RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Ministère des affaires étrangères et européennes

PROJET DE LOI

autorisant l’approbation de l’amendement à la convention

sur la protection physique des matières nucléaires

NOR : MAEJ1122813L/Bleue-1

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ÉTUDE D’IMPACT

I. - Situation de référence et objectifs de l’amendement

La Convention sur la protection physique des matières nucléaires (CPPMN), conclue le 26 octobre 1979 et ouverte à la signature à Vienne et à New York le 3 mars 1980, est entrée en vigueur générale le 8 février 1987.

La France a signé la convention le 13 juin 1980. Le Parlement a autorisé son approbation par la loi n° 89-433 du 30 juin 1989. La convention est entrée en vigueur pour la France le
6 octobre 1991. Elle a été publiée au Journal officiel de la République française le 5 février 1992 (décret n°92-110 du 3 février 1992)¹. Lors du dépôt de son instrument de ratification, la France a émis une réserve² et fait deux déclarations³.

Le 8 juillet 2005, sous l’égide de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), une conférence diplomatique a adopté par consensus à Vienne un amendement à cette Convention. Dans le contexte faisant suite aux attentats du 11 septembre 2001, un renforcement des dispositions de la Convention de 1979 était en effet paru nécessaire.

Les principaux objectifs de l’amendement sont les suivants :

II. - Conséquences estimées de la mise en œuvre de l’amendement

- Conséquences économiques :

L’amendement a pour objectif de renforcer la protection physique des matières nucléaires et des installations nucléaires dans les Etats parties à la Convention. Le dispositif français étant déjà en conformité avec les nouvelles dispositions introduites par l’amendement, l’approbation de ce dernier ne donnera pas lieu à la création d’emplois ou d’activités supplémentaires.

- Conséquences financières :

L’amendement a pour objectif de renforcer la protection physique des matières nucléaires et des installations nucléaires dans les Etats parties à la Convention. Le dispositif français étant déjà en conformité avec les nouvelles dispositions introduites par l’amendement, l’approbation de ce dernier n’aura pas d’impact financier pour la France.

- Conséquences sociales :

Sans objet

- Conséquences environnementales :

L’amendement fait obligation aux Etats d’incriminer les atteintes à l’environnement consécutives aux activités liées aux matières nucléaires, et vise donc à renforcer le cadre juridique national dans ce domaine. On notera toutefois que le droit français est déjà en conformité avec ces dispositions (cf. paragraphe 2.1 ci-dessous).

- Conséquences juridiques :

Les questions liées à la protection physique des matières nucléaires et des installations nucléaires sont aujourd’hui couvertes en droit interne par plusieurs textes :

Il convient en outre de noter que les textes réglementaires relatifs à la protection et au contrôle des matières nucléaires ont également fait récemment l’objet d’une large refonte⁴.

Le droit interne, en l’état actuel, permet ainsi de répondre aux nouvelles obligations introduites par l’amendement :

La nouvelle clause de « dépolitisation » des infractions prévues par l’article 11A⁵ de la Convention amendée pose question au regard du principe à valeur constitutionnelle que constitue la faculté pour la France de refuser l’extradition lorsque l’infraction pour laquelle elle est demandée revêt un caractère politique.

On notera que la plupart des conventions récentes de lutte contre le terrorisme incluent des clauses similaires (convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif, convention pour la répression du financement du terrorisme par exemple). La France a pu accepter le principe de cette dépolitisation, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat compte tenu de la gravité des infractions établies par ces deux conventions.

S’agissant d’atteintes aux matières nucléaires et installations nucléaires dont les conséquences sur les personnes, les biens ou l’environnement peuvent être extrêmement graves, les infractions prévues par la convention amendée semblent remplir le critère de gravité suffisante exigé par cette jurisprudence pour admettre la « dépolitisation » de certaines infractions. L’extradition, si l’amendement est approuvé par la France, ne sera pas pour autant automatique, dès lors que selon un langage désormais classique dans les instruments internationaux, le nouvel article 11B permet à l’Etat requis de refuser l’extradition lorsqu’il a « de sérieuses raisons de croire » que la personne pourrait être persécutée en raison de sa race, religion, origine ethnique, nationalité ou de ses opinions politiques ».

En conclusion, plusieurs dispositions nouvelles prévues par l’amendement sont déjà incriminées à l’identique en droit français. Dans les autres cas, la législation nationale permet, au travers de divers textes, de manière directe ou indirecte, de lever l’ensemble des obstacles posés. Par conséquent, des adaptations du droit national ne sont pas nécessaires. Le tableau de synthèse en annexe récapitule les références des textes de droit interne prenant déjà en compte les nouvelles stipulations introduites par l’Amendement.

Par ailleurs, l’Amendement à la CPPMN est cohérent avec le droit européen actuellement en vigueur dans ce domaine. En effet, dans la délibération 1/78 du 14 novembre 1978, la Cour de Justice a jugé que « la participation des Etats membres à la CPPMN n’est compatible avec les dispositions du traité Euratom qu’à condition que, pour les domaines de ses compétences propres, la Communauté en tant que telle soit partie à la CPPMN au même titre que les Etats membres ». Or, l’adhésion de la Communauté européenne de l’énergie atomique à la CPPMN telle qu’amendée par l’Acte final de 2005 a été approuvée par la décision du Conseil 2007/513/Euratom.

De plus, la Directive 2008-99 du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal comprend notamment la définition d’incriminations générales incluant les atteintes à l’environnement avec des matières nucléaires (article 5 e), similaires aux obligations d’incrimination de l’article 7.1 a) de l’Amendement. L’examen conduit en 2010 sur la transposition de ce texte a conclu que le droit interne en vigueur permettait déjà de répondre aux exigences de cette directive.

Enfin, la CPPMN amendée est cohérente avec les dispositions de la résolution 1540 du Conseil de Sécurité des Nations Unies (prorogée pour 10 ans par la résolution 1977), qui fait obligation aux Etats de « prendre et appliquer des mesures efficaces afin de mettre en place des dispositifs intérieurs de contrôle destinés à prévenir la prolifération des armes nucléaires (…), y compris en mettant en place des dispositifs de contrôle appropriés pour les éléments connexes, et qu’à cette fin ils doivent (…) arrêter et instituer des mesures de protection physique appropriées et efficaces ». Elle est également complémentaire de la Convention sur la répression des actes de terrorisme nucléaire, que la France a signée le 14 septembre 2005 mais qu’elle n’a pas encore ratifiée, et qui a pour objectif de prévenir et d’interdire les actes de terrorisme nucléaire (la CPPMN amendée prévoyant déjà certaines incriminations mentionnées à l’article 2 de cette convention).

- Conséquences administratives :

Sans objet.

III. - Historique des négociations

A l’initiative du directeur général de l’AIEA, un groupe d’experts nationaux a été établi en novembre 1999 afin d’étudier les possibilités de renforcer la Convention sur la protection physique des matières nucléaires du 26 octobre 1979. Les conclusions formulées en février 2001 comprenaient à la fois des dispositions nouvelles qu’il convenait d’introduire dans une convention révisée, et a contrario, les dispositions qu’il était préférable d’écarter.

Les attentats du 11 septembre 2001 à New York ont convaincu les Parties à la Convention qu’un renforcement de cette dernière était devenu une nécessité, dans le nouveau contexte international créé par cet attentat de grande ampleur. Un deuxième groupe de travail, représentant environ une cinquantaine d’Etats parties et présidé par la France, a alors été constitué. Le projet d’amendement proposé était inspiré des recommandations du premier groupe d’experts, et s’est révélé consensuel pour l’essentiel.

Une conférence diplomatique des Etats parties (88 Etats sur les 111 qui étaient alors parties à la convention, ainsi que la Communauté européenne de l’énergie atomique, étaient représentés) a été convoquée. Elle a adopté par consensus un amendement à la convention, le 8 juillet 2005.

IV – Etat des signatures et ratifications

L’amendement a été adopté par consensus le 8 juillet 2005. A la date du 25 novembre 2011, 49 Etats (sur les 145 Etats parties que compte aujourd'hui la CPPMN) ont ratifié ou approuvé l’amendement. Ce dernier entrera en vigueur lorsque les deux tiers des Etats parties à la CPPMN auront déposé leur instrument de ratification ou d’approbation.

V. - Déclarations ou réserves

Sans objet.

Annexe

Amendement à la CPPMN	Droit national
Article 1 : ajout de deux nouvelles définitions - installation nucléaire - sabotage	- Les « installations nucléaires de base » (INB) sont définies à l’article 28 de la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire. - Le sabotage est défini à l’article 411-9 du Code pénal.
Article 1A : « Les objectifs de la présente Convention sont d’instaurer et de maintenir dans le monde entier une protection physique efficace des matières nucléaires utilisées à des fins pacifiques et des installations nucléaires utilisées à des fins pacifiques, de prévenir et de combattre les infractions concernant de telles matières et installations dans le monde entier, et de faciliter la coopération entre les Etats parties à cette fin ».	Sans impact
Article 2 : Articulation de la Convention avec d’autres textes internationaux	Sans impact
Article 2A 1. Obligation d’élaborer, de mettre en œuvre et de maintenir un système approprié de protection physique des matières et installations nucléaires 2. a. Obligation d’établir et de maintenir un cadre législatif et réglementaire pour régir la protection physique b. Obligation de créer ou désigner une ou plusieurs autorités compétentes chargées de mettre en œuvre le cadre législatif et réglementaire c. Obligation de prendre toute autre mesure appropriée nécessaire pour assurer la protection physique des matières et installations nucléaires 3. Application, pour autant qu’il soit raisonnable et faisable, des principes fondamentaux de protection physique des matières et installations nucléaires énumérés	Les obligations de l’article 2A sont remplies par la mise en œuvre en droit français d’un ensemble de textes juridique visant à régir le système de protection physique des matières et installations nucléaires : - articles L.1332-1 et suivants et L 1333-1 et suivants du Code de la Défense (issus de la loi n°80-572 du 25 juillet 1980 sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, modifiée par la loi n°2005-1550 du 12 décembre 2005) - article R.1332-1 et suivants et R.1333-1 et suivants du Code de la Défense (protection des installations d’importance vitale) - Loi 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire - Loi n°2011-266 du 14 mars 2011 relative à la lutte contre les armes de destruction massive et de leurs vecteurs
Article 5 : 1. Désignation des correspondants 2. Coopération entre Etats et avec l’AIEA en cas de vol 3. Coopération entre Etats et avec l’AIEA en cas de sabotage 4. Coopération et consultations sur la conception, le maintien et l’amélioration des systèmes de protection physique des matières nucléaires en cours de transport international 5. Coopération et consultations sur la conception, le maintien et l’amélioration des systèmes de protection physique des matières nucléaires en cours d’utilisation, en entreposage et en cours de transport sur le territoire national et des installations nucléaires.	Sans impact
Article 7 - article 7.1 a : obligation d’incrimination du transfert de matières nucléaires sans autorisation requise  - article 7.1 a : obligation d’incrimination du transport, de l’envoi ou du déplacement des matières nucléaires vers ou depuis un Etat sans autorisation requise - article 7.1 a : atteintes à l’environnement consécutives aux activités liées aux matières nucléaires	- articles L 1333-11 et L 1333-9 du Code de la défense - articles L 1333-2 et L 1333-9 du Code de la défense - article 421-2 du Code pénal (si mobile terroriste), articles L542-1 et suivants du Code de l’environnement ou article L 216-6 du Code de l’environnement (hors mobile terroriste)
- article 7.1 e : obligation d’incriminer « un acte dirigé contre une installation nucléaire, ou un acte perturbant le fonctionnement d’une installation nucléaire, par lequel l’auteur provoque intentionnellement ou sait qu’il peut provoquer la mort ou des blessures graves pour autrui ou des dommages substantiels aux biens ou à l’environnement par suite de l’exposition à des rayonnements ou du relâchement de substances radioactives, à moins que cet acte ne soit entrepris en conformité avec le droit national de l’Etat partie sur le territoire duquel l’installation nucléaire est située ».	- article 223-1 du Code pénal (risque causé à autrui) et articles 2 et 48 de la loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire - article 421-2 du Code pénal, articles L542-1 et suivants du Code de l’environnement et article L 216-6 du Code de l’environnement (risque causé à l’environnement) - articles L 1333-9 5° et L 1333-9 III (tentative) du Code de la défense (fait de détruire ou de tenter de détruire des éléments de structure dans lesquels sont conditionnés les matières nucléaires) ; article 322-6 du Code pénal (fait de détruire, dégrader ou détériorer un bien appartenant à autrui par l’effet d’une substance explosive, d’un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes) ; article 411-9 du Code pénal (crime de sabotage) ; article 413-7 du Code pénal (intrusion dans un site protégé intéressant la défense nationale)
- article 7.1 g : obligation d’incriminer « la menace i) d’utiliser des matières nucléaires dans le but de causer la mort ou des blessures graves à autrui ou des dommages substantiels aux biens ou à l’environnement ou de commettre l’infraction décrite à l’al.e) ; ii) de commettre une des infractions décrites aux al. b) et e) dans le but de contraindre une personne physique ou morale, une organisation internationale ou un Etat à faire ou à s’abstenir de faire un acte ».	- articles 222-17 et 222-18 du Code pénal (menace de mort) - articles R 623-1, 222-28 et 222-14-3 du Code pénal (menace de violences contre une personne) - article 322-12 du Code pénal (menace de commettre un acte dirigé contre une installation nucléaire ou un acte perturbant son fonctionnement) - article 312-1 du Code pénal (menace de vol dans le but de contraindre une personne physique ou moral, une organisation internationale ou un Etat à faire ou à s’abstenir de faire un acte). - article 322-13 du Code pénal (menace d’atteintes aux biens faites sous condition) - article 322-12 du Code pénal (menace de destruction, dégradation ou détérioration « dangereuses pour les personnes »
- article 7.1 h : obligation d’incriminer « la tentative de commettre l’une des infractions décrites aux al. a) à e) » (tentatives de recel, détention, utilisation, transfert, altération, cession, dispersion de matières nucléaires (a), la tentative de vol (b), la tentative de détournement ou toute autre appropriation indue (c), la tentative de transport, envoi, déplacement de matières nucléaires vers ou depuis un Etat (d), ainsi que la tentative de commettre un acte dirigé contre une installation nucléaire ou un acte perturbant le fonctionnement d’une installation nucléaire (e))	- article L 1333-9 du Code de la défense pour les tentatives de recel, détention, utilisation, transfert, altération, cession, dispersion de matières nucléaires (a), la tentative de vol (b), la tentative de détournement ou toute autre appropriation indue (c), ainsi que la tentative de transport, envoi, déplacement de matières nucléaires vers ou depuis un Etat (d) Article 311-13 du Code pénal pour la tentative de vol Article L 1333-9 du Code de la défense, articles 322-1 et 322-4 du Code pénal et articles 322-6 et 322-11 du Code pénal pour la tentative de commettre un acte dirigé contre une installation nucléaire ou un acte perturbant le fonctionnement d’une installation nucléaire
Article 7.1 i : obligation d’incriminer «  i) le fait de participer à l’une des infractions décrites aux al. a) à h) j) le fait pour une personne d’organiser la commission d’une infraction visée aux al. a) à h) ou de donner l’ordre à d’autres personnes de la commettre k) un acte qui contribue à la commission de l’une des infractions décrites aux al. a) à h) par un groupe de personnes agissant de concert. Un tel acte est intentionnel et : i) soit vise à faciliter l’activité criminelle ou à servir le but criminel du groupe, lorsque cette activité ou ce but supposent la commission d’une infraction visée aux al. a) à g) ; ii) soit est fait en sachant que le groupe a l’intention de commettre une infraction visée aux al. a) à g) »	- articles 121-6 et 121-7 du Code pénal (complicité) - articles 450-1, 421-2 et 421-6 du Code pénal (association de malfaiteurs)

Article 11A « Aux fins de l’extradition ou de l’entraide judiciaire entre Etats parties, aucune des infractions visées à l’article 7 n’est considérée comme une infraction politique, ou connexe à une infraction politique, ou inspirée par des mobiles politiques. En conséquence, une demande d’extradition ou d’entraide judiciaire fondée sur une telle infraction ne peut être refusée pour la seule raison qu’elle concerne une infraction politique, une infraction connexe à une infraction politique ou une infraction inspirée par des mobiles politiques »	Sans impact
Article 11B « Aucune disposition de la présente Convention ne doit être interprétée comme impliquant une obligation d’extradition ou d’entraide judiciaire si l’Etat partie requis a des raisons sérieuses de croire que la demande d’extradition pour les infractions visées à l’article 7 ou la demande d’entraide concernant de telles infractions a été présentées aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de nationalité, d’origine ethnique ou d’opinions politiques, ou que donner suite à cette demande porterait préjudice à la situation de cette personne pour l’une quelconque de ces considérations ».	Sans impact
Article 13A : « Rien dans la présente Convention n’affecte le transfert de technologie nucléaire à des fins pacifiques qui est entrepris en vue de renforcer la protection physique des matières et installations nucléaires »	Sans impact

¹ http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000538496&dateTexte=

² « En approuvant la Convention, le Gouvernement français émet la réserve suivante : les infractions visées aux lettres e et f du paragraphe 1 de l'article 7 de la Convention seront réprimées dans les conditions prévues par la législation pénale française. »

³ « Le Gouvernement français déclare que la compétence prévue à l'article 8, paragraphe 4, ne peut lui être opposée, le critère de compétence fondé sur la participation à un transport nucléaire international en tant qu'Etat importateur ou exportateur de matières nucléaires n'étant pas expressément reconnu par le droit international et n'étant pas prévu par sa législation interne. » et « En application de l'article 17, paragraphe 3, la France déclare qu'elle n'accepte pas la compétence de la Cour internationale de justice pour statuer sur les différends visées au paragraphe 2 de cet article ni celle du président de la Cour internationale de justice pour procéder à la désignation d'un ou plusieurs arbitres. »

⁴ Adoption du décret n°2009-1120 du 17 septembre 2009 relatif à la protection et au contrôle des matières nucléaires, de leurs installations et de leurs transports, ainsi que de plusieurs arrêtés d’application.

⁵ Un Etat requis ne pourra ainsi refuser d’extrader au motif que l’infraction est « politique, connexe à une infraction politique ou inspirée par des mobiles politiques ».

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