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N° 66

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (N° 3) portant règlement du budget de l’année 2006,

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.– DES DÉPENSES STABLES DEPUIS QUATRE ANS, UNE PREMIÈRE ANNÉE D’APPLICATION DE LA LOLF ENCOURAGEANTE 7

A.– LE RESPECT DÉSORMAIS COUTUMIER DE LA STABILISATION DES DÉPENSES EN VOLUME 7

1.– Une remarquable préservation de l’équilibre financier initialement défini par le Parlement 7

a) Les modifications de crédits approuvées par le Parlement 7

b) Les modifications réglementaires de crédits 8

2.– Des dépenses stabilisées en volume pour la quatrième année consécutive 12

3.– Les ouvertures et annulations proposées dans le présent projet de loi de règlement 14

B.– L’UTILISATION PROMETTEUSE DES NOUVEAUX OUTILS OFFERTS PAR LA LOLF 19

1.– La réserve de précaution : une pratique désormais bien établie 19

2.– Les débuts encourageants de la fongibilité des crédits et du pilotage des effectifs 19

3.– Une meilleure connaissance des engagements budgétaires 23

4.– Le « bouclage » du cycle 2006 de la mesure de la performance 24

II.– LE CERCLE VERTUEUX DE L’AFFECTATION DES BONNES SURPRISES FISCALES AU DÉSENDETTEMENT 27

A.– LES BONNES SURPRISES FISCALES 28

1.– Des impôts évoluant presque deux fois plus vite que la richesse nationale 32

2.– Un réel effort d’allégement fiscal tempéré par l’impératif de l’assainissement budgétaire 35

3.– Des ressources non fiscales modérément sollicitées 38

B.– L’ACCÉLÉRATION DE LA MARCHE VERS L’ÉQUILIBRE GRÂCE À L’AFFECTATION INTÉGRALE DES SURPLUS À LA BAISSE DU DÉFICIT 42

III.– UN DÉBUT DE REFLUX DE LA DETTE, UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE DES FINANCES DE L’ÉTAT 51

A.– UNE RÉDUCTION INÉDITE DE LA DETTE DE L’ÉTAT 51

B.– LA RÉVOLUTION COMPTABLE AU SERVICE D’UNE MEILLEURE VISION DE LA SITUATION PATRIMONIALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT 54

1.– Un résultat comptable désormais soumis à l’approbation du Parlement 54

2.– Une certification des comptes encourageante 59

AUDITION DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 63

EXAMEN DES ARTICLES 87

Article premier : Résultats du budget de l’année 2006 87

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2006 89

Article 3 : Résultat de l’exercice 2006. Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 90

Article 4 : Budget général. Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 91

Article 5 : Budgets annexes. Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 92

Article 6 : Comptes spéciaux. Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 93

Article 7 : Règlement du compte spécial 906 « Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française » 94

Article 8 : Ratification de décrets relatifs à la rémunération de services rendus par l’État 97

Article additionnel après l’article 8 : Rapport sur les opérateurs de l’État 99

TABLEAU COMPARATIF 101

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement est remarquable à un double point de vue.

D’une part, il vient clore le « cycle » budgétaire de la législature précédente. Mais loin de n’avoir d’intérêt que rétrospectif, le présent projet dessine les contours de ce que peut être une exécution budgétaire exemplaire : des dépenses stabilisées pour la quatrième année consécutive, des recettes toujours dynamiques, un déficit réduit de 7,7 milliards d’euros par rapport à 2005, à un niveau stabilisant la dette et en situation d’excédent primaire ⁽¹⁾.

D’autre part, le présent projet de loi de règlement est le premier « en mode LOLF ». Si cela rend difficile – voire parfois impossible – les comparaisons avec les dépenses de 2005 ⁽²⁾, les informations qu’il contient sont considérablement enrichies. Le présent projet ne se contente pas, en effet, d’arrêter définitivement le résultat budgétaire, c’est-à-dire le niveau des recettes et dépenses. Il présente également les modalités de financement de l’État en 2006 et soumet à l’approbation du Parlement les nouveaux états financiers résultant d’une véritable révolution comptable. Surtout, les nouveaux « rapports annuels de performances » (RAP) permettent de porter un jugement éclairé sur la gestion des deniers publics et sur les résultats obtenus par chaque responsable de programme.

Autant dire qu’il appartient à la nouvelle majorité de s’appuyer sur le présent projet pour décider de ses prochains choix budgétaires.

I.– DES DÉPENSES STABLES DEPUIS QUATRE ANS,
UNE PREMIÈRE ANNÉE D’APPLICATION DE LA LOLF ENCOURAGEANTE

A.– LE RESPECT DÉSORMAIS COUTUMIER DE LA STABILISATION DES DÉPENSES EN VOLUME

1.– Une remarquable préservation de l’équilibre financier initialement défini par le Parlement

Après la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006 (n° 2006-1771), les crédits du budget général pris en compte dans l’équilibre financier déterminé par le Parlement s’établissaient en 2006, hors remboursements et dégrèvements, à 266,1 milliards d’euros.

Il faut souligner qu’il s’agit du même montant qu’en loi de finances initiale. En effet, hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 ⁽³⁾, les ouvertures de crédits par décrets d’avance et en loi de finances rectificative ont été limitées à 1,2 % des crédits de paiement initiaux (soit 3,1 milliards d’euros) et, surtout, ont été équivalentes aux annulations de crédits. Il convient de saluer tout spécialement l’effort réalisé lors du collectif budgétaire, qui s’est révélé équilibré quasiment à l’euro près.

a) Les modifications de crédits approuvées par le Parlement

Les crédits votés initialement par le Parlement ont été modifiés en cours d’année par 4 décrets d’avance et par la loi de finances rectificative précitée.

Les 4 décrets d’avance – sur lesquels la Commission des finances a pu, pour la première fois, émettre un avis en application de l’article 13 de la LOLF – ont déplacé 1,7 milliard d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 1,6 milliard d’euros de crédits de paiement (CP). Ils ont principalement servi à faire face à des crises sanitaires (décrets n° 2006-365 du 27 mars et n° 2006-954 du 1^er août), à l’indemnisation des orphelins de victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale (décret du 1^er août précité), à la couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures de la Défense (décret n° 2006-1295 du 23 octobre) et à combler les insuffisances constatées sur la mission Travail et emploi (décret n° 2006-1530 du 6 décembre).

Le collectif budgétaire de fin d’année, quant à lui, a ouvert 28,7 milliards d’euros d’AE – dont 22 milliards d’euros au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF – et 1,4 milliard d’euros de CP nets des remboursements et dégrèvements ⁽⁴⁾, soit un montant équivalent à celui des annulations. Les principales ouvertures de crédits ont concerné les missions Défense (rétablissement des crédits d’investissement annulés pour couvrir les surcoûts des opérations extérieures), et Engagements financiers de l’État (financement des primes d’épargne logement), les aides en faveur de l’agriculture, la mission Travail et emploi et la « prime de Noël » attribuée aux allocataires de minima sociaux ⁽⁵⁾.

L’effet global des mouvements de crédits pris en compte dans l’équilibre financier approuvé par le Parlement est récapitulé dans le tableau ci-dessous.

MODIFICATIONS DES CRÉDITS PRIS EN COMPTE DANS L’ÉQUILIBRE DES LOIS DE FINANCES

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

Loi de finances initiale

Modifications en cours d’année

Prévisions des lois de finances

Ouvertures

Annulations

Variation nette des crédits

En  % des crédits initiaux

Budget général

Crédits bruts du budget général

334 616

11 020

3 715

+ 7 306

+ 2,2 %

341 922

Remboursements et dégrèvements

68 538

4 686

646

+ 4 040

+ 5,9 %

72 578

Crédits nets du budget général

266 078

6 335

3 069

+ 3 266

+ 1,2 %

269 344

hors mesure pensions

266 078

3 069

3 069

n.s.

– 0,0 %

266 078

Budgets annexes

2 005

–

–

–

–

2 005

Comptes spéciaux

Comptes d’affectation spéciale

60 499

3 266

–

+ 3 266

+ 5,4 %

63 765

Comptes de concours financiers

91 956

–

–

–

–

91 956

Comptes de commerce (solde)

504

–

–

–

–

504

Comptes d’opérations monétaires (solde)

47

–

–

–

–

47

b) Les modifications réglementaires de crédits

Les autorisations budgétaires résultant d’un vote du Parlement sont également affectées, en cours d’année, par des mouvements réglementaires qui modifient le montant des crédits ouverts (fonds de concours, attributions de produits, reports de la gestion précédente ou à la gestion suivante, annulations non associées à un décret d’avance ou à une loi de finances rectificative, majoration de crédits à concurrence de ressources nouvelles) ou leur répartition (transferts, virements, répartitions des crédits de la mission Provisions). Le tableau ci-après récapitule les divers mouvements intervenus en 2006.

MODIFICATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

(en millions d’euros)

	Prévisions des lois de finances	Montant des crédits			Répartition des crédits ^(c)			Crédits ouverts	Reports 2006/2007	Crédits avant présent PLR
		Fonds de concours ^(a)	Reports 2005/2006	Autres mesures ^(b)	Transferts	Virements	Répartitions ^(d)
Budget général
Crédits bruts du budget général	341 922	+ 3 558	+ 4 628	–	[1 958]	[183]	[50]	350 107	– 3.990	346.118
Remboursements et dégrèvements	72 578	–	–	–	–	–	–	72 578	–	72.578
Crédits nets du budget général	269 344	+ 3 558	+ 4 628	–	[1 958]	[183]	[50]	277 530	– 3.990	273.540
Budgets annexes	2 005	+ 6	+ 28	–	–	–	–	2 039	– 3	2.035
Comptes spéciaux
Crédits des CAS	63 765	–	+ 533	+ 3 807	–	–	–	68 105	– 1.351	66.754
Crédits des CCF	91 956	–	–	–	–	–	–	91 956	–	91.956
Commerce (solde)	504	–	–	–	–	–	–	504	–	504
Monétaires (solde)	47	–	–	–	–	–	–	47	–	47

(a) Montant des crédits ouverts par fonds et concours et attributions de produits, net des annulations et régularisations éventuelles.

(b) Annulations non associées à un décret d’avance ou à une loi de finances rectificative, ou majorations de crédits gagées par une augmentation de ressources (budgets annexes et comptes d’affectation spéciale). En 2006, il s’agit essentiellement de constations de plus-values de recettes issues de cessions d’actifs sur le CAS Participations financières de l’État.

(c) Les montants portés entre crochets retracent la somme des mouvements réglementaires concernés en valeur absolue. Ceux-ci sont sans influence sur le montant total des crédits ouverts.

(d) Répartition des dotations de la mission Provisions.

• Les crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attribution de produits ont sensiblement diminué, passant de 4,9 milliards d’euros en 2005 à 3,6 milliards d’euros en 2006 pour ne plus représenter que 1,3 % des crédits initiaux nets du budget général. Cette baisse s’explique avant tout par la gestion, à compter du 1^er janvier 2006, des fonds structurels européens sur un compte de tiers ouvert en dehors du budget de l’État, sur lequel sont désormais imputés les fonds versés par la Commission européenne ⁽⁶⁾.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR VOIE DE FONDS DE CONCOURS
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Innovation introduite par l’article 17 de la LOLF, la loi de finances initiale pour 2006 présentait une évaluation prévisionnelle des fonds de concours, par programme au sein de chaque projet annuel de performances et de façon globale au sein du tableau d’équilibre. Les crédits effectivement ouverts ont été légèrement supérieurs à la prévision en AE (+ 39 millions d’euros) et sensiblement inférieurs en CP (– 467 millions d’euros). Les principaux décalages, qui découlent notamment d’incertitudes sur les périmètres des programmes en cette première gestion en « mode LOLF », concernent les missions :

– Travail et emploi (– 118 millions d’euros en AE et CP) : les rattachements de fonds de concours ont été inférieurs aux prévisions en raison de moindres versements du Fonds social européen et de moindres contributions d’entreprises au financement des allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi (soit que les plans sociaux aient été moins nombreux que prévu, soit que des entreprises en difficultés n’aient pu effectuer les versements) ;

– Transports (+ 271 millions d’euros en AE et – 118 millions d’euros en CP) : lors du Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires de mars 2006, le Gouvernement a décidé d’accélérer l’exécution des contrats de plan État-région (CPER) et de renoncer à en prolonger la durée, provoquant l’augmentation des rattachements des fonds de concours en provenance des collectivités territoriales, en particulier en AE. En outre, le financement des CPER par l’intermédiaire de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) a conduit à une augmentation des fonds de concours rattachés au programme Transports terrestres et maritimes. En sens inverse, la cessation des appels de fonds de concours sur les opérations transférées sur le réseau national d’intérêt local et le report à 2007 d’opérations d’investissement ont entraîné de moindres ouvertures de CP ;

– Défense (– 102 millions d’euros en CP) : les moindres recettes découlent notamment de surévaluations liées à la politique immobilière (pour le calcul des retenues sur les émoluments des militaires et agents logés à l’étranger ou outre-mer) et de décalages calendaires (le marché d’externalisation des véhicules de la gamme commerciale ayant été repoussé à 2007).

• La politique de limitation des reports de crédits a continué de porter ses fruits en 2006. Sur le budget général, les reports passent de 4,6 milliards d’euros « entrant » en 2006 à 4 milliards d’euros « entrant » en 2007 (– 13,8 %). Le graphique ci-dessous rend compte des efforts très substantiels réalisés depuis 2002, avant même l’entrée en vigueur en 2006 du plafonnement à 3 % par programme prévu à l’article 15 de la LOLF.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORTS
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Comme le montre le graphique, les crédits militaires occupent, ces dernières années, une place de plus en plus déterminante au sein du « stock » de reports à résorber. En 2006, les reports de crédits du ministère de la Défense ont assez fortement diminué (– 473 millions d’euros), pour s’établir à 1,7 milliard d’euros. Toutefois, le « cœur » du stock de reports et de la mise en œuvre de la loi de programmation 2003-2008 n’a, lui, quasiment pas été entamé : les reports de CP sur le programme Équipement des forces n’ont diminué que de 8 millions d’euros, pour atteindre 1.296,3 millions d’euros ouverts en 2007. L’ « absorption » de ces crédits constituera l’un des enjeux des exercices 2007 et 2008.

Au-delà du seul budget général, les reports de crédits sur l’ensemble du budget de l’État (y compris budgets annexes et comptes spéciaux) ont augmenté de 155 millions d’euros par rapport à ceux ouverts en 2006 – soit 5,3 milliards d’euros au total. Cette évolution tient aux comptes spéciaux, dont les reports ont augmenté de 818 millions d’euros entre la fin 2005 et la fin 2006, sous l’effet notamment du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État : 920 millions d’euros ont été reportés en 2007 du fait du décalage temporel entre la constatation des recettes et l’exécution des dépenses immobilières par les ministères concernés.

• Les autres mouvements réglementaires affectant les crédits sont :

– les transferts, qui ont porté sur près de 2 milliards d’euros en 2006. Ils modifient la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts mais sans changer la destination de la dépense (II de l’article 12 de la LOLF). Comme de coutume, le transfert le plus important en volume concerne les crédits que le ministère de la Défense consacre aux actions de recherche du Commissariat à l’énergie atomique (1,2 milliard d’euros transférés de la mission Défense au profit de la mission Recherche et enseignement supérieur ⁽⁷⁾) ;

– les virements, qui peuvent modifier la destination de la dépense à condition d’être effectués entre programmes d’un même ministère. Limités à 2 % des crédits ouverts par programme (I de l’article 12 de la LOLF), ils ont porté sur 183 millions d’euros en 2006. Les décrets de virement se sont concentrés essentiellement dans les deux derniers mois de l’année, afin d’opérer les redéploiements nécessaires à la fin de la gestion 2006 ;

– les répartitions des dotations de la mission Provisions (article 11 de la LOLF), qui n’ont concerné en 2006 que la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles (50 millions d’euros en CP et 411 millions d’euros en AE).

2.– Des dépenses stabilisées en volume pour la quatrième année consécutive

Les dépenses du budget général nettes des remboursements et dégrèvements ont atteint 289,1 milliards d’euros en AE et 269,6 milliards d’euros en CP, compte non tenu de la mesure de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros). Déduction faite des crédits ouverts par voie de fonds de concours ⁽⁸⁾, les dépenses s’établissent à respectivement 285,5 milliards d’euros d’AE et 266,1 milliards d’euros de CP. Le respect de la norme de dépense – qui porte sur les CP – doit s’apprécier au regard des 288,6 milliards d’euros dépensés 2005, corrigés des importants changements de périmètre intervenus entre 2005 et 2006 (essentiellement la débudgétisation des compensations d’allègements généraux de charges sociales et la création du CAS Pensions) ⁽⁹⁾.

L’encadré ci-dessous rend compte de l’évolution des dépenses du budget général entre 2005 et 2006.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL ENTRE 2005 ET 2006

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Exercice 2005

A.- Dépenses civiles nettes 263.505

dont dépenses ordinaires nettes 241.924

dont dépenses en capital 21.580

B.- Dépenses militaires 33.158

dont dépenses ordinaires 18.871

dont dépenses en capital 14.287

C.- Recettes d’ordre  2.397

D.- Fonds de concours ⁽¹⁾ 5.690

E.- Dépenses nettes (A + B – C – D) 288.576

Exercice 2006

F.- Dépenses nettes 272.887

dont personnel 120.839

dont fonctionnement 37.049

dont investissement 12.706

dont intervention 62.095

dont charges de la dette 38.946

dont pouvoirs publics 872

dont opérations financières 380

G.- Fonds de concours ⁽²⁾ 3.558

H.- Régularisation pensions de décembre 2005 3.266

I.- Dépenses nettes hors pensions déc. 2005 (F – G – H) 266.064

Évolution des dépenses

J.- Changements de périmètre 2005/2006 ⁽³⁾  –  27.270

K.- Progression 2005/2006 (I – E – J)  + 4.758

soit .......... + 1,6 % en valeur

soit ⁽⁴⁾ – 0,1 % en volume

(1) Crédits ouverts (compte non tenu de l’annulation a posteriori de 746 millions d’euros de crédits issus de fonds structurels européens par le décret n° 2006-398 du 3 avril 2006).

(2) Crédits ouverts.

(3) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation annexée au PLF 2006 (10,17 milliards d’euros), majorés des crédits destinés à la compensation des allégements de cotisations sociales transformés en moindres recettes (17,1 milliards d’euros en LFI 2005).

(4) L’inflation (IPC hors tabac) constatée en 2006 est de 1,7 %, au lieu de 1,8 % prévu en loi de finances initiale.

Pour la quatrième année consécutive, la norme de dépense a donc été respectée. Ce résultat recouvre une double performance, caractéristique de la stratégie budgétaire suivie durant toute la XII^e législature :

– le plafond de dépenses fixé par le Parlement en loi de finances initiale a, comme chaque année depuis 2003, été respecté en exécution ;

– les dépenses sont demeurées stables en volume depuis 2003 ⁽¹⁰⁾. Par rapport à 2005, elles ont même légèrement diminué en 2006 de 0,1 % en volume.

Le Rapporteur général rappelle que l’année 2007 est celle du franchissement d’un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses de l’État, celles-ci devant désormais diminuer en volume. La loi de finances pour 2007 a ainsi été construite sur la base d’une réduction de 1 % en volume (soit une progression de 0,8 % en valeur), limitant l’accroissement des dépenses d’une année sur l’autre à seulement 2,3 milliards d’euros.

3.– Les ouvertures et annulations proposées dans le présent projet de loi de règlement

Le présent projet de loi de règlement tend à ouvrir des crédits complémentaires et à annuler des crédits non consommés en 2006. Le 2° du IV de l’article 37 de la LOLF dispose en effet que la loi de règlement « ouvre, pour chaque programme ou dotation concernée, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

Sur le budget général (article 4 du présent projet), les ouvertures de crédits demandées sont de 246 millions d’euros d’AE et de 344 millions d’euros de CP, soit des montants sensiblement inférieurs aux années précédentes (ainsi qu’en atteste le graphique page suivante). On peut y voir les effets :

– de la forte réduction par la LOLF des crédits évaluatifs, ceux-ci étant désormais cantonnés « aux charges de la dette de l'État, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l’État » (article 10 de la loi organique). Il convient au demeurant de noter que ces crédits n’ont pas fait l’objet de dépassement en 2006 ;

– de la fongibilité des crédits au sein d’enveloppes (les programmes) plus larges que les anciens chapitres budgétaires. C’est ainsi, d’ailleurs, que la quasi-totalité ⁽¹¹⁾ de dépassements constatés (et des annulations de crédits corrélativement proposées) à l’article 4 du présent projet tire les conséquences de la mise en œuvre en gestion de la fongibilité asymétrique. À l’instar du collectif de fin d’année, la loi de règlement a en effet vocation à annuler les crédits de personnel non consommés et à ouvrir a posteriori les crédits ainsi réalloués au bénéfice d’autres titres de dépenses ⁽¹²⁾.

ANNULATIONS ET DÉPASSEMENTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL EN LOI DE RÈGLEMENT

(crédits bruts)

Les annulations de CP sur le budget général sont elles aussi modérées, atteignant 1,3 milliard d’euros au total, soit 992 millions d’euros hors mouvement de fongibilité asymétrique – à comparer à près de 2,5 milliards d’euros en 2005. Les annulations (nettes des ouvertures) les plus notables touchent les remboursements et dégrèvements (– 340 millions d’euros), les engagements financiers de l’État (– 101 millions d’euros) et la mission Ville et logement
(– 100 millions d’euros).

Hors budget général (articles 5 et 6 du présent projet), les mouvements de crédits proposés sont limités à :

– des ouvertures de 177 millions d’euros d’AE et de 37 millions d’euros de CP sur les budgets annexes, en particulier sur la mission Contrôle et exploitation aériens ;

– des annulations de 94 millions d’euros d’AE et de 140 millions d’euros de CP sur les budgets annexes ;

– des ouvertures de 240 millions d’euros d’AE sur les comptes spéciaux dotés de crédits. Elles visent exclusivement le compte Prêts à des États étrangers, afin de pallier une lacune des applications informatiques comptables lors du passage de l’exercice 2005 à l’exercice 2006 ;

– des annulations de 3,7 milliards d’euros d’AE et de 332 millions d’euros de CP sur les comptes spéciaux dotés de crédits. En CP, les annulations sont essentiellement dues à une régularisation sur le CAS Pensions : une partie des dépenses de pensions de décembre 2005 financées par l’ouverture de crédits en collectif budgétaire s’est finalement imputée sur le programme relatif aux pensions militaires plutôt que sur celui des pensions civiles. Quant aux annulations d’AE, elles concernent surtout les comptes d’avances aux collectivités territoriales (1,2 milliard d’euros d’AE annulées du fait de moindres avances sur impôts locaux) et à divers services de l’État (1,5 milliard d’euros d’AE annulées compte tenu de moindres avances à l’ACOFA ⁽¹³⁾ en vue du préfinancement national des aides agricoles communautaires).

En outre, le présent projet tend, conformément au 4° de l’article 37 de la LOLF, à arrêter les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice 2007. C’est le cas du compte Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française, dont le solde est repris par le budget annexe Publications officielles et information administrative créé en loi de finances pour 2007 (voir le commentaire de l’article 7 du présent projet). Comme de coutume, c’est également le cas :

– du compte Pertes et bénéfices de change, qui est systématiquement soldé chaque année. Son solde, créditeur de 7,8 millions d’euros en 2006, est donc directement porté en comptabilité générale ;

– du compte Prêts à des États étrangers, dont une partie du solde (débiteur de 13,4 milliards d’euros en 2006) n’est pas reportée en 2007 du fait de remises de dettes en faveur des pays les moins avancés. Ces remises de dettes s’élèvent à 456 millions d’euros en 2006, après 593 millions d’euros en 2005.

Enfin, le compte spécial relatif aux opérations avec le FMI verrait son découvert majoré de 11,5 milliards d’euros, correspondant au cumul du solde débiteur de l’exercice 2006 (1,2 milliard d’euros) et du déficit de la balance d’entrée 2006 (10,2 milliards d’euros). Cette majoration en loi de règlement est habituelle, les opérations avec le FMI étant entachées d’incertitudes interdisant de formuler une prévision au stade de la loi de finances initiale.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2006

(budget général, en millions d'euros)

Mission	AE initiales	Mesures LFR ^(a)	Reports entrants en 2006	Transferts, virements et répartitions	Fonds de concours	AE ouvertes	Reports sortants vers 2007	Dépenses	Solde PLR ^(b)
Action extérieure de l'État	2 419,3	168,7	16,3	10,8	11,8	2 626,9	2 528,0	2 491,7	– 36,3
Administration générale et territoriale de l’État	2 55,5	1,6	11,1	– 2,0	20,9	2 587,1	2 558,0	2 413,1	– 144,9
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	4 307,3	276,0	148,0	44,9	8,6	4 784,8	4 763,9	4 624,3	– 139,6
Aide publique au développement	5 857,5	466,0	3,0	75,7	1,2	6 403,5	6 311,6	6 327,3	15,6
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 895,7	107,9	5,6	1,2	1,9	4 012,4	4 005,7	3 987,2	– 18,5
Conseil et contrôle de l'État	453,4	27,3	4,9	0,2	2,6	488,4	465,7	443,4	– 22,3
Culture	2 883,3	308,8	15,1	– 192,8	27,1	3 041,5	2 769,0	2 711,6	– 57,4
Défense	36 232,3	17 286,8	118,8	– 1 214,2	607,7	53 031,3	47 470,7	47 206,5	– 264,1
Développement et régulation économiques	3 991,7	– 49,4	209,3	55,3	34,6	4 241,5	4 131,1	4 125,6	– 5,5
Direction de l'action du Gouvernement	535,8	33,2	5,8	– 10,5	1,0	565,2	529,0	504,6	– 24,4
Écologie et développement durable	632,0	6,4	1,7	– 211,6	12,9	441,4	417,5	394,8	– 22,7
Engagements financiers de l’État	40 749,5	214,9	1,4	0,0	0,0	40 965,8	40 965,8	40 865,0	– 100,8
Enseignement scolaire	59 743,8	– 143,4	16,9	– 6,9	2,4	59 612,8	59 506,6	59 476,0	– 30,6
Gestion et contrôle des finances publiques	9 019,3	420,4	80,7	– 4,3	10,8	9 526,9	9 221,7	9 220,0	– 1,8
Justice	6 925,8	908,2	24,5	0,1	1,9	7 860,6	6 487,2	6 342,3	– 144,9
Médias	343,6	– 3,9	36,7	25,0	0,0	401,5	399,5	394,0	– 5,5
Outre-mer	2 360,6	74,6	7,9	21,2	32,7	2 497,0	2 266,6	2 198,5	– 68,1
Politique des territoires	881,4	108,9	6,4	62,8	44,9	1 104,4	980,6	937,8	– 42,8
Pouvoirs publics	872,0	0,0	0,2	0,4	0,0	872,6	872,6	872,6	0,0
Provisions	463,1	0,0	0,0	– 410,6	0,0	52,5	52,5	0,0	– 52,5
Recherche et enseignement supérieur	20 520,6	173,7	11,0	1 296,0	49,0	22 050,2	21 759,6	20 808,8	– 950,7
Régimes sociaux et de retraite	4 491,5	3 271,8	1,0	0,0	0,0	7 764,3	7 764,3	7 755,8	– 8,5
Relations avec les collectivités territoriales	3 229,5	45,4	21,7	298,9	0,6	3 596,0	3 409,2	3 361,8	– 47,4
Remboursements et dégrèvements	68 538,0	4 039,7	0,0	0,0	0,0	72 577,7	72 577,7	72 238,7	– 339,0
Santé	409,5	– 19,9	5,5	– 5,0	2,0	392,1	389,2	383,2	– 6,0
Sécurité	16 049,4	271,9	41,0	– 2,1	21,2	16 381,3	16 135,5	15 937,0	– 198,6
Sécurité civile	468,8	33,3	1,8	– 37,7	0,3	466,4	463,8	431,8	– 31,9
Sécurité sanitaire	939,3	99,3	422,9	0,0	209,1	1 670,6	1 458,8	1 313,6	– 145,2
Solidarité et intégration	12 192,8	223,6	358,4	12,1	27,0	12 813,8	12 630,3	12 582,0	– 48,3
Sport, jeunesse et vie associative	826,1	0,2	3,1	27,3	4,3	861,0	831,9	824,9	– 7,1
Stratégie économique et pilotage des finances publiques	1 085,1	47,3	11,2	19,3	20,6	1 183,5	870,9	865,6	– 5,3
Transports	9 286,9	1 392,9	148,8	260,6	2 799,1	13 888,3	11 409,9	11 351,3	– 58,6
Travail et emploi	13 645,7	568,5	415,7	49,4	100,0	14 779,4	14 119,2	14 107,6	– 11,6
Ville et logement	7 382,7	– 23,4	2,0	– 163,5	0,1	7 197,9	7 110,7	7 057,6	– 53,1
Total	344 188,6	30 337,0	2 158,3	–	4 056,4	380 740,3	13 105,9	364.555,9	– 3 078,5
(a) Solde des ouvertures et annulations effectuées en loi de finances rectificative ou prises en compte par celle-ci (décrets d’avance et d’annulation). (b) Solde des ouvertures et des annulations proposées par le présent projet de loi de règlement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2006

(budget général, en millions d'euros)

Mission	CP initiaux	Mesures LFR ^(a)	Reports entrants en 2006	Transferts, virements et répartitions	Fonds de concours	CP ouverts	Reports sortants vers 2007	Dépenses	Solde PLR ^(b)
Action extérieure de l'État	2 377,2	68,4	17,7	10,8	11,8	2.485,9	18,7	2 464,8	– 2,4
Administration générale et territoriale de l’État	2 211,9	– 22,7	13,5	– 0,3	20,9	2.223,2	26,3	2 180,7	– 16,2
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	2 929,1	255,7	148,0	50,7	8,6	3.392,1	12,0	3 379,8	– 0,2
Aide publique au développement	2 980,9	3,6	19,9	– 0,2	1,2	3.005,5	15,6	2 989,9	0,0
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	3 879,9	81,2	12,2	1,2	1,9	3.976,4	10,0	3 960,1	– 6,3
Conseil et contrôle de l'État	445,5	– 6,0	7,0	0,2	2,6	449,3	6,7	432,0	– 10,6
Culture	2 799,7	– 27,1	24,3	– 192,8	116,9	2.720,9	87,7	2 632,9	– 0,3
Défense	35 381,7	169,8	2 028,2	– 1 200,3	616,0	36 995,3	1 610,7	35 309,0	– 75,6
Développement et régulation économiques	3 955,1	– 120,7	183,7	57,6	34,9	4 110,7	47,6	4 052,7	– 10,4
Direction de l'action du Gouvernement	535,1	– 35,6	7,3	– 10,0	1,0	497,8	11,0	462,5	– 24,3
Écologie et développement durable	614,6	– 23,2	2,0	– 214,6	11,4	390,2	8,7	378,6	– 2,9
Engagements financiers de l’État	40 749,5	214,9	1,4	0,0	0,0	40 965,8	0,0	40 865,0	– 100,8
Enseignement scolaire	59 740,0	– 234,3	16,9	– 6,9	2,4	59 518,2	39,7	59 465,7	– 12,8
Gestion et contrôle des finances publiques	8 805,7	– 45,1	133,5	– 2,0	10,8	8 902,9	206,3	8 682,8	– 13,8
Justice	5 980,3	– 54,7	27,7	0,1	1,9	5 955,3	28,7	5 925,9	– 0,7
Médias	343,6	– 14,4	36,7	0,0	0,0	365,9	8,4	316,4	– 41,2
Outre-mer	1 990,9	24,2	13,5	29,1	33,0	2 090,6	70,5	2 012,3	– 7,8
Politique des territoires	718,7	18,5	7,5	34,1	9,6	788,4	11,4	767,5	– 9,5
Pouvoirs publics	872,0	0,0	0,2	0,4	0,0	872,6	0,0	872,3	– 0,3
Provisions	111,1	– 30,2	0,0	– 50,1	0,0	30,8	0,0	0,0	– 30,8
Recherche et enseignement supérieur	20 651,9	– 184,3	14,8	1 289,0	57,3	21 828,8	52,1	21 776,5	– 0,2
Régimes sociaux et de retraite	4 491,5	3 271,8	1,0	0,0	0,0	7 764,3	0,8	7 755,0	– 8,5
Relations avec les collectivités territoriales	3 024,9	44,9	149,3	174,8	0,6	3 394,5	120,7	3 273,8	0,0
Remboursements et dégrèvements	68 538,0	4 039,7	0,0	0,0	0,0	72 577,7	0,0	72 238,7	– 339,0
Santé	399,6	– 19,9	5,5	– 1,0	2,0	386,2	3,6	380,2	– 2,4
Sécurité	15 284,5	– 5,0	129,5	– 2,1	21,2	15 428,0	77,6	15 326,5	– 23,9
Sécurité civile	462,6	23,2	37,5	– 45,1	0,3	478,4	46,1	422,3	– 10,1
Sécurité sanitaire	639,9	64,3	423,7	0,0	209,1	1 337,0	404,6	932,4	0,0
Solidarité et intégration	12 173,2	188,3	358,3	13,6	27,0	12 760,2	216,6	12 526,5	– 17,1
Sport, jeunesse et vie associative	756,1	– 23,7	7,7	– 0,4	2,2	741,9	8,9	722,4	– 10,6
Stratégie économique et pilotage des finances publiques	878,2	– 62,6	72,4	4,7	20,6	913,3	75,1	830,9	– 7,3
Transports	9 385,9	– 709,2	183,3	227,7	2 232,2	11 319,8	463,5	10 847,0	– 9,3
Travail et emploi	13 156,9	521,9	416,0	– 4,5	100,0	14 190,3	259,1	13 835,1	– 96,1
Ville et logement	7 350,7	– 65,9	127,4	– 163,5	0,1	7 248,8	41,1	7 107,5	– 100,2
Total	334 616,3	7 305,6	4 627,6	–	3 557,6	350 107,1	3 989,8	345 125,7	– 991,5
(a) Solde des ouvertures et annulations effectuées en loi de finances rectificative ou prises en compte par celle-ci (décrets d’avance et d’annulation). (b) Solde des ouvertures et des annulations proposées par le présent projet de loi de règlement.

B.– L’UTILISATION PROMETTEUSE DES NOUVEAUX OUTILS OFFERTS PAR LA LOLF 

1.– La réserve de précaution : une pratique désormais bien établie

La pratique de la mise en réserve de crédits en début d’exercice pour faire face à d’éventuels aléas en gestion et garantir le respect de la norme de dépense n’est pas née en 2006. Mais pour la première fois, le Parlement a pu en être clairement informé dès le stade de l’examen du projet de loi de finances de l’année, en application de l’article 51 de la LOLF tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 ⁽¹⁴⁾ : 0,1 % des crédits de personnel (titre 2) et 5 % des autres crédits, soit 5,5 milliards d’euros au total, ont ainsi été mis en réserve début 2006. Il convient de souligner qu’une partie des difficultés soulevées par l’uniformité du « gel » de crédits ainsi pratiqué a été levée en 2007, les mises en réserve sur les subventions pour charges de service public ayant été réduites, afin de tenir compte de leurs capacités « contributives » effectives lorsqu’elles financent des dépenses de personnel de même nature que celles du titre 2.

L’essentiel de ces crédits mis en réserve ont été « libérés » en cours de gestion (4,2 milliards d’euros) : une partie dès le début de l’exercice pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire afin de financer le plan d’urgence en faveur de banlieues ; tout au long de l’année pour le reste, en particulier pour financer des dépenses quasi obligatoires (guichets sociaux, subventions aux régimes de retraite etc.). D’autres crédits – environ 1,2 milliard d’euros – ont servi de gage aux ouvertures effectuées par les 4 décrets d’avance et par le collectif de fin d’année. Le solde des crédits restant en réserve est soit reporté sur la gestion 2007 (environ 80 millions d’euros), soit annulé par le présent projet de loi de règlement (environ 50 millions d’euros).

2.– Les débuts encourageants de la fongibilité des crédits et du pilotage des effectifs

La fongibilité des crédits au sein des programmes est l’un des apports majeurs de la LOLF à la modernisation de la gestion publique.

C’est dans le cadre de l’examen des rapports annuels de performances (RAP) qu’une appréciation fine pourra être portée sur son usage. On peut toutefois regretter que le Parlement ne dispose pas, à l’appui du présent projet, d’un document synthétique permettant de comparer la prévision de dépenses à leur exécution en croisant l’axe « destination » (missions et programmes) et l’axe « nature » (titres et catégories) ⁽¹⁵⁾.

On peut en revanche souligner que, pour cette première année d’application de la LOLF en gestion, la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique a permis de redéployer environ 385 millions d’euros de crédits de personnel du titre 2 vers d’autres titres de dépenses.

L’UTILISATION DE LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE EN 2006 ^(1)
(crédits de paiement)
Mission	En millions d’euros	En  % du titre 2 LFI
Action extérieure de l’État	5,2	0,6 %
Administration générale et territoriale de l’État	23,5	1,5 %
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	23,0	3,2 %
Aide publique au développement	1,2	0,6 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	0,8	0,3 %
Culture	11,9	1,9 %
Défense	30,0	0,2 %
Développement et régulation économiques	15,4	0,9 %
Direction de l’action du Gouvernement	1,3	0,7 %
Écologie et développement durable	3,0	1,3 %
Enseignement scolaire	91,8	0,2 %
Gestion et contrôle des finances publiques	46,6	0,7 %
Justice	24,1	0,7 %
Outre-mer	9,2	5,6 %
Politique des territoires	1,0	0,9 %
Recherche et enseignement supérieur	30,3	0,4 %
Relations avec les collectivités territoriales	0,3	4,1 %
Sécurité	30,5	0,2 %
Sécurité civile	8,1	5,0 %
Sécurité sanitaire	2,4	1,0 %
Solidarité et intégration	9,2	1,2 %
Sport, jeunesse et vie associative	0,5	0,1 %
Stratégie économique et pilotage des finances publiques	0,9	0,2 %
Transports	6,7	0,2 %
Travail et emploi	9,5	1,8 %
Total	386,5	0,3 %

(1) Montant de crédits redéployés du titre 2 vers d’autres titres.

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le montant total doit s’analyser avec prudence, car les dépenses de personnel ont été surévaluées en loi de finances initiale du fait des nouvelles modalités de calcul et de pilotage de la masse salariale. Le collectif budgétaire de décembre 2006 avait déjà été l’occasion de souligner ce phénomène, en particulier la « surbudgétisation » des contributions au nouveau CAS Pensions, résultant d’erreurs de calcul dans l’assiette de la contribution employeur. C’est pourquoi le montant de crédits de personnel réalloués à d’autres fins ne saurait être interprété comme un résultat synthétique d’efforts de productivité en gestion.

À titre d’exemple, la fongibilité asymétrique a pu jouer pour couvrir ce qui s’apparente bien, in fine, à des charges de personnel : remboursement de mises à disposition d’agents en provenance d’offices agricoles au ministère de l’Agriculture ; compensation par le programme Enseignement scolaire public du second degré de la prise en charge par les groupements d’établissements locaux (GRETA) des cotisations retraite employeur des fonctionnaires qui y sont affectés ; mobilisation de crédits au profit d’établissements de recherche recevant des personnels transférés depuis le programme Formations supérieures et recherche universitaire etc. ⁽¹⁶⁾.

À l’inverse, la fongibilité asymétrique produit pleinement ses effets lorsqu’elle permet au ministère de la Défense de réaffecter 30 millions d’euros de crédits de personnel à l’achat de carburant opérationnel (programme Préparation et emploi des forces) ou au ministère de l’Économie et des finances de financer certaines opérations immobilières et informatiques grâce aux crédits laissés libres d’emploi du fait de retards de recrutement (pour 37,5 millions d’euros sur le programme Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local).

Sous bénéfice de ces précautions méthodologiques, le Rapporteur général se réjouit de constater que le montant de crédits ayant fait l’objet de mouvements de fongibilité asymétrique n’a rien de négligeable, puisqu’il représente plus du triple de la réserve de précaution constituée sur le titre 2 en début d’exercice (118 millions d’euros). Cette pratique est d’autant plus prometteuse que, en cette première année d’application de la LOLF, les gestionnaires ont fait preuve d’une légitime prudence dans l’utilisation des crédits mis à leur disposition. La Cour des comptes relève ainsi que « les gestionnaires se sont (…) montrés soucieux de ne pas risquer un dépassement des enveloppes de crédits disponibles, dans un contexte marqué à la fois par le caractère désormais limitatif des dotations (qui donne notamment une importance particulière à la qualité des calculs de la masse salariale) et par la difficulté à suivre le niveau des dépenses compte tenu des défaillances des systèmes d’information » ⁽¹⁷⁾.

Les efforts sur les crédits de personnel en exécution se lisent également dans la gestion des effectifs de l’État, puisque les plafonds d’autorisation des emplois en loi de finances initiale n’ont pas été atteints ⁽¹⁸⁾. La consommation des emplois s’est élevée à 2.321.240 ETPT (équivalents temps plein travaillé), au lieu de 2.351.034 ETPT prévus initialement. Sur le budget général, les emplois autorisés non consommés ont été de 29.633 ETPT.

Comme pour la masse salariale, ces chiffres doivent être interprétés en tenant compte du fait que les plafonds d’emplois autorisés ont été surévalués en loi de finances initiale. Les erreurs techniques dans la répartition des emplois, dues au passage des emplois budgétaires aux effectifs exprimés en ETPT et à des systèmes d’information partiellement défaillants, représenteraient environ 20.700 ETPT surnuméraires. Il faut également neutraliser les effets de la décentralisation, qui a entraîné des transferts supplémentaires de personnels vers les collectivités territoriales pour environ 4.800 ETPT (concernant essentiellement la mission Enseignement scolaire). En conséquence, seuls 4.100 ETPT non consommés résultent du pilotage des emplois en gestion, qu’il s’agisse de moindres recrutements ou de départs à la retraite plus importants que prévu. Ajoutés aux 5.430 ETPT supprimés dès le stade de la loi de finances initiale, les effectifs ont donc été réduits, entre 2005 et 2006, du montant non négligeable d’environ 9.530 ETPT.

CRÉDITS DE PERSONNEL ET PLAFONDS D’AUTORISATION DES EMPLOIS EN 2006
(crédits en millions d’euros, PAE en ETPT)
	Exécution 2006		Écart à la prévision LFI
	Crédits	PAE	Crédits	PAE
1. Activités régaliennes
Action extérieure de l’État	790,1	13 669	– 50,0	+ 80
Administration générale et territoriale de l’État	1 516,9	34 667	– 33,2	– 850
Conseil et contrôle de l’État	361,3	4 693	– 13,7	– 148
Défense	18 040,4	324 443	+ 260,8	– 9 761
Direction de l'action du Gouvernement	159,2	2 754	– 21,8	– 200
Gestion et contrôle des finances publiques	6 897,8	135 656	– 62,9	– 1 098
Justice	3 514,4	67 895	– 30,4	– 3 580
Sécurité	12 684,8	246 107	– 66,0	– 2 172
Sécurité civile	134,4	2 563	– 26,3	– 41
Sous- total Activités régaliennes	44 099,5	832 447	– 43,6	– 17 770
2. Politiques publiques
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	731,0	13 583	+ 11,7	+ 538
Aide publique au développement	246,5	2 995	+ 44,0	– 136
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	242,3	5 177	– 9,7	– 257
Culture	613,0	12 755	– 29,8	– 595
Développement et régulation économiques	1 701,4	29 867	+ 40,2	+ 673
Écologie et développement durable	8,1	200	– 215,9	– 3 517
Enseignement scolaire	55 392,2	1 117 441	– 278,6	– 5 966
Outre-mer	136,0	4 636	– 27,2	– 264
Politique des territoires	119,2	1 678	+ 15,1	+ 129
Recherche et enseignement supérieur	8 131,5	147 753	– 42,2	– 1 600
Relations avec les collectivités territoriales	7,8	155	– 0,3	– 3
Sécurité sanitaire	231,3	4 969	– 7,3	– 249
Solidarité et intégration	771,1	15 081	– 20,9	– 120
Sport, jeunesse et vie associative	357,5	6 885	– 4,3	– 264
Stratégie économique et pilotage des finances publiques	468,7	7 751	– 27,0	– 260
Transports	3 808,5	95 009	+ 174,8	+ 3 226
Travail et emploi	507,4	10 457	– 18,7	– 95
Ville et logement	–	–	– 148,2	– 3 103
Sous- total Politiques publiques	73 473,7	1 476 392	– 544,3	– 11 863
Total budget général (hors régularisation pensions)	117 573,1	2 308 839	– 587,9	– 29 633
N.B. : Les plafonds d’autorisation des emplois étant fixés par ministères, la « prévision LFI » à laquelle le tableau ci-dessus fait référence est la ventilation indicative des PAE figurant dans les documents relatifs aux crédits votés 2006.

Le tableau ci-dessus invite à comparer la prévision et l’exécution en matière de crédits de personnel (titre 2) et d’autorisations d’emplois. Les écarts à la prévision par mission peuvent masquer des évolutions contradictoires par programme : l’Enseignement scolaire, par exemple, a connu une sous-consommation des effectifs autorisés dans l’enseignement public du premier degré et une surconsommation dans l’enseignement privé des premier et second degrés. Certains écarts s’expliquent par d’importants transferts en gestion : c’est particulièrement le cas pour les missions Écologie et développement durable (transfert des personnels vers les ministères de l’Équipement, de l’Agriculture, des Finances et de la Santé) et Ville et logement (transfert des personnels vers le programme Conduite et pilotage des politiques d’équipement). Des informations plus détaillées, qui mériteraient d’être complétées ⁽¹⁹⁾, figurent dans la justification au premier euro présentée dans les RAP.

3.– Une meilleure connaissance des engagements budgétaires

Autre innovation de la gestion 2006, la systématisation de la distinction entre autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) tend à mieux rendre compte des engagements juridiques contractés par les responsables de programme et, partant, des contraintes budgétaires pesant sur les exercices suivants.

À cet égard, chaque RAP comporte désormais un tableau de « suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement ». Si ces informations méritent d’être améliorées (en distinguant le titre 2 des autres titres, en étant plus précis dans le commentaire des résultats), elles permettent de suivre pour chaque programme l’évolution des AE et des CP qui leur sont associés et d’aboutir au solde des engagements non couverts par des paiements en fin d’année, c’est-à-dire les « restes à payer ».

À l’avenir, il serait souhaitable que le Parlement dispose d’une consolidation de ces informations sur l’ensemble du budget général. Des difficultés techniques s’y opposent cette année, les RAP n’ayant pu reventiler a posteriori par programmes et actions les retraits d’engagements sur années antérieures effectués par les gestionnaires ⁽²⁰⁾. Il en résulte un décalage entre la somme des AE consommées par programmes et actions (366,2 milliards d’euros) et la somme totale des AE consommées en 2006 figurant à l’article 4 du présent projet (364,6 milliards d’euros).

Toutefois, selon les informations fournies par la Direction du Budget au Rapporteur général, les engagements réalisés mais non couverts par des paiements à la fin 2005 étaient d’environ 66,3 milliards d’euros. S’y sont ajoutées les 366,2 milliards d’euros d’AE engagées en 2006 ⁽²¹⁾, soit un montant total de 432,5 milliards d’euros d’engagements réalisés au 31 décembre 2006. Ces engagements ayant été couverts par des CP à hauteur de 344,1 milliards d’euros en 2006, ce sont pas moins de 88 milliards d’euros de « restes à payer » qui appellent à l’ouverture de crédits de paiement au-delà de 2006. Les investissements militaires sont, sans surprise, les plus concernés (57,7 milliards d’euros pour la mission Défense), loin devant les missions Transports (4,5 milliards d’euros) et Ville et logement (3,8 milliards d’euros).

D’une manière plus générale, il semble au Rapporteur général que, pour cette première année d’application de la LOLF, la distinction AE/CP n’a pas encore porté tous ses fruits. Une véritable comptabilité des engagements, dans laquelle le contrôle financier trouve une nouvelle légitimité, reste encore à construire. Plusieurs voies concrètes d’amélioration peuvent également être suggérées :

– faire porter davantage sur les AE les discussions des conférences budgétaires préparant le projet de loi de finances ;

– mieux articuler les engagements en comptabilité budgétaire et les engagements en comptabilité générale (par exemple les notions de « reste à payer » et de « charge à payer ») ⁽²²⁾ ;

– présenter dans le prochain projet de loi de finances des échéanciers des CP à ouvrir année par année (par programme dans chaque PAP et de façon agrégée pour l’ensemble du budget général) ;

– fournir au Parlement des informations mensuelles sur la consommation des AE, les actuelles « Situations mensuelles des dépenses » (SMD) ne concernant que les CP.

4.– Le « bouclage » du cycle 2006 de la mesure de la performance

Le présent projet de loi de règlement est le premier accompagné de rapports annuels de performances (RAP). La loi de règlement n’est donc plus la simple – et parfois austère – constatation d’un résultat budgétaire global et abstrait, elle devient désormais l’occasion de « rendre compte », au plein sens du terme.

Pour chaque mission et programme, ces nouvelles annexes prévues à l’article 54 de la LOLF sont le pendant en exécution des projets annuels de performances (PAP) joints au projet de loi de finances de l’année. Ils comprennent :

– un bilan stratégique ;

– le détail des crédits consommés par programmes et actions et par titres et catégories ;

– une présentation des dépenses fiscales associées au programme ;

– une analyse de la performance stricto sensu, c’est-à-dire les objectifs et indicateurs de performances, assortis de commentaires expliquant les écarts avec la prévision ;

– la justification au premier euro des crédits consommés ;

– un échéancier des CP associés à la consommation des AE ;

– des informations sur les opérateurs associés au programme ;

– une présentation des coûts complets de la politique menée.

Pour perfectibles qu’ils soient (par exemple dans leurs aspects stratégiques, dans la précision des commentaires sur les écarts entre exécution et prévision ou dans l’intelligibilité du passage des crédits à la dépense), les RAP constituent une innovation absolument essentielle. Le Parlement, notamment par l’intermédiaire privilégié des rapporteurs spéciaux de ses Commissions des finances, est ainsi à même de porter un jugement éclairé sur les résultats obtenus par les responsables de programme et d’en tirer tous les enseignements utiles en vue des futures discussions budgétaires et, plus largement, en vue de l’amélioration et de l’optimisation des politiques publiques.

À bien des égards, de la bonne exploitation des RAP dépendra la réalité de la « revalorisation du rôle de contrôle du Parlement » si souvent évoquée dans la littérature relative à la LOLF.

II.– LE CERCLE VERTUEUX DE L’AFFECTATION DES BONNES SURPRISES FISCALES AU DÉSENDETTEMENT

L’année 2006 a confirmé la pertinence de la stratégie retenue par la XII^ème législature pour prévoir et gérer les ressources de l’État, en ses deux principes complémentaires :

– réaliser des prévisions initiales suffisamment prudentes pour rendre les bonnes surprises plus probables que les mauvaises ; ainsi, après l’amère expérience du ralentissement économique de 2002 et 2003 (10,5 milliards d'euros puis 9,1 milliards d'euros de moins-values non anticipées ⁽²³⁾ qu’il fallut bien financer par une brutale aggravation de l’endettement), tous les budgets prudemment construits depuis l’automne 2003 sur des hypothèses de croissance modérées et réalistes ont bénéficié de plus-values en cours d’année, qu’elles aient été très modérées (+ 0,5 milliard d'euros en 2005) ou, à l’inverse, franchement spectaculaires (11,0 milliards d'euros en 2004 et 9,7 milliards d'euros en 2006) ;

– affecter l’intégralité des plus-values constatées en cours d’année à la baisse du déficit afin d’accélérer la marche vers le désendettement ; ce fut le cas en 2004 comme en 2006, deux années durant lesquelles le solde fut amélioré en exécution de près de 10 milliards d'euros. Cette performance est d’autant plus remarquable qu’elle tranche singulièrement avec l’expérience de la « cagnotte » de 1999 et 2000 lorsque la constatation – presque à contrecœur – de plus-values fiscales importantes a nourri l’inflation de la dépense publique et donné le coup d’envoi à des baisses d’impôt tous azimuts dont la facture, immanquablement reportée in fine sur la dette publique, a dépassé les 35 milliards d'euros, soit le montant du déficit actuel du budget de l’État.

Dans cet esprit, la loi de finances initiale pour 2006 a été assise sur des hypothèses économiques prudentes et consensuelles (croissance de 2 ¼ % au rythme de laquelle devaient évoluer les recettes fiscales), tandis que son article 66 prévoyait, en application du 10° du I l’article 34 de la LOLF, de consacrer l’intégralité des plus-values éventuelles à l’amélioration du solde budgétaire.

A.– LES BONNES SURPRISES FISCALES

L’État a tiré profit de la conjoncture économique en 2006.

Ses ressources ont progressé de 16,3 milliards d'euros à périmètre constant (+ 6,7 %) grâce à des recettes fiscales particulièrement dynamiques (+ 18,4 milliards d'euros, + 6,8 %), qui ont évolué presque deux fois plus vite que l’économie française dans son ensemble.

Au total, les recettes nettes du budget général ont atteint 226,8 milliards d'euros, dont 267,9 milliards d'euros de recettes fiscales nettes, 24,8 milliards d'euros de recettes non fiscales pour 65,8 milliards d'euros consacrés aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne. S’y sont ajoutés 3,6 milliards d’euros de fonds de concours.

Ce total est supérieur de 9,7 milliards d'euros (4,4 %) aux prévisions réalisées dans la loi de finances initiale dont l’encadré ci-dessous détaille l’évolution en cours d’année.

L’ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS DE RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2006

LFI (en millions d’euros)

A.– Recettes fiscales nettes 257 731

Recettes fiscales brutes 326 269

Remboursements et dégrèvements 68 538

B.– Recettes non fiscales 24 843

C.– Prélèvements sur recettes 65 397

D.- Ressources nettes du budget général (A + B – C) ⁽²⁴⁾  217 178

LFR (variation par rapport à la LFI, en milliards d'euros)

A.– Recettes fiscales nettes + 4,8

Dont IS net + 3,2

TVA nette + 1,7

IR + 0,7

ISF + 0,4

droits de mutation + 0,3

B.– Recettes non fiscales + 0,0

Dividendes du secteur public + 0,9

Produit des jeux + 0,1

Report à 2007 du versement du dividende d’ADF - 1,0

C.– Prélèvements sur recettes + 0,5

Collectivités locales + 0,8

D.- Ressources nettes du budget général (A + B – C) ⁽¹⁾  + 4,5

TOTAL LFR (en millions d’euros) 221 696

Exécution (variation par rapport à la LFR, en milliards d'euros)

A.– Recettes fiscales nettes + 5,3

Dont IS net + 3,7

IR + 0,4

TVA nette + 0,0

droits de mutation + 0,2

impôts mobiliers + 0,3

B.– Recettes non fiscales - 0,2

C.– Prélèvements sur recettes + 0,1

Communauté européenne + 0,2

D.- Ressources nettes du budget général (A + B – C) ⁽¹⁾  + 5,1

= 226 938

TOTAL EXÉCUTION (en millions d’euros) 226 842

Progression des recettes nettes ⁽¹⁾ de la LFI à l’exécution  + 9,7

soit + 4,4  % en valeur
ou + 2,6  % en volume

LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT EN 2006
(en millions d'euros)
	LFI	révisé	LFR	Exécution	Exécution/LFR		Exécution/LFI
					en valeur	en pourcentage	en valeur	en pourcentage
Recettes fiscales nettes	257 731	262 838	262 569	267 893	5 324	2,0%	10 161	3,9%
Recettes fiscales brutes	326 269	334 956	335 146	340 132	4 985	1,5%	13 862	4,2%
Remboursements et dégrèvements	– 68 538	– 72 118	– 72 578	– 72 239	339	– 0,5%	– 3 701	5,4%
Impôt sur le revenu	57 482	58 180	58 180	58 619	439	0,8%	1 137	2,0%
Impôt sur les sociétés net	41 487	43 670	44 170	47 853	3 683	8,3%	6 366	15,3%
TIPP	19 324	19 300	19 259	18 870	– 389	– 2,0%	– 454	– 2,3%
TVA nette	125 729	127 400	127 100	127 090	– 10	0,0%	1 361	1,1%
Ressources non fiscales	24 843	24 560	25 010	24 780	– 230	– 0,9%	– 64	– 0,3%
Prélèvements sur recettes	– 65 397	– 65 932	– 65 882	– 65 830	51	– 0,1%	– 433	0,7%
Au profit des collectivités territoriales	– 47 402	– 48 141	– 48 091	– 48 197	– 106	0,2%	– 795	1,7%
Au profit de l’Union européenne	– 17 995	– 17 791	– 17 791	– 17 633	158	– 0,9%	362	– 2,0%
Ressources nettes du budget général	217 178	221 465	221 696	226 842	5 146	2,3%	9 664	4,4%
Fonds de concours	4 024	4 024	4 024	3 561	– 463	– 11,5%	– 463	– 11,5%
Ressources nettes du budget général (y compris fonds de concours)	221 202	225 489	225 721	230 403	4 683	2,1%	9 201	4,2%

LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT ENTRE 2005 ET 2006
(en millions d'euros)
	2005	Exécution 2006	changements de périmètre intervenus en 2006	Exécution 2006 à périmètre 2005	Exécution 2006/2005		2006 à périmètre constant/2005
					en valeur	en pourcentage	en valeur	en pourcentage
Recettes fiscales nettes	271 619	267 893	– 21 782	289 675	– 3 726	– 1,4%	18 056	6,6%
Recettes fiscales brutes	341 043	340 132	– 21 782	361 914	– 911	– 0,3%	20 871	6,1%
Remboursements et dégrèvements	– 69 424	– 72 239	0	– 72 239	– 2 815	4,1%	– 2 815	4,1%
Impôt sur le revenu	56 437	58 619	– 92	58 711	2 182	3,9%	2 274	4,0%
Impôt sur les sociétés net	40 881	47 853	0	47 853	6 972	17,1%	6 972	17,1%
TIPP	18 926	18 870	– 595	19 465	– 57	– 0,3%	539	2,8%
TVA nette	126 592	127 090	– 6 415	133 505	497	0,4%	6 912	5,5%
Ressources non fiscales	38 471	24 780	– 10 656	35 436	– 13 691	– 35,6%	– 3 035	– 7,9%
Prélèvements sur recettes	– 64 400	– 65 830	0	– 65 830	– 1 430	2,2%	– 1 430	2,2%
Au profit des collectivités territoriales	– 46 363	– 48 197	0	– 48 197	– 1 834	4,0%	– 1 834	4,0%
Au profit de l’Union européenne	– 18 037	– 17 633		– 17 633	404	– 2,2%	404	– 2,2%
Ressources nettes du budget général	243 292	226 842	– 32 439	259 281	– 16 450	– 6,8%	15 988	6,6%
Fonds de concours	5 821	3 561		3 561	– 2 260	– 38,8%	– 2 260	– 38,8%
Ressources nettes du budget général (y compris fonds de concours)	249 114	230 403	– 32 439	262 842	– 18 710	– 7,5%	13 729	5,5%

L’ÉVOLUTION DES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ASSOCIÉES AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES EN 2006
	LFI	Révisé	LFR	Exécution
Croissance du PIB en volume	2,3%	2,5%	2,3%	2,0%
Croissance du PIB en valeur	3,7%	4,3%	4,3%	4,3%
Hausse des prix à la consommation (indice hors tabac)	1,8%	1,7%	1,7%	1,6%
Élasticité des recettes fiscales	1,2	1,3	1,4	1,8
Taux d’évolution spontanée des recettes fiscales nettes	4,4%	5,5%	6,0%	7,7%

LA RÉPARTITION DES RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2006

1.– Des impôts évoluant presque deux fois plus vite que la richesse nationale

L’exécution 2006 confirme une tendance manifeste depuis la fin des années 1990 et patente depuis 2004 : le produit des impôts jouit spontanément, avant mesures nouvelles, d’un rythme de croissance sensiblement supérieur à celui de la richesse nationale.

Cela signifie qu’en l’absence de baisses d’impôt, notre système fiscal tend à prélever une part toujours croissante de la richesse produite par les Français. Ainsi, entre 2000 et 2006, et en dépit d’une tendance cyclique amplifiant la conjoncture économique, les recettes fiscales nettes ont évolué en moyenne 1,2 fois plus vite que le PIB. Sans l’effort d’allégement des impôts d’État entrepris par les XI^ème et XII^ème législatures, la part de leur budget que les Français consacrent au financement des charges collectives aurait augmenté de 20 % entre 2000 et 2006.

L’ÉVOLUTION SPONTANÉE DES RECETTES FISCALES NETTES ET DU PIB DEPUIS 2000

(évolution annuelle en valeur exprimée en pourcentage)

Les causes de la surréaction des impôts à la croissance sont encore mal déterminées.

La mutation progressive de la structure économique du pays joue sans doute un rôle important. Il semble en effet que la croissance économique est désormais favorable par nature au système fiscal français grâce au dynamisme des éléments principaux de son assiette. La consommation des ménages, sur laquelle repose le dynamisme économique depuis 1997, stimule les ressources de l’État dont la TVA représente plus de 40 %. De même, le déploiement de l’éventail des revenus inéluctablement induit par la mondialisation se révèle favorable à notre système de prélèvement très progressif.

Cependant, force est de constater que l’accélération des rentrées fiscales révèle aussi les imperfections de la structure de notre fiscalité elle-même, qui souffre encore trop d’effets de seuil qui renforcent brutalement la pression fiscale sur certains ménages.

La fiscalité du patrimoine en fournit un exemple éloquent. Entre 2001 et 2006, le produit de l’ensemble des droits de mutation a ainsi progressé spontanément – c’est-à-dire avant mesures nouvelles – de 8,3 % par an en moyenne, et celui de l’ISF de 8,6 %, soit deux fois plus vite que la richesse nationale. L’effort d’allégement des premiers, qui a atteint durant la XII^ème législature 1 milliard d'euros, soit une baisse de 10 %, et qui sera vite relayé par l’ambitieux programme fiscal du nouveau Gouvernement, prend à la lumière de ces chiffres un caractère d’urgence et de nécessité incontestable.

De même, la fiscalité des revenus tend elle aussi spontanément à s’approcher dangereusement d’un seuil dissuasif. Ainsi, depuis 1999, l’impôt sur le revenu a progressé mécaniquement de plus de 6,5 % par an en moyenne, soit 1,7 fois plus vite que le pouvoir d’achat des ménages, imposant là encore un très ample mouvement d’allégement (les baisses d’impôt sur le revenu mises en œuvre depuis 2000 ont réduit son poids de plus 20 %).

Pour autant, il est trop tôt pour conclure que l’État peut durablement compter sur des ressources dynamiques permettant d’abandonner la prudence budgétaire qui prévaut depuis 2003. L’accélération des recouvrements d’impôt à un rythme plus rapide que l’économie dans son ensemble peut en effet n’être que provisoire, s’appuyant de manière temporaire sur une croissance économique atypique (par exemple portée par la consommation ou bénéficiant d’effets de revenu importants notamment liés aux évolutions exogènes des marchés financiers et immobiliers). Dans ce dernier cas, le risque d’un brutal ajustement des ressources fiscales demeure important.

Le détail des plus-values spontanées constatées en 2006 permet de vérifier chacune de ces explications.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES NETTES EN 2006

(en milliards d'euros et en pourcentage)

	Évolution spontanée		Mesures nouvelles		Évolution totale
IR et PPE	2,7	5,1%	– 1,4	– 2,6%	1,3	2,5%
IS net	5,9	14,3%	+ 1,1	2,7%	7,0	17,1%
TIPP	0,4	2,1%	+ 0,1	+ 0,8%	0,5	1,6%
TVA nette	7,2	5,7%	– 0,3	– 0,2%	6,9	5,5%
Principaux impôts assis sur le patrimoine	1,4	11,2%	– 0,4	– 2,8%	1,0	8,3%
Autres impôts nets	3,2	8,3%	– 1,9	– 4,5%	1,3	3,8%
TOTAL recettes fiscale nettes	20,7	7,6%	– 2,7	– 1,0.%	18,1	6,6%

La plus-value spontanée la plus importante concerne logiquement, compte tenu de son effet de masse dans le budget de l’État, la TVA nette qui a progressé spontanément de 7,2 milliards d'euros, soit 5,7 %, entre 2005 et 2006 (après 10,2 % cependant entre 2004 et 2005), confirmant la résistance de la consommation des ménages (+ 4,0 % en valeur contre + 4,1 % en 2005) dans un contexte de ralentissement passager de l’économie.

De même, la bonne tenue du bénéfice fiscal et l’excellente santé des grands groupes français en 2005, en dépit du tassement provisoire de l’activité (la production des sociétés non financières freinant de + 4,6 % en 2004 à + 3,9 % en 2005), ont induit une hausse spontanée des recouvrements de l’impôt sur les sociétés – net des restitutions s’y rapportant – de 5,9 milliards d'euros, soit 14,3 %.

Le dynamisme spontané de l’impôt sur le revenu exposé supra se retrouve dans l’exécution du budget 2006, qui profite d’une progression tendancielle de 2,7 milliards d'euros (+ 5,1 %) des recouvrements à ce titre, appuyée sur le maintien d’une solide croissance du revenu disponible brut des ménages (+ 3,5 % en 2006 après + 4,5 % en 2005).

Les impôts assis sur des éléments du patrimoine des ménages (ensemble des droits de mutation et ISF) ont conservé pour la quatrième année consécutive une croissance à deux chiffres (+ 11,2 %) et généré une plus-value spontanée de 1,4 milliard d'euros. Ils ont été stimulés par les effets de richesse à l’œuvre depuis le début des années 2000 (dynamisme exceptionnel du marché immobilier et nette reprise des marchés financiers) qui ont permis un presque doublement du patrimoine global détenu par les Français (+ 91 %) entre 2000 et 2006 alors que le PIB ne progressait que de 24 % sur la même période.

Ainsi, les droits de mutation (dont les droits de mutation à titre gratuit par décès représentent 75 %) ont spontanément augmenté de 9,7 % en 2006, après 10,8 % en 2005 et 20,4 % en 2004 (qui avait suivi la surmortalité liée à la canicule de l’été 2003).

Parallèlement, s’est encore renforcée la dynamique intenable à long terme du produit de l’ISF qui a bondi spontanément en 2006 de 21,9 % après 17,7 % en 2005 et 24,0 % en 2004 (avant mesures nouvelles). En dépit d’une très forte volatilité ajustée sur le cycle économique (aux deux années exceptionnelles 1999 et 2000 avec des taux de croissance de 14,5 et 24,9 % avaient succédé deux années beaucoup moins favorables aux recouvrements avec – 7,4 % puis – 5,1 % en 2002 et 2003), cela place cet impôt sur une progression tendancielle depuis 1998, supérieure à 12,0 % par an en moyenne. À ce rythme, le produit de l’impôt double tous les six ans, ce qui ne correspond évidemment pas à l’évolution de la « fortune » réelle des Français. Or, si le dynamisme de l’impôt résulte essentiellement des recouvrements des plus hautes tranches (ménages dont le patrimoine dépasse 15 millions d'euros), qui ne représentent que 0,4 % de l’effectif des redevables, il s’est aussi nourri d’une augmentation spectaculaire des flux de nouveaux redevables ⁽²⁵⁾. Cette évolution ne peut qu’être très durement ressentie par des ménages qui, à raison, n’éprouvent pas un sentiment d’enrichissement personnel tel qu’il puisse les propulser brutalement parmi les « fortunes » de la Nation.

2.– Un réel effort d’allégement fiscal tempéré par l’impératif de l’assainissement budgétaire

L’effort de modernisation et d’allégement de notre système fiscal s’est prolongé en 2006, année durant laquelle les impôts d’État ont été réduits de 2,7 milliards d'euros, soit 1 % des ressources fiscales nettes du budget général.

● La charge fiscale pesant sur les entreprises confrontées au tassement de leur compétitivité dont la dégradation de solde commercial donne la mesure, a été allégée de près de 3,0 milliards d'euros.

Ainsi, les dégrèvements de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux instaurés par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ont coûté au budget de l’État, au titre des investissements réalisés en 2004, 1,3 milliard d'euros⁽²⁶⁾. L’incidence budgétaire de la dernière étape de la suppression progressive de la surcontribution de l’impôt sur les sociétés s’est élevée à 0,6 milliard d'euros. La déductibilité en matière d’IS de la nouvelle C3S créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 s’est pour sa part traduite par une perte de recettes pour l’État supérieure à 0,4 milliard d'euros, tandis que l’abaissement de 19 % à 15 % du taux réduit d'imposition des plus-values nettes à long terme décidé dans la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1485 du 30 décembre 2004), allégeait de 0,4 milliard d'euros la charge fiscale des entreprises. S’y sont notamment ajoutés le renforcement du crédit d’impôt recherche, pour 0,2 milliard d'euros, prévu par la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) et l’aménagement du dispositif de remboursement partiel de la TIPP et de la TICGN en faveur des agriculteurs, décidés par la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006), pour 0,2 milliard d’euros.

● L’effort de baisse d’impôt consenti en direction des personnes s’est élevé à plus de 2,5 milliards d'euros, au profit essentiellement des plus modestes : ainsi la prime pour l’emploi a-t-elle été revalorisée de 0,5 milliard d'euros, tandis que la mise en place du crédit d’impôt en faveur de l’accession à la propriété (PTZ) exerçait son premier impact sur le budget de l’État (– 0,5 milliard d'euros). Parallèlement, une nouvelle étape a été franchie dans l’allégement des droits de succession grâce à l’augmentation des abattements applicables aux successions en ligne directe (– 0,4 milliard d'euros), tandis que le nouveau crédit d’impôt pour le développement durable réduisait les recouvrements d’impôt sur le revenu net des restitutions s’y rapportant de 0,4 milliard d'euros.

● Dans un esprit de responsabilité budgétaire, la majorité a fait le choix d’atténuer le coût de ces réformes par l’adoption de mesures de modernisation et d’harmonisation de notre système fiscal dont le rendement budgétaire s’est établi à 2,3 milliards d'euros.

La loi de finances initiale pour 2006 a ainsi procédé à la simplification de l’imposition forfaitaire annuelle (IFA) par la suppression de la possibilité, pour les entreprises passibles de l’impôt sur les sociétés, d’imputer l’IFA sur l’impôt sur les sociétés et de déduire son montant du résultat imposable. L’IFA a concomitamment été rééquilibrée grâce, d’un côté, à l’exonération des entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 200.000 euros et, de l’autre, à la création d’une nouvelle tranche pour celles dont le chiffre d’affaires dépasse 500 millions d'euros. Le rendement de l’impôt sur les sociétés s’en est amélioré de 0,8 milliard d'euros. De même, la réintégration dans le résultat imposable des emprunts TDSI et la fin de la déductibilité des provisions pour titres de participation à hauteur des plus-values latentes sur titres de même nature se sont soldées par un gain d’impôt sur les sociétés de respectivement 0,4 et 0,1 milliard d'euros.

Le rendement budgétaire de la modernisation du régime de versement des acomptes de l’impôt sur les sociétés entreprise à partir de l’automne 2005 est d’une toute autre ampleur.

L’article premier de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) avait créé un acompte exceptionnel, payable en décembre de l’année, représentatif des résultats de l'année des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 1 milliard d’euros et dont le bénéfice estimé augmente d’au moins une valeur déterminée par la loi.

Cet acompte était égal à la différence entre une part ⁽²⁷⁾ du montant de l’impôt sur les sociétés estimé au titre de l’année en cours et le montant des acomptes déjà versés. L’anticipation du versement des acomptes avait rapporté 2,3 milliards d'euros en 2005. L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2006 a modifié les taux applicable en les portant à respectivement 80 % et 90 % pour les sociétés dont le chiffre d’affaires dépasse 1 milliard d'euros et celles dont il dépasse 5 milliards d'euros.

En 2006, les recouvrements de l’impôt sur les sociétés au titre de l’acompte exceptionnel ont atteint 4,2 milliards d'euros. 3,2 milliards d'euros découlent de l’application du régime antérieur à la loi de finances rectificative pour 2005, liés au très fort rebond des bénéfices fiscaux des sociétés constatés en 2006 (l’excédent brut d’exploitation a progressé de 4,9 %). 1 milliard d'euros supplémentaires sont attribuables au relèvement des taux décidé dans la loi de finances rectificative pour 2006.

Il importe de rappeler que le nouveau dispositif ne constitue en aucune manière une charge fiscale supplémentaire pour les entreprises. L’acompte exceptionnel n’aboutit de fait qu’à une anticipation des versements de l’impôt sur les sociétés permettant de mieux harmoniser le rythme de son paiement avec l’évolution réelle des résultats fiscaux. Il demeure néanmoins vrai que, en contrepartie du rendement budgétaire du dispositif en phase de reconstitution des bénéfices, le produit de l’impôt sur les sociétés sera désormais plus rapidement affecté par un retournement de cycle.

3.– Des ressources non fiscales modérément sollicitées

À périmètre constant, les recettes non fiscales ont été stables entre 2005 et 2006, atteignant 24,8 milliards d'euros.

La quasi-identité entre le montant constaté en exécution et les prévisions de la loi de finances initiale est trompeuse. Elle masque en effet le dynamisme réel et spontané des ressources non fiscales, qui, sans transfert de recouvrements de l’exercice 2006 à l’exercice 2007, auraient été supérieures de 1,0 milliard d'euros (+ 4,0 %) aux prévisions initiales.

Les recettes non fiscales assises sur des éléments corrélés à la conjoncture économique sont apparues beaucoup plus dynamiques que prévu.

Ainsi, les dividendes des entreprises du secteur public au sens large (y compris la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations) ont dépassé de 0,9 milliard d'euros (+ 23 %) la prévision initiale, tandis que les taxes et recettes diverses atteignaient un taux de croissance spontané de près de 5 % (+ 0,1 milliard d'euros).

Seuls les prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, qui semblent avoir été fixés en loi de finances initiale à un niveau trop élevé (1,85 milliard d'euros contre 1,45 milliard d'euros constatés en moyenne depuis 2002), se sont avérés plus décevants que prévu
(– 0,4 milliard d'euros). Cette moins-value a cependant été compensée par un relèvement de 0,5 milliard d'euros (à 2,5 milliards d'euros) du prélèvement sur le compte de l’État à la COFACE, rendu possible par le fort excédent du trésorerie du compte lié au faible taux de mise en jeu de la garantie de l’État au titre des procédures de soutien publique à l’exportation, ainsi qu’aux montants significatifs de plusieurs remboursements anticipés (848 millions d'euros par la Russie en juillet 2005 par exemple).

Dans ce contexte, le bon niveau des recouvrements non fiscaux a permis de repousser à 2007 l’encaissement du dividende versé par Autoroutes de France représentatif de la plus-value réalisée par l’établissement public à l’occasion de la cession des titres des sociétés autoroutières qu’il détenait pour le compte de l’État (0,9 milliard d'euros encaissés en 2007 contre 1,0 milliard d'euros prévus pour 2006). De même, a été reporté sur 2007 le dividende de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), société créée en application de l’article 63 la loi de finances initiale pour 2006 afin de valoriser les biens immobiliers de Réseau ferré de France (RFF) (0,3 milliard d'euros initialement prévus pour 2006). Ces reports respectent d’ailleurs les règles traditionnelles de perception des dividendes, par nature versés l’année consécutive aux résultats sur lesquels ils sont assis.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES EN 2006
(en millions d'euros)
	Évolution	LFI 2006	Exécution 2006
TOTAL GÉNÉRAL	– 64	24.843	24.780
ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS
TOTAL facteurs tendanciels	1.543	16.283	17.826
Produit des entreprises et établissements publics (lignes 110, 111 et 116)	903	3.855	4.757
Produit des jeux (lignes 114, 314 et 315)	86	3.250	3.336
Retenues et cotisations sociales au profit de l'État (lignes 501 à 599 et ligne 818)	28	505	532
Produit des amendes (ligne 312 et 313)	123	1.360	1.483
Intérêts des prêts du Trésor et autres remboursements d’avance en capital	73	327	400
Produits du domaine de l'État (hors cessions immobilières)	53	272	326
Frais d’assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communautés européennes et redevance)	164	3.964	4.128
Taxes et recettes diverses	114	2.545	2.659
ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS
TOTAL facteurs non tendanciels	– 1.607	8.561	6.954
Modulation de certains prélèvements
Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la CDC (ligne 813, 814 et 815)	– 396	1.850	1.454
Prélèvement sur la COFACE (ligne 812)	500	2.000	2.500
Prélèvement sur NATEXIS (ligne 807)	135	180	315
Recettes exceptionnelles
Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques	– 1.750	3.426	1.675
report à 2007 du versement du quasi-dividende d'ADF représentatif de la plus-value par lui dégagé à l'occasion de la cession des participations publiques dans les sociétés autoroutières	– 950	950	–
report à 2007 du versement des plus-values réalisées par la société chargée de valoriser le patrimoine ferroviaire	– 350	350	–
Recettes accidentelles (ligne 805)	54	503	556

La stagnation des ressources non fiscales entre 2005 et 2006 ne doit pas à son tour faire illusion. L’événement majeur de l’exercice 2006 est en effet l’interruption des versements au budget de l’État effectués par la CADES en remboursement des 16,8 milliards d'euros de dette sociale que l’État avait pris en charge en 1993. Ces remboursements se sont élevés à 1,9 milliard d'euros par an entre 1996 et 2001, en application de l’article 4 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, puis à 3,0 milliards d'euros par an entre 2002 et 2005 en application de l’article 38 de la loi de finances initiale pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) en contrepartie de la réduction de l’échéancier initialement fixé à 2008.

Cette brutale perte de ressources a pu être compensée en 2006 par le très fort dynamisme des dividendes des participations financières de l’État (+ 2,2 milliards d'euros), étroitement lié aux bons résultats des principaux groupes publics. Ainsi, le dividende d’EDF a atteint 1,3 milliard d'euros en 2006 contre 0,4 milliard d'euros en 2005 et l’ensemble des versements effectués par la Caisse des dépôts et consignations, y compris sa contribution représentative de l’impôt sur les sociétés, est passé de 1,2 à 1,9 milliard d'euros. De même, le prélèvement sur l’excédent du Fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) effectué en contrepartie de la couverture directe par l’État de la garantie qu’il accorde aux prêts de l’accession sociale a généré une recette exceptionnelle de 1,4 milliard d’euros.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES ENTRE 2005 ET 2006

	Évolution	Exécution 2005	Exécution 2006
TOTAL GÉNÉRAL	– 11 294	36 074	24 780
CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE
TOTAL changements de périmètres	– 11 256	11 451	195
Affectations de recettes au compte de pension	– 10 271	10 271	0
Affectation au CAS Gestion du patrimoine immobilier de l'État de 85% du produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État	– 340	340	0
Affectation de recettes au CAS Contrôle et sanction automatisée des infractions au code de la route	– 240	240	0
Budgétisation du FNDS	80	–	80
Budgétisation du CAS Aviation civile	81	–	81
Budgétisation du CAS Modernisation presse	29	–	29
Budgétisation de fonds de concours	5	–	5
Surplus reversement TACA 2005 lié au déport à 2005 du produit de la taxe due en 2004	– 600	600	0
TOTAL hors changements de périmètre	– 38	24 623	24 585

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS
TOTAL facteurs tendanciels	2 427	15 204	17 631
dont
Produit des entreprises et établissements publics (lignes 110, 111 et 116)	2 181	2 577	4 757
Produit des jeux (lignes 114, 314 et 315)	306	3 030	3 336
Retenues et cotisations sociales au profit de l'État (lignes 501 à 599 et ligne 818)	– 10 030	10 563	532
Produit des amendes (ligne 312 et 313)	– 252	1 735	1 483
Intérêts des prêts du Trésor et autres remboursements d’avance en capital	– 628	1 028	400
Produits du domaine de l'État (hors cessions immobilières) (paiements par les administration de leur loyer budgétaire)	54	271	326
Frais d’assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communautés européennes et redevance)	196	3 932	4 128
Taxes et recettes diverses	– 420	3 079	2 659
ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS
TOTAL facteurs non tendanciels	– 2.465	9.419	6.954
Modulation de certains prélèvements
Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la CDC (ligne 813, 814 et 815)	257	1.197	1.454
Prélèvement sur la COFACE (ligne 812)	500	2.000	2.500
Interruption des versements de la CADES (ligne 811)	– 3.000	3.000	0
Prélèvement sur NATEXIS (ligne 807)	– 15	330	315
Recettes exceptionnelles
Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques	749	927	1.675
Prélèvement exceptionnel effectué sur le FGAS	1.400	0	1.400
Prélèvement sur le fonds de garantie des assurances obligatoires (FEOGA)	– 300	300	0
Emploi de provisions afférentes au droit à prime des PEP	– 652	652	0
Recettes accidentelles (ligne 805)	– 832	1.388	556
Versement du culot d'émission des billets privés de cours légal	400	400	–
Perception de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat exigible en 2004 (ligne 340)	400	600	–

B.– L’ACCÉLÉRATION DE LA MARCHE VERS L’ÉQUILIBRE GRÂCE À L’AFFECTATION INTÉGRALE DES SURPLUS À LA BAISSE DU DÉFICIT

● L’affectation de l’intégralité des bonnes surprises fiscales à l’amélioration du solde a permis de diminuer le déficit du budget de l’État de 11,2 milliards d'euros entre les prévisions de la loi de finances initiale et l’exécution. À 35,7 milliards d'euros, le solde se replie de 7,0 milliards d'euros
(– 16 %) par rapport à 2005, après une baisse de 13,1 milliards d'euros (– 24 %) entre 2003 et 2004 suivie d’une pause (– 1,1 milliard d'euros, – 3 %) entre 2004 et 2005.

Au total, le déficit du budget de l’État s’est réduit de 21,2 milliards d'euros, soit plus de 37 %, depuis 2003.

Cette performance, réalisée en seulement trois années, est historique. Lors de la précédente phase d’assainissement budgétaire entre 1995 et 2000, il avait fallu cinq années (avec la moitié de l’effort concentrée sur les deux premières années) pour abaisser de 20,0 milliards d'euros le déficit de l’État. La prudence impose aussi de relever que deux années de conjoncture morose et d’impéritie budgétaire avaient suffi, en 2002 et 2003, à dégrader brutalement le solde de 24,9 milliards d'euros, dont 17,3 milliards d'euros pour le seul exercice 2002.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT
(en millions d'euros)
	Exécution 2005	LFI 2006	Exécution 2006	Exécution/LFI		2006/2005
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
TOTAL des dépenses nettes du budget général	293 520	270 103	269 621	– 481	– 3,1%	– 23 898
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	288 576	266 078	266 060	– 18	0,0%	– 22 516	– 7,8 %
Fonds de concours	4 944	4 024	3 561	– 463	– 20,2%	– 1 383
Recettes fiscales nettes	271 619	257 731	267 893	10 161	3,9%	– 3 726	– 1,4 %
Recettes non fiscales	36 074	24 843	24 780	– 64	– 0,3%	– 11 294	– 31,3 %
Prélèvements sur recettes	– 64 400	–-65 397	–-65 830	– 433	0,7%	– 1 430	2,2 %
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	243 292	217 178	226 842	9 664	4,4%	– 16 450	– 6,8 %
Fonds de concours	5 821	4 024	3 561	– 463	– 20,8%	– 2 260	– 38,8 %
TOTAL des recettes nettes du budget général	249 113	221 202	230 403	9 201	4,0%	– 18 710	– 7,5 %
SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 44 406	– 48 900	– 39 218	9 683	– 19,8%	5 188	– 11,7 %

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Dépenses des comptes d'affectation spéciale	11 083	60 499	66 422	5 923	9,8%	55 339	499,3%
Recettes des comptes d'affectation spéciale	11 450	61 524	68 282	6 758	1012,0%	56 832	496,4%
Solde des comptes d'affectation spéciale	367	1 025	1 860	835	–548,6%	1 493	407,0%
Dépenses des comptes de concours financiers	75 816	91 956	88 727	-3 229	-3,5%	12 911	17,0%
Recettes des comptes de concours financiers	76 605	92 333	89 612	-2 721	-2,9%	13 007	17,0%
Solde des comptes de concours financiers	789	377	885	508	134,8%	97	12,2%
Solde des comptes de commerce	496	504	633	129	25,7%	137	27,7%
Solde des comptes d'opération monétaires	32	47	105	58	124,2%	74	234,5%
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX	1 683	1 953	3 484	1 531	78,4%	1 801	107,0%

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT

– 42 723

– 46 948

– 35 734

11 214

– 23,9%

6 989

– 16,4%

LE DÉFICIT DU BUDGET DE L’ÉTAT DEPUIS 1990

(en milliards d'euros courants)

● L’exceptionnel dynamisme des ressources de l’État a évidemment joué un rôle décisif dans la réduction du déficit.

Les marges de manœuvre budgétaires en 2006 ont en effet atteint 21,5 milliards d'euros, grâce à une plus-value fiscale spontanée entre 2005 et 2006 de 20,7 milliards d'euros et une légère moins-value non fiscale spontanée de 0,6 milliards d'euros, partiellement atténuée par une réduction du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne. Ce prélèvement peut être considéré comme exogène dans la mesure où il échappe largement aux choix budgétaires nationaux.

LES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES ANNUELLES DEPUIS 1998 ^(a)

(en milliards d'euros 2006)

(a) Évolution spontanée des ressources fiscales nettes et des recettes non fiscales minorée de l’évolution du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.

L’abondance des fruits de la croissance ne peut cependant suffire à rendre compte de l’assainissement budgétaire réalisé en 2006. Entre 1999 et 2001, la XI^ème législature avait joui d’une conjoncture budgétaire tout aussi favorable. Pour autant, le déficit de l’État n’avait alors été réduit que de 5,7 milliards d'euros en 1999 avant de se stabiliser en 2000 et en 2001.

L’essentiel de la diminution de déficit constaté en 2006 tient donc à l’usage avisé qui a été fait des marges de manœuvres budgétaires.

LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES EN 2006 ^(a)

(en milliards d'euros)

Prévision				Exécution
plus-values spontanées de recettes anticipées 12,8				plus-values spontanées de recettes constatées 20,5
baisses d’impôt	hausse des charges globales ^(b)	allégement des charges sociales	évolution du solde	baisses d’impôt	hausse des charges globales ^(b)	allégement des charges sociales	évolution du solde
3,9	8,5	1,8	– 1,4	2,9	9,3	2,3	+ 6,1 ^(a)
principes de gestion prévus : – respect de la norme de dépense pour l’État – affectation intégrale des plus-values éventuelles à la réduction des déficits				gestion réelle : – norme de dépense État tenue – affectation de 100 % (10 milliards d'euros) des plus-values à la réduction des déficits

(a) Budget général uniquement. La progression de 1 milliard d'euros de l’excédent des comptes spéciaux du Trésor a permis de porter l’amélioration annuelle du déficit du budget de l’État à 7,0 milliards d'euros.

(b) Évolution des charges nettes du budget général de l’État (sur lesquelles porte la norme de stabilisation) + évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales + évolution des dépenses effectuées par d’autres organismes publics couvertes par l’État (au moyen, par exemple, d’affectations de ressources). Pour plus de précisions sur cette notion, voir notamment le tome I du rapport n° 3363 du Rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2007, pages 15 à 18.

En 2006, la dépense de l’État a, pour la quatrième année consécutive, été gelée en volume. Ainsi, seulement 4,9 milliards d’euros ont été dévolus à l’accroissement des charges nettes du budget général. L’État a par ailleurs consenti, une nouvelle fois, un très important effort au profit des collectivités territoriales dont le prélèvement sur recettes a progressé de 1,7 milliard d'euros (dont 1,3 milliard d'euros prévus en loi de finances initiale) pour s’établir à 48,9 milliards d’euros. Plus généralement, comme le montre le tableau page suivante, les concours de l’État aux collectivités territoriales ont augmenté de 5,6 % entre 2005 et 2006, sous l’effet de la reconduction pour la cinquième année consécutive du contrat de croissance et de solidarité (+ 1,4 %, soit + 0,6 milliard d’euros) et de la très forte augmentation des dotations hors enveloppe (+ 15,7 %, soit + 2,8 milliards d’euros), en particulier des compensations de perte de bases de taxe professionnelle et de divers dégrèvements législatifs.

CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

	2004	2005	2006	2007
1. Montant (en millions d'euros)
Dotations sous enveloppe	43.256	43.684	44.315	45.195
dont DGF	36.740	37.949	38.106	39.209
Dotations hors enveloppe	16.213	17.741	20.527	21.713
dont FCTVA	3.710	3.791	4.030	4.711
Total	59.469	61.425	64.842	66.908
2. Évolution (en %)
Dotations sous enveloppe	n.s.	+ 1,0	+ 1,4	+ 2,0
dont DGF	n.s.	+ 3,3	+ 0,4	+ 2,9
Dotations hors enveloppe	– 3,4	+ 9,4	+ 15,7	+ 5,8
dont FCTVA	+ 1,3	+ 2,2	+ 6,3	+ 16,9
Total	+ 1,3	+ 3,3	+ 5,6	+ 3,2

Source : Direction générale des collectivités locales (données LFI).

En 2006, l’État a également accepté de prendre à sa charge, pour 2,9 milliards d'euros, le financement de nouvelles dépenses publiques, en transférant notamment 0,9 milliard d'euros de nouvelles ressources propres à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) afin de financer la montée en puissance de ses investissements, 0,2 milliard d'euros de TICGN à l’ADEME ou 0,2 milliard d'euros de droits sur les tabacs à la sécurité sociale en contrepartie de l’adossement du régime des marins au régime général ⁽²⁸⁾. Au total, les nouvelles charges entendues au sens large assumées par l’État en 2006 n’ont pas dépassé 9,3 milliards d'euros.

En parallèle, comme il a été vu, les baisses d’impôt, efficacement modérées par un effort de modernisation, d’harmonisation et de rendement fiscal, se sont limitées à 2,9 milliards d'euros (2,7 milliards d’euros portant sur les recettes fiscales nettes et 0,2 milliard d’euros d’allègements compensés par les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales).

Enfin, la dynamique propre des allégements de charges sociales sur les bas salaires mis en place par la loi « Fillon » de 2003 financés par transfert de ressources d’État aux organismes de sécurité sociale a grevé le budget général de 2,3 milliards d'euros supplémentaires en 2006.

Au total, 14,4 milliards d'euros ont été « dépensés » en 2006, dont seulement un peu plus de la moitié (7,8 milliards d’euros) par l’État au sens strict (qu’il s’agisse de l’accroissement de ses charges nettes ou des allégements fiscaux pesant directement sur son budget général), manifestant l’efficacité de la discipline que l’État s’impose et, sans doute, révélant la nécessité d’en étendre le principe à l’ensemble des administrations publiques.

Ce montant est sensiblement supérieur aux 10 milliards d'euros qui correspondent aux marges de manœuvre « durables » qu’apporte à long terme une croissance équilibrée et conforme à son potentiel et sur lesquelles la prudence et la responsabilité imposent de construire les budgets annuels. Il reste cependant très éloigné de l’inflation des dépenses publiques qu’avait nourrie la précédente phase haute du cycle au tournant des années 2000. On rappellera en effet que la XIème législature avait dépensé 20,7 milliards d'euros en moyenne par an entre 1999 et 2002 ⁽²⁹⁾.

la règle des dix milliards d'euros

L’expérience enseigne que les ressources de l’État sont extrêmement volatiles.

Ainsi, une forte croissance peut apporter des plus-values de recettes d’une année sur l’autre dépassant les 20 milliards d'euros (23 milliards d'euros de surplus fiscaux en 2000 ou en 2006). À l’inverse, un retournement conjoncturel prive brutalement l’État de tout accroissement de ressources (– 0,5 milliard d'euros de recettes fiscales spontanées entre 2002 et 2003 par exemple) alors même qu’il lui faut financer des dépenses dynamiques induites notamment par le ralentissement économique.

Dans ce contexte, il importe de faire la part, au sein des surplus de recettes annuels, entre les ressources qui « durent » et celles qui « disparaissent » lorsque la croissance s’essouffle. Et il devient tout aussi essentiel d’adopter des arbitrages budgétaires responsables et cohérents à long terme, qui ne dilapident pas les « cagnottes » provisoires et qui s’appuient sur une démarche d’assainissement structurel.

À cette fin, votre Rapporteur général a défini une règle simple et parlante, la « règle des dix milliards d'euros » dont l’application aux choix budgétaires annuels permet de porter un jugement sur la qualité de l’assainissement des finances publiques à moyen et long terme.

Les surplus fiscaux annuels spontanés, bien que très instables, n’en obéissent pas moins à une tendance cyclique manifeste. À long terme, en effet, le produit des impôts, hors toute mesure nouvelle, évolue au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l’économie) : les excédents d’une année dus à une croissance supérieure à son potentiel et à une forte élasticité des recettes fiscales au PIB ont vocation à être compensés par des moins-values aussi importantes lorsque croissance et élasticité diminuent.

Les surplus « durables », ceux qui correspondent aux ressources fiscales qui évoluent à la même vitesse que la croissance potentielle (c'est-à-dire la croissance moyenne à long terme) de l’économie, sont de l’ordre de 10 milliards d'euros (précisément 10,7 milliards d'euros en 2007 pour une croissance potentielle de 2 ¼ %). Il apparaît que la moyenne des surplus fiscaux constatés entre 1997-2006 est en effet très proche de ce montant, à un peu plus de 12 milliards d'euros constants.

Si la somme des montants distribués une année (en dépenses supplémentaires, en nouveaux allégements d’impôts ou en accroissement des baisses de charges sociales) dépasse 10/12 milliards d'euros, les finances de l’État sont structurellement dégradées, quelle que soit l’évolution apparente du déficit. À l’inverse, si les montants distribués lui sont inférieurs, elles sont durablement assainies.

L’application de cette règle permet de porter un jugement sur la qualité réelle, du point de vue de la soutenabilité de nos finances publiques, des choix budgétaires annuels.

Source : Rapport d’information n° 3782 du Rapporteur général sur les premiers éléments relatifs à l’exécution 2006, mars 2007.

● De manière plus décisive encore, le retour du déficit sous la barre des 40 milliards d'euros consacre le rétablissement des finances de l’État et leur mise sous contrôle. Deux indicateurs en témoignent.

LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES DE L’ÉTAT : UN SOLDE PRIMAIRE POSITIF QUI STABILISE LA DETTE

En premier lieu, l’État n’a pas emprunté en 2006 pour financer les intérêts de sa dette. Le déficit, à 35,7 milliards d'euros, est en effet inférieur à la charge de la dette, qui s’est élevée à 38,9 milliards d'euros en 2006 (charge nette avant swaps). Cette performance est d’autant plus remarquable qu’à la différence des années 1988-1991 ou 1998-2000, l’assainissement budgétaire intervient dans un contexte économique modérément favorable. Comme le montre le graphique ci-dessous, qui rapproche l’évolution du solde primaire de l’État à celle du PIB depuis 1990, une croissance de l’économie de 3 % était jusqu’alors nécessaire pour que l’État parvienne à dégager un excédent primaire. En 2006, cette performance a été accomplie en dépit d’une croissance limitée à un peu plus de 2 %.

CROISSANCE DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE ET SOLDE PRIMAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 1991

En second lieu, le déficit de l’État est aujourd’hui suffisamment faible pour éviter que la dette publique ne s’accroisse : le solde dit « stabilisant » est atteint.

Là encore, la nouveauté tient à ce que cette performance a été réalisée dans un contexte économique peu porteur. On sait en effet que le solde stabilisant d’un exercice budgétaire est égal au produit de l’endettement de l’année qui précède l’exercice et du taux de croissance du PIB en valeur l’année de l’exercice. Dès lors, l’effort de discipline budgétaire exigé par la stabilisation de la dette est beaucoup plus aisé dans les phases hautes du cycle que lorsque la croissance s’essouffle. C’est ainsi que le déficit nécessaire pour contenir l’endettement public à 66,2 % du PIB (niveau en 2005) atteint 4 % du PIB pour une croissance en volume de 4,0 % du PIB (comme en 2000), alors qu’il ne dépasse pas 2,7 % pour une croissance de 2,0 % (comme en 2006).

III.– UN DÉBUT DE REFLUX DE LA DETTE,
UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE DES FINANCES DE L’ÉTAT

A.– UNE RÉDUCTION INÉDITE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 1^er du présent projet) n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État. Le déficit budgétaire doit, en effet, être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt. Plus précisément, du solde budgétaire découle un besoin de financement, qui devra être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. L’un des mérites de la LOLF est d’avoir clarifié ces deux aspects en introduisant un tableau de financement dans la loi de finances initiale. L’article 2 du présent projet rend compte de son exécution ⁽³⁰⁾.

LE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2006
(en milliards d’euros)
	Prévision	Exécution
I.- Besoin de financement
Déficit budgétaire	46,9	35,4
Amortissement de la dette à long terme	44,1	43,2
Amortissement de la dette à moyen terme	39,9	34,4
Amortissement des engagements de l’État ^(a)	2,5	2,8
Total Besoin de financement	133,4	115,8
II.- Ressources de financement
Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) ^(b)	125,0	104,1
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique ^(c)	–	7,8
Variation nette des BTF ^(d)	+ 2,5	– 29,1
Variation des dépôts des correspondants	+ 5,5	+ 5,1
Variation du compte courant du Trésor et divers	+ 0,4	+ 27,8
Total Ressources de financement	133,4	115,8

(a) Le présent projet distingue désormais les engagements de l’État et les reprises de dettes par l’État (voir le commentaire de l’article 2 dans le présent rapport).

(b) OAT : obligations assimilables du Trésor ; BTAN : bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels.

(c) Cette ligne a été insérée au sein du tableau de financement en LFI 2007.

(d) BTF : bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés.

Le Rapporteur général fait sien le souhait de la Cour des comptes d’une plus grande fiabilité des données figurant dans ce tableau de financement ⁽³¹⁾. Pour 2006, la comparaison entre la prévision et l’exécution n’en demeure pas moins éclairante. Elle confirme les remarquables résultats obtenus en gestion, tant dans la réduction du déficit que dans la politique active de désendettement.

D’abord, pour les raisons déjà évoquées par le Rapporteur général, le déficit à financer a été abaissé en gestion de 11,5 milliards d’euros par rapport à l’évaluation initiale ⁽³²⁾.

En outre, près de 13 milliards d’euros de produits de cessions d’actifs (en particulier les sociétés concessionnaires d’autoroutes) ont été affectés à la Caisse de la dette publique, qui a pu ainsi procéder à des rachats de titres (pour 7,8 milliards d’euros, le reste allant à la couverture provisoire d’un besoin de trésorerie de l’ACOSS), ce qui a réduit la charge de la dette en 2006 de près de 500 millions d’euros. Ajoutés aux opérations directement effectuées par l’État via l’Agence France Trésor (AFT), les rachats de dette ont atteint le montant sans précédent de 25 milliards d’euros en 2006.

L’année 2006 a également été marquée par une gestion plus « tendue » de la trésorerie de l’État, grâce à une meilleure coordination des différentes administrations publiques et à la possibilité donnée à l’AFT d’émettre de nouveaux bons du Trésor à très court terme. Cette optimisation de la gestion de la trésorerie a permis d’abaisser le montant du compte courant du Trésor à seulement 13,8 milliards d’euros au 31 décembre 2006, soit près de 26 milliards d’euros de moins qu’à la fin de l’année 2005 (ce qu’exprime la ligne « Variation du compte courant du Trésor et divers » du tableau de financement ci-dessus) ⁽³³⁾.

Ces éléments ont permis de réduire les émissions de dette à court terme (l’encours des BTF a été réduit de 29,1 milliards d’euros pour atteindre 66,2 milliards d’euros fin 2006) et, de façon plus inédite, de réviser à la baisse le programme de financement à moyen et long terme : les émissions d’OAT et de BTAN ont été inférieures de 21 milliards d’euros à la prévision de septembre 2005.

Il en résulte que le plafond de variation de la dette, autre nouveauté introduite par la LOLF, a été largement respecté. Alors qu’il était fixé à 41 milliards d’euros à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2006, la dette négociable d’une durée supérieure à un an n’a in fine augmenté « que » de 34,3 milliards d’euros. Ce montant correspond à la différence entre les émissions à moyen et long terme nettes des rachats (111,9 milliards d’euros) et les amortissements des titres à moyen et long terme échus en 2006 (77,6 milliards d’euros).

Dans ces conditions, en dépit du contexte économique de remontée des taux d’intérêt, la charge de la dette de l’État en 2006 s’est montrée légèrement inférieure à la prévision et a atteint, comme en 2005, 38,4 milliards d’euros (charge nette après swaps). Elle demeure néanmoins le deuxième poste budgétaire de l’État, après l’enseignement scolaire et devant la défense.

Au total, la dette négociable de l’État a été limitée à 876,6 milliards d’euros à la fin 2006 (en valeur nominale). Ce résultat est notable puisque, fait sans précédent, la dette a reculé en euros courants – d’environ 700 millions d’euros – d’une année sur l’autre. À titre de comparaison, la dette négociable atteignait 877,3 millions d’euros à la fin 2005, en augmentation de 48 milliards d’euros par rapport à 2004. En tenant compte de la croissance, la dette négociable de l’État a diminué de plus de 2 points de PIB en 2006, pour s’établir à 48,9 %.

Le graphique ci-dessous, fondé sur des données issues de la comptabilité nationale ⁽³⁴⁾, montre clairement la différence entre l’exécution budgétaire des deux dernières années : en 2005, la – modeste – réduction du besoin de financement de l’État s’était paradoxalement accompagnée d’une forte augmentation de sa dette ; en 2006, la – sensible – réduction du besoin de financement est allée de pair avec une diminution de la dette en euros courants.

BESOIN DE FINANCEMENT ET CROISSANCE DE LA DETTE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros courants)

Source : INSEE, comptes nationaux annuels.

Enfin, toutes administrations publiques confondues, la dette publique s’est élevée à 63,7 % du PIB fin 2006 ⁽³⁵⁾. Il s’agit d’un résultat bien meilleur que la prévision initiale de 64,6 % et, surtout, d’une spectaculaire réduction par rapport au niveau de 66,2 %  atteint en 2005. En conséquence, le Rapporteur général ne peut que se réjouir de constater que les engagements de maîtrise de l’endettement ont été tenus, au-delà même de la prévision. Il importe que la nouvelle législature garde fermement ce cap.

B.– LA RÉVOLUTION COMPTABLE AU SERVICE D’UNE MEILLEURE VISION DE LA SITUATION PATRIMONIALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT

1.– Un résultat comptable désormais soumis à l’approbation du Parlement

À côté de la classique comptabilité budgétaire, la LOLF instaure une véritable comptabilité générale de l’État, fondée « sur le principe de la constatation des droits et obligations » (article 30) ⁽³⁶⁾. Il s’agit d’une comptabilité d’exercice (par opposition au système de la gestion), dans laquelle les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment du moment du paiement ou de l’encaissement : sont par exemple recensés les produits constatés à l’avance et les charges à payer. Cette comptabilité a un champ plus large que celui de la comptabilité budgétaire : au-delà des dépenses et recettes, elle appréhende d’autres produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. En outre, elle retrace les opérations de nature patrimoniale rattachées au bilan (immobilisations, créances, dettes etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances. Cette nouvelle comptabilité vise donc à rendre compte de la situation financière et patrimoniale de l’État.

Concrétisation de cette évolution, le présent projet de loi de règlement est accompagné du nouveau « Compte général de l’État » (CGE) prévu à l’article 54 de la LOLF. Il succède à l’ancien Compte général de l’administration des finances (CGAF), qui comportait déjà une présentation patrimoniale des comptes de l’État, mais non exhaustive ⁽³⁷⁾ et seulement indicative. Désormais, ces données comptables acquièrent une portée normative : l’article 3 du présent projet tend ainsi à approuver le compte de résultat de l’exercice 2006, « établi à partir des ressources et des charges constatées selon la comptabilité générale de l’État » (III de l’article 37 de la LOLF), à affecter au bilan ce résultat comptable, puis à approuver le bilan après affectation ainsi que son annexe.

Le CGE comporte donc quatre éléments : le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et l’annexe.

• Le bilan de l’État recense et valorise son actif et son passif, desquels découle sa situation nette ⁽³⁸⁾.

La constitution du bilan d’ouverture de l’État a représenté un travail considérable de recension et d’évaluation – ou de réévaluation – de son patrimoine. Les différents retraitements et reclassements apportés au bilan de clôture du CGAF 2005 ont conduit à revoir à la hausse tant l’actif (+ 265 milliards d’euros) que le passif (104 milliards d’euros), les portant respectivement à 611 milliards d’euros et 1.112 milliards d’euros, soit une situation nette négative de 501 milliards d’euros.

Entre le 1^er janvier 2006 et 31 décembre 2006, cette situation nette s’est détériorée de 92 milliards d’euros sous l’effet, pour l’essentiel, de l’affectation du résultat comptable de l’année (– 32 milliards d’euros, voir infra) et du transfert de 17.000 kilomètres de voiries routières aux collectivités territoriales
(– 67 milliards d’euros).

À la fin 2006, le bilan de clôture fait apparaître un actif de 538 milliards d’euros, qui comprend principalement :

– les immobilisations corporelles pour 232 milliards d’euros : parc immobilier (27.000 immeubles contrôlés par l’État, soit un patrimoine de 38 milliards d’euros), infrastructures routières (104 milliards d’euros après décentralisation de certaines routes nationales), matériels militaires, matériels techniques et d’outillage etc. ;

– les immobilisations incorporelles pour 26 milliards d’euros : brevets, logiciels et, à l’avenir, actes relatifs à l’exploitation et à l’occupation du domaine public ;

– les immobilisations financières pour 168 milliards d’euros : participations financières (en augmentation de 13 milliards d’euros en 2006, pour atteindre plus de 30 % de l’actif total) et, plus marginalement, prêts et avances à des États étrangers ou à des collectivités territoriales ;

– les stocks pour 32 milliards d’euros : alors qu’ils étaient jusqu’alors ignorés des comptes de l’État, leur recensement a porté prioritairement sur les éléments stratégiques pour les ministères qui les contrôlent (carburants, vaccins, médicaments, stocks militaires, munitions etc.). Les stocks militaires représentent 97 % de l’ensemble ;

– les créances pour 60 milliards d’euros : créances sur redevables (40 milliards d’euros de créances nettes des dépréciations, dont 92 % sur recettes fiscales), créances sur clients et sur débiteurs divers ⁽³⁹⁾ ;

– la trésorerie active pour 17 milliards d’euros, qui a diminué durant l’exercice sous l’effet de moindres prises en pension de titres d’État.

BILAN DE L’ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2006

(en millions d’euros)

Actif immobilisé	425 492
dont immobilisations incorporelles	25 511
dont immobilisations corporelles	232 051
dont immobilisations financières	167 930
Actif circulant (hors trésorerie)	87 228
Trésorerie active	17 098
Comptes de régularisation	8 197
TOTAL ACTIF (I)	538 015
Dettes financières	893 936
Dettes non financières	92 758
Provisions pour risques et charges	50 079
Autres passifs	13 594
Trésorerie passive	69 289
Comptes de régularisation	11 503
TOTAL PASSIF (II)	1 131 159
SITUATION NETTE (I – II)	– 593 144

Source : CGE 2006.

Le bilan de clôture dresse également le passif l’État, qui s’élève à 1 131 milliards d’euros et comprend principalement :

– les dettes financières pour 894 milliards d’euros : elles ont été réduites de 4 milliards d’euros durant l’exercice du fait de la diminution des émissions de dette à moyen et long terme ⁽⁴⁰⁾ et du remboursement de la dette de 2,5 milliards d’euros reprise du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) ;

– les dettes non financières pour 93 milliards d’euros : les deux postes les plus importants sont les acomptes d’impôt sur les sociétés pour 42 milliards d’euros (+ 7 milliards d’euros durant l’exercice) ⁽⁴¹⁾ et les dettes d’intervention pour 15 milliards d’euros. Une partie de ces dettes non financières constituent des « charges à payer » ⁽⁴²⁾ : jusqu’ici mal connues (seuls 8 milliards d’euros figuraient dans le CGAF 2005, au titre des remboursements de TVA), leur recension en vue du bilan d’ouverture a abouti à une majoration de 12 milliards d’euros, dont 3,7 milliards d’euros à l’encontre des organismes sociaux ;

– les provisions pour risques et charges pour 50 milliards d’euros : elles correspondent à des passifs dont l’échéance ou le montant n’est pas fixé mais qui sont certains ou probables dans leur principe. Limitées à 74 millions d’euros dans le CGAF 2005, elles doivent désormais être constituées dès lors qu’il existe une obligation à l’égard d’un tiers à la date de clôture ;

PROVISIONS POUR RISQUES ET CHARGES AU 31 DÉCEMBRE 2006
(en millions d’euros)
1. Provisions pour risques	6 972
dont provisions pour litiges	5 515
2. Provisions pour charges	43 106
Provisions pour charges de fonctionnement	273
Provisions pour charges de personnel	547
Provisions pour transferts	29 554
dont primes épargne logement et rentes viagères	12 584
dont indemnisation actes de barbarie 2^nde guerre mondiale	1 151
dont mesures emploi et agriculture via CNASEA	3 505
dont régimes spéciaux de retraites	4 814
dont désendettement SNCF et RFF	1 357
dont investissements ferroviaires	1 143
Provisions pour remises en état	262
Autres provisions	12 470
dont obligations fiscales de l'État	4 000
dont reprise dette Charbonnages de France	2 400
Total provisions (1 + 2)	50 078

Source : CGE 2006.

– la trésorerie passive pour 69 milliards d’euros : elle comprend les dettes à court terme, essentiellement les comptes des correspondants du Trésor.

• Le compte de résultat présente, sous forme de trois tableaux, les charges et les produits de l’État et le solde des opérations de l’exercice, c’est-à-dire le résultat patrimonial de l’État.

Le premier tableau décrit les charges brutes et les produits d’activité correspondant. Leur contraction donne les charges nettes, soit 302 milliards d’euros en 2006. Les charges de fonctionnement, nettes des produits de fonctionnement, représentent 148 milliards d’euros (dont 126 milliards d’euros de charges de personnel). Il convient de rappeler que les produits de cessions d’actifs ont été particulièrement importants en 2006 (14 milliards d’euros), du fait de la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Les charges d’intervention, nettes des produits d’intervention, atteignent 129 milliards d’euros, dont 69 milliards d’euros de transferts aux collectivités territoriales, 28 milliards d’euros aux ménages et 18 milliards d’euros aux entreprises. Les charges financières, dominées par les intérêts de la dette, s’élèvent à 25 milliards d’euros nets des produits financiers (produits des participations de l’État, intérêts reçus sur swaps de taux etc.).

Le deuxième tableau décrit les produits régaliens nets, qui représentent 271 milliards d’euros en 2006. À la différence des produits d’activité ci-dessus, ils sont la conséquence nécessaire de l’exercice par l’État de sa souveraineté et sont dénués de contrepartie directe équivalente pour les tiers. Il s’agit des produits fiscaux (dès lors qu’un titre de perception a été émis à l’encontre du contribuable), des amendes et de divers prélèvements, minorés des ressources propres du budget de l’Union européenne.

Le troisième tableau, reproduit ci-dessous, rapproche les charges et les produits et fait apparaître le solde des opérations de l’exercice, déficitaire de 31,6 milliards d’euros en 2006 ⁽⁴³⁾.

LE RÉSULTAT PATRIMONIAL DE L’ÉTAT EN 2006
(en millions d’euros)
Charges de fonctionnement nettes	148 160
Charges d'intervention nettes	128 848
Charges financières nettes	25 338
Total des charges nettes	302 346
Produits fiscaux nets	282 841
Autres produits régaliens nets	3 794
Ressources propres du budget de l'Union européenne	– 15 908
Total des produits régaliens nets	270 727
Solde des opérations de l’exercice	– 31 619
Source : CGE 2006.

• Le tableau des flux de trésorerie rend compte des entrées et sorties en trésorerie, en distinguant les flux liés à l’activité de l’État (encaissements et décaissements), à ses opérations d’investissement (acquisitions et cessions d’immobilisations) et à ses opérations de financement (émissions et remboursements d’emprunts). Il permet par exemple de constater que le recours à l’emprunt a été beaucoup plus limité en 2006 qu’en 2005 : les flux de financement ont atteint – 4,5 milliards d’euros en 2006, ce qui signifie que les remboursements d’emprunts ont été supérieurs aux émissions.

• L’annexe contient des informations complétant et éclairant les éléments précédents. Elle présente en particulier les engagements hors bilan (voir l’encadré page suivante), passifs éventuels qu’il n’est pas pertinent de totaliser ⁽⁴⁴⁾. 

LES ENGAGEMENTS « HORS BILAN » DE L’ÉTAT

1. Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis

a) La dette garantie regroupe les engagements ayant reçu la garantie de l’État. Son encours a été nettement revu à la hausse par rapport au CGA