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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 janvier 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif à la réforme de l’organisation du service public de l'emploi,
PAR M. Dominique Tian,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 141 et 154 (2007-2008)
Assemblée nationale : 578
A. LES ENJEUX DE L’ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI 9
1. L’amélioration de la situation de l’emploi 9
a) L’emploi, objectif final des politiques économiques et sociales 9
b) La question des offres d’emploi non pourvues et les déséquilibres du marché du travail 10
c) Le rôle insuffisant des intermédiaires de placement sur le marché du travail 12
d) Les apports potentiels d’une réforme institutionnelle 12
2. La qualité du service rendu aux demandeurs d’emploi et aux entreprises 12
3. Le respect des principes du service public 15
4. L’équilibre entre droits et devoirs : la lutte contre les fraudes et les abus 16
B. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L’IMPORTANCE DES ENJEUX INSTITUTIONNELS 19
1. Des points de convergence entre les réformes conduites récemment dans les pays européens 19
2. Le cas allemand : la réforme du service public de l’emploi au sein d’une politique de grande ampleur de réforme du marché du travail 22
a) La modernisation de l’Agence fédérale du travail 22
b) Le renouvellement du réseau par les lois Hartz 23
c) Une réforme de l’indemnisation du chômage et de l’aide sociale 24
d) Un bilan peu aisé 24
3. Le cas britannique : guichet unique et faible indemnisation 25
a) Une réforme structurelle très aboutie 25
b) Le rôle déterminant de la politique de suivi et d’accompagnement 27
4. Le cas néerlandais : une certaine complexité 29
a) L’activation des dépenses d’indemnisation par un durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage et au régime d’invalidité 29
b) Une nouvelle gouvernance 30
5. Le cas danois : une forte indemnisation, un fort accompagnement 32
6. La Suède : une séparation institutionnelle entre indemnisation et retour à l’emploi, mais un contact unique pour le chômeur 33
a) L’assurance chômage et l’accompagnement vers l’emploi gérés par deux organismes différents 33
b) Un niveau élevé d’allocations au profit des plus faibles salaires 34
c) L’accompagnement des demandeurs d’emploi 35
C. LE DISPOSITIF FRANÇAIS : UNE HISTOIRE DÉJÀ LONGUE 35
1. Un opérateur unique ou des acteurs multiples : une problématique qui n’est pas nouvelle 36
a) 1914 : l’apparition d’une « politique de la main d’œuvre » 36
b) L’entre-deux-guerres : une systématisation difficile 37
c) Du monopole du placement à la création de l’Agence nationale pour l’emploi 38
d) La création de l’assurance chômage et de l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC) 38
e) L’histoire récente de l’assurance chômage : des relations avec l’État revues à l’occasion de crises financières successives 39
f) Les débuts du rapprochement entre l’ANPE et l’Unédic et le développement des politiques « actives » financées par l’assurance chômage 40
2. Une réforme institutionnelle inachevée dans le cadre du plan de cohésion sociale 42
a) La fin du monopole du placement 42
b) La définition et la structuration du service public de l’emploi 43
c) La formalisation des modalités de coordination et de pilotage du service public de l’emploi 43
II.- LES CHOIX DE LA RÉFORME 45
A. UN PROJET DE LOI ÉLABORÉ DANS LE RESPECT DES PARTENAIRES SOCIAUX 45
B. UNE RÉFORME COMPORTANT DES GARANTIES ET DES MESURES TRANSITOIRES 47
C. LES GRANDS AXES DE LA NOUVELLE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE 47
1. Des outils de pilotage stratégique 48
a) Le Conseil national de l’emploi 48
b) Les conseils régionaux de l’emploi et les instances paritaires régionales 49
c) Les partenariats conventionnels 49
2. Un réseau unique géré par une institution nationale tripartite 50
a) Le statut : une « institution nationale publique » 50
b) Les missions 51
c) La gouvernance : un équilibre entre État et partenaires sociaux 53
d) La présentation et l’élaboration du budget, autre point d’équilibre entre les acteurs 54
3. Un cadre protecteur pour le rapprochement des statuts des personnels 56
4. Le recouvrement des cotisations d’assurance chômage confié aux URSSAF 58
D. LES QUESTIONS QUI RESTENT OUVERTES 60
1. La réforme de l’indemnisation du chômage 61
2. L’appellation, le statut et la gouvernance de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage 63
a) Le débat sur l’appellation 63
b) La question du statut 63
c) Les enjeux liés à la gouvernance nationale de la nouvelle institution 64
d) Les interrogations concernant le budget de la nouvelle institution 66
e) Les questions relatives à la gouvernance régionale 67
3. L’articulation avec les autres acteurs du service public de l’emploi et avec les maîtres d’œuvre de la formation 67
a) La reconnaissance nécessaire du rôle fédérateur des maisons de l’emploi 67
b) La prise en compte du rôle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) 69
c) La sécurisation des réseaux spécialisés en place 70
4. Le budget, les personnels et les biens de la nouvelle institution pendant la transition 70
a) Les conditions de l’élaboration du premier budget du nouvel opérateur 70
b) Les conditions de la mise à disposition du nouvel opérateur des biens du réseau des Assédic 71
c) La promotion d’un statut fédérateur qui assure une transition respectueuse des attentes des personnels 71
Article 1er : Création d’un Conseil national de l’emploi 87
Article 2 : Création d’une nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage 98
Article 3 : Conséquences de la création de la nouvelle institution nationale sur l’organisation du régime de l’assurance chômage 132
Article 4 : Transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage aux Urssaf 138
Article 5 : Instance provisoire de préfiguration 147
Article 6 : Mesures transitoires en matière de statuts des personnels 150
Article 7 : Modalités du transfert ou de la mise à disposition des biens 154
Article 8 : Date de création de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage 157
Article additionnel après l’article 8 : Prolongation de l’expérimentation du contrat de transition professionnelle 158
Article additionnel après l’article 8 : Gestion du contrat de transition professionnelle 159
Article 8 bis : Rapport du gouvernement au Parlement sur les modalités du transfert éventuel à la nouvelle institution de personnels de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes 159
Article 8 ter : Effets sur le régime d’indemnisation au titre de l’assurance chômage de la démission d’un salarié sans motif légitime 162
Article additionnel après l’article 8 ter : Sanctions pénales à l’encontre des organisateurs de fraudes à l’assurance chômage 163
Article 9 : Répartition des compétences entre les différentes institutions du service public de l’emploi 164
Article 10 : Suppression du Comité supérieur de l’emploi 174
Article 11 : Transposition dans le nouveau code du travail des mesures relatives aux compétences respectives du Conseil national de l’emploi, de la nouvelle institution et de l’Unédic 175
Article 12 : Transposition dans le nouveau code du travail des mesures relatives au transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage aux Urssaf 181
TABLEAU COMPARATIF 185
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 269
ANNEXES 275
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 275
ANNEXE 2 : TABLEAU RÉCAPITULATIF DES ALLOCATIONS OU PRIMES RELEVANT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ DONT LE SERVICE SERA ASSURÉ PAR LA NOUVELLE INSTITUTION 278
Depuis plus de deux décennies, plusieurs mesures successives de rapprochement de l’assurance chômage et de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) ont été mises en œuvre, la dernière dans le cadre du plan de cohésion sociale de 2004. L’idée d’une fusion, suite logique de ce processus, n’est pas neuve. L’objet principal du présent projet de loi est de constituer une nouvelle institution nationale qui reprendra les missions et les moyens, d’une part, de l’ANPE, d’autre part, du réseau opérationnel de l’assurance chômage, à savoir principalement les Assédic, tout en respectant l’autonomie des partenaires sociaux dans la définition des paramètres de l’indemnisation du chômage et sa gestion financière.
Pour reprendre les propos tenus par le Président de la République le 18 septembre 2007 devant la presse d’information sociale, il s’agit de « mettre le demandeur d’emploi au cœur du système », en offrant à tous, indemnisés ou non, « un service public universel et intégré », cette réforme étant en effet d’abord motivée par l’intérêt des usagers. Elle devrait ainsi permettre d’accélérer la mise en place de véritables guichets uniques et de référents individuels au bénéfice des demandeurs d’emploi, de renforcer les moyens humains d’accompagnement, d’élargir la palette des prestations offertes aux usagers du service public de l’emploi et d’assurer entre eux une plus grande égalité de traitement (certaines prestations d’accompagnement, par exemple l’accès à des formations, étant aujourd’hui réservées à ceux qui sont indemnisés).
Il s’agit aussi, pour le chef de l’État, de faire en sorte que les partenaires sociaux puissent davantage « participer aux grandes orientations de la politique de l’emploi, au niveau national comme au niveau régional ». Cette réforme vise également à améliorer la situation de l’emploi : au regard notamment du nombre d’offres d’emploi non pourvues, comment douter de l’utilité d’une gestion du marché du travail plus efficace, plus prospective, plus à même d’accompagner les efforts de mobilité et de reconversion ? Pour atteindre ces objectifs, il est nécessaire, et c’est aussi l’un des objets du projet de loi, de développer une capacité de pilotage et de coordination des politiques de l’emploi des grands « donneurs d’ordre » : l’État, les partenaires sociaux et, de plus en plus, les collectivités territoriales.
La présente réforme, il convient enfin de le souligner, s’inscrit dans un processus respectueux des intérêts et des sensibilités de toutes les parties. Elle a fait l’objet en amont de nombreuses consultations et a été présentée dès le 2 octobre dernier à l’Assemblée nationale, plus précisément à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, par Mme Christine Lagarde. Le présent projet de loi a été vivement débattu en novembre dernier devant le comité supérieur de l’emploi, suite à quoi le gouvernement a modifié son texte sur plusieurs points importants, et a également été examiné avec soin par les instances d’administration et de représentation du personnel des organismes concernés.
S’agissant de la mise en œuvre de la réforme telle qu’elle est prévue après l’adoption de la loi, des mesures transitoires et des garanties significatives sont ménagées, en particulier au bénéfice des personnels des deux réseaux fusionnés et dans le respect de l’autonomie des partenaires sociaux et des contraintes liées au statut associatif des institutions actuelles de l’assurance chômage. Ces garanties peuvent peut-être d’ailleurs être encore précisées et renforcées. De même, l’ensemble des autres acteurs du service public de l’emploi, en particulier les maisons de l’emploi, doivent être rassurés sur la pérennité de leur action.
C’est dans ce sens que le Sénat a remarquablement travaillé, améliorant grandement le texte grâce à l’implication de la rapporteure de sa commission des affaires sociales, Mme Catherine Procaccia. Le Sénat a notamment apporté une précision essentielle en qualifiant de « publique » la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage. Il a infléchi les mécanismes de gouvernance en créant des conseils régionaux de l’emploi, en introduisant une représentation des collectivités territoriales dans le conseil d’administration de la nouvelle institution et en instaurant une procédure de révocation du directeur général à l’initiative de ce conseil. Il a également répondu à des préoccupations des personnels comme des partenaires sociaux en disposant que leur future convention collective devra être « étendue », ce qui implique que ce soit une convention passée au niveau de la branche professionnelle, et en aménageant la structure du budget de la nouvelle institution. Enfin, il est à signaler que le Sénat a modifié le titre du projet de loi, désormais « relatif à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi ».
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale vous propose de perfectionner le texte dans le même esprit, sans remettre en cause les apports du Sénat mais en les complétant. Ainsi a-t-elle adopté plusieurs amendements visant à reconnaître et garantir le rôle des maisons de l’emploi dans la nouvelle architecture institutionnelle, notamment en assurant leur représentation au Conseil national de l’emploi. Dans un souci de continuité, la commission souhaite également que l’expérimentation du contrat de transition professionnelle puisse être prolongée jusqu’à la fin de l’année 2008 afin que son échéance coïncide avec celle de l’actuelle convention d’assurance chômage. Pour ce qui est des personnels, des mesures de sécurisation complémentaires sont proposées, afin que soient bien pris en compte les personnels précaires actuels de l’ANPE, que les agents statutaires de cette agence qui voudront garder leur statut de droit public dans la nouvelle institution conservent l’ensemble des garanties qui s’y attachent, et surtout que les personnels en provenance des Assédic bénéficient de garanties fortes : il s’agit d’inscrire dans la loi un principe de garantie des avantages acquis, notamment en matière salariale, dans la future convention collective de la nouvelle institution.
Clairement, l’objectif n’est pas d’imposer une fusion brutale, mais d’engager une réforme profonde de nos politiques de l’emploi, dont le présent projet de loi n’est que la première pierre, en ménageant des transitions et des adaptations progressives.
Avant de présenter les grandes lignes de la réforme institutionnelle qui est l’objet du présent projet de loi, il apparaît utile d’inscrire cette réforme dans l’historique du système français d’accompagnement et d’indemnisation du chômage, et surtout de la mettre en perspective par rapport à deux grandes séries de questions : quels sont les enjeux d’une telle réforme institutionnelle, les « plus » qu’on peut en attendre ? Quelle est la situation et quelles sont les réformes récentes à l’étranger, dans les pays comparables à la France, à commencer par nos partenaires européens ?
Vue la position constante de l’emploi dans les premiers rangs des préoccupations des Français et donc de leurs gouvernements successifs, il n’est pas contestable que l’accompagnement des demandeurs d’emploi, la prospection du marché du travail en vue de leur placement et leur indemnisation constituent des missions de service public. La manière dont sont articulées et gérées ces différentes missions représente un réel enjeu au regard des objectifs d’amélioration de la situation de l’emploi, de qualité du service rendu aux usagers ou encore de lutte contre les fraudes et les abus.
Au regard de la préoccupation légitime et constante que constitue l’emploi depuis trois décennies, son amélioration doit être un objectif plus ou moins direct de toutes les politiques économiques et sociales. L’objectif du quinquennat, le Président de la République l’a rappelé lors de son entretien télévisé du 29 novembre dernier, c’est le plein emploi.
Nous en sommes encore loin, même s’il ne faut pas négliger ce qui a déjà été fait et obtenu dans la lutte contre le chômage depuis deux ans.
Les résultats sont incontestables. Au demeurant, les polémiques sur la mesure du chômage doivent appartenir au passé après la publication en septembre 2007 du rapport sur les méthodes statistiques d’estimation du chômage des inspections générales des finances et des affaires sociales et la suspension consécutives des évaluations mensuelles du taux de chômage. Si l’on prend donc les dernières données disponibles, on constate :
– une diminution en un an (novembre 2006/novembre 2007) de plus de 200 000, soit presque 10 %, du nombre de demandeurs d’emploi inscrits en catégorie 1 (1), nombre désormais inférieur à 2 millions ;
– une diminution en un an (troisième trimestre 2006/troisième trimestre 2007) d’un point, de 9,3 % à 8,3 %, du taux de chômage calculé par l’INSEE au sens du Bureau international du travail (BIT) ;
– une augmentation de 500 000 unités, soit près de 3 %, de l’emploi dans le secteur concurrentiel du deuxième trimestre 2005 au deuxième trimestre 2007.
Il s’agit de rester dans ce mouvement, de l’amplifier. Or, si les réformes des organismes en charge de l’emploi, les réformes institutionnelles, ne constituent pas une panacée, elles peuvent apporter leur contribution.
Pourquoi ?
D’abord parce que l’on constate que de nombreuses offres d’emploi ne sont pas pourvues. Une analyse que vient de rendre publique l’Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH), fondée sur une enquête auprès de ses adhérents, les chiffre à 300 000 – ce qui est une estimation basse par rapport à d’autres sources –, et ce en se fondant sur une définition rigoureuse : les offres non pourvues correspondent à celles « dont la non-satisfaction au-delà de la période de transition raisonnablement nécessaire pour un recrutement de ce type implique des dysfonctionnements d’ordre fonctionnel et économique dans l’entreprise ». Quand il y a, de l’autre côté, de trop nombreux demandeurs d’emploi, cela conduit nécessairement à s’interroger sur l’efficacité du système d’intermédiation permettant à ceux-ci d’occuper les emplois vacants.
Ensuite parce que l’on constate que ce système est loin de réaliser l’essentiel des recrutements en France, alors que c’est sa mission.
Si l’on regarde de près la question des offres d’emploi non pourvues, on voit que l’équilibre entre offres et demandes d’emploi est très variable selon les régions et les métiers.
Les services statistiques du ministère du travail publient régulièrement des analyses sur les tensions du marché du travail (2) qui comparent par métier offres et demandes d’emploi reçues par l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). Alors que globalement, les demandes restent plus nombreuses que les offres, la situation s’inverse (plus d’emplois sont offerts sur une période donnée que de demandeurs ne s’enregistrent) dans une quinzaine de métiers représentant environ un cinquième des familles professionnelles de la nomenclature : employés et techniciens des assurances, techniciens, ouvriers qualifiés et cadres du bâtiment et des travaux publics (BTP), techniciens/agents de maîtrise en électricité/électronique et dans les industries mécaniques, ingénieurs informaticiens, ouvriers qualifiés dans la métallurgie et la mécanique, cuisiniers, personnels de l’hôtellerie et de la restauration, infirmiers, attachés commerciaux et représentants… On trouve là le croisement entre des secteurs porteurs (BTP, hôtellerie-restauration, services à la personne…) et des types d’emplois : des emplois demandant toujours certaines qualifications, pas forcément les plus élevées – il s’agit souvent de professions intermédiaires –, mais souvent techniques. A contrario, l’insuffisance des offres par rapport aux demandes d’emplois est la plus marquée sur les emplois non qualifiés, mais aussi les emplois très qualifiés de secteurs bénéficiant d’effets de mode comme la communication (une offre d’emploi pour quatre demandes pour les professionnels de ce secteur).
Les constats de l’ANDRH dans son enquête précitée sont assez convergents : les difficultés de recrutement concernent surtout certains secteurs tels que la vente, l’hôtellerie, la restauration et le bâtiment ; les emplois non pourvus sont en majorité peu qualifiés et concentrés notamment dans les fonctions de production et commerciales.
Les statistiques précitées du ministère du travail comparent aussi offres et demandes enregistrées par région : le ratio offres/demandes est très variable, de l’ordre de 50-60 % seulement dans certaines régions (Picardie, Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées…), pour plus de 85 % en Ile-de-France au deuxième trimestre 2007.
De tels constats ne peuvent qu’amener à s’interroger sur les aides à la mobilité professionnelle et/ou géographique mises à disposition des demandeurs d’emploi, et plus généralement sur l’efficacité de l’intermédiation sur le marché du travail. Au-delà c’est la question de l’offre de formation et de son adéquation qui est posée. L’ANDRH relève de multiples facteurs aux problèmes de recrutement : le caractère peu attractif de certains métiers, qui repose d’ailleurs en partie sur des réalités (salaires, horaires, pénibilité…) ; la difficulté des entreprises à préciser leurs besoins, qui les amène parfois à formuler des exigences disproportionnées en termes de diplômes ou d’expérience ; l’inadaptation du système de formation, aggravée parfois par les systèmes de numerus clausus pour les étudiants dans certaines spécialités ; le niveau des minima sociaux ; mais aussi les dysfonctionnements des services chargés de l’intermédiation sur le marché du travail.
Dans une analyse récente (3), le Centre d’étude de l’emploi fait apparaître le rôle prédominant en France des embauches sur candidature spontanée puis, en second lieu, des recrutements par relations personnelles. Dans l’enquête Emploi 2004 de l’INSEE, 37 % des personnes embauchées depuis moins d’un an déclaraient l’avoir été sur candidature spontanée, 22 % par relations, 16 % suite à un contrat antérieur (réembauche), 10,5 % seulement grâce à l’intermédiation des agences publiques (ANPE) ou d’un recruteur et 7 % par annonces. L’incidence des candidatures spontanées, si on analyse le profil des salariés ainsi recrutés, apparaît favoriser l’embauche de salariés jeunes et de nationalité française aux dépens des seniors et des étrangers. Des enquêtes comparables menées en Espagne et au Royaume-Uni donnent des résultats très différents ; les relations personnelles ont un caractère déterminant en Espagne (53 % des embauches), mais au Royaume-Uni, la situation est plus équilibrée, avec un poids significatif des dispositifs d’intermédiation « formels » : annonces d’offres d’emploi (28 % des embauches) et intermédiaires de placement (17 %).
Face aux enjeux qui ont été décrits supra – un marché du travail où perdurent des déséquilibres sectoriels et géographiques, un système d’intermédiation au rôle limité –, une réforme institutionnelle apparaît susceptible d’apporter des progrès à deux conditions.
Premièrement, elle doit être l’occasion de développer une capacité de pilotage stratégique des politiques de l’emploi, cette capacité reposant sur un renforcement des moyens d’analyse et de prospective sur les évolutions du marché du travail (les « emplois de demain »), ainsi que sur la mise en place d’outils de coordination continue des acteurs, notamment l’État, les partenaires sociaux et les collectivités territoriales ;
Deuxièmement, elle doit permettre d’élargir la palette des prestations offertes aux usagers du service public de l’emploi. Cela pose la question de la maîtrise de moyens de formation, ceux-ci étant déterminants si l’on veut accompagner l’évolution des emplois par une évolution des compétences des hommes et des femmes.
La qualité du service rendu aux usagers, en l’espèce aux demandeurs d’emploi comme aux employeurs, est l’un des enjeux majeurs de l’organisation du service public de l’emploi. La facilitation des démarches est d’ailleurs la première motivation de la réforme que met en avant l’exposé des motifs du présent projet de loi. Les usagers d’un service public attendent :
– un service de proximité, ce qui implique un grand nombre d’agences locales ;
– un service coordonné et regroupé, dans lequel, même s’ils sont amenés à effectuer des démarches dans des bureaux différents, ces démarches soient coordonnées et réalisables, autant que possible, sur un seul lieu ;
– un service personnalisé, où ils puissent rencontrer toujours les mêmes interlocuteurs ou, mieux, le même interlocuteur ;
– un service réactif, suffisamment disponible et organisé pour répondre rapidement aux demandes et, s’il le faut, relancer les employeurs qui ne feraient plus confiance au service public comme les demandeurs d’emploi qui ne seraient pas très actifs dans leurs démarches.
Sur ces points, il convient de ne pas sous-estimer les progrès réalisés ces dernières années, en particulier grâce à la meilleure coordination des acteurs, ANPE et Unédic, qui résulte de la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.
Tout d’abord, l’ANPE a mis en œuvre en 2006 une mesure très importante, le suivi mensuel personnalisé des demandeurs d’emploi à partir de leur quatrième mois d’inscription : ils ont à leur agence un entretien au moins mensuel, et non plus semestriel, et ce avec un référent qui leur est affecté. Le nombre d’entretiens de suivi programmés est en conséquence passé de 7 millions à près de 13 millions de 2005 à 2006. Plus de 3 000 postes ont été créés à ce titre en 2006 à l’agence, faisant en un an passer les effectifs de 22 800 à 25 800 équivalents temps plein. D’après le rapport d’activité 2006 de l’institution, près des trois quarts des demandeurs d’emploi inscrits concernés étaient affectés au « portefeuille » d’un conseiller en décembre 2006 ; depuis le 15 février 2007, le suivi mensuel serait assuré pour l’intégralité de ceux qui sont concernés.
En outre, le service rendu est en principe plus adapté aux besoins de chacun du fait de l’inscription, suite à une évaluation de « distance à l’emploi », des demandeurs d’emploi dans l’un des cinq « parcours » d’accompagnement créés.
Par ailleurs, faisant le bilan début 2007, devant le comité supérieur de l’emploi, de la convention État/ANPE/Unédic du 5 mai 2006 passée en application de la loi de programmation précitée, M. Gérard Larcher, alors ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, soulignait plusieurs points :
– Le délai entre l’inscription comme demandeur d’emploi et le premier entretien professionnel, de 21 jours en moyenne en 2005, était passé en mars 2007 à moins de 7 (la convention fixant un objectif de 5 jours à partir du 1er juillet 2007).
– 172 « guichets uniques » ANPE/Assédic étaient en place en février 2007. Il est à noter cependant que la notion de guichet unique a fait l’objet d’une acception large pour ce décompte : il s’agit de sites communs ANPE/Assédic, mais aussi de sites voisins – distants de moins de 200 mètres – ou de sites d’une des deux institutions accueillant quelques agents de l’autre qui viennent y tenir des permanences. Moins d’une dizaine de guichets uniques au sens le plus étroit, c’est-à-dire offrant un service intégré dans des locaux communs, sont aujourd’hui opérationnels ; encore l’accent est-il mis essentiellement sur la séquence inscription/ouverture des droits/premier entretien professionnel, pas sur la suite de la prise en charge.
– Le dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE) commun à l’ANPE et aux Assédic était en place partout, facilitant ainsi le travail administratif comme le service aux usagers.
Pour autant, le maintien de deux entités juridiquement séparées, ANPE et réseau Assédic, constitue de toute évidence un obstacle à la poursuite de ces progrès sur deux points :
– la mise en œuvre d’un référent unique tant pour l’accompagnement que pour l’indemnisation (ce qui ne signifie pas que ce référent « s’occupera de tout », mais qu’il sera l’interlocuteur du demandeur d’emploi en cas de difficulté – c’est en tout état de cause un objectif de long terme car il implique un effort considérable de formation d’agents polyvalents) ;
– la réalisation de véritables guichets uniques dans le même bâtiment, car les enjeux afférents de propriété et de coûts (loyers) sont trop importants pour que les gestionnaires d’entités séparées, quelle que soit leur bonne volonté, n’entourent pas ce type d’opération de très grandes précautions qui les ralentissent ; la réforme permettra donc de généraliser beaucoup plus rapidement les guichets uniques.
Le maillage territorial sera en conséquence renforcé : le nombre total des implantations où sera offert l’ensemble du service intégré d’accompagnement et d’indemnisation n’atteindra pas le niveau que donnerait l’addition simple des deux réseaux, mais sera évidemment nettement supérieur au nombre d’implantations actuelles de chacun. Selon des propos du directeur général de l’Unédic rapportés dans la presse, à partir des 900 sites (4) actuels de l’ANPE et des 650 des Assédic, on pourrait avoir à terme environ 1 200 agences communes.
De même, l’évolution des attributions des personnels, avec le transfert progressif aux Urssaf (5) de la mission actuelle de recouvrement des cotisations dévolue aux Assédic, permettra de renforcer les moyens de prospection du marché du travail et d’accueil des demandeurs d’emploi, l’objectif à terme étant de disposer d’un conseiller pour une trentaine de demandeurs justifiant d’un accompagnement renforcé (car menacés de chômage de longue durée), quant on a aujourd’hui à l’ANPE un conseiller pour environ 130 demandeurs.
Notre pays dispose d’un « service public de l’emploi », qui doit, par construction, respecter les principes inhérents aux services publics. Dans le cas particulier, le code du travail (article L. 310-2 du code en vigueur) en pose deux : la non-discrimination au bénéfice des employeurs comme des demandeurs d’emploi ; la gratuité du service pour les demandeurs d’emploi. D’autres principes, qui d’ailleurs se rejoignent, sont souvent invoqués lorsque l’on est face à un service public : l’égalité de traitement, l’universalité.
La question de l’égalité de traitement des demandeurs d’emploi est souvent évoquée par les opposants au rapprochement entre l’ANPE et les Assédic, qui font valoir que ce rapprochement conduirait, sous la pression des Assédic, à centrer les efforts d’accompagnement sur les seuls chômeurs indemnisés, dont le retour à l’emploi permettrait des économies. Mais cet argument est parfaitement réversible, dès lors que depuis le début des années 2000 l’Unédic a développé des mécanismes d’activation des dépenses (financement de formations, aides aux employeurs embauchant certaines catégories de demandeurs d’emploi, aides différentielles aux chômeurs acceptant un emploi moins bien rémunéré, aides à la mobilité…) dont la gestion est d’ailleurs en partie confiée à l’ANPE. Or ces dispositifs sont réservés aux seuls chômeurs indemnisés. Il faut donc, a contrario, espérer que la fusion des réseaux ANPE et Assédic, accompagnée d’une réforme des règles de l’indemnisation qui est de la compétence des partenaires sociaux, débouchera sur un traitement plus égal des demandeurs d’emploi.
La question de l’universalité et de l’égalité de traitement se pose aussi pour les entreprises : s’il est clair que les grandes entreprises sont habituées à recourir, à leurs frais, à des prestataires privés pour leurs opérations de recrutement ou, au contraire, de reclassement de leurs salariés en cas de restructuration, il faut souligner l’enjeu que représente le maintien d’un service de base, gratuit et universel, aux bénéfices des PME et des TPE qui souhaitent, par le biais du service public, procéder à un ou quelques recrutements.
La présente réforme ne remet nullement en cause ces grands principes du service public ; bien au contraire, elle les conforte.
En effet, elle ne traite pas des champs respectifs des opérateurs publics ou paritaires et des opérateurs privés – reconnus depuis 2005 comme des « participants » potentiels au service public de l’emploi – dans les politiques de l’emploi.
En revanche, elle met en place un opérateur unique puissant pour les politiques publiques, dont l’article 2 du présent projet est l’occasion, en définissant les missions de cet opérateur, de rappeler le champ d’intervention (prospection du marché du travail et assistance aux employeurs, accueil et accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi, contrôle de la recherche d’emploi, indemnisation des demandeurs d’emploi, etc.), mais aussi d’élargir ce champ, notamment en mentionnant explicitement la mission d’intermédiation sur le marché du travail (mise en relation entre offres et demandes d’emploi) ainsi qu’un droit d’accéder aux services de l’opérateur ouvert non seulement aux personnes sans emploi, mais aussi à celles désirant changer d’emploi. En outre, comme on l’a indiqué supra, elle devrait déboucher sur un accès plus égal des demandeurs d’emploi aux prestations d’accompagnement et de formation.
Une lutte efficace contre les fraudes et les abus, même s’il ne faut pas en exagérer l’ampleur et s’il convient de bien distinguer des pratiques et des comportements dont la gravité est très inégale, est évidemment nécessaire.
S’agissant de l’assurance chômage, le montant des seules fraudes « organisées » – c’est-à-dire les opérations reposant sur des documents faux ou usurpés, des sociétés fictives, des faux chômeurs par centaines – en cours de traitement contentieux a été estimée par l’Unédic elle-même, en décembre 2006, à 140 millions d’euros, et ce consécutivement aux travaux d’une mission d’information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des Assédic (6) qui a révélé le développement de cette fraude « industrielle ». Il y a par ailleurs toutes les petites fraudes ou abus de ceux qui « omettent » de déclarer l’emploi qu’ils ont retrouvé, ou un travail au noir, ou bien ne recherchent un emploi qu’avec peu de zèle. Enfin, la fraude existe aussi, naturellement, sur les cotisations.
Or, pour ce qui est des mesures de contrôle et de sanction, la dispersion des responsabilités entre de multiples organismes pose toujours de réels problèmes et la gestion du chômage n’échappe pas à la règle :
– La coexistence, sur des champs de compétences connexes, d’organismes divers (en l’espèce l’ANPE, les Assédic, mais aussi les Urssaf) pose le problème récurrent des échanges d’informations entre eux, qui doivent être autorisés par une disposition légale, sont régis par des règles strictes imposées par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et impliquent aussi des aménagements techniques lourds (compatibilité des systèmes d’information et adaptation de ceux-ci pour limiter les échanges à ce qui est autorisé).
– A fortiori, des organismes de droit privé, reposant sur des structures associatives, comme l’Unédic et les Assédic, peuvent rencontrer des obstacles juridiques dans l’affirmation de prérogatives de contrôle ; des organismes paritaires peuvent aussi avoir une culture du contrôle moins développée que d’autres. Dans le rapport public particulier qu’elle a consacré en mars 2006 à « L’évolution de l’assurance chômage : de l’indemnisation à l’aide au retour à l’emploi », la Cour des comptes relevait diverses lacunes du dispositif de gestion et de contrôle des cotisations par les Assédic : totale liberté laissée aux assujettis pour les moyens de paiement (ce qui n’est pas le cas pour les cotisations sociales versées aux Urssaf) ; absence de pouvoirs et de moyens de contrôle des déclarations des employeurs (pour l’assiette des cotisations). Même si des améliorations partielles ont pu être apportées depuis sur ce point, comme on y reviendra, le constat n’en reste pas moins significatif !
– Pour ce qui est du volet indemnisation, il existe une vraie légitimité du financeur (l’Unédic) à prétendre sanctionner les manquements par une suspension ou une réduction des allocations, mais, quand ces manquements consistent dans une recherche d’emploi peu active ou le refus d’emplois compatibles, il faut bien voir que seul l’organisme chargé de l’accompagnement (l’ANPE) apparaît légitime à apprécier et sanctionner les comportements fautifs.
Dans la pratique, le dispositif français de contrôle et de sanction des demandeurs d’emploi apparaissait il y a quelques années comme particulièrement inadéquat : il faisait intervenir plusieurs acteurs, les services du contrôle de la recherche d’emploi (SCRE) dépendant des directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), mais aussi ceux de l’ANPE (pour leur pouvoir de radiation de la liste des demandeurs d’emploi) et ceux des Assédic, qui prétendaient pouvoir suspendre le versement des prestations ; cependant, cette prétention leur avait été déniée par des décisions de justice, au motif que ce type de sanction ne pouvait relever que de décisions de l’État. Quant aux SCRE précités, la Cour des comptes y avait consacré dans son rapport public 2003 un développement sévère : moyens insuffisants ; formation incomplète ; activité des services inférieure de moitié ou plus aux normes fixées par le ministère ; coordination insuffisante avec l’ANPE et les Assédic (aux signalements desquelles il n’était que rarement répondu)… En conclusion, en 1999-2001, le taux de demandeurs d’emplois sanctionnés oscillait entre 0,06 à 0,09 % des demandeurs d’emploi indemnisés.
La loi de programmation pour la cohésion sociale a apporté en 2005 une réponse partielle à ces difficultés, en s’inscrivant dans le cadre institutionnel en vigueur. Elle a introduit : la possibilité d’une gradation des sanctions (les allocations peuvent être réduites et non pas supprimées intégralement) ; des garanties procédurales pour les personnes (procédure contradictoire) ; des ajustements institutionnels, avec en particulier l’affirmation claire des prérogatives de contrôles des agents de l’assurance chômage et de leur faculté de suspendre les allocations à titre conservatoire (la décision devant ensuite être confirmée par le représentant de l’État), ainsi que la création d’une commission tripartite État/ANPE/Assédic chargée de donner un avis avant le prononcé des sanctions les plus graves. Comme on le voit, ces mesures visent à donner une certaine effectivité au dispositif et à assurer une meilleure coordination des trois acteurs « légitimes ». Le décret d’application n° 2005-915 du 2 août 2005, complété par une circulaire du 5 septembre de la même année, a défini l’échelle des sanctions en prévoyant des possibilités de réduction de 20 % ou 50 % des allocations, pour deux mois, puis deux à six mois, avant leur suppression définitive selon la nature et la réitération des manquements sanctionnés. Le décret a par ailleurs fixé restrictivement les conditions dans lesquelles les Assédic peuvent suspendre à titre conservatoire les allocations, en limitant cette faculté aux seuls cas de non-réponse à une convocation ou de fausse déclaration.
Le nouveau dispositif a permis un certain développement de l’activité de contrôle, comme on le voit sur les tableaux ci-après, avec un doublement du nombre de sanctions prononcées entre 2004 (dernière année avant la réforme) et 2006 (première après) ; la possibilité de sanctions graduées conduit en particulier à une forte progression des sanctions pour recherche d’emploi insuffisante ou refus d’emploi ; cependant, les sanctions sont en moyenne moins lourdes, avec un fort recul du nombre de suppressions définitives des droits. Le système apparaît ainsi globalement plus efficace, mais respectueux des personnes en privilégiant la pédagogie de sanctions progressives. Sur près de 42 000 sanctions prononcées en 2006 – qui ont touché environ 2 % des chômeurs indemnisés –, la majorité (27 000) est consécutive à des signalements des Assédic.
Nombre de sanctions prononcées à l’encontre de demandeurs d’emploi indemnisés
Nature des sanctions |
2004 |
2006 |
Réduction de l’allocation (20 % ou 50 %) |
- |
19 095 |
Suppression temporaire de l’allocation |
11 118 |
19 885 |
Suppression définitive de l’allocation |
11 485 |
2 696 |
Nature des manquements sanctionnés |
||
Insuffisance de recherche d’emploi, refus d’emploi, de contrat aidé ou en alternance, de formation |
8 378 |
19 988 |
Absence à convocation, refus de visite médicale |
10 405 |
16 855 |
Déclarations inexactes ou mensongères |
3 825 |
4 843 |
Total général |
22 608 |
41 686 |
Source : questionnaire budgétaire 2008.
Parallèlement, on constate que la très grande majorité des décisions entrant de fait dans le cadre du suivi de la recherche d’emploi – même si, très souvent, elles rendent compte de la non-déclaration d’un emploi retrouvé – est en fait constituée des radiations administratives de la liste des demandeurs d’emploi opérées par l’ANPE, au nombre de 589 257 en 2006, dans 95 % des cas pour absence à convocation et dans 95 % des cas pour une durée de deux mois. Ces radiations entraînent une suspension provisoire du versement des allocations ; en pratique, elles prennent donc un caractère de sanction alors qu’elles sont en principe de simples décisions administratives, prononcées sans procédure protectrice particulière (comme le droit pour les intéressés à s’expliquer préalablement), et c’est là toute la difficulté.
Plusieurs pays européens ont réformé l’organisation des acteurs des politiques de l’emploi durant les dernières années. Cela montre, et c’est un premier point à souligner, que l’enjeu institutionnel y est considéré comme important. On observe, en outre, un certain nombre de points de convergence dans les organisations et leur évolution, que l’on peut présenter avant de développer les cas les plus caractéristiques (7).
Si l’on regarde les dispositifs en place et leurs évolutions récentes dans l’ensemble des pays européens, en particulier ceux d’Europe du nord et du nord-ouest qui ont obtenu de substantiels résultats en matière d’emploi ou du moins prennent le problème à bras le corps, on peut noter un certain nombre d’éléments convergents :
– Certains pays vont très loin dans la fusion organique des fonctions d’accompagnement des demandeurs d’emploi et d’indemnisation, comme le Royaume-Uni, mais ce n’est pas le cas de tous, un pays tel que les Pays-Bas conservant un dispositif institutionnel assez complexe ; en revanche, la logique du « guichet unique », avec un service coordonné aux demandeurs d’emploi, est à l’œuvre à peu près partout à des degrés divers d’avancement (Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne, Scandinavie), avec en général une intégration non seulement du placement et de l’indemnisation du chômage, mais aussi de l’aide sociale et des prestations équivalentes à nos minima sociaux.
– Le « tripartisme » associant État, syndicats de salariés et organisations patronales pour le pilotage des politiques de l’emploi est une formule assez courante : le Danemark a un conseil national de l’emploi ainsi constitué ; la gestion de l’agence fédérale du travail allemande, de l’institut national de l’emploi espagnol et de l’office national de l’emploi belge reposent sur le même équilibre. L’autre formule courante est le contrôle direct par l’État de l’ensemble du dispositif, contrôle qui soit s’inscrit dans la tradition (application du modèle « Beveridge » au Royaume-Uni), soit s’est affirmé plus récemment suite à des crises (cas des Pays-Bas).
En prenant en compte plus globalement les pays développés, on voit qu’environ la moitié des trente pays de l’OCDE ont une séparation institutionnelle entre l’organisme chargé de l’indemnisation des demandeurs d’emploi et l’organisme chargé du placement. À cet égard, l’OCDE souligne, dans une étude de 2001, que « deux administrations distinctes [en matière de placement et d’indemnisation] risquent d’adopter des objectifs divergents ». Pour ce qui est de l’affectation des demandeurs d’emploi aux différents programmes de formation, l’organisme de placement peut être tenté d’accélérer le reclassement d’un grand nombre de chômeurs, en consacrant en priorité les moyens aux moins employables. En revanche, l’organisme d’indemnisation aura tendance, dans une perspective comptable, à cibler les mesures sur les demandeurs d’emploi pour lesquels la formation est la plus efficace ou ceux dont le niveau d’indemnisation est le plus élevé.
Au regard de ces éléments, la spécificité française la plus marquée ne réside pas dans le maintien d’une distinction entre les institutions chargées respectivement de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et de l’indemnisation, cette situation étant finalement assez courante ; elle ne réside pas non plus dans l’existence d’un rôle des partenaires sociaux et d’un rôle de l’État, puisqu’il existe des dispositifs tripartites les associant dans plusieurs pays.
La vraie originalité française réside dans les modes de gestion antagoniques des deux institutions, qui n’associent, ni l’un ni l’autre, puissance publique et partenaires sociaux, s’écartant ainsi du « tripartisme » susmentionné : l’une, l’ANPE, n’est guère qu’un démembrement de l’État, créée à partir de services de placement qui étaient des administrations d’État sans rôle des partenaires sociaux ; l’autre, l’Unédic, est gérée exclusivement par ces derniers, l’action de l’État y étant ponctuelle et, pour cette raison, souvent conflictuelle, dans la mesure où elle intervient dans le cadre de difficiles négociations financières lorsque le régime est en crise ou à travers le refus d’agréer les choix des partenaires conventionnels (on se rappelle par exemple le conflit autour du contrat puis « plan d’aide au retour à l’emploi » en 2000 : voir infra).
Les analyses comparatives montrent d’autres tendances lourdes à l’œuvre :
– La réforme des structures en charge du placement et de l’indemnisation s’accompagne le plus souvent de nombreuses autres mesures, le plus souvent destinées à favoriser une « activation » des dépenses en faveur de l’emploi (8). Aussi, pour tous les pays, est-il intéressant de s’intéresser au critère de la part respective qu’occupent les politiques actives et les politiques passives de l’emploi, conformément au tableau d’ensemble présenté ci-après.
Dépense publique pour l’emploi en pourcentage du PIB
Dépenses « actives » |
Dépenses « passives » |
Total | |
Belgique |
0,8 |
2,4 |
3,4 |
Danemark |
1,4 |
2,5 |
4,1 |
Allemagne |
0,6 |
2,3 |
3,3 |
Espagne |
0,5 |
1,5 |
2,1 |
France |
0,7 |
1,6 |
2,5 |
Italie |
0,5 |
0,8 |
1,3 |
Pays-Bas |
0,9 |
2,0 |
3,3 |
Portugal |
0,5 |
1,3 |
1,9 |
Suède |
1,1 |
1,2 |
2,5 |
Royaume-Uni |
0,1 |
0,2 |
0,7 |
Union européenne à 15 |
0,5 |
1,4 |
2,2 |
Source : Eurostat (données estimées pour 2005).
– L’appel croissant à des prestataires externes rémunérés, chargés notamment de ramener à l’emploi des cohortes de personnes considérées comme très éloignées de l’emploi, est caractéristique notamment en Allemagne, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas.
– Vis-à-vis des demandeurs d’emploi, les pays européens vont en général vers un accompagnement plus actif, plus différencié, mais aussi plus exigeant : une étude récente de l’Unédic sur onze pays, dont la France, montre que six de ces pays ont introduit dans leur système d’indemnisation du chômage l’obligation, pour les demandeurs d’emploi, de signer un engagement écrit mentionnant l’impératif de recherche active d’emploi et les actions personnalisées à entreprendre ; six États également procèdent au repérage précoce des risques de chômage de longue durée par l’identification du profil et des qualifications professionnelles de chacun dès le début du chômage (« profilage »), opération qui conduit ensuite à l’inscription dans des parcours d’accompagnement plus ou moins différenciés. Le plus souvent, le refus d’un emploi « convenable » (dont la définition est variable et plus ou moins contraignante) est sanctionné, donnant lieu à une suspension des droits pendant plusieurs mois (jusqu’à trois en Allemagne et en Espagne, six au Royaume-Uni, douze en Belgique), voire à leur suppression en Italie et au Luxembourg. Dans tous les États étudiés sauf la France (à savoir l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la Grande-Bretagne, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et la Suisse), les organismes responsables de l’indemnisation du chômage sont aussi compétents pour décider des sanctions à prendre envers les demandeurs d’emploi qui ne respectent pas leurs obligations. Dans huit de ces États (Allemagne, Belgique, Espagne, Grande-Bretagne, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal), le contrôle de la recherche d’emploi est assuré par les organismes débiteurs.
2. Le cas allemand : la réforme du service public de l’emploi au sein d’une politique de grande ampleur de réforme du marché du travail
En Allemagne a été menée une réforme de grande ampleur du marché du travail au travers de quatre lois votées en un an, de décembre 2002 à décembre 2003 : il s’agit des quatre lois « Hartz » – du nom de Peter Hartz, directeur du personnel de Volkswagen et président du groupe de travail qui a précédé leur élaboration – ainsi que de la loi sur les réformes du marché du travail du 24 décembre 2003. « Ces bouleversements (…) ont de manière assez radicale fait sortir l’Allemagne de l’état de " blocage des réformes " dont elle est régulièrement accusée depuis plus de dix ans » (9). On parle aussi du programme « Agenda 2010 », qui toutefois englobe aussi les réformes du système de santé, des retraites et de la fiscalité.
Ces lois contiennent des mesures d’« activation de la politique du marché du travail », avec pour but principal la diminution du chômage de longue durée. Le mot d’ordre est le suivant : exigence et promotion des demandeurs d’emploi (« fördern und fordern »). Aussi, la réforme des organismes en charge du placement et de l’indemnisation du chômage n’est-elle qu’un pan d’une politique plus globale, qui comprend notamment : la réforme du système d’indemnisation du chômage ; la création de nouveaux outils de politique active ; la protection contre le licenciement et l’intérim.
En Allemagne, depuis 1952, un organisme unique assure à la fois le placement et l’indemnisation des demandeurs d’emploi : c’est l’Agence fédérale du travail (Bundesagentur für Arbeit), qui a succédé en décembre 2003 – avec la « loi Hartz III » – à l’Office fédéral allemand du travail (Bundesanstalt für Arbeit), créé en 1952. Sa gestion est tripartite (État, partenaires sociaux représentant les employeurs et les salariés). Son statut est celui d’un établissement public relevant de la tutelle du ministère de l’emploi : il bénéficie d’une grande autonomie.
L’Agence fédérale du travail a été profondément rénovée ces dernières années, avec notamment une réforme de la comptabilité interne, une modernisation des systèmes d’information et de contrôle de gestion, la rénovation des méthodes de management et la mise en place d’une gestion par objectifs.
● Le recours à des agences d’intérim privées
La « loi Hartz I » du 23 décembre 2002 a créé sur l’ensemble du territoire allemand des agences de placement de personnel (Personal Service Agenturen – PSA), auprès des différentes agences pour l’emploi. Les PSA sont des agences d’intérim privées. En pratique, un appel d’offres est passé avec des entreprises de travail temporaire, qui s’engagent auprès des agences pour l’emploi à placer les chômeurs dans des missions d’intérim. L’intérim est conçu comme une première étape avant l’accès à un emploi stable. Pour la commission Hartz, le développement de l’emploi intérimaire, qui représente alors à peine plus de 1 % de l’emploi salarié en Allemagne, est l’un des objectifs privilégiés pour la réinsertion des chômeurs de longue durée.
Parallèlement, la réforme de la loi sur le placement (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz) a supprimé l’essentiel des restrictions relatives au travail intérimaire (suppression de la durée maximale de vingt-quatre mois, de la nécessité de justifier de raisons objectives en cas de renouvellement de missions d’intérim, du délai de carence de trois mois entre deux missions ; autorisation sous certaines conditions de l’intérim dans le secteur du bâtiment et des travaux publics). La loi permet aussi à un employeur d’appliquer pour une durée de six semaines des conditions de travail différentes de celles prévues pour les salariés réguliers de l’entreprise dans le cadre d’une convention collective, sauf si le salarié est couvert par une convention collective propre à la branche intérim qui prévoit des dispositions différentes.
Au printemps 2002, le gouvernement a institué le « bon de placement » pour faciliter le recours aux entreprises privées de placement.
● La réorganisation des agences pour l’emploi
La « loi Hartz II » du 24 décembre 2002 a réformé l’organisation des agences pour l’emploi. Celles-ci ont été rebaptisées Job Centers : l’objectif est d’assurer le rapprochement progressif des guichets des agences locales pour l’emploi et de ceux chargés de l’aide sociale, en vue de l’établissement de guichets uniques. Cette réforme a été conduite en parallèle avec la création d’une nouvelle prestation d’assistance sous condition de ressources. En effet, la loi « Hartz IV » fusionne l’assistance chômage et l’aide sociale (voir infra).
La « loi Hartz III » du 23 décembre 2003 accroît les responsabilités des agences locales, qui deviennent des centres d’accueil de la « clientèle ». L’objectif était de passer, dès 2005, de 1 « manager de dossier » pour 700 chômeurs à 1 pour 150 et même 1 pour 75 pour les 15-25 ans.
● Le développement du placement privé reste faible
En 1994, le monopole du placement au profit de l’agence fédérale a été supprimé. Mais le placement par des opérateurs privés s’est peu développé. En outre, le recours par l’agence à des opérateurs privés est resté limité à des prestations spécialisées, telles l’évaluation des compétences ou l’orientation.
C’est la loi Job-Aqtiv (10), entrée en vigueur le 1er janvier 2002, qui a explicitement ouvert la possibilité du recours à des tiers pour le placement.
Avec la réforme, le nombre de filières d’indemnisation a été réduit (passant de 14 à 5), la durée maximum d’indemnisation ramenée à 18 mois pour les chômeurs âgés de 55 ans et plus à compter de février 2006. Un certain nombre de règles indemnitaires du régime contributif ont été durcies.
La loi Hartz IV a fusionné, à compter de janvier 2005, les prestations d’aide sociale et d’assistance chômage (11), en une seule prestation, l’allocation de chômage II (Arbeitslosengeld II). Comme l’ancienne aide sociale, cette prestation se compose d’une allocation de base et est majorée des frais de logement et de chauffage. Le taux de base a été fixé en fonction d’une estimation des dépenses de consommation des ménages des catégories inférieures de revenus : cette référence a été critiquée au motif qu’elle « entérinait » la pauvreté plutôt qu’elle ne déterminait un montant « objectif » de revenu minimum de subsistance.
Les bénéficiaires de la nouvelle allocation doivent accepter tous types d’emploi, y compris ceux qui sont rémunérés en dessous des minima conventionnels (mini-jobs, emplois aidés, travaux d’utilité publique rémunérés à un euro de l’heure). L’allocation est accordée pour une période de six mois, renouvelables, comme l’allocation de solidarité spécifique en France. Les allocataires doivent signer un contrat d’insertion avec l’agence pour l’emploi.
Le cas allemand est intéressant car il constitue un exemple de politique globale de lutte contre le chômage, dont la réforme institutionnelle n’est qu’un aspect. Dans les faits, ce volet institutionnel – création de guichets uniques et recours aux agences d’intérim – n’est cependant peut-être pas l’élément le plus abouti. En outre, si les réformes ont pu être menées à bien, elles n’ont pas pour autant réglé tous les problèmes outre-rhin. Il est intéressant de noter qu’au moment où le taux de chômage est au plus bas – pour la première fois depuis douze ans, le nombre des chômeurs est inférieur à 3,5 millions en octobre 2007 –, le lien avec les politiques « structurelles » menées n’apparaît pas à tous les observateurs comme évident (12).
Comme l’a montré le rapport annuel du « comité des cinq sages » rendu public en octobre 2007, il n’est pas pour autant question de remettre en cause ces réformes, tout au plus de les prolonger. L’exemple récent de la mise en œuvre d’un programme de « travail citoyen » dans un Land de l’Est de l’Allemagne, la Saxe-Anhalt, développé par l’agence pour l’emploi de la région depuis 2006, montre qu’il est possible d’aller plus loin en proposant aux chômeurs de longue durée des emplois salariés dans le secteur caritatif ou associatif. Il existe aujourd’hui au plan fédéral un projet de programme similaire intitulé « Kommunal Kombi », qui devrait entrer en vigueur à compter de 2008 (13).
L’exemple britannique des Jobcentres Plus est très souvent cité comme le modèle du « guichet unique ». Mais, comme en Allemagne, le guichet unique ne constitue que l’un des éléments d’une politique plus globale. En particulier, cette mesure va de pair avec un programme très développé de suivi et d’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi. Comme en Allemagne également cette réforme globale du marché de l’emploi a été conduite sous un gouvernement de gauche.
● Au niveau national et régional
Au niveau national, depuis le 8 juin 2001, le nouveau ministère du travail et des pensions (Department for work and pensions – DWP) est responsable de l’ensemble du système du retour à l’emploi. Au niveau régional, depuis 1998, des agences de développement régional (Regional Developpment Agencies) ont été créées pour assurer la coordination des activités de développement économique dans chacune des régions.
● Au niveau local
Dès 1995, des Jobcentres ont été créés en Grande-Bretagne : ces institutions versent les allocations de chômage aux demandeurs d’emploi, dont elles assurent aussi le suivi et l’accompagnement.
À partir de 2002, à la suite du succès de l’expérimentation « One », les Jobcentres ont fusionné avec les Benefit agencies, qui dépendaient du ministère de la sécurité sociale et s’occupaient des autres allocations : les Jobcentres Plus étaient créés, autrement dit un véritable guichet unique qui à la fois verse l’ensemble des prestations auxquelles peuvent prétendre les personnes en âge de travailler et incitent les demandeurs d’emploi à retrouver un travail rapidement.
Cette fusion a pu être qualifiée d’« une des plus grandes fusions d’Europe dans le service public » (CERC). L’objectif était de créer une culture nouvelle. Si le processus de fusion a été rapide, des adaptations ont été rendues possibles en continu. Les conseillers des Jobcentre Plus ont suivi des formations – pouvant durer jusqu’à six mois –, à la fois pour accompagner ces changements organisationnels et pour permettre de spécialiser davantage les conseillers, par type de « clients ».
Le réseau des Jobcentres Plus compte quelque 75 000 salariés et plus de cent centres. Une direction nationale gère, pour l’ensemble du réseau, le développement des ressources humaines, les finances ou encore le partenariat avec les opérateurs privés ou associatifs. Un conseiller s’occupe de 40 chômeurs. Le chômeur est considéré comme un « client » qui doit être satisfait.
● L’action significative des opérateurs externes
Il s’agit d’un élément essentiel et traditionnel en Grande-Bretagne (14). Les prestations sont de deux ordres : les Jobcentres Plus peuvent sous-traiter certaines tâches à des opérateurs externes, comme c’est le cas pour la mise en œuvre des programmes d’accompagnement renforcé dits New Deal, les Jobcentres Plus conservant, dans ce cas de figure, le pilotage du programme ; les Jobcentres Plus peuvent aussi entièrement confier la charge de mettre en œuvre l’accompagnement à certains opérateurs, dans certaines zones où sont mises en œuvre des programmes locaux spécifiques (notamment les Employment Zones). Au total, l’accompagnement des publics les plus éloignés de l’emploi est assuré en grande partie par des opérateurs privés spécialisés par type de clients : ces opérateurs obtiennent de meilleurs résultats du fait de leur expertise et de leurs moyens, car les conseillers y ont moins de demandeurs d’emploi sous leur responsabilité que les agents des Jobcentres Plus ; en outre, ils ont plus de souplesse pour utiliser leur budget d’accompagnement.
La mise en œuvre des politiques de l’emploi en Grande-Bretagne se caractérise par la part des dépenses « actives », au détriment des dépenses « passives ». Lorsque la France consacre 2,5 % de son PIB aux dépenses de politiques d’emploi, dont 1,6 % correspond à des dépenses passives, la Grande-Bretagne ne consacre qu’un total de 0,7 % dont 0,2 % de dépenses passives. L’objectif général suivi par le gouvernement était, à partir de 1997, d’inciter ceux qui le peuvent à retrouver un travail et à le faire rapidement (politique dite du Welfare to work). Certaines études n’hésitent pas, dans le cas britannique, à évoquer non pas une simple politique traditionnelle d’activation des dépenses en faveur de l’emploi mais une « politique d’activation négative fondée sur l’idée selon laquelle les sanctions financières obligeront le chômeur à retrouver un emploi au plus vite, aussi mal payé soit-il » (15).
● Un système d’indemnisation forfaitaire
Le système d’indemnisation de l’assurance-chômage – JSA, Jobseekers-allowance – n’assure l’attribution de revenus que très faibles et à un niveau forfaitaire indépendant du revenu de l’emploi précédent. Aujourd’hui, un chômeur touche l’équivalent de 83 euros par semaine d’allocation forfaitaire (16), qui peut un peu augmenter en fonction de la situation familiale de l’intéressé. Aussi, certains cadres ne s’inscrivent-ils même pas au chômage lorsqu’ils perdent leur emploi. Cette allocation, basée sur les cotisations, est versée pendant six mois. En outre, elle est subordonnée au respect de conditions de disponibilité, d’aptitude, de recherche active d’un emploi et à la signature d’un Jobseeker’s Agreement. Au bout de six mois, l’allocation d’un même montant mais versée sous conditions de ressources et sans limitation de durée est attribuée.
● Une politique de suivi précoce et intense
Le premier contact entre le demandeur d’emploi et le Jobcentre Plus est téléphonique. Le demandeur d’emploi obtient un rendez-vous lors duquel un conseiller financier évalue les droits aux différentes allocations. Puis suit un entretien avec un conseiller personnel, qui sera le référent unique.
Pendant les six premiers mois, le chômeur doit se présenter en personne à son Jobcentre Plus toutes les deux semaines, pour confirmer sa disponibilité et faire part des démarches entreprises au cours de la quinzaine écoulée pour trouver du travail. Après treize semaines de chômage, le demandeur d’emploi est convoqué pour un entretien approfondi. L’intéressé qui n’a pas trouvé d’emploi peut être invité à élargir ses recherches à d’autres types d’emploi.
En cas de refus d’une formation ou participation à un programme d’aide à la recherche d’emploi, le versement de l’indemnité peut être interrompu pendant deux, voire quatre semaines. En cas de refus d’un « emploi convenable » – à la définition duquel le demandeur d’emploi a participé –, un decision maker arrête une durée de suspension, qui tient compte notamment de la durée prévue de l’emploi refusé. La durée de l’interruption peut aller jusqu’à vingt-six semaines.
L’effet assez fortement incitatif de ce suivi assure, plus que le prononcé effectif de sanctions, les bons résultats de la politique menée.
● Une politique d’accompagnement renforcé ciblée par publics et régions
C’est seulement si le demandeur reste au chômage plus de six mois, pour les plus jeunes, ou plus de douze mois pour les demandeurs d’emploi âgés de plus de vingt-cinq ans, qu’il est orienté vers des programmes d’accompagnement renforcé.
Les New Deals, programmes d’accompagnement renforcés créés en 1997, s’adressent à différentes catégories ciblées de demandeurs d’emploi : jeunes au chômage depuis plus de six mois ; chômeurs de longue durée âgés de vingt-cinq ans et plus ; parents isolés ; conjoints des chômeurs ; personnes handicapées ; chômeurs de plus de cinquante ans.
Le New Deal for the Young Unemployed (NDYU) est un programme obligatoire mêlant assistance à la recherche d’emploi, formation et primes à l’emploi. La première étape dure quatre mois au plus et est consacrée à l’assistance à la recherche. La seconde étape donne droit à la prime pour l’emploi. Selon certains résultats récents, le programme NDYU augmenterait de 5 % la probabilité de trouver un emploi pour les hommes jeunes. Mais l’impact spécifique de la première phase ne serait que d’un point, le reste étant dû à la deuxième étape (17).
D’autres programmes sont propres à certaines zones en difficulté. Le programme Employment Zones a été mis en place en avril 2000. Il est obligatoire pour les chômeurs de longue durée et proposé, sur la base du volontariat, aux parents isolés non titulaires de l’allocation JSA (allocation chômage), sans emploi ou travaillant moins de seize heures hebdomadaires.
En pratique, les Jobcentres Plus adressent les personnes à des opérateurs privés, recrutés sur contrat pour une période variant de cinq à sept ans. Une part significative de la rémunération de l’opérateur est fonction des résultats obtenus en termes de rapidité du retour à l’emploi. Le programme se déroule en trois temps : une première phase (jusqu’à quatre semaines) est consacrée à la constitution d’un plan d’action personnel avec le conseiller personnel ; la deuxième phase (jusqu’à vingt-six semaines) est une période de recherche d’emploi intensive ; la troisième phase (au plus treize semaines) est un suivi du demandeur ayant intégré un emploi non subventionné, pour l’aider à conserver cet emploi.
Des études récentes montrent que les Employment Zones profitent davantage aux chômeurs de durée relativement plus courte. Il semble que « le recours à des prestataires privés puisse améliorer significativement les perspectives d’emploi », selon Marc Ferracci (article précité).
Autre programme spécifique à certaines zones, dans les quartiers en difficulté, les Action team for jobs sont des équipes, issues du secteur associatif et du secteur privé, chargées de faire accéder à l’emploi les publics qui en sont le plus éloignés. Ces actions impliquent aussi une coopération avec les entreprises locales.
Le bilan de l’ensemble de cette politique n’est pas aisé à faire. En mars 2007, le taux de chômage est de 5,5 % de la population active. Depuis 1997, le taux de chômage de longue durée a été divisé par quatre. En outre, aujourd’hui 64 % des demandeurs d’emploi quittent le chômage dans les six premiers mois. Mais il est vrai aussi que quelque deux millions de femmes et 500 000 hommes relèvent des dispositifs d’assistance.
L’exemple néerlandais est particulièrement intéressant en raison de la culture sociale qui y prévaut. Autant dans le cas allemand, il a pu être fait référence à certaines périodes au « blocage des réformes », autant les Pays-Bas se caractérisent par une culture de consensus social : le conseil économique et social (SER – qui comporte des représentants des entreprises et des salariés ainsi que des experts de la Couronne) émet depuis 1950 des avis publics examinés très attentivement par le gouvernement. En outre, deux fois par an, le gouvernement présente aux partenaires sociaux un agenda de réformes devant la Fondation du travail (organisme de droit privé à structure strictement paritaire créé en 1945).
C’est peut-être cette culture qui, paradoxalement, a rendu possible une nouvelle forme de gouvernance des institutions du service public de l’emploi laissant une moindre place aux partenaires sociaux. De fait, la loi du 21 novembre 2001 relative à l’établissement d’une structure pour l’exécution des missions relatives à la création d’emplois et aux lois sur les assurances sociales (dite loi SUWI) a réformé l’organisation de l’indemnisation et du placement des chômeurs.
a) L’activation des dépenses d’indemnisation par un durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage et au régime d’invalidité
La durée d’activité minimale pour pouvoir bénéficier de l’assurance chômage est de six mois. La période de référence est de 36 semaines. Une allocation proportionnelle au salaire est versée, au plus pendant trois ans et deux mois. Au total, la réforme des conditions d’accès à l’assurance chômage s’est traduite par un durcissement de ce régime. Les conditions d’accès au régime d’invalidité ont aussi été rendues plus restrictives. Pourtant, le système reste encore relativement généreux par rapport aux situations qui prévalent dans d’autres pays.
En outre, le bénéficiaire de l’allocation doit désormais rechercher activement un emploi et ne peut refuser un emploi correspondant à un « travail généralement accepté ». La recherche « active » suppose une consultation au moins deux fois par mois des annonces du CWI (sauf exception liée aux circonstances d’espèce). Les caractéristiques de l’emploi sont appréciées selon l’ancienneté du chômage : au-delà de six mois, le demandeur d’emploi devra accepter, le cas échéant, un emploi dont le niveau de qualification serait inférieur au sien.
En cas de non-respect de ces obligations, l’Institut de gestion des assurances sociales des salariés (UWV) ou la commune disposent d’un pouvoir de sanction, laquelle doit être proportionnelle à la faute commise. La sanction peut prendre la forme, selon les circonstances, d’une réduction temporaire ou permanente, partielle ou totale de l’allocation.
● La création de « guichets uniques » (CWI)
Les guichets uniques sont les centres pour l’emploi et les revenus (CWI). Institués à la fin des années 1990, au nombre de 131, ils regroupent les services locaux d’aide sociale, les structures locales de l’office central pour l’emploi ainsi que les administrations locales des organes de gestion des assurances sociales.
Ils sont sous le contrôle d’une structure centrale, l’organisation centrale pour l’emploi et les revenus (COWI), organisme de droit public placé sous l’autorité du ministre des affaires sociales qui s’est substitué à l’office central pour l’emploi créé par une loi de 1976.
Les CWI accueillent toutes les personnes sans emploi qui demandent une prestation, quelle que soit la raison de leur inactivité professionnelle et quel que soit le statut de leur indemnisation.
Les missions des CWI sont les suivantes : gestion de la liste des demandeurs d’emploi ; collecte et diffusion des informations ; actions de « profilage », soit l’évaluation de la distance qui sépare le demandeur d’emploi du marché du travail par un classement en quatre catégories à l’aide de tests ; constitution des dossiers de demandes d’allocations et transmission au bureau compétent (UWV ou bureau municipal d’aide sociale – voir infra).
● La création de l’Institut de gestion des assurances sociales des salariés (UWV)
L’institut de gestion des assurances sociales des salariés (UWV) est un organisme qui remplace l’Institut national pour les assurances sociales (LISV). Il s’agit d’un organisme de droit public placé sous l’autorité du ministre des affaires sociales, ce qui fait dire à certains observateurs que ce statut « traduit une reprise en main de l’État et un affaiblissement du rôle des partenaires sociaux » (CERC).
Parallèlement, la réforme a donné naissance au conseil de l’emploi et des revenus (RWI), organisme au sein duquel sont représentés les partenaires sociaux, chargé de conseiller le ministre et notamment de faire des propositions concrètes sur l’enveloppe budgétaire des activités de réintégration ou de faire des propositions de subventions.
L’UWV a pour missions d’encaisser les cotisations salariales et patronales, de procéder à l’ouverture des droits au profit des chômeurs et des invalides et de gérer l’ensemble des régimes d’assurance chômage (maladie, chômage, incapacité de travail). En outre, l’UWV met en œuvre les plans de réintégration au profit des demandeurs du régime d’assurance chômage ou de celui de l’invalidité, en recourant obligatoirement aux opérateurs privés avec qui l’organisme passe des marchés.
● Les communes
Au nombre de 486 aux Pays-Bas, les communes sont chargées de l’aide sociale locale : versement des allocations de la garantie de ressources ; réintégration professionnelle des allocataires et des personnes sans emploi ne percevant aucune allocation, via des prestataires externes à hauteur d’au moins 70 % du budget de réintégration. De plus, les communes gèrent les dispositifs des emplois aidés.
La coordination de tous ces intervenants se fait – avec des résultats mitigés – sur des « plates-formes régionales ». Comme le notait dès 2004 une étude : « Il s’ensuit une certaine complexité du système institutionnel, avec les risques d’une coordination difficile entre les principaux acteurs de la politique de réintégration : désaccords possibles entre CWI et les institutions gérant les allocations sur la « distance à l’emploi » des allocataires ; disparités dans les procédures et les critères de choix des opérateurs » (18).
Au total, si le rôle des partenaires sociaux a diminué, l’État a repris en main une partie des fonctions du traitement du chômage, cependant que l’aide au retour à l’emploi a été progressivement externalisée. Le rôle des communes, comme instances versant les garanties de ressources, s’est fortement accru. Mais le rôle important des CWI en matière de profilage permet d’éviter les effets d’écrémage : « le service public de l’emploi reste une instance de répartition et, par là, de régulation dans un système largement ouvert au marché » (CERC).
L’exemple danois est souvent cité. Le modèle dit de « flexisécurité », parfois dénommé « triangle d’or », repose sur le triptyque suivant : flexibilité des règles du droit du travail ; indemnisation avantageuse par l’assurance chômage ; politique active de retour à l’emploi. De fait, la part des dépenses de politiques d’emploi dans le PIB du Danemark (4,1 %) comparativement à la France (2,5 %) est importante, tant en dépenses actives (1,4 contre 0,7 %) qu’en dépenses passives (2,5 contre 1,6 %).
Au niveau central, le conseil national de l’emploi, organisme tripartite, fixe des objectifs nationaux qui donnent lieu à un contrat annuel avec l’agence de l’emploi. Au niveau régional existent des conseils régionaux de l’emploi ; au niveau local des agences de l’emploi (agences dites AF).
Le demandeur d’emploi, qu’il soit ou non bénéficiaire d’une indemnisation, peut s’adresser à l’agence AF pour y consulter les offres d’emploi, des outils d’orientation professionnelle et des bases de données sur la formation. En tout état de cause, le demandeur d’emploi est enregistré dès le premier jour de chômage à l’agence AF. S’il est assuré, cette information est communiquée aux fonds d’assurance pour déclencher l’indemnisation.
Les chômeurs bénéficiant de l’allocation d’assurance sont suivis par l’agence AF, ceux qui bénéficient d’une garantie de ressources par les services de l’emploi municipaux. Il existe donc deux circuits distincts. Les activités des deux sont placées sous l’autorité de l’autorité nationale du marché du travail (AMS).
Le système institutionnel est en cours de réorganisation. D’ici 2007, il était prévu que les 14 régions soient ramenées à 4 et les 271 communes à 98. Les réseaux locaux de l’emploi devaient être appelés à fusionner, les activités actuelles des agences AF et des bureaux de l’emploi municipaux devant être regroupés en 98 jobcentres. Mais sur ces 98 nouveaux centres, seuls un sur dix devait résulter d’une véritable fusion des services antérieurs, sous l’autorité des communes.
La mise en place des guichets uniques en 2007 participe d’une volonté plus large d’unification institutionnelle, comme le montre aussi le développement de la politique de « profilage » des demandeurs d’emploi, qu’ils soient ou non indemnisés : l’objectif est de parvenir à « unifier le service public de l’emploi en traitant de manière identique les bénéficiaires de l’assurance chômage et les non bénéficiaires » (19).
Comparé aux systèmes suédois ou norvégien, le système danois d’assurance chômage est plutôt cher. Les salariés adhèrent volontairement à l’un des fonds d’assurance agréés par l’État, mais l’essentiel du financement est public.
Les prestations sont versées pour une durée de quatre ans au plus. En principe, il faut être membre d’un fonds depuis un an pour y avoir droit. Le montant des prestations s’élève à 90 % du revenu du travail antérieur (montant plafonné). Comme le notent certains observateurs, « la conjonction entre la faible protection de l’emploi et l’indemnisation généreuse du chômage est fortement appuyée par l’ensemble des partenaires sociaux » (CERC).
En contrepartie, le demandeur d’emploi a l’obligation d’accepter un emploi « convenable », une offre de formation ou un emploi aidé, tels qu’ils lui sont offerts par les services de l’emploi. La mise en œuvre des sanctions est graduelle.
6. La Suède : une séparation institutionnelle entre indemnisation et retour à l’emploi, mais un contact unique pour le chômeur
La Suède associe une politique active de l’emploi et un niveau élevé d’indemnisation du chômage. Au total, le budget pour l’emploi est donc assez élevé, certaines années supérieur à 3 % du PIB. Le « modèle suédois » est souvent associé au modèle danois. Il est parfois dénommé modèle « Rehn-Meidner » et il repose sur trois piliers : une politique salariale solidaire ; une politique active du marché du travail ; une politique budgétaire restrictive.
Certains auteurs soulignent également « la capacité d’adaptation du modèle qui repose sur une tradition de réformisme actif s’appuyant sur des organisations syndicales puissantes, un dialogue social vivace et une forte implication des collectivités territoriales » (CERC).
Autre élément connu mais qu’il faut garder à l’esprit : il est fréquent que les nouveaux dispositifs soient testés localement avant d’être étendus. Parallèlement, les politiques d’évaluation sont très développées : « toutes les mesures, toutes les agences sont évaluées en permanence et les rapports d’évaluation sont publics » (CERC).
Au sein du ministère en charge de l’emploi, l’essentiel de la conduite de la politique de l’emploi est assuré par l’administration nationale du marché du travail (AMV). Sous la responsabilité du ministère de l’emploi se trouvent en outre un centre de recherche, l’IFAU, qui conduit des études d’évaluation des politiques d’emploi, ainsi que l’inspection de l’assurance chômage (IAF), l’Institut national de la vie au travail, le comité suédois de l’OIT et l’autorité de l’environnement de travail chargée d’améliorer la santé et la sécurité au travail. Au sein de l’AMV, l’autorité centrale est exercée par l’AMS, agence publique indépendante.
Au plan local, les services régionaux du travail sont responsables du service public de l’emploi et notamment des agences locales de l’emploi et des services d’adaptation à la vie professionnelle. On dénombre aujourd’hui plus de 300 agences de l’emploi, qui regroupent quelque 10 000 agents.
Ces agences sont distinctes des 37 caisses indépendantes à adhésion volontaire, qui collectent les cotisations, contrôlent les droits des chômeurs et versent les prestations d’assurance chômage. Mais, en règle générale, les demandeurs d’emploi ne sont pas en contact avec les caisses d’assurance chômage, qui ne prennent pas en charge l’accompagnement : les agences de l’emploi informent les chômeurs de leurs droits en matière d’allocations. Elles leur remettent les formulaires nécessaires qu’ils doivent remplir et faire tamponner par l’agence puis adresser à leur caisse. Ce sont les agences de l’emploi qui transmettent directement aux caisses toute information qui aurait un impact sur les allocations. Les sanctions éventuelles sont prises par les caisses sur signalement des agences de l’emploi. Du fait de cette organisation bien particulière, la séparation institutionnelle ne paraît pas engendrer une complexité des démarches.
Les municipalités sont compétentes en matière d’aide sociale, attribuée aux personnes dépourvues de revenus. Il s’agit d’une forme d’aide différentielle de dernier recours, versée par les communes aux personnes ou aux familles temporairement sans moyens suffisants pour faire face aux frais de subsistance.
Tout demandeur d’emploi peut bénéficier d’un revenu de remplacement. Deux allocations relèvent de l’assurance chômage : une allocation de base et une allocation de remplacement. Il existe aussi une « garantie d’activité », programme d’aide au retour à l’emploi assorti d’une aide de même niveau que l’allocation de base.
Sous la réserve qu’il remplit certaines conditions, le demandeur d’emploi bénéficie de l’allocation de base à hauteur d’environ 750 euros par mois, indépendamment du niveau du salaire antérieur, pour une durée ne pouvant en principe excéder 60 semaines. Ceux qui ont été adhérents pendant un an à une caisse d’assurance chômage peuvent en outre bénéficier de l’allocation de compensation de revenu, à hauteur de 80 % du salaire antérieur, montant plafonné.
Ce choix d’un niveau assez élevé d’allocations pour les salariés ayant les plus faibles salaires (80 %), sur une durée relativement longue, avec un plafond bas, est conforme à la logique de solidarité qui prévaut en Suède, destinée à aider les demandeurs d’emploi qui rencontrent le plus de difficultés. Cette politique résulte d’un choix de l’État, qui fixe les règles de l’indemnisation du chômage, alors même que la gestion de l’assurance chômage est confiée aux partenaires sociaux.
Un demandeur d’emploi doit s’inscrire à l’agence locale de l’emploi du ressort de son domicile pour pouvoir bénéficier de l’assurance chômage. Cette inscription peut se faire directement par ordinateur sur la base de données ou auprès d’un conseiller. Le service public de l’emploi privilégie le suivi individualisé et la formation, en concentrant son action sur les personnes qui ont le plus de difficultés à trouver un emploi. En moyenne, un agent encadre 40 chômeurs.
Dès l’inscription du demandeur d’emploi, celui-ci est affecté dans un groupe (selon le risque qu’il a de devenir chômeur de longue durée). Un plan d’action individuel (PAI) est élaboré lors du second entretien. Ce plan définit notamment « l’emploi approprié » auquel se destine le demandeur d’emploi.
Le contrôle de la recherche d’emploi est assuré par les agences de l’emploi. Les demandeurs d’emploi s’exposent à des sanctions s’ils refusent un emploi approprié.
De nombreux programmes d’aide au retour à l’emploi existent : mesures à caractère général ; aides à la formation ; aides à l’embauche ; aides à la création d’entreprise ; mesures pour les catégories spécifiques de salariés (chômeurs de longue durée, jeunes, plus de 55 ans, personnes handicapées).
Il est malaisé de retracer en quelques pages l’histoire de ce qui deviendra le service public de l’emploi, tant cette histoire est le fruit d’évolutions dans des sens divers, associant des acteurs multiples. De nombreux auteurs ont, dans des ouvrages de grande ampleur, décrit ces évolutions (20). On voudrait ici mettre en évidence certains des traits principaux de cette histoire et quelques constantes : la volonté rapide d’une politique conduite par l’État de gestion de la main d’œuvre, dès le début du XXe siècle ; la prise en charge de la politique de placement et d’indemnisation par de mêmes institutions jusqu’en 1958 ; la mise en place progressive, à partir de cette date, du triangle État/Unédic/ANPE, avec une assurance chômage soucieuse de son indépendance, mais amenée à renégocier régulièrement sa relation avec l’État du fait de crises financières successives et à redéfinir à cette occasion son périmètre par rapport aux interventions de l’État justifiées par le principe de solidarité ; enfin, dans la dernière décennie, le développement de rapprochements entre l’Unédic et l’ANPE afin de rendre un meilleur service aux demandeurs d’emploi.
Dès 1904, la loi a réglementé l’activité de placement, soumettant les bureaux de placement payants à autorisation, les gratuits à déclaration et imposant aux communes urbaines l’ouverture de bureaux municipaux. C’est cependant avec la Première Guerre mondiale qu’on peut parler de l’émergence d’une « politique de la main d’œuvre ». La mobilisation a engendré une désorganisation de l’économie et un niveau de chômage important, qui affecte les femmes et les hommes les plus âgés.
Un Fonds national du chômage est alors créé, avec pour missions de : subventionner les quelques caisses mutuelles, syndicales, municipales ou départementales de secours contre le chômage en situation critique ; assumer une partie des frais de rapatriement des chômeurs urbains désireux de retourner à la campagne ; subventionner les fonds d’assistance que les communes et les départements sont invités à créer ; repérer la main d’œuvre inemployée pour la mettre à la disposition des industriels.
De manière générale, l’organisation reste facultative et l’initiative locale : le rôle essentiel revient aux départements et aux communes de plus de 10 000 habitants, qui ont la possibilité de créer un fonds de chômage. Mais le statut d’ancien salarié est requis pour pouvoir bénéficier de l’aide de ces fonds. Le ministre du travail, Jean-Baptiste Bienvenu-Martin, insiste alors dans une circulaire pour que le secours de chômage n’atteigne jamais le salaire habituel de la profession et qu’il lui soit suffisamment inférieur pour que « le chômeur ait un sérieux avantage à rechercher du travail ».
La subvention versée par l’État aux collectivités locales s’élève au maximum au tiers des secours versés aux chômeurs. Les fonds sont administrés et contrôlés par des commissions paritaires composées de représentants des patrons et des ouvriers : c’est le début du paritarisme dans les mécanismes d’indemnisation du chômage. Ces commissions vérifient l’impossibilité de trouver un emploi suffisamment rémunéré à l’intéressé et s’assurent par la suite, le cas échéant par des pointages périodiques et visites inopinées, qu’il remplit toujours les conditions exigées pour avoir droit à un secours, qu’il ne se livre à aucun travail et qu’il n’a pas refusé des emplois proposés. Le contrôle individuel du chômeur voit le jour.
Mais « très vite, la réorganisation des services de placement devient cruciale. D’autant que leur organisation sédimentée est loin de donner satisfaction : coexistent des bureaux privés à la fâcheuse réputation, des bureaux professionnels gratuits au fonctionnement clientéliste et les bureaux municipaux constitués en vertu de la loi de 1904, mais numériquement sous-représentés. Aucune liaison d’ensemble ni compensation n’existe d’une région ou d’une profession à l’autre ». C’est ainsi que le 26 octobre 1914, le ministère du travail et le ministère de l’intérieur créent un Office central de placement des chômeurs et des réfugiés. En outre, en septembre 1915 est créée une « Commission interministérielle de la main-d’œuvre ».
Au total, à l’issue de la Première Guerre mondiale, les fonds du chômage auront distribué plus de 150 millions de francs, dont plus de 42 sous la forme de subventions d’État. Le nombre annuel de placements atteint 340 000 en 1918.
La période de l’entre-deux-guerres permet la systématisation de l’organisation du placement, amorcée avec la Première Guerre mondiale. Une loi du 2 février 1925 oblige les villes d’au moins 10 000 habitants à créer un bureau municipal et, dans chaque département, un office qui organise et assure gratuitement le recrutement et le placement des travailleurs. Les offices de placement sont en liaison avec les sept offices régionaux – à Paris, Lyon, Marseille, Lille, Nantes, Toulouse et Strasbourg –, qui dépendent de l’État. Une commission administrative de contrôle paritaire est placée auprès de chaque office. L’État poursuit une politique active de subvention afin d’améliorer les conditions matérielles des offices de placement.
L’assurance chômage n’est pas obligatoire. Les sans-emploi reçoivent une allocation lorsqu’ils ont cotisé auprès d’une caisse syndicale ou de secours mutuelle : mais en 1926, 100 000 salariés sur 12 millions, soit 0,83 % sont dans ce cas.
Ils peuvent aussi bénéficier des fonds de chômage créés par les départements ou les communes. En effet, lors de la crise de 1927, les offices de placement avaient pour mission de faire revivre les fonds de chômage créés en 1914. Pour percevoir une allocation, le chômeur doit s’inscrire à l’office de placement dont il relève et reçoit une carte. Il ne doit pas refuser les emplois offerts ni s’adonner à la boisson.
Les municipalités n’étant pas tenues de créer des fonds, la situation reste cependant très inégale d’une ville à l’autre. Comme le note le ministre en charge du travail, Albert Dalimier, en 1932 : « Ce n’est pas l’état de chômeur qui crée le droit, c’est le hasard de la résidence. Les uns habitent en ville où il y a une caisse, ils touchent le secours. Les autres habitent les petites communes situées autour de la grande ville ouvrière ; le plus souvent, ils sont allés dans ces petites communes parce qu’ils sont chargés de famille et ont voulu trouver des loyers moins chers. Il n’y a pas de fonds de chômage dans ces communes, ils ne touchent rien ».
Le fonds national de chômage subsiste et apporte un soutien financier aux fonds municipaux ou départementaux. Mais André Fallières ne souhaite pas augmenter la participation de l’État « par crainte de multiplier le chômage ». En 1931, 21 caisses départementales, 192 caisses municipales, une caisse intercommunale et 214 institutions secourent en tout 16 057 chômeurs.
Dès 1945, une ordonnance confère au service public le monopole du placement et le contrôle des mouvements de main d’œuvre (ordonnance du 24 mai 1945). Les bureaux de placement payants sont interdits ; les employeurs doivent déclarer leurs emplois vacants. L’État assure ainsi un rôle de coordination déterminant en matière de gestion des flux de main d’œuvre, de formation professionnelle ou de contrôle de l’emploi.
Mais c’est à partir des années 1960 qu’émerge progressivement le service public de l’emploi tel qu’il va se développer jusqu’à aujourd’hui.
Avec la progression du chômage, apparaissent les insuffisances de la politique de l’emploi. Une loi du 18 décembre 1963 crée le Fonds national de l’emploi pour assurer la reconversion des salariés : « Se mesurer au problème de l’emploi, ce n’est plus seulement gérer un stock de main-d’œuvre ; c’est aussi s’interroger sur l’adaptation du marché du travail à la réalité d’une économie en mutation ». C’est à cette époque que s’impose peu à peu l’idée que la formation professionnelle est constitutive de la politique de l’emploi.
L’identification d’un chômage structurel conduit François-Xavier Ortoli, commissaire général au Plan, à proposer en 1967 – dans un rapport devenu célèbre « Sur les conséquences sociales de l’évolution des structures de l’économie » –, la création d’un office national de l’emploi à même de mettre en œuvre une politique de prospection et de placement. Désormais, les allocations seront majorées et ne seront plus distribuées par les communes mais par l’État.
Quatre ordonnances du 13 juillet 1967 fondent la nouvelle politique de l’emploi, qui s’appuie sur la création de l’ANPE, la mise en place de formations de reconversion des salariés des secteurs menacés de fermeture ou restructuration et l’édiction de mesures pour les traitements et indemnités.
En trois ans, l’ANPE sera présente dans tous les départements. Les agences locales pour l’emploi (ALE) prennent en charge l’ensemble des opérations : accueil, inscription, aides publiques, main-d’œuvre étrangère, statistiques.
d) La création de l’assurance chômage et de l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC)
La mise en place de l’assurance chômage dans sa forme « moderne » a été initiée par le général de Gaulle dans son discours du 1er août 1958, par lequel il appelait les partenaires sociaux à mettre en place un régime de protection des travailleurs contre le risque de chômage.
C’est ainsi qu’au terme d’une négociation interprofessionnelle a été conclue la convention du 31 décembre 1958, mettant en place un mécanisme relevant de l’assurance marqué par les caractéristiques suivantes : proportionnalité de l’indemnisation aux salaires sous plafond ; absence de condition de ressources ; plus généralement, véritable droit à l’indemnisation même si ce droit est conditionné à des obligations incombant aux demandeurs d’emploi, en particulier en matière de recherche d’emploi.
Ce régime d’assurance a fonctionné de manière concomitante avec le régime d’assistance, alors pris en charge par l’État au travers des bureaux de main d’œuvre. Ces prestations d’assistance n’étaient versées qu’aux chômeurs dont les ressources ne dépassaient pas un certain plafond et seulement au profit des chômeurs résidant ou travaillant dans des communes dotées de fonds de chômage.
e) L’histoire récente de l’assurance chômage : des relations avec l’État revues à l’occasion de crises financières successives
Confrontée à partir du choc pétrolier de 1973 à des périodes d’augmentation brutale du chômage alternant avec des périodes de répit mais sans retour au plein emploi, l’assurance chômage a connu plusieurs crises financières et plusieurs réorganisations.
En 1979 survient une première réforme. La loi-cadre du 16 janvier 1979 unifie les différents régimes d’indemnisation et systèmes de préretraite. La convention du 27 mars 1979 fond, en un seul régime unifié par l’assurance chômage, les aides publiques et l’allocation d’assurance chômage : l’Unédic gère désormais ce système unifié, financé par l’État à hauteur d’un tiers, et par les contributions des employeurs et salariés pour les deux autres tiers. Enfin, un décret du 1er octobre 1979 définit les grandes lignes du nouveau système de contrôle des chômeurs indemnisés, désormais assuré par les directions départementales du travail et de l’emploi et non plus par les services de l’ANPE. Les problèmes financiers s’aggravent pourtant. En 1982, le déficit atteint déjà 20 milliards de francs. Les règles d’indemnisation doivent être modifiées par décret et l’on crée un « régime de solidarité » versant notamment une allocation de solidarité spécifique (ASS) aux chômeurs « en fin de droits ». Le régime de solidarité est financé par l’État, qui fixe donc ses règles, mais géré par les Assédic depuis 1984.
Toujours pour les mêmes raisons – un retournement conjoncturel entraînant une forte dégradation de l’emploi – une autre crise affecte le début des années 1990. En 1993, le déficit cumulé de l’assurance chômage atteint 35 milliards de francs (environ 5 milliards d’euros) après trois exercices déficitaires (1991-1993). Le redressement des comptes est obtenu notamment grâce à l’aide de l’État ; un emprunt obligataire est également lancé.
En 2000, la bonne tenue de l’emploi permet à l’assurance chômage d’afficher un excédent et les partenaires sociaux décident, dans le cadre de la mise en place du « plan d’aide au retour à l’emploi « (PARE), de mesures favorables aux allocataires telles que la suppression de la dégressivité dans le temps des allocations ; dans le même temps, le gouvernement d’alors empêche que soient mises en œuvre les mesures de responsabilisation des allocataires (signature d’un engagement contractuel en termes de recherche d’emploi) négociées en contrepartie par les employeurs. Enfin, la conjoncture se retourne avec les attentats du 11 septembre 2001.
Le cumul de ces circonstances amène une nouvelle crise financière. Le déficit annuel s’élève à 3,2 milliards d’euros en 2002, 5,1 milliards en 2003, 4,3 milliards en 2004, et encore 2,5 milliards en 2005, tout cela conduisant à une situation nette négative (cumul des déficits) de presque 15 milliards d’euros au 31 décembre 2005. Dès l’automne 2002, les partenaires sociaux prennent leurs responsabilités et conviennent d’ajustements rigoureux : augmentation des taux de cotisation et réduction des durées d’indemnisation, cette durée passant de 30 à 23 mois dans la « filière » principale, y compris pour les personnes déjà indemnisées lorsque la décision est prise ; en 2003, les partenaires conventionnels réforment le régime des intermittents du spectacle, branche particulière de l’assurance chômage dont le déficit atteignait 824 millions d’euros fin 2002. Ces aménagements suscitent une violente contestation et, en juin 2004, le gouvernement décide finalement de ne pas appliquer rétroactivement la réduction de durée d’indemnisation à ceux qui se présentent comme les « recalculés », ce qui a représenté pour l’assurance chômage un coût estimé à plus de 2,6 milliards d’euros. Des emprunts obligataires sont par ailleurs lancés en 2003 et 2005, avec la garantie de l’État.
f) Les débuts du rapprochement entre l’ANPE et l’Unédic et le développement des politiques « actives » financées par l’assurance chômage
Au-delà des aléas conjoncturels et de leur gestion, qui constituent l’aspect le plus voyant de l’histoire de l’assurance chômage, des évolutions structurelles se dessinent dans les années 1990 et s’amplifient dans les années 2000.
Tout d’abord, l’Unédic est amenée à considérer qu’il peut être de l’intérêt de ses finances de dépenser un peu d’argent pour aider des demandeurs d’emploi à retrouver plus vite un emploi si elle économise en conséquence un quantum substantiel d’allocations chômage. Des « mesures actives » – par opposition aux « dépenses passives » – comme l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) sont instituées et progressivement développées. En 2006, l’assurance chômage a mobilisé selon son rapport d’activité 384 millions d’euros au titre des dépenses actives pour l’emploi :
– 166,3 millions d’euros ont été consacrés au financement de la formation de plus de 80 000 demandeurs d’emploi ;
– 26,7 millions d’euros ont été dépensés pour l’aide à la mobilité géographique (pour une reprise d’emploi), avec 14 000 bénéficiaires ;
– 94,8 millions d’euros ont été versés à des employeurs au titre de l’aide dégressive accordée pendant trois ans pour l’embauche de certaines catégories de demandeurs d’emploi indemnisés (âgés de plus de 50 ans ou indemnisés depuis au moins 12 mois), pour plus de 7 000 embauches ;
– 92,2 millions d’euros ont été consacrés à l’aide à la création ou reprise d’entreprise ;
– 4 millions d’euros ont financé des allocations différentielles pour des allocataires acceptant de reprendre un emploi moins rémunéré que leur emploi précédent.
L’autre évolution structurelle est l’esquisse d’un rapprochement avec l’ANPE.
La coopération entre les deux institutions remonte à la mise en place à partir de 1982 d’une gestion informatisée partagée de la liste des demandeurs d’emploi (dite GIDE : gestion informatisée des demandeurs d’emploi). Cette opération de rapprochement informatique a cependant été particulièrement difficile à mettre en œuvre du fait de choix techniques parfois incompatibles et d’objectifs divergents quant aux fonctionnalités attendues, tenant aux intérêts différents des deux institutions : la préoccupation principale de l’assurance chômage est de mettre à jour mensuellement son fichier pour établir les allocations, tandis que l’ANPE a besoin d’un suivi des demandeurs d’emploi plus au jour le jour (pour ne pas proposer inutilement des emplois à des personnes ayant en fait déjà retrouvé un emploi). De 1996 à 2005, l’ANPE cherche même à développer sa propre application, dite GEODE, finalement abandonnée.
Dans un autre domaine, le 4 juillet 1996, les deux institutions concluent une convention qui confie à l’assurance chômage la tâche de l’inscription administrative des demandeurs d’emploi, afin de simplifier les procédures et d’accélérer l’instruction des dossiers d’allocations.
Pendant ce temps, l’ANPE se modernise. En 1990 est signé le premier « contrat de progrès » entre l’État et l’agence. Comme le note alors le directeur de l’ANPE, M. Jean Marimbert, le chômage a quadruplé mais les effectifs de l’agence n’ont augmenté que de 30 % à 40 %, d’où un taux d’encadrement des chômeurs assez faible. Un second contrat est signé en 1994, un troisième en 1999.
À partir de 2001, dans le cadre du PARE, l’imbrication des organismes s’accroît : des conventions tripartite État/Unédic/ANPE et bipartite Unédic/ANPE du 13 juin 2001 organisent la mise œuvre du « projet d’action personnalisé pour un nouveau départ » (PAP-ND) proposé aux demandeurs d’emploi. L’assurance chômage accepte de financer un renforcement des mesures d’accompagnement des demandeurs d’emploi, mais délègue cette tâche à l’ANPE dont elle abonde le budget pour y créer 3 650 emplois et financer des prestations d’aide au retour à l’emploi. En 2006, les contributions versées par l’Unédic à l’ANPE au titre des conventions passées ont atteint 533 millions d’euros, fournissant le quart des ressources de l’agence.
La loi de programmation pour la cohésion sociale précitée a opéré en 2005 une première réorganisation législative d’ensemble du paysage institutionnel, tout en conservant ses fondements, à savoir l’existence séparée et les modes de gestion spécifiques de l’ANPE et de l’assurance chômage.
La loi de programmation a d’abord mis fin à une fiction juridique, celle du monopole de l’activité de placement en emploi attribué à l’ANPE, qui se traduisait par trois dispositions légales : l’affirmation du principe selon lequel l’agence assure le service public du placement ; l’obligation pour les demandeurs d’emplois de s’y inscrire ; l’obligation pour les employeurs de lui notifier leurs emplois vacants. Cette dernière obligation a été supprimée, tandis que l’activité de placement a reçu une définition légale et a été ouverte officiellement à des prestataires privés sous réserve de déclaration préalable et du respect des principes de gratuité du service pour les demandeurs d’emploi et de non-discrimination.
Dans les faits, il existait depuis longtemps des aménagements ou des exceptions au « monopole » de l’ANPE. D’une part, l’agence a toujours été « concurrencée », et ce de par la loi le plus souvent, par des réseaux spécialisés sur certains publics : l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) a été créée en 1966 ; les missions locales s’occupant de l’insertion des jeunes remontent à 1982 ; l’Association nationale de gestion du fonds de développement pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) a été instituée en 1987. D’autre part, la diffusion d’offres d’emploi par la presse restait autorisée (et encadrée), de même que l’exercice lucratif ou non de l’activité de placement pour certaines professions, telles que les artistes, les sportifs, les activités de services à la personne. Enfin, les communes elles-mêmes s’étaient vu reconnaître la faculté d’exercer une activité de placement sous réserve de passer convention avec l’État et l’ANPE (la Cour des comptes dénombrant 1 728 conventions de cette nature en 2000), alors que la décentralisation du RMI, en 2004, conduit désormais les départements à financer des services d’insertion dans l’emploi au bénéfice des allocataires.
Par ailleurs, le monopole de placement, dépourvu dans la loi de sanction pénale, était interprété d’une manière souple, n’empêchant pas le développement d’activités privées très proches de la fonction d’intermédiation entre les entreprises et les demandeurs d’emploi qui constitue l’objet même du placement : conseils en recrutement, chasseurs de têtes, entreprises d’intérim plus orientées de fait vers la sélection de candidats pour de futurs emplois pérennes de leurs clients (pré-recrutement) que vers la simple fourniture de personnels de remplacement, etc. Quant aux entreprises, il apparaissait que, malgré l’obligation légale, elles ne transmettaient à l’ANPE qu’un tiers environ de leurs offres.
Le deuxième élément fort de la loi de programmation pour la cohésion sociale est la consécration de la notion de « service public de l’emploi » (SPE), dont l’objet et le périmètre ont alors été définis, en distinguant pour ce dernier trois cercles :
– ce que l’on appelle communément le noyau dur, qui « assure » ce service et est formé de l’État, de l’ANPE, de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et de l’assurance chômage ;
– les collectivités territoriales, qui « concourent » au SPE ;
– les organismes qui « participent » au service public de l’emploi, tels que les agences privées de placement désormais autorisées, les entreprises et associations d’insertion et les entreprises de travail temporaire.
La reconnaissance légale de la pluralité des acteurs du SPE rendait légitime que la loi traite des modalités de coordination et de pilotage du service public.
Au plan national, la loi de programmation a ainsi donné une base légale à l’établissement de conventions de partenariat entre les grands acteurs du SPE (conventions qui existaient avant, comme on l’a vu). Elle a en particulier prévu une convention pluriannuelle tripartite entre l’État, l’ANPE et l’Unédic pour fixer des objectifs d’activité, des critères d’évaluation et des modalités de coordination, de recueil et de partage d’informations, ainsi que mettre en œuvre le dossier unique du demandeur d’emploi ; la convention tripartite du 5 mai 2006, dont des éléments de bilan ont été rappelés supra, a été passée en application de cette disposition légale.
Au plan local, la création des « maisons de l’emploi » constitue l’un des apports les plus importants de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, avec pour objectifs principaux la coordination des acteurs locaux du service public de l’emploi et la conduite d’actions de prévision des besoins de main-d’œuvre et de reconversion, mais aussi la participation à l’accueil et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Les maisons de l’emploi associent obligatoirement une collectivité territoriale au moins ainsi que l’État, l’ANPE et l’Assédic locale ; d’autres acteurs locaux peuvent y adhérer. La maison de l’emploi est une institution à géométrie variable, tant dans ses partenaires que dans les missions qu’elle se donne ; elle peut on non développer une fonction d’accueil des demandeurs d’emploi et regrouper dans un même lieu les services qui leur sont proposés.
Parallèlement, des représentants des collectivités territoriales ont été intégrés au comité supérieur de l’emploi placé auprès du ministre du travail. Ces évolutions rendent compte d’un mouvement de fonds de « territorialisation » des politiques de l’emploi et de reconnaissance du rôle des collectivités locales.
Avant de présenter synthétiquement le nouveau paysage institutionnel du service public de l’emploi qu’instaure le présent projet de loi, il convient de souligner le degré de concertation qui a caractérisé son élaboration et – les deux points étant liés – le souci d’apporter des garanties aux uns et aux autres et de ménager les transitions.
Adopté par le conseil des ministres le 6 décembre dernier, le présent projet de loi est le fruit d’un processus complet de concertation et de consultations, conforme aux obligations posées en la matière :
– La question de la réforme du service public de l’emploi apparaissait déjà dans le « document d’orientation sur la modernisation du marché du travail et la sécurisation des parcours professionnels » adressé en juin 2007 aux partenaires sociaux. Le diagnostic préliminaire relevait en effet que le service public de l’emploi « doit engager une rénovation de nature à garantir une plus grande cohérence, une meilleure intégration mettant fin à l’éclatement de ses structures et un véritable pilotage de la politique de l’emploi sur un territoire ». Abordant la question de la réforme de l’assurance chômage, le document la replaçait dans une problématique plus large en précisant qu’ « une plus grande cohérence entre les différents intervenants sur le marché du travail doit être recherchée dans la perspective d’un service public de l’emploi plus efficient ».
– Une série de consultations officielles avec les principaux responsables des organisations syndicales et patronales a eu lieu la semaine du 5 novembre 2007, après diverses rencontres informelles durant l’été et le début de l’automne.
– Des contacts ont également pris avec les associations nationales représentant les trois niveaux de collectivités territoriales (qui, en outre, sont présentes au comité supérieur de l’emploi).
– Le Parlement a été précocement associé à la réforme, notamment à travers l’audition, le 2 octobre 2007, de Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, sur les maisons de l’emploi et le rapprochement des services de l’emploi par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale.
– Le comité supérieur de l’emploi s’est réuni le 19 novembre 2007 pour examiner l’avant-projet de loi. Les observations de ses membres ont été prises en considération, l’avant-projet ayant été substantiellement modifié suite à cette séance.
– La procédure d’information-consultation des comités d’entreprise des Assédic et de l’Unédic a été engagée le 21 novembre 2007 ; le même jour le texte était examiné par le comité consultatif paritaire national à l’ANPE.
– L’avant-projet a été soumis aux conseils d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), de l’ANPE, de l’Unédic et du Fonds de solidarité entre le 23 et le 29 novembre 2007.
– Le Conseil d’État a enfin été consulté dans la dernière semaine de novembre.
Ce déroulé des procédures établit notamment que les dispositions de la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social ont été respectées (quand bien même il est, en outre, loin d’être certain que la présente réforme rentre dans son champ). Rappelons en effet ces dispositions :
« Tout projet de réforme envisagé par le gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation.
« À cet effet, le gouvernement leur communique un document d’orientation présentant des éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et les principales options.
« Lorsqu’elles font connaître leur intention d’engager une telle négociation, les organisations indiquent également au gouvernement le délai qu’elles estiment nécessaire pour conduire la négociation (…).
« Le gouvernement soumet les projets de textes législatifs et réglementaires élaborés dans le champ [prédéfini], au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation, selon le cas à la Commission nationale de la négociation collective, au comité supérieur de l’emploi ou au conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (…). »
On a donc d’abord le principe d’une concertation préalable sur la base d’un document d’orientation produit par le gouvernement, puis, lorsque les partenaires sociaux ne font pas connaître leur intention d’engager une négociation interprofessionnelle, un processus classique de consultation de diverses instances.
Or, ainsi qu’on l’a indiqué, la perspective de la réforme du service public de l’emploi était bien présente dans le « document d’orientation sur la modernisation du marché du travail et la sécurisation des parcours professionnels » produit au printemps. Fin octobre, les partenaires sociaux ont achevé la première étape de leurs discussions dans le cadre des négociations interprofessionnelles engagées sur la base de ce document : la négociation proprement dite a alors effectivement débuté après un tour d’horizon des problématiques à aborder. On a pu alors constater que les organisations syndicales ne s’étaient pas saisies du thème de la réforme institutionnelle du service public de l’emploi, ce qui rendait la main à l’initiative gouvernementale, sous réserve de diverses consultations, dont celles du comité supérieur de l’emploi, qui ont eu lieu.
Avant de présenter les principaux éléments de la nouvelle organisation institutionnelle envisagée, on doit signaler le souci du gouvernement de ménager et d’organiser les transitions nécessaires. Ainsi relèvera-t-on :
– qu’un groupe de travail administratif, présidé par un membre de l’Inspection générale des affaires sociales (21), a été chargé d’identifier d’ici à fin janvier 2008 les principales questions d’organisation que va poser la fusion des réseaux opérationnels de l’ANPE et de l’assurance chômage ;
– qu’une instance provisoire préfigurant la gouvernance de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage sera ensuite chargée d’en préparer la mise en place (cf. article 5 du projet de loi) ;
– que des garanties et des dispositions transitoires, respectant les acquis des personnels en place, l’autonomie des partenaires sociaux et le statut associatif de l’Unédic et des Assédic, sont prévues pour le transfert des personnels et la mise à dispositions des biens (voir infra et articles 6 et 7 du projet de loi) ;
– qu’enfin le transfert aux Urssaf de la mission de recouvrement et de contrôle des cotisations d’assurance chômage pourra être étalé dans le temps jusqu’au 1er janvier 2012 (cf. article 4).
La nouvelle organisation qu’il est proposé de mettre en place repose sur la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage afin de constituer un opérateur unique à gestion tripartite (État/syndicats de salariés/organisations patronales), mais aussi sur le renforcement des outils de pilotage des politiques de l’emploi afin de se donner tous les moyens, sur la question essentielle de l’emploi, pour assurer une cohérence des politiques voulues et financées par l’État, les partenaires sociaux, mais encore les collectivités territoriales.
En créant un « Conseil national de l’emploi » (articles L. 311-1-1 du code du travail en vigueur et L. 5112-1 du nouveau code), le présent projet de loi institue une structure assez différente du comité supérieur de l’emploi que ce conseil remplacera.
Tout d’abord, cette instance sera placée auprès du ministre en charge de l’emploi, quand le comité supérieur de l’emploi est défini comme chargé d’assister le ministre chargé du travail : cette différence rend compte, naturellement, de l’évolution récente de l’organisation gouvernementale.
Ensuite, le conseil comprendra, comme le comité supérieur, des représentants des « organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs » – formulation suffisamment vague pour intégrer des représentants d’organisations autres que les cinq syndicats de salariés et les trois organisations patronales actuellement considérées comme représentatives au plan national et interprofessionnel –, des administrations intéressées et des collectivités territoriales, mais il sera élargi aussi à des personnalités qualifiées et aux « principaux opérateurs du service public de l’emploi », trois d’entre eux étant nommés : la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic, l’assurance chômage et l’AFPA.
Enfin, alors que la mission du comité supérieur restait un peu floue, car jamais détachée de sa vocation historique au service des adaptations aux mutations économiques, le nouveau conseil voit sa mission, également consultative, mieux définie : il « concourt à la définition des orientations stratégiques des politiques de l’emploi [et] veille à la mise en cohérence des actions des différentes institutions et organismes [du SPE] et à l’évaluation des actions engagées » ; à cette fin, il est prévu qu’il émette un avis sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs à l’emploi, la convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion État/ assurance chômage (Unédic)/ nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic (voir infra) et l’agrément de la convention d’assurance chômage.
Il convient de saluer la volonté de mettre en place une véritable instance d’orientation stratégique et d’évaluation des politiques de l’emploi, dont la ministre, Mme Christine Lagarde, auditionnée le 2 octobre dernier par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a estimé qu’elle pourrait fonctionner « un peu comme un conseil de surveillance à l’égard d’un directoire ».
Le projet de loi établit une « instance paritaire » au niveau régional de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage : ainsi que l’implique sa dénomination, cette instance sera composée paritairement de représentants des organisations syndicales d’employeurs et de salariés représentatives au plan national et interprofessionnel ; elle aura pour rôle de veiller à l’application de la convention d’assurance chômage et sera consultée sur les interventions de l’institution (articles L. 311-7-8 du code du travail en vigueur et L. 5312-10 du nouveau code).
Cette instance s’inscrit dans la continuité des conseils d’administration des Assédic, dont elle reprend la composition, et permettra l’association des partenaires sociaux au niveau territorial à la mise en œuvre des politiques de l’emploi.
Par ailleurs, le Sénat a prévu la mise en place dans chaque région d’un conseil régional de l’emploi présidé par le préfet et qui comprendra, outre des représentants des partenaires sociaux et des administrations, des représentants des collectivités territoriales et des acteurs du service public local de l’emploi tels que les maisons de l’emploi. Ce conseil régional sera notamment consulté sur l’organisation territoriale du service public de l’emploi.
Enfin, le projet de loi prévoit à un double niveau, national et régional, l’établissement de relations conventionnelles entre les principaux acteurs, qui auront pour objet de fixer les axes de leurs interventions, les objectifs et les grandes évolutions de leurs politiques, afin d’assurer la cohérence globale des politiques de l’emploi :
– Au plan national, l’État, l’institution gestionnaire de l’assurance chômage (c’est-à-dire l’Unédic) et la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage passeront une convention pluriannuelle, définie aux articles L. 311-1-2 du code du travail en vigueur et L. 5312-3 du nouveau code et portant sur les objectifs et les moyens assignés à cette dernière pas ses deux « donneurs d’ordre » (ou du moins financeurs). Cette convention devra notamment traiter de divers sujets que nomme le projet de loi car ils sont actuellement considérés comme stratégiques : la définition des publics prioritaires des politiques de l’emploi ; l’amélioration du service rendu ; l’organisation territoriale de la nouvelle institution ; le recours à des prestataires de placement privés ; l’évaluation.
Mutatis mutandis, on peut considérer que ce dispositif conventionnel est dans la continuité de celui institutionnalisé en 2005 entre l’État, l’ANPE et l’Unédic par la loi de programmation pour la cohésion sociale, qu’il remplace.
– Au plan régional, le projet de loi prévoit une convention entre « l’autorité administrative » habilitée à engager l’État, donc le préfet de région, et le « représentant régional » de la nouvelle institution ; cette convention déterminera la programmation des interventions de cette dernière « au regard de la situation locale de l’emploi et du marché du travail » et les conditions de sa participation à la politique de l’emploi de l’État ; le Sénat a décidé qu’elle aurait aussi pour objet d’encadrer les conditions de la coopération entre le nouvel opérateur et les acteurs locaux tels que les maisons de l’emploi et les missions locales (articles L. 311-7-9 du code du travail en vigueur et L. 5312-11 du nouveau code).
Ce système conventionnel prend en compte le rôle actuel de l’ANPE, que devrait reprendre la nouvelle institution, dans la gestion des « contrats aidés » et la déconcentration de ces politiques au niveau régional.
D’une part, en effet, les textes d’application de la loi précitée de programmation pour la cohésion sociale confient à l’ANPE la prescription pour le compte de l’État des contrats aidés qu’elle institue (ou réforme, selon les cas) pour les personnes les plus éloignées de l’emploi, à savoir les contrats initiative-emploi (CIE), d’accompagnement dans l’emploi (CAE), d’avenir et insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA) – pour ces deux derniers, dans la mesure, naturellement, où leur prescription relève de la compétence légale de l’État et non des collectivités locales, donc quand ils concernent des bénéficiaires de minima sociaux autres que le RMI. Par ailleurs, l’agrément par l’ANPE des embauches dans le secteur de l’insertion par l’activité économique conditionne le versement des aides afférentes de l’État (sauf dans certains cas de figure où cet agrément a été supprimé).
D’autre part, les mêmes textes affirment le rôle de l’échelon régional de l’État, en particulier dans la gestion des CAE et CIE : une enveloppe fongible est attribuée par région pour les différents contrats, ce qui permet des redéploiements entre types de contrats ; pour les CAE et CIE, seul le montant maximal de l’aide de l’État est fixé nationalement et le montant effectif est ensuite fixé par arrêté du préfet de région, celui-ci pouvant le moduler en fonction de différents paramètres (qualité des actions d’accompagnement, statut des employeurs, secteur d’activité, situation du bassin d’emploi, éloignement de l’emploi des bénéficiaires).
L’article 2 du présent projet de loi établit la nouvelle institution qui prendra la suite de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage.
Le projet de loi initial fixait en ces termes le statut juridique du nouvel opérateur : il s’agissait d’« une institution nationale dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière » (articles L. 311-7 du code du travail en vigueur et L. 5312-1 du nouveau code). Le Sénat a jugé nécessaire de préciser que la nouvelle institution serait « publique », la distinction entre personnes morales de droit public et de droit privé étant fondamentale en droit français – la personnalité publique, pour un organisme de ce type, impliquant a priori le statut d’établissement public (puisque ce n’est ni l’État, ni une collectivité territoriale, ni un groupement de personnes juridiques qui pourrait être un groupement d’intérêt public), et la personnalité privée le statut d’association (en l’absence du but lucratif qui caractériserait une société et de la mission d’affectation de biens à un but spécial qui caractériserait une fondation).
Il est à noter que dans le code du travail en vigueur, l’ANPE est définie comme un « établissement public national doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière », tandis qu’il est indiqué que la gestion de l’assurance chômage est confiée par les partenaires sociaux « à un ou des organismes de droit privé », l’Unédic et les Assédic étant en conséquence des associations.
La définition des missions de la nouvelle institution proposée dans le projet de loi recouvre l’ensemble des tâches effectuées aujourd’hui par l’ANPE et les Assédic de par la loi ou dans les faits, à l’exception du recouvrement des cotisations d’assurance chômage, qui est transféré aux Urssaf (voir infra). Par ailleurs, l’Unédic subsiste (aux articles L. 351-21 du code du travail en vigueur et L. 5427-1 du nouveau code) en tant que gestionnaire du régime d’assurance chômage, de même que n’est pas modifié le principe d’une fixation par voie conventionnelle, au plan national et interprofessionnel, des modalités d’indemnisation du chômage et de financement de cette indemnisation ; simplement, le recouvrement des cotisations comme le service des allocations seront assurés respectivement par les Urssaf et par la nouvelle institution pour le compte de l’Unédic.
Les missions du nouvel opérateur sont donc :
– la prospection du marché du travail, la collecte des offres d’emploi, l’aide et le conseil aux employeurs pour les pourvoir et la mission d’intermédiation (« la mise en relation entre l’offre et la demande »). Ces missions sont assurées aujourd’hui par l’ANPE, sachant toutefois que, depuis la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005, l’agence n’est plus chargée par la loi du placement (son monopole a été supprimé), ni d’aucune mission explicite d’intermédiation (l’article L. 311-7 du code du travail la charge seulement d’assister d’une part les demandeurs d’emploi, d’autre part les employeurs) ; le projet de loi réaffirme donc la mission publique d’intermédiation, sans remettre en cause l’ouverture au secteur privé effectuée en 2005 ;
– la participation à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité professionnelle (étant rappelé que près de la moitié des plaintes auprès de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité concernent le domaine de l’emploi) ;
– l’accueil et l’accompagnement des personnes, ainsi que la prescription d’actions en leur faveur, la rédaction étant volontairement large : sont couvertes les personnes en recherche d’emploi, mais aussi de formation ou de conseil professionnel, et ce « qu’elles disposent ou non d’un emploi » ; de même, les actions prescrites peuvent avoir pour objectif le reclassement, mais aussi le développement des compétences, la mobilité ou l’amélioration de l’employabilité. Au-delà de la mission historique consistant à s’efforcer de trouver un emploi pour les chômeurs, la nouvelle institution se voit donc doter d’un rôle d’accompagnateur de la mobilité et de la reconversion des salariés, y compris de ceux qui ont un emploi. Est ainsi prise en compte une évolution lourde perceptible dans les données chiffrées de l’ANPE : parmi les inscriptions de demandeurs d’emplois, celles de personnes ayant un emploi mais à la recherche d’un autre (« catégorie 5 ») restent minoritaires – moins de 5 % des demandeurs inscrits fin 2006 –, mais connaissent une très forte progression : + 86 % de décembre 2004 à décembre 2006, alors même que le nombre total de demandeurs d’emploi inscrits baissait de 10 % ;
– la gestion administrative de la liste des demandeurs d’emplois, avec tout ce que cela comprend : l’inscription (assurée depuis 1996 par les Assédic), la mise à jour de celle-ci (actuellement assurée par l’ANPE), le contrôle de la recherche d’emploi. On rappelle que celui-ci relève à la fois, depuis 2005, des agents de l’État, de l’ANPE et des Assédic dans le cadre de l’équilibre trouvé par la loi de programmation pour la cohésion sociale ; la nouvelle rédaction des articles L. 311-7, L. 351-17 et L. 351-18 du code du travail en vigueur (L. 5312-1 et L. 5426-1 du nouveau code) résultant du présent projet confie ce contrôle aux seuls agents de la nouvelle institution, le pouvoir de prononcer ensuite, le cas échéant, une sanction financière restant en revanche du seul ressort des services de l’État comme c’est le cas aujourd’hui ;
– le versement des allocations d’assurance chômage (pour le compte de l’Unédic), des allocations de solidarité telles que l’ASS et des primes d’intéressement au retour à l’activité que peuvent percevoir les bénéficiaires de cette allocation (pour le compte du fonds de solidarité et de l’État), missions actuellement assurées par les Assédic ;
– le recueil et l’exploitation de données statistiques ;
– toutes autres missions qui seraient confiées par l’État, l’Unédic ou les collectivités territoriales, ce qui correspondrait notamment, dans l’existant, à la gestion pour le compte de l’État de contrats aidés (l’ANPE a ainsi dépensé en 2006, pour le compte de l’État, 311 millions d’euros) et de divers dispositifs d’aides (l’aide spécifique au secteur des hôtels, cafés, restaurants ou le dispositif de soutien à l’emploi des jeunes en entreprise sont ainsi gérés actuellement par les Assédic) ou aux prestations assurées au bénéfice des départements pour aider à la remise à l’emploi des bénéficiaires du RMI (ainsi, en octobre 2006, l’ANPE était-elle chargée de prospecter les offres de contrats d’avenir pour ces personnes dans 84 % des départements et les offres de CI-RMA dans 74 % (22)).
Le présent projet de loi (articles L. 311-7-1 à L. 311-7-4 du code du travail en vigueur et L. 5312-2 ainsi que L. 5312-4 à L. 5312-6 du nouveau code) prévoit que la nouvelle institution sera administrée par un conseil d’administration et un directeur général, ce dernier étant nommé par l’État (par décret) après avis du conseil. Sauf en matière budgétaire (voir infra), le conseil apparaît avoir essentiellement un rôle d’orientation générale, le directeur général préparant ses délibérations et les exécutant. Cette dyarchie rappelle l’organisation des caisses nationales de sécurité sociale ; l’on reviendra infra sur les interrogations qui s’attachent à ce système, de même d’ailleurs qu’à la composition du conseil d’administration.
Le conseil d’administration, qui élira le président de l’institution en son sein, comportera 18 membres : cinq représentants de l’État, cinq des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel (23), cinq des organisations patronales répondant au même critère (24), deux personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé de l’emploi et, suite à un amendement adopté au Sénat, un représentant des collectivités territoriales (dans le projet initial, il y avait trois personnalités qualifiées et aucun représentant des collectivités territoriales). Si on compare cette composition à celles d’autres institutions, on relève :
– qu’elle est proche de celle de l’actuel conseil de l’ANPE (19 membres, soit un président, cinq représentants de l’État, cinq des organisations de salariés, cinq de celles d’employeurs et, depuis tout récemment – un décret du 14 mai 2007 –, trois des collectivités territoriales) ;
– qu’elle est en revanche nettement plus resserrée que celle des conseils d’autres organismes, puisque l’on a, par exemple, 30 à 35 membres du conseil pour les différentes caisses nationales de sécurité sociale et 50 pour l’Unédic ;
– qu’elle instaure un équilibre des collèges État/organisations d’employeurs/organisations de salariés qui rend compte du principe de « tripartisme » ; à titre de comparaison, les représentants des partenaires sociaux dominent les conseils des caisses de sécurité sociale (ils occupent sensiblement les trois quarts, voire plus, des postes d’administrateurs avec droit de vote), où l’État n’est pas formellement représenté, et de l’Unédic (ils sont seuls présents) ;
– qu’elle ne comporte pas de représentation des personnels de l’institution (qui, par exemple, ont trois représentants, avec voix consultative, au conseil de chaque caisse nationale de sécurité sociale).
À l’échelon régional, le projet de loi (articles L. 311-7-8 du code du travail en vigueur et L. 5312-10 du nouveau code) mentionne l’existence de directions régionales, sans préciser les conditions de la nomination des directeurs ni leurs prérogatives, et, ainsi qu’on l’a déjà indiqué, d’une instance paritaire essentiellement consultative.
Le budget de la nouvelle institution devait être présenté (articles L. 311-7-5 du code du travail en vigueur et L. 5312-7 du nouveau code), selon le projet de loi initial, en trois sections non fongibles et présentées en équilibre, consacrées respectivement :
– à l’assurance chômage ;
– au régime de solidarité (ASS et autres allocations de solidarité) ;
– au fonctionnement, à l’intervention et à l’investissement, cette troisième section constituant le véritable budget de la nouvelle institution, les deux autres sections étant « pour ordre ».
Le Sénat a scindé cette dernière section en deux sections consacrées l’une aux interventions, l’autre au fonctionnement et à l’investissement.
Les sections étant non fongibles et présentées en équilibre, cela signifie que devront apparaître clairement les transferts opérés depuis les ressources d’indemnisation du chômage (cotisations d’assurance chômage) pour le financement du fonctionnement et des politiques actives de la nouvelle institution (dans la continuité du financement actuel par l’assurance chômage du réseau Assédic et des diverses mesures d’activation).
Les partenaires sociaux pourront contrôler ces flux. D’une part, les décisions relatives au budget, aux emprunts et aux encours maximaux de trésorerie devront être prises par le conseil d’administration à la majorité des deux tiers des présents (articles L. 311-7-3 du code du travail en vigueur et L. 5312-5 du nouveau code). D’autre part, la fraction des cotisations d’assurance chômage qui sera transférée à la nouvelle institution sera déterminée dans le cadre de la convention d’assurance chômage, donc par les seuls partenaires sociaux ; le projet prévoit toutefois que cette fraction ne pourra être inférieure à 10 % de la collecte opérée par l’Unédic (articles L. 354-1 du code du travail en vigueur et L. 5422-24 du nouveau code).
Les tableaux ci-après présentent à partir des données comptables 2006 des différents organismes ce qu’aurait pu être – dans la logique du projet de loi initial et sans tenir compte de la scission de la troisième section opérée par le Sénat – le budget du nouvel opérateur s’il avait alors existé. Conformément au projet de loi, les différentes sections sont présentées en équilibre formel. Pour le reste, cette présentation comprend un certain nombre de choix qui peuvent naturellement être discutés. Elle a surtout l’intérêt de faire apparaître que, grâce à l’apport de 10 % de la collecte des cotisations chômage, les contributions de l’État étant par ailleurs prévues au niveau qu’elles ont atteint en 2006, les ressources de la section « fonctionnement, intervention et investissement », soit environ 4,5 milliards d’euros, auraient excédé de près de 500 millions d’euros ses dépenses (le solde étant traité dans le tableau en « report à nouveau » pour faire apparaître un équilibre formel). À contribution de l’État constante, le dispositif prévu laisse donc une marge significative pour financer l’alignement des statuts des personnels et l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi par l’augmentation des mesures actives (formations, aides à la mobilité, à la création d’entreprise, etc.) et/ou l’embauche de conseillers.
Présentation des comptes 2006 des différents organismes
(en millions d’euros)
Ressources |
Charges |
||
Unédic (comptes consolidés de l’assurance chômage) | |||
Contributions principales (cotisations chômage) |
27 764,4 |
22 690,7 |
Allocations d’assurance chômage |
Contributions particulières |
586,7 |
1 622,4 |
Validation de points de retraite des allocataires |
Autres produits techniques |
382,8 |
428,2 |
Aides au reclassement |
Prestations de services |
186,3 |
230,3 |
Conventions FNE (préretraites) |
Autres produits de gestion administrative |
10,3 |
533,3 |
Conventions avec l’ANPE |
Résultat exceptionnel |
452,8 |
367,4 |
Admissions en non-valeur et provisions |
417,2 |
Charges financières | ||
825,3 |
Salaires et charges sociales | ||
721,5 |
Autres charges administratives | ||
Total des ressources |
29 383,3 |
27 836,3 |
Total des charges |
Fonds de solidarité | |||
Contribution de solidarité des fonctionnaires |
1 241,4 |
2 935,3 |
Allocations de solidarité |
Concours de l’État |
1 681,7 |
1,4 |
Dépenses administratives |
Divers |
6,2 |
0,2 |
Divers |
Total des ressources |
2 929,3 |
2 936,9 |
Total des charges |
ANPE | |||
Subvention de l’État |
1 357,1 |
1 106,2 |
Personnels et prestations internes |
Contributions de l’Unédic |
537 |
448,7 |
Fonctionnement et équipement |
Ressources diverses |
157,6 |
503,3 |
Prestations externes au bénéfice des demandeurs d’emploi |
Prélèvement sur le fonds de roulement |
6,5 |
||
Total des ressources |
2 058,2 |
2 058,2 |
Total des charges |
Reconstitution fictive du budget de la nouvelle institution,
sur la base des comptes 2006 (25) des institutions existantes
(en millions d’euros)
|
Recettes Dépenses Section « Assurance chômage » Contribution de l’institution gestionnaire (Unédic) 24 543,4 22 690,7 Allocations 1 622,4 Validation de points de retraite des allocataires 230,3 Conventions FNE Total des recettes 24 543,4 24 543,4 Total des dépenses Section « Solidarité » Contribution de solidarité des fonctionnaires 1 241,4 2 935,3 Allocations de solidarité Contribution de l’État 1 687,7 Divers 6,2 Total des recettes 2 935,3 2 935,3 Total des dépenses | |||
Section «Fonctionnement, intervention et investissement » | |||
Contribution de l’assurance chômage : 10 % de la collecte des contributions |
2 798,4 |
1 931,5 |
Salaires et prestations internes |
Contribution de l’État |
1 357,1 |
1 170,2 |
Fonctionnement et équipement |
Prestations de services |
186,3 |
931,5 |
Interventions |
Autres recettes |
167,9 |
||
476,5 |
Solde positif : report à nouveau | ||
Total des recettes |
4 509,7 |
4 509,7 |
Total des dépenses |
Les 28 500 agents de l’ANPE et la majorité (26) des 14 000 salariés (titulaires fin 2006) de l’assurance chômage seront regroupés dans la nouvelle institution. Leurs régimes statutaires actuels sont très différents.
– Les agents de l’ANPE sont en grande majorité des contractuels de droit public à durée indéterminée régis par un décret de 2003. Ce décret organise un statut de fonction publique assez classique : recrutement externe ou promotion interne par des épreuves de sélection qui s’assimilent à des concours administratifs ; rémunération et avancement fondés sur un système indiciel ; représentation assurée par des commissions paritaires. L’ANPE emploie aussi de nombreux personnels en contrat à durée déterminée dont le statut est excessivement précaire et auxquels la présente réforme devrait apporter un très important progrès social s’ils optent pour le nouveau statut commun qui sera défini par convention collective dans la nouvelle institution (voir infra).
– Les personnels de l’assurance chômage sont en revanche des salariés de droit privé (leurs employeurs étant des associations) régis par une convention collective.
Le projet de loi prévoit, dans les dispositions qu’il codifie et qui ont donc vocation à être pérennes, que les agents de la nouvelle institution seront des salariés de droit privé, régis par le code du travail et par une nouvelle convention collective agréée par les ministres compétents (articles L. 311-7-7 du code du travail en vigueur et L. 5312-9 du nouveau code), convention dont la négociation pourra commencer très rapidement puisqu’elle pourra, le cas échéant, être passée par le délégué général de l’instance de préfiguration, après un premier accord en fixant le cadre (une sorte d’accord de méthode). Le Sénat a précisé que la convention susmentionnée devra en outre être « étendue », sans toutefois indiquer explicitement si cette convention sera passée au niveau de la nouvelle institution, dans les formes et sous les règles de validité (règles de majorité) propres aux accords d’entreprise, ou sera (ce qu’implique en toute logique le terme « étendue ») une convention de branche couvrant l’ensemble des personnels des organismes chargés du service public de l’emploi, passée selon les règles propres aux conventions de branche ; il n’est pas précisé non plus comment sera appréciée la représentativité des organisations syndicales qui la négocieront (seuls les syndicats représentatifs pouvant conclure un accord collectif selon le code du travail).
Il est en revanche spécifié, à titre de garantie, que cette convention comportera les stipulations « notamment en matière de stabilité de l’emploi et de protection à l’égard des influences extérieures, nécessaires à l’accomplissement » de la mission des personnels. Cette précision permet aussi d’introduire dans notre droit national une mention des obligations posées par la convention n° 88 de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur le service de l’emploi, signée en 1948 et ratifiée en 1952 par la France, dont l’article 9 dispose que les agents des services de l’emploi doivent bénéficier « d’un statut et de conditions de service qui les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue, et qui, sous réserve des besoins du service, leur assurent la stabilité dans leur emploi ».
Ces dispositions s’imposeront naturellement pour les personnels qui seront recrutés à l’avenir. Toutefois, l’article 6 du projet organise la transition pour les personnels actuels des deux réseaux en leur apportant plusieurs garanties supplémentaires :
– Tous seront transférés de droit à la nouvelle institution, y compris ceux qui s’occupent du recouvrement des cotisations dans les Assédic (bien que cette mission soit transférée aux Urssaf), à la seule exception de ceux qui, à l’assurance chômage, ne participeront pas aux missions du nouvel opérateur, donc une partie du personnel du siège de l’Unédic, puisque cette institution est conservée.
– Ceux de l’ANPE garderont leur statut de droit public dans la nouvelle institution, sans qu’aucune limitation de durée ne soit fixée. Ces personnels pourront cependant opter pour le régime commun qu’instituera la nouvelle convention collective dans un délai d’un an suivant son agrément. Il est à noter par ailleurs qu’une exception est faite au maintien du statut susmentionné : selon l’article 2, le régime de représentation du personnel sera pour tous celui du code du travail, ce qui paraît logique, la représentation étant collective.
– Ceux de l’Unédic et des Assédic bénéficieront d’une garantie de continuité statutaire dérogatoire au droit du travail. Normalement, en effet, il résulte de l’article L. 132-8 du code du travail que lorsque l’application d’un accord collectif est mise en cause dans une entreprise en raison d’un changement juridique de l’employeur, notamment d’une fusion (qui ferait changer l’entreprise de branche économique, donc de convention de référence), un nouvel accord doit être négocié, l’accord antérieur ne conservant ses effets que quinze mois au plus sauf s’agissant des avantages individuels qui restent acquis aux salariés ; l’application de cette règle est écartée dans le cas présent et il était prévu dans le projet initial que la convention collective en vigueur (la convention collective nationale du personnel du régime d’assurance chômage) resterait applicable sans limitation de durée jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle convention qui doit être négociée pour la nouvelle institution. Cette dérogation a été conçue pour placer les personnels du réseau Assédic dans une réelle position de force : ils ne seront pas contraints par le temps à abandonner leur régime conventionnel et on peut donc escompter que leurs représentants n’accepteront de signer une nouvelle convention que si elle est au moins aussi avantageuse. Le Sénat a toutefois atténué le dispositif en fixant une date-butoir, afin d’éviter un enlisement des négociations : il est prévu suite à son amendement que les personnels issus des Assédic « restent régis » par la convention actuelle au plus tard jusqu’au 30 septembre 2010.
La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi a pris en outre des engagements très clairs vis-à-vis des personnels, formalisés dans une lettre qu’elle leur a adressés : la nouvelle convention collective sera bâtie à partir de la convention en vigueur dans l’assurance chômage et comportera des garanties en termes de stabilité de l’emploi et de protection par rapport aux influences extérieures ; il n’y aura ni réductions d’effectifs, ni mobilité géographique imposée.
L’article 4 du présent projet de loi confie aux unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf) le recouvrement des cotisations d’assurance chômage, ainsi que des cotisations dues au titre de l’assurance de garantie des salaires. Il est précisé que les cotisations chômage seront recouvrées et contrôlées « selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de la sécurité sociale », le contentieux afférent étant transféré aux tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS).
Le projet prévoit enfin qu’une convention entre l’ACOSS, qui est la tête de réseau des Urssaf, et l’institution gestionnaire de l’assurance chômage garantira à cette dernière « la pleine autonomie de gestion de sa trésorerie, ainsi que l’accès aux données nécessaires à l’exercice de ses activités ». Les services de l’ACOSS se déclarent en mesure d’assurer une totale fiabilité de l’imputation au bon compte des fonds que les Urssaf recouvrent au titre des différentes cotisations et une remontée au jour le jour de ces fonds. La convention traitera aussi de la rémunération du réseau ACOSS pour l’activité de recouvrement transférée.
Une période transitoire est prévue : le transfert de la mission de recouvrement s’effectuera à une date fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2012. Le Sénat a par ailleurs veillé à traiter des situations spécifiques qui existent déjà en matière de recouvrement des cotisations chômage, notamment dans le monde agricole, où ce recouvrement est assuré par la mutualité sociale agricole (MSA) et continuera de l’être, à Saint-Pierre-et-Miquelon, ou encore s’agissant des expatriés, travailleurs frontaliers et marins. De même, le guichet unique spectacle occasionnel (GUSO), qui recouvre les cotisations dues au titre des intermittents du spectacle, sera conservé et intégré à la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic.
Pour revenir au cas général de la mission de recouvrement des cotisations chômage, son transfert aux Urssaf présente trois types d’avantages :
– Cela entraînera une simplification des obligations des employeurs, qui ne devraient plus avoir qu’une déclaration et un paiement à effectuer à la fois pour les cotisations de sécurité sociale et celles d’assurance chômage.
À cet égard, la présente mesure complète celles qui sont inscrites dans la toute récente loi relative à la simplification du droit (n° 2007-1787 du 20 décembre 2007) : suppression des déclarations spécifiques pour la contribution au développement de l’apprentissage, la taxe d’apprentissage et la participation au développement de la formation professionnelle continue dans les entreprises de moins de dix salariés. L’unification des règles juridiques et contentieuses propres aux différentes catégories de cotisations apportera aussi aux entreprises plus de simplicité, de sécurité juridique et un traitement égal pour les deux types de cotisations.
– Compte tenu de la très grande proximité des « métiers » et des règles de recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale et de l’assurance chômage, la réunion des deux missions permettra d’évidentes économies d’échelle, un seul circuit se substituant à deux.
La mise en place d’un interlocuteur unique face aux entreprises peut faire espérer une amélioration du taux de recouvrement : un gain de 0,1 % sur les restes à recouvrer de cotisations chômage représenterait près de 30 millions d’euros. Enfin, les personnels Assédic qui s’occupaient du recouvrement pourront être progressivement redéployés pour améliorer le service aux demandeurs d’emploi et/ou aux employeurs (compte tenu de l’expérience du contact avec les entreprises qu’ils ont), tandis que les Urssaf n’auront pas à renforcer significativement leurs équipes ; en effet, l’assiette des cotisations du régime général et de l’assurance chômage est la même, les salaires.
– Il faut espérer que l’on obtiendra ainsi un meilleur contrôle de l’assiette des cotisations d’assurance chômage.
Les Urssaf, à la différence des Assédic, ont depuis longtemps une activité de contrôle intense. Il est vrai que les enjeux financiers ne sont pas les mêmes : les cotisations au régime général ont représenté 157,9 milliards d’euros en 2006, contre « seulement » 27,8 milliards pour les cotisations chômage.
L’activité globale de contrôle des cotisations et contributions sociales par les Urssaf a concerné selon l’ACOSS 245 000 entreprises en 2006. Le contrôle comptable d’assiette, principale vérification effectuée, a porté sur 5 % du total des entreprises, représentant plus de 22 % des salariés français et près de 19 % des cotisations liquidées ; les redressements signifiés aux employeurs ont atteint 809 millions d’euros. L’extrapolation de ces redressements aux cotisations chômage, compte tenu du rapport des masses financières en cause et sachant que certains motifs de redressement sont propres aux cotisations de sécurité sociale et donc non extrapolables (27), pourrait représenter un enjeu annuel d’environ 40 à 60 millions d’euros.
Suite notamment aux préconisations de la mission d’information précitée de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des Assédic, qui avait relevé l’insuffisance des échanges de fichiers et plus généralement des coopérations entre organismes, plusieurs mesures avaient été adoptées dans le cadre de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 : l’article 30 habilite les Urssaf à vérifier, lors de leurs contrôles, l’assiette et le calcul des cotisations d’assurance chômage (ainsi que celles de retraite complémentaire obligatoire), les résultats de ces contrôles étant ensuite transmis aux Assédic ; l’article 138 instaure un répertoire national des bénéficiaires – identifiés par le NIR – et des prestations commun aux organismes de sécurité sociale, aux caisses de congés payés et aux Assédic. Le présent projet de loi va évidemment beaucoup plus loin en tirant toutes les conséquences des interrogations antérieures.
Le projet de loi laisse un certain nombre de questions ouvertes, soit qu’elles soient délibérément hors de son champ – il en est ainsi de la réforme de l’indemnisation du chômage –, soit qu’elles puissent justifier des précisions et des garanties complémentaires. Le Sénat a d’ailleurs pris un certain nombre de partis sur ces questions.
Le présent projet de loi, portant sur la seule organisation institutionnelle, ne comprend aucune mesure de réforme des règles d’indemnisation du chômage. Du point de vue institutionnel, il préserve, à son article 3, l’autonomie des partenaires sociaux dans ce domaine, qui remonte à 1958 : les grands principes sont définis par le législateur, dans le chapitre Ier : « Garanties de ressources des travailleurs privés d’emplois » du titre V du livre III du code du travail en vigueur ; les « mesures d’application », à commencer par les conditions d’accès, montants et durée d’indemnisation, relèvent et continueront à relever des partenaires sociaux (article L. 351-8 du code précité).
Pour autant, l’autonomie des partenaires sociaux dans la définition des règles d’indemnisation s’exerce, on l’a dit, dans le cadre défini par la loi, et les parlementaires sont évidemment légitimes à exprimer des positions, voire faire évoluer les règles après négociation, dans le respect des partenaires sociaux. Les faiblesses du système actuel sont en effet bien connues :
– Le système des « filières » d’indemnisation repose sur des effets de seuil très importants, donc inéquitables : en fonction du temps d’affiliation durant une période de référence, on peut selon la convention en vigueur être indemnisé au titre de l’assurance chômage 36 mois (pour les plus de 50 ans seulement), ou 23, ou 12, ou 7, ou pas du tout, l’inscription dans l’une ou l’autre filière se jouant à un jour près d’affiliation antérieure. À défaut d’allocation d’assurance, on peut ou non bénéficier de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), là aussi sur un critère d’affiliation antérieure, ou être renvoyé sur le RMI. Cette situation laisse de côté de nombreux chômeurs : 62,3 % seulement des demandeurs d’emploi « potentiellement indemnisables » (28) percevaient fin 2004 une allocation d’assurance chômage ou une allocation du régime de solidarité (l’ASS principalement), l’allocation moyenne nette s’élevant mensuellement à 895 euros.
– Plusieurs systèmes de gestion et de financement coexistent pour des allocations destinées potentiellement aux mêmes personnes : les allocations d’assurance, financées par les cotisations assises sur les salaires, gérées et fixées par les partenaires sociaux qui signent la convention Unédic ; les allocations de solidarité, versées par les Assédic mais financées et fixées par l’État ; le RMI, géré et financé par les départements en application de règles nationales. Ces systèmes ne sont pas coordonnés alors que les décisions prises dans le cadre de l’un affectent souvent les autres, du moins ceux qui sont en « aval ».
C’est ainsi que la modification des conditions d’indemnisation décidée par les partenaires sociaux en décembre 2002, qui a notamment réduit de 30 à 23 mois la durée d’indemnisation dans la filière la plus classique, a amené logiquement un léger recul (0,3 %) du nombre de demandeurs d’emplois percevant une allocation d’assurance chômage durant l’année 2004 (29) ; cette situation a vraisemblablement une part dans l’augmentation significative du nombre de bénéficiaires de l’ASS et du RMI constatée en 2004 et 2005 (pour la France métropolitaine, le nombre d’allocataires du RMI a augmenté de 8,5 % en 2004, puis 4,7 % en 2005 ; celui d’allocataires de l’ASS a diminué de 1,5 % en 2004, mais crû de 8,2 % en 2005), avant, heureusement, la décrue constatée depuis s’agissant du RMI (- 7,2 % d’allocataires payés de septembre 2006 à septembre 2007).
– Enfin, s’agissant du système assurantiel, le fait qu’il repose sur des cotisations assises sur la masse salariale le rend très sensible à la conjoncture : quand l’emploi se dégrade, à taux constants, le produit des cotisations évolue défavorablement tandis que les dépenses explosent, et vice-versa quand la conjoncture s’améliore ; en conséquence, la situation financière du régime connaît des variations très importantes, avec l’alternance de forts excédents (jusqu’à 3,4 milliards d’euros de résultat positif, en 1995) et de forts déficits (les années 1991-1993, avec un pic négatif à 2,3 milliards d’euros en 1992, puis 2005-2005, avec 4,4 milliards d’euros de déficit en 2004). Cela conduit souvent à améliorer les conditions d’indemnisation, du fait de la présence d’excédents financiers, quand pourtant la situation plus favorable de l’emploi réduit la demande sociale d’allocations durables et généreuses ; cela conduit aussi, dans l’autre sens, à resserrer les règles d’indemnisation et à augmenter les taux de cotisation lors même que la mauvaise conjoncture pourrait justifier, à titre contra-cyclique, d’éviter de plus taxer le travail et de prendre en charge plus largement les victimes de restructurations. Par exemple, comme on l’a rappelé, la dégressivité des allocations chômage a été supprimée début 2001 alors que la situation de l’emploi était favorable, justement parce que les comptes de l’Unédic semblaient permettre en conséquence cette mesure, puis les conditions d’indemnisation ont dû à nouveau être durcies fin 2002 et en 2003 quand la conjoncture s’est retournée après les attentats du 11 septembre 2001, amenant des contestations sociales sévères, celles des « recalculés » et des intermittents du spectacle.
La réforme est donc nécessaire. Comme ils y ont été invités par le « document d’orientation sur la modernisation du marché du travail et la sécurisation des parcours professionnels » qui leur a été adressé en juin 2007, les partenaires sociaux ont engagé la négociation sur cette question. Dans son intervention du 18 septembre 2007 devant l’Association des journalistes de l’information sociale, le Président de la République a préconisé une indemnisation « plus juste et plus efficace (…) qui doit dans certains cas être plus généreuse qu’aujourd’hui et qui couvrira une plus grande proportion de chômeurs, notamment les jeunes et les plus précaires [mais une indemnisation] parfois de plus courte durée [et] qui s’interrompt quand le bénéficiaire refusera les offres valables d’emploi ou de formations qui lui sont proposées ». Lors de son entretien télévisé du 29 novembre dernier, il a souhaité, afin de sécuriser les parcours professionnels et dans le cadre des négociations avec les partenaires sociaux, une généralisation du contrat de transition professionnelle (CTP) expérimenté depuis 2006 dans sept bassins d’emploi. Le contrat de transition professionnelle apporte, pour une durée de douze mois, une indemnisation très favorable (correspondant à peu près au maintien du salaire antérieur) à des salariés victimes d’une restructuration, ainsi qu’un accompagnement très renforcé (avec notamment la présence d’un conseiller pour trente bénéficiaires, la possibilité de périodes de travail intercalaires et un accès beaucoup plus aisé aux formations), en contrepartie d’un engagement fort de la part des intéressés ; les premiers résultats apparaissent très favorables en termes de retour durable à l’emploi (30).
2. L’appellation, le statut et la gouvernance de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage
L’appellation du nouvel opérateur n’est pas fixée dans le présent projet de loi, alors même que diverses suggestions sont avancées. Une telle situation n’a rien d’anormal : le législateur n’a pas nécessairement à nommer tout organisme qu’il crée et définit. À titre d’exemple, le code du travail se borne actuellement, à son article L. 351-21, à indiquer que les partenaires sociaux signataires de la convention d’assurance chômage confient la gestion des allocations et des contributions afférentes « à un ou des organismes de droit privé de leur choix », sans les nommer « Unédic » et « Assédic ».
L’option de ne pas déterminer dans la loi l’appellation du nouvel opérateur peut être considérée comme respectueuse de l’autonomie de sa future gouvernance, et en particulier du rôle des partenaires sociaux qui y auront un rôle très important. On doit espérer que la dénomination du nouvel organisme par cette gouvernance, en concertation avec les personnels, constituera un acte fondateur qui contribuera à l’appropriation de leur nouvelle « maison » par tous ceux qui l’administreront et y travailleront. Dans cet esprit, le Sénat a prévu que la procédure aboutissant au choix du nom de l’opérateur soit précocement engagée : ce sera l’une des missions de l’instance de préfiguration.
La question de la détermination du statut de l’« institution nationale » conduit à plus de questionnements. Le choix du Sénat de la qualifier de « publique » a le mérite de trancher explicitement cette question.
En effet, s’il est vrai que le législateur a déjà institué des personnes juridiques sui generis qu’il ne qualifiait pas explicitement par rapport aux catégories traditionnelles de personnes morales, y compris dans la période récente (31), l’absence de clarification dans la loi sur un point aussi important serait susceptible de mettre en cause l’intelligibilité de la loi, qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle (32).
Ensuite, l’article 9 précité de la convention n° 88 de l’OIT dispose que « le personnel du service de l’emploi doit être composé d’agents publics (…) » ; si la notion d’agent public peut sans doute faire l’objet d’interprétations diverses s’agissant de l’application d’un texte de droit international, le statut public ou non de l’employeur est un élément qui serait certainement pris en compte dans le cadre d’un litige sur le respect de cette convention.
Enfin, si les agents de l’ANPE, en tant que contractuels de droit public, de même que ceux des Assédic, en tant que salariés, sont actuellement affiliés au régime général de sécurité sociale, qui restera donc le régime de base de tous les agents du nouvel opérateur, les choses sont plus complexes s’agissant des retraites complémentaires obligatoires : le régime des agents de l’ANPE est l’IRCANTEC et ceux des salariés des Assédic sont l’ARRCO et l’AGIRC (dont les taux de cotisations sont actuellement plus élevés pour un rendement deux fois plus faible). En l’état actuel du droit, si les agents en place des deux institutions pourront de toute façon conserver leur régime complémentaire, celui applicable aux nouveaux entrants sera principalement déterminé par le statut public ou privé de leur employeur, le nouvel opérateur. Cette question du régime complémentaire applicable est importante non seulement parce que les personnels y sont naturellement très sensibles, mais encore parce qu’est posé potentiellement un problème de respect du droit communautaire : la directive n° 2001/23 du 12 mars 2001 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises, d’établissements ou de parties d’entreprises ou d’établissements n’est sans doute pas applicable au cas de la fusion de l’ANPE et des Assédic, dans la mesure où elle concerne les entreprises et non les mesures de réorganisation administrative (article 1er, § 1 c de la directive) ; si cependant, elle devait être considérée comme applicable, la garantie des droits acquis ou en cours d’acquisition en matière de retraite complémentaire deviendrait une obligation européenne (article 3, § 4 b).
S’agissant de la gouvernance nationale du nouvel opérateur, deux débats se sont développés.
Le premier porte sur les conditions de nomination du directeur général, prévu par décret après avis du conseil d’administration, question qui renvoie à celle plus générale de l’équilibre entre État et partenaires sociaux dans l’institution. Certains représentants des partenaires sociaux ont pu souhaiter un contrôle plus grand du conseil sur cette nomination. Diverses solutions étaient envisageables : par exemple, suite à la réforme de l’assurance maladie en 2004, le conseil de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) peut s’opposer à la majorité des deux tiers à la nomination du directeur général (qui est également effectuée par décret). Le Sénat s’est inspiré de ce dispositif en prévoyant que le conseil d’administration du nouvel opérateur pourra à la même majorité demander la révocation de son directeur général.
Ce débat s’est de toute façon apaisé suite aux assurances données par le gouvernement quant à d’autres aspects de la gouvernance. Ainsi, le projet de loi ne précise-t-il pas dans quel collège du conseil d’administration le président de l’institution sera choisi ; ce pourrait être un représentant des partenaires sociaux et non nécessairement une des personnalités qualifiées. Certaines dispositions de l’avant-projet de loi ont également été modifiées : il est précisé que les administrateurs issus des partenaires sociaux seront « désignés » par leurs organisations respectives et non « proposés » par celles-ci à la nomination de la ministre de l’emploi ; le pouvoir d’opposition de l’État aux décisions financières du conseil qui avait été envisagé a été supprimé…
Un second débat porte sur la composition du conseil d’administration. Le fait est que le resserrement du nombre de membres de ce conseil amène à s’interroger sur la répartition des mandats entre organisations syndicales de salariés et d’employeurs.
Pour prendre un exemple, dans les caisses de sécurité sociale, le nombre de représentants des unes et des autres, soit 13, permet d’associer toutes les organisations « représentatives » tout en donnant une prime (plus de sièges qu’aux autres) à certaines : la Confédération générale du travail (CGT), la Confédération française démocratique du travail (CFDT) et Force ouvrière (FO) côté salariés, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) côté employeurs.
La restriction à cinq du nombre de représentants par collège dans le conseil du nouvel opérateur devrait conduire, s’agissant des syndicats de salariés, à attribuer un siège à chacune des organisations actuellement reconnues représentatives au plan national et interprofessionnel, conformément, au demeurant, au fonctionnement actuel des conseils de l’Unédic et des Assédic, où les cinq organisations en cause sont à parité. Encore faut-il observer qu’une modification des règles de représentativité, que l’on sait vraisemblable à moyen terme, risque de conduire à un nombre d’organisations nationales représentatives supérieur à cinq, ce qui obligerait à revoir la composition du conseil de la nouvelle institution.
S’agissant des employeurs, la référence aux organisations « représentatives au niveau national et interprofessionnel » exclut la présence de l’Union nationale des professions libérales (UNAPL) et de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), qui revendiquent pourtant un nombre d’employeurs et de salariés significatif ainsi que, au moins pour la première, un véritable caractère interprofessionnel. Les deux organisations pourront toutefois être représentées (les termes du projet de loi le permettant sans le garantir) au Conseil national de l’emploi, dans la continuité du comité supérieur de l’emploi où elles sont actuellement présentes.
Enfin, dans la mesure où le décret nº 2007-851 du 14 mai 2007 a introduit des représentants des trois niveaux de collectivités territoriales au conseil d’administration de l’ANPE, la question était posée d’une continuité de cette présence au conseil de la nouvelle institution, ce qu’a finalement introduit le Sénat. Ce point rejoint plus généralement celui de l’articulation avec le niveau territorial, notamment les maisons de l’emploi, que l’on évoquera infra.
Pour ce qui concerne le financement de la nouvelle institution et les modalités d’établissement de son budget, les équilibres trouvés que l’on a décrits supra (vote à la majorité qualifiée des deux tiers, apport à hauteur de 10 % au moins sur les cotisations chômage…) ont apaisé les tensions.
Il subsiste toutefois un débat sur le degré de fongibilité qu’il devrait ou non y avoir dans le budget du nouvel opérateur entre ses dépenses de fonctionnement et d’investissement et ses dépenses d’intervention consistant en des mesures actives pour les demandeurs d’emploi, ainsi qu’il est notamment apparu lors de la table ronde sur la réforme du service public de l’emploi organisée par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales le 12 décembre dernier.
Les gestionnaires de l’Unédic souhaitent conserver un certain « fléchage », un suivi des fonds qu’ils apportent sur les mesures d’activation plutôt que sur le fonctionnement, tandis que les syndicats représentant les personnels craignent que l’on ne justifie des restrictions salariales par la nécessité de développer ces mesures actives, ces deux types de préoccupations conduisant à des demandes de cantonnement aussi strict que possible des deux types de dépenses… D’un autre point de vue, la fongibilité est un élément important d’une gestion souple, sachant que l’accompagnement des demandeurs d’emploi peut correspondre aussi bien à des dépenses de fonctionnement que d’intervention selon qu’il est réalisé en interne ou sous-traité pour certaines prestations.
Comme on l’a dit, à l’initiative de sa commission des affaires sociales et contre l’avis du gouvernement, le Sénat a pris parti en scindant en deux la section unique qui regroupait initialement les dépenses de fonctionnement et d’investissement et les dépenses d’intervention.
Au plan régional, le projet de loi initial se bornait à mentionner l’existence d’une direction régionale, d’une instance paritaire et d’une convention avec l’État. Le principal enjeu, à ce plan, est celui de la reconnaissance du rôle des autres acteurs, notamment ceux qui maîtrisent les formations (le conseil régional, l’AFPA) et ceux qui ont une fonction de structuration territoriale, comme les maisons de l’emploi ou, là où il n’en a pas été constitué, les comités de bassin d’emploi.
3. L’articulation avec les autres acteurs du service public de l’emploi et avec les maîtres d’œuvre de la formation
Les organismes, réseaux, structures qui, d’une manière ou d’une autre, participent aux politiques de l’emploi sont multiples, certains ayant un poids certain – on a ainsi près de 12 000 salariés à l’AFPA, plus de 11 000 dans les presque 500 missions locales et permanences d’accueil, d’information et d’orientation –, d’autres moins. Si on s’efforce de classer ces structures par leur activité, on relève que coexistent :
– des réseaux spécialisés sur l’accueil de certains publics, comme les missions locales et l’Association pour faciliter l’insertion professionnelle des jeunes diplômés (AFIJ) pour les jeunes, Cap emploi pour les personnes handicapées, l’Association pour l’emploi des cadres (APEC) pour les cadres, les associations ou entreprises intermédiaires pour les personnes les plus en difficulté…
– un organisme de formation à vocation généraliste, l’AFPA ;
– des structures visant à faire émerger la dimension territoriale en coordonnant, rapprochant, fédérant à des degrés divers les acteurs sur un territoire, des comités de bassin d’emploi aux programmes locaux pour l’insertion par l’économie (PLIE) et aux maisons de l’emploi, institutions les plus récentes et les plus intégrées.
Ces différents types d’acteurs doivent être pris en compte dans la présente réforme en fonction de leurs spécificités.
Instituées par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, les maisons de l’emploi ont connu un déploiement rapide : la commission nationale de labellisation a donné un avis favorable à 227 projets jusqu’à l’été 2007, 152 conventions avec l’État ont été engagées et une trentaine de conventions supplémentaires ont été transmises pour signature au ministère de l’économie, des finances et de l’emploi. Cependant, pour 2008, la perspective de la présente réforme a justifié la suspension de tout nouveau conventionnement.
Les quelques éléments d’évaluation dont on dispose sur les maisons de l’emploi, deux ans après que la loi les a instituées, résultent notamment d’une enquête conduite par les services du ministère du travail sur les 82 maisons de l’emploi qui étaient conventionnées fin 2006.
Ce travail fait d’abord apparaître que la démarche a bien fédéré les différents acteurs locaux. On relève ainsi une bonne implication, outre des communes ou intercommunalités qui portent localement le dispositif, des autres niveaux de collectivités territoriales, en particulier des conseils généraux et des conseils régionaux, ce qui facilite l’articulation entre les mesures d’emploi, d’insertion et de formation : les conseils régionaux sont membres de 65 % des structures et les conseils généraux de 62 %. De même, l’AFPA est présente dans 83 % des structures, les missions locales le sont dans 84 %, des organismes consulaires dans 82 %, des entreprises et réseaux d’entreprises dans 65 % et les partenaires sociaux dans 55 %. Un PLIE ou un comité de bassin d’emploi peuvent être intégrés complètement dans une maison de l’emploi et cela a été le cas pour 16 % des PLIE.
Le second constat est que le coût du dispositif pour l’État semble moins élevé que ce que prévoyait la loi de programmation pour la cohésion sociale : les sommes conventionnées s’élèvent en moyenne pour quatre ans à 2 millions d’euros de fonctionnement et 0,5 million d’investissement, ce qui, extrapolé à 300 maisons théoriquement attendues, correspondrait globalement à 750 millions d’euros pour quatre ans, quand la loi de programmation en avait inscrit 1 730 pour cinq ans.
Ces éléments sur la participation des organismes ou institutions intéressés et sur les coûts peuvent rassurer ceux qui redoutaient que, comme bien d’autres créations administratives, les maisons de l’emploi ne fassent que se surajouter aux strates préexistantes en générant des coûts supplémentaires : elles servent bien à rapprocher et coordonner les acteurs en place. Si la fusion des réseaux opérationnels est aujourd’hui possible, c’est bien parce que les maisons de l’emploi ont imposé, là où elles fonctionnent le mieux, le rapprochement des opérateurs.
Le Sénat a réalisé des avancées significatives, notamment en créant des conseils régionaux de l’emploi où les maisons de l’emploi seront présentes, mais le rôle fédérateur spécifique de celles-ci pourrait être encore mieux reconnu par la loi de sorte que soit garantie leur insertion pérenne dans la nouvelle architecture institutionnelle. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, a adopté, à l’initiative de Mme Marie-Christine Dalloz, présidente de la mission d’information en cours sur les maisons de l’emploi, plusieurs amendements en ce sens, prévoyant notamment une représentation de ces structures au nouveau Conseil national de l’emploi.
b) La prise en compte du rôle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
L’AFPA apparaît peu dans le présent projet de loi, qui se bornait dans sa version initiale à prévoir, à son article 1er, sa présence au Conseil national de l’emploi. Elle appartient pourtant au « premier cercle » des acteurs du service public de l’emploi (SPE), ceux qui sont mentionnés depuis la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale au premier alinéa de l’article L. 311-1 du code du travail en vigueur.
L’AFPA est en effet un organisme important – près de 12 000 salariés, 272 sites de formation et de certification et 215 d’orientation professionnelle – qui, à côté de son activité traditionnelle de formation, a développé des prestations qui relèvent directement des missions du SPE : elle oriente dans une optique de reconversion environ 200 000 demandeurs d’emploi par an (qui lui sont adressés par l’ANPE) ; en lien avec les fédérations professionnelles, elle élabore des référentiels de compétences pour les titres professionnels, ce qui lui permet de maîtriser les contenus de compétences de près de 300 métiers ; elle intervient enfin dans le domaine de l’accompagnement des mutations économiques, par exemple en assurant le pilotage de l’expérimentation du contrat de transition professionnelle (dans sept bassins d’emploi).
Dans un contexte marqué inévitablement par une mobilité professionnelle accrue et la nécessité d’une bonne ingénierie des reconversions professionnelles, qui constitue la principale réponse à la problématique des offres d’emploi non pourvues, l’AFPA a certainement son rôle à jouer dans un SPE rénové en développant sa maîtrise des contenus de compétences des métiers et donc des facultés de passage de l’un à l’autre, en contribuant à la formation des agents de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage, en s’efforçant, dans ses activités d’orientation, d’assurer l’articulation avec les orientations définies par les conseils régionaux dans le cadre de leurs plans régionaux de développement des formations professionnelles.
Pour autant, l’association est déjà actuellement dans un processus d’adaptation à une réforme importante, celle qui est liée à l’acte II de la décentralisation : l’achèvement de la régionalisation de la formation professionnelle et l’ouverture à la concurrence de ce qui constituait la « commande publique » de formation de l’État à l’AFPA. En application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ce processus de régionalisation de la charge des formations auparavant financées par l’État doit s’achever au 31 décembre 2008.
C’est pourquoi on peut concevoir qu’il n’apparaisse pas opportun d’imposer immédiatement un nouveau bouleversement organisationnel à l’AFPA en l’intégrant pour tout ou partie à la nouvelle institution chargée d’accompagner et d’indemniser les demandeurs d’emploi. À ce titre, le Sénat a adopté un amendement de compromis qui demande le dépôt d’un rapport sur un éventuel transfert à la nouvelle institution des personnels d’orientation professionnelle de l’association (article 8 bis du projet). L’AFPA doit être associée à la réforme.
Les réseaux spécialisés dans l’accompagnement de divers publics ont actuellement avec l’ANPE des relations de cotraitance ou de partenariat définies par des conventions. Reprenant tous les engagements juridiques de l’ANPE en application de l’article 7 du présent projet, le nouvel opérateur sera tenu de respecter ces conventions.
Des inquiétudes se sont toutefois exprimées, du fait notamment que l’exposé des motifs du projet de loi fait état d’un resserrement souhaité des liens du nouvel opérateur avec certains de ces réseaux ou organismes, mais sans tous les citer dans une liste qui apparaît pourtant, dans sa rédaction, limitative. Il est important que tout doute soit dissipé sur la non-remise en cause par la réforme des cotraitances et partenariats existants.
Comme il a été indiqué supra, le présent projet de loi comprend de nombreuses mesures destinées à assurer la meilleure transition entre l’ANPE et les Assédic d’une part, la nouvelle institution d’autre part. Ces mesures rendent compte d’un profond souci de respecter la sensibilité et les droits des personnels en place ainsi que l’autonomie des partenaires sociaux ; elles s’efforcent aussi de régler les multiples difficultés juridiques que pose en droit français la fusion d’organismes de droit public et de droit privé. Cependant, il semble que subsistent quelques problèmes.
Le premier budget du nouvel opérateur sera élaboré par l’instance provisoire de préfiguration prévue à l’article 5 du présent projet de loi.
La rédaction du texte laisse deux questions ouvertes :
– Faut-il, par parallélisme, prévoir une adoption de ce premier budget à la majorité des deux tiers du conseil « provisoire », cette majorité étant ensuite requise au conseil d’administration du nouvel opérateur une fois qu’il sera mis en place ? La commission des affaires culturelles, familiales et sociales présente un amendement en ce sens.
– Faut-il imaginer un dispositif de sécurisation au cas où aucun premier budget ne serait adopté (sachant qu’ensuite, un système classique de « douzièmes provisoires », c’est-à-dire de reprise du budget de l’année précédente, devrait régler le cas d’un retard dans l’adoption du budget) ?
L’article 7 du présent projet de loi prévoit, pour ce qui est des biens dont devra disposer la nouvelle institution, des règles respectueuses de l’autonomie des partenaires sociaux et du statut associatif des institutions actuelles de l’assurance chômage, lequel exclut un transfert automatique des biens des Assédic : ce serait contraire aux dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association et s’assimilerait, puisque ce sont des biens privés, à une confiscation. En conséquence, si le transfert des biens de l’ANPE au nouvel opérateur sera immédiat, s’agissant de ceux des Assédic il est seulement prévu qu’une convention conclue d’ici le 31 décembre 2008 entre l’Unédic et le nouvel opérateur définira les conditions de leur mise à disposition (ces biens étant préalablement remontés des Assédic à l’Unédic suite à la dissolution des premières). Cette mise à disposition pourra prendre diverses formes et n’implique pas un transfert de propriété.
Ce dispositif pose toutefois un problème : il crée un décalage temporel entre le transfert des personnels des Assédic à la nouvelle institution, qui aura lieu « à la date de la création » de celle-ci, c’est-à-dire à la date de la première réunion de son conseil d’administration, et le transfert des biens du réseau, qui sera subordonné à la convention précitée. Il existerait donc une période intercalaire où la nouvelle institution aurait des personnels, mais ne disposerait pas des bureaux et des ordinateurs utilisés par ceux-ci, ce qui n’est pas sans poser des problèmes juridiques et pratiques. Cette question d’articulation temporelle doit être traitée ; afin d’accélérer les négociations sur la convention de mise à disposition, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales propose d’inscrire dans la loi que ces négociations pourront être menées dans le cadre de l’instance nationale de préfiguration de la nouvelle institution.
c) La promotion d’un statut fédérateur qui assure une transition respectueuse des attentes des personnels
De nombreuses assurances ont été données aux personnels afin que la fusion des réseaux s’opère dans de bonnes conditions, en particulier par Mme Christine Lagarde : il n’y aura ni réductions d’effectifs, ni mobilité géographique imposée, et la nouvelle convention collective sera bâtie à partir de la convention en vigueur dans l’assurance chômage. Le gouvernement est également conscient que l’opération représentera des coûts significatifs, l’alignement de statuts différents se faisant vers le haut : lors de son audition le 2 octobre dernier par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, la ministre a estimé que « ce sont environ 300 millions d’euros qu’il convient probablement de provisionner » pour cet alignement.
Mais le fait est que les inquiétudes exprimées sont grandes et que certains des agents des deux maisons, ou du moins leurs représentants syndicaux, manifestent un attachement d’autant plus fort aux éléments de leur statut propre que la réalité du statut de leurs futurs collègues venant de l’autre réseau reste mal connue. C’est ainsi que le niveau moyen de l’avantage salarial dont bénéficient les personnels des Assédic par rapport à ceux de l’ANPE fait l’objet d’évaluations très diverses, de moins de 10 % à près de 50 % (il est vrai que cette évaluation implique un travail important de recensement de tous les éléments de rémunération et avantages annexes et d’identification des emplois pour permettre des comparaisons « poste à poste »). Tout doit donc être fait pour apaiser les inquiétudes, faciliter la transition et donner sa chance à l’émergence d’un statut commun que les uns et les autres pourront juger attrayant.
À cet égard, il convient de prendre en compte les réactions des agents des Assédic qui estiment anormal que ceux de l’ANPE puissent conserver leur statut actuel de contractuels de droit public tout en pouvant opter pour le nouveau statut commun de droit privé, tandis qu’eux-mêmes seront obligatoirement régis par ce nouveau statut quand la convention collective nouvelle aura été signée. Certes, la garantie prévue par le projet de loi d’un maintien en l’état de la convention collective de l’assurance chômage en vigueur jusqu’à la conclusion de la nouvelle convention a une réelle portée, même si l’introduction d’une date-butoir assez éloignée par le Sénat l’a quelque peu atténuée : la pression sur les négociateurs du fait de la perspective d’une perte d’effets de la convention en vigueur sera plus limitée que si le droit commun s’appliquait, auquel cas la perte d’effets aurait été automatique au bout de quinze mois. En outre, les solutions alternatives consistant en l’élaboration d’un nouveau statut conventionnel pour les seuls nouveaux embauchés du nouvel opérateur ou en une extension indéfinie de la convention en vigueur à tous ses personnels de droit privé apparaissent lourdes, voire juridiquement impossibles : dans le premier cas, cela conduirait à la coexistence de trois statuts, au lieu de deux, dans le nouvel opérateur (un statut ex-ANPE en extinction ; un statut ex-Assédic en extinction ; un statut des nouveaux personnels) ; dans les deux cas, cela signifierait que le législateur devrait interdire au nouvel opérateur (en tant qu’employeur) de dénoncer la convention actuelle.
Il n’en est pas moins vrai que cette asymétrie entre personnels des deux réseaux pour ce qui est du maintien du statut justifie que l’on recherche les garanties les plus fortes en matière de continuité statutaire pour les personnels des Assédic. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales souhaite que soit inscrite dans la loi une garantie de maintien des avantages individuels acquis afférents au statut de ces personnels, notamment en matière salariale, dans le cadre de la future convention collective de la nouvelle institution.
La perspective de la négociation de cette future convention conduit à s’interroger sur un second point, à savoir ses modalités mêmes de négociation et de validation. Le projet de loi initial ne précisait pas s’il s’agirait d’une convention de branche ou d’entreprise ; comme on l’a indiqué, l’ajout au Sénat du terme « étendue » pour la qualifier implique de fait une convention de branche. Le projet ne précise pas non plus comment sera appréciée la représentativité des organisations syndicales qui la négocieront. Cette question est importante car seuls les syndicats représentatifs peuvent conclure un accord collectif selon le code du travail (article L. 132-2 du code en vigueur). À défaut de précision, les règles de droit commun du code du travail devraient s’appliquer.
D’autres problèmes d’articulation ont été signalés. D’une part le projet de loi initial ne précisait pas les règles statutaires applicables avant l’entrée en vigueur de la nouvelle convention prévue aux personnels qui seraient embauchés dans cet intervalle. Cette précision a été apportée au Sénat.
D’autre part, on doit s’interroger sur la conciliation entre le principe d’un maintien de leur statut de contractuels de droit public aux ex-agents de l’ANPE et la règle posée par ailleurs dans le projet de loi selon laquelle le régime de représentation du personnel sera pour tous les agents du nouvel opérateur, y compris donc ceux en provenance de l’ANPE qui n’auront pas opté pour le statut de droit privé, celui du code du travail. Il existe en effet dans les systèmes de fonction publique, et en particulier à l’ANPE, des systèmes de représentation collective propres qui n’ont pas d’équivalent dans le droit du travail et concourent à des garanties statutaires essentielles : il s’agit des commissions paritaires qui donnent un avis sur un certain nombre de décisions individuelles et siègent, le cas échéant, en conseil de discipline. Dans une entreprise telle que France Télécom, où coexistent depuis une décennie des fonctionnaires et des salariés de droit privé, l’ensemble des agents sont représentés par des comités d’entreprise et des délégués du personnel tels que prévus par le code du travail, mais subsistent en outre pour les seuls fonctionnaires des commissions paritaires et un comité paritaire consultatif pour les questions statutaires. Le même type d’aménagement est proposé dans le présent projet par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
Enfin, il est nécessaire que la question de l’affiliation en matière de retraite complémentaire, soit au régime IRCANTEC, soit aux régimes ARRCO-AGIRC, des agents du nouvel opérateur soit claire, tant pour ceux provenant d’une part de l’ANPE, d’autre part des Assédic, que pour les nouveaux embauchés. Les droits à retraite constituent en effet un élément important de salaire indirect et les différents régimes se caractérisent par des taux de cotisation et de rendement actuellement très différents. À cet égard, on peut considérer que la qualification de « publique » de la nouvelle institution insérée au Sénat apporte un élément de clarification.
La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du mardi 15 janvier 2008.
Un débat a suivi l’exposé du rapporteur.
M. Roland Muzeau a estimé que cette réforme est tout d’abord préoccupante parce qu’elle confie à la même institution les missions d’indemniser les demandeurs d’emploi et de veiller à leur réintégration sur le marché du travail, ce qui risque de conduire à une nouvelle pression sur les chômeurs qui devront accepter toute offre d’emploi au risque de voir réduite ou supprimée leur indemnisation chômage.
Le groupe de la gauche démocrate et républicaine s’inscrit en faux contre l’idée selon laquelle les demandeurs d’emploi sont responsables des nombreuses offres d’emploi non pourvues qui sont évaluées dans une fourchette de 300 000 à 500 000. En réalité, ces offres d’emploi non pourvues sont toutes situées dans des secteurs où les conditions de travail sont très difficiles avec des horaires atypiques et une grande précarité. Comment s’étonner alors que ces offres d’emploi ne trouvent pas preneurs ?
Il est regrettable que, dans le secteur de l’hôtellerie et de la restauration, le gouvernement ait accordé de multiples dérogations sociales aux employeurs sans exiger de contreparties pour améliorer les conditions de travail et le niveau des salaires. De même dans le bâtiment, il a fallu attendre très longtemps avant que le patronat ne se décide à adopter des mesures concrètes pour revaloriser ces métiers pénibles. Sans une modification des conditions de travail dans ces métiers peu attractifs, ces offres d’emploi resteront largement non pourvues.
Le débat au Sénat a été très intéressant, mais il n’a pas permis de lever toutes les imprécisions du projet de loi. Au cours de la discussion à l’Assemblée nationale, le groupe de la gauche démocrate et républicaine s’efforcera de demander de nouvelles explications au gouvernement sur ce projet de loi qui, de toutes les manières, ne s’attaque pas aux véritables causes du chômage.
M. Jean-Patrick Gille a tout d’abord déploré la précipitation qui caractérise l’examen de cette réforme comme le démontre le fait que le texte voté par le Sénat n’a pas été mis en distribution à l’Assemblée nationale. Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche (SRC) a d’ailleurs rencontré quelques difficultés à rédiger dans l’urgence tous ses amendements et il en présentera d’autres ultérieurement.
Il convient de nuancer les propos très optimistes du rapporteur sur la large concertation, au sein du Comité supérieur de l’emploi, qui a précédé la rédaction de ce projet de loi. Les organisations syndicales ne partagent pas l’opinion du rapporteur selon laquelle ce texte exprimerait un consensus, la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) par exemple ne semblait pas très enthousiaste. Si ce texte était excellent, il ne susciterait pas autant d’amendements et il est d’ailleurs frappant de constater qu’il y a aujourd’hui plus d’amendements déposés par des députés de la majorité que par l’opposition : cela démontre que le texte est perfectible et qu’on ne saurait faire à l’opposition le procès de se livrer à quelque obstruction que ce soit.
En réalité, de nombreuses incertitudes demeurent. Tout d’abord, la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des Assédic n’a pas reçu de dénomination et son statut juridique est encore très flou même si les sénateurs ont cherché à le préciser. Concernant le statut des personnels, rien n’est clair et ce sentiment est renforcé par les propos du rapporteur qui déposera des amendements visant à garantir les droits acquis des personnels.
Alors que la réforme est menée tambour battant et que s’affiche un fort volontarisme de la part de l’État, il est paradoxal de constater que l’État ne prend aucun engagement financier alors que le projet de loi fixe très précisément les obligations de l’Unédic qui devra consacrer au moins 10 % des cotisations chômage au financement de la réforme. On peut également déplorer le manque de précision sur des sujets cruciaux pour la réussite de la politique de l’emploi comme le devenir des maisons de l’emploi et l’implication des missions locales ou des personnels de l’AFPA.
Au cours de la séance publique, il faudra revenir sur le rôle attribué par cette réforme aux Urssaf pour le recouvrement des cotisations chômage. De même, ce débat devra permettre de savoir si le gouvernement entend remettre en cause le service public de l’emploi ou si cette réforme vise simplement à le réorganiser en rapprochant les réseaux opérationnels de l’ANPE et des Assedic. En modifiant le titre du projet de loi, les sénateurs semblent avoir modéré les ambitions du gouvernement, mais celui-ci poursuit peut-être d’autres objectifs par cette réforme, par exemple une remise en cause des règles actuelles qui régissent le marché du travail.
S’il s’agit seulement d’éviter les doublons et d’offrir aux demandeurs d’emploi un meilleur maillage du territoire pour un meilleur service public de l’emploi, le groupe SRC sera d’accord sur cet objectif. Mais, il semble paradoxal d’avoir d’abord installé la « tuyauterie » sans avoir au préalable défini la politique de l’emploi qu’il convient de mener. Est-ce que l’on n’anticipe pas sur une évolution du marché du travail que l’on n’a même pas encore cherché à définir ? Cette critique sur la méthode adoptée a d’ailleurs été faite publiquement par la présidente de l’Unédic.
Ce projet de loi comportant de multiples imprécisions lourdes de conséquences, il est impératif, comme l’ont demandé les partenaires sociaux, d’apporter certaines garanties et, par exemple, de préciser les financements respectifs qui seront consacrés à l’accompagnement des demandeurs d’emploi et aux dépenses de fonctionnement.
En conclusion, ce projet de loi soulève de fortes réserves. Il est à espérer que la discussion en séance publique permettra de lever certaines ambiguïtés.
Rappelant qu’il préside la Commission nationale des maisons de l’emploi, M. Jean-Paul Anciaux a indiqué qu’il interviendra uniquement sur la question des maisons de l’emploi et qu’il remettra dans les jours prochains un rapport provisoire sur les missions de ces structures et sur leur intégration dans la réforme du service public de l’emploi. Toutes sensibilités politiques confondues, les élus locaux ont regretté que les maisons de l’emploi ne figurent pas, en tant que telles, dans ce projet de loi, alors qu’elles sont un maillon indispensable pour la cohérence de la politique de l’emploi au niveau local, en réunissant ces quatre partenaires fondamentaux que sont les collectivités locales, l’État, l’ANPE et l’Assédic. Après dix-huit mois d’existence, 227 maisons de l’emploi ont été labellisées et 151 ont passé une convention avec l’État sur un total de 352 bassins d’emplois sur l’ensemble du territoire national.
Un consensus se dégage, comme le prouve la démarche initiée par la mission d’information sur les maisons de l’emploi, dont la rapporteure est Mme Marie-Christine Dalloz, pour reconnaître dans le projet de loi le rôle fédérateur spécifique des maisons de l’emploi. La commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, qui s’est saisie pour avis de ce texte, est unanime pour défendre cette position. Un amendement pourra être examiné par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales lors de la réunion qu’elle tiendra en application de l’article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale.
Le président Pierre Méhaignerie est alors intervenu pour demander quels sont les critères de labellisation des maisons de l’emploi et s’il est prévu d’évaluer leur activité.
Soulignant la pertinence de la question, M. Jean-Paul Anciaux a précisé que les maisons de l’emploi doivent respecter un cahier des charges très précis et se conformer à une charte nationale. Le plan de cohésion sociale, qui a créé ces maisons de l’emploi, prévoit une labellisation pour une durée de quatre ans, une commission nationale étant chargée de l’évaluation de leur activité. En cas de manquement aux critères du cahier des charges, la labellisation pourra être remise en cause.
Mme Marie-Christine Dalloz a ajouté que la labellisation des maisons de l’emploi n’est qu’une étape. L’enjeu essentiel est celui de l’évaluation. La mission d’information parlementaire, qui vient de débuter ses travaux, a pour objectif de préciser comment peut être évaluée l’activité des maisons de l’emploi en adoptant une démarche pragmatique à partir de l’analyse des initiatives déjà prises par les maisons de l’emploi existantes.
Mme Monique Iborra a remarqué que la présente réforme peut paraître séduisante pour les citoyens car elle permettra, par la fusion du réseau des Assédic et de l’ANPE, une simplification du service public de l’emploi, mais en réalité elle suscite beaucoup d’inquiétude. Tout d’abord, elle a été menée dans la précipitation et on a mis en place un outil sans avoir au préalable défini quelle doit être la politique de l’emploi. Cette méthode est tout à fait délibérée et ne correspond pas à un oubli. Elle vise à masquer les véritables intentions du gouvernement qui veut remettre la main sur l’indemnisation du chômage et en finir avec le paritarisme, en l’espèce ramené à l’équivalent de ce qui existe dans les caisses de sécurité sociale. La politique sociale du gouvernement est pleine de contradictions car, d’un côté, il se fait le chantre de la négociation sociale mais, de l’autre, il remet totalement en cause le rôle des partenaires sociaux et réalise une OPA sur les finances de l’Unédic.
Des questions restent sans réponse : quel sera le statut juridique de cette nouvelle institution ? Quelles seront les garanties statutaires apportées aux personnels de l’ANPE et des Assedic ? Par ailleurs, alors que cette réforme a un objectif de simplification, l’organigramme imaginé est loin d’être simple et ce guichet unique risque de comporter de graves lourdeurs technocratiques. Ce projet de loi manque de pragmatisme, comme le montre la mise à l’écart des collectivités locales alors qu’elles sont des acteurs incontournables des politiques de l’emploi qui ont nécessairement un ancrage territorial. Faut-il rappeler que les lois de décentralisation ont confié aux régions la responsabilité de la formation professionnelle et du développement économique ? Le projet de loi ne peut donc ignorer les collectivités locales au risque de réintroduire des circuits parallèles et d’entretenir l’inefficacité.
Enfin, n’est-il pas paradoxal de se prononcer aujourd’hui sur l’organisation du service public de l’emploi alors que des négociations très importantes sont aujourd’hui en cours sur la modernisation du marché du travail ? Voter ce projet de loi en l’état c’est donner un chèque en blanc au gouvernement ! Il est inacceptable que ce projet ne dise rien sur les sanctions que pourront encourir les demandeurs d’emploi qui refuseraient certaines offres d’emploi. De même, il est indispensable de définir de manière précise ce qu’est une « offre d’emploi valable » au regard de la qualification du demandeur d’emploi pour déterminer la latitude dont il disposera pour refuser telle ou telle offre.
Aussi, le groupe SRC présentera-t-il plusieurs amendements pour donner une certaine cohérence à ce projet de loi. Tout d’abord, un amendement précisera le statut public de la nouvelle institution tandis qu’un autre définira ses missions qui porteront non seulement sur le placement mais aussi sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi. D’autres amendements porteront sur le statut des personnels afin de leur garantir le respect de leurs droits acquis. Enfin, des amendements mis au point en concertation avec l’Assemblée des régions de France (ARF) préciseront que les politiques de l’emploi doivent être copilotées au niveau régional entre les régions et l’État.
M. Patrick Roy a tout d’abord pris acte du souhait exprimé par le président Pierre Méhaignerie de veiller à garantir l’efficacité du travail parlementaire. Cependant, l’attention du gouvernement pourrait également être appelée sur la nécessité de ne pas présenter un projet de loi d’une telle importance dans la précipitation et en déclarant l’urgence, ce qui a pour effet de limiter le travail préparatoire effectué par les parlementaires et pose de réels problèmes pour le bon déroulement du débat démocratique.
S’agissant de la fusion entre l’ANPE et l’Unédic, il est vrai que le principe peut en sembler séduisant, au moins en première analyse, puisqu’il s’agit de créer un guichet unique pour les demandeurs d’emploi. Toutefois, en y regardant de plus près, le dispositif proposé suscite des inquiétudes, car il ne semble pas véritablement de nature à améliorer la situation de l’ensemble des chômeurs.
La question de la cohérence des politiques menées est posée. La loi de programmation pour la cohésion sociale, qui avait été présentée par M. Jean-Louis Borloo, alors ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement, comme un texte majeur qui devait régler tous les problèmes dans ce domaine, est aujourd’hui remise en cause, ce qui entraîne nombre d’interrogations, s’agissant tout particulièrement du devenir des maisons de l’emploi.
Par ailleurs, il faut toujours garder à l’esprit la douleur des chômeurs qui, à l’heure du slogan présidentiel « travailler plus pour gagner plus », souhaitent d’abord et avant tout pouvoir travailler, avant que ne se pose la question des heures supplémentaires. C’est aussi pourquoi il est particulièrement inquiétant que le Président de la République ait annoncé le renforcement des sanctions lorsqu’un demandeur d’emploi refuse plus de deux offres « valables et acceptables » – termes dont on ignore toujours la signification –, d’autant que sur le terrain, s’agissant par exemple des conditions d’attribution du revenu minimum d’insertion (RMI) par les départements, on s’aperçoit qu’il y a, en définitive, très peu de fraudeurs, les cas individuels étant souvent très difficiles.
S’agissant des 300 000 à 400 000 emplois non pourvus, cette situation s’explique essentiellement par la modicité des salaires ou les conditions de travail incompatibles avec une vie privée, pas par le fonctionnement du service public de l’emploi. Par ailleurs, le gouvernement annonce que le taux de chômage va baisser à 5 % grâce à cette réforme, mais il n’indique pas de quelle façon, si ce n’est en évoquant de manière très générale « la synergie de la fusion », selon les termes de la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, lors de son audition par la commission. En effet, le chômage ne peut baisser que s’il y a une augmentation de l’emploi, de la formation, de la mobilité ou de l’emploi public aidé, ce dernier étant en diminution depuis quelques années. Dès lors, le gouvernement doit indiquer très clairement à la représentation nationale de quelle façon ce projet de loi va concrètement permettre de faire baisser le chômage.
Sans revenir sur les réserves déjà exprimées sur les conditions d’examen de ce texte, M. Jean-Frédéric Poisson a salué la qualité du travail réalisé par le rapporteur dans des délais particulièrement brefs.
S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit ce projet de loi, il faut tout d’abord rappeler qu’un record a été battu en novembre dernier, avec 16,5 millions d’emplois salariés dénombrés en France. Si les différentes raisons avancées pour expliquer l’existence de 300 000 à 400 000 emplois non pourvus ne semblent pas dénuées de fondement, s’agissant notamment des conditions de travail, il n’en demeure pas moins que plus le délai entre l’inscription au chômage et la mise en contact avec un employeur est réduit, plus une offre d’emploi a de chances de trouver preneur. Le raccourcissement de ce délai constitue l’un des objectifs majeurs de la politique de l’emploi, qu’il s’agisse du plan de cohésion sociale, avec la création des maisons de l’emploi, ou de la fusion des réseaux opérationnels proposée par le présent texte.
Ce texte pose plusieurs questions de fond sur le rôle de l’État, sur le paritarisme ainsi que sur le lieu du pilotage naturel de la politique de l’emploi, qui ne paraît être ni la direction générale, ni la région. Que peut-on faire pour rapprocher les décisions du niveau local, des bassins d’emploi, et pour que la nouvelle institution soit au service de tous, demandeurs d’emploi, entreprises, collectivités locales ? Il n’appartient naturellement pas au Parlement de définir la fiche de poste du futur directeur général de l’institution, ni la feuille de route de son conseil d’administration ; en revanche, il est pleinement fondé à éclairer ce texte et à préciser le sens qu’il convient de lui donner sur l’ensemble de ces questions. En tout état de cause, le principe même de la fusion entre l’ANPE et l’Unédic, qui avait été annoncé au cours de la campagne présidentielle, apparaît positif, puisqu’il vise à apporter un meilleur service aux usagers du service de l’emploi, d’autant qu’il a déjà été mis en œuvre dans le cadre de la création des maisons de l’emploi. Plusieurs questions demeurent cependant en suspens, ainsi que l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, concernant principalement les deux points suivants :
– Quel sera tout d’abord le contenu de la future convention collective définissant le statut des personnels ? En effet, les partenaires sociaux ont des positions très divergentes à ce sujet, qu’il faudra harmoniser. Les partenaires sociaux ont notamment exprimé le souhait que des garanties soient apportées sur le statut des personnels, mais il apparaît difficile de les inscrire dans la loi, dans la mesure où cela pourrait aller à l’encontre du principe de la liberté de la négociation conventionnelle. À l’occasion des débats en séance publique, des orientations pourraient cependant utilement être données à ce sujet, concernant notamment le fait que ce nouveau statut ne pourra être moins favorable que celui existant aujourd’hui.
– Quelle que soit la rédaction finale du projet de loi, les partenaires sociaux et les salariés ont besoin d’être rassurés sur la mise en place de la nouvelle organisation. C’est toute la question de l’accompagnement au changement, notamment pour les personnes dont les conditions de travail vont changer sensiblement. Il s’agit là d’un facteur de succès essentiel de la réforme. Cela ne peut être inscrit dans la loi, mais il serait bon que la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi précise en séance publique les modalités selon lesquelles cet accompagnement au changement sera mis en œuvre.
Pour l’ensemble de ces raisons, les députés du groupe de l’Union pour un mouvement populaire (UMP) apporteront leur soutien à ce projet de loi.
M. Jean-Pierre Marcon a fait part de ses interrogations sur la dimension territoriale de la gouvernance des politiques de l’emploi. On constate que, dans certains cas et tout particulièrement dans les territoires situés à la frontière de deux régions comme celui dont il est l’élu, les politiques de l’emploi mises en œuvre au niveau régional peuvent être en définitive contraires à l’intérêt des demandeurs d’emploi. Par exemple, un salarié ne pourra prendre part à une formation qui se déroule dans un lieu proche de son domicile mais localisé dans la région voisine, la formation étant donc financée par le conseil régional de ce territoire. Dans le même sens, les contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) sont conclus pour un ou deux ans, selon qu’ils sont gérés par la région Rhône-Alpes ou par l’Auvergne. Or les demandeurs d’emploi ne comprennent pas toujours qu’il y ait de telles différences de fonctionnement entre les régions. C’est pourquoi il est important de ne pas ajouter à la confusion.
Déclarant partager un certain nombre de réserves déjà émises par plusieurs intervenants sur le projet de loi, M. Christian Paul a concentré son propos sur l’observation suivante : au fond, les commissaires de la majorité comme de l’opposition sont tous assez perplexes car ce texte porte un titre abusif, puisqu’il ne s’agit pas de réformer l’organisation du service public de l’emploi, mais uniquement de fusionner l’ANPE et les Assédic. En effet, le service public de l’emploi couvre un périmètre bien plus large que ces deux organismes et comprend notamment les services de l’État et les maisons de l’emploi. Il en résulte que ce projet de loi ne permettra en rien de régler les difficultés immenses rencontrées aujourd’hui en matière de pilotage de la politique de l’emploi et de coordination du service public, aussi bien au niveau national que local. De surcroît, les modalités de la fusion entre les organismes nécessitent d’être précisées sur plusieurs points.
S’agissant des maisons de l’emploi, en dépit des efforts désespérés de M. Jean-Paul Anciaux pour les réintégrer dans le nouveau dispositif qui sera mis en place, il reste qu’il n’y a finalement que deux options : soit il faut les généraliser au regard d’un bilan positif, soit il faut les supprimer, mais pas figer la situation. Ce texte a pour effet d’accroître la désorganisation territoriale, puisque seront désormais compétents à l’échelon local : les directions régionales et départementales de l’emploi, la direction régionale de la nouvelle institution créée par le texte, les collectivités locales et les maisons de l’emploi. Or ce jeu à quatre risque d’être un véritable monument d’impuissance politique ! L’opposition aurait pu accompagner une volonté réformatrice du pilotage des politiques de l’emploi mais, en l’occurrence, il est regrettable que ce nouveau mécano industriel suscite de nombreuses interrogations, concernant notamment le rôle des régions ou encore des partenaires sociaux, et qu’il n’apporte en définitive qu’une réforme très marginale, sans ambition et qui contribuera à accroître la désorganisation entraînée notamment par la création inachevée des maisons de l’emploi.
M. Régis Juanico a souhaité se pencher plus particulièrement sur deux des problèmes posés par le projet de loi.
En premier lieu, en ce qui concerne le recouvrement des cotisations d’assurance chômage, le texte prévoit un transfert de responsabilité des Assédic aux Urssaf. Or, à cet égard, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ne sait pas couvrir certains publics concernés par le transfert projeté : les agriculteurs, les intermittents du spectacle, les salariés étrangers, et le personnel maritime.
En second lieu, l’organisation de la nouvelle entité au niveau territorial soulève la question du respect du paritarisme à cet échelon. Ainsi, à titre d’illustration, il existe aujourd’hui des commissions paritaires examinant les recours des chômeurs qui sont l’objet de sanctions. Avec la nouvelle organisation, que deviendront ces commissions ? De ce point de vue, cela risque d’être un « moins » pour le demandeur d’emploi car une garantie qui existait va apparemment disparaître. Par ailleurs, subsistera-t-il dans la gouvernance régionale une instance paritaire ?
M. Bernard Perrut a estimé que si l’on peut se poser certaines questions sur l’application concrète de la future loi, il ne faut pas perdre de vue que le but poursuivi est la satisfaction des besoins des demandeurs d’emploi. Globalement, le projet de loi simplifiera des démarches qui aujourd’hui coexistent et permettra l’offre d’une gamme plus complète de services, ce qui tendra à accroître l’efficacité globale du service public de l’emploi.
Divers points de la réforme demandent cependant à être précisés. En premier lieu, on peut s’interroger sur la nature juridique du statut de la nouvelle institution. Le Sénat a adopté un amendement précisant les choses, la future institution aura-t-elle bien le caractère d’un établissement public administratif du fait de ses missions et de son financement ?
Par ailleurs, on ne peut pas ne pas s’interroger sur la place qu’occuperont les maisons de l’emploi aux côtés du futur opérateur. Ces structures n’apparaissent pas dans le projet de loi en tant que telles, à l’exception d’une brève référence dans une disposition de l’article 1er relative aux conseils régionaux de l’emploi. Quel sera d’ailleurs le rôle exact de ces conseils régionaux ? En particulier, quelle articulation de la politique de l’emploi ces conseils pourront-ils mettre en œuvre entre le niveau national et le niveau régional ?
Il est souvent difficile de mettre autour de la table les représentants de l’ANPE, des Assédic et des missions locales et le présent projet de loi a le mérite d’aller vers une unification des acteurs. Mais la réforme ne réussira que si la gouvernance et les objectifs de la nouvelle institution sont bien précisés. Cette clarification est indispensable, car on a parfois le sentiment que les différents acteurs concernés veulent garder leurs prérogatives et leur statut.
M. Gérard Cherpion a estimé que le projet de loi apporte une réponse au problème que pose la situation des demandeurs d’emploi.
Le cadre actuel n’est pas satisfaisant en raison de sa complexité. L’éclatement des services et les différents processus d’accompagnement des demandeurs d’emploi mis en œuvre ne constituent pas un mode de gestion optimal. C’est pourquoi il faut se féliciter de la fusion opérationnelle proposée par le projet de loi. L’expérience montre que ce type de démarche a des effets positifs sur l’emploi.
Ainsi, le contrat de transition professionnelle (CTP), expérimentation qui repose sur la coopération de l’ensemble des acteurs accompagnant les demandeurs d’emploi – ANPE, Assédic, AFPA, services de l’État – conduit les différentes parties concernées à se retrouver autour de la table ; il est juste à regretter un certain manque d’implication des conseils régionaux dans le financement de formations. Toujours est-il que le CTP permet d’obtenir un taux de reclassement des demandeurs d’emploi de plus de 70 % après un an de chômage, ce qui prouve l’utilité des réformes regroupant les forces des uns et des autres.
Mme Monique Iborra a souhaité rappeler le rôle utile des régions en matière de politique de formation. Son expérience personnelle en tant que vice-présidente du conseil de la région Midi-Pyrénées va à l’encontre des critiques exprimées par M. Jean-Pierre Marcon. Les craintes concernant une fragmentation des politiques entre les différentes régions ne sont pas fondées, car ces collectivités ont pu développer une appréhension commune des problématiques à régler. En fait, les critiques quant à la fragmentation des politiques ne peuvent viser que le principe de la décentralisation et son accélération sous la précédente législature.
Le président Pierre Méhaignerie a formulé plusieurs observations sur le projet de loi. Il a déclaré au préalable que, loin de susciter sa perplexité, ce texte offre une dynamique intéressante qu’il faut défendre. Il n’est en effet pas douteux qu’un renforcement de l’accompagnement individualisé des demandeurs d’emploi soit positif.
Cependant, un nouveau cadre juridique n’est pas déterminant à lui seul pour garantir un véritable progrès. En effet, c’est la qualité des hommes qui fera toute la différence. Ce sont les responsables locaux qui feront fonctionner au quotidien la nouvelle institution et qui, au final, conditionneront la réussite du nouveau dispositif. Par conséquent, il faudra s’assurer que ces responsables seront nommés sur la base de leur vocation ou de leur volontarisme et non pas en fonction de critères administratifs liés au statut ou à l’ancienneté.
Pour ce qui est de « l’offre valable d’emploi », il ne faut pas se voiler la face et avoir peur. Tous les pays européens ont pris des mesures pour suspendre les droits des demandeurs d’emploi ayant décliné plusieurs offres valables. La France ne peut se permettre d’être une exception dans ce domaine : on constate statistiquement de bizarres effets d’accélération du retour à l’emploi quand l’échéance des droits à indemnisation approche. En outre, on compte environ 400 000 offres d’emploi non satisfaites ; c’est un vrai problème qu’il faudra régler.
Enfin, la situation actuelle, qui se caractérise par la dispersion des forces et la multiplicité des organismes, ne peut pas perdurer car elle crée des excès de rigidité et de lenteur. Il faut réunir l’ensemble des acteurs autour de la même table, comme le montre le bon exemple des maisons de l’emploi. L’utilité de ces structures est en effet incontestable, à condition bien sûr qu’elles soient « labellisées », évaluées et suspendues si elles ne remplissent pas correctement leur mission.
Au total, le projet de loi permettra de rendre un service meilleur aux demandeurs d’emploi et aux entreprises, ces dernières ne devant pas être oubliées. Mais la question essentielle est celle des modalités de désignation de responsables locaux dynamiques et ouverts sur le monde.
En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :
– Les instances nationales de la future institution nommeront les responsables régionaux, qui eux-mêmes nommeront les responsables locaux. Il faudra s’assurer que ceux-ci aient à cœur d’apporter le meilleur service aux chômeurs.
– Le présent projet de loi n’est pas examiné dans des conditions précipitées, surtout si on le compare à d’autres textes. Il faut rappeler qu’il a été présenté dès le 2 octobre dernier à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales par la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi et il n’est finalement discuté à l’Assemblée nationale qu’en janvier.
– Le statut d’établissement public du nouvel opérateur a été affirmé clairement dans les débats du Sénat.
– Pour ce qui est du contrôle des demandeurs d’emploi, l’État restera seul responsable des sanctions. Sur ce point précis, le projet de loi ne change rien au droit existant.
– Le statut des personnels concernés fait l’objet de toutes les attentions de la part de l’exécutif. Ainsi, le Président de la République, dans son discours du 8 octobre dernier à Mâcon, a souligné qu’il resterait vigilant sur le statut des personnels de l’ANPE comme des Assédic. La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi a en outre adressé un courrier sur ce sujet aux agents des Assédic pour souligner l’importance qu’elle lui accordait. On relève que lors des dernières journées de grève, le taux de grévistes parmi les personnels était de 10 % à l’ANPE contre 45 % aux Assedic. On peut en conclure que la réforme projetée suscite peu d’inquiétude auprès des agents de l’agence, qui ont beaucoup à gagner matériellement à la mise en place d’un statut commun pour lequel ils pourront opter, mais qu’à l’inverse ceux des Assedic, ce qui est normal, se montrent plus inquiets quant au maintien de leurs avantages et, par conséquent, plus revendicatifs.
M. Patrick Roy ayant réitéré ses doutes sur la possibilité d’obtenir une baisse à 5 % du taux de chômage grâce à la présente réforme, le rapporteur a rappelé que l’un des objectifs de celle-ci est d’améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi en parvenant à un taux d’encadrement d’un conseiller pour trente demandeurs d’emploi, l’effort étant concentré sur l’accompagnement de ceux qui n’ont pas trouvé un emploi après plus de trois mois d’inactivité ; c’est en effet cette catégorie particulière de demandeurs d’emploi qui doit faire l’objet de toutes les attentions, car beaucoup de chômeurs retrouvent sans aide un emploi pendant les trois premiers mois.
En ce qui concerne la présence de dispositifs paritaires au niveau régional, il est expressément prévu que les conseils régionaux de l’emploi comprendront des représentants des organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs ; il y en aura en outre une instance paritaire auprès de chaque direction régionale du nouvel opérateur. Enfin, le projet de loi permet une transition en autorisant un report du transfert de la mission de recouvrement aux Urssaf jusqu’en 2012. Quant au recouvrement assuré aujourd’hui par la Mutualité sociale agricole dans le monde agricole, une disposition dérogatoire en assure la continuité.
La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du mardi 15 janvier 2008.
Article 1er
Création d’un Conseil national de l’emploi
Cet article a pour objet la création d’un Conseil national de l’emploi, institution destinée à succéder à l’actuel Comité supérieur de l’emploi et à prendre en charge la définition des orientations stratégiques des politiques de l’emploi. Il convient de revenir sur l’objectif poursuivi par la création de ce nouveau conseil avant d’analyser le détail des dispositions proposées.
1. L’inspiration au fondement de cette mesure
Comme l’avait annoncé Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, dès la présentation de l’esquisse de la réforme devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales le mardi 2 octobre 2007, il s’agit de favoriser l’émergence d’une véritable instance de « pilotage stratégique des politiques de l’emploi ».
Dans son allocution du 18 septembre 2007 à l’occasion du quarantième anniversaire de l’Association des journalistes de l’information sociale, le Président de la République avait également avancé cette idée, destinée en particulier à permettre aux partenaires sociaux d’être mieux associés aux grandes orientations de la politique de l’emploi, au niveau national comme au niveau régional : « Aujourd’hui, c’est bien simple, [les partenaires sociaux] ne sont pas associés aux politiques de l’emploi, à l’exception de l’assurance chômage. C’est pourtant dans le domaine de l’emploi que leur légitimité est la plus forte ! Je souhaite donc qu’ils soient davantage associés. Bien entendu, ils conserveront leurs prérogatives en ce qui concerne la détermination des règles d’indemnisation. Mais il faut aller au-delà et voir avec eux comment ils pourraient participer aux grandes orientations de la politique de l’emploi, au niveau national comme au niveau régional ».
La question du pilotage des politiques de l’emploi n’est certes pas nouvelle. Alors qu’« au lendemain de la guerre, la logique de l’économie dirigée fait de la politique de la main d’œuvre une incontestable responsabilité de l’État », l’immédiat après-guerre ne voit le jour d’aucune instance propre au domaine de l’emploi : en revanche, dans la loi portant création, en 1963, du Fonds national de l’emploi (FNE) (33), une instance consultative est prévue, le Comité supérieur de l’emploi, de composition tripartite, ayant compétence générale sur la politique de l’emploi et donnant des avis sur le choix des critères ou le contenu de certaines conventions de mise en œuvre du FNE. Une commission permanente suit les affaires courantes entre les réunions du conseil (34).
Aujourd’hui, l’article L. 322-2 du code du travail est consacré au Comité supérieur de l’emploi, au sein d’une section consacrée, selon la logique historique rappelée, au Fonds national de l’emploi. Le Comité supérieur de l’emploi y est défini comme l’organisme chargé d’assister le ministre chargé du travail pour mettre en œuvre la politique définie à l’article L. 322-1 du même code, à savoir l’ensemble des politiques qui recouvrent les adaptations des salariés aux mutations économiques (35).
Il s’agit d’un organisme à caractère consultatif, où sont représentées les administrations intéressées, les organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs ainsi que les collectivités territoriales.
En pratique, il faut bien reconnaître que le rôle du Comité supérieur de l’emploi s’était, au fil des années, affaibli, dans la mesure où sa vocation originelle n’était plus exactement en phase avec le développement des politiques de l’emploi. D’où la nécessité de réformer le Comité supérieur de l’emploi.
D’une certaine façon, une première étape de la transformation du Comité supérieur de l’emploi a été réalisée avec la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social : cette loi a en effet institué trois types de procédures en matière de renouvellement du dialogue social : concertation, consultation et information. Avant cette loi, la saisine du Comité supérieur de l’emploi n’était obligatoire sur aucun texte. Pour établir une procédure de consultation nouvelle, la loi a introduit dans le code du travail un article L. 101-2 aux termes duquel « le gouvernement soumet les projets de textes législatifs et réglementaires élaborés dans le champ [des relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle], au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation, selon le cas à la Commission nationale de la négociation collective, au Comité supérieur de l’emploi ou au Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (…) ».
En conséquence, la loi du 31 janvier 2007 a modifié la rédaction de l’article L. 322-2 du code du travail afin de donner compétence au Comité supérieur de l’emploi pour émettre un avis sur tout projet de loi, d’ordonnance et de décret relatifs à l’emploi. C’est ainsi que le présent projet de loi a été lui-même soumis, avant d’être finalisé et déposé, au Comité supérieur de l’emploi, qui a statué sur ce texte au cours de sa réunion du 19 novembre 2007.
En outre, dès l’année 2006, la convention conclue entre l’État, l’ANPE et l’Unédic le 5 mai, relative à la coordination des actions du service public de l’emploi, a prévu que le Comité supérieur de l’emploi sera consulté au niveau national sur les grandes orientations de la coopération et du rapprochement de l’ANPE et de l’Unédic, en suivant la réalisation des objectifs de la convention. Un comité tripartite placé auprès du Comité supérieur de l’emploi, composé du délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, de son adjoint, du président et du directeur général de l’ANPE, du président, du vice-président, du directeur général et d’un directeur général adjoint de l’Unédic, devait être constitué à cet effet et se réunir au moins trois fois par an.
En créant un nouvel organisme, le présent projet de loi va toutefois plus loin encore.
2. Le dispositif proposé : la création d’un Conseil national de l’emploi en lieu et place du Comité supérieur de l’emploi
Le présent article 1er commence par procéder à des modifications pour coordination dans l’article L. 311-1 du code du travail, au sein de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre III, consacrée aux organismes concourant au service public de l’emploi (alinéas 1 et 2 de l’article 1er). Cet article définit le service public de l’emploi et désigne les différents organismes qui le prennent en charge.
D’abord, aux termes de l’alinéa 3, deux modifications sont apportées à la rédaction du premier alinéa de l’article L. 311-1, qui précise que le service public de l’emploi est assuré – entre autres – par l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et par les organismes de l’assurance chômage mentionnés à l’article L. 351-21 (soit l’Unédic et les Assédic) dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres.
Le projet de loi substitue, en conséquence des modifications effectuées par les articles 2 et suivants, à ces deux acteurs la référence aux nouvelles instances créées : la nouvelle institution mentionnée à l’article L. 311-7 d’une part, qui a vocation à regrouper l’ANPE et les réseaux opérationnels de l’Unédic ; l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage mentionnée à l’article L. 351-21 dans le cadre des dispositions légales qui lui sont propres, d’autre part, puisque le projet de loi laisse subsister l’Unédic comme institution autonome (voir le commentaire de l’article 2).
Ensuite, l’alinéa 4 procède à la suppression des huit derniers alinéas de l’article L. 311-1 du code du travail, qui étaient consacrés jusqu’ici à la définition de la convention pluriannuelle passée entre l’État, l’Agence nationale pour l’emploi et les organismes de l’assurance chômage. En effet, le présent article 1er crée un nouvel article L. 311-1-2 qui définit un nouveau type de convention tripartite (voir infra).
Mais l’objet principal de cet article 1er est la création d’un « Conseil national de l’emploi », en lieu et place du Comité supérieur de l’emploi, qui sera en conséquence supprimé par l’article 10 du présent projet de loi. Avec la création du Conseil national de l’emploi, le projet de loi institue cependant une structure assez différente du Comité supérieur de l’emploi.
Au plan formel, le placement de cette nouvelle institution dans la section du code du travail consacrée aux organismes concourant au service public de l’emploi révèle le souci de redéfinir les missions de la nouvelle instance. Celles-ci figurent désormais dans un nouvel article L. 311-1-1, qui fait immédiatement suite à l’article L. 311-1, article général sur le service public de l’emploi (alinéa 5 de l’article 1er).
● Une composition renouvelée
Aux termes du nouvel article L. 311-1-1 (alinéa 6 de l’article 1er), le Conseil national de l’emploi est une instance présidée par le ministre en charge de l’emploi, quand le Comité supérieur de l’emploi était défini comme chargé d’assister le ministre chargé du travail.
Comme le Comité supérieur de l’emploi, le Conseil national de l’emploi comprendra des représentants des organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs, des collectivités territoriales et des administrations intéressées.
Mais contrairement à ce qu’il en est avec le Comité supérieur de l’emploi, seront en outre représentés les principaux opérateurs du service public de l’emploi et siègeront des personnalités qualifiées.
Le projet précise que parmi les principaux opérateurs du service publics de l’emploi figureront « notamment » des représentants de la nouvelle institution mentionnée à l’article L. 311-7 (résultant de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’Unédic), de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage (l’Unédic) et de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).
● Des missions précisées
Alors que la mission du Comité supérieur de l’emploi restait un peu floue, car jamais détachée de sa vocation historique au service des adaptations aux mutations économiques, en dépit de l’intervention de la loi du 31 janvier 2007, le nouveau conseil, aux termes de l’alinéa 7 de l’article 1er, a pour mission de « concour[ir] à la définition des orientations stratégiques des politiques de l’emploi » et de « veille[r] à la mise en cohérence des actions des différentes institutions et organismes mentionnés à l’article L. 311-1 et à l’évaluation des actions engagées ».
La définition de ces missions appelle les observations suivantes :
– La définition des orientations stratégiques des politiques de l’emploi correspond à la vocation profonde du nouveau dispositif, tel qu’il a été esquissé plus haut.
– La notion de mise en cohérence est importante. Celle-ci a été soulignée de longue date mais a tardé à être mise en pratique. Le rapport établi par M. Jean Marimbert au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, en janvier 2004, sur le rapprochement des services de l’emploi, consacre de très nombreux développements à la fois à la pluralité des opérateurs, singularité française, et à la mise en place d’« une coordination réelle et régulière », « condition absolue d’efficacité et d’efficience du dispositif ». Le rapport montre combien l’exploration des « terrains de collaboration » permettrait d’utiliser les « gisements de productivité ». S’il rappelle l’échec relatif du « Conseil d’orientation et de surveillance des institutions chargées du placement, de l’indemnisation et du contrôle des demandeurs d’emploi », institué par l’article 80 de la loi quinquennale sur l’emploi de 1993, le rapport préconise déjà la modification de la structure et de la composition du Comité supérieur de l’emploi « qui existe de longue date ». Ainsi pourrait être établi un cadre pour des débats larges associant l’ensemble des acteurs concernés par la problématique de coordination des interventions sur le marché du travail.
– Enfin, l’évaluation des actions fait partie intégrante des missions du Conseil national de l’emploi. Cette notion essentielle devra aussi figurer dans la nouvelle convention tripartite.
Cette mission générale ainsi définie, le projet précise dans quelles conditions le comité va continuer à exercer sa mission.
La référence aux avis sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs à l’emploi, introduite par la loi du 31 janvier 2007, subsiste (alinéas 8 et 9 de l’article 1er), mais le présent article va plus loin. Aux termes des alinéas 10 à 12 de l’article 1er, le nouveau conseil donnera également des avis sur :
– le projet de convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion définie à l’article L. 311-1-2 ; il s’agit de la nouvelle convention tripartite telle qu’elle est définie par ce même article 1er (voir infra) ;
– l’agrément de l’accord d’assurance chômage mentionné à l’article L. 351-8 ; un décret déterminera les conditions de mise en œuvre de cette mission.
De plus, le conseil est chargé de veiller à l’adaptation et à la cohérence des systèmes d’information du service public de l’emploi.
Il n’existe pas aujourd’hui de structure régionale du Comité supérieur de l’emploi. Fort de la nécessité de prendre en compte la dimension territoriale des politiques de l’emploi, le gouvernement entend doter le Conseil national de l’emploi de structures régionales. Dès l’exposé des motifs du projet de loi, il annonce ainsi que, « au niveau régional, [le Conseil national de l’emploi] trouvera son pendant, dans des conditions qui seront définies par voie réglementaire, dans un conseil de l’emploi, que présidera le préfet de région et qui associera des représentants des partenaires sociaux, les principaux acteurs territoriaux et les services de l’État. Il facilitera la coopération entre les différents acteurs des politiques de l’emploi au niveau local et émettra un avis sur la programmation des interventions de celle-ci au niveau régional ».
Le Sénat, lors de sa séance du mercredi 9 janvier 2008, par l’adoption, avec l’avis favorable du gouvernement, d’un amendement de la commission des affaires sociales, a choisi de transposer cet engagement dans le dispositif du projet de loi.
Ainsi, aux termes de ce nouvel alinéa (alinéa 13 de l’article 1er), est institué, dans chaque région, un Conseil régional de l’emploi, présidé par le préfet de région. La composition de ces institutions régionales correspond à la transposition de celle du Conseil national de l’emploi, puisqu’on y retrouve des représentants des organisations professionnelles, côté employeurs comme salariés, ainsi que des représentants des collectivités territoriales et des administrations.
S’agissant d’une instance opérationnelle au plan local, les principaux opérateurs du service public de l’emploi – mais cette fois entendu dans son acception locale – seront aussi représentés, une place particulière étant faite aux maisons de l’emploi, ce qu’il faut souligner et qui témoigne de l’importance de ces structures pour la mise en œuvre des politiques de l’emploi dans les territoires.
Est en outre membre du Conseil régional de l’emploi « le représentant de l’institution mentionnée à l’article L. 311-7 » : cette formulation, qui renvoie sans doute au directeur régional de la nouvelle institution issue de la fusion, mais pas nécessairement, serait utilement précisée par voie d’amendement.
Conformément à l’intention gouvernementale, ce Conseil régional sera consulté sur l’organisation territoriale du service public de l’emploi en région et chargé de donner un avis sur la convention prévue à l’article L. 311-7-9, à savoir la convention annuelle conclue entre le préfet de région et le directeur régional de la nouvelle institution visée à l’article L. 311-7, destinée à favoriser la coordination entre l’action des services de l’État et les interventions de la nouvelle institution au plan régional, convention prévue à l’article 2 du projet de loi.
● Une nouvelle convention pluriannuelle entre l’État, l’Unédic et la nouvelle institution mentionnée à l’article L. 311-7
Les alinéas 14 à 22 de l’article 1er procèdent à l’insertion d’un nouvel article L. 311-1-2 dans le code du travail.
Le nouvel article L. 311-1-2 prévoit qu’une convention pluriannuelle entre l’État, l’Unédic et la nouvelle institution nationale issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’Unédic – l’institution créée par l’article 2 dans le nouvel article L. 311-7 du code du travail – définira les objectifs assignés à la nouvelle institution en tenant compte de deux critères : d’une part, la situation de l’emploi ; d’autre part, les moyens prévisionnels qui lui sont alloués par l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage (l’Unédic) et l’État.
Le contenu de la convention est – d’une manière non limitative – énuméré dans l’article L. 311-1-2. On retrouve, à quelques nuances près, le contenu de l’actuelle convention tripartite telle qu’elle est définie à l’article L. 311-1 du code du travail. La nouvelle convention mentionne :
1° Les personnes qui devront bénéficier prioritairement des interventions de la nouvelle institution nationale : cette référence est nouvelle par rapport à la rédaction de l’article L. 311-1. Elle traduit le souci de mettre le demandeur d’emploi au cœur du dispositif.
2° Les objectifs d’amélioration des services rendus aux demandeurs d’emploi et aux entreprises : on ne peut oublier que le projet de loi poursuit comme objectif l’accroissement de la performance du service public de l’emploi, au profit tant des demandeurs d’emploi que des employeurs. Cette référence correspond à l’ancienne mention, plus floue, des « principaux objectifs de l’activité du service public de l’emploi ».
3° L’évolution de l’organisation territoriale de l’institution : il s’agit de la future architecture territoriale avec les conseils régionaux de l’emploi. Le précédent texte de l’article L. 311-1 évoquait des « conventions territoriales de développement de l’emploi », qui ont disparu dans la nouvelle rédaction.
4° Les conditions de recours aux organismes privés exerçant une activité de placement. Il s’agit d’une question essentielle, qui n’était pas abordée directement par la rédaction de l’article L. 311-1 mais qui est identifiée depuis longtemps, comme l’a montré notamment le rapport consacré, en 2004, par M. Dominique Balmary aux opérateurs privés du secteur public de l’emploi (36).
5° Les conditions dans lesquelles les actions de l’institution sont évaluées, à partir d’indicateurs de performance. La référence aux critères pour l’évaluation de l’efficacité de ces actions figure déjà à l’article L. 311-1, mais non la notion d’indicateurs de performance.
L’article prévoit l’intervention d’un comité de suivi, auquel est assignée une double mission : veiller à l’application de la convention ; en évaluer la mise en œuvre.
Le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les conditions d’application de cet article L. 311-1-2 et de l’article L. 311-1-1 consacré au Conseil national de l’emploi.
*
La commission a rejeté un amendement de Mme Monique Iborra tendant à faire figurer l’orientation, l’insertion et la sécurisation des parcours professionnels parmi les missions du service public de l’emploi, le rapporteur ayant fait observer, à l’appui d’un avis défavorable à l’adoption de l’amendement, que cela aurait pour effet de revenir sur le texte de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, d’alourdir la rédaction du présent article et, pour ce qui est des parcours professionnels, d’empiéter sur le champ de la concertation menée par les partenaires sociaux.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de Mme Monique Iborra visant à préciser que le service public de l’emploi est, notamment, assuré par une institution de nature « publique », celle visée dans le nouvel article L. 311-7 du code du travail.
Se demandant pourquoi le projet de loi prévoit un tel changement d’appellation, Mme Monique Iborra a ensuite présenté un amendement proposant de ne pas modifier la dénomination de l’organisme chargé de l’assurance chômage en en faisant une « institution ».
M. Jean-Frédéric Poisson s’est interrogé sur l’existence d’une différence de fond entre les dénominations « institution » et « organisme ».
Indiquant qu’il n’y a pas de véritable différence de fond, le rapporteur s’en est remis à la sagesse de la commission, qui a adopté l’amendement.
Soulignant qu’il s’agit d’un problème d’efficacité et non pas de considérations d’ordre idéologique, Mme Monique Iborra a défendu un amendement supprimant les agences de placement privées de la liste des organismes participant au service public de l’emploi.
Après que le rapporteur a estimé qu’il faut au contraire faire preuve de souplesse, le président Pierre Méhaignerie faisant par ailleurs remarquer que la concurrence est un facteur de qualité et d’émulation, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a aussi rejeté un amendement de précision présenté par Mme Monique Iborra, relatif à la définition des organisations professionnelles représentées au Conseil national de l’emploi, le rapporteur ayant estimé que la définition donnée par le projet de loi est appropriée.
Sur l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté à l’unanimité un amendement de Mme Marie-Christine Dalloz assurant la représentation des maisons de l’emploi au sein du Conseil national de l’emploi.
Compte tenu d’une amélioration rédactionnelle suggérée par le rapporteur, favorable à l’amendement, la commission a adopté un amendement présenté par Mme Monique Iborra visant à assurer la cohérence avec le précédent amendement, également adopté par la commission, relatif à la dénomination de l’organisme chargé de l’assurance chômage.
Relevant que le projet de loi se donne pour objectif de mettre les demandeurs d’emploi au cœur de l’action du service public de l’emploi, Mme Monique Iborra a présenté un amendement assurant la représentation des associations de chômeurs au sein du Conseil national de l’emploi.
Après que le rapporteur, à l’appui d’un avis défavorable à l’adoption de l’amendement, a insisté sur la nécessité de ne pas alourdir la composition de ce conseil et précisé que la ministre a indiqué, lors de la discussion au Sénat, que les demandeurs d’emploi pourraient être représentés par une ou plusieurs personnalités qualifiées, la commission a rejeté l’amendement, le président Pierre Méhaignerie ayant rappelé que les organisations syndicales ne sont pas elles-mêmes favorables à la représentation des associations de chômeurs.
Déplorant que le projet de loi n’aborde pas suffisamment la question de la précarité, alors même que celle-ci s’accroît malgré la baisse du chômage, Mme Monique Iborra a présenté un amendement tendant à inclure la réduction des emplois précaires et la sécurisation des parcours professionnels dans les missions du Conseil national de l’emploi.
Le rapporteur a rappelé qu’il ne serait pas opportun d’intervenir sur un sujet de concertation entre partenaires sociaux et donné un avis défavorable à l’adoption de l’amendement. Le président Pierre Méhaignerie a jugé évident que la précarité fera partie des thèmes de travail du Conseil national de l’emploi et qu’il convient donc de ne pas alourdir inutilement les projets de loi de la sorte. La commission a rejeté l’amendement.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser la qualité du représentant de la nouvelle institution au sein du conseil régional de l’emploi.
Mme Monique Iborra a défendu un amendement visant à introduire les missions locales parmi les organismes représentés au sein du conseil régional de l’emploi, considérant qu’elles faisaient jusqu’alors partie du service public de l’emploi et qu’elles s’impliquent activement dans la lutte contre le chômage.
Le rapporteur a estimé que cet amendement alourdirait inutilement le texte ainsi que la composition du conseil régional de l’emploi, d’autant que les missions locales font partie des maisons de l’emploi, lesquelles sont représentées dans ce conseil, et donné un avis défavorable à l’adoption de l’amendement.
Le président Pierre Méhaignerie a souhaité qu’il soit demandé au gouvernement d’évaluer l’intérêt de cet amendement.
Mme Monique Iborra a fait remarquer que les missions locales ne seront pas représentées lorsqu’il n’existe pas de maison de l’emploi.
Comprenant l’intérêt d’une participation des missions locales au conseil régional de l’emploi, M. Jean-Frédéric Poisson a toutefois craint un accroissement trop important du nombre de ses membres.
Après que Mme Marie-Christine Dalloz a rappelé que le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) a mis l’accent sur les inconvénients inhérents à la multiplicité des structures et des acteurs et que les missions locales sont nécessairement intégrées aux maisons de l’emploi, la commission a rejeté l’amendement.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel de Mme Monique Iborra, M. Jean-Patrick Gille ayant indiqué qu’il s’agit de préciser le champ d’intervention du décret d’application prévu au présent article.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra renommant l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage « organisme chargé du service de l’assurance chômage ».
Suivant l’avis favorable du rapporteur et après une rectification identique à celle effectuée pour un amendement précédent ayant le même objet, la commission a adopté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra précisant que les moyens prévisionnels de la nouvelle institution sont alloués par l’État.
Mme Monique Iborra a indiqué que cette précision est nécessaire car le dispositif proposé manque de transparence. La convention pluriannuelle doit prendre en compte les moyens prévisionnels alloués par l’État.
M. Jean-Frédéric Poisson a relevé que l’État est mentionné à la fin du même alinéa 14.
Le rapporteur a jugé que la précision va de soi puisque le dispositif concerne la convention tripartite.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra supprimant le mot « prioritairement » à l’alinéa 16.
Mme Monique Iborra a fait valoir que cet adverbe conduira les auteurs de la convention à sélectionner les publics. Le choix de publics prioritaires crée un processus d’exclusion ; or il n’est pas possible de laisser « au bord du chemin » certains demandeurs d’emploi.
Le rapporteur a objecté que l’État doit pouvoir définir des priorités justifiées, ce qui ne veut pas dire que les personnes non concernées ne seront pas prises en charge par le service public de l’emploi.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra modifiant l’alinéa 19 afin de soumettre les organismes privés de placement à une évaluation à partir d’indicateurs de performance.
M. Jean-Patrick Gille a fait observer que le présent amendement est différent du précédent sur les organismes privés de placement.
M. Jean-Frédéric Poisson a considéré que la mesure est de nature réglementaire. Il conviendrait plutôt d’établir des indicateurs de performance dans le cahier des charges du service public.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra insérant un alinéa pour ajouter une annexe à la convention tripartite, annexe déterminant les conditions de participation de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) aux objectifs du présent article et les modalités d’évaluation de cette participation.
Mme Monique Iborra a fait observer que le précédent gouvernement avait engagé la décentralisation de l’action de l’Afpa. Le projet de loi semble opérer un retournement en raison de l’absence de toute référence à cet organisme dans le texte du gouvernement. Va-t-on vers un démantèlement de l’Afpa, comme certains de ses responsables le craignent ?
Le rapporteur a indiqué qu’il n’en est pas question. Le débat au Sénat a conduit à l’adoption d’un article prévoyant la remise d’un rapport du gouvernement au Parlement sur les transferts éventuels des psychologues de l’Afpa. L’Afpa n’est pas partie prenante de la convention ; c’est pourquoi elle n’est pas mentionnée.
M. Jean-Frédéric Poisson a indiqué que le débat au Sénat a montré que l’Afpa est un prestataire, c’est-à-dire un partenaire actif. Une participation au fonctionnement de l’instance serait difficile à concilier avec ce rôle.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.
La commission a examiné un amendement de Mme Monique Iborra modifiant l’alinéa 22 afin qu’un décret en Conseil d’État n’intervienne qu’à défaut de convention.
M. Jean-Patrick Gille a précisé que le décret en Conseil d’État prévu par le projet de loi ne doit intervenir qu’en l’absence de signature de la convention pluriannuelle.
Le rapporteur a jugé que cet amendement n’est pas de même nature que le précédent relatif à la question des décrets d’application. Il n’est pas possible de permettre au pouvoir réglementaire de se substituer aux partenaires sociaux.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.
Puis la commission a adopté l’article 1er ainsi modifié.
Article 2
Création d’une nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE
et du réseau opérationnel de l’assurance chômage
Cet article procède à la création de la nouvelle institution issue de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et du réseau opérationnel de l’assurance chômage. Il convient de revenir sur la démarche suivie avant d’analyser les dispositions de cet article 2.
1. La démarche suivie par le projet de loi : une fusion des missions autant qu’une fusion des organismes
a) La situation juridique actuelle : l’ANPE et l’Unédic
● La définition des missions de l’ANPE dans le code du travail
L’article L. 311-7 définit aujourd’hui le statut juridique de l’ANPE, précise quelles sont ses missions et détermine – depuis un ajout effectué par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 – les conditions dans lesquelles l’agence peut recourir à des filiales.
L’ANPE est un établissement public national doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Elle est placée sous l’autorité du ministre chargé de l’emploi.
Elle participe à la mise en œuvre de la politique de l’emploi définie par les pouvoirs publics. Sa mission est caractérisée d’une double manière : comme mission d’assistance aux personnes à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel pour favoriser leur reclassement ou leur promotion professionnelle ; comme mission d’assistance aux employeurs pour l’embauche et le reclassement de leurs salariés.
● La définition des missions de l’Unédic et des Assédic dans le code du travail et les conventions collectives
L’Unédic et les Assédic sont définies traditionnellement dans le code du travail comme « les organismes de l’assurance chômage mentionnés à l’article L. 351-21 » de ce code, article selon lequel les parties signataires de l’accord sur l’assurance chômage – à savoir les partenaires sociaux – confient le service de l’allocation d’assurance et le recouvrement des contributions « aux organismes de droit privé » de leur choix, à savoir l’Unédic et les Assédic.
L’Unédic et les Assédic ne sont donc définies dans le code du travail que par référence à une mission qui leur est impartie, la prise en charge du régime d’assurance chômage. Le seul élément de leur statut mentionné par le code du travail est leur nature d’organismes de droit privé.
De fait, l’essentiel des normes qui régissent l’organisation et le fonctionnement de l’Unédic et des Assédic est d’ordre conventionnel (37). Sans même remonter à l’article 5 de la convention du 31 décembre 1958, la convention du 22 mars 2001 relative aux institutions de l’assurance chômage a ainsi précisé les missions qui sont imparties à celles qui sont des associations de droit privé : « L’Unédic gère en tant que de besoin tous les dispositifs d’aide aux travailleurs involontairement privés d’emploi. Elle assure l’unité économique, juridique et sociale de ces dispositifs et des moyens mis en œuvre. Sur la base des instructions de l’Unédic, les Assédic (…) mettent en œuvre les dispositifs, dont l’Unédic a la gestion, dans leur circonscription (…) ».
En application de cette convention, les statuts de l’association Unédic établis le 22 mars 2001 ont précisé son objet : procéder à des études et recherches dans le domaine de l’emploi ; assurer les liaisons nécessaires avec les services publics et avec les organismes dont l’activité concerne l’emploi ; gérer tout régime et tout fonds nécessaires à l’exécution des missions qui lui ont été ou lui seront dévolues ; prendre toutes initiatives de nature à favoriser le retour à l’emploi des travailleurs involontairement privés d’emploi ; superviser l’activité des Assédic ; etc.
De même, chaque Assédic établit ses statuts, qui peuvent donc varier d’une Assédic à l’autre. Cependant il existe des statuts types aux termes desquels l’objet de chaque Assédic est défini, de manière assez proche de celle dont l’est l’activité de l’Unédic.
b) Le principe retenu : une fusion des compétences autant qu’une fusion des organismes
Aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi, cet article 2 « organise la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’Unédic », en en fixant les règles constitutives et en en définissant les missions, la gouvernance ainsi que les modalités d’organisation et de financement.
Juridiquement, il y a plusieurs moyens de réaliser la fusion de plusieurs organismes mais il faut, d’une manière ou d’une autre, créer une nouvelle entité unique et supprimer les anciennes. Le schéma retenu par le présent projet de loi est spécifique, dans la mesure où la fusion concerne l’ANPE et les Assédic mais non l’Unédic, qui subsiste.
Cet article 2 définit donc la nouvelle institution à l’article L. 311-7 et détaille sa compétence. À ce titre, il crée un élément de droit nouveau. Mais encore doit-il en tirer les conséquences sur le droit existant. C’est assez aisé s’agissant de l’ANPE, dont la compétence figure aujourd’hui à l’article L. 311-7 du code du travail, nouvellement rédigé par cet article, qui donc disparaîtra dans sa version préexistante. C’est moins évident s’agissant de l’Unédic et des Assédic dont le sort est distinct aux termes du projet de loi mais qui sont traitées de manière uniforme par le droit du travail, définissant leurs compétences en les traitant en bloc en tant qu’institutions gestionnaires du régime de l’assurance chômage visées à l’article L. 351-21. L’article 3 du projet de loi fait le choix de conférer à l’Unédic l’intégralité de la mission de gestion du régime d’assurance chômage. Pour le reste, les compétences plus « spéciales » des institutions gestionnaires du régime de l’assurance chômage sont réparties au cas par cas par l’article 9 du projet de loi, conférées soit à l’Unédic, soit aux Assédic désormais intégrées dans la nouvelle institution, en cohérence avec les missions générales des nouvelles entités créées. Le tableau présenté ci-après résume la démarche d’ensemble retenue.
Une fusion des organismes et des compétences
Article 2 |
Article 3 |
Article 9 | |||
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Réécriture de l’article L. 311-7 |
Réécriture de l’article L. 351-21 |
Réécriture de l’ensemble des textes législatifs en vigueur relatifs à la compétence des institutions concernées | |||
Suppression de l’ANPE et de sa compétence « générale » |
Création d’une nouvelle institution dotée de missions propres |
Redéfinition de la compétence « générale » mentionnée : passage du service de l’allocation à la gestion de l’assurance chômage |
Affectation de cette compétence à un seul organisme de droit privé (l’Unédic) |
Pour les compétences « spéciales » de l’ANPE : substitution à la référence à l’ANPE de la référence à la nouvelle institution |
Pour les compétences « spéciales » des organismes chargés de l’assurance chômage : attribution au cas par cas à l’Unédic ou à la nouvelle institution |
2. Le dispositif proposé
Cet article procède à la réécriture de l’actuelle section 4 du chapitre préliminaire du titre Ier du livre III du code du travail, section consacrée, conformément à son intitulé, à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). Cette section comprend aujourd’hui deux articles : l’article L. 311-7, relatif à l’ANPE ; l’article L. 311-8, relatif aux conventions conclues entre l’ANPE et l’Unédic. Ces deux articles disparaissent du fait de la réécriture de l’ensemble de la section (38), qui comporte désormais treize articles (de l’article L. 311-7 à l’article L. 311-7-12).
Les alinéas 1 à 3 de l’article 2 procèdent à une nouvelle rédaction de l’intitulé de la section 4 du chapitre Ier du titre Ier du livre III du code du travail, désormais dédiée au placement et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi.
a) Le statut juridique de la nouvelle institution
Le premier article de cette nouvelle section 4, l’article L. 311-7, précise le statut juridique de la nouvelle institution ainsi que ses missions.
Aux termes de l’alinéa 4 de l’article 2, la structure juridique de la nouvelle institution est une institution sui generis : il s’agit d’une « institution nationale publique dotée de la personnalité civile et de l’autonomie financière ». C’est donc par référence à deux caractéristiques juridiques et non par rapport à une forme juridique donnée préexistante qu’est avant tout défini le statut de la nouvelle institution. L’ANPE, aux termes de l’article L. 311-7 du code du travail, avait déjà ces deux caractéristiques (personnalité civile et autonomie financière). En revanche, l’ANPE était définie comme établissement public, et même établissement public à caractère administratif depuis le décret n° 2007-445 du 27 mars 2007 relatif à l’Agence nationale pour l’emploi et modifiant le code du travail.
Une incertitude concernait la nature publique ou privée de la nouvelle structure jusqu’à la discussion au Sénat. C’est au cours de celle-ci qu’a été introduite, à la suite de l’adoption, avec l’avis favorable du gouvernement, de deux amendements identiques de M. Michel Mercier et de Mme Annie David, la référence au caractère non seulement « national » mais aussi « public » de l’institution. L’incertitude est donc levée, d’autant plus que la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, s’est prononcée sans ambiguïté lors de la séance publique du jeudi 10 janvier 2008 : « L’institution sera bien un établissement public et même, si l’on souhaite définir exactement sa catégorie, un établissement public administratif, du fait de sa mission et de son financement ».
b) Les missions de la nouvelle institution
Les missions de la nouvelle institution sont définies comme étant au nombre de six. Il est intéressant de relever que l’objet principal de ce projet de loi – une nouvelle répartition des missions entre les différents opérateurs – s’accompagne non seulement d’une redéfinition des opérateurs (c’est le principe même de la fusion) mais aussi d’une clarification et d’une précision des missions qui leur incombent.
● La première mission consiste à « prospecter le marché du travail, procéder à la collecte des offres d’emploi, aider et conseiller les entreprises dans leur recrutement, assurer la mise en relation entre l’offre et la demande, participer activement à la lutte contre les discriminations à l’embauche et pour l’égalité professionnelle » (alinéa 5 de l’article 2).
Il s’agit d’un ensemble de missions prises en charge aujourd’hui par l’Agence nationale pour l’emploi. Elles correspondent peu ou prou à la mission définie aujourd’hui au quatrième alinéa de l’article L. 311-7 du code du travail, à savoir l’assistance aux employeurs pour l’embauche. Elles constituent aussi le quotidien des conseillers de l’ANPE. Mais on voit bien qu’il y a un recentrage, dans la manière d’écrire les choses, sur la notion de prospection et de collecte d’offres. Cette réécriture reflète l’une des préoccupations centrales des politiques de l’emploi aujourd’hui : favoriser un rapprochement entre offre et demande d’emploi, compte tenu de l’existence de quelques centaines de milliers d’emplois non pourvus (au bas mot 300 000).
Ces formulations ne sont pas entièrement nouvelles dans le droit positif. Elles font écho à la notion même de « placement » telle qu’elle figure en tête de l’ensemble des dispositions du code du travail consacrées à ces questions : aux termes de l’article L. 310-1 du code du travail en effet, l’activité de placement consiste à fournir, à titre habituel, des services visant à rapprocher offres et demandes d’emploi.
La question de la lutte contre les discriminations à l’embauche a connu un développement important au cours des dernières années : les débats lors de l’examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (qui allait devenir la loi du 18 janvier 2005) ont commencé à mettre en évidence cette préoccupation et l’article 19 de la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances a donné mission aux maisons de l’emploi de mener auprès des employeurs privés et publics des actions d’information et de sensibilisation aux phénomènes des discriminations à l’embauche et dans l’emploi.
Il est révélateur que l’ANPE, dans son rapport d’activité pour 2006, rappelle que le quatrième contrat de progrès qu’elle a conclu avec l’État définit la lutte contre les discriminations à l’embauche comme une orientation prioritaire dans l’action de l’ANPE et confirme ainsi sa mission de service public.
Quant à la référence à la lutte pour l’égalité professionnelle, elle a été introduite lors de la discussion au Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de Mme Annie David, le gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat. Il s’agit de fait d’un autre objectif essentiel assigné au service public de l’emploi, comme en témoigne, dès 2005, la conclusion d’un accord cadre entre l’ANPE et l’État poursuivant un triple objectif : renforcer les moyens de lutte contre le chômage des femmes ; favoriser l’insertion professionnelle des femmes par des emplois durables ; renforcer les actions visant à intégrer la mixité des emplois et l’égalité professionnelle dans la politique générale de l’ANPE.
Plus récemment, la conférence du 26 novembre 2007 sur l’égalité salariale hommes-femmes a permis d’aboutir à un diagnostic partagé, à des propositions concrètes d’amélioration et à un calendrier de mise en œuvre des mesures retenues afin de développer une vision partagée de l’égalité professionnelle et salariale et des objectifs à atteindre.
● La deuxième mission consiste à « accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu’elles disposent ou non d’un emploi, à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel, prescrire toutes actions utiles pour développer leurs compétences professionnelles et améliorer leur employabilité, favoriser leur reclassement et faciliter leur mobilité » (alinéa 6 de l’article 2).
Cette mission est aujourd’hui très largement partagée entre l’Unédic et l’ANPE et cet entrelacs de compétences est révélateur de la complexité du système existant.
Cette référence renvoie avant tout à l’actuel troisième alinéa de l’article L. 311-7 du code du travail, qui donne à l’ANPE compétence pour assister les personnes à la recherche d’un emploi, d’une formation ou d’un conseil professionnel pour favoriser leur reclassement ou leur promotion professionnelle ainsi que participer aux actions qui favorisent la mobilité géographique et professionnelle et l’adaptation aux emplois. Il faut toutefois noter que la formulation retenue par le projet de loi vise les personnes qui ne disposent pas d’un emploi mais aussi celles qui en ont un et sont à la recherche d’une formation ou d’un conseil professionnel.
Mais l’article L. 311-8 du code du travail – qui est supprimé avec le présent article 2 – donne aussi comme mission à l’Unédic et à son réseau, par conventions conclues avec l’ANPE, de prendre part à la mission d’accueil et d’information des demandeurs d’emploi.
Dans la pratique, il est malaisé de faire le partage entre ce qui, aujourd’hui, relève de prémices d’une collaboration profitable entre les différents acteurs du service public de l’emploi (forme de préfiguration de la fusion) et ce qui, à l’inverse, constitue une source de complexité, entrave au bon fonctionnement du marché de l’emploi, au détriment du demandeur d’emploi comme des entreprises. Le présent projet de loi a également pour vocation de mettre fin à cette ambiguïté persistante depuis quelques années, revers d’avancées par ailleurs considérables.
Dans son rapport de 2006, la Cour des comptes, dans la lignée du rapport établi par M. Jean Marimbert sur le rapprochement des services de l’emploi en 2004, a longuement mis en évidence les avancées qu’a permises la mise en œuvre des plans d’aide au retour à l’emploi et projet d’action personnalisée (PARE-PAP), dans la voie de l’amélioration du travail commun de l’ANPE et de l’Unédic.
Plus encore, l’existence, depuis la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, d’une convention tripartite entre l’État, l’ANPE et l’Unédic (convention conclue le 5 mai 2006), consacre, « dans le respect des compétences et de l’identité de chacun » il est vrai, la volonté de « mettre en place le rapprochement opérationnel de l’ANPE et de l’Unédic, au service du demandeur d’emploi, en privilégiant une logique de guichet unique, lieu commun à l’ANPE et à l’Unédic, au sein duquel les demandeurs d’emploi et les entreprises peuvent accéder aux services proposés par chacun des organismes précités » (extrait du préambule de la convention État-ANPE-Unédic du 5 mai 2006 relative à la coordination des actions du service public de l’emploi).
La convention identifie bien les missions des différents acteurs du service public de l’emploi : à l’État, la responsabilité générale de la politique publique de l’emploi ; à l’ANPE, la charge principale de l’intermédiation active, qu’il s’agisse de l’accompagnement et du placement des demandeurs d’emploi et de la réponse aux besoins des entreprises ; à l’Unédic et aux Assédic, la gestion de l’assurance chômage et la prise en charge du revenu de remplacement ainsi que le financement du retour à l’emploi des allocataires (article 2).
Mais une lecture de la même convention non plus par « acteurs » mais par « missions » montre aussi l’imbrication des compétences, née du souci de favoriser les échanges entre ces acteurs.
C’est ainsi que l’essentiel de la tâche d’accueil, d’information, d’orientation et d’accompagnement revient à l’ANPE. Mais, aux termes de la convention :
– Lors de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, dans les Assédic, celles-ci procèdent à un premier examen de la distance à l’emploi du demandeur d’emploi et des risques de chômage de longue durée (le « profilage » des demandeurs d’emploi), en utilisant à cet effet un outil d’analyse élaboré conjointement par l’ANPE et l’Unédic.
– Dans le cadre des guichets uniques, les opérations d’inscription sur la liste et les entretiens professionnels sont réalisés au cours de la même journée. Dans l’attente de la mise en place des guichets uniques, l’ANPE réalise le premier entretien professionnel dans un délai maximal de cinq jours ouvrés (depuis le 1er juillet 2007) : mais la convention prévoit aussi que des agents de l’ANPE pourront intervenir au sein des antennes Assédic pour réaliser l’entretien professionnel concomitamment à l’inscription du demandeur d’emploi.
– L’accompagnement et le suivi des demandeurs d’emploi, dans le cadre du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE, successeur du PARE-PAP) est assuré conjointement par l’ANPE et par les Assédic. Une convention bipartite conclue entre l’ANPE et l’Unédic à cet effet précise les modalités de mise en œuvre de ce projet personnalisé (la convention ANPE-Unédic du 1er juin 2006 relative à la mise en œuvre du projet personnalisé d’accès à l’emploi).
– La convention du 5 mai 2006 prévoit la mise en œuvre d’une politique immobilière concertée : « le rapprochement des réseaux de l’ANPE et de l’Unédic est un axe prioritaire du travail pour simplifier les démarches des demandeurs d’emploi par le rapprochement physique des agences et des antennes ». Mais alors que la convention dispose que cette politique doit se traduire par l’ouverture, d’ici fin 2006, d’au moins un guichet unique dans chaque région, on dénombre, selon les informations transmises par les services du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, même pas dix antennes uniques fin 2007.
– Enfin, la convention prévoit la mise en œuvre d’applications informatiques communes : dossier unique du demandeur d’emploi, portail commun d’accès, outil d’analyse de la distance à l’emploi, outil commun d’information sur la formation. Une architecture commune des systèmes d’information devra intervenir d’ici au 1er juillet 2008.
Si donc des efforts réels ont été entrepris, tant dans les textes qu’en pratique, pour favoriser la coopération entre guichets ANPE et guichets Assédic, il faut constater que les résultats n’en sont que mitigés : le risque est alors que naisse, paradoxalement, une certaine complexité de ces échanges. La fusion proposée par le présent projet de loi permet, en confiant de manière commune à l’ANPE et aux réseaux opérationnels de l’Unédic fusionnés, l’ensemble des missions d’accueil, information, orientation et accompagnement, d’aller plus loin tout en simplifiant le système.
● La troisième mission assignée à la nouvelle institution est de « procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d’emploi, tenir celle-ci à jour (…) et assurer à ce titre le contrôle de la recherche d’emploi (…) » (alinéa 7 de l’article 2).
La mission d’inscription des demandeurs d’emploi incombe aujourd’hui aux Assédic. Le transfert à l’assurance chômage de l’inscription des demandeurs d’emploi (IDE) a été rendu possible par l’article 46 de la loi no 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire. Cet article a modifié l’article L. 311-8 du code du travail afin d’ouvrir la possibilité à l’ANPE, par conventions conclues avec l’Unédic, de charger celle-ci « de recevoir et d’instruire les demandes d’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi (…), les demandes de renouvellement d’inscription sur cette liste et les changements de situation des demandeurs d’emploi ».
En application de cet article, l’ANPE et l’Unédic ont conclu la convention du 4 juillet 1996 relative à la gestion des opérations d’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi par les Assédic. L’article 1er de cette convention dispose que l’ANPE confie aux institutions du régime d’assurance chômage « la gestion des opérations administratives et techniques relatives à l’inscription des demandeurs d’emploi ».
L’idée de ce transfert, précédé d’une expérimentation d’avril 1995 à janvier 1997, était née des débats intervenus à l’occasion de la discussion de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle.
Le transfert n’est pas total : aux termes de la convention tripartite précitée du 5 mai 2006, il est précisé que l’ANPE peut effectuer directement l’inscription en catégorie 5 (à savoir la catégorie des personnes pourvues d’un emploi, à la recherche d’un autre emploi) ainsi que les transferts entre catégories (article 6).
Comme le rappelle la Cour des comptes dans le rapport qu’elle a consacré à l’évolution de l’assurance chômage en 2006, ce transfert « avait été présenté à l’époque comme une alternative à la fusion des deux opérateurs », avec pour objectif l’amélioration de la qualité des prestations : mais, dans les faits, « il a consacré une nouvelle répartition des rôles entre les opérateurs, qui ne s’est cependant pas accompagnée d’un transfert des moyens financiers correspondants, et a institué le principe de la double démarche pour le demandeur d’emploi : l’entretien d’inscription, réalisé en Assédic, et l’entretien de recherche d’emploi, réalisé en agence locale pour l’emploi » : d’une certaine façon, comme le montre l’analyse des dispositions de la convention de 1996, un véritable « parcours du combattant », à l’opposé de l’objectif poursuivi.
En incluant dans les missions de la nouvelle institution nationale l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi et la mise à jour de celle-ci, le projet de loi s’attaque donc à l’une des causes principales de la complexité du parcours du demandeur d’emploi.
Corollaire de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, l’actualisation de cette liste. Dans le rapport précité de 2006, la Cour des comptes dénonce « les faiblesses de l’actualisation de la liste des demandeurs d’emploi » : procédures imparfaites et coûteuses, informations peu fiables, mauvaise connaissance des motifs de sortie.
La prise en charge du « contrôle de la recherche d’emploi dans les conditions prévues à l’article L. 351-18 » est présentée par le projet comme une résultante de la gestion des opérations d’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi. À ce titre, elle relèvera désormais de la compétence de la nouvelle institution nationale.
● La quatrième mission est ainsi définie : « Assurer, pour le compte de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage, le versement de l’allocation d’assurance, et, pour le compte de l’État ou du fonds de solidarité créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, le service des allocations de solidarité mentionnées aux articles L. 351-9, L. 351-10, L. 351-10-1, L. 351-10-2, L. 351-13-1, de la prime de retour à l’emploi mentionnée à l’article L. 322-12 pour les bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique, de la prime forfaitaire mentionnée à l’article L. 351-20, ainsi que de toute autre allocation ou aide dont l’État lui confierait le versement par convention » (alinéa 8 de l’article 2).
Il s’agit de la mission assurée à titre principal et exclusif par l’Unédic aujourd’hui, qui est l’organisme de droit privé visé par l’article L. 351-21 du code du travail, auquel est confié par les partenaires sociaux signataires de l’accord sur l’assurance chômage « le service de l’allocation d’assurance et le recouvrement des contributions » versées dans ce cadre.
L’énumération des différentes prestations est exhaustive : le projet vise l’ensemble des revenus de remplacement tels qu’ils sont garantis aux « travailleurs involontairement privés d’emploi, aptes au travail et recherchant un emploi » par l’article L. 351-1 du code du travail, et répartis en trois catégories (allocations d’assurance, allocations de solidarité, indemnisations) par l’article L. 351-2 du même code.
L’allocation d’assurance est définie aux articles L. 351-3 à L. 351-8 du code du travail, ce dernier article renvoyant à un accord conclu par les partenaires sociaux le soin de définir les modalités d’application de cette allocation. Depuis les conventions du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004, l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) est venue se substituer à l’allocation unique dégressive (AUD) et à l’allocation « chômeurs âgés ». C’est aujourd’hui la convention du 18 janvier 2006 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage, ainsi que le règlement général qui y est annexé, qui définissent les conditions d’attribution de l’ARE.
La formule du projet de loi est délibérément restrictive puisqu’elle ne vise que le « versement » des revenus de remplacement. Comme le précise l’exposé des motifs du projet de loi, « le régime d’assurance chômage, géré par l’Unédic, reste sous la responsabilité des partenaires sociaux. Ceux-ci continuent de fixer, dans le cadre de la convention d’assurance chômage prévue à l’article L. 351-8 du code du travail, les paramètres d’indemnisation et de financement du régime d’assurance chômage, veillent à leur bonne application, notamment au niveau territorial, et assurent la gestion financière du régime ». L’article 3 en tire les conséquences sur la rédaction de l’article L. 351-21 du code du travail. C’est donc le seul versement qu’assure la nouvelle institution nationale et, s’agissant du versement de l’allocation d’assurance précitée, « pour le compte de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage ».
Il en va un peu différemment s’agissant des autres revenus de remplacement, dont l’institution nationale reçoit la charge d’assurer « le service pour le compte de l’État ou du fonds de solidarité créé par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 ».
Depuis la réforme de 1984 coexistent en effet deux types d’allocations :
– celles du régime d’assurance, dont la responsabilité est confiée aux partenaires sociaux dans le cadre tracé par la loi, et qui a pour objet essentiel la garantie des salaires ; il est financé essentiellement par des contributions générales constituées par des cotisations assises sur les salaires ;
– celles du régime de solidarité, dont la responsabilité incombe aux pouvoirs publics ; son objet est de garantir un revenu minimal à ceux qui n’ont pas ou plus vocation à bénéficier du régime d’assurance.
Le financement des allocations du régime de solidarité est assuré par un fonds de solidarité institué par la loi du 4 novembre 1982. Ce fonds est alimenté par une subvention de l’État en application des partages de responsabilité fixés par les accords entre l’Unédic et l’État ainsi que, dans une moindre mesure, par la contribution de solidarité établie par la même loi et le décret du 26 novembre 1982 à la charge des agents de l’État, des collectivités locales, des établissements publics administratifs et de certains salariés des services publics industriels et commerciaux ne cotisant pas au régime d’assurance. C’est donc pour le compte de l’État ou du fonds de solidarité qu’est confiée à l’institution nationale la mission d’assurer le « service » des autres revenus de remplacement.
Ces allocations et primes sont les suivantes :
– L’allocation de solidarité mentionnée à l’article L. 351-9 du code du travail : c’est l’allocation temporaire d’attente (ATA), que la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a substitué à l’allocation d’insertion, à compter du 16 novembre 2006. Les bénéficiaires en sont les demandeurs d’asile, pendant la durée d’instruction de leur demande, jusqu’à l’obtention du statut de réfugié ou le refus définitif par l’office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) ; les bénéficiaires de la protection temporaire ; les bénéficiaires de la protection subsidiaire ; les victimes étrangères de la traite des êtres humains ; les apatrides ; les anciens détenus libérés ; les salariés expatriés.
– L’allocation de solidarité mentionnée à l’article L. 351-10 du code du travail : c’est l’allocation de solidarité spécifique (ASS), destinée aux chômeurs de longue durée, qui bénéficie principalement aux personnes qui ont épuisé leurs droits à l’allocation d’assurance et qui satisfont à des conditions d’activité antérieures et de ressources ainsi qu’aux personnes qui, âgées de cinquante ans au moins, décident d’opter pour l’ASS et non pour l’allocation d’assurance.
Pour l’ATA comme pour l’ASS, le revenu minimal est aujourd’hui garanti par l’État, par l’intermédiaire du fonds de solidarité s’agissant de l’ASS, mais géré pour son compte par les Assédic.
– L’allocation de solidarité mentionnée à l’article L. 351-10-1 du code du travail, à savoir l’allocation équivalent retraite (AER). Cette allocation vise les demandeurs d’emploi âgés qui justifient d’au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base d’assurance vieillesse. Elle est attribuée sous conditions de ressources et peut prendre deux formes : soit remplacer certaines allocations ou être versée aux personnes qui ne perçoivent aucune allocation : dans ce cas, elle est dénommée AER « de remplacement » ; soit compléter l’allocation d’aide au retour à l’emploi ou l’allocation chômeurs âgés. Comme les deux allocations précédentes, l’AER est gérée par les Assédic mais financée par le fonds de solidarité.
L’article 132 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a supprimé cette allocation à compter du 1er janvier 2009 (les personnes qui en bénéficient au 1er janvier 2009 continueront cependant à la percevoir jusqu’à l’expiration de leurs droits).
– L’allocation de solidarité mentionnée à l’article L. 351-10-2 du code du travail, à savoir l’allocation de fin de formation (AFF) (qui a succédé en 2001 à l’allocation de formation de fin de stage). Le principe de cette allocation est de permettre à l’intéressé de terminer une formation lorsque sa durée va au-delà des droits du stagiaire à l’assurance chômage.
Dès lors que l’inscription en formation a été enregistrée par l’ANPE à compter du 15 janvier 2007, peuvent bénéficier de l’AFF les demandeurs d’emploi qui entreprennent une action de formation prescrite par l’ANPE (dans le cadre du projet personnalisé d’accès à l’emploi – PPAE) permettant, d’une part, d’acquérir une qualification reconnue et, d’autre part, d’accéder à un emploi pour lequel sont identifiées des difficultés de recrutement (métiers dits « en tension »). L’État finançait directement l’AFF jusqu’ici, mais l’intermédiation du fonds de solidarité est prévue à compter du 1er janvier 2008.
– L’allocation de solidarité mentionnée à l’article L. 351-13-1 du code du travail, soit l’allocation spécifique au profit des demandeurs d’emploi dans le domaine des médias et du spectacle.
Cette allocation a été créée, par la loi de finances pour 2007, au profit des travailleurs involontairement privés d'emploi et qui ont épuisé leurs droits à l’assurance chômage au titre des dispositions spécifiques relatives aux artistes du spectacle et aux ouvriers et techniciens de l’édition d’enregistrement sonore, de la production cinématographique et audiovisuelle, de la radio, de la diffusion et du spectacle, qui ne peuvent bénéficier de l’allocation prévue à l’article L. 351-10 et qui satisfont à des conditions d’activité professionnelle antérieure et de prise en charge au titre d’un revenu de remplacement.
Ces allocations sont à la charge du fonds de solidarité. Leur service est assuré par les Assédic dans des conditions prévues par voie conventionnelle.
– La prime de retour à l’emploi mentionnée à l’article L. 322-12 du code du travail pour les bénéficiaires de l’ASS : il s’agit de la prime attribuée notamment aux bénéficiaires de l’ASS lorsque ceux-ci débutent ou reprennent une activité professionnelle au cours de la période de versement de l’allocation. Ce mécanisme parfois appelé « intéressement » a été refondu par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.
Aux termes de cette loi, s’agissant des bénéficiaires de l’ASS, cette prime est à la charge du fonds de solidarité. La prime est versée par l’organisme chargé du versement de l’ASS, donc les Assédic. Ce sont aussi les Assédic qui vérifient les déclarations des bénéficiaires.
– La prime forfaitaire mentionnée à l’article L. 351-20 : il s’agit du deuxième volet du dispositif d’intéressement précité (dont la prime de retour à l’emploi constitue le premier volet), institué par la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi.
Les bénéficiaires de l’ASS qui reprennent une activité professionnelle ont droit à une prime forfaitaire. Cette prime est versée mensuellement. Comme la prime de retour à l’emploi, la prime forfaitaire est à la charge du fonds de solidarité et son service est assuré par les Assédic.
En mentionnant enfin « toute autre allocation ou aide dont l’État (…) confierait [à l’institution nationale] le versement par convention », cet alinéa préserve, pour l’avenir, l’unicité du système. La nouvelle institution pourra dès lors, sans risque que sa compétence puisse être mise en cause, se voir confier la mission du versement de toute autre allocation, pour le compte de l’État.
● Aux termes de l’alinéa 9 de l’article 2, la cinquième mission est ainsi définie : « recueillir, traiter, diffuser et mettre à la disposition des services de l’État et de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage les données relatives au marché du travail et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi ».
Cette cinquième mission vise, pour l’essentiel, la mise en œuvre des instruments statistiques. Là encore, la compétence est aujourd’hui largement partagée entre les différentes institutions existantes.
Il existe aujourd’hui des services statistiques à la fois à l’ANPE et à l’Unédic qui peuvent constituer des « doublons », en dépit de la très grande qualité des uns et des autres.
L’ANPE comporte un observatoire de l’ANPE. Il repose principalement sur trois types d’initiatives : la consultation régulière d’un panel de près de 15 000 entreprises afin de mieux cerner l’évolution de l’activité et de l’emploi et de mieux connaître les intentions d’embauche des entreprises, clientes de l’Agence ou non ; la réalisation d’études et de synthèses périodiques ou ponctuelles sur l’emploi et ses évolutions, le marché du travail, les demandeurs d’emploi et leurs trajectoires ; l’organisation de rencontres bisannuelles « les Entretiens de l’emploi » entre entreprises, professionnels de l’emploi, chercheurs et praticiens, afin d’analyser conjointement les transformations du marché du travail et de faire émerger de nouvelles pistes pour l’action (39).
L’Unédic dispose quant à elle d’un service d’information juridique très développé. Il est d’ailleurs notable que le premier objet de son activité telle qu’elle est définie dans ses statuts établis le 22 mars 2001 est de « procéder à toutes études et recherches dans le domaine de l’emploi sur le plan national et international ».
L’objectif d’une fusion de ces différentes missions, en vue d’une rationalisation, n’est pas nouveau, comme en témoigne par exemple la convention tripartite du 5 mai 2006 : le d de l’article 4 consacré à l’accompagnement des demandeurs d’emploi prévoit qu’en vue d’évaluer la mise en œuvre du projet personnalisé d’accès à l’emploi par des organismes conventionnés à cet effet, l’Unédic et l’ANPE mettent en place conjointement, en liaison avec la direction statistique du ministère en charge du travail (la DARES), « une méthode d’évaluation-comparaison, reposant sur le suivi statistique d’une population témoin ».
La mise en œuvre de cette mission suppose des moyens, notamment informatiques : la question du développement d’un système statistique de données est indissociable de celle du développement des systèmes d’information des partenaires, qui fait aussi l’objet d’une disposition de la convention tripartite précitée (article 9).
● La sixième mission (alinéa 10 de l’article 2) est relative à la mise en œuvre de toutes autres actions « confiées par l’État, les collectivités territoriales et l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage en relation avec sa mission ».
Cette mission, de nature subsidiaire, vise à apporter la souplesse nécessaire à l’adaptation des missions qui seront prises en charge par la nouvelle institution nationale. L’État, les collectivités territoriales ou l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage doivent pouvoir confier à la nouvelle institution la prise en charge de certaines autres missions.
À titre d’exemple, déjà aujourd’hui, la gestion des contrats aidés est, le plus souvent, confiée par l’État à l’ANPE. En outre, l’Unédic a la charge du contrat SEJE (Soutien à l’emploi des jeunes en entreprise – supprimé par la loi de finances pour 2008, mais dont le stock doit être géré jusqu’à l’expiration des contrats).
● La composition de la nouvelle institution
Aux termes de l’alinéa 11, le nouvel article L. 311-7-1 du code du travail prévoit que la nouvelle institution sera administrée par un conseil d’administration et dirigée par un directeur général.
Les trois articles suivants détaillent les règles de composition et de compétence du conseil d’administration (articles L. 311-7-1 et L. 311-7-2) ainsi que la mission du directeur général (article L. 311-7-4).
– Le conseil d’administration : composition
Aux termes du nouvel article L. 311-7-2 du code du travail (alinéas 12 à 19 de l’article 2), le conseil d’administration de la nouvelle institution est composé de 18 membres : cinq représentants de l’État ; cinq membres représentant les employeurs ; cinq membres représentant les salariés ; deux personnalités qualifiées ; un représentant des collectivités territoriales, désigné sur proposition conjointe des associations des collectivités concernées.
Il est prévu que les représentants des employeurs et des salariés seront proposés par les organisations syndicales de salariés et d’employeurs « représentatives au niveau national et interprofessionnel, mentionnées à l’article L. 352-2 ». Cette formulation est suffisamment souple pour permettre l’intégration, au fil du temps, de nouvelles organisations dans la procédure, selon l’évolution des règles de représentativité (40). La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, a implicitement réservé cette possibilité en demandant le retrait d’un amendement de la commission des affaires sociales prévoyant expressément cette évolution : « la commission a légitimement pointé la question de la représentativité des organisations syndicales, qui est dans l’air du temps et à laquelle nous sommes évidemment très sensibles. Xavier Bertrand mène à cet égard un travail approfondi : la représentativité des organisations syndicales évoluera-t-elle à la hausse ou à la baisse ? L’avenir nous le dira. Cependant, il me semble qu’en toute hypothèse nous serons amenés à devoir réexaminer un certain nombre de textes. On ne saurait aujourd’hui préjuger, c’est un peu prématuré, l’orientation que prendra cette reconfiguration probable ».
C’est le ministre en charge de l’emploi qui désigne les personnalités qualifiées, « en raison de leurs compétences dans les domaines d’activité de l’institution ».
La présence d’un représentant des collectivités territoriales résulte de l’adoption au Sénat, avec l’avis favorable du gouvernement, de deux amendements identiques de M. Michel Mercier et de Mme Christiane Demontès, soucieux de tenir compte du rôle essentiel tenu par les collectivités locales dans la mise en œuvre des politiques de l’emploi. La ministre a précisé que si un seul représentant aura la qualité de titulaire, un second pourra en outre être désigné comme suppléant.
Le conseil élit en son sein un président.
● Le conseil d’administration : compétence
Aux termes de l’article L. 311-7-3 (alinéas 20 à 22 de l’article 2), le conseil d’administration a compétence pour régler, par ses délibérations, « les affaires relatives à l’objet de l’institution ».
En pratique, pourraient être concernées : les conditions générales d’organisation et de fonctionnement de l’institution ; les orientations annuelles et plans de développement des activités ; les différentes conventions conclues, par exemple avec les organismes mettant en œuvre les dispositifs d’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi ; le rapport annuel d’activité ; le budget et les comptes ; l’exercice des actions en justice ; les conditions générales de tarification pour services rendus ; les conditions d’emploi et de rémunération des personnels ; la désignation des commissaires aux comtes ; les avis sur les conventions tripartites ; etc.
Le détail des règles de fonctionnement du conseil d’administration relève de la compétence réglementaire. L’article L. 311-7-12 du code du travail (voir infra) renvoie de manière générale à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les modalités d’application de la nouvelle section 4. Selon les informations transmises par les services du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, seront ainsi déterminées notamment les règles de convocation du conseil, les règles de fixation de l’ordre du jour, les conditions de validité des délibérations, les règles de majorité pour les votes, les modalités de publicité des délibérations, le caractère exécutoire de certaines décisions, etc.
Cependant, le projet de loi précise que les décisions relatives au budget et aux emprunts, ainsi qu’aux encours maximum des crédits de trésorerie, devront être prises à la majorité des deux tiers des membres présents.
Le dernier alinéa de cet article L. 311-7-3 précise que le conseil d’administration désigne en son sein un comité d’audit et un comité d’évaluation.
Selon les informations transmises par les services du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, le comité d’audit devrait avoir vocation à examiner, avant leur présentation au conseil d’administration, les dossiers de nature économique, financière et comptable. Il devrait procéder à l’évaluation des risques et s’assurer de la qualité du contrôle interne de l’établissement.
L’exposé des motifs du projet de loi précise en outre que le conseil « peut également constituer des commissions ou des groupes de travail, notamment à des fins d’expertise, des actions menées par l’institution ».
● Le directeur général
Le nouvel article L. 311-7-4 du code du travail (alinéas 23 et 24 de l’article 2) prévoit que le directeur général « exerce la direction de l’institution dans le cadre des orientations définies par le conseil d’administration ; il prépare les délibérations de ce conseil et en assure l’exécution ».
Aux termes de l’exposé des motifs, il est précisé que le directeur général « a autorité sur l’ensemble des agents ».
En pratique, ces missions pourraient recouvrir aussi : la préparation et l’exécution du budget de l’établissement ; la mise en œuvre de la convention tripartite visée au nouvel article L. 311-1-3 ; la gestion du personnel ; l’ordonnancement des recettes et des dépenses ; la gestion du secrétariat du conseil d’administration ; etc. Ces précisions devraient figurer dans le décret en Conseil d’État pris pour l’application de la nouvelle section 4, mais il serait en tout état de cause utile que, dès la séance publique, le gouvernement puisse les donner.
Le projet de loi précise que le directeur général est nommé par décret, donc par le gouvernement, après avis du conseil d’administration.
À la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales, le Sénat a ajouté une précision importante, destinée à prévoir que le conseil d’administration pourra adopter, à la majorité des deux tiers, une résolution demandant la révocation du directeur général : autrement dit, une forme de « motion de censure » pouvant être adoptée à la majorité des deux tiers, selon l’expression de Mme Catherine Procaccia, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales. Le rapport établi par Mme Catherine Procaccia préalablement à la discussion souligne que cette dernière précision serait de nature à renforcer l’autorité du conseil d’administration sur le directeur général, qui est nommé par le gouvernement.
Le gouvernement s’en est remis pour l’adoption de cet amendement à la sagesse du Sénat, Mme Christine Lagarde ayant souligné que de fait, s’il y avait défiance du conseil d’administration, le directeur général ne pourrait pas exécuter sa mission.
d) Les autres dispositions
● Le budget de la nouvelle institution et les règles de gestion
Le nouvel article L. 311-7-5 (alinéas 25 à 32 de l’article 2) dispose que le budget de l’institution nationale se compose de quatre sections non fongibles, qui doivent chacune être présentées à l’équilibre : une section « assurance chômage » ; une section « solidarité » ; une section « intervention » ; une section « fonctionnement et investissement ».
– La première section est consacrée à l’assurance chômage. Elle correspond donc à une partie du budget de l’Unédic aujourd’hui. Les dépenses de cette section sont constituées par les allocations d’assurance (donc l’ARE précitée) versées par la nouvelle institution pour le compte de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage, telle qu’elles sont prévues aux articles L. 351-3 et suivants du code du travail, auxquelles sont ajoutées les cotisations sociales afférentes à ces allocations « dans les conditions prévues par les lois et règlements en vigueur » (il s’agit par exemple des cotisations versées aujourd’hui par l’Unédic au titre de la retraite complémentaire des demandeurs d’emploi).
Parce que cette section (comme chacune des quatre sections) doit être présentée en équilibre, l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage devra verser une contribution destinée à assurer cet équilibre. Le projet de loi précise que cette contribution est allouée dans les conditions prévues par la convention d’assurance chômage mentionnée à l’article L. 351-8.
– La deuxième section est consacrée aux dépenses de « solidarité », dépenses réalisées aujourd’hui par l’État dans le cadre du régime complémentaire au régime d’assurance, dit régime de solidarité.
Les dépenses de cette section sont donc constituées par l’ensemble des allocations et aides versées à ce titre par la nouvelle institution pour le compte de l’État, que ce soit à titre direct ou à titre indirect par le fonds de solidarité créé par la loi du 4 novembre 1982. Comme il en va dans la section « assurance chômage », il faut ajouter à ces montants les cotisations sociales afférentes aux allocations dans les conditions prévues par les lois et règlements en vigueur.
Comme pour la première section, l’exigence d’équilibre impose, en recettes, le versement d’une contribution de l’État permettant d’assurer l’équilibre.
L’établissement de ces deux premières sections dédiées entièrement aux dépenses d’indemnisation, par le régime d’assurance chômage d’une part, par l’État s’agissant des dépenses de solidarité d’autre part, permet d’identifier clairement la part des dépenses parfois dites « passives » de celles, dites « actives », destinées aux interventions en direction des personnes à la recherche d’emploi, qui figurent dans la troisième section (41).
– La troisième section est en effet intitulée « Intervention ». Conformément à cet intitulé, elle comporte les dépenses d’intervention concourant au placement, à l’orientation, à l’insertion professionnelle, à la formation et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi.
– La quatrième section, consacrée au fonctionnement et à l’investissement, comporte en dépenses les charges de personnel et de fonctionnement, les charges financières et les charges exceptionnelles ainsi que les dépenses d’investissement.
L’existence de ces deux dernières sections a été décidée au Sénat, à la suite de l’adoption, contre l’avis du gouvernement, d’un amendement de la commission des affaires sociales. Dans le projet initialement présenté par le gouvernement, ces deux sections n’en faisaient qu’une. Conformément à l’explication figurant dans le rapport précité établi par Mme Catherine Procaccia, « pour faciliter les négociations salariales dans la nouvelle institution, [la] commission (…) propose (…) de séparer dans deux sections distinctes les dépenses de fonctionnement et celles consenties au profit des chômeurs : les négociateurs n’auront pas ainsi à « arbitrer » entre une augmentation de la masse salariale et une augmentation des dépenses d’intervention ».
En revanche, la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, a fait valoir, à l’appui d’un avis défavorable à l’amendement, les arguments suivants : « Le projet de loi, en l’état de sa rédaction, distingue très précisément dans deux sections spécifiques, d’une part, les dépenses d’indemnisation effectuées pour le compte de l’assurance chômage, d’autre part, les dépenses de solidarité, et prévoit une troisième section dans laquelle on retrouve les dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention de la nouvelle institution, ce qui a le mérite de la clarté. Les deux premières sections fonctionnent en réalité comme des comptes de tiers. Il est donc important qu’elles soient traitées séparément et qu’elles puissent faire l’objet d’un audit et de contrôles distincts. C’est la troisième section qui constitue en fait le budget réel de la nouvelle institution, budget qui sera évidemment voté par le conseil d’administration. Comme dans tout budget voté par tout conseil d’administration, en vertu d’une règle de fonctionnement qui s’applique à toute institution bien gérée, la distinction devra être faite entre les dépenses d’investissement, les dépenses de fonctionnement, puis les dépenses d’intervention. Il ne me paraît pas utile de fixer dans un texte législatif le détail de la présentation du budget grande catégorie par grande catégorie, d'autant plus qu'une telle séparation entre les catégories pourrait créer une confusion quant à un éventuel fléchage ex ante des crédits alloués par l'État et par l’Unédic vers telle ou telle catégorie de dépenses, qu'il s'agisse de dépenses d'intervention, de fonctionnement ou d'entretien. En outre, elle pourrait éventuellement conduire à introduire une distinction entre les dépenses que l'on accepterait de faire au bénéfice des chômeurs indemnisés ou à celui des chômeurs non indemnisés. Or souvenez-vous qu'un des objectifs de la réforme est d'établir une harmonie et une unité de services et de prestations au bénéfice de tous les chômeurs, les chômeurs indemnisés comme les chômeurs non indemnisés ». Ces arguments n’ont pas suffi à convaincre le Sénat.
Ces deux dernières sections devant aussi être présentées à l’équilibre, c’est, en recettes, une contribution à la fois de l’État et de l’institution gestionnaire du régime d’assurance chômage (dans les conditions prévues par l’article L. 354-1, soit les conditions figurant dans la convention d’assurance chômage), qui permet de compenser les dépenses. Le II de l’article 3 du projet de loi détaille les modalités de versement de cette contribution (voir le commentaire de l’article 3).
L’exposé des motifs précise que « la contribution respective de l’État et du régime d’assurance chômage sera retracée en annexe de la convention tripartite pluriannuelle [telle qu’elle est prévue par l’article 1er du projet de loi dans le nouvel article L. 311-1-2 du code du travail]. Calculée à partir des taux d’effort actuels des deux financeurs, elle devra évoluer de façon à permettre à l’institution de remplir les différentes missions qui lui sont imparties ».
Le projet de loi ouvre la possibilité, au-delà de cette double contribution, d’un abondement des recettes par, « le cas échéant, les subventions des collectivités territoriales et autres organismes publics, les produits reçus au titre des prestations pour services rendus, toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en vigueur, les produits financiers et les produits exceptionnels ».
Ainsi que le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, ces différents abondements seront réalisés « en fonction notamment des prestations de service que l’institution peut être amenée à exercer au profit des différentes collectivités publiques sur le territoire ».
L’avant-dernier alinéa de cet article L. 311-7-5, issu de l’adoption au Sénat d’un amendement du gouvernement reprenant une préoccupation de la commission des affaires sociales (qui a en conséquence retiré son amendement voisin à l’article 3), dispose que la contribution de l’État et la contribution de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage sont fixées à un niveau compatible avec la poursuite des activités de l’institution, compte tenu de l’évolution du marché du travail. La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, a confirmé que « Cet amendement vise à répondre à la préoccupation légitime exprimée par Mme le rapporteur au sujet des conditions et des paramètres selon lesquels la contribution financière de l'État et du régime d'assurance chômage évoluera. Pour des raisons constitutionnelles, il n'est évidemment pas possible de préempter le niveau de la contribution de l'État qui est voté en loi de finances, tandis que, pour l'Unédic, le Gouvernement prévoit une valeur de référence, sous la forme d'un plancher égal à 10 % de la collecte. Toutefois, à l'évidence, les montants alloués qui seront retracés dans la convention d'objectifs pluriannuelle devront être déterminés en fonction de la situation globale du marché du travail et des buts fixés par l'institution en ce qui concerne le développement de ses prestations, vis-à-vis tant des demandeurs d'emploi que des entreprises ».
Le dernier alinéa de cet article L. 311-7-5 précise que l’institution nationale est autorisée à placer ses fonds disponibles dans des conditions fixées par les ministres chargés de l’emploi et du budget.
Aux termes du nouvel article L. 311-7-6 (alinéas 33 et 34), en matière de gestion financière et comptable, l’institution nationale est soumise aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales. Cette précision est importante pour une institution sui generis.
À la suite de l’adoption d’un amendement de la commission des affaires sociales, avec l’avis favorable du gouvernement, le Sénat a en outre précisé les règles applicables à la nouvelle institution en matière de gestion des achats, retenant la référence aux règles figurant dans l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. Ces règles offrent en effet, comme l’a expliqué Mme Catherine Procaccia, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, lors de la séance publique, plus de souplesse que celles du code des marchés publics.
La ministre de l’économie, des finances et de l’emploi, Mme Christine Lagarde, a précisé que pour autant, la nouvelle institution constitue bien « un établissement public et même, si l’on souhaite définir exactement sa catégorie, un établissement public administratif, du fait de sa mission et de son financement. [Dans le même temps, il y a ] œuvre de création juridique en inventant, par la voie législative, une entité qui empruntera à d’autres catégories les dispositions les plus favorables à la réalisation de sa mission ».
L’exposé des motifs du projet de loi indique par ailleurs que l’institution est soumise notamment au contrôle économique et financier de l’État et au contrôle de la Cour des comptes.
● Statut des agents
Le nouvel article L. 311-7-7 (alinéas 35 et 36 de l’article 2) expose les règles selon lesquelles sont régis les agents de l’institution nationale, qui sont chargés d’une mission de service public (voir aussi sur cette question le c