors que sur le plan fonctionnel mais de manière transitoire, une partie de ses cadres continue de relever de leurs régimes statutaires initiaux.

b) La DGFIP assume le non remplacement d’environ 5 départs à la retraite sur 10.

● Les entrées/sorties en ETP

Avertissement : si le plafond d’emploi est présenté en ETPT, les sorties et entrées sont approchées en ETP.

LES HYPOTHÈSES DE SORTIES DES EFFECTIFS DE LA DGFIP POUR 2009

(en ETP)

Les ETP concernés par une sortie sont moitié moins nombreux qu’en 2009 (9 209 ETP) et les départs en retraite chutent de 9,6%. Le solde des transferts en 2010, malgré d’importants mouvements, est négatif pour toutes les catégories de personnel.

Toutes catégories confondues, 4 227 départs définitifs sont prévus.

LES HYPOTHÈSES D’ENTRÉES DANS LES EFFECTIFS DE LA DGFIP POUR 2010

(en ETP)

2 338 entrées sont prévues en 2010 (contre 6 818 entrées en 2009), dont 1 904 ETP au titre des recrutements externes. Les « autres entrées » se limitent à 434 ETP contre 3 829 ETP en 2009. Ce chiffre est nettement plus faible que celui des « autres départs », indice sans doute de moindres mouvements de promotions internes.

Bien que les départs définitifs soient exprimés en ETP et qu’ils s’échelonnent tout comme les recrutements externes sur les douze mois de l’année 2010 (la moyenne des entrées et des sorties se concrétisant en mai/juin), le solde 1 889 ETP (4 227 – 2 338) ne correspond pas au chiffre donné dans le PAP (2 432 ETPT). On « doit » accepter qu’ils soient convertis en 893 ETPT supprimés auxquels il faut, selon la DGFIP, ajouter les effets de suppressions afférentes à 2009 en année pleine pour 1 535 ETPT et le solde du transfert 2009/2009 (- 4 ETPT), soit une suppression totale de 2 432 ETPT.

La politique de non remplacement (« en brut ») d’un départ sur 2 à la retraite continue à être drastiquement pratiquée au sein de la DGFIP (3 919 –1 904 ETP). Le PAP 2010 du programme 156 affiche un taux de 65,45 % de non remplacement des départs à la retraite en ETP, pourcentage auquel ne parviennent pas les calculs de votre Rapporteur spécial (55,1 % en incluant les départs définitifs).

c) Symétriquement à la diminution du nombre des ETPT, les crédits de personnel demandés pour 2010 augmentent de … 0,15 %.

6 885,45 millions d’euros en autorisation d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) sont demandés pour financer les charges de personnel du programme 156 en 2010, soit une augmentation infime de 0,15 % par rapport à la LFI 2009 (6 874,84 millions d’euros).

L’impact de l’augmentation du taux de contributions au CAS Pensions est totalement absorbé par la réduction programmée des effectifs.

Le coût moyen d’un ETPT de la DGFIP est de 56 000 euros contre 53 000 euros en 2010 (contributions sociales incluses). Toutes les catégories présentent un coût moyen grosso modo identique à celui de 2010, à l’exception des agents A+.

La présence d’un nombre plus important d’agents de catégorie A+ en 2010 avait été justifiée par la redistribution d’agents de l’ex Trésor Public de la catégorie A à la catégorie A+. Pour 2010, l’augmentation de 7 % des cadres A+ n’est pas justifiée.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE DE PERSONNEL

(en millions d’euros)

Source : annexes au projet de loi de finances pour 2009 et pour 2010 Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

d) La part des cotisations et contributions sociales augmente de 0,83 % dans l’ensemble des frais de personnel alors que le montant des rémunérations diminue de 0,34 %

L’examen des dépenses de personnel permet de distinguer une évolution contrastée des charges de personnel.

RÉPARTITION DES DÉPENSES PAR CATÉGORIE DE CHARGES DE PERSONNEL

(en milliers d’euros)

Source : RAP 2007, RAP 2008 et PAP 2009 et PAP 2010

Il semblerait qu’un réajustement ait été fait au niveau des prestations sociales et des allocations diverses dont une partie en 2009 avait été imputée à la prise en charge de ces dépenses par le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière.

Pour l’estimation des dépenses de personnel pour 2010, ont été pris en compte les effets des éléments structurels et salariaux suivants :

– un glissement vieillesse technicité (GVT) négatif du fait des sorties de -37,7 millions d’euros ;

– un GVT positif qui prend en compte l’évolution de la carrière des agents de 52 millions d’euros (légèrement supérieur à celui de 2009).

Le solde du GVT au sein de la DGFIP est donc encore positif de 14,3 millions d’euros contrairement à celui du programme 302 (cf. infra).

Le plan de requalification ministériel autorise les promotions intra et inter-catégorielles dans le but de reconnaître les évolutions des métiers et les compétences des agents. S’agissant de promotions exceptionnelles, un arrêté annuel fixe le taux de promotions de grades dans certains corps des ministères économique et financier.

En 2008, les agents de l’ex DGI et de l’ex DGCP ont bénéficié de 1 345 promotions inter-catégorielles (355 de la catégorie B en catégorie A et 900 de la catégorie C à la catégorie B). Pour les années 2009 à 2011, le nombre de promotion inter-catégorielle prévu par an est de 585 de B en A et de 1 650 de C en B. Ces promotions sont mises en œuvre par le biais de liste d’aptitude et des concours internes, sachant que la création en 2010 d’un examen professionnel ouvrira une 3^ème voie de promotion vers la catégorie A. Les agents du service des Pensions ont également bénéficié de promotions inter-catégorielles.

L’impact financier du plan de requalification est intégré au GVT positif dans lequel il est provisionné.

En ce qui concerne les promotions intra-catégorielles de la catégorie A à A+, la seule information connue est la « conformité des taux de promouvabilité fixés pour l’année ».

● pour les contributions et cotisations employeurs :

– le taux de cotisation employeur à la Caisse nationale d’allocations familiales reste inchangé (5,4 %) ;

– le montant de la cotisation employeur au Fonds national d’aide au logement se réduit légèrement par rapport à 2009 (15,15 millions d’euros contre 15,25 millions d’euros) ;

– le taux de la cotisation employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) au titre des pensions civiles augmente de nouveau (taux de 62,14 % contre 60,44 % en 2009) alors que celui de l’allocation temporaire d’invalidité passe à 0,33% contre 0,32 % ;

– la contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) diminue sensiblement à 0,8 million d’euros contre 1,34 million d’euros en 2009.

● pour les éléments salariaux :

– l’hypothèse d’une valeur du point fonction publique de 55,2871 au 1^er janvier 2010 (contre 54,8475 euros au 1^er janvier 2008)  avec une progression de 0,5 % au 1^er juillet 2010 ;

– la mise en œuvre du dispositif de garantie du pouvoir d’achat (GIPA) est estimée à 1,549 million d’euros contre 1,48 million d’euros en 2009. Le Rapporteur spécial précise que la mesure GIPA s’est adressée, pour l’ensemble du programme 156, à environ 10 400 agents physiques, ce qui, rapporté en ETPT, avoisine 8,16 % des ETPT du programme. Malheureusement, le nombre de personnes concernées est en augmentation ;

– une enveloppe de 52,47 millions d’euros a été prévue au titre de l’augmentation des mesures catégorielles pour 2010. Elle comprend notamment 7,9 millions d’euros pour le plan de requalification et 35,2 millions d’euros au titre de l’alignement de la rémunération indemnitaire des agents de la DGFIP y compris l’intéressement à la performance ;

– le rachat des jours sur compte épargne-temps (CET) n’est plus provisionné (15,38 millions d’euros dans le budget 2009).

e) La part des charges de personnel de la DGFIP s’amoindrit dans l’ensemble de ses dépenses.

Les dépenses de personnel du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local mobilisent 81,6 % de ses crédits contre 85 % en 2009. Alors qu’est inscrite pour 2010 une réduction de 2 432 ETPT, la demande de crédits de personnel n’augmente que de 0,15 % ; Elle ne pèse donc que de manière tout à fait résiduelle dans l’augmentation de la demande globale de crédits.

Malheureusement, cette réduction semble sans effet sur la cible retenue pour l’indicateur 5.3 Taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFIP légèrement dégradée en 2010 (cf. infra).

B.– LA POURSUITE DES GROS CHANTIERS D’HARMONISATION DES CORPS, DES GRADES ET DES RÈGLES DE GESTION

a) État des lieux

On rappellera qu’un accord (à plusieurs volets) entre le Gouvernement et plusieurs organisations syndicales a été signé le 21 février 2008 sur les salaires dans la fonction publique. Outre l’instauration d’une garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA), la monétisation des comptes épargne-temps, le principe d’une restructuration des grilles indiciaires de la fonction publique, sur la base d’une approche métiers, est acquis.

La direction générale des Finances publiques a fourni les éléments statistiques relatifs aux modes, médiane et moyenne arithmétique du traitement de base et de la rémunération effective, prime comprise, de l’ensemble de ses personnels. Bien qu’imparfaites car dépendantes de la répartition structurelle des personnels et des pyramides d’âge propres à chacune des directions, ces données statistiques sont significatives :

ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LE TRAITEMENT DE BASE
DES FILIÈRES MÉTIERS DE LA DGFIP

Source : Réponse au questionnaire budgétaire 2010

ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LA RÉMUNÉRATION EFFECTIVE
(TRAITEMENT ET INDEMNITÉ) DES FILIÈRES MÉTIERS DE LA DGFIP

Source : Réponse au questionnaire budgétaire 2010

On remarque la grande proximité des données relatives à la médiane et au mode pour les deux filières. La différence se marque dès que l’on prend en considération la rémunération indemnitaire. La DGFIP annonce que ce régime indemnitaire sera progressivement harmonisé.

b) Première étape : le corps des administrateurs des finances publiques.

La création d’une nouvelle organisation par opération de fusion, la DGFIP, a rendu indispensable la constitution d’un nouveau corps pour permettre la nomination des responsables des directions locales unifiées. Le décret
n° 2009-208  2 créé le statut des administrateurs des finances publiques. Il a été complété par le décret n° 2009-209 relatif à l’échelonnement indiciaire de ce nouveau corps.

Ce corps est destiné à accueillir les cadres dirigeants des directions départementales et régionales de la DGFIP ; son effectif prévisionnel se bornera à quelques centaines de cadres et leurs adjoints.

Le mode de constitution de ce nouveau corps limite le nombre de cadres supérieurs bénéficiant d’une revalorisation indiciaire « qui sera de plus compensée par une réduction d’égale montant du régime indemnitaire associé par rapport au régime antérieur le plus favorable ».

Les administrateurs des finances publiques étant nommés par vague au fur et à mesure de la constitution des directions locales unifiées, la DGFIP déclare que « l’économie générale du dispositif » ne peut être appréciée immédiatement et sous le seul angle indiciaire.

La fusion des corps des catégories A, B et C est en discussion avec les représentants du personnel depuis l’été 2009. Ils concernent l’ensemble des dispositions statutaires, indemnitaires et les règles de gestion associées. Le calendrier de publication des nouveaux statuts est prévu au cours de l’année 2010.

C.– LA REFONTE DES RÉGIMES INDEMNITAIRES ET LA PRISE EN COMPTE DU MÉRITE

On ne peut que constater un double mouvement, contradictoire de surcroît, en matière de prime : d’un côté la recherche d’une rationalisation des primes avec le lancement de la prime de fonctions et de résultats (PFR) et de l’autre l’accumulation de primes ad hoc en cours de pérennisation. Il s’agit notamment de l’intéressement collectif et de la prime dite d’intégration ou de fusion. Globalement, ces deux primes récentes représentent environ 500 euros par an, alors que les augmentations du traitement indiciaire sont très encadrées et qu’un mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) a été mis en place en 2008 au bénéfice des agents « perdants ».

La DGFIP, pour dynamiser la gestion des ressources humaines et pour mobiliser sur la performance, « pour diffuser une culture d’objectifs, de performance et de management », continue de mettre l’accent sur le levier de la rémunération au mérite.

1.– La prime de fonctions et de résultats (PFR) : lancement discret et limité pour l’encadrement de la DGFIP.

Le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 a instauré le dispositif cadre de la prime de fonction et de résultat (PFR) appelée à remplacer, « purement et simplement » tous les textes et pratiques préexistants en matière de d’indemnité. La PFR doit s’appliquer à tous les attachés de la fonction publique d’État au plus tard le 1^er janvier 2012. L’intégration des attachés des ministères de l’Économie et du Budget est prévue pour 2010 (1 195 agents) ⁽¹⁰⁾. Le Rapporteur spécial n’a pas eu connaissance exacte du nombre d’agents de la DGFIP auxquels va s’appliquer cette mesure : « Au 4 septembre 2009 sont concernés à la DGFIP ⁽¹¹⁾, 16 attachés principaux d’administration et 26 attachés d’administration non compris les cadres de catégorie A servant en direction régionale du commerce et de l’artisanat et du service à compétence nationale des retraites de l’État à Nantes »… Il lui a toutefois été précisé que le financement de la PFR ne serait pas budgétairement provisionné car cette prime serait financée par redéploiement des sommes consacrées au paiement des primes et indemnités actuellement servies aux personnels bénéficiaires. Les montants de référence de la prime de fonctions et de résultats, qui ne sont pas définis pour l’ensemble des ministères, ont été fixés pour les services des ministères économiques et financiers par arrêté dérogatoire du 7 janvier 2009 pour tenir compte du montant du barème indemnitaire déjà existant.

Pour l’administration centrale par exemple, la PFR est appelée à remplacer l’indemnité forfaitaire de travaux supplémentaires (IFTS), la prime de fonctions (PR), l’indemnité de fonction et de résultat (IFR), l’allocation complémentaire de fonctions (ACF), la prime de rendement et l’indemnitaire d’administration et de technicité (IAT), la prime informatique et diverses primes ministérielles ⁽¹²⁾.

La prime de fonction et de résultat est composée d’une part liée à la fonction occupée et d’une part liée aux résultats individuels. La part « fonction » est plus importante que la part « résultats individuels » mais son pourcentage dépend du corps d’appartenance.

Sa mise en place pousse à l’organisation de parcours professionnels raisonnés ainsi qu’à la mise en œuvre et maîtrise de la procédure d’évaluation des agents.

2.– En attendant et pour les autres, le volet indemnitaire des accords salariaux de février 2008 est progressivement mis en oeuvre.

L’extension de cette prime de fonction et de résultats est engagée pour la catégorie B et envisagée pour la catégorie C. Toutefois, en raison des chantiers de fusion des statuts des catégories A, B et C de la DGFIP, la mise en œuvre de la PFR est repoussée à l’adoption de l’unification des dispositions statutaires.

Les accords signés le 21 février 2008 entre le Gouvernement et plusieurs organisations syndicales sur les salaires, comportent un volet d’harmonisation indemnitaire qui par tranches tente de réduire les écarts indemnitaires.

Ce plan est prévu sur trois ans pour les agents A, B et C et par tiers pour les catégories A et B. Il est de quatre ans pour les cadres (25 % par an).

3.– La rémunération au mérite pour l’ensemble des agents : le temps de la réflexion se prolonge.

Le Rapporteur spécial est frappé par la discrétion actuelle sur la rémunération au mérite, malgré les propos tenus en début d’année. Le Gouvernement cherche à généraliser l’intéressement collectif dans l’ensemble de la fonction publique, mais il tâtonne. Le projet serait de réserver cet intéressement, adossé à la réalisation d’objectifs annuellement chiffrés, dans un premier temps aux fonctionnaires des catégories B et C. M. Michel Diefenbacher, membre de la commission des finances de l’Assemblée nationale, a été chargé au printemps dernier d’une mission parlementaire sur l’intéressement collectif dans la fonction publique. Il a proposé l’attribution d’une prime moyenne annuelle de 300 euros par agent, éventuellement réservée à quelques services.

Le Rapporteur spécial n’a pas obtenu d’information sur les procédures d’évaluation des agents. Il a appris, par le seul biais du document d’orientations stratégiques (DOS) de la DGFIP en cours de discussion que la prime de fusion de 350 euros (dite aussi d’intégration) allait être maintenue. Elle a d’ailleurs été intégrée à l’indemnité mensuelle de technicité en janvier 2009.

a) La prime d’intéressement : une prime banalisée, sans base dans le DOS, définitivement acquise… ?

Depuis le comité technique paritaire ministériel du 7 juillet 2005, un dispositif d’intéressement s’applique en fonction des résultats obtenus sur un nombre d’objectifs fixés dans le cadre du CPP (contrat pluri-annuel de performance 2006-2008) et validés par l’inspection générale des finances. Une somme variant de 0 à 150 euros est allouée à chaque agent en fonction du nombre d’objectifs atteints. Chaque agent de la DGFIP, au titre de l’année 2007 a perçu 150 euros. La somme perçue au titre de l’année 2008 est identique. Cette prime a peu en commun avec les dispositifs de rémunération de la performance, de nature indemnitaire, personnalisée et d’un montant variable, réservés aux cadres supérieurs et intermédiaires.

En l’absence de nouveau contrat pluri-annuel de performance pour les années 2009-2011, lors des auditions du Rapporteur spécial, le fondement et le sort de cette prime pour les exercices 2009 et 2010 n’étaient pas connus mais les syndicats n’imaginaient pas que les résultats des indicateurs et objectifs retenus ne puissent être « excellents »… ! La DGFIP a finalement décidé de retenir pour 2009 les mêmes indicateurs que pour 2008 et 17,52 millions d’euros sont provisionnés à cette fin dans le budget 2010 sur la base de 150 euros par agent.

b) Ces différents chantiers animent le dialogue et les tensions sociales.

L’opération de création de la DGFIP par opération fusion de deux directions distinctes impose des échanges de vue importants sur des chantiers de toute nature (organisation de service, statuts et règles, missions, formation, plan de qualification, etc.) L’activité du comité technique paritaire (CPTM) ministériel est donc soutenue et préparée par divers groupes de travail thématiques.

Tout comme la direction générale de la DGFIP, les syndicats sont concentrés sur la mise en place des SIP (services des impôts de particuliers) et la réforme des statuts et des règles de gestion. Par ailleurs, pour accompagner la fusion, des réunions de présentation et d’information sur les travaux en cours ont été tenues et destinés tant aux agents de centrale que du réseau. De nombreux « séminaires » ont été organisés réunissant les cadres.

De grands mouvements de grève ont affecté au cours du premier semestre 2009, la fonction publique : les 29 janvier, 19 mars et 26 mai 2009. La participation des agents de l’ex direction générale des Impôts et de l’ex direction générale du Trésor public a été plus élevée que pour l’ensemble de la fonction publique.

Le taux national de grévistes le 19 janvier 2009 s’est élevé à environ 48,3% pour la filière gestion publique et à plus de 59,3 % pour la filière fiscale. Le taux de grévistes du 19 mars 2009 s’est élevé à environ 38,5 % pour la filière gestion publique et à plus de 50 % pour la filière fiscale avec des disparités selon les services et les régions (supérieur à 60 % dans les inter-régions sud-ouest et sud-Pyrénées). Le Rapporteur spécial signale le taux inhabituel de participation des directions de contrôle fiscal (moyenne nationale 27,5 %) révélateur d’une tension particulière et préoccupante.

Le taux de participation au mouvement du 26 mai 2009, fixé en pleine campagne de l’impôt sur le revenu, est beaucoup plus faible (pour la filière gestion publique : 5,5 % et pour la filière fiscale : 17,20 %).

Cinq fédérations syndicales - SUD/SNUI (affiliés à Solidaires) CGT, FO, CFDT, CFTC - sont représentées au sein du comité technique paritaire central (CPTC) de la DGFIP sur la base recomposée du dernier scrutin (décembre 2007) au sein de l’ex DGI et de l’ex DGCP. Des comités techniques paritaires spéciaux se sont tenus au cours de l’année 2009 au sein du service des Pensions pour préparer sa réorganisation. Des associations professionnelles de cadres A se sont formées au sein de la DGFIP. Elles se montrent très attentives aux questions de déroulement de carrières, aux conditions de travail et aux rémunérations de leurs membres.

L’enjeu à venir tant pour la direction générale de la DGFIP que les syndicats sont les élections professionnelles de 2011.

D.– DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS ET DES CONTRACTUELS

● Lors de l’examen de l’exercice 2008, l’attention du Rapporteur spécial avait été attirée par le doublement de la cotisation 2007 de l’ex-ministère de l’Économie et des finances au Fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Il constatait que le taux d’emploi de ces personnes n’atteignait que 4,2 % et qu’en participant à l’intégration sociale de ces travailleurs, l’État ferait un meilleur usage de ses finances. Il remarque d’ailleurs que la contribution au titre de l’année 2008 est encore forte en augmentation ⁽¹³⁾ : 9,42 millions d’euros ont été versés en 2009 au titre de l’année 2008 contre 5,58 en 2008 au titre de 2007.

Dans son rapport public annuel 2008 (observations des juridictions financières), la Cour des comptes commente la mise en place du FIPHFP. Elle constate que l’État, loin d’être exemplaire, « affiche un retard sensible par rapport au secteur privé ».

Mais un plan pluri-annuel de recrutement a été finalisé début 2008 au sein de la DGFIP. Au titre de 2009, 279 travailleurs handicapés ont été recrutés et ils ont tous vocation à être titularisés en 2010 (78 en catégorie A, 96 en B et 105 en C). 160 personnes de catégorie C recrutées dans le cadre du dispositif PACTE ⁽¹⁴⁾ en 2009 seront également titularisées en 2010.

● Le nombre de contractuels (hors « Berkani ») s’élevait au 31 août 2009 pour la DGFIP à 541 personnes dont 196 de catégorie A parmi lesquelles 57 de catégorie A+. Il est stable et conforme à quelques unités prés avec les données 2008.

Les contractuels « Berkani » (de catégorie C) ont diminué en 2009 par rapport à 2008. 2 574 relevaient de contrats de droit public et 255 de droit privé.

Le volume des recrutements de contractuels pour 2010 n’est pas encore connu hormis le quota d’agents handicapés contractuels fixé à 277 pour la DGFIP.

Le service des Pensions recourt également à quelques agents contractuels pour des postes de longue durée : 4 pour les catégories A et A+, sachant que 2 travailleurs handicapés engagés comme contractuels seront titularisés en 2010. Toutefois, il est fait appel ponctuellement à une trentaine de contractuels (période de 2 à 4 mois) notamment pour gérer la campagne d’information du droit à l’information retraite.

III.– LES MOYENS INFORMATIQUES : DES DONNÉES CHIFFRÉES
PLUS PRÉCISES MAIS DES DATES INDÉTERMINÉES ET LOINTAINES

L’inscription des dépenses relatives aux moyens informatiques a gagné en clarté et le Rapporteur spécial a pu dresser pour le présent PAP un tableau plus complet que celui du PAP 2009.

Les dépenses de fonctionnement informatique (titre 3) prévisionnelles sont estimées à 221,97 millions d’euros en AE et à 221,2 millions d’euros en CP. Les dépenses d’investissement informatique (titre 5) prévisionnelles sont estimées à 94,16 millions d’euros en AE et à 107,32 millions d’euros en CP.

Les dépenses informatiques représentent un peu plus d’un cinquième de l’ensemble des dépenses 2010 du programme 156 hors charges de personnel. Parmi elles, et en cohérence avec les indications données dans la rubrique grands projets transversaux et crédits contractualisés, 20 millions d’euros, uniquement en crédits de paiement, sont destinés au programme Copernic.

Source : Données du PAP 156 2010

Le Rapporteur spécial signale que la DGFIP ne dispose pas de schéma directeur informatique et que compte tenu de l’importance stratégique de celles-ci et du nombre de ses applications, il lui paraît indispensable qu’elle se saisisse de cette question pour garder la maîtrise de ses systèmes et parer à tout risque de contrariété, redondance, etc.

A.– COPERNIC NE DONNE PAS SON CALENDRIER

1.– La création de la DGFIP modifie le programme Copernic

Le chantier informatique Copernic ⁽¹⁵⁾ lancé en 2001 et prévu initialement pour s’étaler sur neuf ans, est entré dans sa seconde phase de réalisation depuis fin 2006.

La mise en place des modules les plus emblématiques, pour les particuliers comme pour les professionnels, tels les services sur Internet (TéléIR, TéléTVA, portail fiscal, etc.) est achevée bien que reposant partiellement sur des applications anciennes.

La période 2007/2010 est moins spectaculaire mais techniquement fondamentale et structurante. Elle concerne les applications de gestion pour lesquelles une approche prudente et sécurisée a finalement été adoptée. Les déploiements en « big bang » ont été abandonnés au profit d’un découplage de la mise en production des référentiels et du branchement des applications en de double commande permettant les tests, le suivi des expérimentations en grandeur nature. Cette seconde phase était principalement orientée vers les activités de l’ex-DGCP, c’est-à-dire le recouvrement, mais la création de la DGFIP a quelque peu modifié les orientations.

Le plan d’action opérationnel (PAO V4) a été réactualisé en 2006 ; il a fait l’objet d’une dernière actualisation en août 2007 qui n’a pas été validée du fait de la fusion de l’ex direction générale des Impôts et de l’ex direction générale de la Comptabilité publique. La création de la DGFIP favorise certains chantiers (mise en place du service des impôts des particuliers, préparation des directions locales unifiées, accueil fiscal de proximité...) et mais oblige à reconfigurer certains projets. Par exemple, l’outil de recouvrement RSP va désormais concerner les impôts recouvrés sur rôle ou auto-liquidés.

L’un des axes fondamentaux à poursuivre en 2010 est la mise en place des référentiels (des personnes et des occurrences fiscales), cœur du nouveau système d’information » car, en attribuant à n’importe quelle nature de donnée un identifiant, ils permettent une connexion fluide entre différentes « briques » informatiques et bases de données, ce qui évite la double, voire la triple saisie. Cette mutualisation des informations requiert une mise en place progressive et particulièrement sécurisée tant au niveau de la source que du circuit de communication et le système de double commande a souvent été retenu :

– pour les professionnels, la nouvelle application de gestion des données de population (GESPRO) connectée aux référentiels est en cours de déploiement et devrait s’achever avec quelques mois de retard au premier semestre 2010.

– pour les particuliers, les nouvelles versions des applications de gestion (ILIAD, MAJIC, BNDP) ont été connectées aux référentiels par le biais de la double commande en mai 2009.

L’un des enjeux sera également de parvenir à croiser les données des référentiels professionnels à celles des référentiels des particuliers.

À destination des tiers déclarants professionnels, la livraison prévue fin 2009 du nouveau service TéléTD permettra la dématérialisation, via le portail impots.gouv.fr, de la collecte des données de la déclaration annuelle des traitements et salaires. Cette modernisation du processus de collecte générera notamment un allègement des travaux de saisie des actuels dépôts papier.

Le projet PATRIM Colloc, qui permet la fourniture d’informations foncières aux collectivités locales et autres établissements publics (article L. 135B du livre des procédures fiscales) sera livré mi-2010.

Dans le domaine du contrôle fiscal, les applications SIRIUS PART (aide à la programmation du contrôle fiscal des particuliers) et SIRIUS REC (aide au recouvrement) ont été généralisées en 2008. Ils seront complétés en 2010 par un outil d’aide à la sélection et à la programmation du contrôle fiscal des professionnels, l’application SIRIUS PRO.

L’axe fondamental pour le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, concerne l’application unique de recouvrement, RSP, qui fusionnera cinq applications de l’ex DGI et de l’ex DGCP. Particulièrement complexe parce qu’articulant des processus hyper sensibles (de l’assiette au prélèvement), le retard de la première livraison, relative à l’impôt sur rôle, s’est accentué.

Désormais, la DGFIP souhaite que RSP gère également le recouvrement des impôts auto-liquidés et que le recouvrement de ces différentes impositions soit géré, le cas échéant, d’une manière plus offensive, au sein des Pôles de recouvrement spécialisés. Les objectifs de ce projet ont donc été réexaminés en 2009.

La mise en œuvre des interfaces nécessaires avec CHORUS pour l’ensemble du recouvrement fiscal a également été considérée comme une priorité.

Le Rapporteur spécial note que les différentes réorientations du projet Copernic vont entraîner des coûts supplémentaires tant en terme d’études que dans l’obligation de maintenir en vie des applications. L’enrichissement des axes du projet RSP entraîne par exemple un prolongement de ce volet dans les applications MEDOC et REC/MEN. Par ailleurs, une étude sur le remplacement de ces applications sera lancée (quand même) en 2009. L’absence de toute information relative au calendrier de mise en place de RSP est frappante. Déjà repoussé à l’année 2011, il faudra peut-être atteindre un peu plus.

En ce qui concerne les services aux usagers et la mise en place du Guichet fiscal unifié (GFU), l’outil GAIA qui permet de suivre les démarches en ligne des usagers et de dématérialiser les contacts et les transmissions de pièces jointes (au sein des services des impôts des particuliers (SIP) et des accueils de proximité), a été mis en place au mois de septembre.

2.– La DGFIP corrige le coût du programme Copernic et le porte à deux milliards d’euros. Mais ce montant est-il définitif ?

Sans doute sous l’effet de l’insistance du contrôle parlementaire et de la Cour des comptes, l’administration fiscale présente dans une réponse au questionnaire budgétaire 2010 un coût total actualisé constaté du programme Copernic estimé à 1,67 milliard d’euros. En extrapolant à l’année 2011, ce coût est porté à 2,013 milliards d’euros ; cette réévaluation prenant en compte le coût des ressources humaines internes et la maintenance des applications livrées par Copernic sur l’ensemble cette période.

Par contre le Rapporteur spécial a bien noté que : « Le lancement des projets restant à financer dans l’enveloppe du programme Copernic est examiné dans le cadre des instances de gouvernance informatique de la nouvelle direction et des priorités de la DGFIP en matière fiscale. » et qu’il lui a été indiqué à d’autres reprises que les « budgets Copernic et de la DGFIP ne sont pas encore arbitrés ». Or, le budget Copernic 2010 ne comporte que des crédits de paiement. Qu’en sera-t-il donc après la prise en compte de ces derniers éléments ?

B.– LA DÉMATÉRIALISATION PREND LE PAS SUR LE DÉPLOIEMENT D’HÉLIOS

Le programme informatique phare de l’ex-direction générale de la Comptabilité publique, lancé en 2001, et destiné à la tenue des comptabilités des 110 000 collectivités et établissements publics locaux, arrive au terme de son déploiement. Trois projets applicatifs le constituent :

1) Hélios, le progiciel comptable et financier dont les phases de construction et de création sont totalement achevées, le budget de la mission Hélios ayant été clos fin 2007;

2) Delphes (ex. Hélios 2) qui assure la valorisation des informations comptables et financières, l’offre de services nouveaux aux ordonnateurs et des outils de contrôle interne et de pilotage. Ce projet intègre la réalisation d’un infocentre qui sera le support du système décisionnel de la DGFIP dans la sphère du secteur public local ;

3) le plan d’action Dématérialisation dont l’outil d’exploitation est XéMélios. Il repose sur des conventions et des accords avec les collectivités et les organismes publics territoriaux. Ceux-ci peuvent recourir à XéMéLios ⁽¹⁶⁾ notamment pour suivre le paiement de la rémunération ⁽¹⁷⁾ de leurs agents. Le Protocole d’échange standard (Version 2) a été déployé dans 52 collectivités. Il permet la dématérialisation des titres, mandats et bordereaux. La dématérialisation des documents budgétaires et leurs annexes sera expérimentée pour la M14 cet automne. La dématérialisation des comptes de gestion sur chiffres étendus continue de se développer (120 000 comptes de gestion sur chiffres en 2009).

La gestion des applications Hélios est désormais supervisée par le responsable de la filière Gestion publique et de manière effective par le département informatique du Trésor (DIT) d’intégration et de maintenance de Versailles secondé par le DIT de Metz. Pour Delphes, la maintenance est réalisée par le DIT de Bordeaux alors que l’intégration et l’exploitation sont assurées par le DIT de Clermont-Ferrand.

Si les effectifs de la maîtrise d’ouvrage d’Hélios diminuent logiquement, les effectifs de la maîtrise d’œuvre augmentent afin d’assurer la reprise interne du socle Hélios et de sa maintenance. Un nouveau contrat de tierce maintenance applicative (TMA) a été attribué au début de l’année 2009 et contrairement aux années antérieures le prestataire ne couvre plus que 50 % du périmètre fonctionnel d’Hélios.

À la fin du 1^er semestre 2009, 2 335 trésoreries disposaient et fonctionnaient sous Hélios. L’objectif de la DGFIP était un déploiement quasi-total dans les 2 700 trésoreries à fin 2009, les migrations dans de très grandes collectivités comme la Ville de Paris, des CHU importants, etc. étant programmées courant, voire fin 2010. Un léger retard pourrait donc avoir été enregistré en 2009.

C.– SIRHIUS TOUT JUSTE EN PHASE DE CONCEPTION.

Le projet SIRHIUS vise la création d’un système d’information des ressources humaines (SIRH) unique, commun aux directions des ministères de l’Économie et du Budget. Le ministère des Affaires étrangères et européennes a rejoint ce projet transversal présenté dans le PAP 2009 du programme 156 mais géré par la direction des Personnels et de l’adaptation à l’environnement professionnel (DPAEP) rattachée au Secrétariat général commun aux ministères de l’Économie et du Budget dans le cadre du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière n° 218. Le succès de ce projet contribuera à la rationalisation de la chaîne de paye de fonctionnaires de l’État confié à l’Office national de Paye.

Les premières dépenses liées à ce projet informatique avaient été inscrites dans l’enveloppe budgétaire réservée aux actions innovantes à la disposition du secrétaire général en 2007.

En 2009, le coût du projet SIRHIUS n’est pas encore fixé avec certitude ; l’estimation initiale de 62,650 millions d’euros sur la période 2009-2011, pourrait être réévaluée à la baisse à 45 millions. Mais ces montants ne comprennent pas de nombreux paramètres (coûts directionnels, dépenses d’accompagnement, de maintenance) et restent très incertains.

Comme indiqué dans le rapport relatif au PAP 2009, le coût de ce projet transversal doit en principe être partagé entre les programmes 156 et 218. Le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière lui a réservé en 2009 5 millions d’euros en AE et 3,10 millions d’euros en CP. La DGFIP aurait engagé au titre de l’exercice 2009 3,6 millions en AE et 2,1 millions en CP.

Les contributions des deux programmes pour 2010 seront définies fin 2009.

La réflexion sur ce SIRH unique et commun est effectivement engagée depuis 2006 et les travaux de conception ont démarré à l’automne 2007. La phase conception serait actuellement à mi-chemin, la conception générale de l’architecture technique étant en voie de finalisation.

Dans l’attente du SIRH SIRHIUS, les applications de gestion des ressources humaines de l’ex direction générale des Impôts et l’ex-direction générale de la Comptabilité publique, respectivement AGORA et SEQUIOA, sont maintenues.

IV.– LE CONTRÔLE DE LA FRAUDE FISCALE : SUITE

Lors de l’examen des crédits du programme 156 ⁽¹⁸⁾ du projet de loi de finances pour 2009, le Rapporteur spécial avait consacré un développement de son rapport au contrôle de la fraude fiscale.

En janvier 2008, le ministre du Budget désigné « chef de file de la lutte contre la fraude » par le Président de la République confirme son intention de renforcer la lutte contre la fraude fiscale et sociale approchée de manière globale et concertée et rappelle que de nouveaux instruments juridiques ont été créés dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et de la loi de finances rectificative pour 2007 (notamment la notion de flagrance fiscale).

Par ailleurs, le Gouvernement français souhaite saisir l’opportunité de la présidence française de l’Union Européenne pour faire avancer divers dossiers relatifs à la lutte contre la fraude fiscale : renforcement de la coopération européenne fiscale, projet Eurofisc (échange d’informations), travaux sur les directives en matière d’assistance directe et d’épargne, lutte contre les États paradis fiscaux et extension du droit de communication à l’égard des opérateurs de communication électronique.

À la suite du scandale des listing d’évasion fiscale au Liechtenstein, la commission des finances de l’Assemblée nationale a poursuivi au cours de l’année 2009 les investigations et les réflexions sur la lutte contre les paradis fiscaux qui ont abouti à la publication d’un rapport d’information n° 1902 ⁽¹⁹⁾ « La lutte contre les paradis fiscaux : 30 propositions pour passer à l’acte ». Les aspects qui intéressent plus particulièrement le Rapporteur spécial du programme 156, c’est-à-dire la question du contrôle et de la répression ainsi que l’organisation et les moyens du contrôle fiscal, y sont décrits. L’examen de ces points débouche sur une proposition de création d’un service fiscal d’enquêtes composé d’agents disposant de la qualité de police judiciaire sous l’autorité du parquet. Cette proposition avait précédemment été évoquée tant par le ministre du Budget que par le Rapporteur spécial et deux options avaient été développées : soit la création d’un service fiscal judiciaire sur le modèle du service national de la douane judiciaire et ses officiers de douane judiciaire, soit la création d’un service judiciaire qui serait commun à la DGFIP et à la DGDDI. Ce service national judiciaire n’a pas encore vu le jour suite à de nombreuses tergiversations tantôt attribuées au ministère de l’Intérieur, tantôt au ministère de la Justice. Toutefois, le contrat pluri-annuel de la douane 2009-2011 indique que « l’extension du champ de compétence du SNDJ à des domaines connexes sera étudiée ».

En mai 2009 a été créée la délégation nationale de Lutte contre la fraude (DNLF) chargée de dresser une typologie des comportements de fraude et de coordonner les actions menées en matière de lutte contre la fraude par les services de l’État et les organismes intervenant dans le champ de la protection sociale. Cette DNLF est secondée par 91 comités locaux (métropole et DOM) de lutte contre la fraude ⁽²⁰⁾ chargés de faire sauter les barrières entre les services et de faire remonter les informations au niveau national.

600 contrôleurs de la sphère fiscale, sociale et douanière ont été réunis à Bercy en mai 2009 par le ministre du Budget.

● Dix opérations de croisement de fichiers ⁽²¹⁾ leur ont été annoncées, permettant par exemple de comparer les déclarations de revenus faites par les allocataires de la Caisse d’allocations familiales avec les fichiers de la DGFIP. À la suite, a été annoncée la création d’une cellule de cinquante agents du fisc, volontaires, pour travailler spécifiquement sur les trafics dans les quartiers. Il s’agit d’une extension au « portefeuille des trafiquants » du décret n° 2008-88 du 28 janvier 2008, dit « décret train de vie » qui institue des procédures d’évaluation des biens et des éléments de train de vie pour le bénéfice de certaines prestations sociales sous condition de ressources.

● La mise en place d’une cellule de régularisation ⁽²²⁾ à la DGFIP pour les personnes qui disposent d’avoir non déclarés dans les paradis fiscaux. L’intérêt de ce dispositif pour les contribuables en situation de fraude est de pouvoir régulariser leur situation sans poursuites pénales, sous réserve que l’origine des fonds soit licite. En l’espace de quelques semaines, cette cellule avait déjà reçu plus de 220 appels, qui se sont poursuivis. En juillet, la cellule avait enregistré 140 demandes de régularisation, ce qui paraissait assez faible. Les contribuables doivent acquitter l’impôt dû et les intérêts de retard, les pénalités pouvant être négociées en fonction de la gravité de la fraude. En août 2009, le ministre du Budget fait part de l’existence d’une nouvelle liste de 3 000 contribuables français ayant des comptes dans trois banques helvétiques⁽²³⁾.

La cellule de régularisation est censée fonctionner jusqu’au 31 décembre 2009, au-delà de cette date le contribuable pourra être poursuivi au pénal pour fraude fiscale.

● La lutte contre les paradis fiscaux et le secret bancaire a connu au cours de l’année 2009 des progrès sans précédent.

L’OCDE s’est réunie le 21 octobre 2008 avec le projet de mettre à jour de la liste des paradis fiscaux (liste blanche, liste grise, liste noire).

Fin janvier 2009, la ministre de l’Économie a présenté une ordonnance ⁽²⁴⁾ qui renforce les moyens de lutte contre le blanchiment d’argent et la fraude fiscale. Il s’agit d’une transposition de la directive européenne anti-blanchiment qui impose aux établissements financiers (banques, assurances et mutuelles) et non financiers (organismes sociaux, experts comptables, casinos, etc.) de nouvelles obligations de déclarations. Cette mesure devrait avoir pour effet d’augmenter le nombre de saisines du service TRACFIN.

Un commissaire européen à Bruxelles propose alors d’améliorer l’assistance entre pays européens pour mieux lutter contre l’évasion fiscale et d’éliminer « l’usage abusif » du secret bancaire.

Les dirigeants des six principaux pays européens lancent l’Appel de Berlin du 22 février 2009 pour la levée du secret bancaire dans le cadre de la préparation du G20.

Après que le G20 d’avril 2009 se soit engagé dans la lutte contre les paradis fiscaux, le Luxembourg, la Belgique, les Îles Vierges britanniques, la Suisse, les Bahamas, les Bermudes, les Îles Caïmans, le Liechtenstein, Monaco, Saint Martin et Andorre ont signé des conventions, des avenants à de précédentes conventions et des accords d’échanges de renseignement. Il s’agit d’un renoncement à la pratique de l’opposition du secret bancaire.

Les prix de transfert, prix pratiqués entre filiales d’un même groupe international, ont fait l’objet de réflexions pour améliorer l’information de l’administration fiscale, ce qui devrait se traduire par des dispositions dans le prochain projet de loi de finances rectificative.

Tous les pays membres du Forum mondial de l’OCDE ont pris l’engagement de respecter les standards internationaux en matière d’échanges d’informations bancaires et fiscales à Mexico en septembre 2009 et un chantier d’évaluation a été lancé. Il s’agit d’évaluer le droit interne de chaque membre et d’en apprécier la compatibilité avec les engagements internationaux.

Mais lors de la réunion de l’ECOFIN du 20 octobre dernier, les ministres des finances de l’Union européenne n’ont pas réussi à surmonter leurs divergences sur plusieurs dossiers dont celui relatif à la lutte contre la fraude fiscale.

La réunion du G20 de novembre 2009 et le sommet de Pittsburgh qui suit quelques jours plus tard, prennent note des progrès accomplis en matière de lutte contre le blanchiment et de coopération dans le domaine de la régulation financière.

En France, un arrêté est publié au Journal officiel du 7 octobre 2009 obligeant les banques françaises à publier en annexe de leurs comptes annuels 2009 la liste de leurs implantations dans les paradis fiscaux et la nature de leurs activités. Par ailleurs, les banques françaises se sont engagées à fermer leurs opérations dans les paradis fiscaux qui seront encore sur la liste grise de l’OCDE d’ici à fin mars 2010.

a) « Le contrôle fiscal et ses moyens seront sanctuarisés ».

Le Rapporteur spécial a pris acte de la volonté du gouvernement d’améliorer la lutte contre la fraude (fiscale et sociale) en désignant le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique « chef de file de la lutte contre la fraude ».

Lors de son audition par la Commission des finances de l’Assemblée nationale du 2 avril 2008 durant laquelle il a présenté un « rapport sur la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales par le biais des paradis fiscaux » ⁽²⁵⁾, en réponse à une question du Rapporteur spécial, le ministre du Budget avait fait la déclaration suivante :

« Le contrôle fiscal a été sanctuarisé et ne connaîtra pas de perte d’emplois ». [Compte tenu du non-remplacement d’un départ à la retraite sur 2] cela représente pour d’autres services, un effort auquel la direction générale des impôts contribue tout comme le fera la DGFIP. »

Depuis le PAP 2009, le Rapporteur spécial s’efforce tout de même d’en vérifier le respect.

Il a été indiqué au Rapporteur spécial que le ministre avait présenté un certain nombre de garanties aux équipes de contrôle fiscal : autonomie du contrôle au sein de la DGFIP, maintien de l’organisation existante notamment pour la recherche et pour les Dircofi et maintien de la structuration du contrôle fiscal dans le cadre des plans interrégionaux de contrôle fiscal.

L’organisation des équipes du contrôle fiscal est répartie dans le programme 156 de la manière suivante :

L’action 01 Fiscalité des grandes entreprises accueille la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI° qui comptera en 2010 493 ETPT) ;

L’action 02 Fiscalité des PME abrite la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF), les Dircofi, une partie de la direction spécialisée de la région Île de France et de Paris, ainsi que dans les services opérationnels, les inspections de contrôle et d’expertise (ICE) et les brigades départementales de vérification (BDV). Le contrôle fiscal y mobiliserait 7 605 ETPT.

Au sein de l’action 03 Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale on retrouve les équipes de la direction nationale des Enquêtes fiscales (DNEF), les brigades de contrôle et de recherche (BCR) et les brigades régionales foncières, soit 5 268 ETPT (non compris les contrôleurs de la redevance audiovisuelle).

En ETPT, les activités de contrôle fiscal mobiliseraient en 2010 environ 13 366 ETPT ; soit 10,9 % des ETPT du programme 156. Comme l’avait également souhaité le Rapporteur spécial au Sénat, et depuis la création de ce programme, une action spécifique dédiée au contrôle fiscal aurait été appréciée. La lutte contre la délinquance financière et le blanchiment constituent en effet des enjeux majeurs qui pèsent sur le financement de la protection sociale.

Comme décidé par le ministre du Budget, les effectifs des brigades de vérification ont été presque sanctuarisés. Les emplois implantés par direction hors encadrement pour les années 2008 et 2009 sont les suivants :

Par ailleurs, en 2008 et 2009, environ 4 400 vérificateurs exercent dans des brigades départementales de vérification.

Les contrôles fiscaux sont programmés dans le cadre de plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF) triennaux et tiennent compte du tissu socio-économique des interrégionaux dans leur zone de compétence. Dans l’attente du cadrage stratégique de la DGFIP, les orientations de la période
2006-2008 ont été maintenues.

Par ailleurs, l’administration fiscale participe aux groupes d’interventions régionaux (GIR). En 2008, environ 85 % des 313 contrôles d’origine GIR ont été assumés par des services de contrôle fiscal.

b) Mais, depuis 2007, le malaise couve dans les services de contrôle fiscal.

En dépit de toutes ces mesures, le syndicat national unifié des Impôts (SNUI) continue de dénoncer le manque de moyens pour les contrôles fiscaux. Les enquêteurs et les vérificateurs semblent exprimer un sentiment de « décrochage » entre les moyens globaux qui leur sont attribués et la réalité de la fraude. Même si le nombre des contrôles reste globalement stable d’une année sur l’autre, la part des opérations ayant permis une restitution d’impôt en provenance de l’étranger est en diminution ainsi que les demandes d’assistance administrative internationale.

Ce mécontentement se traduit par une participation inhabituelle des agents des services de contrôle fiscal aux mouvements de grève (27,5 % en moyenne nationale le 19 janvier 2009).

Leur inquiétude porte sur l’usage des applications de contrôle fiscal SIRIUS PART et SIRIUS PRO, sur le resserrement des délais et l’obsession des indicateurs qui n’incitent pas à pousser les recherches sur les cas de fraude complexes. L’objectif est en effet de limiter à neuf mois les contrôles dans les grandes entreprises et à trois mois dans les PME. Ces contraintes affectent même la direction nationale des Enquêtes fiscales qui serait elle aussi poussée à « l’abattage » alors qu’elle travaille sur de longues investigations.

6 500 agents ont été habilités en 2008 à utiliser SIRIUS PART qui leur permet de produire des listes de contribuables en anomalies sur les domaines de l’impôt sur le revenu et sur celui de l’impôt sur la fortune. Deux fonctionnalités sont disponibles : des requêtages prédéfinis et un requêtage libre réservé aux experts.

La déclaration pré-remplie a fait disparaître le contrôle sur les discordances entre le montant déclaré et le montant annoncé par les tiers et a modifié les investigations des contrôles sur pièces (CSP). Ces contrôles sont appelés à être remplacés par des contrôles dits d’initiative. 60 % des contrôles d’initiative sont issus d’une sélection SIRIUS, mais les droits rappelés en 2008 n’ont représenté que 17,43 % (217 millions d’euros) des droits rappelés en provenance de CSP. Le montant des droits rappelés issus des recherches SIRIUS PART est cependant en hausse ⁽²⁶⁾.

La déclaration pré-remplie a également fait reculer le dispositif de relance amiable. Le contrôle des défaillants à l’impôt sur le revenu est resté stable en nombre mais a diminué en droits.

Les taxations à l’impôt sur le revenu en matière de contrôle des dossiers à fort enjeu sont en baisse par rapport à 2007 (–20,8 %). Les droits rappelés représentent 135 millions d’euros et leur moyenne s’élève à 7 191 euros.

Les examens approfondis de situation fiscale personnelle (ESFP) ont diminué de 7,5 % par rapport à 2007, soit 4 166 opérations au total. Les droits rappelés et les pénalités baissent également (respectivement 345 millions d’euros et 160 millions d’euros).

L’application SIRIUS PRO se substituera au second semestre 2010 aux applications existantes en matière de fiscalité professionnelle. Elle s’adressera à environ 14 000 agents et s’appuiera sur une base de données permettant une approche large des données professionnelles y compris en cas de déménagement d’une entreprise.

L’application SIRIUS PRO comporte quatre modules :

– un module d’analyse du tissu fiscal ;

– un module de ciblage de dossiers (requêtes prédéfinies) ;

– un module d’analyse d’entreprise avec tableaux de synthèse et comparatifs ;

– un module de requêtage libre, réservé à environ 1 000 experts.

La procédure de flagrance fiscale a pu être mise en œuvre très récemment, après un travail préparatoire élaboré par la direction nationale des Enquêtes fiscales (DNEF). Elle a été appliquée 11 fois depuis le 1^er septembre 2009 et des modalités sont encore en cours de définition avec les brigades de contrôle et de recherche pour la mettre en œuvre dans le cadre du droit d’enquête (ce qui démontre sa complexité).

Par ailleurs, la démarche de certification des brigades de contrôle dans le cadre de contrôle fiscal externe (CFE) indispose les agents dans la mesure où cette certification porte sur le « relationnel » avec le contribuable mais ni sur la pertinence ou la qualité de l’opération de contrôle. Il n’est pas exclu par ailleurs qu’elle soulève quelques problèmes juridiques. Enfin, la diminution d’agents de catégorie C dans les brigades transfert sur les vérificateurs des tâches administratives alors que toutes les étapes d’un contrôle fiscal sont désormais codifiées et font l’objet d’une traçabilité.

MONTANT DES DROITS NETS DES CONTRÔLES FISCAUX 2006-2009

(en millions d’euros)

Source : données extraites du rapport d’activité 2008 de la DGFIP

NOMBRE DE CONTRÔLES FISCAUX 2006-2009

Source : données extraites du rapport d’activité 2008 de la DGFIP

c) Les indicateurs relatifs à la lutte contre la fraude fiscale sont toujours à la peine, en dépit de nouveaux instruments informatiques et juridiques.

L’objectif n° 4, du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local vise à « renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes ». Il est servi par trois indicateurs.

Ces indicateurs sont les suivants :

4.1 – pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus graves ;

4.2 – taux brut de recouvrement DGFIP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’exercice N-2 ;

4.3 – taux de paiement des amendes.

Ils font l’objet de critiques récurrentes tant de la part du Rapporteur spécial que du Sénat. Ces indicateurs, dont deux sont dédiés au recouvrement, tiennent difficilement compte de la diversité et de la complexité des fraudes et de leur contrôle. Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) reproche précisément à ces indicateurs d’être très structurants et pesants sans parvenir à refléter la réalité et la complexité du contrôle fiscal. Comme l’a également démontré le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, le taux de couverture du tissu fiscal ⁽²⁷⁾ est lui-même complexe à appréhender, car il dépend des secteurs d’activité, des régimes et types d’imposition, d’opérations donnant lieu à des rappels de droits en fiscalité internationale, des mesures de coopération internationale, etc.

Le Rapporteur spécial note que l’indicateur 4.1 augmente d’un demi-point en 2010 et d’un quart de point en 2011 pour atteindre un taux de 18,75 %. L’application de contrôle fiscal pour les particuliers est déployée, l’application SIRIUS PRO sera généralisée au cours du second semestre 2010 et la cellule de régularisation devrait bénéficier pleinement des résultats de sa raison d’être.

Le taux brut de recouvrement DGFIP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’exercice N-2 doit progresser en 2009, mais se stabiliser en 2010. Pourquoi, alors que des pôles de recouvrement spécialisés, « pugnaces et offensifs » seront mis en place ?

Le taux de paiement des amendes fixé à 78 % pour 2009, devrait gagner un point en 2010. On rappellera que cet indicateur concerne tous les types d’amendes.

Le Rapporteur spécial a jugé très intéressantes les suggestions du SNUI invitant à créer des indicateurs complémentaires en matière de contrôle fiscal et il les rappelle. Il s’agirait d’élaborer un indicateur de couverture du tissu social orienté TVA et un indicateur chargé de suivre les rappels en matière de fiscalité internationale.

V.– LES CRÉDITS 2010 NE RESPECTENT PAS LE ZÉRO VOLUME MAIS N’EXPLOSENT PAS COMME LES LOYERS BUDGÉTAIRES.

Pour sa cinquième édition selon le régime de la LOLF, la demande de crédits 2010 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local se distingue de celle du PAP 2009.

La demande 2009 se caractérisait par une grande complexité, avec des distorsions marquées entre les besoins de crédits en AE et en CP et leur évolution respective. La lecture des demandes de crédits 2010 est simple : la demande de crédits AE et CP pour 2010 est identique, à huit millions d’euros près.

Elle enregistre une augmentation par rapport à 2009 de +1,7 % en autorisations d’engagement et de +1,46 % en crédits de paiement. Avec une inflation prévisionnelle à 1,2 %, en euros constants la prévision budgétaire 2010 du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, augmente respectivement de 0,5 et 0,26 % et ne respecte pas le principe du zéro volume. Toute la responsabilité repose sur les loyers budgétaires qui sont estimés en 2010 à 252,89 millions d’euros, c’est-à-dire presque 135 millions d’euros supplémentaires.

Les crédits de fonctionnement AE et CP parviennent à encaisser cette hausse formidable en limitant leurs besoins supplémentaires à respectivement 54,58 millions d’euros et 39,46 millions.

Le programme 156 n’a pas bénéficié en 2009 d’une avance de crédit au titre du plan de relance de l’économie. Sa demande de crédits tant en autorisations d’engagement qu’en crédit de paiement est en deçà des montants plafonds qui lui étaient « réservés » dans le cadre de la programmation pluri-annuelle 2009-2011.

CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010 (PROGRAMMATION PLURI-ANNUELLE 2009-2001)

(en milliers d’euros)

Source : PAP 2009 et PAP 2010

L’évolution de la demande de crédits en 2010 est la suivante :

TABLEAU DES VARIATIONS 2010/2009 AE ET CP

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 81 % de la demande globale de crédits pour 2010, elles enregistrent, par rapport à 2009, une augmentation de 0,15 %.

Les crédits de fonctionnement augmentent de 3 % en AE et de 4,2 % en CP car ils supportent des loyers budgétaires en forte hausse. Les crédits d’investissement augmentent de 67 % en AE et de 56 % en CP, mais ne représentent que 12 % des dépenses hors titre 2.

Les dépenses d’intervention sont en augmentation de 23 % en AE comme en CP sur un seul poste (au bénéfice du GIP Info retraite).

● Le schéma de déversement revalorise la demande de crédits de paiement 2010 du PAP 156 à 8 820,96 millions d’euros en lui réaffectant 383 millions d’euros (hors fonds de concours et attribution de produits). Ces sommes proviennent de quatre programmes dont 81 % d’entre elles du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière.

● Un examen par action révèle en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, que l’action Soutien et à titre accessoire l’action 05 Gestion financière de l’État hors fiscalité sont les seules à enregistrer une augmentation de leurs besoins de titre 3. Toutes les autres actions accusent une baisse.

CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT (TITRE 3) DEMANDÉS PAR ACTION

(en milliers d’euros)

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT (TITRE 3) DE L’ACTION SOUTIEN

(en milliers d’euros)

Dans le détail, l’augmentation de la demande de crédits de titre 3 est concentrée sur la sous-action Soutien autre que Copernic.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT (TITRE 5) DE L’ACTION SOUTIEN

(en milliers d’euros)

L’augmentation des dépenses d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic est fort marquée ; elle concentre environ 82 % des crédits de titre 5 de tout le programme 156.

La faiblesse de la justification au premier euro (JPE) du PAP 2009 ne permet pas d’établir avec certitude par comparaison l’origine de cette augmentation, mais il semble qu’il s’agisse des dépenses informatiques estimées à plus de 65 millions en 2010.

● Le programme comprend quelques dépenses fiscales ⁽²⁸⁾ qui sont stables et estimées comme en 2009 à 60 millions d’euros.

d) Une tendance à la hausse des ressources des fonds de concours et attributions de produits qui pourrait dépendre des produits de cession de biens mobiliers.

Estimés à 7,81 millions d’euros dans la loi de finances pour 2009, les fonds de concours augmenteraient pour atteindre 8,46 millions d’euros en 2010.

Par souci de simplification, les ressources de fonds de concours et de produits sont présentées sous forme de tableau.

FONDS DE CONCOURS ET PRODUITS DU PROGRAMME 156 EXERCICE 2010

(en euros)

Source : Addition des éléments du PAP 2010.

A.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE FISCALITÉ

En suivant le schéma organisationnel de la nouvelle direction générale des Finances publiques, quatre actions regroupent les activités de la nouvelle filière fiscalité. Cette filière rassemble les moyens consacrés aux opérations de recettes (assiette, recouvrement, contrôle). Elle est inscrite dans les objectifs et les axes stratégiques définis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques pour le ministère du Budget, à défaut de l’être dans ceux de la mission qui ne sont pas encore explicités ⁽²⁹⁾. Cette démarche sera finalisée avec l’adoption du document d’orientations stratégiques (DOS) de la DGFIP pour la période 2009-2011 en cours de négociation.

L’objectif majeur est la conduite de la création de la DGFIP et la fusion dans le réseau des services et équipes de l’ex direction générale des Impôts et l’ex direction générale de la Comptabilité publique, en opérant diverses réorganisations comme les Pôles de recouvrement spécialisés ou la transformation des directions de contrôle fiscal.

Il poursuit la recherche d’une part, de l’amélioration de la qualité de service pour les usagers qui doivent disposer de services plus réactifs et plus modernes, d’autre part, d’une performance accrue pour offrir le service au moindre coût.

Il décline les axes stratégiques suivants :

1) le positionnement de l’usager au cœur de l’organisation, avec, après la mise en place pour les professionnels des services des impôts des entreprises (SIE), le développement du concept de guichet fiscal unique (et multi-canaux) pour les particuliers ;

2) le développement de l’@-administration qui permet la modernisation, simplifie et améliore l’efficacité et l’efficience des services fiscaux.

Le concept de guichet fiscal unique prévoit, dans les villes où il y a à la fois un centre des impôts et une trésorerie, la création de services fiscaux unifiés « préfigurés » par les hôtels des impôts avant la création de la DGFIP. Les agents chargés du recouvrement sont réunis dans un service commun avec les agents de l’ex-DGI pour répondre à toutes les demandes des contribuables particuliers.

Dans les zones rurales, le principe est que les services actuels du Trésor public assureront l’accueil fiscal de proximité. Mais, et le Rapporteur spécial s’en inquiète, la démarche de performance prévoit le resserrement des réseaux territoriaux. Sans que leur nombre en soit connu, certaines petites trésoreries sont appelées à disparaître…dans le respect de la charte des services publics en milieu rural.

1.– La performance de la filière fiscalité : des indicateurs resserrés.

Quatre objectifs sont chargés d’illustrer et de suivre la performance de cette filière par le biais de neuf indicateurs.

Les deux indicateurs de l’objectif n° 2 Favoriser l’accomplissement volontaire des obligations fiscales, qui mesure le respect du civisme fiscal, cherchent sur la période 2009-2011 à consolider les résultats obtenus. Les résultats dépassent, en effet, d’ores et déjà les 98 %. À noter que l’indicateur relatif à la part d’usagers particuliers respectant leurs obligations en matière d’impôts sur le revenu et l’indicateur relatif à la part des impôts des professionnels acquittés spontanément à la DGFIP sont devenus les sous indicateurs de l’indicateur part des impôts déclarés ou acquittés spontanément à la DGFIP.

L’objectif n° 3 Faciliter l’impôt prévoit le maintien de la pleine satisfaction (5/5) de l’indicateur pondéré 3.1 qui illustre la mise en œuvre du programme « Pour vous faciliter l’impôt ».

L’indicateur 3.2 Niveau de développement des procédures dématérialisées à la DGFIP, ne s’intéresse en fait qu’aux procédures fiscales et comporte trois items intéressants. La part des recettes de TVA, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires acquittés par télépaiement par des professionnels ayant adhéré à une téléprocédure, vise en 2010 une progression de 2,5 points.

Le nombre de télédéclarations Télé-IR, après une stagnation en 2007 et en 2008 a atteint en 2009, 9,7 millions de télé-déclarants indéniablement grâce à la simplification de la procédure de télé-déclaration. La DGFIP vise pour 2010 une augmentation raisonnée de 9,7 millions à 10 millions de télé-déclarations.

Le taux de paiement dématérialisé sous l’effet d’actions de communication renouvelées a enregistré une augmentation sensible en 2008, notamment sur les impôts locaux. Le paiement dématérialisé est particulièrement utilisé pour le règlement des impôts sur le revenu (78,4 % dont un taux de mensualisation de 65,5 %) mais il est beaucoup moins utilisé pour les autres impôts. La DGFIP a donc fixé la cible 2010 à 55 % (+5 points) et vise les 60 % pour 2011.

L’objectif n° 4 relatif à la lutte contre la fraude fiscale a été analysé supra.

L’objectif n° 5 cherche à mesurer la maîtrise des coûts de gestion des administrations financières et leur productivité. Il inclut l’activité de la filière gestion publique de la DGFIP.

Le PAP 2010 simplifie l’approche en se concentrant sur le suivi des taux d’interventions. Les indicateurs 2009 Taux d’intervention sur les recettes et Taux d’intervention sur les dépenses, qui comprenaient tout deux des éléments de suivi des coûts de gestion, sont fusionnés dans un seul indicateur Taux d’intervention sur les recettes et les dépenses. Ce nouvel indicateur est doté de cinq sous-indicateurs. Celui relatif au taux d’intervention sur les impôts collectés par la DGFIP et le taux d’intervention globale sur les recettes fiscales se dégradent. Cela est occasionné par un double phénomène : les effets de la crise économique sur le montant des recettes et, d’autre part, au niveau des coûts de gestion, par la généralisation des loyers budgétaires.

Par contre, engrangeant les bénéficies de la réforme du réseau comptable de la douane et la poursuite de la modernisation et dématérialisation des procédures, le taux d’intervention de la douane s’améliore d’un point par an.

Le taux d’intervention sur les dépenses de l’État serait appelé à se dégrader au cours des prochaines années en raison de la hausse attendue des coûts de personnel (ce n’est pas ce qu’a exactement constaté le Rapporteur spécial) ainsi que des loyers budgétaires.

Moins compréhensible est la dégradation du taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local pour les années 2009 et 2010. L’application Hélios étant quasiment généralisée sur les sites et la dématérialisation des procédures et des échanges de données se développant chaque année, le Rapporteur spécial s’interroge sur l’impact de la création de la DGFIP sur cette activité.

L’indicateur 5.2 s’intéresse au taux annuel d’évolution de la productivité globale de la DGFIP. Ce taux est particulièrement sensible à la charge de travail (par exemple : simplification de la législation fiscale ou au contraire augmentation du nombre d’articles de la déclaration IR) et aux effectifs. Les taux annuels affichés pour la période 2009-2011 (supérieurs à 3,5 %), à charge de travail sans doute constante, confirment l’hypothèse d’une réduction des effectifs à marche forcée. On remarquera toutefois qu’une infime dégradation est prévue entre l’exercice 2009 (3,5 %) et 2010 (3,6 %).

2.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises

Depuis le projet de loi de finances pour 2007, les ETPT affectés à cette action relèvent exclusivement de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI).

Ces directions, qui mobilisent des profils professionnels spécifiques, voient l’ensemble de leurs effectifs diminuer de 21 unités. Elles affectent les cadres de cette action qui représentent plus de 70 % de sa population. L’augmentation des agents de catégorie C étonne car leurs unités seraient plus importantes en 2010 qu’en 2006. Pourtant, le gain de productivité réalisé dans le cadre de cette action concerne avant tout la dématérialisation de saisies de données. La direction des Grandes entreprises dispose de 294 agents chargés de mission d’assiette et de recouvrement et la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) de 482 agents dont 376 cadres A et A+ réalisant des missions de contrôles.

LA VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel sont estimées à 48 millions d’euros, en diminution par rapport à la demande 2009. Cette demande enregistre sans nul doute la réduction des effectifs cadres. Toutefois, afin de conserver des cadres expérimentés en son sein, la DVNI a requalifié dix postes d’inspecteurs en postes d’inspecteurs départementaux.

Les autres crédits demandés sont destinés au fonctionnement de ces deux directions Ils sont estimés, comme en 2009 à 10,15 millions d’euros c’est-à-dire qu’ils enregistrent une diminution.

La direction des Grandes entreprises est compétente pour presque 34 000 entreprises auxquelles elle propose une large palette de téléservices (télédéclarations et télépaiement), y compris pour des dispositions relatives au plan de relance de l’économie ⁽³⁰⁾.

La mise en œuvre de ce plan a entraîné une forte augmentation de l’activité de la DGE au cours de l’exercice 2009. Les demandes de restitutions et de remboursements d’impôt sur les sociétés ont augmenté de 81% et de 83 % pour les demandes de remboursements de crédits sur la taxe sur la valeur ajoutée. Malgré cette recrudescence d’activité, la DGE a maintenu le nombre de contrôles sur pièces annuels (3 360 CSP)

Le périmètre d’intervention de la DVNI a été modifié en 2009. Elle est chargée de couvrir près de 65 000 entreprises. Le nombre de ses contrôles sur place s’est maintenu à environ 1 300 vérifications par an.

Compte tenu de la nature de ses missions et de son organisation, il semble que la DVNI a atteint son maximum d’économie d’échelle, en l’absence de toute évolution prévisible informatique ou bureautique.

L’application informatique MEDOC ⁽³¹⁾, maintenue et rénovée, devrait être complétée au cours du mois de novembre par une application automatisée grille « analyse risque » qui permet notamment le suivi des demandes de remboursement de TVA.

3.– Action 02 : Fiscalité des PME

a) La fiscalité des PME contribue pour 47,5 % à la réduction des effectifs 2010 du programme 156.

Le poids budgétaire (20,2 %) de cette action dans le programme 156 lui attribue le deuxième rang parmi les actions de la filière fiscalité. Elle est également impactée par la création de la DGFIP même si les SIE (services des impôts des entreprises) qui assurent les fonctions d’interlocuteur fiscal unique (IFU) pour les PME, avaient été mis en place dès 2006.

La variation des ETPT entre la loi de finances 2009 et le présent projet représente une baisse substantielle de –1 157 unités, portant ainsi la diminution des effectifs de cette action à – 1 736 ETPT en l’espace de cinq ans. Elle perd presque 4 % de ses effectifs 2009 et contribue massivement à la réduction des effectifs du programme.

La ventilation des effectifs depuis l’exercice 2006 est la suivante :

VENTILATION DES EFFECTIFS DE L’ACTION 02 DEPUIS 2006

Source : RAP et PAP du programme 156.

On constate une oscillation entre les agents des catégories A et A+, en faveur de cette dernière catégorie. La création de la DGFIP, obligeant à une harmonisation des définitions des catégories, 197 ETPT chefs comptables de 3^ème et 4^ème classes de l’ex Trésor public ont été reclassés dans la catégorie A+. Mais la catégorie A ne semble pas gagner des ETPT du fait d’une promotion inter catégorielle de B en A.

On constate également que la catégorie C a perdu sur la même période 1 850 ETPT et qu’elle a donc supporté à plus de 106 % l’impact de la réduction du nombre d’agents.

Malgré cette diminution continue et massive des effectifs prévue en 2010, les dépenses de personnel sont estimées à 1 640 millions d’euros contre 1 661 millions en 2009, soit une baisse d’à peine 1,3 %  liée aux effets De réaffectation entre catégories de personnel et à la hausse du taux de cotisation au CAS Pensions.

b) Les nouvelles dépenses informatiques malmènent le zéro volume des dépenses de fonctionnement.

Les demandes de crédits de fonctionnement (titre 3) pour 2010 sont estimées à 58,25 millions d’euros en AE et 58,3 millions d’euros en CP ; elles sont donc en euros constants en baisse par rapport à 2009 (58,59 millions d’euros en AE et 59,44 millions d’euros en CP).

L’augmentation prévisionnelle des dépenses d’affranchissement continue d’étonner le Rapporteur spécial : les efforts de simplification et de dématérialisation comme, par exemple, le projet de suppression de l’envoi des imprimés de déclaration de taxe d’apprentissage pour les entreprises télédéclarantes – dans le cadre de la politique de réduction de l’impôt papier, devrait entraîner une limitation des frais d’affranchissement. Or, ce poste augmente de 25 %.

Les dépenses informatiques relevant du fonctionnement prennent de l’importance, une partie des applications liées au programme Copernic étant désormais à la charge de la DGFIP.

RÉPARTITION COMPARÉE DES DEMANDES DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
DE L’ACTION FISCALITÉ DES PME

(en millions d’euros)

* de CP, la demande d’AE étant un peu supérieure.

Contrairement aux années précédentes, cette action présente une demande de crédits d’investissements de 2,9 millions d’euros en AE comme en CP pour financer la maintenance évolutive des applications informatiques MEDOC et BDRP (base de données des redevables professionnels).

Les dépenses informatiques de fonctionnement comme d’investissement liées à des contrats de TMA (tierce maintenance applicative) concernent en 2009 comme en 2010 :

– l’adaptation de l’application MEDOC à la création de la DGFIP et la prise en compte des décisions liées au plan de relance (notamment mensualisation du remboursement de la TVA) ;

– une sécurisation comptable et une adaptation des états comptables à la réforme de la taxe professionnelle ;

– une sécurisation comptable liée à la mise en place de l’application Chorus, un changement de normes et de codes européens ;

– la gestion et surtout le recouvrement par les SIE de la taxe professionnelle (et non plus par les trésoreries).

En effet, le transfert du recouvrement de la taxe professionnelle des trésoreries aux SIE doit se généraliser en 2010 et 2011. La maîtrise de cette compétence fera des SIE des interlocuteurs fiscaux complets.

À côté des SIE ont été constitués des pôles de recouvrement en juillet 2008. La DGFIP a, dans son approche organisationnelle, décidé de mettre en place des pôles de recouvrement spécialisé (PRS) qui se substituent aux pôles de recouvrement des SIE et des trésoreries générales.

Toutefois, les PRS seront chargés, sur des compétences d’attribution, du recouvrement offensif des créances des professionnels et des particuliers, ou, en simplifiant, sur les créances ⁽³²⁾ qu’il est possible matériellement et juridiquement de recouvrer. Des PRS ont été expérimentés dans les départements du Loir et Cher et de la Gironde et ouvrent la voie à la mise en place d’autres PRS d’ici fin 2009.

c) Les ETPT chargés de fonction « foncières » augmentent mais pas ceux du contrôle fiscal. Est-ce normal ?

Outre des fonctions d’assiette et de recouvrement (SIE, PRS), l’action 02 accueille des activités et des structures liées au contrôle fiscal mais aussi foncières :

DÉCOMPOSITION DES EMPLOIS DE L’ACTION 02

Source : PAP 2010

Les activités de contrôle fiscal connaissent une baisse de leurs effectifs dans le cadre de cette action (cf. supra), alors que les activités foncières vont bénéficier d’une augmentation des ETPT qui leur sont affectés.

Or, les activités foncières, malgré les missions qui leur ont été confiées dans le cadre de l’appréhension et la gestion du Domaine de l’État, disposent d’outils informatiques performants (Majic, FIDJI, base BNDP) et surtout le télé-service Télé@actes qui permet la dématérialisation des échanges (l’année 2009 devrait avoir enregistré 3 millions de télé-requisitions).

Il faut à cet égard rappeler que la Cour de comptes, début 2006, dans un référé sévère relatif aux conservations des hypothèques, attirait l’attention sur le fait que « l’ampleur incontestable des progrès de productivité réalisés [grâce à l’application Fidji] ne doit pas masquer que des marges d’économie subsistent dès à présent, indépendamment de celles que dégageront les prochaines mutations technologiques ». Sans doute parce que ces premières conclusions n’avaient pas débouché sur de réelles prises de décision, la Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2008 ⁽³³⁾, consacre à nouveau un chapitre aux conservations des hypothèques. « Les critiques réitérées de la Cour, à la fois sur l’opacité du système, ses anomalies juridiques et, au-delà, son anachronisme, en particulier au regard des exigences d’une gestion efficace des ressources humaines, n’ont, jusqu’à présent, guère été entendues. »

Certes, l’extinction du corps des conservateurs des hypothèques est annoncée avec la création du corps des administrateurs des finances publiques, mais il semble au Rapporteur spécial que la réforme, la réorganisation des services fonciers et la recherche des gains de productivité sont un peu négligées et que les observations émises par la Cour des comptes en 2006 conservent leur actualité.

4.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

a) La Fiscalité des particuliers est le vecteur principal de la réduction des effectifs 2010 du programme 156.

La gestion de la fiscalité des particuliers et de la fiscalité directe locale est la première action de la filière fiscalité, regroupant 21,1 % des moyens du programme 156.

Cette action disposerait en 2010 de 32 028 agents ETPT (contre 33 497 agents ETPT en 2009) accusant une forte décrue de ses effectifs de -1 469 unités. Depuis le PAP 2006, elle a perdu 11,5 % de ses effectifs, soit plus de 4 172 ETPT. En 2010, plus de 60 % de la réduction des effectifs du programme repose sur ses efforts de productivité.

Les catégories A+, A et B voient leurs effectifs s’étoffer, alors que la contribution de la catégorie C atteint presque les 100 %. Depuis le PAP 2006, la catégorie C aura assumé 91,5 % de la diminution des effectifs de l’action 03.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 03

Ce personnel est essentiellement affecté à des fonctions opérationnelles exercées auparavant soit dans les centres impôts services (CIS), soit en trésoreries. Il est désormais appelé à travailler dans de nouvelles structures, celles du guichet fiscal unique pour les particuliers ou services des impôts des particuliers (SIP).

Le plan départemental des SIP pour la période 2009-2012 a été annoncé fin 2008 après une préfiguration courant 2008 sur douze sites.

Au 1^er juillet 2009, 164 SIP avaient été créés, leur nombre devant se porter à 264 à fin 2009. Ces SIE sont constitués des centres des impôts et des trésoreries chargées de missions fiscales.

Dans les communes qui ne disposaient pas de centre des impôts, les trésoreries continuent d’assumer leurs missions de recouvrement tout en assurant l’accueil fiscal de proximité L’application GAIA permettra l’échange et le suivi des dossiers des contribuables entre ces trésoreries et les structures (CID ou SIP) qui traiteront les demandes au fond. Les trésoreries du milieu rural se trouveraient ainsi confortées dans leur existence.

Le nombre de trésoreries est passé de 3 083 trésoreries au 1^er janvier 2008, à 3 010 début 2009. 73 ont disparu, 7 trésoreries mixtes ont été spécialisées.

Sur 3 010 trésoreries, prés d’un tiers ont été spécialisées (33 % dans le secteur du recouvrement et 67 % dans le domaine de gestion du secteur public local).

Le nombre de trésoreries est donc appelé à se réduire. Ne demeureront que les trésoreries chargées de la gestion du secteur public local, du recouvrement de l’impôt et de l’accueil de proximité ainsi que les trésoreries spécialisées dans la gestion du secteur public local auquel elles offriront des services enrichis. La DGFIP a indiqué au Rapporteur spécial qu’elle n’avait pas quantifié à ce jour le nombre de fermetures des trésoreries.

En outre apparaissent désormais des pôles de recouvrement spécialisés. Chaque département en comptera un à fin 2010 afin que sur transfert des SIE, trésoreries et SIP, ils assurent le recouvrement des créances présentant des enjeux ou des difficultés particuliers.

Des opérations de rapprochement entre centres des impôts (CDI) et centres des impôts fonciers (CDIF) avaient été lancées dans les années précédentes, mais le Rapporteur spécial n’a pas d’information sur leur devenir respectif.

b) Malgré les progrès de la dématérialisation les prévisions de dépenses d’affranchissement restent soutenues.

Cette action a besoin pour financer ses charges de personnel en 2010 de 1 669 millions d’euros en baisse de 3 % par rapport à 2009 compte tenu de l’ampleur de la réduction de ses effectifs.

La demande de crédits de fonctionnement de cette action a été chiffrée à 93,27 millions d’euros en AE et 93,57 millions d’euros en CP, soit une baisse par rapport à 2009 en particulier pour les CP. Ces crédits sont répartis comme suit :

(en millions d’euros)

* de CP, la demande d’AE étant un peu inférieure

Les dépenses de structures sont prévues à la baisse ainsi que les dépenses informatiques. Toutefois, année après année, le Rapporteur spécial continue de s’étonner de la variation des coûts d’affranchissement informatique, qui lui semble servir de variable d’ajustement.

En effet, à l’initiative du ministre du Budget lui-même, les contribuables n’ont reçu le formulaire de déclaration d’impôt sur le revenu 2008 2042 DPR qu’en un seul exemplaire. Cette mesure a permis de réaliser 1,77 million d’euros d’économie dont 1 million au titre de l’affranchissement. Par ailleurs, la dématérialisation des échanges avec l’administration fiscale se poursuivant, lentement certes, on pouvait espérer une baisse ou une stabilité des dépenses d’affranchissement 2010.

Les dépenses d’investissement, estimées à 9,8 millions d’euros, financeraient uniquement des projets informatiques, notamment de rénovation de l’application de Télé-IR (sécurisation de la plate-forme et augmentation de sa capacité) ainsi qu’une maintenance évolutive de l’application décisionnelle SIRIUS-PART utilisée dans le cadre des contrôles fiscaux des particuliers sur l’IR et l’ISF.

N’apparaissent, ni en fonctionnement, ni en investissement, de dépenses immobilières consécutives aux réaménagements liées à la création de la DGFIP ou rénovation de locaux (conception des accueils du public et amélioration de l’ergonomie des espaces).

c) L’accès sans certificat électronique fait bondir les télé-déclarations et permet la réalisation d’économies.

Pour la campagne 2009, la DGFIP a compté 9,7 millions de déclarations en ligne (pour 8,5 millions de télédéclarants) et constaté une progression des télédéclarations de l’ordre de 30 % par rapport à la campagne 2008 qui stagnait.

Sur ces 9,7 millions, plus de 63 % ont été réalisées sans certificat : la procédure sans certificat a été un facteur déterminant dans la forte progression du nombre de déclarations en ligne cette année et cette absence de « sécurité » n’a pas entamé la confiance des usagers dans les services en ligne de l’administration fiscale.

La déclaration pré-remplie et la procédure simplifiée de validation de leur déclaration (dite « déclaration en trois clics ») qui concerne les contribuables n’ayant aucune modification à apporter à leur déclaration (soit un million de contribuables) ont contribué à la progression du nombre de télédéclaration.

À 0,75 euro le certificat, l’économie financière réalisée est importante et estimée à 2,5 millions d’euros. Il faut ajouter une chute d’environ 50 % du recours à l’assistance aux usagers entre 2008 et 2009.

Le certificat électronique reste, toutefois et pour le moment, indispensable à la consultation du compte fiscal en ligne.

● la déclaration pré-remplie :

Le nombre de déclarations préremplies retournées par les contribuables sans aucune modification s’établit à 4 363 965 déclarations pour la campagne d’impôt sur le revenu 2009, soit environ 12,5 % du nombre total de déclarations (contre 10 % les années précédentes). L’augmentation de ce taux est liée la préimpression des revenus de capitaux mobiliers à compter de cette année.

Pour la campagne d’impôt sur le revenu 2009, plus de 100 millions de cases ont été préimprimées et le nombre total de cases remplies serait de l’ordre de 120 millions (déclaration des revenus complémentaires comprise). Les agents de l’administration auraient donc saisi environ 20 millions de cases non préimprimées cette année. Ce chiffre reste une évaluation approximative, sachant qu’il ne prend pas en compte le nombre de cases préimprimées qui sont rectifiées par les contribuables.

● La validation par téléphone de la déclaration pré-remplie de revenus bien qu’étendue à l’ensemble du territoire national, ne convainc pas les usagers (4 708 déclarations). La poursuite de cette expérimentation en 2010 serait à l’étude.

● La création de la DGFIP et corollairement la fusion des centres des impôts et des trésoreries a mis un terme à l’expérimentation dans l’Ain du point d’entrée téléphonique unique des services de l’administration fiscale ; l’accueil fiscal de proximité pouvant en effet satisfaire les demandes d’information des contribuables.

L’expérimentation dans l’Essonne, le Loiret et la Meurthe et Moselle d’une adresse Internet unique destinée à faciliter l’accès à distance des usagers, quant à elle, va se poursuivre.

5.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport

Cette action a pour finalité le recouvrement des divers droits et taxes collectés par la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) pour le compte de l’État, de l’Union européenne et des collectivités territoriales.

Avec 667 ETPT prévus pour 2009, cette action n’enregistre ni baisse de ses effectifs ni changement dans leur répartition catégorielle. On rappellera qu’en 2008 les activités comptables et de recouvrement de 228 bureaux ont été concentrées sur 41 recettes régionales.

Détachée des autres activités de la direction générale des Douanes et des droits indirects inscrites dans le programme 302, cette action ne comporte que des crédits de personnel, ses crédits de fonctionnement et d’investissement étant supportés par le programme 302 (cf. infra).

La demande de crédits de personnel 2010, de 50,42 millions d’euros, s’affiche une hausse limitée à +2,1 % que l’on peut rapprocher de l’augmentation du taux de cotisation au CAS Pensions.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

Ne représentant pas 1 % des crédits du programme 156, la performance de cette action n’est examinée qu’au travers d’un des sept items de l’indicateur n° 5.1 : taux d’intervention sur les recettes et les dépenses.

B.– LES ACTIONS DE LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE

La filière gestion publique assure le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. De même que la filière fiscalité, elle est inscrite dans les objectifs et les axes stratégiques définis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques pour le ministère du Budget. Toutefois, elle semble participer plus discrètement aux objectifs qui sont, d’une part, l’amélioration de la qualité de service pour les usagers qui doivent disposer de services plus réactifs et plus modernes, d’autre part une performance accrue pour offrir le service au moindre coût. Ainsi le sous indicateur 5.1 dédié au taux d’intervention sur les dépenses du secteur public local se dégrade en 2009 et 2010 par rapport aux années précédentes (cf. supra).

Bien qu’elle se place également comme une administration de services rendus à « l’usager » collectivités territoriales, les axes stratégiques paraissent moins marqués :

1) le développement de l’@-administration et de la dématérialisation des procédures.

2) une recherche de performance qui s’organise autour du resserrement du réseau.

Cette filière regroupe trois actions Gestion de l’État hors fiscalité (n° 5), Gestion financière du secteur public local hors fiscalité (n° 7) et Gestion des fonds déposés (n° 8).

La filière Gestion publique rassemblerait en 2010 35 856 ETPT contre 36 100 agents ETPT (soit – 244). Ces effectifs ETPT représentent environ 29 % de l’ensemble des effectifs de la DGFIP.

Trois objectifs illustrés par 5 indicateurs ont pour objet de suivre ses performances.

1.– Les objectifs de la filière gestion publique

Trois objectifs peuvent être directement rattachés au suivi de la performance de la filière gestion publique : améliorer la qualité comptable, réduire les délais de paiement des dépenses publiques et renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local.

a) Objectif n° 6 : Améliorer la qualité comptable : le sort réservé à ses indicateurs ne trahirait-il pas une faiblesse chronique?

Depuis le PAP 2009 cet objectif est illustré par deux indicateurs qui s’intéressent à la comptabilité de l’État comme à celle du secteur public territorial.

Lors des exercices précédents, la DGCP était dans l’obligation de poursuivre le substantiel effort de mobilisation de ses agents engagés en 2006 sur ses métiers comptables en matière de contrôle interne comme de fiabilisation de procédures, la Cour des comptes certifiant dorénavant les comptes de l’État. Les résultats de l’indicateur 2007 « Volumes financiers des processus comptables fiabilisés par l’audit comptable et financier » ne pouvaient donc être que satisfaisants. le Rapporteur spécial avait considéré que le pourcentage retenu pour les volumes financiers des processus comptables fiabilisés en 2007, fixé à 41 %, était modeste.

La disparition de cet indicateur a été justifiée par l’obligation qu’imposait son maintien « d’un audit comptable et financier impliquant une programmation par processus entier, susceptible de constituer un retard dans l’évolution du dispositif de maîtrise des risques ». La DGFIP propose donc de procéder à des contrôles plus ciblés en programmant des diagnostics en fonction des procédures, c’est-à-dire de « parties cohérentes de processus ».

Ces contrôles plus ciblés concerneraient la détection précoce, en cours d’année, des erreurs ou anomalies grâce à l’organisation de points de contrôle en tenant compte de la réactivité des services à procéder aux régularisations comptables ad hoc. Les résultats sont censés se retrouver dans la réduction des jours-anomalies constatées dans la comptabilité de l’État.

La cible fixée pour 2010 est de 25 jours, sachant qu’aucune projection n’a été prévue pour cet indicateur au-delà de 2010.

La deuxième réserve substantielle de la Cour des comptes (cf. infra Action 05) sur les comptes de l’exercice 2008 laisse penser que des efforts doivent encore être réalisés au sein des ministères.

Dans le PAP 2009, cet indicateur était considéré comme arrivé en fin de cycle. Aussi, le Rapporteur spécial est-il satisfait de voir que cet indicateur subsiste pour l’exercice 2010. Il lui semble que le nombre de jours anomalies comptables fixé à 25 jours pour 2009 reste suffisamment élevé pour qu’il soit encore surveillé durant quelques exercices.

L’indicateur n° 6.2, qui est un indice agrégé de suivi qualitatif des comptes locaux, maintient sa cible au même niveau que celle fixée pour 2009, soit 115 (sur une base 100 arrêtée en 2004). La DGFIP choisit donc la consolidation des acquis en rénovant les procédures de contrôle interne et en développant le partenariat comptable autour d’un diagnostic partagé.

L’indice ciblé pour l’exercice 2008 était identique (115) mais il n’a pas été atteint, la DGFIP enregistrant une progression inférieure à ses espérances (113,4). Il s’agit donc d’un indicateur de suivi qualitatif des comptes locaux dont les cibles annuelles sont difficilement atteintes. Sa disparition semblait programmée pour 2010, mais, comme pour l’indicateur n° 6.1, il est tout de même maintenu.

Le Rapporteur spécial a en effet remarqué que le DOS (Document d’orientations stratégiques) en préparation en lieu et place d’un contrat pluri-annuel de performance (CPP) ne se référait à aucun indicateur. Cette absence est peut-être à relier aux efforts de mise en place de la DGFIP et à la permanence d’options non encore arbitrées.

b) Objectif n° 7 : La réduction des délais de paiement des dépenses publiques : respecter un espace-temps pour le contrôle.

Cet objectif est associé aux préoccupations du plan de relance de l’économie 2009, qui a notamment permis une augmentation de l’avance forfaitaire payée aux attributaires des marchés publics. Il est illustré par un indicateur à deux volets contre trois depuis 2009 (le volet délai moyen de paiement par les comptables de l’État ayant disparu). Restent le délai global de paiement fixé à 28 jours à compter de la réception de la facture et la date de visa du comptable ainsi que le délai de paiement par les comptables des dépenses du secteur local dont les collectivités sont sous Hélios. Ce dernier devrait se porter à 7,5 jours contre 8 en 2009.

Sur ce sujet, le Rapporteur spécial continue de rappeler, à l’instar de la Cour des comptes à propos du contrôle hiérarchisé de la dépense, que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités.

c) Objectif n° 8 : Un renouvellement partiel du suivi de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local

Cet objectif est renseigné par deux indicateurs.

Le premier concerne le taux de couverture de la dématérialisation dans le secteur public local inscrit à la hausse (45 % pour 2010 contre 41 % pour 2009) mais laborieusement. Le PAP 2010 insiste sur la nécessité d’une « dynamique partenariale », le partenaire de la DGFIP devant disposer des équipements adaptés et compatibles mais…que fait la RGPP ? 4 730 collectivités et établissements publics locaux (avant toute réforme des collectivités territoriales).

Le taux de réalisation des actions définies dans le cadre de conventions de services comptable et financier (CSCF) est profondément remanié. Il devient un pourcentage relatif aux conventions partenariales avec les plus grandes collectivités et établissements publics locaux (taux de couverture pondéré des CSCF). La cible pour 2010 est de 46 %. Il y a là un véritable enjeu dont il sera intéressant de suivre le développement.

Ce nouvel indicateur permet de contrer certains inconvénients attachés au précédent (taille des collectivités et renouvellement des conventions de service comptable et financier ou charte)

2.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité

Cette action regroupe cinq métiers dont le service France Domaine lui a été rattaché. Pour mémoire, il s’agit :

– du recouvrement des recettes non fiscales de l’État ;

– du paiement des dépenses de l’État ;

– de la tenue de la comptabilité de l’État ;

– de l’exercice de prestations d’expertise économique et financière ;

– de la gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Malgré l’éminente importance de son rôle pour l’État, le poids financier de cette action au sein du programme 156 est presque marginal : 5,93 %. Elle ne mobilise « que » 7,38 % de l’ensemble des ETPT.

Elle est et sera profondément impactée par l’évolution des différents systèmes d’information de l’État (Palier LOLF et le progiciel ACCORD LOLF, CHORUS, le projet d’urbanisation du système d’information financier de l’État : SIFE) ainsi que par le futur système informatique de la paye.

Ces différents développements informatiques sont gérés dans le cadre du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État (n° 221). Le progiciel de gestion intégré CHORUS fait l’objet d’une expérimentation suivie par votre Rapporteur spécial dans le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local : expérimentations CHORUS n° 311 (Cf.infra) sur des sites pilotes en Loire Atlantique depuis 2008 et son déploiement dans l’ensemble des services de l’État est planifié pour l’année 2010. Toutefois, les applications transitoires qui constituent le Palier LOLF (INDIA, ASTER, NDL, DEP, etc.) et qui ont permis l’entrée en vigueur de la LOLF, font malgré tout l’objet d’améliorations continues dont l’objectif est de fiabiliser les données produites. La disponibilité de ces applications est en constante amélioration.

Associés aux progrès informatiques, les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) (mis en place en 2006 et consolidés en 2007) ont beaucoup contribué à l’amélioration de la qualité comptable de l’État et de ses opérateurs par la voie d’audits comptables et financiers. Ils ont également participé aux audits de ré-ingénierie des processus d’exécution de la dépense et à la mise en place des services facturiers ⁽³⁴⁾.

Sur le plan budgétaire, depuis 2008, ils sont engagés dans l’élaboration de budgets et de programmations pluri-annuels. Ils sont également chargés de suivre la trésorerie des plus importants opérateurs de l’État.

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, ils expérimentent au sein du ministère de la Culture et de la communication de nouvelles modalités de contrôle a priori qui pourraient se substituer au visa du CBCM et préfigurer la définition d’un contrôle budgétaire interne ministériel.

Les CBCM sont également sollicités par les services de l’État et se préparent à l’arrivée progressive de Chorus.

La Mission nationale d’audit (MNA) contribue largement à la qualité comptable en assurant la fonction d’audit interne comptable et financier. La MNA est issue de la fusion de la Mission d’audit, d’évaluation et de contrôle (MAEC) de l’ex-DGCP et de la Mission d’expertises et de liaisons (MEL) de l’ex-DGI. Sa méthodologie ⁽³⁵⁾, reconnue par la Cour des comptes, comme son programme d’audit n’ont pas été modifiés par la création de la DGFIP. La MNA participe également au Comité interministériel d’audit dont la programmation 2009 concerne :

– Les processus parc immobilier ;

– Les participations : 1 - gestion des dotations aux établissements publics et 2 - dispositif de pilotage et de fiabilisation du compte 26 de l’État ;

– La réorganisation des fonctions budgétaires et comptables au sein de la DGTPE ;

– Le recensement des passifs d’intervention.

La MNA continue d’offrir ses services dans un cadre partenarial aux ministères pour transmettre ses compétences et sa méthodologie (par voie des formations ad hoc) et s’assurer de la fiabilité de l’ensemble du processus comptable partagé entre ordonnateur et comptable en associant, au sein d’une même équipe d’audit, des auditeurs de la DGFIP et des ministères intéressés.

La Cour des comptes ⁽³⁶⁾, lors de son opération de certification des comptes 2008 de l’État, a levé deux des douze réserves émises sur l’exercice comptable général 2007 et a considéré que deux des autres réserves substantielles se trouvaient satisfaites pour une partie de leurs éléments. Pour le compte général de l’État 2008 la Cour des comptes a retenu douze réserves dont neuf substantielles. La première de celle-ci porte sur la fiabilité des systèmes d’information financière et comptable de l’État, la deuxième sur les dispositifs de contrôle interne comptable et financier dans les ministères, en dépit des partenariats avec la MNA.

● Les besoins en personnel et les demandes budgétaires de l’action n° 5

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR CATÉGORIE (2008-2010)

En 2010, les effectifs de l’ex DGCP animant cette action se répartiront entre les cinq métiers de cette action conformément au tableau ci-après. Tous ces métiers enregistrent une diminution des effectifs qui leur étaient affectés, mais cette diminution n’est pas proportionnelle à leur importance numérique. Comme en 2009, elle affecte en particulier la tenue de la comptabilité de l’État (– 3 %), les prestations d’expertises (– 11,6%). Seule la gestion du patrimoine de l’État enregistre tout à fait à la marge une réduction de ses effectifs, alors que les missions qu’ils remplissent ne sont pas directement appréhendées dans cette action (cf le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État et le compte d’affectation spécial Patrimoine immobilier de l’État ⁽³⁷⁾). France Domaine est en effet chargé depuis janvier 2009 de la programmation et de la rationalisation de « l’entretien lourd à la charge du propriétaire » de l’immobilier de l’État.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS PAR MÉTIERS (2007-2010)

(en ETPT)

La répartition du poids de la réduction des ETPT n’est non plus pas équivalente au sein des différents métiers.

En raison de la faible amplitude de la réduction des ETPT, la demande de crédits pour les charges de personnel augmente : de 465,8 millions d’euros en 2009 elle passe à 496,29 millions d’euros (+ 6,5 %).

● Les dépenses de fonctionnement.

Celles-ci sont estimées à la baisse : 23,1 millions d’euros en AE et 23 millions d’euros en CP contre en 2009 27,29 millions d’euros en AE et 28,29 millions d’euros en CP. Les différents postes de dépenses sont stables à l’exception des dépenses de fonctionnement informatique relatives aux « frais de fonctionnement consacrées au déploiement des applications de dépenses ». On supposera qu’il s’agit de la maintenance des systèmes ACCORD (dépense centrale), NDL (dépense déconcentrée), ASTER (dépense à l’étranger) et de l’infocentre INDIA. À l’exception d’INDIA, ces applications de gestion sont appelées à disparaître avec le déploiement de CHORUS.

(en millions d’euros)

*afin de permettre le recours à l’outil informatique budgétaire de l’ex DGCP Cogito
Source : par comparaison RAP 2008 et PAP 2009 et 2010.

La demande de crédits pour 2010 de l’action 06 inclut pour la première fois des dépenses d’investissement. Elles sont estimées à 3,2 millions d’euros en AE comme en CP, mais leur destination est aussi peu explicite que pour les dépenses de fonctionnement informatiques.

● La gestion des amendes, pénalités et frais de poursuite

Le produit des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite dans les évaluations révisées pour 2009 est estimé à 1 752 millions d’euros dont 636 millions au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation.

La totalité de la chaîne de traitement des amendes et contraventions, depuis le dépôt d’un avis de contravention jusqu’à leur règlement, avait fait l’objet d’un audit de modernisation interministériel qui date de fin 2005 et dont les recommandations sont lentement mises en place.

La verbalisation assistée par ordinateur devrait être expérimentée fin 2009. Cette verbalisation électronique devrait générer l’envoi automatique d’un avis de contravention.

Les moyens de paiement ont été facilités, notamment par la mise en place de systèmes de télé-règlement pour les amendes forfaitaires du contrôle automatisé, sur site Internet, les trésoreries et les 7 234 buralistes équipés de l’application Paiement des Amendes par Intranet.

De nouvelles procédures ou dispositions ont été adoptées pour faciliter le recouvrement contentieux (par exemple : loi n° 2008-644 du 1^er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l’exécution des peines).

Le PAP 2010 précise que le recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires est majoritairement mis en oeuvre dans des trésoreries (une trésorerie par département, dont les vingt-sept plus importantes en mode purement spécialisé, et une trésorerie spécialisée au niveau national sur le recouvrement des amendes liées au dispositif de contrôle sanction automatisé).

On signalera, dans le cadre de la nouvelle organisation administrative régionale basée sur huit structures, l’extinction des pôles Gestion publique et développement économique (GPDE) animés par les trésoriers-payeurs généraux de région et actifs dans au comité d’administration régionale (CAR).

3.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local : encore des investissements informatiques

Cette action, qui mobilise 17,1 % des engagements de crédits et 20,9 % des ETPT du programme, est la première action de la filière Gestion publique de la nouvelle direction générale des Finances publiques.

Cette action assure des métiers identiques à ceux de l’action 05 Gestion financière de l’État hors fiscalité, c’est-à-dire recouvrement des recettes, gestion des dépenses, tenue de comptabilité et conseil, à l’exception des activités domaniales. Toutefois, ces prestations sont assurées pour le compte d’un secteur public local hétérogène.

Elle dispose de son propre programme informatique, Hélios (cf. supra) complété par l’application Delphes et des outils de dématérialisation XéMélios. Le déploiement du programme est en cours d’achèvement, et les comptes de la mission Hélios ont été clôturés fin 2007 (139 millions d’euros dont 98,35 d’investissement).

En 2010, cette action mobiliserait 25 489 ETPT, c’est-à-dire enregistrerait une réduction infime (0,3 %) de ses effectifs 2009, leur répartition par catégorie étant très légèrement modifiée au profit des agents A.

Ces 25 489 agents ETPT sont affectés au sein des 2 733 trésoreries en activité au 1^er janvier 2009 (contre 2 793 trésoreries dans le PAP 2009), dont 595 (contre 610 dans le PAP 2009) spécialisées dans le secteur public local. Il semble donc que le resserrement du tissu des trésoreries concerne également le secteur public local.

Pour l’exercice de ses missions en 2009, la demande de crédits de fonctionnement s’élève à 44,83 millions d’euros en AE et 44,53 millions d’euros en CP, soit une diminution respective de -6,7 % et de -12,3 %.

Cette diminution est justifiée par la réduction des dépenses de fonctionnement informatique estimées à 29,30 millions en AE et 29,6 millions en CP, soit - 5,64 millions en AE et - 8 millions en CP. Le Rapporteur spécial déduit qu’il s’agit probablement des « coûts récurrents » recensés les années précédentes pour la maintenance, le fonctionnement et la mise à niveau des matériels de la « galaxie » Hélios, sachant que la TMA ayant été reprise en interne à plus de 50 %, les dépenses contractuelles de maintenance évolutive ont été réduites.

Par contre, 12,6 millions d’euros en AE et 12,7 millions en CP sont demandés au titre des investissements informatiques. Malgré leur nouveauté et leur importance, aucune explication n’est apportée sur ces montants.

La conception, le développement, la mise en production du programme Hélios étant achevée depuis fin 2007, la présence de cette demande de 12,6 millions d’euros est d’autant moins compréhensible que les besoins liés au fonctionnement informatique pour 2010 sont satisfaits avec 29,6 millions d’euros en CP.

Par ailleurs, on remarquera que cette demande est quatre fois supérieure aux besoins financiers de l’application MEDOC. Quel peut donc être le projet informatique nouveau qui solliciterait 12 millions d’euros ? Enfin, la réalisation d’un projet informatique estimé à 12 millions d’euros suppose des délais d’études et de réalisation, donc un décalage entre les besoins en AE et en CP, ce qui n’est pas le cas.

Le Rapporteur spécial est consterné par les conditions d’opacité qui entourent cette demande. Lors de l’examen des précédents PAP de la mission Gestion des finances publiques et du secteur public local, il a toujours loué la transparence de la direction générale de la Comptabilité publique à l’égard de la gestion de ses dépenses informatiques (contrairement à ce qui se passait continuellement sur le programme Copernic de l’ex direction générale des Impôts). Il regrette que cette culture et cet état d’esprit puissent ne pas persister au sein de la filière Gestion publique.

Pour protester contre ce manque criant d’information, le Rapporteur spécial va présenter un amendement de suppression de ces crédits dans l’espoir d’obtenir une réponse précise à l’objet de cette dépense.

La prévision relative aux dépenses de personnel est identique à celle de 2009, soit 1,39 million d’euros, ce qui semble surprenant et ignorant l’impact de l’augmentation du taux de cotisation au CAS Pensions.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION 07 (2006/2010)

L’esprit de partenariat qui anime cette action correspond au huitième objectif de ce programme : « Renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local », composé de deux indicateurs, le premier relatif suivi du taux de la dématérialisation dans le secteur public local, le second remanié à la réalisation des conventions de service comptable et financier avec les plus grandes collectivités et établissements publics locaux.

Ce partenariat entre comptable du « Trésor » et ordonnateur territorial est matérialisé par la signature d’une « convention de service comptable et financier » (CSCF ou charte pour les collectivités plus modestes) qui peut comporter des prestations spécifiques adaptées aux caractéristiques de la collectivité signataire. 169 conventions avaient été signées à fin juin 2008 sur un potentiel estimé de 341 collectivités ⁽³⁸⁾.

Avec la création d’une direction locale unique (directions départementales et régionales des finances publiques), les liaisons entre les services sont fluidifiées et pérennisées, pour une information plus rapide et plus exhaustive des élus locaux.

La mise en place, à l’automne 2009, d’un service unique chargé de la fiscalité directe locale au niveau départemental assurant et maîtrisant l’ensemble des opérations liées aux bases d’imposition permet ainsi de regrouper les compétences et d’améliorer la réactivité des services de la DGFIP.

4.– Action 08 : La Gestion des fonds déposés cache-t-elle un gisement de gain de productivité ?

Par cette action, l’administration assure, au sein des trésoreries générales, une double mission en tant que gestionnaire des fonds déposés de manière réglementaire ou obligatoire (DFT) et au titre de préposé de la Caisse des dépôts et consignations. Elle développe peu à peu son activité dans le sens de la promotion de services électroniques et dématérialisés en conformité avec les normes interbancaires.

Ses effectifs 2010 restent sensiblement identiques, l’augmentation de la catégorie A étant compensée par une réduction similaire des agents de la catégorie C. Malgré cette valorisation des postes, la demande de crédits pour les dépenses de personnel est en baisse de 1,1%.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS

La demande de crédits pour les dépenses de personnel 2009 s’élève en effet à 72,221 millions d’euros contre 72,996 millions d’euros en 2009.

Les dépenses de fonctionnement sont estimées, comme en 2009, à 1,31 million d’euros en CP pour couvrir des frais d’affranchissement (1,2 million d’euros) et 0,1 million d’euros de dépenses informatiques.

L’activité reste identique : étaient ouverts en 2008 35 774 comptes Dépôts de Fonds au Trésor (DFT) et 51 991 comptes à vue dans le cadre de l’activité de préposé de la Caisse des dépôts et consignations.

Un plan d’action a été arrêté en 2008 visant à améliorer et à moderniser la relation avec les détenteurs de comptes. En 2009, la DGFIP a veillé à ce que ces déposants puissent disposer, en dépit des effets de la crise économique, de toutes les liquidités dont ils pouvaient avoir besoin.

C.– L’ACTION 06 : LA GESTION DES PENSIONS, INTÉGRÉE À LA FILIÈRE GESTION PUBLIQUE DE LA DGFIP, PERD SON AUTONOMIE COMPTABLE, POUR RATIONALISER SES PROCESS.

Dans l’organigramme ministériel, le service des Pensions était aligné sur les directions du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique mais avec rang de service. Le décret du 26 août 2009 n° 2009-1052 a créé un nouveau service à compétence nationale (SCN), le service des retraites de l’État, rattaché au sein de la DGFIP à la filière Gestion publique en lieu et place du service des Pensions.

Il s’agit de rapprocher la structure centrale et les centres régionaux de pensions de la DGFIP, pour améliorer la rationalisation « aval » de la chaîne des pensions.

Le nouveau service des retraites est chargé de la mise en œuvre de la gestion des retraites articulée autour du compte individuel de retraite (CIR), dispositif dont le service des Pensions avait assuré la montée en charge.

Ce changement s’inscrit dans le cadre des décisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et fait suite aux préconisations d’un audit de modernisation de février 2007. L’ex service des Pensions est « réuni » aux centres régionaux des pensions relevant de la DGFIP pour former un SCN, laissant de côté l’option caisse de retraite de l’État.

Les gains induits espérés par le Conseil de modernisation sont de l’ordre de 1 200 ETPT, voire 1 800, pour des effectifs 2009 de 1 102 ETPT.

Le service des Pensions disposait de son BOP central. Le nouveau service des retraites est désormais une unité opérationnelle (UO) du BOP central de la DGFIP. Le Rapporteur spécial espère que la lisibilité budgétaire conservera la clarté passée.

Un comité de coordination stratégique a été parallèlement créé par décret pour veiller à la conduite et à l’avancement de la réforme.

a) La gestion des pensions dans la lorgnette de la RGPP : d’importants gains de productivité en perspective ?

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a instauré un droit individuel des assurés à l’information sur leur retraite obligeant l’État à fournir à ses agents, d’une part, un relevé de situation individuelle (RSI) de l’ensemble de leurs droits inter-régimes à partir de 35 ans et, d’autre part, une estimation individuelle globale (EIG) du montant de leurs droits à pension, ces données ayant été préalablement collectées et consolidées dans un compte individuel retraite (CIR). Il est prévu que ces CIR soient recueillis par le nouveau service et transmise par les administrations et services employeurs jusqu’à ce que l’Opérateur national de Paye en construction, futur gestionnaire des rémunérations, soit en mesure d’assurer cette obligation après 2012.

La mise en œuvre du droit à l’information retraite (DIR), priorité de l’ex service des Pensions, a fait l’objet d’une intense activité. À fin juin 2007, si 92 % des comptes individuels retraites (CIR) des agents en activité (soit 2,3 millions) étaient ouverts, ils étaient loin de contenir tous les éléments de carrière en raison de difficulté tenant aux niveaux variables d’interopérabilité des systèmes d’information des ressources humaines (SIRH) des différents ministères. En 2008 les données ont été intégralement saisies dans un environnement quasi stabilisé. L’achèvement en 2009 des évolutions correspondantes des SIRH ministériels a permis la mise en application de la convention commune définissant pour tous les employeurs un cadre pour la fourniture de données fiables pour la constitution et l’enrichissement des CIR. À mi 2009, 13 conventions ont été signées avec des ministères et certains établissements publics.

Depuis 2007 les flux relatifs aux pensions sont stables : environ 4,15 millions de dossiers, le nombre de nouvelles concessions à pensions civiles et militaires ayant toutefois augmenté de 12 % (137 000).

b) Des crédits de fonctionnement marqués par les dépenses informatiques

La diminution des ETPT prévue pour 2010 est de peu d’ampleur et ne touche pas la structure centrale service des pensions.

VENTILATION COMPARÉE DES EFFECTIFS DE L’ACTION GESTION DES PENSIONS

Les besoins en crédits de personnel pour 2010 sont estimés à 62 millions d’euros, soit une hausse de 2 % par rapport à la demande 2009.

En hausse depuis l’exercice 2009, les dépenses de fonctionnement de l’action Gestion des pensions sont estimées à 11,29 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,61 millions d’euros dont plus d’un tiers pour les dépenses de fonctionnement informatiques (environ 4,5 millions d’euros pour l’ensemble de l’action).

Ces évolutions informatiques (logiciels et maintenance des matériels), déjà engagées en 2009 pour des sommes identiques supposent des investissements informatiques estimés à 0,21 million d’euro.

Des dépenses d’intervention évaluées à 400 000 euros contribuent au fonctionnement du groupement d’intérêt public GIP « Info retraite » chargé depuis juin 2004 de coordonner la mise en place d’un service d’information sur les droits à la retraite pour tous les assurés des régimes obligatoires.

c) Un objectif singulier appelé à être satisfait par la mise en place des comptes individuels de retraite.

Un seul indicateur contre trois précédemment illustre l’objectif n° 9 Optimiser, par l’accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pension dont l’appellation reste inchangée.

Le premier indicateur n° 9-1 est sauvegardé. Il suit le pourcentage des dossiers de départs en retraite urgents traités en 2010 dans un délai de deux mois. La concentration de l’objectif sur le traitement des dossiers urgents permettrait d’apprécier la performance du maillon principal de la chaîne des pensions. Il reprend un de deux sous indicateurs des précédents PAP en conservant une cible identique : 90 %.

La mise en place des comptes individuels de retraite contribuera sans doute à réduire le nombre de dossiers urgents et surtout à en accélérer le traitement.

Le deuxième indicateur n° 9-2 s’intéressait au pourcentage de dossiers de demande de pensions de réversion traités dans le délai d’une semaine. 10 points manquaient pour satisfaire la cible (83).

Le dernier indicateur n° 9-3 se penchait sur les délais de traitement aux courriers classiques, des messages électroniques et des appels téléphoniques reçus. Son caractère composite affaiblissait l’appréciation de sa performance.

D.– L’ACTION SOUTIEN : UNE ANOMALIE PERSISTANTE.

Cette action mobilise en 2010 32,46 % des demandes budgétaires et 19,3 % des effectifs ETPT du programme 156 ⁽³⁹⁾. Elle continue d’enfler imperceptiblement mais sûrement, au grand dam du Rapporteur spécial. Il est possible qu’elle serve de sas aux opérations de fusion, qui comme toute période intermédiaire, ne sont pas sans connaître certains tâtonnements ou imprécisions. Mais, la DGFIP, en présentant ainsi son projet de budget, néglige les remarques précédemment émises, notamment par la Cour des comptes.

Pourtant, à cette action correspond peu ou prou, au niveau de l’administration centrale la troisième filière de la DGFIP dite du pilotage du réseau et des moyens qui rassemble le service des ressources humaines, le service du budget et de la performance et le service des systèmes d’information.

De l’existence de cette structure, certes de niveau central, on pourrait attendre une meilleure appréhension des ETPT et des fonctions nécessaires à l’accomplissement des fonctions transversales.

a) Les ETPT de l’action Soutien augmentent de 474 unités et minorent sans raison l’impact global des efforts des actions 02 et 03.