|
||
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 juillet 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI (N° 101), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs,
M. Hervé MARITON
Président,
M. Jacques KOSSOWSKI
Rapporteur,
Députés.
——
Voir les numéros :
Sénat : 363, 385 et T.A. 112 (2006-2007).
Assemblée nationale : 101.
Composition de la commission spéciale :
M. Hervé Mariton, Président ;
MM. Christian Blanc, Jean Mallot, Vice-Présidents ;
Mme Muriel Marland-militello, M. Roland Muzeau, Secrétaires
M. Christian Blanc |
M. Paul Giacobbi |
M. Jean Mallot |
M. Étienne Blanc |
M. Jean-Patrick Gille |
M. Hervé Mariton |
M. Claude Bodin |
M. Claude Goasguen |
Mme Muriel Marland-Militello |
M. Maxime Bono |
M. Gaëtan Gorce |
M. Jacques Masdeu-Arus |
M. Xavier Breton |
M. Philippe Gosselin |
M. Jean-Claude Mathis |
M. François Brottes |
M. Marc Goua |
M. Philippe Meunier |
M. Patrice Calméjane |
M. Philippe Goujon |
Mme Marie-Anne Montchamp |
M. Gérard Charasse |
M. Michel Grall |
M. Roland Muzeau |
M. Jérôme Chartier |
M. Jean Grellier |
M. Jacques Myard |
M. Yves Cochet |
Mme Arlette Grosskost |
M. Jean-Pierre Nicolas |
Mme Catherine Coutelle |
M. Louis Guédon |
M. Yanick Paternotte |
M. Pascal Deguilhem |
M. Guénhaël Huet |
M. Daniel Paul |
M. Michel Destot |
M. Michel Issindou |
Mme Béatrice Pavy |
M. Éric Diard |
M. Jacques Kossowski |
M. Jean-Frédéric Poisson |
M. Jean Dionis du Séjour |
M. Jean-François Lamour |
M. Christian Vanneste |
M. Marc Dolez |
M. Robert Lecou |
M. Patrice Verchère |
M. Christian Eckert |
Mme Annick Lepetit |
M. Alain Vidalies |
M. Nicolas Forissier |
M. Pierre Lequiller |
M. Jean-Claude Viollet |
M. Michel Françaix |
M. Serge Letchimy |
M. André Wojciechowski |
A. LE CONTEXTE JURIDIQUE : LA RECONNAISSANCE PROGRESSIVE D’UN DROIT DE GRÈVE DIFFÉRENCIÉ 9
1. Du délit au « fait social institutionnalisé » 9
a) De l’interdiction à la consécration 9
b) L’évolution du rôle des principaux acteurs de la grève 11
2. Un droit d’application distincte dans le secteur privé et le secteur public 13
a) Des distinctions entre privé et public dans le régime général du droit de grève 14
b) La question particulière de la conciliation du droit de grève et de la poursuite de l’activité de l’entreprise ou du service 15
B. LE CONTEXTE SOCIAL : ÉLÉMENTS D’ÉTAT DES LIEUX 18
1. L’évolution générale de la conflictualité des relations sociales 19
a) L’évolution qualitative et quantitative de la pratique de la grève 19
b) La très forte dynamique de la négociation collective 23
2. L’évolution des conflits du travail dans le secteur des transports 26
a) Une tendance à la baisse de la pratique de la grève dans les transports 26
b) La dynamique de la négociation collective dans le secteur des transports 31
c) La question importante de la perception de la grève 34
II.- LE RENFORCEMENT DU DIALOGUE SOCIAL DANS LES ENTREPRISES DE TRANSPORT : UNE RÉPONSE PRAGMATIQUE 37
A. LE TEMPS DE L’EXPÉRIMENTATION 37
1. Les dispositifs de prévention des conflits collectifs de travail mis en place à la RATP et à la SNCF 37
2. L’organisation d’un service effectif et prévisible en cas de grève 39
a) La convention TER entre la SNCF et la région Alsace 39
b) Les engagements de service et d’information en cas de grève conclus pour l’Île-de-France par la SNCF et la RATP 40
B. LE TEMPS DE L’ACTION 41
1. Une réflexion prenant en compte la dimension comparative 41
2. De nombreuses initiatives sous la XIIe législature 49
3. Les préconisations du rapport Mandelkern (juillet 2004) 50
4. Le projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs 53
5. L’examen du projet de loi par le Sénat 55
6. Les propositions de la commission spéciale 57
TRAVAUX DE LA COMMISSION 59
I.- AUDITION, OUVERTE À LA PRESSE, DE M. XAVIER BERTRAND, MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES ET DE LA SOLIDARITÉ 59
II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 81
III.- AUDITION, OUVERTE À LA PRESSE, DE M. DOMINIQUE BUSSEREAU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DES TRANSPORTS 83
IV.- AUDITIONS OUVERTES À LA PRESSE 89
V.- EXAMEN DES ARTICLES 155
TITRE PREMIER - CHAMP D’APPLICATION 155
TITRE II - DIALOGUE SOCIAL ET PRÉVENTION DES CONFLITS DANS LES ENTREPRISES DE TRANSPORT 158
Article 2 : Négociation collective en vue d’organiser une procédure de prévention des conflits 158
Article 3 : Conditions de dépôt de préavis préalables à la cessation concertée du travail 169
TITRE III - ORGANISATION DE LA CONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC EN CAS DE GRÈVE OU AUTRE PERTURBATION PRÉVISIBLE DU TRAFIC 173
Article 4 : Dessertes prioritaires, plan de transport adapté et plan d’information des usagers 173
Article 5 : Mesures tendant à assurer la prévisibilité du service 179
Article 6 : Désignation d’un médiateur par les parties au conflit Conditions d’organisation d’une consultation sur la poursuite de la grève 184
Article 7 : Droit des usagers à l’information 188
Article 7 bis (nouveau) : Bilan annuel d’exécution des plans de transport adapté et des plans d’information des usagers 190
Article 8 : Indemnisation des usagers 190
Article 9 : Régime de réduction de la rémunération des salariés participant à une grève 193
Après l’article 9 195
Article 10 (nouveau) : Rapport d’évaluation sur l’application de la loi 195
Après l’article 10 198
Article 11 (nouveau) : Prise en compte de données sociales et environnementales dans les contrats 199
Après l’article 11 199
Article 10 (nouveau) : Rapport d’évaluation sur l’application de la loi 200
Titre du projet de loi 200
ANNEXE 1 : DÉLAIS ENCADRANT LA PROCÉDURE DE PRÉVENTION DES CONFLITS 225
ANNEXE 2 : ÉTUDE SUR LES MODALITÉS D’EXERCICE DE LA GRÈVE DANS DES PAYS DE L’UNION EUROPÉENNE 225
ANNEXE 3 : PROPOSITIONS DE LOI RELATIVES AU SERVICE MINIMUM OU GARANTI DANS LES TRANSPORTS DEPOSÉES SOUS LA
XIIè LÉGISLATURE 237
L’Assemblée nationale est saisie, après une première lecture au Sénat, du projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.
Annoncé par le Président de la République dès la campagne électorale, ce texte se veut avant tout pragmatique, comme l’a affirmé sans détours le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité devant le Sénat : « ce projet de loi va (…) apporter une réponse concrète et pragmatique aux attentes quotidiennes des Français, et ce sur l’ensemble du territoire ».
De fait, ce projet de loi est destiné à prendre en compte une préoccupation majeure des Français, comme l’attestent les sondages montrant de longue date qu’une grande majorité d’entre eux – 70 à 80 % – souhaite que soient mises en place des mesures permettant de garantir aux usagers, en cas de grève, « un service réduit mais prévisible », pour reprendre l’expression de l’exposé des motifs.
Les dispositions soumises aujourd’hui à la discussion ont en effet été précédées d’une véritable préparation.
Il faut d’abord citer les expérimentations menées depuis plusieurs années dans un certain nombre d’entreprises de transport, au premier rang desquelles la RATP, dès 1996, puis la SNCF, à partir de 2004. Ces expérimentations ont permis, grâce au dialogue social, la mise en place de procédures de prévention des conflits et de prévisibilité du service en cas de grève. Ces procédures ont déjà – au moins en partie – produit des effets significatifs.
Plus encore, de très nombreuses propositions de loi ont été déposées sous la précédente législature sur cette question importante. Un débat essentiel s’est également tenu au mois de décembre 2003 à l’Assemblée nationale, consacré à « la conciliation des exigences de la continuité du service public des transports et du droit de grève ». Ce débat a été suivi des travaux décisifs de la commission présidée par M. Dieudonné Mandelkern sur la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs, qui a publié son rapport en juillet 2004.
Autant d’éléments qui à la fois attestent la réalité d’une préoccupation sociale et le degré de maturation qu’elle a atteint aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle, passé le temps de l’expérimentation, il convient de faire place à l’action.
Le présent projet de loi – court (12 articles, dont 3 rajoutés par le Sénat) –, est un pari sur le renforcement du dialogue social dans les entreprises de transport. Il fixe le cadre dans lequel le service de transport public sera organisé en cas de grève ou, de façon plus générale, d’une autre perturbation prévisible du trafic mais laisse aux partenaires le soin de préciser les modalités adaptées aux réalités locales.
Aussi repose-t-il sur trois axes forts : avant tout prévenir les conflits et créer, en se fondant sur le dialogue social, les procédures de négociation préalable nécessaires ; en cas de grève ou de forte perturbation du trafic, organiser le service, en particulier par l’établissement d’un plan de transport propre à chaque entreprise ; consacrer un véritable droit à l’information des usagers en cas de grève.
Le Sénat, au cours de ses travaux, a enrichi le texte initial, en améliorant les procédures et en complétant le dispositif, en particulier par l’introduction de nouvelles modalités de médiation en cas de grève.
À la suite des nombreuses auditions auxquelles elle a procédé, la commission spéciale constituée par l’Assemblée nationale a également souhaité parfaire le texte proposé par le gouvernement tout en reprenant à son compte ce qui, en dépit ou à cause de sa simplicité, lui apparaît, une fois encore, comme une grande ambition : apporter par le dialogue une réponse concrète aux attentes des Français.
*
I.- LA CONTINUITÉ DU SERVICE PUBLIC : UNE QUESTION COMPLEXE
Le droit de grève a été reconnu comme un droit constitutionnel en France au terme d’une longue évolution (1). Cette reconnaissance a permis le développement d’une pratique de la grève, comme en atteste un examen de la conflictualité en France aujourd’hui.
Trois grandes étapes ont assuré le « passage d’un statut d’événement marginal, répréhensible et réprimé, à celui d’un fait social, autorisé et progressivement institutionnalisé », selon l’expression de l’historien Stéphane Sirot.
La grève, « délit pénal jusqu’en 1864, faute civile jusqu’en 1946 », selon la formule du juriste en droit du travail Jean-Emmanuel Ray, n’a été que progressivement reconnue en France.
● L’interdiction, composante de la politique de contrôle de l’ouvrier
Longtemps, la grève a été interdite en France. La loi Le Chapelier du 14 juin 1791 est certes connue pour avoir prohibé le rétablissement de « toutes espèces de corporations des citoyens du même état ou profession » (article 1er). Mais elle a également posé que « tous attroupements composés d’artisans, ouvriers, compagnons, journaliers ou excités par eux contre le libre exercice de l’industrie et du travail appartenant à toutes sortes de personnes, et sous toute espèce de conditions convenues de gré à gré, ou contre l’action de la police et l’exécution des jugements rendus en cette matière, ainsi que contre les enchères et adjudications publiques de diverses entreprises, seront tenus pour attroupements séditieux, et, comme tels », seront réprimés (article 8).
Cette loi qui institue le délit de coalition prolonge la pratique de l’Ancien Régime, la seule différence étant le fondement de la répression : le bien public collectif sous l’Ancien régime, la liberté individuelle avec la loi Le Chapelier, telle qu’elle s’exprime notamment par le contrat.
L’interdiction de la grève est alors une composante de la politique de contrôle du milieu ouvrier, qui comporte d’autres aspects, tel le livret ouvrier, rendu obligatoire en 1803. Ce livret contient le signalement et l’état civil de son possesseur ainsi que les dates d’arrivée et de départ de l’ouvrier dans l’usine ; il rend possible la répression du vagabondage.
● La tolérance, corollaire de l’émergence d’un nouveau rapport salarial
La loi du 25 mai 1864 modifiant les articles 414, 415 et 416 du code du travail a supprimé le délit de coalition en le remplaçant par un délit d’atteinte au libre exercice de l’industrie ou du travail. Cette loi n’institue donc qu’une tolérance à l’égard de la grève. Elle n’en favorise pas moins l’augmentation du nombre de grévistes, passé de 26 937 entre 1865 et 1869 à 858 000 entre 1934 et 1938, soit une multiplication par 30 sur la période. C’est que la grève devient peu à peu un mode de contestation privilégié pour l’amélioration des conditions d’existence. Elle va de pair avec la création d’un nouveau rapport salarial, caractérisé par le fait que le salaire n’est plus seulement la rétribution ponctuelle d’une tâche mais donne aussi accès à des prestations en matière de maladie, d’accidents ou de retraite, tout en permettant la participation à la vie sociale par la consommation, le logement, l’instruction ou les loisirs. La loi du 21 mars 1884 relative à la création des syndicats professionnels a aussi favorisé ce mouvement. Pour autant, la grève n’est pas encore un droit.
● La consécration, reconnaissance d’un droit de valeur constitutionnelle
L’institutionnalisation du droit de grève résulte de son inscription dans le préambule de la Constitution d’octobre 1946, qui pose que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Le droit de grève est ainsi consacré en même temps qu’il est hissé au rang de norme de valeur constitutionnelle et devient « instrument légitime de régulation sociale ».
La grève est présente dans l’ensemble du monde du travail, y compris la fonction publique (à l’exception de certaines catégories spécifiques telles la police, l’armée, l’administration pénitentiaire, la magistrature). Cette pratique connaît son apogée en mai-juin 1968, avec quelque sept millions de grévistes.
De manière générale, la législation spécifique annoncée par le préambule de la Constitution de 1946 ne voit pas le jour, hormis pour quelques situations particulières comme celle des fonctionnaires (loi du 31 juillet 1963 relative à certaines modalités de la grève dans les services publics prévoyant notamment l’institution d’un préavis syndical de cinq jours avant le déclenchement d’une grève). C’est pour l’essentiel la jurisprudence qui réglementera progressivement le droit de grève.
La loi du 11 février 1950 relative aux conventions collectives et aux procédures de règlement des conflits collectifs de travail contient toutefois une disposition importante selon laquelle « la grève ne rompt pas le contrat de travail, sauf faute lourde imputable au salarié » (article 4) ; la grève ne fait donc que suspendre le contrat de travail.
La fin des « Trente glorieuses » et l’avènement de la crise économique inverseront cependant cette tendance : à la fin des années 1970, la grève retrouve son niveau d’avant la Seconde Guerre mondiale. La nature de la grève est également modifiée : les grèves traditionnelles sous la forme d’arrêts continus du travail diminuent au profit des débrayages de courte durée et d’ampleur limitée.
La grève ainsi définie comme instrument légal, est aussi un temps de confrontation entre les « acteurs » qui en fondent la pratique.
● Les organisations syndicales et patronales
Avant la loi de 1864 précitée, les compagnonnages et les sociétés de secours mutuelle et de résistance assurent une fonction importante en matière de pratique de la grève illicite. Depuis 1864 et la « dépénalisation » de la grève, les syndicats sont de plus en plus impliqués dans le déclenchement et l’accompagnement des conflits du travail. « Ainsi, le syndicalisme comme structure et la grève comme moyen d’action historique, s’ils s’inscrivent par nature dans le registre de la contestation, deviennent pleinement des éléments de régulation conflictuelle des rapports sociaux qui participent, pour une part, à la consolidation des sociétés en voie de tertiarisation ».
Quant au patronat, il représente à la fois l’adversaire et l’interlocuteur privilégié des grévistes, trois grandes attitudes coexistant en permanence avec des formes et des intensités variables : résister ; négocier ; prévenir.
● Les fonctions assurées par l’État
L’intervention de l’État dans la grève prend des formes diverses au fil du temps : surveiller, réprimer et punir, surtout avant la loi de 1864 ; arbitrer et apaiser ensuite (la loi du 27 décembre 1892 sur la conciliation et l’arbitrage ouvre la voie à une intervention directe des représentants de l’État dans la résolution des confrontations) ; prévenir et réguler enfin (dès la loi de 1884 sur les syndicats).
– La fonction répressive correspond à la fonction traditionnelle de l’État avant la loi de 1864. Cette fonction a en particulier été mise en œuvre dans les années 1870-1880, avec la République de Thiers. En revanche, à partir des années 1880 émerge une nouvelle conception des rapports sociaux, dans laquelle la répression est un dernier recours. Ainsi, de la fin du XIXe siècle à la Première Guerre mondiale, le nombre de condamnés se maintient à un niveau modéré. Il n’en reste pas moins qu’après la Seconde Guerre mondiale, certains conflits (comme en 1947-1948) reçoivent une sanction sévère.
Mais « au fil du temps, la fonction punitive de l’appareil d’État perd en intensité pour laisser davantage la place à une approche plus mesurée du phénomène gréviste, en partie fondée sur l’arbitrage et l’apaisement ».
– Arbitrer et apaiser : cette deuxième fonction est assurée par l’État dès la loi de 1864 et renforcée par la circulaire de Waldeck-Rousseau du 27 février 1884, qui engage les préfets à intervenir pour calmer les tensions entre les patrons et les ouvriers, en organisant des conférences avec les représentants des intéressés pour apaiser les malentendus.
La loi du 27 décembre 1892 sur la conciliation et l’arbitrage systématise encore le recours à l’arbitrage et, jusqu’à la Première Guerre mondiale, le corps préfectoral est le principal interlocuteur des parties en désaccord. Après 1918, l’engagement de l’État ne diminue pas, mais les inspecteurs du travail prennent le plus souvent la place des préfets.
Le Front populaire marque une rupture : d’une part, la négociation de Matignon, dans la nuit du 6 au 7 juin 1936, rassemble, pour la première fois, l’ensemble des acteurs des relations sociales (président du conseil, dirigeants de la Confédération générale du travail – CGT – et de la Confédération générale de la production française – CGPF) ; d’autre part, aux termes de la loi du 31 décembre 1936 sur l’arbitrage obligatoire, le président du Conseil doit choisir lui-même un surarbitre en cas d’échec de la procédure de conciliation.
Arbitre, l’État apporte aussi des réponses aux préoccupations des grévistes. La loi de 1884 relative à la création des syndicats professionnels fait notamment suite aux grandes coalitions de 1878 et 1880. Les historiens ont montré que l’adoption de la loi du 8 juillet 1890 instituant les délégués mineurs a été hâtée par l’agitation du monde ouvrier de la même année. De nombreux autres exemples attestent ce lien entre poussées grévistes et mise en œuvre de mesures sociales : décret du 10 août 1899 sur les salaires dans les travaux publics ; décret du 1er septembre de la même année mettant en place le Conseil supérieur du travail ; loi du 23 avril 1919 sur la journée de huit heures ; lois de juin 1936 sur les quarante heures et les quinze jours de congés payés ; loi du 27 décembre 1968 légalisant la section syndicale d’entreprise ;…
– Prévenir et réguler : au fil des décennies, l’État ne se contente pas de réagir face à l’événement que constitue la grève mais s’efforce de prévenir les conflits et de les réguler. La loi de 1884 sur les syndicats peut être considérée sous cet angle, mais c’est surtout la loi de 1892 sur la conciliation et l’arbitrage qui précise les conditions de la régulation : « les patrons, ouvriers ou employés entre lesquels s’est produit un différend d’ordre collectif portant sur les conditions du travail peuvent soumettre les questions qui les divisent à un comité de conciliation et, à défaut d’entente dans ce comité, à un conseil d’arbitrage (…) » (article 1er).
Il reste que la portée de cette loi est encore réduite, car les décisions du comité de conciliation n’ont pas de caractère contraignant.
D’autres initiatives suivront : décret du 17 septembre 1900 par lequel M. Millerand crée les conseils du travail ; loi du 17 juillet 1908 sur les Conseils consultatifs du travail ; décret du 17 janvier 1917 instituant une procédure de conciliation et d’arbitrage pour éviter la grève dans les usines de guerre ; loi de mars 1919 sur les conventions collectives qui se donne pour objet de favoriser l’association des syndicats ouvriers à la création du droit (loi ne connaissant toutefois qu’un succès éphémère).
Le Front populaire est à l’origine d’une rupture, avec la loi du 31 décembre 1936 qui soumet les différends collectifs du travail aux procédures de conciliation et d’arbitrage. Le résultat est probant : entre le 1er janvier 1937 et le 30 mars 1938, 35 % des conflits collectifs portés à la connaissance des préfets sont réglés sans la mise en œuvre des procédures légales, 27 % en quatre jours devant la commission départementale de conciliation et 37 % plus lentement, après passage aux commissions ultérieures et par arbitrage ou surarbitrage. Cette loi est complétée par la loi du 4 mars 1938 instaurant notamment une Cour suprême d’arbitrage, présidée par le vice-président du Conseil d’État, rassemblant des conseillers d’État, des magistrats, des fonctionnaires et des représentants de la CGT et de la CGPF.
Après la Seconde Guerre mondiale, la loi du 11 juillet 1950, destinée à faire revivre le dispositif de 1938, se révèle peu efficace. La loi Auroux du 14 novembre 1982 s’inscrit dans une même démarche de prévention des conflits en imposant des négociations annuelles au niveau de la branche ou de l’entreprise, mais avec des résultats limités.
Au total, le desserrement par l’État de l’étau de sa politique répressive s’effectue au profit de son rôle d’arbitre et de médiateur. Cependant, le bilan « historique » de la mission de prévention et de régulation de l’État est mitigé : certains historiens n’hésitent pas à mettre en cause la culture de la confrontation qui prévaut dans les relations sociales en France. Selon Stéphane Sirot, par exemple : « Ces essais de régulation, rarement contraignants, rencontrent un succès en général modeste qui illustre la difficulté à trouver, dans un pays où la culture de la confrontation est enracinée, des instruments non conflictuels de régulation des rapports sociaux. Au fond, c’est bien la grève qui paraît tenir, sur la longue durée, cette dernière fonction ».
La législation spécifique annoncée par le Préambule de la Constitution de 1946 a finalement peu trouvé à s’appliquer. C’est pour l’essentiel la jurisprudence qui a progressivement réglementé le droit de grève. La réglementation du droit de grève applicable aux salariés du secteur privé ou dans le secteur public n’est pas toujours la même.
– La grève a été définie par la jurisprudence tant de la Cour de cassation que du Conseil d’État comme une cessation collective et concertée du travail en vue d’appuyer des revendications professionnelles.
– Le déclenchement de la grève dans le secteur privé est libre : l’exercice du droit de grève suppose que l’employeur ait eu connaissance des revendications des salariés au moment de l’arrêt de travail, mais les salariés ne sont pas tenus d’attendre, pour déclencher la grève, que l’employeur ait refusé de les satisfaire : la grève surprise est donc licite, sauf abus de droit. En outre, les grévistes peuvent déclencher un mouvement de grève à n’importe quel moment (Cass. soc. 26 février 1981, Ben Omar c. Sté Equipement Abex Pagid), sans préavis. En aucun cas une convention collective ne peut imposer le respect d’un préavis de grève dans le secteur privé : seule la loi a compétence pour créer un délai de préavis de grève s’imposant aux salariés (Cass. soc., 7 juin 1995, Sté Transports Séroul c. Beillevaire).
Il en va différemment dans le secteur public, où l’article L. 521-3 du code du travail (issu de la loi du 31 juillet 1963) impose le dépôt d’un préavis par un syndicat représentatif cinq jours francs avant le déclenchement d’une grève afin de favoriser la négociation, d’informer l’employeur et de réduire les conséquences néfastes de la grève pour les usagers. Le préavis doit fixer le lieu, la date et l’heure du début ainsi que la durée limitée ou non de la grève envisagée, mais la Cour de cassation a développé une jurisprudence n’obligeant pas les salariés du secteur public à cesser le travail pendant toute la durée du préavis (Cass. soc. 12 janvier 1999). Il faut en tout état de cause garder à l’esprit le caractère « fort théorique », selon l’expression du professeur de droit Jean-Emmanuel Ray, des objectifs du préavis, dans le cas par exemple où un syndicat déposerait des préavis successifs.
– Le statut du salarié gréviste diffère également dans les secteurs privé et public. Dans les deux cas, en application de l’article L. 521-1 du code du travail, la grève ne rompt pas le contrat de travail (sauf faute lourde du salarié). Ce même article ajoute que l’exercice du droit de grève « ne saurait donner lieu de la part de l’employeur à des mesures discriminatoires en matière de rémunérations et d’avantages sociaux ».
Dans le secteur privé, la suspension du contrat de travail pour faits de grève emporte celle de l’obligation pour l’employeur de payer les salaires. Mais la rémunération des salariés grévistes ne doit subir qu’un abattement proportionnel à la durée de l’arrêt de travail (Cass. soc., 8 juillet 1992, Sté Sétra c. Khiess). En outre, le paiement du salaire complet devra être effectué dans un certain nombre de situations : cas d’une grève tendant à assurer le respect d’un droit essentiel, par exemple, pour obtenir le paiement régulier d’une rémunération ayant un caractère alimentaire ; cas de salariés grévistes ayant assuré un service minimum à la demande de l’employeur ; cas où le paiement des heures de grève est prévu dans un accord de fin de conflit.
Dans le secteur public, des retenues sur salaire sont pratiquées par application des dispositions combinées de l’article L. 521-6 du code du travail et de la loi n° 82-889 du 19 octobre 1982.
Dans la fonction publique d’État, il existe toutefois un système de retenue spécifique, une retenue forfaitaire correspondant à une journée de travail étant faite sur le traitement (règle du « trentième indivisible », définie notamment par une circulaire administrative du 30 juillet 2003).
b) La question particulière de la conciliation du droit de grève et de la poursuite de l’activité de l’entreprise ou du service
La question de la poursuite de l’activité de l’entreprise se pose aussi très différemment dans les secteurs privé et public.
● Confronté à un mouvement de grève, un employeur est tenu d’assurer la poursuite de l’activité de l’entreprise. Mais les articles L. 124-2-3 et L. 122-3 du code du travail interdisent expressément le recours à des contrats de travail temporaire et à des contrats à durée déterminée pour le remplacement de salariés grévistes. En revanche, l’employeur peut faire appel à des entreprises de service ou conclure des contrats de sous-traitance pour faire maintenir une partie de l’activité de l’entreprise (Cass. soc. 15 février 1979 n° 76-14.527). En outre, un employeur peut accepter le concours de bénévoles pour remplacer des salariés grévistes (sous la réserve que l’activité bénévole ne puisse être assimilée à du travail dissimulé – Cass. soc., 11 janvier 2000 n° 97-22.025).
Le droit de réquisition peut être exercé dans les entreprises privées, si l’employeur se tourne vers le préfet, seul compétent (et non le juge des référés). Le Conseil d’État a cependant précisé que si le préfet peut requérir les agents en grève d’un établissement de santé, même privé, dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et des soins, il ne peut prendre que les mesures imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public (CE, 9 décembre 2003, Aguillon).
En outre, traditionnellement dans le secteur privé, l’employeur a la possibilité, dans les établissements de soin ou d’éducation dans lesquels les malades ou les élèves hébergés ne peuvent être laissés sans soins ni surveillance, de mettre en place un service de sécurité, ou service minimum, auquel les salariés sont obligés de contribuer (circulaire du 21 février 1989 ; Cass. soc., 14 juin 1958, Play c. Houillères du bassin de la Loire).
● Dans le secteur public, la question de la continuité de l’activité concorde avec celle du respect du principe, de valeur constitutionnelle, de continuité du service public.
Elle tient en trois points : la jurisprudence du Conseil constitutionnel laisse au législateur, sous certaines conditions, la possibilité de concilier le droit de grève avec d’autres principes constitutionnels ; sur ce fondement, le législateur est intervenu, mais de manière assez prudente ; le Conseil d’État considère quant à lui que l’autorité responsable d’un service public peut prendre des mesures encadrant le droit de grève en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public.
— Dans sa décision du 25 juillet 1979 (DC 79-105, Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail), le Conseil constitutionnel a précisé la portée du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, aux termes duquel « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent » :
« (…) en édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu’il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ; (…) ces limitations peuvent aller jusqu’à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».
Sans doute, le premier apport de cette décision est-il l’affirmation de la valeur constitutionnelle du droit de grève. Cette question était implicitement tranchée par la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, par laquelle il avait incorporé le Préambule de la Constitution de 1946 dans le bloc de constitutionnalité, c’est-à-dire l’ensemble des normes de valeur constitutionnelle, mais le Conseil prend ici position de manière expresse.
Pour autant, le droit de grève n’est pas un droit « absolu ». Il peut être limité dans la mesure où il doit être concilié avec d’autres droits à valeur constitutionnelle. C’est à la loi qu’il revient d’opérer cette conciliation.
L’intervention, sans fondement légal, d’un règlement – sauf application de la jurisprudence Dehaene – ou d’une convention collective ne peut donc en aucun cas être envisagée, sauf à méconnaître la Constitution. De même, dans la logique de l’équilibre des droits, le législateur peut décider d’accorder une place à l’intervention de la négociation collective ou au règlement, mais celle-ci ne pourra en tout état de cause aboutir à remettre en cause d’exercice du droit de grève.
En l’espèce, le droit de grève se voit fixer des limites au regard du principe de continuité des services publics. Mais dans sa décision n° 80-117 du 22 juillet 1980 (Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires), le Conseil constitutionnel a aussi précisé que peuvent être apportées au droit de grève « les limitations nécessaires en vue d’assurer la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens, protection qui tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle ». En outre, dans sa décision n° 82-144 DC du 22 octobre 1982 (Loi relative au développement des institutions représentatives du personnel), il a affirmé que la protection du droit de grève ne doit pas conduire à porter atteinte au principe d’égalité.
Inversement, certaines contraintes pèsent sur le législateur. La réglementation du droit de grève ne pourra qu’être différenciée, selon les objectifs poursuivis. Ainsi, pour assurer la continuité du service public, il n’est possible que d’aménager les conditions d’exercice du droit de grève. En revanche, le droit de grève pourrait être interdit si les « besoins essentiels du pays » étaient en cause.
En outre, la réglementation du droit de grève doit nécessairement répondre à une exigence de proportionnalité et de nécessité. Cela signifie d’une part que la restriction apportée au droit de grève doit être effectivement susceptible de préserver la continuité du service. D’autre part, l’importance de l’atteinte au droit de grève doit être en rapport étroit avec l’importance du bénéfice pour la continuité du service.
Enfin, ainsi que l’a longuement évoqué le rapport Mandelkern, aujourd’hui encore plus qu’hier, le principe de libre administration des collectivités territoriales, de valeur constitutionnelle, doit être concilié avec l’exigence de la continuité et l’exercice du droit de grève : en tout état de cause, le gouvernement doit toujours respecter la liberté d’appréciation des assemblées délibérantes. Cela est d’autant plus important que les collectivités territoriales exercent le plus souvent les compétences d’organisation du service public des transports.
– De fait, le législateur est toujours intervenu prudemment pour encadrer le droit de grève.
Il a interdit le droit de grève à certaines catégories de fonctionnaires : sont ainsi privés du droit de grève les fonctionnaires des compagnies républicaines de sécurité (loi du 27 décembre 1947), les personnels de police (loi du 28 septembre 1948), les services extérieurs de l’administration pénitentiaire (loi du 6 août 1958), les services des transmissions du ministère de l’intérieur (loi du 31 juillet 1978), les ingénieurs des études et de l’exploitation de l’aviation civile (loi du 17 juin 1971).
Il a établi certaines modalités de service minimum, comme dans les établissements et organismes de radiodiffusion et de télévision (loi du 26 juillet 1979), les établissements détenant des matières nucléaires (loi du 22 juillet 1980) ou le secteur du contrôle et de la navigation aérienne (loi du 31 décembre 1984).
Il faut naturellement aussi évoquer les dispositions précitées de la loi du 31 juillet 1963 relative à certaines modalités de la grève dans les services publics.
– Dans les cas où le législateur n’est pas intervenu, l’autorité administrative peut, dans certains cas, prendre des mesures ayant une incidence sur l’exercice du droit de grève.
Cela résulte d’une jurisprudence du Conseil d’État, intervenue quatre ans seulement après la consécration constitutionnelle du droit de grève et selon laquelle : « (…) la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d’exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit comme à tout autre en vue d’en éviter un usage abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public ; (…) en l’état actuel de la législation, il appartient au gouvernement, responsable du bon fonctionnement des services publics, de fixer lui-même, sous le contrôle du juge, en ce qui concerne ces services, la nature et l’étendue desdites limitations » (CE, 7 juillet 1950, Dehaene).
Le Conseil d’État a ainsi admis que des autorités administratives – chefs de service ou dirigeants d’établissements publics – puissent prendre des décisions d’ordre réglementaire pour veiller à l’application des règles légales et réglementaires relatives au service minimum, le contenu des dispositions adoptées étant soumis au contrôle du juge de l’excès de pouvoir.
Comme l’a montré le rapport Mandelkern, le fait que ces réglementations puissent émaner de l’administration et non du législateur ne doit pas apparaître comme contradictoire avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le Conseil d’État ne méconnaît nullement la compétence du législateur, car la jurisprudence Dehaene n’est applicable que dans le cas d’un service public dont le fonctionnement est perturbé par la grève au point qu’il est porté atteinte significativement à l’ordre public, et seulement si le législateur n’a pris aucune disposition de cet ordre : « la jurisprudence Dehaene se veut ainsi être une jurisprudence d’exception (…) : la jurisprudence du Conseil constitutionnel établit la manière normale de concilier le droit de grève et la continuité du service public là où la jurisprudence du Conseil d’État ne tend qu’à gérer une situation anormale, en fait comme en droit ».
Par une action concordante du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État et de la loi, se trouve ainsi établi le cadre juridique au sein duquel devront être conciliés le droit de grève et d’autres principes de valeur constitutionnelle.
La conflictualité du travail et le dialogue social constituent, d’une certaine manière, deux formes d’expression d’un collectif de travail, dans le sens où l’entendent certains sociologues, ainsi que l’illustre cette définition de l’universitaire Thomas Coutrot : « Dans l’entreprise, les nécessités de l’interaction entre salariés dans le procès de travail font que des communautés se créent, évoluent et disparaissent, dans une dialectique entre leur dynamique interne et celle des conditions sociales et économiques environnantes ; on les appellera des collectifs de travail » (2).
Le développement du dialogue social, tel qu’il est envisagé par le projet de loi constitue une réponse à l’existence d’un certain niveau de la conflictualité dans les relations du travail.
La grève s’est, au fil des décennies, affirmée comme un véritable fait social (3), avec des caractéristiques propres. Ainsi, la mise en œuvre de la grève se réalise en quatre temps : le choix d’un type de déclenchement ; celui de la méthode conflictuelle ; le choix d’un mode d’organisation ; celui du dénouement. Il s’agit presque d’une « codification » de la grève, rendue possible par le processus d’institutionnalisation amorcé après la Seconde Guerre mondiale. La grève connaît également des modalités d’organisation multiples, un certain nombre de pratiques privilégiées se détachant : grève tournante ; grève générale ; journée d’action (modalité plus récente de la mise en œuvre du droit de grève) ; débrayage. Mais même ainsi institutionnalisée, voire ritualisée, la grève évolue.
Sur le plan qualitatif, de nombreux auteurs ont mis en relief différents « traits spécifiques » des grèves contemporaines, à commencer par l’« éclatement » de la conflictualité contemporaine : « l’entreprise n’est plus le lieu unique du conflit social, l’ouvrier n’est plus son seul acteur et le conflit social n’a plus comme seul enjeu le rapport capital/travail ». Est mise dans le même temps en évidence « une certaine permanence dans la distribution des motifs de revendication. Les salaires demeurent le premier motif de conflit (39,4 %), suivis par l’emploi (20 %), les conditions de travail (18,2 %), l’aménagement et la réduction du temps de travail (10,9 %) et les conflits de droit (10 %) ». (4)
La question est aussi posée de savoir si à la grève ne viennent pas s’ajouter d’autres modes d’action, telles les pétitions ou les manifestations. Les mêmes auteurs concluent à la difficulté de discerner ce qui relève du domaine de la modernité ou de la tradition. L’essentiel est la prise de conscience du fait que la transformation des pratiques revendicatives « est liée à l’éclatement des rapports de production, à la désinstitutionalisation des organisations et aux mouvements conjoints – parfois contradictoires – de précarisation du travail, d’individualisation des rapports sociaux et d’aspiration à l’autonomie des acteurs sociaux » (5).
Mais l’évolution de la grève est aussi quantitative. Sans doute faut-il être prudent dans les analyses. La grève, comme l’a bien montré le rapport Mandelkern, est un « phénomène protéiforme » et recouvre des situations diverses que ne permettent pas toujours de recenser les statistiques : les grèves peuvent avoir lieu en réaction instantanée à un événement, entrer dans la catégorie des grandes grèves nationales de longue durée, correspondre à des situations locales multiples, etc.
Il reste que d’après les plus récentes études de la direction statistique du ministère en charge du travail (6), la conflictualité du travail s’est plutôt intensifiée au cours de la dernière décennie : entre 2002 et 2004, 30 % des établissements de plus de vingt salariés ont connu au moins un conflit collectif (contre 21 % entre 1996 et 1998). Mais si les grèves ou les débrayages restent un mode d’action collective fréquent, d’autres formes d’actions, telle la pétition, ont davantage progressé. En outre, le recours aux grèves longues (de plus de deux jours) a diminué sur la période (+ 3 % entre 1996 et 1998, + 2,5 % entre 2002 et 2004). Le graphique présenté ci-après retrace ces évolutions, finalement assez contrastées.
Évolution des formes de conflits collectifs
Champ : établissements de 20 salariés et plus
Source : Direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques (Dares) du ministère du travail, des relations sociales et des solidarités.
La même étude note que les conflits sont plus nombreux dans les grands établissements, où la négociation collective et la présence syndicale sont les plus fortes.
En outre, conformément aux résultats publiés très récemment par la même direction statistique (7), en 2005, 2,8 % des entreprises d’au moins dix salariés déclarent l’existence d’un arrêt collectif de travail, que ce dernier ait touché l’ensemble de l’entreprise ou seulement certains de ses établissements. Mais si les grèves se déroulent dans un petit nombre d’entreprises, ces dernières concentrent une part importante de l’emploi (30 % des salariés, car grèves et débrayages surviennent principalement dans les grandes entreprises : 43 % des entreprises d’au moins 500 salariés en déclarent). Le tableau présenté ci-après recense ces résultats.
Entreprises ayant connu au moins une grève en 2005, selon le secteur d’activité *
Secteur d’activité |
% d’entreprise |
% des effectifs salariés au sein du secteur |
Industrie |
5,4 |
37,7 |
dont : Industries agricoles et alimentaires |
4,1 |
27,8 |
Industries des biens de consommation |
3,0 |
20,6 |
Industrie automobile |
15,3 |
74,6 |
Industries des biens d’équipement |
5,9 |
36,4 |
Industries des biens intermédiaires |
6,0 |
33,2 |
Industries énergétiques |
22,8 |
82,9 |
Construction |
0,9 |
5,8 |
Commerce |
0,8 |
19,6 |
Services |
3,0 |
33,2 |
dont : Transports |
6,7 |
50,8 |
Activités financières |
10,6 |
57,2 |
Activités immobilières |
2,9 |
15,1 |
Services aux entreprises |
1,2 |
33,1 |
Services aux particuliers |
0,7 |
10,6 |
Éducation, santé, social et associations |
5,7 |
17,6 |
Ensemble |
2,8 |
30,0 |
* Réponse positive à la question « Dans votre entreprise ou l’un de ses établissements, un ou plusieurs arrêts collectifs de travail (grève ou débrayage) se sont-ils produits au cours de l’année 2005 ? »
Lecture : 4,1 % des entreprises des industries agricoles et alimentaires déclarent avoir connu au moins un arrêt collectif de travail. Ces entreprises emploient 27,8 % des salariés du secteur. Toutefois, dans les entreprises comportant plusieurs établissements, la grève a pu toucher seulement certains d’entre eux. L’ensemble des salariés employés dans ces entreprises n’a donc pas nécessairement été confronté à ce conflit sur son lieu de travail.
Champ : entreprises de 10 salariés et plus des secteurs marchands, hors agriculture.
Source : enquête Acemo « Négociation et représentation des salariés en 2005 », Dares.
Ainsi que l’illustrent ces données, on dénombre deux fois plus de grèves dans l’industrie (avec un taux de 5,4 %) que dans les autres secteurs. Les services connaissent un taux légèrement supérieur au taux moyen, avec 3 % des entreprises ayant connu au moins une grève en 2005. L’étude relève cependant qu’au sein des services, les transports, les activités financières et le secteur dit « éducation, santé, social et associatif » sont davantage confrontés à ce type de mobilisation collective que les services aux entreprises et aux particuliers.
Un regard sur l’état de la grève dans le secteur public est également riche d’enseignements, comme l’atteste l’évolution sur le long terme du nombre de journées perdues pour fait de grève, telle qu’elle résulte du graphe présenté ci-après.
Évolution du nombre de journées perdues pour fait de grève
Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique, ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
L’ensemble de ces données ne doit cependant pas faire oublier une tendance sur le plus long terme à la décroissance du recours à la grève : sur vingt-cinq ans environ, de 1975 à la fin des années 1990, on constate une diminution du nombre de jours de grève.
Les évolutions respectives de la grève et de la négociation collective sont indissociables et ce n’est pas un hasard si le présent projet de loi s’appuie sur le développement actuel de la négociation collective.
Il est d’ailleurs révélateur que la dernière étude précitée de la direction statistique du ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité, associe ces deux niveaux d’analyse. Il résulte de cette étude qu’en 2005, 14 % des entreprises de dix salariés et plus ont engagé des négociations collectives, ce taux approchant le taux de 50 % dans les entreprises de cinquante salariés et plus. Au total, plus de sept millions de salariés étaient potentiellement concernés par des négociations en 2005. Huit fois sur dix, ces dernières ont abouti au cours de l’année à la signature d’au moins un accord, conformément aux résultats figurant dans le tableau présenté ci-après.
Part des entreprises ayant engagé au moins une négociation centrale d’entreprise en 2005 et taux d’aboutissement
1. Négociations engagées en 2005 |
2. Taux d’aboutissement des négociations engagées |
Part de la catégorie dans le champ total | |||
% |
% de salariés concernés |
% |
% |
% | |
Ensemble |
13,9 |
58,6 |
78,0 |
100,0 |
100,0 |
10 à 19 salariés |
4,9 |
5,3 |
83,1 |
52,0 |
11,7 |
20 à 49 salariés |
11,1 |
11,6 |
71,6 |
31,5 |
16,3 |
50 à 99 salariés |
30,9 |
32,5 |
72,3 |
8,7 |
9,9 |
100 à 199 salariés |
52,3 |
53,2 |
78,7 |
4,1 |
9,1 |
200 à 499 salariés |
75,1 |
75,7 |
84,0 |
2,4 |
11,8 |
500 salariés et plus |
89,2 |
94,9 |
88,1 |
1,3 |
41,2 |
De 10 à 49 salariés |
7,3 |
9,0 |
76,5 |
83,5 |
28,0 |
50 salariés et plus |
47,4 |
77,9 |
79,2 |
16,5 |
72,0 |
Entreprises où un délégué syndical est présent |
74,9 |
91,1 |
81,7 |
12,1 |
57,4 |
Lecture : les entreprises de 500 salariés et plus représentent 1,3 % des entreprises et 41,2 % des salariés du champ de l’enquête. 89,2 % d’entre elles ont engagé au moins une négociation en 2005. 94,9 % des salariés employés dans les entreprises de cette taille sont donc potentiellement concernés par au moins une négociation collective. Dans 88,1 % des entreprises de 500 salariés et plus ayant négocié au niveau central, au moins un accord a été signé en 2005.
Champ : entreprises de 10 salariés et plus des secteurs marchands, hors agriculture
Source :Enquête Acemo « Négociation et représentation des salariés en 2005 », Dares.
L’évolution de la négociation collective de branche n’est pas moins significative (8). Depuis plusieurs années, l’activité conventionnelle de branche augmente. À partir de 2004, conformément au graphe présenté ci-après, le nombre d’accords de branche est supérieur à 1000. En 2006, 1 096 accords et avenants ont été signés. De fait, amorcé en 2004, l’accroissement du rythme de la négociation de branche s’est poursuivi et accentué en 2005, avant de se stabiliser.
Évolution du nombre d’accords de branche
signés par an depuis 1995
Source : Ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.
Le développement de la négociation interprofessionnelle suit une évolution elle aussi largement positive, puisque depuis une demi-douzaine d’années, le nombre de textes signés au plan interprofessionnel est stabilisé à un niveau élevé (plus de quarante accords chaque année en moyenne, voire beaucoup plus), comme l’indique le graphe présenté ci-après.
Évolution du nombre de textes interprofessionnels (accords et avenants)
signés par an depuis 1996
Source : Ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.
Sans doute ces évolutions générales ne concernent-elles pas directement les secteurs d’activité visés par le projet de loi. Elles reflètent cependant des évolutions structurelles, que l’on retrouve dans une étude plus ciblée.
Tout comme l’évolution des relations du travail au plan général, celle des conflits du travail dans le secteur des transports reflète la dynamique positive de la négociation collective.
Le principe de continuité est l’un des éléments fondateurs du service public, comme le soulignait déjà le rapport établi par M. Claude Huriet au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur la proposition de loi tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services et entreprises publics (février 1999). Le rapport pointait, il y a donc presque dix ans, la part prépondérante des conflits dans la fonction publique entendue au sens large, dans l’ensemble des conflits collectifs du travail. Il relevait – en dépit des limites de l’appareil statistique, auxquelles le rapport consacre un certain nombre de développements – que le secteur public était à l’origine d’environ deux tiers des jours de grève.
Plus récemment, le rapport Mandelkern a fait état d’autres données chiffrées à l’appui de conclusions voisines, en insistant sur le fait que « le caractère général du mouvement de décroissance du recours à la grève n’a pas diminué la spécificité du secteur des transports terrestres de voyageurs ». Le même rapport ajoute : « (…) la constance du rapport observé permet d’affirmer que la SNCF et la RATP connaissent, à elles seules, en moyenne, entre le quart et la moitié des jours de grève, et plus de la moitié du nombre total des grèves observées dans l’économie française (hors administrations publiques) ».
De fait, il existe un niveau certain de conflictualité du travail dans la branche des transports, comme l’illustrent les chiffres les plus récents relatifs au nombre de grèves ou de jours perdus à la SNCF et à la RATP, mais aussi dans d’autres entreprises de transport, comme l’indique le tableau ci-après résultant des analyses du Conseil national des transports publiées au mois de février 2007 (rapport social pour les années 2004 et 2005).
Les conflits du travail dans les transports en 2004 et 2005
Nombre de grèves |
Nombre de jours perdus | |||
2004 |
2005 |
2004 |
2005 | |
Total transport |
1 013 |
1 023 |
155 692 |
407 962 |
Entreprises ferroviaires et transports urbains |
776 |
780 |
114 884 |
337 877 |
SNCF |
488 |
460 |
94 580 |
238 962 |
RATP |
182 |
177 |
6 090 |
21 271 |
Transports urbains |
106 |
137 |
14 214 |
74 370 |
Restauration ferroviaire |
0 |
6 |
0 |
3 274 |
Autres entreprises de transport |
237 |
243 |
40 808 |
70 085 |
Air France (1) |
129 |
126 |
7 880 |
11 808 |
Aéroport de Paris |
9 |
9 |
2 177 |
1 213 |
Transports routiers |
70 |
88 |
14 798 |
11 982 |
Autres (hors ordures ménagères) |
29 |
20 |
15 953 |
45 082 |
(1) Selon le rapport du Conseil national des transports, le nombre des grèves en 2004 et 2005 demande à être vérifié (selon d’autres sources, il y aurait quelques divergences).
Source : Rapport social du Conseil national des transports (février 2007).
Cette analyse statique doit être complétée par une analyse dynamique. L’évolution très récente de la conflictualité montre en effet que celle-ci a tendance à diminuer, même si cette tendance est encore fragile.
Il existe une évolution assez nette à la RATP où, depuis 1996, on dénombre en moyenne 0,3 journées de grève par agent par an contre près d’une journée de grève par agent à la fin des années 1980. Entre 1992 et 2002, le nombre de préavis a été divisé par 4.
Par ailleurs, le nombre d’alarmes sociales, dispositif essentiel de prévention des conflits mis en œuvre à la RATP à partir de 1996, a augmenté de 35 % en 2005, puis de 9 % en 2006. Le tableau suivant retrace les évolutions les plus récentes.
Évolution générale de la conflictualité 2002-2006
Statistiques |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Nombre d’alarmes sociales |
258 |
272 |
262 |
353 |
384 |
Nombre de préavis |
187 |
182 |
182 |
177 |
173 |
Nombre de journées perdues par agent en général |
0,26 |
1,32 |
0,14 |
0,5 |
0,44 |
Nombre de journées perdues par agent hors motifs interprofessionnels |
(1) |
0,04 |
0,14 |
0,11 |
0,2 |
(1) Chiffre non connu à cette époque.
Source : RATP.
En outre, on observe au cours des dernières années à la RATP une tendance qui est plutôt à la diminution du nombre de journées perdues, comme l’indique le diagramme suivant, même s’il faut tenir compte de la spécificité de l’année 2003 qui a connu de nombreuses grèves.
Nombre de journées perdues (RATP)
Source : Direction générale de la mer et des transports du ministère de l’économie, du développement et de l’aménagement durables.
Cette tendance est un peu moins nette à la SNCF. Sans doute, le nombre de préavis, qui était de 804 en 2002, est passé à 698 en 2006, soit une diminution de 13 %. De même, le nombre de grève s’élève à 432 en 2002, 387 en 2006. Mais cette évolution n’a pas été linéaire sur la période et elle ne concerne pas l’ensemble des données (la variation du nombre total de journées perdues est plus aléatoire). Les tableaux ci-dessous précisent ces évolutions.
Évolution générale de la conflictualité dans les transports publics de voyageurs 2002-2006
Statistiques |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Nombre de préavis |
804 |
750 |
881 |
699 |
698 |
Nombre de grèves |
432 |
378 |
488 |
460 |
387 |
Pourcentage de préavis suivis |
53,7 % |
50,4 % |
55,4 % |
65,8 % |
55,4 % |
Nombre total de journées perdues |
37 239 |
395 276 |
94 580 |
238 962 |
129 213 |
Nombre de journées perdues par agent |
0,21 |
2,26 |
0,55 |
1,44 |
0,79 |
Source : SNCF.
Nombre de journées perdues par agent selon les motifs 2002-2006
Nombre de journées perdues par agent |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
dues à des motifs d’ordre interprofessionnel |
0 |
1,84 |
0 |
0,49 |
0,37 |
dues à des motifs d’ordre national |
0,08 |
0,36 |
0,42 |
0,82 |
0,26 |
Dues à des motifs d’ordre local |
0,13 |
0,06 |
0,13 |
0,13 |
0,16 |
Source : SNCF.
Le diagramme suivant reflète l’évolution du nombre de journées perdues par agent à la SNCF depuis 2002. Ces données rendent compte d’une tendance à la diminution si l’on prend en considération l’évolution du nombre de journées perdues par agent en général, même si cette évolution est différenciée, dès lors qu’est pris en compte le type de motifs ( interprofessionnels, nationaux ou locaux).
Nombre de journées perdues par agent (SNCF)
Source : direction générale de la mer et des transports du ministère de l’économie, du développement et de l’aménagement durables.
Ces tendances récentes s’inscrivent dans une évolution de plus long terme, dont on pourrait presque dire qu’elle revêt un caractère structurel. En 2004, le rapport établi par M. Dieudonné Mandelkern (9) soulignait la tendance à la décroissance de la grève dans le secteur des transports terrestres de voyageurs en notant que « au-delà des grandes grèves nationales (1986, 1995, 2003, …), dépassant souvent le secteur, le nombre de préavis, ainsi que le nombre de grèves effectives et le nombre de jours perdus, suivent grossièrement une pente descendante depuis une dizaine d’années ». Les tableaux présentés ci-après illustrent ces résultats.
Évolution de la conflictualité à la RATP
Journées perdues |
Journées perdues | ||
1990 |
790 |
24 666 |
0,62 |
1991 |
543 |
32 655 |
0,82 |
1992 |
376 |
18 620 |
0,47 |
1993 |
351 |
14 314 |
0,36 |
1994 |
481 |
30 973 |
0,78 |
1995 |
476 |
225 973 |
5,64 |
1996 |
228 |
14 518 |
0,37 |
1997 |
339 |
15 172 |
0,38 |
1998 |
213 |
8 154 |
0,20 |
1999 |
280 |
7 970 |
0,19 |
2000 |
459 |
17 326 |
0,44 |
2001 |
331 |
17 929 |
0,43 |
2002 |
187 |
11 112 |
0,26 |
2003 |
182 |
56 207 |
1,3 |
2004 |
NC |
6090 |
0.14 |
2003 |
NC |
21271 |
0.49 |
Source : ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.
Préavis |
Grèves |
dont |
Journées |
Journées perdues | ||
Locales |
Nationales | |||||
1990 |
837 |
531 |
521 |
10 |
164 395 |
0,81 |
1991 |
826 |
496 |
466 |
30 |
193 776 |
0,98 |
1992 |
1012 |
603 |
587 |
16 |
89 160 |
0,45 |
1993 |
913 |
534 |
517 |
17 |
144 803 |
0,75 |
1994 |
938 |
500 |
488 |
12 |
93 815 |
0,51 |
1995 |
1182 |
760 |
735 |
25 |
1 054 920 |
5,82 |
1996 |
1135 |
594 |
587 |
7 |
94 867 |
0,53 |
1997 |
1178 |
661 |
653 |
8 |
124 259 |
0,71 |
1998 |
1199 |
912 |
895 |
17 |
180 431 |
1,03 |
1999 |
1095 |
571 |
545 |
26 |
53 779 |
0,31 |
2000 |
1015 |
569 |
560 |
9 |
85 094 |
0,48 |
2001 |
893 |
455 |
446 |
9 |
160 947 |
0,90 |
2002 |
804 |
432 |
429 |
3 |
37 239 |
0,21 |
2003 |
750 |
378 |
371 |
7 |
395 276 |
2,26 |
2004 |
NC |
488 |
NC |
NC |
94 580 |
0.54 |
2005 |
NC |
460 |
NC |
NC |
238 962 |
1.36 |
Source : ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité.
Le rapport Mandelkern ajoutait, conformément aux nombreuses auditions que le groupe de travail avait pu mener : « toutes les personnes entendues par la commission, entreprises et syndicats, ont souligné (…) l’amélioration significative du climat social qui résulterait d’une information plus précise sur la réalité des conflits et ne donnerait pas l’image de perturbations graves, menaçantes par leur caractère indéfini ou l’approximation de leur impact ».
De fait, l’ensemble de ces résultats doit être indéniablement rapproché de la mise en place d’expérimentations de dispositifs de prévention des conflits dans les entreprises de transport (voir infra une description détaillée au point II. A.), dispositifs qui reposent sur une véritable relance de la négociation collective.
Au plan sectoriel, les thèmes de la conflictualité et de la négociation collective sont également étroitement liés, comme l’ont mis en lumière certaines analyses récentes, à l’exemple de l’ouvrage collectif précité réalisé sous la direction du sociologue M. Jean-Michel Denis : « En France comme en Europe, dans le secteur public comme dans le secteur privé, la négociation collective a pris la dimension d’une dynamique. Dans les entreprises publiques, son développement répond à un objectif ambitieux : la modification des pratiques antérieures en matière de relations professionnelles en vue d’instaurer un nouveau système d’échange fondé sur la négociation et la contractualisation. Le paritarisme n’est pas uniquement visé dans cette affaire mais également la « culture du conflit », car la grève et la manifestation demeurent depuis des décennies les modes d’action privilégiée des fonctionnaires et de leurs représentants ».
Le même article ajoute, précision qui prend tout son sens dans la perspective ouverte par le présent projet de loi : « De ce fait, les réformes dans les entreprises publiques passent de plus en plus par le biais d’accords collectifs adoptés à deux niveaux et en deux temps. À un niveau national tout d’abord, par l’établissement d’un « accord général » négocié avec l’ensemble des fédérations syndicales. Au niveau de chaque site, entité ou établissement ensuite, avec les représentants locaux des personnels, voire directement avec ces derniers via l’organisation par les managers de terrain de consultations directes, d’enquêtes et de référendum ». Comment mieux décrire une partie de l’inspiration des mesures proposées par le gouvernement ?
De fait, l’observation des dernières données de la négociation collective atteste le niveau élevé d’accords conclus dans les branches d’activité des entreprises de transport. En 2004, on dénombre 1004 accords, pour 169 procès-verbaux de désaccord. En 2005, la proportion est comparable, puisque 933 accords ont été conclus et 183 procès-verbaux de désaccord établis. Les deux tableaux suivants détaillent ces résultats par branches.
Négociation annuelle obligatoire en 2004
Branches d’activité |
Nombre d’entreprises assujetties |
Nombre d’accords conclus |
Nombre de procès-verbaux de désaccord |
Transport routier de marchandises |
1 346 |
498 |
97 |
Transport routier de voyageurs |
338 |
167 |
31 |
Transports urbains (y compris RATP) |
139 |
87 |
6 |
Activité portuaire |
16 |
8 |
1 |
Transport ferroviaire |
63 |
22 |
6 |
Emprise ferroviaire |
48 |
26 |
5 |
Transport aérien (y compris Air France) |
92 |
31 |
3 |
Remontées mécaniques |
45 |
28 |
5 |
Site aéroportuaire |
167 |
37 |
4 |
Divers |
215 |
100 |
11 |
TOTAL |
2 469 |
1 004 |
169 |
Négociation annuelle obligatoire en 2005
Branches d’activité |
Nombre d’entreprises assujetties |
Nombre d’accords conclus |
Nombre de procès-verbaux de désaccord |
Transport routier de marchandises |
1 354 |
471 |
121 |
Transport routier de voyageurs |
336 |
170 |
27 |
Transports urbains (y compris RATP) |
125 |
90 |
6 |
Activité portuaire |
9 |
3 |
0 |
Transport ferroviaire |
52 |
9 |
4 |
Emprise ferroviaire |
39 |
15 |
5 |
Transport aérien (y compris Air France) |
85 |
27 |
8 |
Remontées mécaniques |
47 |
23 |
0 |
Site aéroportuaire |
193 |
32 |
3 |
Divers |
222 |
93 |
9 |
TOTAL |
2 462 |
933 |
183 |
Source : Inspection générale du travail des transports.
Le rapport Mandelkern a bien montré combien il est difficile d’apprécier la perception réelle des effets de la grève. Il ne fait aucun doute cependant qu’une grève d’ampleur, même sur un territoire limité, crée une gêne importante pour les usagers.
Un récent quotidien (10), titrant « Le service minimum fait un tabac dans l’opinion », a publié les résultats d’un sondage réalisé par l’institut Ifop. Selon ce sondage, 71 % des salariés sont favorable à une limitation du droit de grève pour instaurer un service minimum dans les transports publics. Interrogés plus précisément sur certaines dispositions du présent projet de loi, les personnes interrogées sont 82 % à se déclarer favorables à l’organisation, après huit jours de grève, d’un vote à bulletin secret pour que le personnel décide de la poursuite ou non de la grève et 58 % à se dire favorables à l’obligation pour le salarié qui souhaite faire grève de le déclarer quarante-huit heures avant la grève sous peine de « sanction disciplinaire ». Les tableaux ci-après retracent ces résultats.
Etes-vous très favorable, plutôt favorable, plutôt défavorable ou très défavorable à une limitation du droit de grève pour instaurer un service minimum dans les transports publics ? | |||||
Ensemble |
Salariés du secteur privé |
Salariés du secteur public |
Rappel janvier 2005 |
Rappel décembre 2003 | |
Total favorable |
71 % |
76 % |
60 % |
65 % |
74 % |
Très favorable |
26 % |
26 % |
15 % |
26 % |
28 % |
Plutôt favorable |
45 % |
50 % |
45 % |
39 % |
46 % |
Total défavorable |
29 % |
24 % |
40 % |
34 % |
26 % |
Plutôt défavorable |
16 % |
14 % |
22 % |
17 % |
15 % |
Très défavorable |
13 % |
10 % |
18 % |
17 % |
15 % |
Ne se prononcent pas |
– |
– |
– |
1 % |
– |
Et plus particulièrement, seriez-vous favorable ou défavorable à chacune des propositions suivantes du gouvernement concernant la mise en place d’un service minimum dans les transports publics ? | |||
Favorable |
Défavorable |
Ne se prononcent pas | |
L’obligation pour le salarié qui souhaite faire grève de le déclarer 48 heures avant la grève sous peine de « sanction disciplinaire » |
|
|
|
L’organisation, après huit jours de grève, d’un vote à bulletin secret pour que le personnel décide de la poursuite ou non de la grève |
|
|
|
(1) Sondage Ifop pour Dimanche Ouest-France réalisé les 12 et 13 juillet 2007 auprès d’un échantillon de 960 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus.
C’est donc bien à une question complexe mais aussi mobilisatrice que le présent projet de loi apporte une réponse pragmatique.
II.- LE RENFORCEMENT DU DIALOGUE SOCIAL DANS LES
ENTREPRISES DE TRANSPORT : UNE RÉPONSE PRAGMATIQUE
La difficile conciliation entre le droit de grève – auquel salariés et syndicats sont, en France, traditionnellement très attachés – et la nécessaire continuité du service public dans les transports – que réclament de manière concordante les usagers – appelle dans notre pays une réponse réaliste. Volontarisme et pragmatisme doivent s’associer pour tenir compte de cette véritable particularité française. On peut ainsi constater que la marche vers un service garanti dans les transports publics s’est traduite, au cours des dernières années, par une phase d’expérimentation, qui a précédé le temps de l’action, celui du présent projet de loi, lui-même animé d’un souci de pragmatisme et d’adaptation à la diversité des situations.
Ce sont sans doute la Régie autonome des transports parisiens (RATP) et la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), les deux plus grands acteurs des transports publics terrestres en France, qui auront su le mieux innover depuis dix ans, en apportant par la négociation une réponse aux deux défis d’un service public continu dans le secteur des transports : la prévention des conflits du travail et l’organisation d’un service effectif, lorsque la grève n’a pu être évitée.
1. Les dispositifs de prévention des conflits collectifs de travail mis en place à la RATP et à la SNCF
Dès le 20 mai 1996, la direction de la RATP et les organisations syndicales concluaient un protocole d’accord relatif au droit syndical et à l’amélioration du dialogue social, qui a été consolidé et complété en octobre 2001, puis à nouveau en 2006.
L’article 15 de l’accord organise ainsi une procédure de prévention, dite « d’alarme sociale », imposant une négociation préalable avant tout dépôt d’un préavis de grève. Cette procédure s’applique, lorsqu’un groupe (ou plusieurs) de syndicats ou une direction identifie un problème susceptible de générer un conflit.
Le ou les groupes de syndicats adressent un courrier à la direction concernée (selon le niveau de négociation), dans lequel ils indiquent le motif susceptible de devenir conflictuel. La direction doit alors tenir une réunion avec les auteurs de la lettre dans un délai de cinq jours ouvrables suivant la réception du courrier. De la même façon, une direction qui repère une situation pré-conflictuelle (pétitions, motions…) peut proposer une date de réunion dans les cinq jours de sa notification aux groupes de syndicats représentatifs.
La réunion prévue se conclura par la rédaction d’un constat d’accord engageant les parties ou d’un constat de désaccord, qui recense les points de divergence dans le délai imparti de cinq jours ; toutes les organisations syndicales, ainsi que le personnel, doivent être informées.
La procédure « d’alarme sociale » est dépourvue de caractère impératif. Elle a néanmoins permis de réduire très sensiblement le nombre de conflits sociaux à la RATP, où 173 préavis de grève – soit le plus bas niveau observé depuis 1990 – ont été, par exemple, enregistrés en 2006 (le nombre de ces préavis était de 800 dans les années 80), ce qui conduit à un nombre de jours de grève par agent et par an de 0,4, soit beaucoup moins que la moyenne nationale du secteur, qui s’élève à 0,8.
Il faut noter tout particulièrement l’action des partenaires sociaux qui, au sein de la RATP, sont parvenus, depuis de nombreuses années, à résoudre les conflits collectifs du travail en amont des préavis. La technique de « l’alarme sociale », par le règlement précoce des conflits sociaux qu’elle rend possible au plus près du terrain aura contribué significativement à la pacification des relations sociales, comme au respect des voyageurs et des valeurs du service public.
La procédure « d’alarme sociale » a été étendue à la SNCF, où un protocole d’accord prévoyant un mécanisme similaire, dit de « demande de concertation immédiate » a été conclu le 28 octobre 2004.
Comme à la RATP, la procédure instituée à la SNCF permet aux organisations syndicales qui identifient un problème pouvant conduire à un conflit collectif de saisir la direction ; celle-ci peut, de la même façon, déclencher la procédure de concertation, pour traiter de problèmes qu’elle estime conflictuels.
Une première réunion de concertation est organisée au plus tard dans un délai de trois jours ouvrables suivant la réception de la demande ; d’autres réunions peuvent ensuite se tenir au cours des dix jours ouvrables suivant cette même date.
Les parties s’engagent à essayer de parvenir à un accord et donc à éviter le dépôt d’un préavis de grève. Le relevé de conclusions est établi au terme de cette période, puis adressé à l’ensemble du personnel.
À la SNCF, le nouveau dispositif a également permis une réelle pacification des relations sociales, une diminution significative de la conflictualité, le nombre de jours de grève par agent et par an étant désormais de 0,8. En 2006, les démarches de concertation immédiate avaient permis, dans près de 90 % de cas, de résoudre les différends et d’éviter ainsi le dépôt de préavis de grève.
Il faut saluer, là encore, l’attitude des partenaires sociaux, qui ont su mener à bien ces démarches de concertation, en amorçant simultanément un véritable changement culturel.
Toutefois, les procédures « d’alarme sociale » ont actuellement leur limite : n’étant pas obligatoires, les partenaires sociaux n’y ont pas systématiquement recours. Ainsi à la RATP dans la période la plus récente, 70 % des préavis de grève n’ont pas été précédés d’une « alarme sociale » et, à la SNCF, 84 % des préavis ne font pas suite à une « démarche de concertation immédiate ». Ainsi, en dépit de leur originalité, ces techniques de prévention des conflits collectifs de travail ne paraissent pas suffisantes, pour répondre aux attentes des usagers des transports publics.
L’intérêt du présent projet de loi est précisément de renforcer ces procédures, tout en les étendant, en raison de leur intérêt, à l’ensemble des entreprises de transport public.
Deux grands exemples peuvent être cités : celui de la région Alsace, puis celui de la SNCF et de la RATP qui, au cours de l’année 2005, ont su conclure avec les collectivités organisatrices des accords emblématiques, qui ont préparé la voie aux solutions préconisées par le projet de loi qui nous est soumis.
Le 18 juillet 2005, était signé un avenant à la convention Transport express régional (TER) conclue le 13 février 2002 pour la période 2002-2009 entre la région Alsace et la SNCF, pour l’organisation et le financement du transport public de voyageurs dans cette région. Cet accord comporte un certain nombre de mesures relatives à l’organisation des dessertes de substitution assurées en cas de conflit social, au choix du service qui doit alors être mis en œuvre et à la nature des informations qui doivent être diffusées dans de telles situations.
Quatre plans de transport de substitution correspondant à des niveaux de desserte gradués ont été élaborés en commun, afin de rendre le meilleur service possible aux usagers en période de grève.
Il est prévu que, lorsqu’un conflit social ne peut être évité, la SNCF et la région Alsace se concertent pour définir l’offre de service qui sera mise en œuvre. Les discussions se poursuivent jusqu’à la veille de la perturbation prévisible à 8 heures, heure à laquelle un plan de transport de substitution est arrêté par l’entreprise.
Il est également prévu que la SNCF organise une information à destination des voyageurs en amont la veille de la grève, information pouvant prendre diverses formes : communiqués de presse, affichage des horaires dans tous les points d’arrêt, alimentation du site Internet TER Alsace, mise en place de points d’accueil à Strasbourg et Mulhouse pour la pointe du soir. Le jour même de la grève, la continuité de l’information doit être assurée par l’affichage des horaires en gare, la mise à jour du site Internet TER Alsace et là encore, la mise en place de points d’accueil à Strasbourg et à Mulhouse pour la pointe du soir.
L’avenant au contrat TER SNCF/Alsace est entré en vigueur pour le service 2006 ; il comporte un système d’intéressement financier de bonus-malus lié au respect par la SNCF du service prévu le jour de la grève. Cet accord de grande importance, dont l’exécution fait l’objet chaque année d’un bilan, a inspiré de nombreuses dispositions du présent projet de loi. Les conseils régionaux ayant d’ailleurs été invités à suivre la voie ainsi ouverte par la région Alsace, plusieurs autres régions (Bretagne, Rhône Alpes, Centre, Franche-Comté) ont ensuite introduit des dispositions sur la prévisibilité du service à l’occasion du renouvellement des conventions d’exploitation conclues avec la SNCF pour le trafic ferroviaire d’intérêt régional.
La démarche utilisée au travers de ces différents accords concernant la prévisibilité du service est singulière ; elle repose, en effet, non sur la réquisition de personnels ou l’imposition d’un service minimum universel, mais consiste en un engagement pris par l’entreprise de transport d’assurer un niveau de service et une information des usagers répondant aux fortes attentes de ces derniers en matière de prévisibilité du transport public.
b) Les engagements de service et d’information en cas de grève conclus pour l’Île-de-France par la SNCF et la RATP
Cette même démarche a été utilisée par la SNCF et la RATP qui ont conclu également en juin 2005 avec la collectivité organisatrice de transport dont elles relèvent – le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) – des accords sur l’engagement d’un service de substitution et l’information des usagers en cas d’arrêt de travail ayant fait l’objet d’un préavis.
C’est ainsi que la SNCF s’est engagée, pour les 13 lignes du réseau Transilien, par l’avenant n° 2 au contrat qui la lie au STIF pour la période 2004-2007, à maintenir aux heures de pointe un niveau de service supérieur ou égal à 50 % ou à 33 % du service normal par sous-réseau, selon le degré de conflictualité de la grève. L’accord conclu prévoit un système de pénalités forfaitaires en cas de non réalisation de cet engagement de service ainsi qu’un dispositif de bonus-malus lié au respect d’un référentiel de qualité de la diffusion de l’information fournie aux usagers.
Dans les conflits sociaux postérieurs à juin 2005, la qualité de diffusion des informations données aux usagers a semblé tout à fait satisfaisante, cependant que le niveau de 33 % du trafic Transilien était, la plupart du temps, assuré.
En juin 2005, la RATP a pris un engagement tout à fait similaire, prévoyant, qu’en cas de préavis de grève, elle s’engage à assurer au moins 50 % du service normal et qu’elle supporte des pénalités financières, si cet engagement de service garanti n’est pas respecté. Ces pénalités sont évaluées sur la base du service réalisé par rapport au service normalement prévu avec deux niveaux forfaitaires (de 50 % à 25 % et inférieur à 25 %).
L’accord entre la RATP et le STIF vise également à améliorer l’information des voyageurs au travers de l’application d’un système de bonus-malus. Le processus d’information doit être déclenché, dès lors que le service engagé est inférieur à 75 % du service normal, le dispositif de bonus-malus portant sur la qualité de la prévision s’appliquant, quant à lui, lorsque le trafic constaté est inférieur à 50 %.
À ces efforts d’expérimentation, il faut ajouter la Charte pour une meilleure prévisibilité du transport public conclue le 18 juillet 2006 entre l’État et plusieurs entreprises de transport, organisations syndicales, et associations d’usagers.
À l’heure actuelle, plus de vingt autorités organisatrices de transport se sont engagées dans une démarche de prévisibilité, telle la communauté urbaine de Marseille, qui a signé avec la Régie des transports marseillais (RTM) le 18 décembre 2006 un avenant au contrat prévoyant des engagements de service par la RTM ainsi qu’un système de sanctions, la Régie des Transports Marseillais devant appliquer ce dispositif avant la fin décembre 2008. On peut citer également l’exemple de la communauté urbaine de Nancy, qui a mis en place avec l’entreprise délégataire de service public, Connex Nancy un dispositif de prévisibilité assorti d’incitations financières.
Après ce temps d’expérimentation fructueuse, le présent projet de loi tend à systématiser les procédures créées par certaines entreprises de transport. Il est important, avant de décrire le dispositif proposé, de revenir sur la dimension internationale du débat, ainsi que sur les nombreux travaux qui ont préparé la discussion qui se tient aujourd’hui.
Comme l’a montré, notamment, la juriste Lydie Doré, « le droit comparé a avant tout pour fonction de mettre en lumière les particularités de la situation française » (11). Dans cette logique, un rapport de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne a proposé une lecture comparée de la question du service minimum dans les services publics en Europe (12). Le présent développement s’inspire de ces analyses et de certaines données complémentaires (13).
Ces analyses montrent que si un certain nombre de pays sont dépourvus de « service minimum » (14), notamment l’Allemagne ou la Grande-Bretagne, ceux-ci présentent des caractéristiques très éloignées de la situation française. En revanche, de nombreux États européens (Italie, Espagne ou Portugal) mais d’autres aussi ailleurs dans le monde (tel le Québec) ont mis en œuvre, avec succès, un dispositif de ce type.
Certains pays, pour des raisons diverses, n’ont pas instauré de service minimum. Mais c’est souvent le modèle de fonction publique qui explique ce choix. Deux exemples illustrent ces situations.
● L’Allemagne : un droit de grève très encadré
Le « modèle allemand » se caractérise par une fonction publique composée de deux types de fonctionnaires. Les premiers (environ 1,6 millions de fonctionnaires) ont la charge des missions que l’on peut qualifier de « puissance publique » : il s’agit des juges, pompiers, policiers, agents des administrations pénitentiaires ainsi que de la majeure partie des enseignants. Assujettis à une obligation de neutralité politique, ils sont dépourvus du droit de grève et la question du service minimum ne se pose pas pour eux : l’article 33 de la loi fondamentale dispose que « l’exercice de la puissance publique doit être confié à titre permanent à des membres de la fonction publique placés dans un rapport de service et de fidélité de droit public ».
Il en va différemment des employés et ouvriers (soit environ trois millions d’agents), soumis à un régime de droit privé et dont les droits sont organisés par des conventions collectives. Pour eux, la question du service minimum se pose, et cela avec d’autant plus d’acuité que la Cour constitutionnelle fédérale, par une décision du 2 mars 1993, a considéré comme contraire à la loi fédérale le remplacement de grévistes par des fonctionnaires. Cette décision est conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (selon laquelle les garanties de la Convention européenne des droits de l’homme s’appliquent aux fonctionnaires – CEDH, 28 août 1986, Glasenapp c. Allemagne).
Mais, en pratique, le nombre de grèves est très faible. D’une part, en raison de la tradition de négociation collective très développée. D’autre part, du fait d’une jurisprudence assez restrictive des tribunaux compétents, qui ont limité l’objet de la grève et les circonstances de son déclenchement : en particulier, la grève doit toujours porter sur la négociation de conventions collectives et être proportionnelle à l’objet du conflit.
Il existe en outre un certain nombre d’autres conditions à l’exercice du droit de grève : approbation de l’appel à la grève par une forte majorité des salariés syndiqués ; syndicalisation depuis au moins trois mois ; obligation d’une négociation préalable à la grève ; etc.
L’ensemble de ces éléments suffit à garantir un équilibre entre le droit de grève des agents publics et les droits des usagers des services publics. En tout état de cause, ces caractéristiques sont assez éloignées de celles du modèle français.
● La Grande-Bretagne : un service public pour une grande part confié à des opérateurs privés
On distingue en Grande-Bretagne deux types d’agents publics : d’une part, les agents recrutés au niveau de l’Etat, qui forment le « civil service », exerçant les fonctions « de souveraineté » et soumis à une exigence de neutralité ; d’autre part, les quelque deux millions d’agents recrutés au niveau local (dans les secteurs de la police, de la santé, des hôpitaux ou de l’enseignement).
La grève est assez peu pratiquée en Grande-Bretagne pour plusieurs raisons. D’une part, la gestion locale d’un certain nombre de services publics, au moyen de délégations à des opérateurs privés, entrave la pleine effectivité d’une grève. D’autre part, même en cas de menace de grève de grande ampleur, le gouvernement a la possibilité, depuis l’Emergency power act de 1964, de déployer des troupes pour effectuer un travail urgent d’importance nationale.
En outre, le contrat est au cœur de l’ensemble des relations de travail, y compris des relations entre la direction d’une entreprise et les syndicats : des sanctions pour inexécution d’un contrat peuvent être prévues et en tout état de cause le « fairness » régit l’application du contrat.
Il faudrait aussi, pour être complet évoquer l’ensemble des mesures encadrant l’exercice du droit de grève, notamment aux termes de l’Employment act de 1982 qui impose : l’envoi par les syndicats au domicile des salariés d’une bulletin de vote financé par eux ; l’adoption de la décision de faire grève à la majorité par un vote par correspondance et à bulletin secret ; la limitation de l’objet de la grève à un certain nombre de domaines tels les conditions d’emploi, l’embauche, le licenciement, la répartition du travail, l’affiliation syndicale, les règles de discipline ou les procédures de consultation des salariés ; etc.
La juriste Lydie Doré, dans l’article précité, conclut qu’« ainsi, en dépit de leurs différences au plan sociologique – l’Allemagne est plutôt un pays de tradition consensuelle où la notion clef est la négociation et la Grande-Bretagne un pays de tradition anglo-saxonne marqué par l’attachement à la notion de contrat – la conception du conflit social qui les caractérise semble en soi restreindre le recours aux grèves et par ailleurs s’accommoder d’une limitation forte de ce droit ». Il en va autrement dans un certain nombre d’Etats, qui se rapprochent davantage du modèle français.
D’autres pays ont organisé un service minimum. Ils constituent autant d’exemples desquels la France peut s’inspirer – dans une certaine mesure – pour faire évoluer sa législation.
● L’Italie : de nombreux instruments pour la mise en œuvre d’un service minimum
L’article 40 de la Constitution italienne reconnaît le droit de grève, qui doit s’exercer dans la limite des lois qui le réglementent.
Les lois du 12 juin 1990 et du 11 avril 2000 (15) ont établi un service minimum. Cette législation a été notamment motivée par le régime de la continuité du service public en Italie : selon le droit pénal italien, des peines d’emprisonnement peuvent être prononcées en cas de non-respect du principe de continuité des services publics.
Les règles relatives au service minimum s’appliquent dans un certain nombre de services publics dits « essentiels », énumérés, de manière non limitative, aux articles 1er et 2 de la loi du 12 juin 1990. La notion de services essentiels est entendue de manière assez large, puisqu’elle englobe les besoins de consommation courante des citoyens. Les services concernés sont : la santé, l’hygiène publique, la protection civile, la collecte et le transfert de déchets, certains services de douane, l’approvisionnement en énergie et en biens de première nécessité, la justice, la protection de l’environnement, les transports en commun, les transports maritimes, la sécurité sociale et l’assistance publique, le crédit (la fourniture de ce qui est nécessaire à la vie), l’instruction publique, les postes et télécommunications et l’information radiotélévisée publique.
Il s’agit d’une conception extensive des services essentiels, la loi du 11 avril 2000 ayant étendu ce champ à des secteurs professionnels de la vie publique tels ceux des avocats, des médecins, des taxis, des chauffeurs routiers, etc.
Le service minimum est mis en œuvre dans les services essentiels selon les principes suivants.
D’une part, la loi soumet l’exercice du droit de grève à un certain nombre d’obligations : respect d’un préavis de dix jours ; établissement d’un dispositif de rapprochement et de conciliation préalable ; limitation de la durée de la grève ; etc.
D’autre part, il revient à la négociation collective (entre les entreprises ou administrations concernées et les représentants syndicaux) de déterminer ce que seront les « prestations indispensables ». En cas d’échec de la négociation, une commission de garantie intervient. Celle-ci a développé une interprétation assez extensive de la notion de services essentiels et, dans le cas où il y a eu conclusion d’un accord, dont la commission de garantie apprécie la validité, elle peut même proposer des prestations complémentaires.
Enfin, les pouvoirs publics disposent toujours de moyens de réquisition. La loi de 1990 a en effet prévu qu’en cas de danger, le président du Conseil, le ministre compétent, le préfet ou le président de la région concernée, dans leur champ territorial de compétence, « impose[nt], à l’administration ou à l’entreprise prestataire, les mesures permettant d’assurer un fonctionnement approprié des services ». Dans les cas où les sanctions prononcées par la commission de garantie ne seraient pas mises en œuvre pour des raisons diverses, seule la réquisition est alors efficace.
● L’Espagne : la voie réglementaire privilégiée
L’article 28-2 de la Constitution espagnole dispose que « (…) la loi réglementant l’exercice [du droit de grève] établira les garanties nécessaires pour assurer le maintien des services essentiels de la communauté ». La Constitution garantit donc à la fois le droit de grève et le service minimum, depuis 1979. Elle entérine ainsi les dispositions de l’article 10 du décret-loi royal du 4 mars 1977, qui confie à l’autorité gouvernementale la responsabilité de fixer les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.
Comme en Italie, la notion de « services essentiels » est déterminante et le tribunal constitutionnel espagnol, par des sentences en date de 1981 et 1992, a délimité cette notion.
En outre, des décrets d’application du décret-loi du 4 mars 1977 précité aménagent le service minimum dans les centres hospitaliers, les chemins de fer, la marine marchande ou encore la navigation aérienne. Selon Lydie Doré dans l’article précité « dans ce pays, l’absence de remise à l’ordre du jour de l’adoption d’une loi s’explique par la souplesse de la voie réglementaire ; celle-ci, associée aux efforts du juge constitutionnel, a en effet permis de définir de façon satisfaisante les services concernés par le service minimum. La voie réglementaire peut donc constituer une alternative à l’adoption d’une loi ».
Un certain nombre de règles encadrent le recours à la grève dans les services ainsi définis. Il existe notamment un préavis de dix jours, au sein duquel la négociation doit se poursuivre entre les directions des entreprises et les syndicats afin soit d’annuler la grève, soit de déterminer le contenu du service minimum ; en cas de désaccord persistant, le gouvernement national ou celui de la communauté autonome, selon les cas, fixe les conditions d’organisation du service minimal.
● Le Portugal : le service minimum dans les services correspondant aux « besoins essentiels »
La Constitution portugaise garantit le droit de grève en donnant aux salariés la possibilité de définir le champ des intérêts à défendre au moyen de la grève. Elle précise également qu’en période de grève, la loi fixe les conditions « de prestation des services nécessaires à la sécurité et à la maintenance d’équipements et d’installations, ainsi que des services minimaux indispensables à la satisfaction de besoins sociaux impérieux ».
Sur ce fondement, la loi a défini un certain nombre de services, correspondant à des « besoins essentiels » : postes et télécommunications ; services médicaux, hospitaliers et pharmaceutiques ; salubrité publique ; services des eaux ; énergie et mines ; pompiers ; entreprises de transport.
Des lois – dont la dernière en date du 27 avril 2003 – ont aussi fixé les règles applicables à la détermination du service minimum dans ces secteurs : le respect d’un préavis de cinq ou dix jours ouvrables selon les cas ; l’obligation pour les représentants du personnel d’évaluer l’impact des grèves envisagées sur le service rendu aux usagers ; l’obligation pour les représentants des travailleurs de désigner les personnes affectées au service minimum quarante-huit heures avant le début de la période de grève.
En principe, le service minimum doit être fixé par convention collective ou par accord avec les représentants des salariés. À défaut d’accord, après le dépôt d’un préavis de grève, le ministère de la sécurité sociale et du travail convoque les représentants des travailleurs et des employeurs pour déterminer les conditions du service minimum. En cas d’échec, un arrêté interministériel définit le contenu du service minimum. Enfin, ultime recours, le gouvernement a la possibilité de faire application des dispositions d’une loi du 20 novembre 1974 pour réquisitionner ou mobiliser le personnel nécessaire.
● Les pays nordiques : la détermination du service minimum par voie de conventions collectives
Les pays nordiques se distinguent des autres pays européens dans la mesure où, en pratique, le service minimum y est déterminé par les conventions collectives.
Ainsi, en Suède, il existe une « trêve sociale obligatoire », en vertu de laquelle la grève est interdite pendant la durée de validité de toute convention collective. Or, comme le précise un rapport établi par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (16), la majorité des conventions collectives contiennent des clauses d’interdiction des grèves ou d’autres formes de conflits du travail. En cas de désaccord entre les parties, celles-ci doivent faire appel à des comités de conciliation. En dernier lieu, il est toujours possible au Parlement de mettre fin à ce type de conflit par le vote d’une loi.
● Le Québec : le rôle central du Conseil des services essentiels
L’exemple du Québec est intéressant car ce pays, non européen, a été pionnier en matière de service minimum.
En 1982, le gouvernement a adopté une loi visant à « consacrer la primauté du droit des citoyens de continuer à bénéficier de services jugés essentiels, lorsque des travailleurs exercent leur droit de grève dans les services de la santé, dans les services sociaux et dans certains services publics » (loi du 23 juin 1982). Au Québec, contrairement à ce qui prévaut par exemple en Italie, la définition des services publics essentiels est donc plutôt restrictive, puisqu’elle se limite à la protection de la santé et de la sécurité du public.
Cette loi a établi un Conseil des services essentiels ayant pour mission de veiller – en permanence – au respect du service minimum.
Le Conseil des services essentiels est défini comme « un tribunal administratif, exerçant des pouvoirs quasi-judiciaires, chargé de s’assurer du maintien de services essentiels suffisants pour préserver la santé ou la sécurité du public lors de grèves légales et d’assurer au public les services auxquels il a droit à l’occasion d’actions concertées illégales » (17).
Les membres du Conseil sont nommés par le gouvernement sur proposition du ministre du travail. Outre le président et un vice-président, les autres membres sont choisis après consultation des milieux patronal, syndical et sociocommunautaire. Le président et le vice-président sont nommés pour une durée maximale de cinq ans, les autres membres pour une durée maximale de trois ans. Le Conseil est aujourd’hui composé de six membres.
La mission du Conseil des services essentiels est triple.
– Avant tout, le Conseil doit assurer le maintien des services essentiels. Le critère du maintien de la santé ou de la sécurité de la population est l’unique critère pris en compte par le Conseil lorsqu’il évalue la suffisance des services essentiels : les inconvénients résultant d’une grève dans un service public, de même que l’impact économique d’un conflit, ne sont pas retenus.
En pratique, seront toujours considérés comme essentiels : dans le secteur municipal, la fourniture d’eau potable, le traitement des eaux usées, l’enlèvement à une certaine fréquence des ordures ménagères, l’entretien, pour des raisons liées à la sécurité, des voies publiques, incluant le déneigement et l’épandage d’abrasifs ; dans les centres d’accueil et d’hébergement, les soins aux bénéficiaires ; dans le secteur du transport par autobus, tout service dont l’absence provoque un engorgement de la circulation tel que les véhicules d’urgence ne peuvent circuler librement.
L’exercice du droit de grève est également subordonné à l’existence de certaines conditions.
D’une part, le syndicat concerné doit faire parvenir au ministre du travail, à l’employeur et au Conseil un avis de grève au moins sept jours francs avant la date du déclenchement de la grève.
D’autre part, le syndicat et l’employeur ont l’obligation de négocier les services essentiels à maintenir durant la grève. Le médiateur du Conseil peut aider les parties dans cette négociation, qui vise à ce que les parties concluent une entente ou, à tout le moins, réduisent l’écart entre leurs positions respectives. Si les parties ne peuvent s’entendre, le syndicat dépose au Conseil la liste des services essentiels qu’il entend fournir. Si au fil du temps la liste est « transformée en entente », l’entente prévaut et elle sera déposée au Conseil en remplacement de la liste initiale.
La liste ou l’entente doit indiquer la nature des services offerts ainsi que le type de fonctions et les effectifs nécessaires à leur maintien durant la grève.
Le Conseil évalue, dans un délai de sept jours, l’efficacité des services prévus dans la liste ou l’entente, au regard des critères de santé et de sécurité. Si le Conseil juge les services insuffisants, il peut : recommander des ajouts ou modifications à la liste ou à l’entente ; recommander au syndicat de surseoir à la grève et de refaire une liste de services essentiels ; dans les cas extrêmes (rares en pratique) où la liste apparaît très insuffisante, le Conseil fait un rapport au ministre du travail, qui peut alors recommander au gouvernement de suspendre l’exercice du droit de grève du syndicat.
– Au cours de la grève, le Conseil dispose de pouvoirs de redressement : il s’agit d’assurer au public le service auquel il a droit lorsque des gestes illégaux sont constatés à l’occasion de conflits, ou d’assurer que les services essentiels sont rendus. Le Conseil peut alors diligenter une enquête sur le conflit concerné et rendre, s’il y a lieu, des ordonnances en vue de redresser la situation.
– Enfin, le Conseil dispose de pouvoirs de réparation : lors d’un conflit de travail qui a causé un préjudice à un service auquel le public a droit, le Conseil peut, après avoir entendu les observations des parties, rendre des ordonnances de réparation. L’objectif de la réparation est de compenser l’impact d’une interruption de service ou du préjudice causé aux utilisateurs du service en tant que groupe et non à titre individuel.
Ces apports étrangers, pour intéressants qu’ils sont, ne doivent toutefois pas être surévalués : comme l’a précisé le rapport du groupe de travail présidé par M. Dieudonné Mandelkern en 2004, « la très forte dimension nationale de chaque scène sociale, marquée par l’histoire du pays comme par celle du syndicalisme, limite les possibilités de transposition ».
Sous la XIIe législature, quatorze propositions de loi (dont une de nature constitutionnelle) ont été déposées afin de proposer des solutions de nature législative à la question posée par la conciliation entre le droit de grève et la continuité des services publics (18). Ces propositions témoignent d’une réelle préoccupation commune.
La proposition de loi de votre rapporteur (n° 110 du 24 juillet 2002), cosignée par plus de trois cents députés – et significativement déposée en tout début de législature –, visait à instaurer « un service garanti » dans les transports en commun en cas de grève. Elle était ainsi l’une des premières à insister sur la nécessité d’une action législative. Selon son exposé des motifs, « en l’absence d’obligation de service minimum et face à la multiplication des grèves dans les services publics de transport, les droits élémentaires des usagers sont de plus en plus souvent bafoués. En effet, il n’est pas rare d’assister à une importante paralysie des trains, bus ou métros aux heures de pointe – en particulier en début de matinée et en fin d’après-midi –, empêchant nombre de nos concitoyens de se rendre sur le lieu de travail ou de rejoindre leur domicile. Il convient donc de mettre enfin sur pied une législation capable de concilier le droit de grève, l’intérêt général et la liberté de circulation ».
Il faut citer aussi la proposition de loi (n° 1814) du président de votre commission spéciale M. Hervé Mariton relative à la mise en œuvre d’un service essentiel pour les transports terrestres de voyageurs, autre initiative importante en la matière, dont l’exposé des motifs s’achevait par ces mots : « (…) il ne paraît pas que le législateur doive s’excuser de faire la loi. C’est notre mission, c’est une garantie de démocratie. C’est aussi ici, par un rôle nécessaire et souligné de la loi, la reconnaissance souvent demandée et volontiers partagée, de la spécificité du service public ».
À l’Assemblée nationale, un débat en séance publique a été organisé le 9 décembre 2003, à l’initiative du groupe UMP, consacré à « la conciliation des exigences de la continuité du service public des transports et du droit de grève ». Ce débat a permis aux différents intervenants de faire valoir leurs positions respectives. Il a été clos par l’intervention du ministre de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, M. Gilles de Robien, qui a annoncé la réunion d’un conseil d’experts (la future « commission Mandelkern »).
Par la suite, le ministre a plusieurs fois été entendu par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale (affaires économiques ; affaires sociales ; lois) pour un point régulier sur les avancées réalisées en matière de négociation collective sur la mise en œuvre de dispositifs d’alarmes sociales et de concertation préalables au recours à la grève.
Parmi les travaux menés sur la question de la continuité du service public des transports et de sa conciliation avec le droit de grève, une place toute particulière doit être réservée au rapport rendu public le 21 juillet 2004 par une commission d’experts présidée par M. Dieudonné Mandelkern, ancien président de la section du contentieux au Conseil d’État. La constitution de cette commission chargée d’analyser les données juridiques de ce problème avait été annoncée par M. Gilles de Robien, ministre de l’équipement, des transports, du logment, du tourisme et de la mer, lors d’un débat tenu à l’Assemblée nationale le 9 décembre 2003, débat qui avait permis une utile confrontation des points de vue.
Le « rapport Mandelkern » est intéressant, en ce qu’il marque un temps important dans la réflexion sur la question du service garanti dans les transports publics et parce qu’il a étroitement inspiré sur de nombreux aspects concrets les rédacteurs du présent projet de loi.
L’objectif profond poursuivi par les membres de la « Commission Mandelkern » était de rechercher les voies d’une conciliation, d’un compromis entre l’exercice du droit de grève, qui doit impérativement être préservé comme arme ultime de défense des intérêts des salariés et la protection indispensable des intérêts des voyageurs.
Dans un premier temps, les membres de la Commission ont tenté d’identifier les données sociales et juridiques qu’ils jugeaient indispensables à une réflexion sur la continuité du service public. Ils ont cherché ensuite à dégager des analyses et à présenter des propositions.
Le rapport a noté d’emblée et, ce point est essentiel, que les organisations syndicales, « en dépit de la divergence de leurs approches du dialogue social ou de l’action syndicale, marquent catégoriquement et solennellement leur total refus de toute loi qui restreindrait le droit de grève ».
Le « rapport Mandelkern » observait ensuite que si, selon plusieurs études menées par la SNCF auprès de sa clientèle, la grève ne constitue pas une préoccupation première, contrairement aux problèmes d’horaires, d’informations en cas de perturbations ou encore de confort ou de sécurité, près de 80 % des Français se déclarent habituellement, selon certains sondages, en faveur d’un service minimum garanti.
Le recours à la grève est certes en décroissance depuis une dizaine d’années dans le secteur des transports terrestres de voyageurs, comme dans l’économie en général. Néanmoins, on doit observer que la SNCF et la RATP connaissent traditionnellement, à elles seules, en moyenne, entre le quart et la moitié des jours de grève et plus de la moitié du nombre total des grèves observées en France.
Les auteurs du rapport ont estimé ensuite que toute réflexion sur la recherche d’une garantie de la continuité du service public des transports devait prendre acte du rôle désormais dévolu aux collectivités territoriales : communes et leurs regroupements pour les transports locaux, départements pour les transports scolaires, régions pour les transports collectifs d’intérêt régional et s’adapter ainsi à la diversité des situations entraînée par le mouvement général de décentralisation.
Se penchant plus particulièrement sur le droit de grève, le rapport en soulignait la valeur constitutionnelle, mais rappelait qu’il s’exerce dans le cadre des lois qui le règlementent et qu’il doit être concilié ainsi avec le principe de continuité des services publics, qui a la même valeur juridique, suivant une importante décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 1979.
Seule la loi peut permettre l’institution d’un dispositif d’amélioration de la continuité du service public des transports ; il s’agit là non d’une affirmation d’ordre politique ou symbolique, mais d’une nécessité juridique commandée par les règles constitutionnelles. Les débats parfois observés sur la préférence à donner à la loi ou au contrat pour réglementer le droit de grève sont ainsi dépourvus d’objet en l’état actuel du droit. En matière de droit de grève, c’est, précisait le « rapport Mandelkern », la loi qui est la condition juridique du contrat.
Le rapport traitait ensuite des moyens propres à améliorer la continuité du service public de transport terrestre de voyageurs.
Trois grandes mesures sont apparues sur ce point indispensables :
– une modification du droit pour favoriser la prévention des conflits ;
– un accroissement de la prévisibilité du service en cas de grève ;
– une garantie de service selon des modalités propres à satisfaire aux exigences constitutionnelles, lorsque les techniques précédentes n’ont pas permis d’améliorer le niveau de continuité attendu.
S’agissant de la prévention des conflits, le rapport insistait sur l’intérêt des négociations préalables à la grève, mettant en exergue les accords « d’alarme sociale » ou de « demande de concertation immédiate » négociés puis mis en œuvre à la RATP et à la SNCF au cours des dernières années, qui obligent en cas de conflit, à des négociations préalables au dépôt d’un préavis de grève. Ces accords ont permis de réduire notablement la conflictualité dans ces deux entreprises et montré l’utilité de la négociation, pouvant constituer ainsi, par le dépassement du conflit qu’ils ont su organiser, un exemple utile.
Le rapport suggérait dès lors d’organiser un système de négociation préalable obligatoire portant sur un délai de dix jours avant le début du mouvement de grève.
Il insistait ensuite sur la notion de prévisibilité, prônant un service certes réduit par la grève, mais connu et garanti, car la prévisibilité du service est une attente importante de l’opinion et les utilisateurs des transports publics doivent pouvoir s’organiser à partir de prévisions précises et fiables. Était également suggérée la définition, par les autorités organisatrices de transport, au terme d’une large concertation avec les utilisateurs, de dessertes prioritaires, en cas de grève, tenant compte des besoins locaux.
Le rapport préconisait ensuite la définition par les entreprises de transport de plans alternatifs de transport communiqués à leurs autorités organisatrices. Ces plans devaient être mis à la disposition des voyageurs par des moyens d’information adaptés, au moins vingt-quatre heures avant la grève, l’information ainsi communiquée devant être gratuite et actualisée en temps réel.
Pour que l’information donnée aux usagers soit fiable, des prévisions précises doivent être faites par l’entreprise de transport. Le « rapport Mandelkern » suggérait sur ce point que l’entreprise exige de ses salariés une déclaration préalable d’intention de participation à la grève.
Il préconisait ainsi une déclaration individuelle exprimée au moins quarante-huit heures avant le début de la grève par tout salarié dont la participation à celle-ci peut avoir un impact sur l’offre, ce délai de quarante-huit heures devant permettre à l’entreprise de réaliser une anticipation correcte ; ce délai s’imposait du reste, dès lors que l’on admet qu’une information adéquate doit pouvoir être donnée aux utilisateurs, au moins vingt-quatre heures avant la grève.
Le rapport suggérait que cette déclaration individuelle revête un caractère obligatoire, pour permettre une réelle amélioration de la prévisibilité, tout en prenant acte de l’opposition de la majorité des organisations syndicales, qui voient dans cette technique de la déclaration individuelle d’intention de participation à la grève une atteinte sensible au droit de grève.
En tout état de cause, la formule de la déclaration d’intention individuelle est apparue à la Commission comme respectant le droit constitutionnel de faire grève et comme indispensable à l’organisation d’une vraie prévisibilité.
Abordant ensuite la question de la garantie de service, assurée en cas de grève, la « commission Mandelkern » excluait deux situations parfois évoquées : celle d’un service par plages, garantissant, qu’aux heures de pointe, par exemple, de six à neuf heures le matin et de cinq à huit heures le soir, tous les trains, métros, trams et bus seront appelés à circuler. Ce scénario qui a l’avantage de la simplicité et de la bonne compréhension par l’opinion publique exigerait techniquement le maintien en activité de près de 90 % du personnel de conduite, de régulation et de contrôle et serait susceptible ainsi de porter atteinte au droit constitutionnel de grève.
Un second scénario était également exclu, qui reposerait sur la définition de jours ou de périodes durant lesquelles la grève est plus particulièrement dommageable aux usagers : périodes d’examens, de départs en vacances ou de grands événements sportifs.
Ce schéma est apparu lui aussi en contradiction avec les exigences constitutionnelles, en ce qu’il obligerait tous les personnels à être présents. De surcroît, de nombreux autres besoins essentiels, l’utilisation des services publics, notamment sanitaires et sociaux, les trajets domicile-travail, la desserte des quartiers et zones enclavées ont semblé mérité eux aussi d’être préservés des effets de toute grève.
La « commission Mandelkern » a suggéré un schéma différent, prenant en compte en premier lieu les besoins essentiels des populations locales, que doivent définir les autorités organisatrices de transport au terme d’une large concertation, et reposant ensuite sur l’organisation de la garantie de service par l’entreprise elle-même. Celle-ci aura la responsabilité, sous le contrôle du juge et après avoir consulté les institutions représentatives du personnel, de faire approuver par l’autorité organisatrice un plan de transport, concrétisant ce droit à service garanti, dont la Commission était chargée de préciser les contours.
En insistant sur la nécessité de recourir à la loi, en analysant la notion de prévisibilité du trafic considérablement facilitée par la déclaration individuelle d’intention du salarié de recourir à la grève, en prônant une meilleure information des usagers, mais aussi, en insistant sur la nécessité de définir des dispositifs souples, adaptés au terrain, la « commission Mankelkern » a préparé la marche vers ce service garanti dans les transports publics que tente aujourd’hui d’organiser ce projet de loi.
4. Le projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs
Le 21 juin 2007, après une concertation avec l’ensemble des parties prenantes, partenaires sociaux, élus locaux, usagers, représentants des entreprises, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité a présenté un projet de loi visant à renforcer le dialogue social et à promouvoir la continuité du service public de transport terrestre de voyageurs.
Point d’aboutissement des réflexions et initiatives parlementaires que l’on vient d’analyser, le dépôt de ce projet de loi qui organise la mise en place d’un service garanti en cas de grève est aussi la concrétisation d’un engagement explicite pris avant son élection par le Président de la République.
M. Xavier Bertrand a souligné tout particulièrement que ce texte répond aux attentes de 80 % des Français qui, au-delà des clivages politiques, se déclarent favorables à l’instauration d’un service garanti et prévisible. M. Xavier Bertrand a également fait remarquer que le projet de loi réalise une conciliation efficace entre le droit de grève, auquel il ne saurait être question de porter atteinte et le principe de continuité des services publics, qui a lui aussi valeur constitutionnelle. Ce texte est avant tout pragmatique : il s’agit d’une loi-cadre, faisant appel au dialogue entre les intervenants du secteur et recherchant la meilleure adéquation à la diversité des situations locales.
L’objet du projet de loi est triple : éviter au maximum le recours à la grève ; éviter, autant que possible, la paralysie, en cas de grève ; éviter l’absence d’information pour les usagers.
Centré sur l’amélioration concrète de la vie quotidienne des usagers des transports publics, le projet de loi comporte plusieurs « volets », dont les dispositions s’inspirent largement des réflexions antérieures – celles de la « commission Mandelkern », notamment – et des accords existants (les accords entre le syndicat des transports d’Île-de-France et la RATP et la SNCF, la Convention TER entre la SNCF et la Région Alsace) précédemment analysés.
– Le premier volet relatif au dialogue social et à la prévention des conflits, et visant à éviter les grèves, précise les conditions dans lesquelles les entreprises de transport doivent négocier, avant la date du 1er janvier 2008, avec les organisations syndicales de salariés, un accord de prévention des conflits prévoyant l’organisation préalable obligatoire d’une négociation avant tout préavis de grève. La négociation d’un accord de prévention des conflits pourra également intervenir au niveau des branches professionnelles. Si les entreprises ne parviennent pas à un accord avant le 1er janvier 2008, un décret en Conseil d’État réglera la situation dans les entreprises concernées.
– Le second volet du projet de loi vise la mise en œuvre d’un service garanti en cas de grève ou de perturbation prévisible des transports publics. Ce sont les autorités organisatrices de transport – les différentes collectivités publiques responsables – qui sont chargées de définir des dessertes prioritaires correspondant aux spécificités locales. Dans ce cadre, les entreprises de transport auront la responsabilité de mettre en place des plans de transport alternatifs, dits « adaptés », ainsi que des plans d’information des usagers.
Le projet de loi prévoit, reprenant en cela une préconisation du « rapport Mandelkern », l’obligation pour les salariés de déclarer, deux jours avant le début de la grève, s’ils entendent y participer. Cette disposition doit permettre d’assurer le meilleur niveau de service aux utilisateurs du service public et de mieux les informer. Le projet de loi prévoit également, qu’après huit jours de grève, une consultation à bulletins secrets des salariés portant sur la poursuite de cette grève pourra être organisée à l’initiative de l’employeur ou à la demande d’une organisation syndicale représentative.
– Le troisième volet du projet de loi reconnaît le droit des usagers de disposer d’une information précise et fiable en cas de perturbation du trafic, ce droit étant concrétisé par la possibilité pour les usagers d’obtenir le remboursement de leur titre de transport.
Volontarisme et pragmatisme sont sans doute les deux « maîtres mots » qui ont animé le gouvernement dans l’élaboration de ce projet de loi : comme l’indiquait M. Xavier Bertrand lors de l’examen du projet de loi par le Sénat, le service minimum doit devenir une réalité sur l’ensemble du territoire national au 1er janvier 2008 et les acteurs du secteur des transports publics devront faire du « sur-mesure » d’ici la date du 1er janvier 2008.
Le Sénat a examiné en première lecture le projet de loi les 17, 18 et 19 juillet et a apporté au dispositif initial présenté par le gouvernement de sensibles modifications, principalement à l’initiative de la commission spéciale présidée par M. Charles Revet et dont Mme Catherine Procaccia était le rapporteur, qu’il a constituée pour l’examen de ce texte.
S’agissant du premier « volet » du projet de loi relatif au renforcement du dialogue social dans les entreprises de transport qui se traduit par une généralisation des pratiques « d’alarme sociale » applicables aujourd’hui à la SNCF et à la RATP et par un encadrement plus strict des règles de dépôt des préavis de grève, le Sénat :
– a précisé que la négociation préalable conduite dans les entreprises de transport entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives au dépôt d’un préavis de grève doit se tenir avec les seules organisations syndicales qui envisagent de déposer ce préavis et non avec l’ensemble des organisations syndicales, ce que confirme la pratique actuelle ;
– a prévu que des négociations doivent être engagées entre les partenaires sociaux en vue de la signature, avant le 1er janvier 2008, d’accords de branche organisant des procédures de prévention des conflits et tendant à développer le dialogue social ;
– a prévu enfin que les accords-cadres signés à la RATP en 1996 et 2001 et à la SNCF en 2004 ainsi que tous les accords relatifs à la prévention des conflits conclus avant le 1er juillet 2007 sont applicables, au plus tard, jusqu’au 1er janvier 2009.
Pour la deuxième partie du projet de loi qui concerne l’organisation de la continuité du service public de transport, le Sénat a principalement cherché à renforcer les droits des usagers :
– en étendant au-delà de la grève, la catégorie des perturbations prévisibles susceptibles d’entraîner l’application du dispositif de service de transport garanti : sont retenues ainsi dans les « perturbations réputées prévisibles », celles qui résultent certes de la grève, mais aussi d’incidents techniques, dès lors qu’un délai de trente-six heures s’est écoulé depuis leur survenue et d’aléas climatiques lorsqu’un délai également de trente-six heures s’est écoulé depuis le déclenchement d’une alerte météorologique ;
– en prévoyant qu’il ne doit pas porter une atteinte disproportionnée, en cas de perturbation du trafic, à l’organisation du transport scolaire et que l’accès au service public de l’enseignement doit être garanti tous les jours d’examens nationaux ;
– en organisant une intervention possible du représentant de l’État, en cas de carence de la collectivité organisatrice de transport pour la définition des dessertes prioritaires ou l’approbation de plans de transport alternatifs mis en œuvre par les entreprises de transport ;
– en réaffirmant l’importance de l’information des usagers en cas de perturbation ou de risque de perturbation et leur possible indemnisation, qui devient obligatoire en cas d’inexécution de leurs obligations par les entreprises de transport ;
– en prévoyant que, dès le début d’une grève, les parties au conflit peuvent décider de désigner un médiateur, choisi d’un commun accord, afin de favoriser le règlement amiable de leurs différends, ce médiateur ayant également la responsabilité de veiller à la loyauté et à la sincérité de la consultation éventuellement organisée dans l’entreprise au-delà de huit jours de grève sur la question de la poursuite de celle-ci ;
– en prévoyant enfin qu’un rapport d’évaluation détaillé de l’application de la loi devra être adressé par le gouvernement au Parlement avant le 1er janvier 2008 ; les sénateurs ont prévu qu’au vu de ce bilan, le rapport examinerait l’opportunité d’une extension du dispositif de la loi aux autres modes de transport public de voyageurs.
Le Sénat a en revanche conservé, en en réécrivant, le cas échéant, les règles, plusieurs dispositions importantes contenues dans le projet de loi :
– la déclaration individuelle d’intention de participation à la grève qui doit être exprimée par le salarié quarante-huit heures avant le début de la grève ;
– la consultation, au-delà de huit jours de grève, des salariés sur la poursuite de celle-ci ;
– l’exclusion du projet de loi des transports publics non terrestres, les transports maritimes et aériens ;
– la définition par les collectivités responsables de dessertes prioritaires que doivent assurer les opérateurs de transport, en cas de perturbation du trafic ;
– le non–paiement des jours de grève, en prévoyant que les versements aux salariés visant à compenser les retenues de salaires ou de traitements opérées du fait de grève sont réputés sans cause.
Au cours de sa séance du jeudi 26 juillet 2007, la commission spéciale a apporté des modifications importantes au projet de loi :
– La commission a d’abord veillé à parfaire la cohérence juridique du dispositif de prévention des conflits. En particulier, elle a procédé à une harmonisation entre les dispositions relatives aux accords-cadres, aux accords de branche ainsi qu’au décret en Conseil d’État, dispositions qui devront toutes comporter des garanties identiques pour la mise en œuvre de la négociation préalable. Dans cette même perspective, la commission a prévu que les procédures de prévention des conflits existantes à la RATP et à la SNCF devront être mises en conformité, par voie d’avenant, avec les dispositions de l’article 2 du projet de loi, au plus tard le 1er janvier 2008.
– Elle a également souhaité insister sur la priorité à donner au dialogue social. Ainsi, elle a prévu, afin de garantir la légitimité du décret intervenant pour définir les règles d’organisation et de déroulement de la négociation préalable en l’absence d’accords, une consultation préalable des organisations syndicales des secteurs concernés. En outre, dans l’hypothèse où un accord collectif de prévisibilité serait conclu dans l’entreprise après le 1er janvier 2008, celui-ci sera applicable en lieu et place du plan de prévisibilité défini par l’employeur.
– La commission a aussi insisté sur la nécessité d’une consultation préalable des usagers, avant la définition par les autorités organisatrices de transport, des dessertes prioritaires et étendu la liste des perturbations prévisibles justifiant la mise en place de ces dessertes aux plans de travaux. Elle a également souhaité que les collectivités organisatrices de transport prennent en compte, en fixant les niveaux minimaux de service devant être assurés, les besoins particuliers des personnes à mobilité réduite ; elle a indiqué que les plans de transport adapté et les plans d’information des usagers doivent être rendus publics.
– Sensible aux impératifs de sécurité dans les entreprises, la commission a insisté pour que soit prise en considération, au moment de l’élaboration de l’accord collectif de prévisibilité du service, la diversité des situations, compte tenu des spécificités des différentes entreprises. En effet, ces impératifs de sécurité sont très variables d’une entreprise à l’autre, selon le type de service assuré, les catégories de matériels utilisés ou encore les modes d’organisation du travail.
– Concernant la procédure de consultation des salariés au bout de huit jours sur la poursuite de la grève, la commission a précisé que si la consultation peut également être demandée par les organisations syndicales et le médiateur, la responsabilité de la décider et de l’organiser est réservée à l’employeur, comme le prévoit le code du travail pour l’ensemble des consultations et élections qui ont lieu dans l’entreprise.
– La commission a demandé que l’information donnée aux usagers, en cas de perturbation du trafic, soit gratuite et qu’elle dépasse les seuls services quotidiens, s’appliquant ainsi à l’ensemble des déplacements par transport terrestre. Elle a précisé que la charge du remboursement des tarifs de transport, en cas de défaut d’exécution dans la mise en œuvre du plan de transport adapté ou du plan d’information des usagers, ne peut être supportée directement ou indirectement par l’autorité organisatrice de transport.
– La commission a supprimé la disposition du projet de loi, introduite par le Sénat, selon laquelle le rapport d’évaluation remis par le gouvernement au Parlement avant le 1er octobre 2008 examine l’opportunité d’étendre le dispositif du projet de loi aux autres modes de transport public de voyageurs. Il est important en effet de veiller à la clarté du débat, car ce projet de loi traite, conformément à son intitulé, la question des transports terrestres réguliers de voyageurs.
– De façon à mettre l’accent sur la nécessité – soulignée par de très nombreuses associations – de veiller aux investissements matériels en matière de transports terrestres réguliers de voyageurs, la commission a prévu que le bilan détaillé annuel de l’exécution du plan de transport adapté et du plan d’information des usagers, transmis par l’entreprise de transport à l’autorité organisatrice, dressera la liste des investissements nécessaires à la mise en œuvre de ces plans au cours de l’année à venir. La commission a prévu également que ce bilan sera rendu public.
I.- AUDITION, OUVERTE À LA PRESSE, DE M. XAVIER BERTRAND, MINISTRE DU TRAVAIL, DES RELATIONS SOCIALES ET DE LA SOLIDARITÉ
La commission spéciale a entendu M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, sur le projet de loi relatif au dialogue social et à la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, au cours de sa séance du mardi 24 juillet 2007.
M. Alain Vidalies a protesté, au nom du groupe SRC, contre l’organisation des travaux de cette commission spéciale. Il s’est étonné en particulier que la plupart des commissaires socialistes n’aient pas reçu la convocation pour la réunion de ce matin, leur absence rendant contestable la désignation du bureau, ainsi que les décisions relatives au calendrier des auditions et à la publicité qui leur sera donnée.
Le Président Hervé Mariton a pris acte de ces observations et répondu que les convocations avaient été envoyées hier soir, après échéance du délai de dépôt des candidatures par les groupes, fixé à 17 heures. Plusieurs commissaires socialistes étaient d’ailleurs présents à cette réunion qui était aussi annoncée dans le feuilleton et sur le site de l’Assemblée nationale.
Le président a indiqué qu’après la réunion de cet après-midi, la commission procéderait à d’autres auditions tout au long de la journée de demain, avant d’examiner les articles du projet jeudi 26 juillet après-midi.
Il a remercié M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité pour sa présence et lui a donné la parole.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité s’est réjoui de l’occasion qui lui est donnée de présenter aux membres de la commission spéciale le projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Ce texte répond à trois objectifs : éviter au maximum le recours à la grève en jouant la carte de la prévention des conflits ; éviter la paralysie des transports terrestres en cas de grève ; améliorer la situation des usagers en cas de grève, notamment en faisant émerger un véritable droit à l’information des clients des services publics de transport terrestre.
Trois volets correspondent à ces objectifs :
– le premier est consacré à la prévention des conflits dans les entreprises de transport,
– le second traite de l'organisation du service en cas de grève ou autre perturbation prévisible du trafic,
– le troisième est relatif aux droits des usagers.
En ce qui concerne la prévention des conflits, le gouvernement n’est pas parti d’une page blanche. Un certain nombre d’accords ont en effet déjà été signés, en particulier à la RATP, à la SNCF, qui ont montré qu’en jouant la carte de la prévention des conflits on évitait souvent le recours à la grève. Les parlementaires avaient également beaucoup travaillé sur ce thème et la proposition de loi du rapporteur de la commission spéciale avait en son temps recueilli un nombre impressionnant de signatures.
Le projet vise à donner une base légale aux accords d'entreprise qui ont été signés en vue de mettre en place des procédures d'alarme sociale. L'enjeu n'est pas seulement juridique : il s'agit de faire en sorte que, comme dans beaucoup de pays, la négociation précède l'action, et non plus l'inverse.
Le premier volet du projet de loi pose ainsi le principe d'une négociation obligatoire dans les entreprises de transport public, qui doit aboutir, avant le 1er janvier 2008, à la signature d'un accord cadre qui fixera une procédure de prévention des conflits prévoyant une négociation préalable à organiser avant le dépôt de tout préavis de grève. Il s’agit tout simplement d’amener systématiquement les différents interlocuteurs à négocier car on sait qu’il y a ainsi moins de conflits et, surtout, moins de grèves.
Le Sénat a adopté un amendement en vertu duquel les négociations auxquelles seront tenues les entreprises seront également engagées au niveau de la branche. Les accords de branche éventuellement conclus s'appliqueront dans les entreprises où aucun accord cadre n'a pu être signé. Par ailleurs, un décret en Conseil d'État interviendra, juste après le 1er janvier 2008, pour traiter le cas des entreprises où les négociations collectives n’auraient pas abouti.
L'accord cadre négocié fixera les conditions dans lesquelles la négociation précédant le dépôt de tout préavis de grève se déroulera entre l'entreprise et les organisations syndicales représentatives. Les organisations syndicales représentatives devront être réunies par l'entreprise au plus tard dans les trois jours suivant la transmission des motifs pour lesquels le dépôt d'un préavis de grève est envisagé, la négociation ne pourra pas excéder huit jours. On en demeure donc bien au préavis légal de cinq jours, mais avec un délai préalable pour négocier.
Enfin, le projet prévoit que lorsqu'un préavis de grève a été déposé, le dépôt d'un autre préavis ne peut intervenir avant l'échéance du préavis en cours. Ainsi, la pratique dite des « préavis glissants » ne sera plus susceptible d'être utilisée dans les entreprises de transport public.
Le deuxième volet est également très important. En effet, on ne saurait laisser croire aux Français qu’une fois la négociation engagée on se moque de ses résultats. C’est pourquoi le projet traite également de l’organisation du service en cas de grève ou d’une autre perturbation prévisible du trafic.
Des règles d'organisation du service public sont ainsi prévues :
– la définition de priorités de desserte et de besoins essentiels par les autorités organisatrices de transport, c'est-à-dire par les collectivités locales qui ont la responsabilité de l'organisation des transports publics. Il est en effet important de savoir quelles sont les vraies priorités de desserte pour telle ou telle ligne, surtout si l’on tient compte des critères posés par le gouvernement et renforcés par le Sénat ;
– la mise en place de procédures qui permettront aux entreprises de connaître avec plus d'anticipation les moyens en personnels dont elles vont disposer durant la grève. C’est en particulier l’objet de la déclaration préalable des agents ;
– la possibilité d'organiser une consultation indicative, au bout de huit jours, sur la poursuite de la grève ;
– le renforcement des droits des usagers en matière d'information.
Le projet ne retient pas une définition uniforme du service minimum, mais la renvoie, dans le respect des principes cadres qu'il fixe, aux autorités aptes à prendre en compte les spécificités locales et les réalités de terrain. Il est évident que les besoins d’une ville comme Saint-Quentin ne sont pas les mêmes que ceux de la région parisienne. Ainsi, en province, la question du retour à la maison des collégiens pour déjeuner le midi se pose plus fréquemment. C’est pourquoi le gouvernement a fait le choix du sur-mesure et de la loi-cadre, même si celle-ci sera plus précise que l’on pouvait s’y attendre. Mais il lui semble que la définition des priorités de dessertes est un sujet qui ne prête guère à la polémique.
Ces priorités doivent concerner, au premier chef, les déplacements quotidiens de la population. Les autorités organisatrices de transport vont ainsi définir les dessertes auxquelles l'accès, parce qu'il constitue un besoin essentiel de la population, doit être assuré en toutes circonstances, y compris en cas de grève. Elles devront donc trouver le point d'équilibre entre le respect, d'une part, du droit de grève, qui est mentionné dans ce texte, et d'autre part, d'autres droits à valeur constitutionnelle : continuité de l'accès aux services publics, liberté du travail, liberté d'aller et venir, liberté du commerce et de l'industrie.
Il reviendra aux entreprises de transport d'arrêter, chacune, un plan de transport adapté et un plan d'information des usagers. Les plans de transport adapté devront être intégrés dans toutes les conventions d'exploitation conclues entre les autorités organisatrices et les entreprises de transport à partir du 1er janvier 2008. En cas de carence des autorités organisatrices, l'État pourra intervenir, par l’intermédiaire du préfet, en arrêtant lui-même les priorités de desserte.
Par ailleurs, le projet prévoit que les entreprises de transport et les organisations syndicales représentatives négocient en vue de la signature, avant le 1er janvier 2008, d'un accord collectif de prévisibilité. Cet accord fixe les conditions dans lesquelles le service est organisé lors d'une grève ou d'une autre perturbation prévisible du trafic, par exemple une alerte météorologique. L’accord précisera notamment la façon dont les personnels non grévistes peuvent être réaffectés durant la grève.
En outre, et c'est l'un des points importants du projet, les salariés doivent informer l'entreprise, au plus tard 48 heures avant le début de la grève, de leur intention ou non de se joindre au mouvement. Cette déclaration préalable d'intention ne vaut que pour les salariés dont la présence détermine directement l'offre de service. S'ils ne la respectent pas, ils encourront des sanctions disciplinaires. De son côté, l'entreprise qui utiliserait les informations contenues dans les déclarations préalables à d'autres fins que l'organisation du service ou qui les communiquerait à un tiers serait passible de sanctions pénales.
Le Sénat a également souhaité que, dès le premier jour de grève, un médiateur puisse être nommé d'un commun accord entre l'entreprise et les syndicats.
Le projet de loi prévoit aussi qu'au bout de huit jours de grève, une consultation peut être organisée, à la demande de l'entreprise, des syndicats ou du médiateur, sur la poursuite de la grève. Cette consultation a lieu à bulletin secret.
En ce qui concerne les droits des usagers, ce texte marque l’émergence d’un véritable droit à l’information et modifie donc la logique d’un certain nombre d’entreprises en cas de grève.
Il renforce les droits des usagers en matière d'information, en imposant aux entreprises de transport de faire connaître, au moins 24 heures avant le début de la grève, le service qui sera assuré. Il rend possible d'imposer aux entreprises qui ne respecteraient pas les obligations le remboursement aux usagers des titres de transport non utilisés pour cause de grève ou la prolongation de l’abonnement.
Enfin, le projet rappelle le principe du non paiement des jours de grève. Le Sénat a voulu être encore plus clair sur ce point.
Ce texte concerne la SNCF et la RATP, mais aussi toutes les entreprises de transport de voyageurs. Il ne vise pas seulement l’Île-de-France mais l’ensemble du territoire métropolitain et ultramarin. Il se veut à la fois ambitieux et pragmatique. Il repose sur la volonté d’améliorer de façon très pratique la situation des usagers. Les entreprises de transport vont également devoir modifier certaines habitudes, en particulier en termes de communication et d’information, domaines où les marges de progression sont importantes.
Il faut être conscient qu’en cas de grève, on devra probablement faire face à un service réduit, avec moins de trains, plus de monde dans les trains. Dans ce cas, ce qui est important, ce n’est pas de savoir qu’il y aura un train sur deux mais, précisément, si le train de 7 h 02 sera à quai le lendemain matin. Car il est insupportable d’attendre à un arrêt un bus ou un train qui ne viendra peut-être jamais. C’est pour cela que le droit à l’information est tellement important car il va aussi changer la logique d’organisation du service en cas de grève.
Le Président Hervé Mariton a rappelé que l’on dit souvent que lorsqu’une grève concerne un tiers des personnels, elle perturbe les deux tiers du service. Un des enjeux est donc d’optimiser les moyens disponibles afin d’assurer un meilleur service aux clients et de savoir si les entreprises de transport sont elles-mêmes prêtes à entrer dans ce jeu.
Par ailleurs, au-delà de la distinction entre les transports quotidiens – dont on comprend bien qu’ils sont l’objectif principal du texte – et ceux qui ne le sont pas, la question se pose de savoir si le dispositif proposé, en particulier ce qui a trait au droit à l’information, peut aussi concerner les clients des grandes lignes de la SNCF.
Le rapporteur a rappelé qu’il est, comme une très grande majorité de Français, attaché à l'établissement d'un service réduit mais prévisible dans le secteur des transports en cas de grève. C’est aussi cet attachement qu’avaient manifesté les plus de trois cents députés qui avaient cosigné la proposition de loi qu’il avait déposée dès le début de la législature précédente en vue d’un « service garanti » dans les transports en commun en cas de grève. Et on ne saurait passer sous silence les autres actions parlementaires en la matière : proposition de loi d’Hervé Mariton, rapport de Robert Lecou sur le service minimum dans les services publics en Europe, réunions de travail organisées par le Président Ollier.
Être aujourd’hui le rapporteur de ce projet de loi concrétise un engagement ancien en faveur du respect de la continuité du service public et prouve qu'en politique la ténacité et la volonté peuvent se jouer de tous les obstacles.
Que de chemin parcouru en effet depuis 2002 ! Le débat qui s’est déroulé en décembre 2003 dans l'hémicycle a été décisif, de même que les travaux de la commission Mandelkern sur « la continuité du service public dans les transports » en 2004.
De ce fait, les expérimentations dans les entreprises de transport public se sont multipliées. On connaît les accords d'alarme sociale conclus à la RATP dès 1996 et à la SNCF en 2004, ainsi que les engagements souscrits en 2005 par ces deux entreprises publiques avec le Syndicat des transports d'Île-de-France, mais aussi la convention TER conclue entre la SNCF et la région Alsace en 2005. La période la plus récente a vu aussi se multiplier les concertations, voire les accords, notamment dans les régions. Il serait d’ailleurs intéressant de rappeler les progrès réalisés, qui ont inspiré le présent projet.
Mais après l'expérimentation, il est naturel de passer à l'action et c'est ce à quoi s'emploie le gouvernement, à l'initiative du Président de la République, avec un pragmatisme et une volonté bien éloignés des querelles idéologiques stériles.
Le rapporteur a interrogé le ministre sur le premier objectif du projet : la mise en place, par le dialogue social, d'une procédure de négociation préalable au dépôt d'un préavis. Il faut absolument qu’elle permette des discussions effectives, afin de ne pas connaître la même évolution que la procédure de préavis inscrite dans le code du travail, qui est en théorie une phase de négociation, mais dont on sait qu'elle n'est qu'un « moment de silence avant l'orage », pour reprendre l'expression du rapport Mandelkern. La question est donc de savoir si les dispositions prévues par le projet sont suffisantes de ce point de vue.
En ce qui concerne les modalités d’instauration de cette procédure de négociation préalable, il s’est, en revanche, réjoui que l’on ait donné la priorité au dialogue social et à la négociation collective, le décret en Conseil d'État n'intervenant qu'à titre supplétif.
Pour le deuxième objectif du projet de loi, l'organisation du service en cas de grève ou de forte perturbation du trafic, les dispositions proposées sont loin de l'idéologie et elles n’ont qu’un but : l'information effective des usagers. S'agissant de la consultation qui pourra être organisée sur la poursuite de la grève au-delà de huit jours, il convient de préciser les rôles respectifs assignés à l'employeur, aux organisations syndicales représentatives et, depuis le vote du Sénat, au médiateur. Il paraît en effet essentiel qu'une telle procédure – à laquelle 82 % des Français se sont récemment déclaré favorables – puisse être mise en œuvre sans ambiguïté.
Par ailleurs, même si elle n’entre pas directement dans le champ de cette discussion, la question du financement des entreprises de transport ne manquera pas de se poser. La mise en œuvre d'un service réduit mais prévisible comporte en effet des enjeux juridiques mais aussi financiers.
Les perturbations qui affectent les transports publics terrestres de voyageurs dépassent le cadre de la grève, certains dysfonctionnements étant dus par exemple à la vétusté de matériels ou à l'insuffisance de personnel. Il conviendrait donc de savoir quels progrès le gouvernement envisage sur ce point.
Pour aller vers son troisième objectif, le projet pose le principe d’un droit à l'information sur le service. On comprend que l’on prévoie explicitement le droit à être informé vingt-quatre heures à l'avance en cas de perturbation prévisible, mais on peut se demander pourquoi le Sénat a également insisté sur le droit à l'information lorsque la perturbation n'a pas ce caractère prévisible. Quelles répercussions cela pourrait-il avoir sur le fonctionnement quotidien du service public des transports terrestres ?
Nombreux sont ceux qui estiment par ailleurs que la bonne organisation des transports scolaires est un impératif. Ainsi, les sénateurs ont demandé à juste titre qu'une continuité du service des transports terrestres soit assurée en période d'examens nationaux. Il importe de savoir comment le gouvernement entend donner satisfaction au souhait des sénateurs que soit donnée une information « adaptée » en cas de perturbation des transports scolaires. Si les parents n’étaient avertis qu’une heure avant le passage du véhicule de transport, il leur serait en effet difficile de s’organiser.
En ce qui concerne enfin une éventuelle extension du dispositif prévu dans ce texte, que le Sénat a abordée de façon indirecte dans un rapport, il paraît essentiel que la discussion ait lieu dans un climat apaisé. Ce projet apporte des réponses précises à des questions ciblées. Son titre ne comporte aucune ambiguïté : ce sont bien les « transports terrestres réguliers de voyageurs » qui sont visés. Il est vrai toutefois que les enjeux ne sont pas minces. Les débats au Sénat ont par exemple rappelé les problèmes que rencontrent les habitants de nos îles et la nécessité pour eux de disposer également dans certains cas de dessertes régulières et quotidiennes qui sont alors de véritables missions de service public. Le ministre a fait part à cette occasion de son souhait de voir s'engager des concertations. Cette démarche est-elle compatible avec un texte portant précisément sur les transports terrestres réguliers ?
En réponse aux questions du président et du rapporteur, le ministre a rappelé qu’il avait clairement indiqué au Sénat que la position du gouvernement était que ce texte ne concernait que les seuls transports terrestres et les questions des déplacements quotidiens, et que, si l’on commençait à parler de dessertes maritimes et aériennes, ce ne serait plus le cas.
Par ailleurs, le gouvernement a joué à fond la carte de la concertation, il a lui-même rencontré les organisations syndicales pendant plus de 11 heures et l’ensemble de la concertation a duré plus de 24 heures. Elle a bien porté sur ces sujets essentiels que sont les déplacements quotidiens et non, pour important qu’il soit, sur le transport côtier en Vendée ou en Bretagne. Il faut donc aujourd’hui respecter cette concertation.
Qui plus est, s’agissant des transports terrestres, le ministre a rappelé que le gouvernement n’est pas parti d’une page blanche, qu’il a voulu généraliser les bonnes pratiques, comme celle de l’alarme sociale qui existe à la SNCF et à la RATP, mais dont ne sont pas dotées les entreprises du secteur maritime et aérien.
Aujourd’hui, il s’agit tout simplement de montrer que la société française n’est pas aussi bloquée qu’on le dit et que l’on est capable de faire ce dont on parle depuis 20 ans.
En revanche, c’est bien de déplacements quotidiens qu’il s’agit quand on évoque les transports scolaires. L’idée du Sénat de prendre en compte les examens nationaux permet effectivement de s’adapter aux besoins de la population et de concentrer les moyens sur la desserte des lycées, même si celle-ci n’est pas la plus affectée par les grèves.
Le problème des enfants attendant en vain un autobus à un arrêt – en cas de problème technique d’un bus, il ne s’agit ni de grève ni d’un événement prévisible pour lesquels on peut prévenir 24 heures à l’avance – et qui ne peuvent donc pas se rendre au lycée, alors que leurs parents croient qu’ils y sont a également été abordé par un sénateur, sensibilisé par la mort d’enfants qui étaient allés se promener sur un lac gelé, faute d’avoir pu gagner leur établissement scolaire. Il convient donc effectivement de chercher les moyens de donner les informations les plus précises aux parents. Pour autant, il n’a pas été possible de parvenir au Sénat à une rédaction pleinement satisfaisante car, si les nouveaux moyens de communication permettent de faire passer plus facilement les informations, des difficultés pratiques demeurent.
S’agissant du droit d’information, il est important de bien prendre en compte toutes les perturbations prévisibles, par exemple celles qu’ils sont liés à un événement météorologique annoncé ou à des travaux programmés de longue date. La question d’une grève à caractère émotionnel déclenchée sur l’instant, pour laquelle il n’est pas possible de donner des informations préalables, demeure posée.
Le financement des entreprises de transport ne relève pas de la compétence directe du ministre du travail. C’est un sujet sur lequel se penche Dominique Bussereau. Pour sa part, la présidente de la SNCF a présenté la semaine dernière un plan grâce auquel 100 millions d’euros viendront compléter les contrats de plan État-région afin de renforcer la sécurité et le confort d’un certain nombre de lignes. Il faut en effet continuer à investir pour améliorer la desserte quotidienne.
La question de la consultation est importante car il faut savoir, en toute transparence et avec un maximum de sérénité pour chacun, quel est l’état d’esprit des salariés concernés par le mouvement de grève. Le droit de grève constitutionnel est individuel et cette consultation a donc un caractère indicatif. Mais elle permet aussi de faire évoluer les choses. Le gouvernement pense que cette démarche doit demeurer de la responsabilité de l’employeur, tout comme il lui incombe d’organiser des différents scrutins que prévoit déjà le code du travail. En proposant d’ouvrir aux organisations syndicales et au médiateur la possibilité d’en faire la demande, le rapporteur cherche à clarifier encore davantage la situation.
Il est instauré par ailleurs une obligation de négociation préalable, afin que l’alarme sociale ne soit pas facultative. Chacun reconnaît en effet qu’amener les uns et les autres à négocier arrange considérablement les choses. Un certain nombre de directions d’entreprises doivent d’ailleurs aussi le comprendre. Le projet prévoit également des modalités concrètes de la négociation : obligation de moyens ; notification des motifs pour lesquels une organisation syndicale envisage de déposer un préavis ; délai maximum de trois jours dans lequel l’employeur est tenu de réunir les syndicats ; durée maximale de huit jours pour conduire la négociation entre l’employeur et les organisations syndicales ; informations transmises par l’employeur aux syndicats en vue de faciliter la réussite du processus de négociation ; conditions de déroulement de la négociation ; modalités d’élaboration du relevé de conclusions et informations devant y figurer ; conditions d’information des salariés sur le motif du conflit avec la position de l’employeur et celle des organisations syndicales représentatives ainsi que les conditions dans lesquelles ils vont recevoir communication du relevé de conclusions. On le voit, même dans une loi-cadre, le gouvernement a souhaité être le plus précis possible afin d’assurer une transparence complète.
Des conventions entre autorités organisatrices et sociétés de transport ont déjà permis d’obtenir des résultats. C’est le cas en Rhône-Alpes avec un système d’intéressement financier de la SNCF au respect du programme annoncé ; en Franche-Comté, avec un dispositif prévoyant trois niveaux différents de dessertes ; en Alsace ; en Bretagne où la convention prévoit qu’en cas de situation perturbée prévisible un plan de transport adapté est adopté en fonction des priorités de circulation des trains, avec une information de la Région et une définition contractuelle des moyens mis en œuvre par la SNCF pour assurer l’information des voyageurs. Ce sont de tels dispositifs qui doivent être généralisés partout et pour tous afin d’améliorer le service aux usagers.
Le fait même qu’entre 70 et 80 % des Français souhaitent un service minimum montre bien que ce texte n’a rien d’idéologique. Il n’est question ici ni de droite ni de gauche mais du service public. Si les usagers sont attachés au service minimum c’est parce qu’ils sont attachés au service public.
Au président Hervé Mariton, qui s’est demandé comment être plus efficace en cas de perturbations liées à une grève, le ministre a répondu qu’il était convaincu qu’on n’avait pas toujours, par le passé, utilisé toutes les ressources humaines et matérielles pour avoir le meilleur service possible. Dans certaines grandes entreprises, on omet par exemple de demander de revenir travailler à des salariés non grévistes qui sont chez eux, au-delà des repos compensateurs de sécurité. De même, il arrive que des rames à double étage restent dans les gares de triage alors qu’elles seraient plus utiles sur les rails les jours de conflit, tout simplement parce qu’avec un seul conducteur et un seul contrôleur on transporte deux fois plus de voyageurs… Réaffecter les salariés non-grévistes permet de réduire l’écart entre le pourcentage des grévistes et celui des perturbations, même s’il est vrai que les personnels commerciaux et administratifs de la SNCF n’ont pas vocation à se transformer en contrôleurs, en conducteurs, en aiguilleurs, en régulateurs pour faire circuler les trains. Le choix des directions d’aller vers davantage de spécialisation ne facilite certes pas cette réaffectation.
Dans la question des déplacements quotidiens, les TGV sont importants comme les trains de banlieue, mais il faut sans doute que la SNCF distingue les départs en vacances des trajets liés au travail afin de préciser quels sont les trains prioritaires. Mais il va aussi de soi qu’en cas de grève on ne saurait privilégier uniquement les TGV : les déplacements quotidiens, ce sont aussi les bus, les trains de banlieue, les tramways, les métros.
Le plan transport adapté prévu à l’article 4 du texte est un des objectifs prioritaires. Pour autant, les déplacements quotidiens n’épuisent pas l’objet de la loi, qui est plus vaste puisqu’il couvre l’ensemble des grèves dans les transports terrestres.
M. Alain Vidalies, s’exprimant au nom du groupe SRC, a constaté que ce texte est en fait bien loin de l’idée que s’en fait l’opinion publique pour qui il est destiné à instaurer, en application d’un engagement du président de la République, un service minimum, voire, selon certains médias, un service complet aux heures de pointe les jours de grève. Le fait même que ce projet soit présenté par le ministre du travail et non pas par celui des transports montre qu’il s’agit en fait de toucher au droit du travail en dessaisissant tout simplement les salariés de l’exercice du droit de grève, à défaut de pouvoir purement et simplement l’interdire. Mais cette manœuvre n’empêchera pas le groupe SRC de saisir le Conseil constitutionnel car on ne dissuade pas d’exercer un droit fondamental reconnu par la Constitution !
Pourquoi la majorité a-t-elle changé de position ? Pourtant, ceux qui applaudissent aujourd’hui ce texte applaudissaient déjà Dominique Perben, le 4 juillet 2006, lorsqu’il expliquait que légiférer à ce propos serait une mauvaise idée, dans la mesure où un certain nombre d’expériences montraient une baisse de la conflictualité, et appelait à aller vers une charte pour la prévisibilité et de nouvelles négociations.
Sur le champ d’application du texte, c’est le ministre qui paraît avoir évolué rapidement. Après avoir défendu sa propre position au Sénat, il a dû tenir compte des interventions de MM. Fillon et Raffarin et envisager une éventuelle extension, avant que l’Élysée ne siffle la fin de partie… Si la rupture institutionnelle est telle que la parole d’un ministre n’a plus aucun poids, la commission spéciale serait mieux inspirée d’auditionner le conseiller technique du Président de la République…
M. Roland Muzeau, intervenant au nom du groupe GDR, a considéré que ce texte était un acte politique destiné à mettre en œuvre un engagement du président de la République. Il est vrai que la majorité prépare le terrain depuis les années en qualifiant régulièrement les usagers en difficulté d’« otages », faisant ainsi un usage scandaleux du mot qui désignait des personnes promises à la mort sous la répression nazie. Or, les usagers ne sont pas des otages mais des victimes : en 1995, celui qui a fait descendre des centaines de milliers de salariés dans les rues, c’était Alain Juppé !
Avec ce texte, le gouvernement donne satisfaction à une vieille revendication de la frange la plus réactionnaire de la majorité, à laquelle certains de ses membres se sont d’ailleurs opposés. Pourtant, les vraies difficultés des usagers des transports terrestres tiennent à tout autre chose qu’à un usage excessif du droit de grève : absence de matériel, manque de personnel, défaillance techniques, défaut d’investissement. Ainsi, il manque 400 millions d’euros au Syndicat des Transports d’Île-de-France pour boucler son budget. La ligne 13 du métro est utilisée à 115 % de ses possibilités de fonctionnement, elle est sans cesse en panne, on attend toujours la modernisation promise depuis 25 ans, le prolongement annoncé étant, lui, en cours.
Le gouvernement n’a pas le courage de reconnaître que ce texte vise à remettre en cause le droit de grève reconnu par la constitution, il prétend même qu’il est destiné à le maintenir. Mais à force de l’encadrer on va le vider de son sens, comme on le fait avec les 35 heures, la retraite à 60 ans ou l’ISF.
Certaines dispositions de ce projet sont proprement ahurissantes. Ainsi, l’article 4 paraît tout simplement inapplicable : à qui fera-t-on porter la responsabilité en cas d’interruption du service liée aux intempéries ?
Il est par ailleurs scandaleux de vouloir interdire les accords de fin de conflit, qui sont le plus souvent justifiés par une reprise du travail dans les moins mauvaises conditions possibles et qui prévoient, par exemple, la récupération du temps perdu ou le paiement d’une partie des heures de grève pris en charge par l’employeur qui reconnaît en cela une part de responsabilité.
Comment ne pas dénoncer également l’obligation faite aux salariés de se déclarer 48 heures avant une grève ? Décider de participer à une grève est quand même une décision personnelle : on peut changer d’avis en deux jours !
Le projet permet à l’employeur qui le considérerait comme abusif de requalifier en temps de grève le droit de retrait. Il porte également atteinte au débrayage. Or, même si on peut presque la prévoir au vu de la fréquence des incidents sur certaines lignes, une réaction spontanée à une agression dans les transports publics est imprévisible et les salariés ont effectivement le droit de se mettre en grève pour exiger les moyens de sécurité nécessaires.
Mme Muriel Marland-Militello, intervenant au nom du groupe UMP, a dénoncé les contrevérités ainsi énoncées. Elle a souhaité, parmi les besoins essentiels évoqués par le ministre, qu’on n’oublie pas ceux des personnes handicapées et à mobilité réduite, qui sont les plus pénalisées par les grèves, même lorsqu’une information est préalablement donnée. En effet, même quand un train peut partir, faute du personnel nécessaire, il ne peut embarquer ces personnes. Ne conviendrait-il donc pas que la loi envisage une adaptation particulière ?
M. Christian Blanc, s’exprimant au nom du groupe NC, a rappelé qu’il attendait depuis des années une loi-cadre sur cette question. La modernisation de la RATP – que l’on a en son temps qualifiée de « big bang » – intervenue tandis qu’il en était le président, montre son attachement profond au service public et à sa continuité.
C’est cette continuité qu’il s’était efforcé de promouvoir en 1992, avec le soutien du Premier ministre Pierre Bérégovoy, qui connaissait bien le service public et les syndicats. Les choses se sont passées différemment car, à six mois d’élections législatives et sous la pression du secrétaire général de Force Ouvrière de l’époque, Marc Blondel, le Premier ministre a changé de position quant à la mise en œuvre à la RATP d’un service minimum, qui n’aurait été garanti que par le seul règlement intérieur mais qui aurait permis d’instituer une pratique, ce qui est également l’objet du présent projet.
S’il est normal qu’il y ait débat à ce propos, celui-ci paraît assez largement dépassé. Pour s’en convaincre, il suffit de voir comment fonctionnent depuis longtemps les services publics des transports en Europe. Soit par convention, dans les pays du nord du continent, où il existe des syndicats puissants et attachés au service public dont les conventions avec les collectivités locales n’ont jamais été remises en cause, soit par la loi, dans les pays du Sud, et souvent sous des majorités de gauche, la continuité du service public a été effectivement mise en œuvre.
La France n’échappera pas au recours à la loi puisque, aux termes de la Constitution, « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le règlementent ». Le rapport Mandelkern insiste d’ailleurs sur le fait que seule une loi peut permettre d’encadrer tel ou tel aspect du droit de grève.
Avec ce projet, le gouvernement essaie d’introduire, sur un sujet sensible depuis fort longtemps, une culture de la négociation. Il tente de la répandre d’une façon très décentralisée. On ne peut qu’espérer que cette démarche sera couronnée de succès, un succès qui ne sera pas celui du ministre mais celui des collectivités locales, des usagers, des syndicats qui auront contribué à mettre en œuvre, sous une forme originale, un service essentiel. Ce pari sera sans doute gagné car tout le monde y a intérêt, y compris ceux qui sont aujourd’hui réticents.
Enfin, parce que ce sujet est au cœur du débat public, le groupe NC aimerait que le ministre porte à la connaissance de tous l’ensemble de l’analyse juridique constitutionnelle qui a été effectuée, afin de montrer clairement que ce projet n’est en rien attentatoire au droit de grève, comme l’ont d’ailleurs déclaré certains responsables syndicaux.
En réponse aux intervenants, le ministre a confirmé que le gouvernement veut introduire rapidement une culture à la fois de la négociation, de la meilleure organisation et de la meilleure information. Il entend faire changer les comportements, afin que l’on se mette forcément autour d’une table quand il y a un problème, afin que l’on utilise tous les moyens humains et matériels disponibles pour améliorer la situation en cas de perturbations, afin surtout que l’on se dise que celui qui doit être l’objet de toutes les attentions et du maximum d’informations, c’est l’usager.
Il n’y a pas remise en cause du droit de grève. Le droit de grève est la possibilité de cesser le travail quand on a décidé de le faire et un salarié pourra bien continuer à le décider. Les différentes modalités prévues dans le projet ont simplement pour objectif de permettre aux entreprises de s’organiser : si on veut pouvoir dire 24 heures à l’avance aux usagers que le car de ramassage scolaire prendra leurs enfants, il faut bien savoir deux jours avant quel salarié sera effectivement présent. Il y a là nulle trace d’idéologie et c’est pourquoi des leaders syndicaux ont dit eux-mêmes s’il n’y avait pas de remise en cause du droit de grève.
En fait, l’organisation de la grève doit désormais permettre de mieux organiser le travail. C’est ce qu’a voulu le gouvernement, certes pour tenir un engagement du Président de la République, mais surtout pour répondre à un souhait exprimé par les Français : c’est une priorité du gouvernement parce que c’est une priorité des Français.
Ce texte s’efforce de marier au mieux le droit de grève, principe constitutionnel, avec d’autres principes généraux du droit élevés au rang constitutionnel. Il est vrai que la déclaration individuelle et la consultation au bout de huit jours sont destinées à mieux organiser les choses et à avoir une idée précise de ce que souhaitent véritablement les salariés, mais ces dispositions ne font en rien obstacle à l’exercice du droit de grève. Pour autant, elles permettront d’améliorer le service. Bien sûr, cela passera aussi par la mobilisation des moyens modernes d’information que sont les sites Internet, les SMS, les serveurs vocaux. Mais ces moyens ne devront pas faire servir à avertir l’usager qu’il y aura un train sur deux mais que le train de 7 h 02 sera ou non à quai.
S’il est légitime de répondre à des interrogations, d’apporter des précisions, d’améliorer le texte pour éviter encore davantage les grèves, il faut en effet en finir avec un débat du passé : ce sujet n’est pas idéologique !
Le choix de la décentralisation est assumé par le gouvernement : la loi-cadre est aussi précise que possible, mais c’est au plus près du terrain que les besoins devront être analysés. Les plans de transport adapté seront élaborés en toute transparence, en concertation avec les associations d’usagers. L’État n’interviendra qu’en dernier recours, en cas de carence. Celle-ci pourra prendre la forme soit d’une absence d’accord, soit d’un accord a minima qui ne prendrait pas en compte les besoins essentiels.
L’obligation de résultat du ministre est qu’à partir du 1er janvier 2008, en cas de perturbations, le service soit supérieur à ce qu’il est aujourd’hui. Le service après vote de la loi permettra d’ailleurs de vérifier que les choses se passent bien.
Bien évidemment, tout ceci ne doit pas conduire à oublier les besoins de modernisation d’un certain nombre d’entreprises publiques de transport, afin de répondre aux attentes et aux besoins en matière de confort et de sécurité, ainsi qu’à la nécessité d’améliorer les conditions de travail.
En réponse à la question de Mme Marland-Militello sur les personnes à mobilité réduite, le ministre a indiqué que l’on peut imaginer que des personnels administratifs et commerciaux non-grévistes interviennent pour donner des informations, voire pour aider des voyageurs en difficulté. Cela suppose, au-delà de la continuité du service public, une autre approche en termes de communication et de services.
Le ministre a demandé à M. Muzeau, ce que doit prévoir dans son esprit un accord de fin de grève.
M. Roland Muzeau a précisé qu’en général, les accords de fin de grève concernent les conflits assez longs, au-delà de huit jours. Soit les revendications des grévistes sont satisfaites, auquel cas le travail reprend, soit, malgré des motifs d’insatisfaction qui demeurent, la question de la reprise du travail est posée, pour différentes raisons, ne serait-ce que parce que, contrairement à ce que certains avancent, personne n’a jamais été payé quand il a fait grève, ce qui signifie, par parenthèse, que le projet de loi enfonce des portes ouvertes en posant que les heures de grève ne sont pas payées.
Dans ce second cas de figure, les relevés de conclusions et l’accord de fin de conflit peuvent, dans une minorité de cas, inclure le paiement d’une partie des heures de grèves, ainsi que d’autres dispositions, telles que la récupération d’un certain nombre d’heures pour ceux qui le souhaitent. Néanmoins l’employeur n’a pas d’obligation de payer des heures de grève. Il est simplement de son intérêt de mettre fin au conflit, et donc de mettre quelque chose dans le panier de la négociation.
Le ministre a souligné que les choses sont maintenant claires et que le désaccord sur ce sujet est patent.
Il a estimé que le droit de grève est constitutionnel, et que quand on fait grève, c’est-à-dire quand on ne travaille pas, on n’est pas payé. Certains sénateurs, sur les bancs où M. Mazeau siégeait encore il y a peu, adoptaient initialement la même position : les heures de grève ne sont pas payées, c’est un principe, il n’y a pas de raison de le prévoir dans un texte de loi. Mais en fin de compte, ils finissaient par dire qu’il serait bon de payer un ou deux jours de grève.
M. Roland Muzeau s’est inscrit en faux contre cette affirmation. Comme lui, les sénateurs disent simplement que ce texte interdit aux partenaires sociaux de conclure une fin de conflit incluant un certain nombre de dispositions, dont, parfois, le paiement d’une partie des heures de grève. Il ne voit pas pourquoi le législateur interdirait aux partenaires sociaux de telles dispositions.
Le ministre a répété que les choses sont très claires et qu’il y a différent sur ce point. Il assume tout à fait l’idée que si on fait grève, on ne travaille pas, et que si on ne travaille pas, on n’est pas payé. Que des discussions aient lieu au sein de l’entreprise pour que la retenue sur salaire soit étalée, c’est une chose ; le paiement des heures de grève en est une autre. Si l’on veut mettre un terme à toutes les rumeurs qui courent sur ce point, le mieux est de voter l’article du projet de loi tel qu’il est rédigé.
Par ailleurs, il a rappelé que la loi du 19 octobre 1982 – défendue à l’époque par le ministre Anicet Le Pors – prévoit qu’il faut donner plein effet à toutes les dispositions sur les retenues sur salaire pour fait de grève dans les services publics. M. Roland Muzeau a alors souligné que ce texte n’interdisait pas les accords de fin de conflit.
Le ministre, constatant la baisse de la conflictualité, a estimé que le dialogue social y est pour quelque chose. Pour autant, ce n’est pas parce que le nombre de jours de grève à diminué qu’il en est fini avec les responsabilités politiques. Il ne se contente pas d’une obligation de moyens. Il faut aussi satisfaire une obligation de résultat, et se poser la question concrète de savoir si, oui ou non, la situation des usagers s’améliore.
Par ailleurs, c’est le ministre du travail qui est aujourd’hui entendu par la commission parce que l’on est dans une logique de dialogue social, visant à renforcer la place de la négociation collective. Le droit de grève est au cœur du droit du travail, mais la liberté d’aller travailler est un principe dont il faut veiller à ce qu’il soit respecté, ce qui entre dans le champ de ses compétences ministérielles. Mais il a travaillé avec Dominique Bussereau pour que le texte prenne en compte l’ensemble de ces préoccupations.
Le président Hervé Mariton a fait observer à M. Muzeau que les accords de fin de conflit devront, après le vote de ce texte, jouer sur d’autres facteurs que la rémunération des jours de grève : les différentes formes de récupération de ces journées, leur imputation sur congés RTT, etc. Cela ne paraît pas interdit par les dispositions que propose le gouvernement.
M. Christian Blanc a souhaité préciser, à l’attention de M. Muzeau, que dans les responsabilités qu’il a exercées tant à la tête de la RATP qu’à Air France, il n’a jamais payé un jour de grève, et cela pour une raison de principe, qui tient au respect du syndicalisme. Sur ce point, il a toujours été parfaitement entendu par les syndicats. Autre chose est que les retenues pour fait de grève aient pu être étalées, sur des périodes d’ailleurs relativement courtes.
M. Yves Cochet a indiqué au ministre que, s’il avait été à sa place, il se serait demandé, en ce début de législature, quels sont les principaux problèmes qui se posent dans le domaine des transports terrestres. Or le gouvernement a choisi, par cette loi, de traiter le problème le plus mineur parmi ceux qui se posent.
Le ministre a dit à plusieurs reprises que cette loi était pragmatique et pas du tout idéologique. Le fait même qu’il l’ait répété, comme d’ailleurs ses collègues du gouvernement, voire le Premier ministre ou le Président de la République, lui fait penser que, au contraire, ce n’est pas par hasard que le gouvernement commence par une loi de ce type, qui relève plus de l’intimidation sociale que de l’amélioration des transports terrestres. Dans les années 60 et 70, les jours de grève dans les transports étaient beaucoup plus nombreux. Aujourd’hui, ce problème est assez mineur, même si chaque grève est l’occasion pour certains médias de réaliser des télé-trottoirs ou radio-trottoirs visant à faire présenter les voyageurs comme étant pris en otage, ce qui est une démarche purement idéologique.
Il n’a rien contre l’idéologie mais il préférerait cependant que le ministre assume le fait que sa démarche est idéologique au lieu de la présenter comme purement pragmatique. Au demeurant, le pragmatisme est lui-même une très belle idéologie, dont le plus grand représentant est un philosophe américain, Richard Rorty, qui nous a quittés récemment. Que le ministre prétende qu’il n’a pas d’idéologie relève typiquement de l’idéologie.
Les arrangements qui peuvent être conclus dans telle ou telle région, bien qu’intéressants, ne sont pas l’essentiel. Le problème de fond est ce grignotage, cette attaque contre le droit de grève à laquelle le gouvernement se livre, en particulier à travers l’obligation de se déclarer gréviste 48 heures avant le début de la grève, ou la consultation après huit jours de grève. C’est cela qui heurte une sensibilité dont il n’est pas certain qu’elle soit typiquement française. Le ministre aurait pu s’attaquer à des problèmes plus importants.
Le premier est celui de l’investissement. Dans beaucoup de projets qui relevaient des transports terrestres réguliers et publics, l’investissement de l’État a fait défaut. Il en est ainsi du tramway du boulevard des maréchaux à Paris, ou encore de la couverture du périphérique.
S’agissant spécifiquement du transport ferroviaire, le mot d’ordre de la SNCF depuis 25 ans a été : tout pour le transport des voyageurs, tout pour le TGV. Les lignes et les arrêts secondaires ont été délaissés, sans parler du fret, qui est une véritable catastrophe.
Autre problème : la cherté du transport ferroviaire, à laquelle on pourrait éventuellement répondre par une modulation sociale de l’accès aux transports publics, qui sont relativement chers par rapport à d’autre modes de transport, tels que le fret, pour les camions, ou la voiture, pour les hommes.
L’étalement urbain est aussi un problème. Proposer une sorte de rêve français, celui des petits lotissements où chacun a sa voiture et sa maison individuelle, avec un jardin de 300 mètres carrés, est une catastrophe pour les transports publics terrestres. Dans notre mode de vie actuel, tout est fait pour le transport individuel à moteur thermique, qu’il s’agisse du fret ou des voyageurs. Notre civilisation va être confrontée à un problème. Depuis un siècle et demi, elle vit avec un prix de l’énergie extrêmement bas, ce qui ne sera plus le cas dans les prochaines années. Il faudra répondre à une demande accrue des voyageurs, tout en menant une politique de baisse des tarifs. Tel est l’enjeu principal des cinq années à venir.
Mme Marie-Anne Montchamp s’est félicitée de ce projet de loi qui comble un vide juridique qui mettait notre pays dans une situation d’exception. Certains pourront regretter que son périmètre ne soit pas plus large, mais il constitue une avancée importante.
Par ailleurs, il recentrera l’objet du dialogue social autour des questions qui s’imposent aux partenaires sociaux. En effet la grève doit avoir pour objet ce qui relève de la responsabilité de ceux-ci, et ne pas affecter l’intérêt général ou le droit des tiers, comme c’est trop souvent le cas aujourd’hui.
L’article 4 du titre III concerne la notion de services essentiels. La notion de service est, selon elle, moins importante que la réponse aux besoins essentiels des usagers. Comment faire en sorte que le plan de transports ne soit pas simplement le moyen de rendre effectifs les services essentiels mais prenne en compte de manière efficace les besoins essentiels qui sont sous-jacents ?
M. Michel Destot, en tant que responsable du GART– le Groupement des autorités responsables de transports – et de l'Association des maires de grandes villes, associé aux réflexions qui ont menées sur le service minimum garanti, a rappelé qu’ils étaient réservés sur le principe de la loi, et favorables à la voie contractuelle et conventionnelle et a expliqué pourquoi.
Premièrement, parce que, sur le terrain, est fait le constat que le double respect du droit de grève et du droit des usagers ne pouvait se décréter uniformément, partout sur le territoire, et à tout moment.
Deuxièmement, il est toujours gênant de fixer un cadre national qui se substitue à un cadre régional ou local, où les acteurs ont leur rôle, leurs responsabilités et leurs compétences. Depuis 2004, la presque totalité des politiques de transports terrestres relève des collectivités territoriales. C’est pourquoi il importe de veiller à ne pas franchir la limite constitutionnelle du principe de libre administration des collectivités locales.
Troisièmement, ils n’étaient pas favorables à une loi en raison des avancées qui avaient été réalisées à la SNCF, à la RATP, et lors des renégociations des contrats avec les transporteurs.
Quatrièmement, il faut tenir compte du risque de confusion sur le rôle et la compétence de l’État. L’État est parfois le patron – de la RATP, de la SCNF. Il est par ailleurs, même si c’est de moins en moins son rôle, autorité organisatrice de transports. Il est aussi médiateur, avec les collectivités locales mais aussi avec l’Union européenne.
On en est arrivé là aujourd’hui pour deux raisons.
La première est que les employeurs n’ont pas pris leurs responsabilités pour mieux organiser le dialogue avec leur personnel, s’en remettant aux autorités organisatrices de transports. Il a précisé au passage que le remboursement des usagers en cas de grève doit être de la responsabilité de l’entreprise et non pas des collectivités territoriales ou des autorités organisatrices. Sur ce point, le projet de loi n’est pas clair.
La seconde raison est que les usagers ont été les grands oubliés des politiques de transports, et ce depuis des décennies.
Pour conclure, les membres du GART ont constaté que beaucoup de conflits naissaient du manque de moyens humains, et surtout matériels, en termes d’infrastructures et d’équipements, des réseaux. Un audit récent a montré que 500 millions d’euros par an étaient nécessaires pour que le réseau ferré soit à peu près bien entretenu. Avec les 100 millions dont on parlait tout à l’heure, on est loin du compte.
En ce qui concerne les transports urbains, ce sont plusieurs milliards d’investissement qui vont être engagés pour les TCSP, les transports en commun en site propre, dans les grandes agglomérations françaises, soit en cours, soit en projet. De ce point de vue, le retrait de l’État depuis maintenant trois ans est un véritable drame.
Il a ajouté qu’il n’y a quasiment pas de perturbations sur les petits réseaux. S’ils ne sont pas exclus du champ de la loi, il sera difficile d’appliquer un tel texte.
Enfin les collectivités locales considèreraient comme un véritable casus belli le fait de ne pas lever l’ambiguïté sur le remboursement des usagers qui peuvent, à juste titre, se retourner contre les entreprises en cas de perturbation. Le texte doit être extrêmement clair sur ce point.
M. François Brottes a fait quatre remarques avant de poser trois questions.
Première remarque : la loi de 1982 que le ministre a mentionnée visait à ce que le complément de salaire que constitue le supplément familial ne soit pas impacté par les retenues sur salaire liées aux faits de grève.
Deuxième remarque, ce n’est pas parce que l’opposition exprime des points de vue différents de ceux de la majorité qu’elle profère des contrevérités. La contradiction est au cœur de la démocratie.
Troisième remarque, si M. le ministre du travail, est là aujourd’hui, c’est bien parce que ce texte modifie le code du travail. Il signale d’ailleurs que M. Bussereau, qui a quelques responsabilités en matière de transport, sera auditionné demain par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire. Il se rendra à cette audition pour tenter de savoir s’il est informé de l’impact qu’aura sur les transports le texte débattu aujourd’hui avec le ministre du travail.
Quatrième remarque, M. le rapporteur, ou plutôt le collègue qui a été désigné en l’absence de ceux qui n’avaient pas eu connaissance de la convocation à la réunion de ce matin, a souligné que, après l’expérimentation, on passerait à l’action. Il faisait référence au passage du cadre conventionnel à celui de la loi. Mais on sait bien que, derrière cette formule, se dessine la perspective d’un passage à d’autres secteurs que celui des transporteurs. Il lit d’ailleurs de la gourmandise dans son regard !
Sa première question est de savoir quel a été, par rapport au total des incidents, le nombre précis de ceux liés aux faits de grève dans les transports au cours de l’année 2006 ?
Deuxième question : en cas de grève à caractère émotionnel, y aura-t-il des sanctions à l’encontre des salariés qui auront cessé le travail sans préavis de 48 heures ?
Troisièmement, lorsque 100 % des salariés feront grève – ce qui est un cas de figure théorique – ou lorsque le pourcentage de grévistes sera tellement élevé qu’aucun service ne pourra être fourni en toute sécurité aux usagers, quel service minimum sera-t-il garanti ?
M. Michel Grall a tenu à remercier le ministre de défendre ce texte devant la représentation nationale. La garantie des droits et des libertés de nos concitoyens ne sera plus la même après l’adoption de cette loi : liberté d’aller et venir, liberté du travail, liberté du commerce et de l’industrie, garantie d’accès aux services publics, notamment sanitaires, sociaux et d’enseignement. Il a ensuite demandé s’il serait possible d’étendre cette loi au fret, à un terme à définir.
Le ministre a d’abord répondu à M. Grall que le projet de loi concerne les transports terrestres de voyageurs. La question du fret n’est pas traitée dans ce texte mais la question essentielle est effectivement de savoir si, après l’adoption de cette loi, des améliorations seront ou non apportées aux usagers.
S’agissant du nombre de perturbations, la SNCF a indiqué qu’entre 50 et 60 % des trains annulés le sont pour des raisons de grève. A la RATP : 20 000 journées de grève. A la SNCF : 120 000 journées de grève. Même si la situation s’améliore, il faut chercher des solutions pour les usagers en cas de grève dans les transports terrestres.
Si une grève est déclenchée subitement parce qu’un personnel a été agressé, par exemple, aucune sanction n’est appliquée aujourd’hui. Nous n’avons pas de solution pour assurer la prévisibilité et l’information pour les usagers.
Si un salarié se déclare gréviste peut-il changer d’avis ? Oui, il peut le faire. Le droit de grève est constitutionnel et individuel. Mais il faut adopter une approche beaucoup plus pratique que théorique.
Si 100 % du personnel fait grève, qui a une solution ? Cela dit, cela s’est-il produit ?
M. François Brottes a précisé qu’il avait bien indiqué que le cas de figure d’une grève suivie à 100 % était théorique. Néanmoins les cas théoriques sont toujours intéressants. Cela dit, il peut arriver, autre cas de figure, que le nombre de grévistes, sans atteindre 100 %, soit tel qu’il n’est pas possible, avec le personnel non-gréviste, d’assurer le service dans la sécurité. Dans ce cas là, il n’y aura pas de service minimum.
En réponse, le ministre a souligné que le texte permet d’organiser le service, même avec un nombre de grévistes important, pour faire circuler les trains ou les bus. En effet, il donne aux entreprises davantage de marges d’action et de latitude.
Il n’est pas question pour le gouvernement de remettre en cause le droit de grève. Cela dit, même en 1995, la proportion de grévistes parmi les salariés avait atteint 85 %.
Il s’agit aussi de savoir si les salariés grévistes sont ceux qui sont indispensables à la marche du service. Les personnels administratifs et commerciaux peuvent jouer un rôle. On ne peut pas demander à un commercial d’aller conduire un train, d’autant que le fil conducteur doit être celui de la sécurité. Et il est évident que si le nombre de grévistes est important, le service sera perturbé. Mais ce texte donne davantage de possibilités pour organiser le service.
Le président Hervé Mariton a ajouté que l’esprit du texte vise à l’optimisation des personnels non-grévistes, ce qui implique des formes de réaffectation des personnels qui permettent de satisfaire les priorités, voire la mobilisation d’équipes existantes au service des besoins lorsque ceux-ci se présentent.
M. François Brottes a rappelé au ministre que le rôle des députés n’est pas de gérer les entreprises mais de faire la loi, c’est-à-dire d’élaborer la norme qui s’impose à tous. La question posée sur la situation qui résulterait d’une grève massivement suivie visait à souligner que ce texte n’a pas pour objet d’instaurer un service minimum mais de limiter le droit de grève.
Le ministre a souligné qu’il s’agit, en cas de grève, de se donner les moyens d’organiser un service réduit mais prévisible. Le rôle des députés est sans doute de voter la loi, édicter la norme, mais cela ne lui interdit pas de se demander comment les choses vont se passer concrètement sur le terrain.
En réponse à Mme Montchamp, il a indiqué que le texte du projet de loi évoque bien les besoins essentiels, et non les services essentiels. Si le plan de transports adapté ne répond pas aux besoins essentiels, le préfet peut constater la carence. Il souhaite que le débat soit l’occasion de consulter tous les acteurs concernés.
Le président Hervé Mariton a indiqué que le fait qu’en cas de grève, un certain nombre de services soient supprimés parce qu’il paraît trop compliqué de les maintenir est révélateur de ce que l’aide que l’on peut apporter à un voyageur handicapé est au fond une fonction seconde de l’entreprise de transport. On peut souhaiter que la définition des services essentiels ne soit plus caractérisée par des approches de ce type.
Le ministre a estimé que l’on peut même aller plus loin. En tant que ministre également chargé de la solidarité, il a noté qu’actuellement, seule une personne handicapée peut prendre place à bord d’un TGV. Beaucoup de progrès restent donc à faire, et pas seulement en cas de grève.
À M. Cochet, il a indiqué que ce qu’il s’agit de faire progresser dans ce texte, c’est le dialogue social. S’agissant des nécessaires investissements, il a de nouveau fait référence au plan de la SNCF.
Il a ensuite constaté que M. Cochet avait peu évoqué le fond du texte, ayant seulement parlé d’autres choix. Pour sa part, le gouvernement a voulu s’inscrire dans une démarche pragmatique.
À M. Destot, il a précisé qu’il a bien entendu les raisons pour lesquelles, à une époque, il avait été souhaité qu’il n’y ait pas de texte législatif. Cependant il a également observé que le GART s’était prononcé favorablement sur ce texte de loi.
L’examen du texte au Sénat a permis de préciser clairement la répartition des responsabilités financières entre l’entreprise de transport et l’autorité organisatrice. La responsabilité pèse bien sur l’entreprise de transport qui n’a pas satisfait à ses obligations d’information et qui n’a donc pas assuré le service promis 24 heures auparavant. Il a reconnu qu’il est également important de préciser, comme le souhaite le rapporteur, les modalités de cette responsabilité.
Il a également bien conscience que le principe de libre administration des collectivités locales s’impose à tous, ce qui n’est pas à ses yeux une fatalité ou une contrainte.
Les réseaux de petite taille peuvent difficilement être exclus du champ d’application de la loi sans qu’il soit porté atteinte au principe d’égalité devant la loi. Outre cette difficulté juridique, il est nécessaire que le service soit garanti partout et pour tous. L’application du texte dans les réseaux de petite taille peut effectivement se heurter à des obstacles, mais le rôle du gouvernement est de les lever.
Des conventions existent d’ores et déjà, mais le texte est suffisamment précis pour faire en sorte que, malgré la logique du sur-mesure souhaitée, le progrès qu’apporte ce texte de loi se manifeste sur l’ensemble du territoire, et pour tous.
Le fait que les usagers puissent voir leur information renforcée changera complètement l’approche des entreprises de transport, qui s’apercevront, en cas de grève, que le niveau d’exigence est bien supérieur. Cela amènera un certain nombre d’entreprises à progresser.
Le président Hervé Mariton a remercié le ministre de sa contribution aux travaux de la commission en soulignant que cette audition aura permis d’examiner à la fois l’économie générale du texte et d’engager un échange, parfois vif, sur les articles.
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du 24 juillet 2007.
Compte tenu de la richesse des échanges avec le ministre et du fait qu’aucun membre de la commission n’ait demandé la parole, le président Hervé Mariton a considéré, avec l’assentiment des commissaires, que la discussion générale sur le projet de loi avait eu lieu.
III.- AUDITION, OUVERTE À LA PRESSE, DE M. DOMINIQUE BUSSEREAU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DES TRANSPORTS
La commission spéciale a entendu M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, sur le projet de loi relatif au dialogue social et à la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, au cours de sa séance du jeudi 26 juillet.
Le président Hervé Mariton a remercié M. Dominique Bussereau d’avoir répondu à l’invitation de la commission spéciale, malgré la brièveté du délai.
Le projet de loi doit être envisagé dans la perspective de l’amélioration de la qualité du service offert aux clients des transports terrestres de voyageurs. La continuité du service public est certes liée à l’amélioration du dialogue social, mais elle n’en dépend pas uniquement : la qualité des infrastructures, le renouvellement du matériel, l’organisation des entreprises constituent également des enjeux importants. Il était donc naturel d’accéder à la demande du groupe socialiste et d’entendre le secrétaire d’État chargé des transports, tant sur le texte déposé par M. Xavier Bertrand que sur l’objectif plus large d’amélioration de la qualité du service. Au demeurant, M. Bussereau participera sans doute à une partie des débats en séance publique.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, a confirmé qu’il avait entendu favorablement la demande de M. François Brottes lors d’une audition tenue la veille à la commission des affaires économiques, mais qu’il ne souhaitait rien ajouter aux propos de M. Xavier Bertrand, qui est en charge du texte.
Lors de la XIe législature, il avait pris l’initiative d’une proposition de loi sur ce sujet, cosignée notamment par Nicolas Sarkozy et Anne-Marie Idrac. Durant la discussion, M. Jean Le Garrec avait confié qu’il était impossible à la majorité d’alors de voter le texte mais qu’« il faudrait bien d’ailleurs y passer un jour ».
Il existe un consensus pour développer les transports publics, notamment afin de remplacer l’usage de la voiture individuelle dans les villes et dans les déplacements domicile-travail. Or un des obstacles au recours aux transports en commun est l’irrégularité liée aux mouvements de grève : chacun connaît des familles qui doivent conserver deux véhicules en raison de cette irrégularité.
M. Daniel Paul, M. François Brottes et plusieurs commissaires de l’opposition se sont étonnés de cet argument.
Le ministre a ajouté que, si l’on veut développer les transports publics, ceux-ci doivent à la fois offrir à l’usager de bonnes conditions de confort, équivalentes à celles de la voiture individuelle, et fonctionner 365 jours par an, ce qui suppose la mise en place d’un service garanti. Le droit de grève est certes légitime mais son exercice engendre dans ce secteur une grande injustice sociale, car il pénalise d’abord ceux qui ont le moins de moyens.
Le rapporteur a constaté que la question du dialogue social devrait pouvoir être résolue, mais que les auditions ont mis en évidence un important problème de financement et d’investissement. Quel est le financement envisagé par l’État pour les transports terrestres dans les prochaines années ?
Le projet de loi pose également la question du droit à l’information des usagers. Quelle est l’opinion du ministre sur le sujet ?
En matière de ramassage scolaire, le texte risque de provoquer des difficultés : en cas de grève, quelles priorités les collectivités pourront-elles définir en la matière ?
Enfin, l’échéance du 1er janvier 2008 paraît assez difficile à respecter pour certaines entreprises, qui risquent de ne pas arriver à se mettre en conformité à cette date.
Le président Hervé Mariton a ajouté que les représentants des très petites entreprises de transports ont fait état des difficultés que celles-ci risquent de rencontrer pour répondre à l’ensemble des prescriptions du projet de loi.
Le ministre a expliqué tout d’abord que la répartition des rôles entre l’État et les autorités organisatrices est claire en matière de financement. Il résultera sans aucun doute du « Grenelle de l’environnement » un plan gouvernemental portant sur les dix ou vingt prochaines années et dégageant des moyens supplémentaires en faveur des transports publics. Ce plan sera bien entendu discuté au Parlement. L’accent sera mis également sur le transport ferroviaire de fret. Au-delà des moyens classiques de financement des infrastructures et des entreprises publics, il est souhaitable que le « Grenelle de l’environnement » mette en place de nouveaux moyens.
Le droit à l’information des clients est essentiel dans tous les modes de transport. Chacun connaît les incidents intervenus en juin sur la ligne B du RER, à la gare du Grand Stade, et le 16 juillet sur la ligne de TGV Le Mans-Laval : à ce sujet, une réunion a été tenue avec Mme Anne-Marie Idrac pour faire le bilan de ce qui avait fonctionné et de ce qui n’avait pas fonctionné, notamment en matière d’information des passagers. Lorsqu’un TGV est en détresse en rase campagne, ses batteries s’arrêtent au bout d’un certain temps, et avec elles la climatisation, l’éclairage et la sonorisation.
Comme l’a indiqué M. le rapporteur, le sujet du ramassage scolaire est difficile et les autorités organisatrices devront faire des choix en fonction des cursus, de la préparation des examens, etc. Mais les conseils généraux, quelle que soit leur majorité, sont suffisamment avisés pour prendre les bonnes décisions.
Concernant l’échéance du 1er janvier 2008, M. Xavier Bertrand a été très clair. Cependant, si des discussions sont encore en cours dans certaines entreprises, il conviendra de les faire aboutir. Dans le cas des très petites entreprises, évoqué par le président Mariton, le dialogue social est quotidien. On peut donc tabler sur des accords à l’amiable de bon sens pour gérer les dispositions de la loi. Les difficultés sont plutôt à prévoir dans les grandes entreprises.
M. François Brottes a remercié le ministre d’avoir répondu à l’invitation du président Mariton. Il aurait été inconvenant que la commission spéciale n’entende pas le secrétaire d’État chargé des transports.
Il a répété, comme tout au long des auditions que la grève ne constitue que 2 % des causes de discontinuité dans le service public et que les autorités organisatrices ne sont pas demandeuses de ce texte, non plus que les petites entreprises – les grandes se montrant pour leur part assez réservées.
Le ministre a rétorqué que les Français, eux, sont demandeurs.
M. François Brottes a insisté sur les différences de périmètre et de compétence selon la taille des autorités organisatrices en demandant s’il ne serait pas nécessaire de mieux les distinguer.
Il conviendrait également d’être moins imprécis au sujet des transports scolaires. Sans critères pour définir des priorités, les autorités organisatrices risquent d’être rapidement exposées à des contentieux.
Les petites entreprises, quant à elles, demandent unanimement de sortir du texte. Pourquoi s’acharner à les maintenir dans le périmètre du dispositif prévu ?
En outre, les entreprises souhaitent que leurs réponses à des appels d’offres ne soient pas évaluées en fonction de leur éventuelle capacité à réagir en cas de crise. Si cette capacité devient un critère pour juger de l’offre, on risque d’assister à une sorte de « dumping antisocial » préjudiciable à la qualité réelle des offres.
Enfin, quel est le contenu du décret prévu à l’article 2 ? La demande est quasi générale de repousser l’échéance du 1er janvier 2008. Si tel n’est pas le cas, c’est le décret qui se substituera aux accords susceptibles d’être passés dans le cadre du dialogue social. La moindre des choses serait que le législateur ait connaissance des dispositions que ce décret comportera.
M. Louis Guédon s’est étonné de l’argument, soutenu au cours des auditions, selon lequel 2 % seulement des nuisances subies par les voyageurs sont liées aux phénomènes de grèves. En effet, dans les 98 % restants sont comptabilisés des retards mineurs qui ne mettent pas en péril l’activité économique. Au contraire, un arrêt total du trafic pour une journée entraîne des perturbations considérables. Pour éviter l’usage abusif de ces chiffres, ne serait-il pas opportun de disposer d’un rapport recensant les incidents au niveau des antennes régionales de maintenance du matériel ? Autrefois, ces unités faisaient honneur à la SNCF. A-t-on conservé cette qualité d’entretien ?
Répondant tout d’abord à M. Guédon, le ministre a rappelé que le problème principal de la SNCF était la vétusté de son parc de locomotives diesel. Récemment, le président Gallois a passé une commande de quatre cents locomotives diesel nouvelles, qui sera suivie d’une autre tranche de trois cents. On peut donc espérer que beaucoup de difficultés se trouveront résolues. Par ailleurs, les régions ont passé des commandes très importantes de matériels et de trains express régionaux (TER), tout en exigeant de la SNCF qu’elle maintienne des centres de maintenance sur place. Des problèmes subsistent en région parisienne, notamment sur la ligne D du RER, avec ses fameux « p’tits gris », des automotrices Z 5300 qui ont plus de trente ans.
Estimant que les questions de M. Brottes s’apparentent plutôt à des prises de position, le ministre a rappelé que le Groupement des autorités responsables de transports publics (GART) dont il était l’un des vice-présidents et dont M. Michel Destot, député de l’Isère, est le président, a pris position en faveur du texte.
MM. François Brottes, Alain Vidalies et Daniel Paul ont récusé cette affirmation en faisant valoir que M. Michel Destot, membre de la commission spéciale, n’a pas manqué de critiquer le projet de loi.
Le ministre a suggéré que sa position pouvait peut-être varier selon qu’il s’exprime en tant que député socialiste ou en tant que président d’une association pluraliste.
M. Alain Vidalies ayant renvoyé le ministre à la position officielle du GART, le ministre a indiqué qu’il avait évoqué une position adoptée par le conseil d’administration du GART.
S’agissant du décret, il a précisé que le II de l’article 2 en précise déjà le contenu.
M. le président Hervé Mariton a souhaité toutefois que communication soit donnée à la commission spéciale, le cas échéant, du texte d’un projet de décret.
Le ministre, indiquant qu’il ne pouvait pas s’engager au nom de M. Xavier Bertrand, a rappelé toutefois que, lorsqu’il avait présenté au Parlement, sous la précédente législature, la loi d’orientation agricole, il avait communiqué en même temps les textes réglementaires d’application, lesquels ont été pris à 98 % dans un délai d’un an.
M. François Brottes a constaté qu’en l’occurrence le délai est très inférieur à un an.
M. Alain Vidalies a contesté l’affirmation du ministre au sujet de l’avis du GART. Selon les termes de sa dernière délibération, cette instance porte un avis réservé sur le texte et propose des amendements.
Le ministre a objecté qu’un avis réservé ne vaut pas opposition.
M. Alain Vidalies a précisé que certains des amendements du GART résultent d’interrogations sur la constitutionnalité du texte.
Le projet est censé avoir trait au dialogue social. Or les organisations syndicales rejettent unanimement ce qu’elles considèrent comme un coup fourré. Les petites entreprises, quant à elles, souhaitent être épargnées par un dispositif qui ne les concerne pas, et les grandes s’inquiètent des effets pervers qu’il produira. Malgré cela, on persiste à présenter ce texte en invoquant les sondages !
Du reste, le 4 juillet 2006, un ministre des transports de la même majorité s’exprimait devant l’Assemblée sur la même question avec la même conviction que le ministre, mais en soutenant exactement le contraire. C’était le ministre Dominique Perben et son argument était le suivant : il faut éviter de légiférer là où il faut de la négociation, et la situation s’améliore à un point tel qu’il serait « irresponsable », selon ses propres termes, de prendre une initiative politicienne qui viendrait mettre à néant tant d’efforts dont la majorité doit être fière compte tenu des résultats obtenus. D’où l’adoption de la stratégie de la charte.
Mis à part l’élection de Nicolas Sarkozy, quel changement peut-il justifier que le gouvernement et la majorité prennent le risque de remettre en cause une évolution dont ils pourraient au contraire se féliciter ?
Le ministre a rappelé que l’affaire est ancienne. De très nombreuses propositions de loi ont été soutenues pour répondre à l’aspiration des Français – les sondages font état d’une proportion de 70 à 80 % – à un service minimum. La RATP est la seule entreprise à avoir accompli de réelles avancées ces dernières années. Hommage doit en être rendu à Mme Josette Théophile, directrice des ressources humaines, au président Jean-Paul Bailly, puis à Mme Anne-Marie Idrac. Le système d’alarme sociale qu’ils ont mis en place a donné de bons résultats.
Cependant, force est de constater que les réseaux des régions et des grandes agglomérations de province n’ont connu aucune avancée. À Tours, par exemple, une grève a paralysé totalement le réseau des autobus pendant quinze jours. Ce sont d’abord les plus pauvres et les plus âgés qui ont été mis en difficulté. À la SNCF, en dépit des efforts de M. Louis Gallois et de Mme Anne-Marie Idrac, la situation n’est pas parfaite. Au surplus, beaucoup de régions, dont la région Poitou-Charentes, ont refusé pour des raisons politiciennes toute réflexion sur ce sujet dans les conventions passées avec la SNCF pour ne pas mécontenter certains alliés politiques. Seule la région Rhône-Alpes a fait preuve de courage.
Par ailleurs, M. Sarkozy s’est engagé clairement lors de la campagne présidentielle et une majorité de Français a approuvé son projet. De surcroît, par comparaison avec certaines propositions de loi, le projet soumis au Parlement est un texte cadre qui ouvre la porte au dialogue, et nullement un texte de « père Fouettard ». Les Français l’approuvent et il a été voté à une large majorité au Sénat. Il ne fait pas de doute que l’Assemblée puisse faire de même.
M. Alain Vidalies ayant demandé une nouvelle fois pourquoi la position de la majorité a changé à ce point en un an. Le ministre a répété que les Français ont répondu.
Prenant l’exemple de la grève de Tours, M. Alain Vidalies a fait valoir que le texte ne changerait rien s’il y a 100 % de grévistes.
Le ministre a répondu que l’entreprise, qui était en l’espèce une filiale de la SNCF, peut très bien organiser un service avec des conducteurs et des autocars venus d’autres réseaux. En tout état de cause, les nuisances subies par les personnes âgées en pareil cas ne sont pas acceptables.
M. Alain Vidalies en a déduit que, selon le ministre, les entreprises pourraient donc faire effectuer le travail d’autres entreprises en cas de grève.
Le ministre a signalé que les grands groupes ont déjà l’habitude de demander des renforts à d’autres réseaux, par exemple durant l’été dans les zones touristiques.
M. Alain Vidalies a maintenu que la solution évoquée en cas de grève est pour le moins originale au regard du droit.
Le ministre a réaffirmé que ce qui est choquant, ce sont les inconvénients que subissent les plus faibles, ceux qui n’ont pas d’automobile et qui n’ont pas de relations pour les aider.
Le président Hervé Mariton a remercié M. Bussereau pour sa contribution à la discussion.
*
Ø Confédération générale des travailleurs (CGT) – M. Paul Fourier, secrétaire général de la fédération des transports CGT, Mme Frédérique Dupont, secrétaire confédérale, et M. Laurent Russeille, secrétaire général-adjoint de la fédération des cheminots CGT.
Ø Confédération française démocratique du travail (CFDT) – M. Jacky Bontemps, secrétaire national-adjoint, M. Dominique Olivier, secrétaire confédéral, et M. Pascal Flachard, secrétaire fédéral à la FGTE-CFDT
Ø Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) – M. Jean-Philippe Catanzaro, conseiller confédéral, et M. Denis Dontenvill, responsable du secteur Cheminots CFTC
Ø Force ouvrière (FO) – M. René Valladon, secrétaire confédéral, M. Éric Falempin, secrétaire général FO Cheminots, et M. Gérard Apruzzeze, secrétaire général FO Transports
Ø Confédération générale des cadres (CFE-CGC) – M. Jean-Philippe Mommejac, secrétaire général du syndicat CFE-CGC SNCF, et M. Jean-Pierre Charenton, secrétaire général du syndicat CFE-CGE RATP
Ø Fédération générale autonome des agents de conduite (FGAAC) – M. Bruno Duchemin, secrétaire général, et M. Jean-Michel Namy, secrétaire général 3e adjoint
Ø Sud-Rail et Union syndicale solidaires transports – M. Stéphane Leblanc, responsable liaison agents de conduite, et M. Hervé Brière, responsable des transports urbains
Ø Société nationale des chemins de fer français (SNCF) – Mme Anne-Marie Idrac, présidente, M. Claude Solard, conseiller du directeur général exécutif, Mme Laurence Eymieu, directrice des relations institutionnelles, et Mme Marielle Abric, chargée des relations parlementaires à la direction des relations institutionnelles
Ø Fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV) – M. Serge Nossovitch, secrétaire général, et M. Gérard Perre, président de la commission sociale
Ø Régie autonome des transports parisiens (RATP) – M. Pierre Mongin, président directeur général
Ø Groupement des autorités responsables de transport (GART) – Mme Chantal Duchène, directrice générale, et Mme Catherine Delavaud, juriste
Ø Régie des transports de Marseille (RTM) – M. Laurent Gargaillo, directeur général-adjoint
Ø Fédération des usagers des transports et des services publics (FT FUT-SP) – M. Thierry Ottaviani, secrétaire général
Ø Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT) – M. Régis Bergounhou, secrétaire général
Ø Mouvement des entreprises de France (MEDEF) – Mme Agnès Lepinay, directrice économique, et M. Guillaume Ressot, directeur-adjoint aux affaires publiques
Ø Union des transports publics (UTP) – M. Michel Cornil, président, M. Bruno Gazeau, délégué général
Ø Association des régions de France (ARF) – M. Philippe Duron, président, et Mme Élisabeth Dupont-Kerlan, déléguée aux transports, à l’environnement et à l’énergie
Ø Assemblée des départements de France (ADF) – M. Christophe Sirugue, député et président du conseil général de Saône-et-Loire
Ø Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) – Mme Sophie Mougard, directrice générale, et M. Thierry Guimbaud, directeur de l’exploitation
Ø Union professionnelle artisanale (UPA) – M. Pierre Martin, président, M. Pierre Burban, secrétaire général
Ø M. Dieudonné Mandelkern, président de section honoraire au Conseil d’État, président de la commission ayant publié un rapport sur la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs
Ø Véolia – M. Olivier Brousse, directeur général France de Véolia transport
Ø Kéolis – M. Éric Asselin, directeur des ressources humaines
Ø Transdev – M. Jean-Pierre Gouteyron, secrétaire général et directeur des ressources humaines
Réunie le mercredi 25 juillet 2007 au matin, la commission spéciale a procédé à une série d’auditions ouvertes à la presse sur le projet de loi.
La commission spéciale a tout d’abord organisé une table ronde avec les syndicats représentant les salariés. Cette table ronde était composée :
– pour la Confédération générale du travail (CGT) : de M. Paul Fourier, secrétaire général de la fédération des transports CGT, accompagné de Mme Frédérique Dupont, secrétaire confédérale et de M. Laurent Russeille, secrétaire général adjoint de la fédération des cheminots CGT ;
– pour la Confédération française démocratique du Travail (CFDT) : de M. Jacky Bontems, secrétaire national adjoint, accompagné de M. Dominique Olivier, secrétaire confédéral et de M. Pascal Flachard, secrétaire fédéral à la FGTE-CFDT ;
– pour la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) : de M. Jean-Philippe Catanzaro, conseiller confédéral, trésorier adjoint en charge du dossier sur le service minimum et de M. Denis Dontenvill, responsable du secteur Cheminots CFTC ;
– pour Force ouvrière (FO) : de M. René Valladon, secrétaire confédéral, accompagné de M. Eric Falempin, secrétaire général FO Cheminots et de M. Gérard Apruzzeze, secrétaire général FO Transports ;
– pour la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE – CGC) : de M. Jean-Philippe Mommejac, secrétaire général du syndicat CFE-CGC RATP et de M. Jean-Pierre Charenton, secrétaire général du syndicat CFE-CGE SNCF ;
– pour la Fédération générale autonome des agents de conduite (FGAAC) : de M. Bruno Duchemin, secrétaire général et de M. Jean-Michel Namy, secrétaire général 3ème adjoint ;
– pour Sud-Rail et l’Union syndicale Solidaires transports : de M. Stéphane Leblanc, responsable liaison agents de conduite, accompagné de M. Hervé Brière, responsable des transports urbains.
Le président Hervé Mariton, après avoir souhaité la bienvenue aux participants à cette table ronde, a proposé qu’après une intervention liminaire, les représentants des différentes organisations syndicales répondent aux questions des membres de la commission spéciale.
M. Paul Fourier a regretté les conditions dans lesquelles se sont déroulées les précédentes rencontres avec le ministre du travail et avec les sénateurs, au cours desquelles aucune des propositions de la CGT n’a été retenue. Le Sénat n’a reçu les syndicats qu’à l’occasion d’une seule table ronde, tandis qu’il procédait à huit auditions des représentants du patronat. Qui plus est, le compte-rendu de cette table ronde n’a pas été fidèle aux propos tenus ; c’est pourquoi la CGT demande que la présente déclaration soit annexée in extenso au compte-rendu des travaux de la commission spéciale.
Sur le fond, rien dans ce texte ne vise à améliorer le dialogue social et certaines dispositions, en particulier l’allongement du préavis, risquent même de le dégrader sans diminuer le nombre de conflits. Il s’agit donc à l’évidence surtout de dissuader les salariés de faire grève.
En revanche, rien n’est fait pour contraindre les 55 % d’entreprises qui s’en exonèrent à respecter l’obligation de négociation annuelle.
La non prise en compte de la particularité des mouvements interprofessionnels ou spontanés pourrait également exacerber les passions.
Faire peser un risque pénal sur les salariés pourrait favoriser les discriminations syndicales et détériorer le climat dans les entreprises, de même que les pressions qui seront exercées sur les salariés en raison de l’obligation de déclaration préalable et de la consultation au bout de huit jours de conflit, qui sont des atteintes caractérisées au droit individuel à la grève.
Toutes les propositions de la CGT destinée à améliorer la qualité du dialogue social afin de réduire la conflictualité se sont vu opposer une fin de non-recevoir.
Le non-paiement des jours de grève est une provocation destinée à discréditer les salariés aux yeux des Français et l’amendement adopté par le Sénat ferme la porte à des décisions susceptibles de favoriser une reprise du travail dans de bonnes conditions.
L’idée de conclure des accords de prévention de conflit avant le 1er janvier 2008 est totalement irréaliste.
Au total, ce texte n’améliore en rien les conditions du dialogue social et le détourne dans un sens uniquement favorable au patronat. Il est donc seulement destiné à empêcher l’utilisation du droit de grève en réaction aux attaques répétées contre les conditions sociales et salariales et contre les systèmes de protection sociale. La conflictualité ayant beaucoup baissé depuis dix ans dans les transports, rien n’appelait à un tel durcissement, si ce n’est la peur des mouvements sociaux à venir.
Le texte ne répond en rien aux préoccupations quotidiennes des usagers quant à la continuité du service public, dont la dégradation tient surtout au manque d’investissements.
La volonté évidente de casser le droit de grève risque de s’étendre bientôt à d’autres secteurs. Le motif avancé de garantir la liberté d’aller et venir est fallacieux car elle n’est en rien menacée par la grève dans un pays où les déplacements sont assurés à 80 % par la voiture.
Ce dont la France a besoin pour diminuer la conflictualité et fournir aux usagers des services publics de qualité, c’est de plus de dialogue dans les entreprises.
M. Jacky Bontems a constaté qu’en dépit de quelques améliorations les dispositions essentielles du texte n’ont guère évolué.
Pour la CFDT, la première priorité demeure le dialogue social. Elle considère également que la prévention des conflits peut être favorisée dans les milliers de petites sociétés de transport par un dispositif d’alerte sociale. Il lui paraît aussi très important d’améliorer les conditions de transport des usagers par des investissements significatifs car les gênes sont bien plus occasionnées par des problèmes techniques que par des conflits.
Au regard de ces principes, le projet de loi n’apporte guère de plus-value au dialogue social et il pourrait même être contre-productif. C’est pourquoi la CFDT est en total désaccord avec le délai de prévenance 48 heures avant une grève, qui pourrait être dangereux, en particulier dans les petites entreprises en raison des pressions que pourraient exercer les employeurs.
De même, si le recours au médiateur introduit par le Sénat est un progrès, la CFDT ne saurait souscrire à l’obligation de recourir à un vote après huit jours de conflit.
Pourquoi par ailleurs souhaite-t-on que les organisations syndicales soient associées à la réflexion sur la prévisibilité des services en cas de conflit, alors qu’elles ne le sont pas en temps ordinaire ?
L’amendement du Sénat sur les retenues de salaire dans les accords de fin de conflit ne correspond en rien à la réalité observée sur le terrain. Pire, il privera les partenaires d’une possibilité de débloquer certaines situations et empêchera les salariés de sortir d’une grève la tête haute.
La CFDT a insisté à plusieurs reprises sur la priorité à donner aux accords de branche dans les transports urbains et interurbains où la situation sociale n’est pas bonne. Cela paraît d’autant plus important que les négociations ont déjà échoué du fait du patronat.
M. Jean-Philippe Catanzaro a observé un déséquilibre entre le premier volet du texte, qui comporte les mesures destinées à anticiper les conflits et le deuxième volet, sensiblement renforcé, qui traite de la partie coercitive. Certaines propositions des syndicats ont été détournées : ainsi, le médiateur n’intervient pas suffisamment en amont.
Afin de mieux anticiper les conflits, la CFTC propose de créer un observatoire social indépendant des entreprises. L’ancien comité de suivi de la charte sur la prévisibilité signée en 2006 pourrait pour sa part se transformer en observatoire global chargé de faire des propositions concrètes sur le premier volet de la loi.
Dans les PME, ce texte risque de détériorer un dialogue social déjà très ténu. La CFTC souhaite donc que les accords de branche deviennent la norme dans les entreprises de moins de 50 salariés.
Rien n’est prévu pour améliorer la contractualisation, perçue comme une nouvelle contrainte imposées aux syndicats. La CFTC propose donc que des moyens soient prévus, en particulier pour la formation.
L’application du délai de prévenance de 48 heures pourrait avoir des effets sur la liberté individuelle des salariés. Mieux vaudrait peut-être, comme le propose une organisation patronale, externaliser cette démarche, ce qui permettrait de mieux informer les usagers sans risquer d’aggraver les conflits.
L’article 9 est pour sa part perçu comme une provocation. Pourquoi n’envisager qu’une sortie de crise perdant-perdant ? Pourquoi, lorsque la responsabilité de l’entreprise dans le conflit est établie, fermer la porte à une éventuelle réparation ? La rédaction retenue montre une méconnaissance de la réalité, alors que des solutions concrètes peuvent être trouvée sur le terrain. Il faut donc conserver la possibilité de recourir aux mécanismes qui existent aujourd’hui.
M. René Valladon s’est associé aux propos précédents et s’est étonné que, contrairement à ce qui avait été annoncé, la pratique législative soit appelée à l’emporter sur la pratique conventionnelle. Car force est de constater que l’on cherche à contraindre la liberté de contracter par des dispositions inopérantes.
Qui plus est, il est bien évident que les négociations ne pourront en aucun cas aboutir avant le 1er janvier 2008.
L’article 9 est quant à lui extrêmement dangereux car il interdira de négocier librement. Au motif fallacieux que l’on sortirait parfois des conflits par un remboursement des jours de grève, on prévoit un dispositif inapplicable, tout particulièrement dans les PME, car on se demande bien comment il sera possible de montrer que tel ou tel relevé de conclusions viole l’article 9.
S’agissant du délai de prévenance, il va de soi que les syndicats seront solidaires de tout salarié qui serait sanctionné au motif qu’il n’a pas annoncé 48 heures à l’avance qu’il allait faire grève. Empêcher le salarié d’apprécier jusqu’au bout le résultat des négociations équivaut à mettre en cause sa liberté individuelle. Exige-t-on d’un électeur qu’il arrête son choix deux jours avant un scrutin ?
Ce qui est préoccupant, c’est moins le texte lui-même que l’application que les chefs d’entreprise pourraient en faire. On voit bien que le gouvernement joue au pompier pyromane. Cette loi est dangereuse, provocatrice inutile ; mieux aurait valu que les discussions portent sur de réelles propositions d’amélioration du dialogue social.
M. Jean-Pierre Charenton a rappelé que la meilleure grève est celle qui se termine avant d’avoir commencé…
Il a considéré que ce projet porte davantage sur le dialogue social et la prévisibilité du trafic que sur le service minimum et qu’il est ainsi au cœur des préoccupations des citoyens qui bénéficient du service public des transports. En fait, il consacre les accords sur la prévention des conflits déjà intervenus dans les grandes entreprises nationales. Il ne remet pas en cause le droit de grève, en particulier parce qu’il exclut la réquisition des grévistes.
Si l’on veut promouvoir un véritable service public de qualité, on ne saurait oublier que 90 % des dysfonctionnements ont pour origine des problèmes d’infrastructures ou un manque de moyens matériels ou humains, tandis que la conflictualité est en diminution constante.
S’agissant plus précisément du texte, la CFE-CGC regrette que l’article 1er n’évoque pas les liaisons aériennes et maritimes, alors qu’il y a un véritable problème pour la Corse.
La date butoir pour l’accord sur la prévention des conflits paraît également trop proche.
L’obligation pour les salariés de se prononcer 48 heures avant le début de la grève prévue à l’article 5 semble contraire à l’arrêt rendu par la Cour de cassation en juin 2006 à propos d’Air France.
Il semble par ailleurs que la médiation prévue par le Sénat pourrait intervenir plus tôt.
Enfin, l’article 8 impose en quelque sorte une double peine aux entreprises, contraintes à la fois de verser les indemnités contractuelles aux autorités organisatrices et de rembourser les titres de transport.
M. Bruno Duchemin a souligné que les usagers ne sont jamais la cible d’un préavis de grève et que tout ce qui permet d’améliorer leur information et la prévisibilité va dans le bon sens.
En tant que syndicat professionnel, la FGAAC, qui ne conteste en rien la légitimité du gouvernement à tenir une promesse électorale, porte surtout son attention sur les aspects techniques du texte.
S’agissant de l’article 2, elle s’étonne que l’obligation de notification faite aux organisations syndicales ne s’applique pas également aux employeurs. Pourquoi ceux-ci ne pourraient-ils pas provoquer eux-mêmes une négociation quand ils sentent que leurs orientations stratégiques devront être expliquée aux partenaires sociaux ?
La sécurité de la circulation est évidemment essentielle. De ce point de vue, la réaffectation des non-grévistes pour remplacer les grévistes paraît dangereuse, non seulement en raison des risques de conflits entre les agents mais aussi parce que, dans le secteur ferroviaire, seul l’arrêté d’aptitude permet de vérifier que le conducteur détient toutes les connaissances lui permettant de circuler en sécurité.
Le délai de prévenance ne risque-t-il pas de bloquer la négociation 48 heures avant le début du conflit ? Concrètement, comment un agent en déplacement à l’étranger ou en vacances pourra-t-il prendre position ? Si un salarié veut conserver la possibilité de faire grève ou pas, il devra systématiquement se déclarer gréviste, ce qui semble aller à l’encontre de l’esprit de ce texte. Pourquoi ne pas prévoir plutôt une consultation pour connaître la tendance, comme cela se pratique à la SNCF, tout en laissant les négociations aller à leur terme et en permettant au salarié de changer d’intention, dans le respect de son droit individuel à la grève ? On éviterait ainsi de considérer que l’on entre dans un conflit 48 heures avant qu’il n’ait commencé et l’on prendrait en compte le fait que la grève sert parfois à provoquer la négociation.
La FGAAC n’est pas opposée à la consultation à bulletin secret au bout de huit jours, car il est vrai que des pressions peuvent s’exercer lors des assemblées générales. Mais il convient de préciser le périmètre de cette consultation : concernera-t-elle les grévistes, les non grévistes, l’encadrement ? À périmètres différents, résultats différents.
Par ailleurs, il est quand même rare qu’une grève dure huit jours. Quand cela arrive et que l’on compte 100 % de grévistes, c’est le plus souvent parce que l’entreprise joue le pourrissement. Dans ce cas, à quoi bon consulter ? Un bon projet d’entreprise doit être équilibré entre la pertinence économique et les accords sociaux. Il est dommage que la loi ne le mentionne pas car on donne ainsi l’impression que l’on a moins voulu traiter du dialogue social que jeter l’opprobre sur la grève.
Signataire de l’accord de 2004 à la SNCF sur la prévention des conflits l’amélioration du dialogue social, comme de la charte de la prévisibilité, la FGAAC en retrouve certains aspects dans ce projet mais elle regrette qu’il soit trop tourné vers la culpabilisation des grévistes et qu’une occasion de promouvoir le dialogue social ait ainsi été gâchée.
Le président Hervé Mariton s’étant interrogé sur le fait que l’alarme sociale à la SNCF ne fonctionne que dans 15 % des cas de grève, M. Bruno Duchemin a répondu que la demande de concertation immédiate 10 jours avant le préavis permet que, dans 80 % des cas, celui-ci ne soit pas déposé. Le nombre de jours de grève a considérablement diminué, mais il n’est pas possible de prévoir les grèves sporadiques, déclenchée à la suite d’une agression. Dans certains cas, la grève répond aussi à une mise en cause de la sécurité des agents. Enfin, toutes les organisations syndicales n’ont pas signé l’accord sur la prévention des conflits.
M. Stéphane Leblanc a souligné que l’exercice du droit de grève est déjà largement encadré et ne nécessite pas de restrictions supplémentaires.
Ce que les Français attendent, c’est une amélioration du service public des transports au quotidien. Dans la mesure où l’on compte désormais moins d’un jour de grève par agent, c’est donc d’une véritable loi de programmation d’amélioration du service public dont on a aujourd’hui besoin pour répondre aux problèmes que rencontrent les usagers les 364 autres jours de l’année.
S’agissant des accords de branche, le délai prévu pour les négociations est extrêmement court.
Deux dispositions du texte sont totalement inacceptables. La première est la déclaration d’intention 48 heures à l’avance, surtout dans la mesure où elle est assortie de sanctions. Il s’agit d’une mesure inutile, compliquée à mettre en œuvre et qui conduira, par précaution, les syndicats à demander à tous leurs adhérents de se déclarer grévistes pour ne pas prendre le risque d’être sanctionnés. Cela aura des effets pervers sur la prévisibilité du trafic, alors que les procédures actuelles permettent une prévision assez fine.
On ne voit pas l’intérêt d’une consultation au bout de huit jours, surtout dans la mesure où aucune mesure coercitive n’est prévue. On peut se demander s’il ne s’agit pas en fait de légitimer des campagnes de discrimination contre les mouvements minoritaires, ce qui poserait un vrai problème au regard de l’exercice du droit individuel à la grève.
L’allongement de la négociation et le recours au médiateur ne sont pas des mesures critiquables, mais si l’objectif est bien d’éviter un conflit, il faut surtout s’efforcer de donner un contenu à la négociation en répondant, au moins partiellement, aux attentes des salariés. Il conviendrait donc de voir comment on pourrait y contraindre les entreprises.
L’article 9 est inutile et pervers en ce qu’il empêchera une réponse rapide à certains conflits et ralentira en conséquence le retour à la normalité pour les usagers.
Au total, ce texte très politique est un brin démagogique et l’on a vu qu’il est d’ores et déjà prévu de l’étendre à d’autres salariés, ce qui ne peut que renforcer l’idée que l’objectif poursuivi est surtout de restreindre leurs capacités de résistance.
S’agissant de l’affectation des non-grévistes, le président Hervé Mariton a souhaité savoir s’il en existe des exemples et si, dans ces cas, l’affectation s’est déroulée dans de bonnes conditions. À ce propos, si l’on peut comprendre l’hostilité des syndicats, on peut aussi se dire que le délai de 48 heures est précisément destiné à mieux connaître les grévistes et à favoriser ainsi une meilleure affectation des non-grévistes.
Sachant que dans un certain nombre d’entreprises, il existe des équipes volantes destinées à renforcer les effectifs, il a demandé si ce projet pourrait inciter à recourir à une organisation de ce type en cas de conflit.
Le rapporteur a souhaité savoir si les syndicats avaient constaté une amélioration du texte depuis sa première présentation.
Il a par ailleurs considéré que l’idée que l’employeur pourrait lui aussi anticiper un éventuel conflit mérite d’être creusée.
Il s’est enfin demandé comment les participants à cette table ronde pensent qu’il serait possible d’approfondir encore le dialogue social.
M. Alain Vidalies, ayant observé que plusieurs orateurs avaient évoqué l’échec des négociations avec le patronat sur les accords de branche, a demandé s’ils pouvaient préciser la durée des négociations qui ont déjà eu lieu et les points d’achoppement.
M. Daniel Paul, après avoir rappelé que Mme Anne-Marie Idrac, présidente de la SNCF, venait d’annoncer un plan important prévoyant l’affectation de 100 millions d’euros et la création de 1 000 postes, a demandé si les représentants des syndicats pouvaient dresser le bilan des suppressions de postes décidées par la direction de la SNCF depuis quatre ou cinq ans.
Il a aussi observé que plusieurs d’entre eux ont souligné les dysfonctionnements du réseau. La ligne Le Havre-Paris en est une parfaite illustration avec, en effet, une seule journée de grève sur 365 jours de galère… Dans ces conditions, c’est surtout de la continuité, de la qualité et de la sécurité du service public qu’il faudrait aujourd’hui parler au lieu d’examiner un texte de lutte des classes auquel le groupe GDR s’opposera avec la plus grande fermeté.
M. Robert Lecou a rappelé qu’il avait rédigé un rapport procédant à une analyse comparée de la situation des services publics en Europe et constatant que la France est dans une situation exceptionnelle en raison du nombre de jours de grève. Or, s’il convient bien sûr de marquer son attachement au droit de grève, il faut aussi défendre la continuité du service public car les Français veulent être sûrs de pouvoir prendre un train pour arriver à l’heure.
Dans certains pays d’Europe, il existe un service minimum, dans d’autres, la culture du dialogue social est particulièrement développée et la grève est pratiquement interdite car elle est considérée comme un échec. Il faut donc bien aujourd’hui trouver en France une solution afin de concilier le droit de grève et la continuité du service public.
M. Guénhaël Huet a souligné à quel point les Français sont gênés par les mouvements de grève lancés de façon tellement rapide qu’ils n’ont pas le temps d’être prévenus.
Parler à propos de ce texte de lutte des classes est particulièrement déplacé car ce sont les salariés modestes qui pâtissent le plus de ces difficultés.
Pour autant, ce projet ne remet pas en cause le droit de grève, mais recherche un équilibre entre différentes libertés publiques. On a d’ailleurs du mal à comprendre en quoi le délai de prévenance de deux jours serait un obstacle majeur à l’exercice du droit de grève. Les salariés d’une entreprise de transport connaissent assez bien la situation de leur entreprise et les revendications des uns et des autres pour savoir, 48 heures à l’avance, s’ils vont ou non se mettre en grève. L’objectif poursuivi par ces dispositions n’est pas de gêner les grévistes mais d’organiser l’information des usagers.
La consultation au bout de huit jours de grève prévue à l’article 6, présente un évident caractère démocratique et l’on comprend mal en quoi il serait gênant de faire le point en demandant aux salariés de s’exprimer, d’autant que le résultat du vote n’affectera pas l’exercice du droit de grève.
Le président Hervé Mariton a observé que pour sa part il avait du mal à comprendre comment l’on peut contester le principe du vote à bulletin secret.
M. Jean-Frédéric Poisson s’est déclaré sensible à ce qui a été dit sur la nécessité pour un chef d’entreprise d’améliorer les conditions du dialogue social et favorable à ce que cela apparaisse dans le débat, même s’il semble difficile de légiférer sur ce point, qui relève de la libre administration des entreprises.
S’agissant de la consultation des salariés, dès lors qu’on considère qu’un vote à la majorité est légitime, on peut se demander pourquoi le texte n’en tire pas toutes les conséquences.
Enfin, puisque plusieurs représentants des syndicats ont mis l’accent sur la sécurité, comment ne pas faire la comparaison avec les pompiers, eux aussi victimes d’agressions, et qui n’ont pas la possibilité de faire grève, ou avec le personnel hospitalier, pour lequel la grève ne peut pas prendre la forme d’un blocage de service ou d’une cessation d’activité ? N’existe-t-il pas aussi une obligation de service public pour les transports, qui devrait entraîner une restriction du droit à bloquer le service ?
Mme Frédérique Dupont a souligné que, depuis 2004, c’est l’attitude de l’UTP qui a empêché les négociations d’aboutir. Ses représentants réclamaient une loi permettant de déroger au dialogue social et à la négociation. Dès lors qu’ils ont obtenu satisfaction, tout laisse à penser qu’ils attendront l’échéance prévue du 1er janvier 2008. De même, comment ne pas s’interroger sur l’avenir de la négociation annuelle obligatoire dans la mesure où 55 % des entreprises ne respectent pas cette obligation ?
Pour sa part, la CGT proposait une consultation avant toute signature d’un accord, un rejet par une majorité de salariés entraînant la poursuite des négociations. Cette proposition n’a pas été retenue.
Le président Hervé Mariton a demandé si l’un des syndicats présents récusait le principe du vote à bulletin secret au bout de huit jours de grève.
M. René Valladon a répondu que cela dépendait de ce qu’on voulait en faire. Il a rappelé, à propos de la déclaration préalable, que, dans un arrêt relatif à la consultation des salariés par les cadres dans le secteur de la chimie, la chambre sociale de la Cour d’appel de Grenoble avait considéré qu’il s’agissait d’une atteinte excessive au droit de grève.
M. Laurent Russeille a souligné que les associations d’usagers considèrent que le plan présenté par Mme Anne-Marie Idrac, sans aucune consultation dans l’entreprise, n’est pas à la hauteur des enjeux. Depuis 2002, 16 000 emplois ont été supprimés et rien ne dit que les 1 000 emplois supplémentaires se traduiront par des créations, plutôt que par des réaffectations. Qui plus est, les 100 millions promis s’étaleront sur trois ans.
Dans la mesure où la sécurité des transports est une donnée essentielle, la réaffectation envisagée des personnels semble particulièrement difficile.
Le rapporteur a répondu que l’article 5 dispose clairement que les réaffectations se feront « conformément aux règles de sécurité en vigueur ».
M. Éric Falempin a rappelé qu’après la suppression massive d’emplois, la SNCF ne dispose plus du temps nécessaire à la formation professionnelle de ses conducteurs et qu’on peut donc se demander comment elle pourrait former les personnels appelés à remplacer les grévistes.
Il a considéré en outre que le texte risquait d’entraîner des discriminations car seuls quelques corps de métiers seraient concernés par certaines dispositions, notamment celles relatives aux 48 heures et au référendum. Dans les faits, seuls les salariés exerçant des métiers liés à la sécurité risqueront d’être sanctionnés en cas de non-respect de certaines obligations.
Le président Hervé Mariton a observé que cela n’avait rien d’illégitime ou de choquant dans la mesure où tous les salariés n’exercent pas les mêmes fonctions dans l’exécution du service public. Faire une distinction n’est pas pratiquer une discrimination
M. Éric Falempin a indiqué, en réponse à la question sur la nature des problèmes rencontrés, qu’en 2006 la SNCF avait connu 6 043 incidents entraînant un retard de circulation, dont 140 seulement dus à des mouvements sociaux et 1 728 à des difficultés techniques. Voilà la réalité quand on parle de continuité du service public !
Le président Hervé Mariton a répondu qu’en tant que rapporteur du budget des transports il n’est pas indifférent à ce sujet, mais qu’il s’agit aujourd’hui, à l’occasion de ce texte, de résoudre un des problèmes qui se posent aux usagers.
M. Pascal Flachard a observé que sur un certain nombre de points, le Sénat n’a pas vraiment amélioré le texte. Ainsi, il est regrettable que seuls les syndicats ayant notifié leur intention de déposer un préavis de grève soient invités à participer à la négociation préalable.
Par ailleurs, l’article 7 bis nouveau semble en contradiction avec l’article 5, en ce qu’il ne fait plus référence au seul personnel non-gréviste mais aussi au personnel « disponible ».
S’agissant des accords de fin de conflit, si certains prévoient le paiement des jours de grève, c’est tout simplement parce que l’employeur n’avait pas respecté les dispositions contractuelles. La rédaction retenue par le Sénat interdit de telles négociations et seul le juge pourra désormais trancher. On prive ainsi les partenaires d’une marge de négociation, au risque que le conflit ne s’éternise.
La négociation dans la branche des transports urbains a duré cinq mois. Elle s’est inspirée de l’accord intervenu à la RATP. L’UTP est responsable de l’échec car elle ne voulait pas aboutir, attendant tout simplement que cette loi soit votée. Même si l’aboutissement n’est pas garanti, l’obligation de négocier prévue dans le texte paraît importante et il faut espérer que cette organisation sera à l’avenir dans un meilleur état d’esprit.
Comment trouver des solutions pour garantir la continuité du service public ? La CFDT est persuadée que c’est par la négociation que l’on y parviendra.
Enfin, la CFDT regrette que le Sénat ait détourné l’idée de la médiation car pour elle le médiateur doit être indépendant ; il est là pour rapprocher les points de vue, pas pour déclencher la fameuse consultation.
M. Roland Muzeau a demandé qu’on lui communique des exemples d’entreprises où les accords de fin de conflit ont prévu le paiement des jours de grève, pratique que M. Christian Blanc a niée hier.
M. Christian Blanc a observé qu’il n’avait pas parlé de toutes les entreprises, mais de son expérience personnelle en tant que président de la RATP.
M. Bruno Duchemin a regretté que l’on ne traite pas des 98 % de dysfonctionnements qui entraînent des perturbations sur les lignes, sur lesquels l’information devrait être de bonne qualité, qu’ils soient ou non dus à des grèves. Certes, l’article 4 traite des incidents techniques et des aléas climatiques, pour lesquels les perturbations sont réputées prévisibles, mais c’est bien le moins…
Il a estimé que M. Daniel Paul avait eu raison de rappeler les problèmes réguliers de la ligne Paris-Le Havre, où les locomotives, vieilles de plus de 50 ans et qui tombent régulièrement en panne, ne sont plus entretenues au motif quelles seront remplacées par le matériel récupéré sur les lignes de l’Est après le lancement du TGV. Le dialogue social devrait conduire à se préoccuper aussi du sort des conducteurs que les pannes obligent à travailler plus longtemps, au risque qu’un conflit ne se déclenche. Comment s’étonner que la grève de cette semaine, à Lille, ait été suivie à 100 % quand on voit le peu de cas qui est fait des conducteurs qui se sont formés en vain en vue d’assurer les trajets vers la Grande-Bretagne ?
Ce texte est sans doute une vitrine politique, mais l’occasion de traiter l’ensemble des dysfonctionnements, le sous investissement, la saturation des réseaux, a été gâchée. Il ne faut donc pas faire croire aux Français que tout sera réglé par le vote de cette loi.
Le président Hervé Mariton a souligné que le débat donnerait aussi l’occasion de dire un certain nombre de choses à ce propos.
Il a distingué les perturbations prévisibles de celles qui ne le sont pas et, parmi les premières, celles qui sont liées aux grèves.
Par ailleurs, il a rappelé qu’un certain nombre de progrès techniques sont intervenus et que les crédits destinés à la régénération ont beaucoup augmenté.
M. Laurent Russeille a observé que la régénération n’empêche pas les accidents.
M. Hervé Brière en réponse à M. Jean-Frédéric Poisson a fait valoir qu’à la différence des agents des entreprises de transport, les pompiers, les policiers et les personnels hospitaliers sont assujettis à des services dits « vitaux ».
M. René Valladon a rappelé que, bien que la loi le leur interdise, les gardiens de prison se sont mis massivement en grève en 1989.
Le président Hervé Mariton après avoir rappelé que nul ici n’avait l’intention d’interdire la grève a remercié l’ensemble des participants à cette table ronde.
*
Puis, la commission spéciale a entendu Mme Anne-Marie Idrac, présidente de la SNCF, accompagnée de M. Claude Solard, conseiller du directeur Général Exécutif, de Mme Laurence Eymieu, directrice des Relations Institutionnelles et de Mme Marielle Abric, chargée des relations parlementaires à la Direction des Relations Institutionnelles.
Le président Hervé Mariton, a remercié Mme Anne-Marie Idrac d’avoir répondu à l’invitation de la commission. Il a remarqué que ce projet de loi vise à optimiser l’utilisation des moyens disponibles les jours de grève et lui a demandé comment, sur la base de ce texte, la SNCF pourrait améliorer le service rendu aux citoyens.
Mme Anne-Marie Idrac a salué la valeur de ce projet de loi : du point de vue éthique, d’abord, la continuité du service public étant au cœur même de la définition du service public ; du point de vue commercial ensuite, continuité et prévisibilité intéressant les clients, voyageurs ou chargeurs ; du point de vue managérial enfin. Selon elle, par sa méthode, il réalise un équilibre et oblige à la négociation entre partenaires sociaux d’une part, et avec les autorités organisatrices d’autre part.
Où en est aujourd’hui l’état de la conflictualité à la SNCF ?
On compte un peu moins de 700 préavis par an, sachant qu’un préavis de signifie pas grève, laquelle peut être plus ou moins suivie. Ce chiffre est à rapporter à la taille de l’entreprise, 260 000 salariés à la maison mère, et à apprécier à l’échelle des 250 établissements. Il y a une dizaine d’années, on avait atteint un pic de 1 200 préavis ! Les cinq premiers mois de 2007 confirment cette tendance à la baisse.
Le nombre de journées perdues est extrêmement dépendant des grèves nationales, motivées par la contestation de l’orientation de l’entreprise, mais aussi par la volonté de certaines organisations syndicales de peser sur des sujets dépassant la SNCF – réforme des retraites en 2003, contrat première embauche (CPE) en 2006. Ce nombre était en 2006 autour de 0,8 par agent ; depuis le début de l’année, il est de 0,13 par agent, ce qui est très faible.
La première disposition du texte intéresse la prévention des conflits.
À partir de 2003 a été mis en place à la SNCF un dispositif de prévention, signé par l’ensemble des organisations syndicales ; il s’appuie sur la DCI, ou demande de concertation immédiate, qui ressemble à l’alarme sociale mise en place à la RATP en 1996. En cas de différend, une ou plusieurs organisations syndicales peuvent en aviser la direction par écrit. La direction peut prendre l’initiative de déclencher, de son côté, une telle procédure, sur des sujets potentiellement conflictuels. S’ouvre alors une période de concertation de dix jours ouvrables avec les organisations syndicales à l’origine de la demande. Il s’agit de trouver une solution ou de passer un accord permettant d’éviter le dépôt d’un préavis. Un relevé de conclusions est alors établi par écrit et diffusé auprès de l’ensemble du personnel. Lorsqu’elle est utilisée, cette procédure permet, dans 90 % des cas, de trouver une solution évitant le conflit ; en 2006, 927 DCI ont été déposées et n’ont donné lieu qu’à 114 préavis. Pour autant, elle n’est pas utilisée systématiquement. C’est ainsi que 84 % des préavis déposés l’année dernière n’avaient pas été précédés d’une DCI et que la DCI n’a été utilisée en amont que dans 16 % des cas.
Voilà pourquoi l’obligation de négocier, qui est au cœur du dispositif du projet de loi, est à même de provoquer un véritable choc culturel et de changer l’état d’esprit dans lequel se trouvent certaines organisations syndicales, qui font de la grève le point de passage obligé de la négociation.
Le Sénat a apporté, la semaine dernière, lors de la discussion en séance publique, deux modifications à l’article 2 du projet de loi.
La première réserve aux seules organisations syndicales qui envisagent de déposer un préavis cette obligation de négociation préalable. C’est une bonne idée car cela permettra de garder aux négociations un caractère concret, ciblé et approprié et d’éviter l’extension du champ du conflit initial. La procédure de négociation est ainsi allégée, même s’il n’est pas exclu que d’autres organisations syndicales s’y intègrent.
La seconde modification, en revanche, est plus discutable. Elle concerne la date obligatoire d’application du dispositif de prévention des conflits. Il ne serait applicable à la SNCF qu’à partir du 1er janvier 2009. Or pourquoi attendre ? Le dialogue social a déjà permis, en 2004, d’aboutir à un accord.
Le président Hervé Mariton a demandé s’il devait comprendre cela comme une demande que ce dispositif s’applique dès le 1er janvier 2008.
Mme Anne-Marie Idrac, après le lui avoir confirmé, a indiqué que certaines clauses portant sur la continuité et la prévisibilité du service public avaient déjà été introduites dans les conventions renégociées ces derniers mois, ou négociées dans le cadre du STIF.
C’est le cas du contrat Alsace, selon lequel la SNCF proposera quatre niveaux de desserte dont la mise en œuvre est discutée entre la région et la SNCF entre J moins deux et J moins un, en fonction de l’impact estimé du mouvement social, et qui prévoit des modalités précises d’information aux voyageurs. Le bonus malus tient compte des écarts entre le service annoncé et le service réalisé.
C’est le cas de la convention Rhône-Alpes, qui fixe trois niveaux de desserte, 30, 50 ou 70 %, le choix du niveau se faisant en concertation avec la région, compte tenu là aussi de la perturbation annoncée. Elle comporte des modalités d’information aux voyageurs et prévoit des pénalités financières.
S’agissant de la prévisibilité et de l’information assurée aux usagers, donc de la question de la rationalisation des moyens, Mme Anne-Marie Idrac s’est appuyée, là encore, sur un exemple concret, celui de la ligne C, précisant que M. Claude Solard a été chargé de la préparation des aspects techniques de la loi sur le service minimum.
Il s’agit, en l’occurrence, d’organiser la circulation de 265 trains, dans l’hypothèse d’un service réduit de moitié. Il faudra y affecter 150 conducteurs et 500 personnes chargées de l’accueil, de la sécurité et de l’information en gare. Cette information aux voyageurs doit être prête suffisamment tôt pour qu’ils puissent prendre leurs dispositions. D’où l’intérêt du délai de 48 heures s’agissant de la déclaration individuelle d’intention et de 24 heures s’agissant de l’information aux usagers.
Seront ainsi apposées, dans les 82 gares de la ligne C, 500 affiches annonçant les programmes de circulation. Seront éditées et distribuées 200 à 300 000 fiches horaires pour les 450 000 voyageurs habituels. Enfin, seront renseignées les bases informatiques, ce qui suppose d’entrer 20 000 données.
Tout cela impose de disposer d’un certain temps pour se retourner. En cas de grève nationale, il faudrait multiplier environ par 30 le même exercice sur toute la France.
Comment pourrait-on aller plus loin ?
Premièrement, grâce à la connaissance des personnels non grévistes et à la possibilité de les affecter sur des missions spécifiques – évidemment dans le respect des règles de sécurité –, on évitera de garder des réserves inutiles de personnels disponibles. L’incertitude sera ainsi réduite, même s’il faut savoir que la déclaration individuelle d’intention sera ou non suivie d’effet.
La présidente de la SNCF s’est refusée à croire que cette déclaration puisse être utilisée pour fausser la gestion de l’entreprise ou l’information des usagers. Au président Mariton qui lui fait remarquer que les organisations syndicales en ont évoqué l’hypothèse, elle a répondu que ce serait incompatible avec la juste conscience du service public et avec le sérieux qui s’applique au droit de grève.
Deuxièmement, il sera possible de dire aux usagers que le train de 8 heures 30 va circuler, au lieu de leur dire qu’il y aura un train entre 8 heures 15 et 8 heures 45. On passera d’une information sur le volume indicatif du plan de transport (par exemple, 50 % en moyenne) à une information sur des horaires précis sur des lignes précises.
Mme Anne-Marie Idrac a présenté aux membres de la commission spéciale la fiche « Perturbations Informations », qui indique : « En raison d’un arrêt de travail d’une partie du personnel SNCF, un service spécial est mis en place… » et qui donne certains horaires. Or en bas, on peut y lire : « Ces horaires sont susceptibles d’être modifiés en cours de journée » ! Cela détruit le sens même de l’affiche.
On pourra donc progresser dans l’élaboration de grilles de dessertes précises, ligne par ligne, dans des protocoles d’identification des personnels présents et des affectations sur les services, agent par agent, et dans la communication de chaque horaire. Il en résultera une meilleure efficacité s’agissant de la mobilisation des moyens disponibles. Dans quelles proportions ? Il est difficile de le dire, car chaque ligne est différente. Et chaque grève est différente, son impact aussi. Quoi qu’il en soit, la SNCF sera amenée à faire moins de réserves et à avoir des plans de transport plus robustes.
Quant au remboursement, il est parfaitement légitime, et il deviendra un droit nouveau. C’est une grande avancée du texte. La rédaction du Sénat prévoit que ce remboursement par l’entreprise sera exigible en cas de défaut d’exécution du plan de transport. Cela pourrait amener la SNCF à être très prudente, pour ne pas dire chiche, dans la manière dont elle proposera aux autorités organisatrices le calage du niveau de service.
Dans la plupart des conventions s’applique un système de malus lorsque le service n’est pas assuré. Le texte du Sénat introduit une deuxième forme de malus. Il conviendra donc de réfléchir, avec les autorités organisatrices, sur la meilleure façon d’inciter l’entreprise, en l’occurrence la SNCF, à faire le meilleur plan de transport possible, le but restant d’améliorer le service rendu. Le danger est qu’elle se montre trop prudente pour limiter les risques de remboursement.
Mme Anne-Marie Idrac appelle l’attention de la commission sur l’état d’esprit dans lequel elle a conçu le programme d’amélioration de la qualité de service qu’elle a annoncé à la presse la semaine précédente et qu’elle a appelé « Nouvelle dynamique de proximité ». Il concerne les transports de la vie quotidienne, TER, transiliens, Corail et Intercités, qu’empruntent 200 millions de clients par an.
Il s’agit de garantir à tous les voyageurs, dans toutes les gammes de produits, un meilleur niveau de service possible. Au cours de ce programme de trois ans, l’accent sera mis sur trois exigences fondamentales des clients : la sérénité, ce qui pose la question de la régularité des trains ; la liberté d’esprit, ce qui suppose de s’engager sur l’information ; la prise en considération, ce qui implique certaines actions, notamment la gestion des situations de crise. Les bons résultats de la SNCF lui permettent d’en réinvestir une partie dans ce programme. 100 millions d’euros ont donc été mis sur la table au titre de 2008.
Les incidents récents dus à une mauvaise prise en charge des clients, notamment en terme d’information, ont accéléré le travail engagé en vue de l’amélioration de la qualité du service. Les premières mesures seront mises en place à partir de la rentrée.
Ce projet de loi prépare un profond changement d’état d’esprit. C’est la loi qui défend le service public. Certains avaient pu se laisser entraîner à penser que c’était la grève … Il va révolutionner les façons de faire. Aujourd’hui, l’organisation de la SNCF n’est pas basée sur l’idée que la continuité du service public en temps de grève constitue une priorité. La gestion spécifique en temps de grève n’existe pas, faute d’outils.
Avec cette loi, la SNCF sera plus efficace en termes de prévention et en termes de robustesse et de fiabilité de ses plans de transport.
M. le Président Mariton a abordé trois points.
Mme Anne-Marie Idrac lui semble être de ceux – si elle l’autorise a être impertinent – qui n’avaient pas toujours approuvé le principe d’une loi. Il ne faut pas éluder une telle question.
Deuxièmement, les organisations syndicales, certaines formations politiques et certains collègues s’accordent sur l’idée que ce n’est pas de service minimum mais de service maximum dont on a besoin et que l’essentiel des perturbations n’est pas lié à la grève, mais aux sous investissements. Il a donc demandé à Mme Anne-Marie Idrac d’apporter des éléments de réponse sur ce point. Il y a aussi la question de la distinction entre les perturbations prévisibles et celles qui ne le sont pas – les incidents techniques, entre autres.
Troisièmement, il est regrettable que le projet de loi ne soit pas suffisamment clair s’agissant de l’impact qu’il aura sur les services de banlieue et sur les services des grandes lignes. Dans le titre, il est question de la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs, soit la totalité de l’activité « voyageurs » de la SNCF. Les services internationaux sont-ils exclus d’emblée ? À quoi correspond la formule de « services quotidiens » qui apparaît dans le texte ?
Ce point fera sans doute partie des discussions avec les autorités organisatrices des grandes lignes, à savoir les régions, mais aussi l’État. Comment seront prises en compte les grandes lignes dans la mise en œuvre de ce texte et dans la relation avec l’autorité organisatrice qui peut être l’État ?
Le rapporteur a demandé à Mme Anne-Marie Idrac si ce texte préservera vraiment le droit de grève. Selon elle les 100 millions qu’elle a évoqués allaient permettre de créer mille emplois. Or les syndicats qui ont été reçus ont déclaré que le dialogue social était insuffisant, qu’ils venaient de découvrir l’existence de ces 100 millions, et que les mille emplois seraient affectés ailleurs. Qu’en est-il de ce dialogue social ?
M. Michel Destot a relevé que tout le monde est d’accord s’agissant de la continuité du service public. Pour autant, le service public ne se résume pas au service public national. Il peut avoir une dimension locale, régionale, voire de plus en plus européenne. S’imaginer que le seul cadre national permettra de réguler et de régler l’ensemble des politiques de transport est une vue de l’esprit.
Par ailleurs, il ne faudrait pas confondre la SNCF, la RATP et les autres exploitants. La SNCF et la RATP interviennent avec un nombre d’organisations administratives de transport (AOT) relativement limité – essentiellement les régions et l’État pour la SNCF, et le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) pour la RATP. En région, ce nombre est infiniment supérieur. En région Rhône-Alpes, par exemple, il y a plus de 50 AOT et l’ensemble des collectivités devra travailler avec de très nombreux transporteurs. Cela explique la diversité des niveaux de dialogue social selon les niveaux d’appréhension des problèmes.
À la SNCF et à la RATP, le dialogue social existe depuis longtemps. On ne peut pas en dire autant des réseaux en région, avec Kéolis, Transdev ou Véolia. Cela explique que l’Union des transports publics (UTP) ait avancé aussi lentement et que les positions du Groupement des autorités responsables de transports (GART) et de l’UTP aient été si différentes. Le GART avait passé un accord avec M. Perben, alors que l’UTP ne l’avait pas fait. Ses représentants souhaitaient en effet qu’il y ait une loi pour pouvoir se positionner vis-à-vis des syndicats et vis-à-vis du personnel. En revanche, le GART était favorable à la négociation pour introduire dans les conventions qui lient les AOT avec les transporteurs ces clauses relevant du dialogue social et permettant d’assurer la continuité du service public.
Quand les sénateurs parlent de reporter d’un an l’application de ce texte, c’est pour faire droit aux AOT dans leur plus grande diversité qui, aujourd’hui, sont dans l’incapacité de conclure dans les trois mois qui viennent de telles clauses.
Le président Hervé Mariton a rétorqué que les positions des uns et des autres sont parfaitement compatibles. Les sénateurs sont bien dans l’esprit du 1er janvier 2008, sauf pour la RATP et la SNCF.
M. Michel Destot a remarqué qu’en effet le débat a eu lieu, mais que, selon lui, les sénateurs n’ont pas retenu le bon calendrier. Peut-être que la RATP et la SNCF peuvent conclure dans les trois mois, mais ce n’est pas le cas de toutes les AOT de province. Ces dernières sont en retard, notamment parce que l’UTP a traîné les pieds. Pourtant, il faut pouvoir donner sa chance à la voie contractuelle car sinon, on ne peut pas parler de dialogue social.
On sait très bien qu’aujourd’hui c’est le manque de moyens qui est la cause principale des perturbations. Il est donc clair que ce texte ne permettra pas de répondre aux problèmes de fond et d’avoir une politique de transports s’appuyant sur une capacité d’investissement suffisante s’agissant des infrastructures et du matériel. Il sera à l’origine d’opérations allant à l’encontre de l’objectif social et de l’objectif d’équilibre entre les droits des usagers et le droit de grève des personnels.
Sur le premier point qu’il a soulevé, Mme Anne-Marie Idrac a fait au président une réponse tout aussi impertinente, selon elle, que l’a été sa question : elle a été manipulée !
Ce texte oblige à la négociation. C’est la raison pour laquelle, au-delà des objectifs éthiques, commerciaux et managériaux qu’elle a évoqués précédemment, elle le soutient.
Sur le second point qu’il a soulevé, c’est-à-dire la continuité du service, elle a commenté un tableau retraçant les causes d’irrégularité, autres que les grèves.
Sur les grandes lignes, on compte 21 % de causes externes, et sur les transiliens, 50 %. Sont ainsi visées les intempéries, la malveillance, les accidents de personnes, les animaux. Mais il peut y avoir bien d’autres causes : problèmes de matériel, incidents provoqués par des voyageurs, non disponibilité des contrôleurs, travaux, problèmes d’aiguillages, incidents aux abords des voies, incendies, etc.
L’entreprise SNCF cherche à identifier les vrais sujets sur lesquels des moyens seront utiles. Les progrès de productivité et de compétitivité doivent être pesés dans un juste équilibre avec la nécessité d’assurer un service de qualité aux clients : c’est le service compétitif aux clients. Bien entendu, il existe un moyen de ne jamais avoir de difficultés sociales : par exemple en laissant ouverts tous les guichets, même lorsque les habitudes des clients ont changé ; ou en ne poursuivant pas de politique industrielle pour mettre les matériels au niveau des concurrents.
Il ne s’agit pas ici des moyens d’investissement de l’État, qui ne sont pas du ressort du président de la SNCF, mais de l’équilibre que doit réaliser l’entreprise, malgré les difficultés qui peuvent se présenter à elle.
Tout le monde l’a dit, l’entreprise SNCF a manifesté son souci de rendre le dialogue plus fécond. Différentes initiatives ont été prises en ce sens à l’intérieur des institutions représentatives du personnel, sur le terrain, avec les agents, avec les organisations syndicales, en amont des projets. Mais par définition, le dialogue social se joue à deux. On ne peut pas demander à la direction de renoncer à la modernisation et aux progrès de crédibilité qui sont souhaitables et souhaités par l’État actionnaire et par la collectivité nationale.
Elle a dit ne pas avoir d’opinion particulière à propos des grandes lignes pour lesquelles, l’État est l’autorité organisatrice. Toutefois cette autorité organisatrice a, dans les faits, très largement délégué son pouvoir à la SNCF. Il est vrai que le texte organise prioritairement les déplacements quotidiens de la population. Mais il est vrai aussi que la plupart des trains de grandes lignes sont quotidiens. Une ébauche de dialogue a eu lieu avec les représentants de l’État et il semble que ceux-ci ne sont guère enclins à modifier la situation et envisagent le maintien d’une assez large délégation.
En matière de transports de proximité, des priorités s’imposent : entre le fret, les grandes lignes, entre les TER et les transiliens. L’esprit de la loi est plutôt de favoriser les transports de la vie quotidienne, ce qui suppose une certaine évolution des pratiques antérieures, même s’il faudra tenir compte des règles européennes sur les sillons.
En matière de trains internationaux, Mme Idrac n’a pas pu dire comment s’appliquera le texte à Paris, Strasbourg ou Münich. Mais le ministère des transports a certainement préparé quelque chose à ce sujet.
M. le rapporteur s’est demandé si le droit de grève était préservé. Où pourrait-on déceler une atteinte au droit de grève ? Pas dans la prévention des conflits, à moins de considérer que la grève est mieux que la prévention… Pas dans la déclaration individuelle d’intention. Ce serait le cas si celle-ci supprimait l’exercice individuel du droit de grève, si celle-ci devenait une obligation et que des sanctions étaient prévues lorsque le salarié change d’avis ou a fortiori, lorsque le droit de grève est exercé. Non plus que dans la disposition qui prévoit, au bout de huit jours de grève, une consultation. Ce serait le cas si elle privait le salarié de son droit individuel à la grève. L’intérêt d’une telle consultation est d’amener à faire la part des choses et de ramener une certaine sérénité dans les discussions.
M. Robert Lecou s’est interrogé sur l’article 1er. La présidente de la SNCF a relevé les valeurs éthiques, commerciales et managériales du texte. L’entreprise pourra-t-elle s’accommoder de l’exclusion des transports à vocation touristique prévue dans cet article ? En effet, ces transports constituent une part importante de son activité commerciale.
Mme Anne-Marie Idrac lui a répondu que le ministre Xavier Bertrand souhaite parvenir à un équilibre entre différents droits d’importance équivalente. Sans doute le tourisme n’a-t-il pas été considéré à l’égal de la liberté d’aller et venir ou de la liberté du commerce et de l’industrie.
Le président Hervé Mariton a supposé que les transports concernés sont du même style que le train des Pignes ou le train Auray-Quiberon.
Mme Anne-Marie Idrac a admis qu’un certain nombre de lignes peuvent être considérées comme touristiques, mais a remarqué que certaines ne sont pas exploitées sur le réseau ferré national, et donc pas par la SNCF : c’est le cas du train des Pignes ou du train de la Rhune.
M. Robert Lecou a expliqué qu’il visait les migrations touristiques et qu’il conviendrait d’apporter des précisions.
M. Daniel Paul a remercié Mme Anne-Marie Idrac d’avoir confirmé que, depuis quelques années, la conflictualité, du moins à la SNCF, avait chuté. Pour le début 2007, on a relevé 0,13 journée perdue par agent. Ce score est remarquable et pouvait laisser espérer qu’on se rapprocherait du taux zéro. C’est sans doute pourquoi, il y a quelques semaines, Mme Idrac a déclaré qu’elle préférait la concertation, la discussion et la négociation à une loi.
Ce projet de loi concerne la continuité du service public, « seulement en cas de grève ». Il faut être attaché au service public, mais 365 jours par an. Bien sûr, il est toujours possible qu’une vache ou tout autre animal divague sur les voies de chemin de fer. Dans certains pays, en cas de suicide sur une voie ferrée, on met le corps sur le bord des rails et le trafic continue. Ce n’est pas le cas en France, mais on pourrait imaginer de modifier la loi de façon à ne pas bloquer le trafic pendant des heures en cas d’accidents de ce type. Après tout, on en est bien à légiférer pour 2 % des arrêts…
On note chaque année une augmentation importante du nombre de kilomètres sur lesquels les trains doivent rouler lentement. Mme Idrac peut-elle confirmer ce phénomène ?
Par ailleurs, dans certaines régions, sur certaines grandes lignes, Paris-Le Havre notamment, des locomotives ont plus de cinquante ans. La probabilité des incidents, des accidents et des pannes de matériel justifierait qu’on remplace ces locomotives et qu’on prévoie les investissements correspondants.
M. Guénhaël Huet a salué les propos de Mme Anne-Marie Idrac qui ont bien montré que ce projet de loi réalisait un équilibre entre différentes libertés publiques, entre les droits des agents de la SNCF d’un côté et ceux des usagers de l’autre.
Il y a bien sûr d’autres problèmes que la grève, personne n’en disconvient, mais ils ne correspondent pas à l’objet de ce projet de loi.
Les représentants d’organisations syndicales ont déclaré ce matin qu’il aurait fallu faire une autre loi comportant des engagements, pour l’État, à investir pour la SNCF et comportant quelques articles relatifs au droit de grève. C’est une conception un peu dépassée du travail législatif, qui amène à concevoir des lois « fourre-tout » dans lesquelles personne ne se retrouve. Et puis, que n’aurait-on entendu de la part de l’opposition qui aurait prétendu que, sous le prétexte de financer tel ou tel investissement en matière de transports, on en profitait pour introduire un cavalier aboutissant à limiter, voire à interdire le droit de grève ?
Par ailleurs, ce n’est pas parce qu’on ne recourt pas souvent à une règle de droit qu’il faut la supprimer. La loi a par définition un caractère normatif et un rôle de prévention – c’est le cas de ce texte.
Mme Anne-Marie Idrac s’est déclarée très favorable à la négociation préalable prévue à l’article 2 et a fait la distinction entre le caractère obligatoire de la négociation préalable et le caractère facultatif de la demande initiale de concertation. Pourrait-on avoir des précisions à ce sujet ?
Il a également demandé le sentiment de Mme Anne-Marie Idrac sur l’organisation de la consultation à bulletin secret lorsque le conflit dépasse huit jours. Ce matin, un des représentants d’une organisation syndicale a évoqué le problème du périmètre de la consultation, même si le principe de cette dernière ne saurait être remis en cause.
M. Alain Vidalies a constaté que Mme Anne-Marie Idrac avait abordé une problématique qui n’avait pas été évoquée jusqu’à présent mais qui s’inscrit pleinement dans le débat. De son point de vue de responsable d’entreprise, le contenu du plan adapté devrait avoir le moins d’ambition possible pour éviter, par la suite, de devoir payer des pénalités. La démonstration est impeccable, mais il se demande comment on pourra sortir de cette difficulté.
Le projet de loi comporte des inconvénients. La déclaration obligatoire, 48 heures à l’avance, risque de poser des problèmes dans la pratique. Le rapport de forces, établi à l’avance, risque de figer les situations, même si les intéressés, finalement, ne font pas grève. On créera ainsi un point de fixation.
Enfin, ne seront consultés par référendum que ceux qui seront visés par le préavis. Cela encouragera le développement de grèves à petit périmètre et à réclamations corporatistes.
En conclusion, on risque, par ce texte, de remplacer certains inconvénients connus par d’autres inconvénients inconnus, selon la formule du doyen Rippert.
Mme Anne-Marie Idrac s’est félicitée du fait que les organisations syndicales aient rendu hommage à la qualité du dialogue social au sein de la SNCF.
S’agissant des locomotives le chiffre des investissements est de 2 milliards par an. Ces investissements sont rendus possibles en raison de la productivité qui permet de dégager des résultats. Aujourd’hui, l’âge moyen des locomotives est de 35 ans ; l’objectif est de le ramener à 15 ans en 2010. Des commandes ont déjà été passées, notamment sur le fret.
La question sur les ralents mériterait d’être posée au président de RFF, Hubert du Mesnil. Il semble cependant que leur nombre soit stable, que la situation s’améliore, mais que des raisons de sécurité amènent à préconiser ces ralentissements.
Il est souhaitable que la DCI soit obligatoire. Seule la loi peut le faire. Aujourd’hui, un préavis déposé sans DCI est tout à fait valable. Avec ce texte, ce ne sera plus le cas. Reste qu’il faudra réfléchir, comme l’a fait le Sénat, sur les acteurs qui seront conviés à cette discussion et sur l’objet même de celle-ci.
On a parlé des personnes concernées par ce que certains appellent le « référendum ». Néanmoins on n’a pas encore réfléchi concrètement à son organisation. Certains ont préconisé l’intervention d’un médiateur. Il est fréquent d’avoir recours à un médiateur. Pourquoi pas, surtout dans une période où il faudra définir de nouvelles règles ?
En ce qui concerne les risques d’effets pervers, son observation s’explique par une rédaction – d’ailleurs peu claire – introduite au Sénat, établissant une classification des différents niveaux de services et associant le remboursement au client pénalisé au niveau de service
M. le Président Mariton a remercié Mme la présidente de la SNCF de sa participation à l’examen de ce texte.
*
La commission a enfin entendu une délégation de la Fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV), composée de M. Serge Nossovitch, secrétaire général et de M. Gérard Perre, président de la commission sociale de la FNTV.
M. Serge Nossovitch a tout d’abord expliqué que la Fédération nationale des transports de voyageurs représente des entreprises d’autocars concentrant 80 % de leur activité dans les lignes régulières, qu’elles soient spécialisées – comme les transports scolaires – ou ordinaires. Ces entreprises travaillent dans le cadre de conventions de délégation de service public et de contrats de marché passés avec des autorités organisatrices. Ces autorités sont en général les départements, ou les autorités organisatrices de deuxième rang, auxquelles ils délèguent leurs compétences.
L’une des particularités de ce secteur est qu’il comporte beaucoup de très petites entreprises : 15 % d’entre elles n’ont qu’un ou deux véhicules. Dans la grande majorité des cas, le seuil des cinquante salariés n’est pas atteint et il n’existe donc pas de délégués syndicaux.
En outre, ces entreprises travaillent sur un département tout entier ou sur plusieurs départements. La fréquence des trajets est généralement faible, se réduisant souvent à un aller et retour par jour. Pour ces raisons, une loi sur le service minimum risque d’être difficile à mettre en œuvre.
Le président Hervé Mariton a demandé ce que le projet de loi pourrait améliorer dans ce secteur.
M. Gérard Perre a distingué deux aspects du projet. Le premier volet, celui de la prévention, est facilement applicable dans les entreprises de la FNTV. Le second, qui tend à mettre en place un service garanti, risque en revanche de poser beaucoup de problèmes techniques, 95 % des entreprises ayant moins de cinquante salariés. Il convient d’opérer une distinction avec les transports urbains, pour lesquels il existe une autorité organisatrice, un contrat et une entreprise délégataire : pour les transports interurbains, on comptera facilement quarante autorités organisatrices, une cinquantaine d’entreprises et quatre à cinq cents contrats. Cet éparpillement rend quasi impossible la mise en place d’un plan de service minimum. Pour un même collège, par exemple, on peut avoir une dizaine d’entreprises assurant trente ou quarante circuits différents. Si l’une d’entre elles est confrontée à une grève, on voit mal comment l’autorité organisatrice pourra définir un service garanti. La réaffectation du personnel est également difficile à réaliser car les territoires où interviennent les entreprises sont vastes et, la plupart du temps, les véhicules sont dispersés. En outre, lorsque la fréquence n’est que d’un aller et retour par jour, on ne peut pas obliger à effectuer 50 % du service.
Le président Hervé Mariton a objecté que l’on peut définir des priorités en fonction de l’importance que l’on accorde à telle ou telle ligne.
M. Gérard Perre a répondu que la difficulté ne sera pas résolue pour autant, dans la mesure où les services sont souvent assurés par plusieurs entreprises et non par une seule. Du reste, les conseils généraux accordent généralement la priorité à 100 % des services de transport scolaire et aux trajets domicile-travail du matin et du soir, ce qui revient à dire que 80 % ou 90 % des services sont prioritaires.
Au total, s’il est permis de nourrir une certaine inquiétude quant à la mise en place du service garanti, le volet « amont » du projet, consacré à la prévention, ne pose pas de problème, étant entendu que 95 % des entreprises du secteur n’ont pas de représentation syndicale. En grossissant un peu le trait, on pourrait dire que c