N^° 1428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013.

RAPPORT

FAIT

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 45

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteur spécial : M. Nicolas SANSU

Député

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SOMMAIRE

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Pages

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

INTRODUCTION

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances traduit l’engagement budgétaire de l’État en faveur de la solidarité, dans le cadre plus global des politiques publiques de cohésion sociale. Les actions menées revêtent en effet une dimension fortement interministérielle, retracée à travers les documents de politique transversale « Inclusion sociale » et « Égalité entre les femmes et les hommes ».

Le périmètre de la mission a peu évolué cette année, seulement à la marge pour les programmes 137 Égalité entre les femmes et les hommes et 106 Actions en faveur des familles vulnérables.

Sur le programme 137, la nouvelle action spécifique consacrée à la prévention et à la lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains est abondée par redéploiements internes, elle retrace des dispositifs préexistants au sein de ce programme.

Sur le programme 106, le financement des dispositifs de médiation familiale et des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents, qui représentaient un montant total de 5,5 millions en 2013, est assuré intégralement par la Caisse nationale d’allocations familiales à compter du 1^er janvier 2014.

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances regroupe cinq programmes de poids budgétaire très inégal :

– le programme 304 Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales, dont les crédits de paiement s’élèvent à 575,4 millions d’euros contre 404,5 millions d’euros en 2013 (+ 42,3 %), représentent 4,2 % de ceux de la mission, les dotations qui répondent aux besoins du Fonds national des solidarités actives, sont en forte augmentation ;

– le programme 106 Actions en faveur des familles vulnérables bénéficie de 1,8 % des crédits de paiement de la mission, avec 248,4 millions d’euros (+ 1,2 %). Les dotations augmentent du fait du financement de la protection des enfants et des familles vulnérables ;

– le programme 157 Handicap et dépendance concentre, avec 11 411,4 millions d’euros, près de 83 % des crédits de paiement de la mission. L’augmentation des dotations est de 2,4 %, notamment du fait de la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes est doté de 24,3 millions d’euros (+ 3,4 %) et représente 0,2 % des crédits de la mission ;

– enfin, le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative est un programme « support », qui concerne l’ensemble des structures administratives participant à la mise en œuvre des politiques sociales et sanitaires. Son champ d’action dépasse donc le simple périmètre de la mission. Avec 1 536,5 millions d’euros de crédits de paiement pour 2014 (– 1,6 %), il représente 11,1 % des dotations de la mission.

Les crédits de la mission s’élèvent à 13,83 milliards d’euros. Ils augmentent de 3,2 %.

La répartition des dotations entre les programmes est déséquilibrée, le programme Handicap et dépendance représentant 11,4 milliards soit presque 83 % des dotations.

L’évolution des crédits résulte cette année encore à titre principal, de l’augmentation des dotations au programme 304 Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales et de l’accroissement des crédits du programme 157 Handicap et dépendance, alors que les besoins sont également croissants sur les autres programmes, 106 Actions en faveur des familles vulnérables et 137 Égalité entre les femmes et les hommes. C’est donc, pour quatre programmes sur cinq, une augmentation quasi automatique, en tout cas nécessaire, liée à des dépenses dites de guichet, et qui témoignent des difficultés sociales importantes de la population. Les seules diminutions de crédits prévues le sont sur le programme de soutien 124.

Le Rapporteur spécial avait attiré l’an dernier l’attention du Gouvernement sur la nécessité de transformation des modalités d’accès aux allocations (non recours au RSA activité et RSA jeunes) et la nécessité de revalorisation des minima sociaux. Il regrette que ces suggestions n’aient pas été suivies d’effet, en particulier s’agissant des perspectives de réforme du RSA activité.

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CHIFFRES CLÉS

Le présent projet de loi de finances prévoit d’assurer une hausse des crédits consacrés à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et ce, malgré la situation difficile des finances publiques dans un contexte économique et social contraint. Les crédits de paiement de la mission devraient augmenter en 2014 de 3,2 % après des augmentations de 5,6 % en 2013 et 2,6 % en 2012, et atteindre 13,8 milliards d’euros. L’augmentation de la dotation budgétaire au Fonds national des solidarités actives (FNSA) finançant le revenu de solidarité active (RSA) inverse la tendance des années précédentes afin de répondre aux besoins croissants du FNSA. Les crédits augmentent de 42,3 %. Pour autant, la trésorerie du FNSA devrait quasiment être maintenue à l’étiage de fin 2012 (39,6 millions) avec une prévision de 50 millions pour 2013 et 2014. Sur le principal poste de dépenses de la mission, la revalorisation de 1,75 % de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) le 1er septembre 2013 et l’augmentation du nombre de bénéficiaires impactent le programme Handicap et dépendance, dont les crédits sont prévus en augmentation de 2,4 %. Un effort particulier est mené en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, avec une augmentation de 3,4 % des dotations.

CHAPITRE PREMIER : LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : DES CRÉDITS AJUSTÉS À LA MONTÉE EN CHARGE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)

Le programme 304 Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales voit ses crédits suivre la charge du revenu de solidarité active (RSA), compte tenu de financements assurés par le Fonds national des solidarités actives (FNSA), à partir de contributions directement affectées. L’essentiel des crédits du programme correspond à la dotation de l’État FNSA, chargé de mettre en œuvre le dispositif.

L’évolution proposée des crédits entre 2013 et 2014 est la suivante.

PROGRAMME 304 : DOTATIONS EN 2013 ET 2014

Numéro et intitulé de l’action	AE		CP
	2013	2014	2013	2014
11 – Revenu de solidarité active	373	544	373	544
12 – Économie sociale et solidaire	5,1	5	5,1	5
13 – Autres expérimentations	1,2	1	1,2	1
14 – Aide alimentaire	23,2	23,4	23,2	23,4
15 – Qualification en travail social	2,1	2,1	2,1	2,1
Total	404,5	575,4	404,5	575,4

Le revenu de solidarité active a été généralisé en France métropolitaine le 1^er juin 2009, puis étendu aux départements et à certaines collectivités d’outre-mer le 1^er janvier 2011, et enfin étendu également à Mayotte le 1^er janvier 2012 dans le cadre de la départementalisation de ce territoire.

Le RSA a été étendu aux jeunes actifs de moins de vingt-cinq ans depuis le 1^er septembre 2010 en métropole et depuis le 1^er janvier 2011 dans les départements d’outre mer, avec une condition d’activité préalable, fixée à deux ans d’activité à temps plein sur une période de référence de trois ans précédant la date de la demande. Par exception au dispositif de droit commun, l’intégralité du RSA versé aux moins de 25 ans (part socle et part activité) est prise en charge par le FNSA depuis 2010, y compris la part socle en principe à la charge des départements. Ce mode de financement dérogatoire est prolongé en 2014 par l’article 76 du présent projet de loi de finances pour 2014 dont on trouvera le commentaire à la fin du présent rapport.

Le RSA, qui autorise de manière pérenne le cumul entre ce minimum social et les revenus du travail, poursuit quatre objectifs : offrir des moyens minimums ou minima d’existence à toute personne privée de ressources ; faire en sorte que chaque heure travaillée se traduise pour l’intéressé par un accroissement de revenu ; compléter les ressources des personnes exerçant une activité pour réduire la prévalence de la pauvreté au sein de la population active occupée ; améliorer la prise en charge des plus démunis à travers le suivi et l’accompagnement personnalisé vers l’emploi.

Le financement du RSA est conjointement et inégalement assuré par les départements et l’État.

La plus grande part du financement incombe aux départements, au titre de leur compétence en matière d’insertion, de la charge de la prestation garantissant un revenu minimum, prestation allouée jusqu’à ce que les ressources du foyer soient supérieures à un montant forfaitaire fixé au regard de la configuration familiale. Il s’agit du RSA socle. Pour l’année 2012, la dépense de RSA socle s’est élevée à 8 171,2 millions d’euros pour la France entière (métropole, DOM/COM, Mayotte). La dépense 2013, hors revalorisation de septembre 2013, pourrait avoisiner 8 898 millions (France entière).

Une plus faible part incombe à l’État par l’intermédiaire du FNSA, dont la gestion est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Il s’agit de la part de la prestation complétant les revenus du travail et visant à garantir la progression de l’ensemble des ressources des bénéficiaires en lien avec leurs revenus d’activité ; autrement dit le RSA activité.

Le FNSA est d’abord financé à titre principal par une recette fiscale intégralement affectée au fonds (contribution sociale additionnelle sur les produits de placement et les revenus du patrimoine), complétée par une dotation budgétaire de l’État qui représente la totalité de l’action 1 du programme 304.

La contribution de l’État du programme 304 intervient ainsi comme une subvention d’équilibre et garantit la neutralité de la gestion de cette prestation, servie pour compte de tiers, pour la trésorerie des organismes de la branche famille (CNAF et CCMSA) chargés des versements du RSA.

Dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté adopté lors du comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) le 21 janvier 2013, le Gouvernement s’est engagé à une revalorisation sur 10 ans de son montant forfaitaire. Après une première augmentation de + 2 % en septembre 2013, il est prévu de permettre au RSA de gagner 10 % en euros constants, hors inflation en 2017.

Notre collègue Christophe Sirugue a remis au Premier ministre, en juillet 2013, un rapport préconisant la réforme des dispositifs de soutien aux revenus d’activité modestes.

Le rapport constate que le soutien financier aux revenus d’activité des travailleurs modestes repose aujourd’hui, à titre principal, sur deux dispositifs : le RSA activité d’une part, la prime pour l’emploi (PPE) d’autre part. Chacun de ces deux dispositifs souffre de faiblesses structurelles qui plaident pour une réforme ambitieuse, de rupture. Le RSA activité, créé en 2008, n’a pas trouvé son public : seul un tiers des bénéficiaires potentiels y recourent. Parmi les facteurs explicatifs, la nature même de ce dispositif, qui l’ancre dans une logique de minimum social, joue un rôle important. La complexité de la base ressources et les modalités de gestion administrative expliquent également que le dispositif ne soit pas monté en charge, après 5 ans d’existence. En même temps, la PPE est distribuée très largement, ce qui aboutit à un saupoudrage et à un ciblage insuffisant.

Le rapport préconise donc une réforme de fond : la création d’une prime d’activité, qui résulterait de la fusion du RSA activité avec la PPE et qui pourrait être mise en place, selon l’auteur, dès septembre 2014. Le Gouvernement a décidé de surseoir à la mise en œuvre de la réforme préconisée.

Compte tenu de dépenses en augmentation, les recettes du FNSA sont également en croissance significative. Le Gouvernement annonçait l’an dernier que le solde de la trésorerie du FNSA devrait être ramené à 100 millions fin 2012 et 112 millions fin 2013 alors qu’il s’élevait à 477,02 millions au début de 2012. Le Rapporteur spécial considérait que la trésorerie du FNSA serait un peu plus asséchée que prévu. Dans les faits, le solde de trésorerie fin 2012 était réduit à 39,6 millions d’euros et la trésorerie prévue fin 2013 et fin 2014 est annoncée à 50,5 millions d’euros au prix d’une augmentation significative de la contribution budgétaire en gestion 2013.

L’augmentation de 0,35 point de la fraction de prélèvement social affectée au FNSA par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 répondait à la nécessité de financer l’élargissement des missions du fonds avec la pérennisation des primes de Noël versées aux bénéficiaires de différents dispositifs de solidarité (RSA, allocation spécifique de solidarité, allocation équivalent retraite et allocation transitoire de solidarité).

Le rendement en 2012 de la contribution additionnelle au taux de 1,1 % avant cette augmentation) sur les revenus du patrimoine et les produits de placement a été supérieur à la prévision initiale (1 235 millions inscrits au PAP 2012). En effet, en application des dispositions de l’article 3 de la loi n° 2012-1404 du 17 décembre de financement de la sécurité sociale pour 2013, le FNSA a bénéficié d’un versement de 145 millions de la part de la CNAV, correspondant à un acompte sur le rendement du taux de 0,35 point perçu par la caisse au titre du produit des prélèvements de solidarité et transféré rétroactivement au 1^er juillet 2012 au FNSA.

Ainsi, les encaissements de la contribution additionnelle aux prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement se sont établis à 1 480 millions d’euros au titre de 2012.

DÉTAIL DES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DÉPENSES DU FNSA (en millions d’euros)
	2013		Prévision 2014
	Prévision 2013 initiale	Prévision 2013 révisée Automne
Dépenses RSA	2 241	2 279	2 384
Dont RSA activité	1 506	1 544	1 662
Dont RSA jeunes	27	25	26
Dont RSA DOM + RSTA + Mayotte	191	196	148
Dont aide personnalisée de retour à l’emploi	15	15	35
Dont Prime de Noël	465	461	476
Dont frais de gestion	37	38	37
Sources de financement	2 253	2 301	2 384
Dont budget de l’État – Programme 304	373	450	544
Dont contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine	1 880	1 809	1 840
Créances/dettes année n-1		31
Excédent de trésorerie	12	11
Prélèvement trésorerie
Solde de trésorerie	51	51	51

Source : d’après des éléments de la direction générale de la cohésion sociale.

Pour 2013, les recettes attendues au titre du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, ainsi majoré, avaient été estimées à 1 880 millions d’euros dans le cadre du projet de loi de finances Toutefois, le rendement, à ce jour, de la taxe s’avère moindre que ces prévisions. La recette 2013 de la taxe est désormais estimée à 1 809 millions d’euros.

En conséquence du faible rendement de la taxe et d’un solde de trésorerie de début d’exercice moindre, une insuffisance de crédits est apparue à partir d’avril 2013. Cette situation a conduit le FNSA à fractionner ses versements aux caisses en fonction des rentrées de recettes de la taxe, c’est-à-dire à due concurrence des crédits disponibles sur le compte FNSA.

En 2014, l’application combinée de l’article 39 du présent projet de loi de finances et de l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014 aboutit à une nouvelle modification de la quote-part de prélèvement sur les revenus du patrimoine affectée au FNSA, qui passerait ainsi de 1,45 % à 1,37 %. Le total du montant affecté au FNSA resterait inchangé, dans le cadre de la réforme du prélèvement de solidarité sur le capital prévue par l’article 8 du PLFSS.

Compte tenu des dépenses supplémentaires à la charge du FNSA (impact de la revalorisation du RSA en septembre 2013, prime de Noël) et du faible rendement de la taxe sur le produit des prélèvements de solidarité, la contribution de l’État qui garantit l’équilibre du fonds doit être revue à la hausse en 2014.

La contribution de l’État à l’équilibre du FNSA avait été prévue pour 2013 en diminution, à 373 millions d’euros contre 447 millions d’euros en 2012. En gestion, la subvention de l’État devrait être portée à 450 millions en 2013. Le Rapporteur spécial a été informé « que les besoins complémentaires de crédits seront prioritairement traités dans le cadre du dégel de la réserve de précaution ainsi que par d’éventuels redéploiements internes à la mission solidarité (principe d’auto-assurance à l’intérieur de la mission). Le cas échéant, une demande d’ouverture de crédits en loi de finances rectificative sera faite afin de couvrir les insuffisances restantes ». Compte tenu du caractère dynamique de quasiment tous les autres postes de dépenses de la mission, une ouverture de crédits par décret d’avance ou loi de finances rectificative semble inévitable avant la fin de l’année 2013.

La contribution de l’État en 2014 est prévue à 544 millions d’euros pour répondre aux dépenses prévisibles du FNSA, en particulier pour le RSA activité. Cette augmentation très significative de la contribution budgétaire ne règle pas le problème du solde de la trésorerie du FNSA, toujours asséchée, qui devrait être ramené à 50,5 millions fin 2013 alors qu’il s’élevait à 477,02 millions au début de 2012.

Au total, il est à craindre que les difficultés de trésorerie du FNSA n’obligent le Gouvernement à prendre de nouvelles mesures d’urgence, destinées à y remédier, en gestion 2014.

La prévision de dépenses globale du FNSA pour 2014 est estimée à 2 384 millions d’euros dont 1 662 millions au titre du RSA activité, 26 millions pour le RSA jeunes, 148 millions pour le RSA DOM, 35 millions pour l’aide personnalisée de retour à l’emploi et 476 millions de primes de Noël.

La prévision de dépenses du RSA activité pour 2014, soit 1 662 millions, repose sur l’hypothèse de la poursuite d’une hausse annuelle de 2 % du nombre de bénéficiaires. Elle tient également compte de la mesure gouvernementale relative à la revalorisation annuelle de 2 % du RSA en sus de l’inflation annoncée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté adopté le 21 janvier 2013, pour un coût de 72 millions en 2014.

La projection obtenue devrait conduire à un nombre moyen de 761 462 bénéficiaires en 2014 à comparer à une prévision de 683 232 bénéficiaires en 2013 pour un nombre moyen constaté de 682 232 bénéficiaires en 2012.

Le montant moyen mensuel de l’allocation est passé de 165 euros en 2009 à 180 euros en 2012 et la prévision est de 181,90 euros en 2014.

La prévision de dépenses du RSA jeunes pour 2014, estimée à 25,73 millions, est globalement stable.

Outre-mer, le RSA est entré en vigueur le 1^er janvier 2011 dans les départements d’outre-mer, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon, selon des modalités identiques à celles de la métropole. La prévision de dépense pour 2014, de 148 millions d’euros, repose sur la prise en compte de l’évolution mensuelle observée sur la période d’avril 2012 à mars 2013 et tient compte, d’autre part, de la bascule dans le dispositif du RSA activité d’une partie des bénéficiaires du revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA), à l’occasion de l’extinction au 31 mai 2013 de cette prestation temporaire.

Le RSA est entré en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2012, selon des taux adaptés à la situation spécifique de ce nouveau département, pour un coût estimé à 0,5 million d’euros en 2014.

L’aide personnalisée de retour à l’emploi (APRE) est destinée à aider les bénéficiaires du RSA qui débutent ou reprennent une activité professionnelle (emploi ou formation) et doivent fréquemment, à ce titre, soutenir de nouvelles dépenses d’automobile, de garde d’enfants, de vêtements... L’APRE a vocation à permettre un traitement individualisé, notamment en ce qui concerne les aides à la mobilité. 35 millions sont prévus pour l’APRE en 2014.

Enfin, la prime de Noël, instaurée en 1998, a été depuis reconduite chaque année. Elle bénéficie d’une part à certains allocataires du revenu de solidarité active (ceux qui bénéficient du RSA socle, ex-RMI ou ex-API) et d’autre part aux bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), de l’allocation équivalent retraite (AER) et de l’allocation transitoire de solidarité (ATS).

À compter de 2013, le financement de ces aides est inscrit en loi de finances initiale pour un coût estimé à 475,7 millions en 2014.

À compter de 2013, le fléchage de crédits sur l’action 12 Économie sociale et solidaire du programme 304 a pour conséquence que les actions relatives aux autres expérimentations en matière sociale sont inscrites sur une action 13 Autres expérimentations. Globalement, les dotations sont inchangées par rapport aux prévisions du projet de loi de finances pour 2013, à 5 981 487 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Le Gouvernement compte un ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des finances, chargé de l’Économie sociale et solidaire et de la consommation, M. Benoît Hamon. En appui des objectifs définis par le nouveau ministre, la nouvelle action 12 avait été créée au sein du programme 304, pour porter les crédits destinés à soutenir le développement du secteur, à favoriser l’émergence de nouveaux modèles économiques de développement, à appuyer les capacités d’innovations des entreprises associatives, coopératives et mutualistes, et à favoriser l’expérimentation, en lien avec les orientations européennes pour l’entrepreneuriat social.

5 millions d’euros de crédits sont prévus à raison de 175 000 euros pour le fonctionnement et 4 825 000 pour les interventions.

Le premier poste concerne les frais de fonctionnement du réseau des correspondants régionaux de l’économie sociale et solidaire pour leurs frais de déplacement, d’animation et de communication.

Les subventions sont destinées d’une part aux chambres régionales de l’économie sociale et solidaire (CRESS) pour 1 million d’euros afin de soutenir leur rôle central dans le développement territorial de l’ESS et leur appui dans l’agrégation des données sur le secteur, ainsi que la mise en place et l’évaluation d’expérimentations sociale portées par les acteurs de l’ESS et, d’autre part, aux acteurs de l’économie sociale (coopératives, mutuelles, associations ou autres organismes intervenant dans le même secteur), pour 3,8 millions d’euros, notamment en appui de leur mobilisation dans le cadre des politiques de développement des emplois d’avenir et des contrats de génération.

Les crédits dédiés aux autres expérimentations en matière sociale sont ramenés à 981 487 euros de moyens d’intervention en 2014, en conséquence du fléchage de la majeure partie des moyens sur l’économie sociale et solidaire.

Ils concernent le soutien au fonctionnement de l’Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA), au développement de démarches d’ingénierie sociale et au soutien d’autres expérimentations visant le maintien du lien social dans les territoires et leur évaluation.

L’action 14 Aide alimentaire retrace des crédits destinés à des publics en situation de précarité ou d’exclusion.

L’ensemble de ces financements contribue à assurer la mise à disposition d’une aide alimentaire à plus de 3 millions de bénéficiaires se traduisant par la fourniture d’environ 800 millions de repas par an.

La mise à disposition aux usagers de l’aide alimentaire est assurée en France par plusieurs réseaux associatifs d’envergure nationale, ainsi que par des associations locales approvisionnées par les associations nationales.

Le montant prévu pour l’aide alimentaire en projet de loi de finances 2013 est de 22,98 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement à raison de 17,89 millions pour l’aide alimentaire nationale et 5,09 millions pour l’aide alimentaire déconcentrée.

L’aide alimentaire nationale est destinée pour l’essentiel, à l’achat de denrées dans le cadre du programme national d’aide alimentaire (PNAA) complémentaire du programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD). Ces achats sont réalisés par FranceAgriMer, établissement public sous tutelle du ministère chargé de l’agriculture, au profit des têtes de réseaux associatives œuvrant dans le champ de l’aide alimentaire, désignées par le Gouvernement. Il s’y ajoute l’aide aux associations qui interviennent dans la collecte, le tri, le stockage, la transformation et la mise à disposition des autres réseaux des denrées surproduites, invendues ou retirées du marché conformément à la réglementation européenne.

À la lumière de l’évolution négative du PEAD (baisse des crédits et augmentation du périmètre), les crédits dédiés à l’aide alimentaire seront, à n’en pas douter, insuffisants.

Le Gouvernement devra agir, conformément aux demandes des associations de solidarité (Croix rouge, Secours populaire français, Restos du cœur, Secours catholique…), pour obtenir un relèvement du PEAD sauf à devoir compléter les crédits dans le cadre de l’action 14.

Le montant de crédits prévus en 2013 pour la qualification en travail social est de 2,1 millions d’euros de crédits d’intervention. Ils sont prévus pour financer des actions de développement des ressources pédagogiques nationales et d’appui au développement de l’emploi social, dont le soutien financier aux associations représentatives du secteur, des actions de structuration et de recherche dans le champ du travail social, des actions de professionnalisation, notamment de formateurs de terrain et tuteurs référents de sites qualifiants pour l’accueil en stages pratiques « apprenants » des étudiants en travail social, et des actions de soutien aux partenariats locaux.

CHAPITRE II : ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES

Les actions financées par le programme 106 Actions en faveur des familles vulnérables sont principalement dédiées à la protection des personnes vulnérables, qu’elles soient majeures ou mineures, en accompagnement, en complément ou en substitution de l’aide familiale. Il s’agit presque en totalité de crédits d’intervention. L’action de soutien en faveur des familles monoparentales n’est maintenue que pour traiter d’éventuels restes à payer d’allocation de parent isolé (API), puisque le revenu de solidarité active s’est substitué à l’API en 2011.

L’évolution proposée des crédits par action de 2013 à 2014 est la suivante.

PROGRAMME 106 : DOTATIONS EN AE ET CP EN 2013 ET 2014

Numéro et intitulé de l’action	Total pour 2013	Total pour 2014
01 – Accompagnement des jeunes et des familles vulnérables	15,3	9,6
02 – Soutien en faveur des familles monoparentales	0	0
03 – Protection des enfants et des familles	230,1	238,8
Total	245,5	248,4

Source : projet annuel de performances.

Les crédits demandés au titre du programme 106 s’élèvent donc à 248,4 millions d’euros pour 2014 à comparer à 245,5 millions en 2013 (+ 1,2 %). L’augmentation des crédits est le fait de l’action 3 qui porte les mesures de tutelle et de curatelle (+ 3,8 %).

Les dotations du programme sont réparties en deux actions : le premier niveau d’intervention vise à assurer aux enfants et aux jeunes, par des mesures de prévention des risques ou d’accompagnement spécifiques, une protection et des conditions de vie de nature à permettre leur bon développement et leur inscription dans un parcours d’autonomie (action 1 Accompagnement des jeunes et des familles vulnérables) ; le second niveau concerne la protection des enfants ou des adultes vulnérables en danger ou en risque de maltraitance ou de délaissement ainsi que des adultes qui, du fait d’une perte de leurs facultés, ont besoin d’un accompagnement ou d’une protection juridique (action 3 Protection des enfants et des familles).

En 2013, a été lancée, dans le cadre de la démarche de modernisation de l’action publique, une évaluation de la gouvernance de la politique relative à la politique de la petite enfance et au soutien à la parentalité. Cette évaluation s’est appuyée sur un rapport de l’IGAS de février 2013 qui a dressé un état des lieux des politiques de soutien à la parentalité, réalisé une évaluation des dispositifs nationaux et proposé des orientations pour les années à venir dans ce domaine.

À l’issue de cette évaluation, le Gouvernement a décidé que seront élaborés des schémas départementaux des services aux familles comprenant le développement de l’offre d’accueil des jeunes enfants et actions d’accompagnement de la parentalité. Ces schémas s’appuieront sur une cartographie partagée entre les différents acteurs locaux concernés (conseils généraux, communes, CAF) de l’offre existante et de la demande. Ils détermineront une offre de service cible, définiront les moyens mobilisés par les différents acteurs, arrêteront un calendrier de mise en œuvre et procéderont à des évaluations régulières. Les financements bonifiés prévus dans la convention d’objectifs et de gestion entre l’État et la CNAF seront orientés en cohérence avec les schémas, ce qui constituera une incitation financière pour les communes à y participer.

À compter du 1^er janvier 2014, le programme 106 exclut le financement de la médiation familiale et des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents. L’acteur principal du financement de ces politiques devient la Caisse nationale d’allocations familiales. Ce transfert explique la diminution très sensible des dotations de l’action 1.

Les dotations prévues au titre de l’accompagnement des jeunes et des familles vulnérables s’élèvent à 9,6 millions d’euros. Elles financent principalement le réseau des 220 établissements d’information, de conseil conjugal et familial (EICCF) qui sont conventionnés et subventionnés par l’État pour leur permettre d’accomplir leurs missions (2,7 millions) et le soutien aux dispositifs en faveur des jeunes constitués principalement par les points d’accueil et d’écoute jeunes (PAEJ) pour 5 millions.

La Protection des enfants et des familles est dotée, pour 2014, de 238,8 millions d’euros, à comparer à 230,1 millions en 2013 (+ 3,8 %).

Les mesures de tutelle et curatelle concentrent plus de 97 % des crédits de l’action avec 232,5 millions d’euros prévus en 2014. Elles revêtent un caractère obligatoire du fait de la mise en œuvre, à partir de 2009, de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

Les autres crédits concernent :

– l’Agence française de l’adoption (AFA), compétente en matière d’adoption internationale. Elle serait dotée de 2,9 millions d’euros en 2014 ;

– les associations nationales œuvrant dans le domaine de la protection des enfants et des familles et de la lutte contre les dérives sectaires, pour 0,8 million d’euros ;

– le groupement d’intérêt public « Enfance en danger » (GIPED), dont la mission est la prévention et la lutte contre la maltraitance des enfants, pour 2,4 millions d’euros.

Le dispositif de protection juridique des majeurs, mis en œuvre depuis le 1^er janvier 2009, date de l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, vise à garantir aux adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins.

Les crédits de l’action 3 concourent au financement des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs et des mandataires exerçant à titre individuel. Ce financement des mesures de protection se caractérise par, d’une part, un système de prélèvement sur les revenus des majeurs protégés comportant un barème unique et, d’autre part, à titre subsidiaire (lorsque la participation financière de la personne protégée est inférieure au coût de sa mesure), un financement public.

L’État, via l’action 3 du programme 106, prend en charge les tutelles et curatelles pour les personnes qui soit n’ont pas de prestation sociale soit perçoivent une prestation sociale à la charge du département.

Au 31 décembre 2013, la prévision du nombre total de mesures (hors activité exercée par les préposés d’établissement non financée par l’État) est de 390 047, réparties entre les services mandataires (342 146 mesures) et les mandataires individuels (47 901 mesures). Le nombre prévisionnel de mesures au 31 décembre 2014 est de 401 584 : 51 911 pour les mandataires individuels et 349 673 pour les services.

L’État financera en 2014 162 429 mesures, soit 37,6 % du total des mesures de protection juridique des majeurs prises en charge par les services mandataires (131 624 mesures) et 59,3 % des mesures gérées par les mandataires individuels (30 805 mesures) pour un coût évalué pour cet exercice à 232,5 millions d’euros.

La dotation 2014 pour les services mandataires s’élève à 202,5 millions. Le calcul de la dotation 2014 prend en compte deux paramètres : l’augmentation du nombre de mesures, estimée pour 2014 à 2,2 %, et un effort pour maintenir la valeur du point service ⁽¹⁾, grâce à la revalorisation globale des budgets de 2,13 %.

Pour les mandataires individuels (29,2 millions) la dotation 2014 intègre une progression de 2 % correspondant à la prévision de revalorisation du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) horaire pour 2014, et un effet volume : du fait de leur mode de financement forfaitaire, l’effet volume est fonction de l’évolution du nombre de mesures confiées à cette catégorie d’intervenants. Le taux d’évolution des mesures confiées aux mandataires individuels devrait être de 8,4 % en 2014.

L’intervention du ministère chargé de la famille dans le domaine de l’adoption vise prioritairement à trouver une famille aux pupilles de l’État et à garantir que les adoptions, notamment celles d’enfants à l’étranger (qui constituent la majorité des adoptions en France), soient faites dans l’intérêt des enfants, des familles adoptantes et accompagnées par des organismes habilités à cet effet. L’État cofinance avec les départements des organisations régionales de concertation sur l’adoption (ORCA), services spécialisés interdépartementaux pour la préparation à l’adoption d’enfants pupilles grands ou handicapés.

Le développement des démarches d’adoption internationale accompagnées s’appuie notamment sur l’Agence française de l’adoption (AFA), créée par la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005. L’AFA, constituée sous forme de GIP associant plus particulièrement l’État et les départements, a, outre un rôle d’information et de conseil, une mission d’intermédiaire pour l’adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans.

Les crédits prévus pour 2014 doivent permettre de verser une subvention de 2,9 millions d’euros à l’AFA.

Le dispositif d’alerte et de signalement des enfants en danger ou en risque de danger s’articule principalement autour des cellules de recueil, de traitement et d’évaluation des informations préoccupantes (CRIP) et du service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED).

Chaque département dispose d’une cellule chargée du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes (IP). L’objectif de ces cellules est de faire converger vers un lieu unique toutes les IP concernant des mineurs en danger ou en risque de danger, de manière à éviter la déperdition de ces informations. La lisibilité de ces cellules, dans leur rôle et dans leur fonctionnement, est garantie par la signature de protocoles entre le département et les autres institutions concernées (justice, éducation nationale, etc.).

Le service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED) propose depuis vingt ans un service d’écoute, d’orientation et d’information sur l’enfance en danger. Il transmet également les informations préoccupantes aux CRIP ou informe directement le procureur de la République en cas d’urgence.

L’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) est chargé de mettre en cohérence les données chiffrées et de recenser et évaluer les pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge des mineurs. Le dispositif de remontée des informations relatives aux mineurs en danger ou en risque de danger repose sur les cellules départementales, les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE), et l’ONED. Ces observatoires sont chargés notamment d’analyser les données anonymisées relatives à l’enfance en danger dans le département.

Le SNATED et l’ONED constituent les deux entités gérées par le GIPED, groupement d’intérêt public « Enfance en danger », destinataire de crédits d’intervention de l’action 3.

Le Gouvernement a décidé d’engager, au dernier trimestre 2013, une évaluation des politiques publiques sur la gouvernance de la protection de l’enfance afin d’améliorer la cohérence et l’efficacité de l’action publique. Un double objectif est poursuivi : améliorer la gouvernance du dispositif tant au niveau national que local (articulation des acteurs, connaissance du public…) et rendre plus efficiente la réponse apportée aux besoins des enfants et de leur famille (amélioration du dispositif d’alerte et de signalement…). L’ONED doit proposer d’ici la fin de l’année 2013 à l’État et aux départements des modalités adaptées pour améliorer la connaissance de la population suivie en protection de l’enfance et aider, ainsi, les décideurs publics à piloter et définir de nouvelles orientations.

Après une augmentation de 9 % en 2012, le budget 2013 du GIP « Enfance en danger » a été maintenu au même niveau, soit 2,38 millions d’euros pour chacun des deux collèges financeurs (État et départements). Il est proposé de maintenir le budget à ce même niveau pour 2014.

CHAPITRE III : FINANCEMENT DU HANDICAP
ET DE LA DÉPENDANCE : DES BESOINS CROISSANTS EN 2014

Le programme 157, qui regroupe l’ensemble des crédits que l’État (ministère des Affaires sociales et de la santé) consacre à la politique du handicap et de la dépendance, représente une part certes importante mais non exhaustive des crédits publics qui sont destinés aux personnes handicapées et aux personnes âgées.

En 2014, le programme 157 financera notamment :

– l’allocation aux adultes handicapés, à hauteur de 8 400,8 millions d’euros ;

– l’aide au poste au titre de la garantie de ressources des travailleurs handicapés, à hauteur de 1 254,4 millions d’euros ;

– ainsi que les dotations de fonctionnement des établissements et services d’aide par le travail, à hauteur de 1 448,7 millions d’euros.

Au-delà de ces financements, les financements apportés par les crédits d’assurance maladie en matière de handicap et de dépendance sont très importants.

L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) est négocié chaque année sur la base des dotations allouées aux établissements et services déjà existants, augmentées des mesures d’actualisation et de mesures nouvelles destinées à permettre la réalisation des créations de places prévues par les plans pluriannuels dont le plan solidarité grand âge (PSGA) pour les personnes âgées ainsi que des plans spécifiques à certains publics handicapés, tels les autistes, les traumatisés crâniens et les personnes polyhandicapées.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est chargée de gérer un objectif général de dépenses, composé de l’ONDAM médico-social, auquel s’ajoute le produit de la contribution de solidarité pour l’autonomie, recette qui lui est directement affectée. Ces crédits sont destinés à assurer le financement des établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées.

Au-delà, les pensions d’invalidité et les rentes d’accidents du travail contribuent à la prise en charge de personnes handicapées. Il convient enfin d’ajouter à l’ensemble de ces financements les crédits consacrés par la CNAF à des allocations familiales spéciales pour enfants handicapés : l’allocation d’éducation pour enfant handicapé (AEEH), la majoration pour parent isolé (MPI) et l’allocation journalière de présence parentale (AJPP).

Le tableau ci-après récapitule le montant agrégé des financements publics (hors dépenses fiscales) mobilisés pour le service des prestations de sécurité sociale ou d’aide sociale et médico-sociale, le soutien aux revenus ou l’accompagnement des personnes handicapées, que les dispositifs de soutien aux personnes handicapées et leur famille soient mis en œuvre directement par les administrations publiques ou qu’ils le soient par l’intermédiaire d’opérateurs distincts, publics ou privés, à but lucratif ou non.

en milliards d’euros)
	exécution		prév.
Financements publics du handicap	2011	2012	2013
MASS- Crédits du programme 157	10,85	10,81	11,17
Sécurité sociale - dépenses de pensions d'invalidité (tous régimes)	8,58	9,09	disponible ultérieurement
Sécurité sociale - dépenses de rentes d'accident du travail (régime général)	3,99	4,10	disponibîe ultérieurement
CNSA - sous-section 1 de la section 1 et section III	9,15	9,39	9,68
CNAF - Allocation éducation enfants handicapés et allocation journalière de présence parentale	0,77	0,83	0,87
Départements (net concours CNSA)	5,52	5,80	disponible ultérieurement
Total	38,86	40,02	disponible ultérieurement
Sources : DGCS, DSS,CNSA, CNAF, ODAS.

Le programme 157 connaît en 2014 une augmentation de 2,4 % de ses crédits qui s’explique, notamment, par une hausse du montant de l’AAH compte tenu de la revalorisation de 1,75 % de cette allocation le 1^er septembre 2013 et de l’augmentation du nombre de bénéficiaires.

Pour 2014, le programme sera doté de 11 441,1 millions d’euros, en hausse de 2,4 %. Le rythme d’augmentation des dotations a tendance à ralentir après des hausses de plus forte ampleur de 2009 à 2013 (supérieures à 6 % en 2012 et 2013).

L’évolution proposée des crédits de paiement (de même montant que les autorisations d’engagement en 2013) entre 2013 et 2014 est la suivante.

PROGRAMME 157 : CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2013 ET 2014

Numéro et intitulé de l’action	Total pour 2013	Total pour 2014
01 – Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées	63,3	64,4
02 – Incitation à l’activité professionnelle	2 678,7	2 706,6
03 – Ressources d’existence	8 404,8	8 648,3
04 – Compensation des conséquences du handicap	16,0	15,8
05 – Personnes âgées	2,5	2,4
06 – Pilotage du programme	3,9	4,1
Total	11 169,2	11 441,4

Le programme 157 Handicap et dépendance vise à améliorer les conditions de vie des personnes dépendantes et handicapées, suivant les orientations fixées par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, qui a affirmé le principe de l’accessibilité généralisée aux dispositifs de droit commun et le droit à compensation du handicap. L’emploi des personnes handicapées sera développé, conformément aux annonces faites lors la grande conférence sociale organisée à Paris en juillet 2012.

Le programme finance essentiellement les ressources d’existence (allocation aux adultes handicapés et allocation supplémentaire d’invalidité), ainsi que les mécanismes d’incitation à l’activité professionnelle (dotations et aides aux postes versées aux établissements et services d’aide par le travail), et les actions de promotion de la bientraitance des personnes âgées. L’État participe également au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Une harmonisation des modalités d’attribution de l’AAH est en cours de réalisation dans un objectif de réduction des disparités territoriales s’appuyant sur la mise en place d’outils de pilotage. Le plan de modernisation des établissements et services d’aide par le travail (ESAT), intégrant notamment un dispositif de soutien aux investissements et l’approfondissement de l’analyse des coûts des établissements en rapport avec leur financement, se poursuit.

Dans le cadre du comité interministériel pour la modernisation de l’action publique, le Gouvernement a de surcroît lancé une évaluation du pilotage de l’AAH en considération du fait que l’évolution de la dépense et du nombre de bénéficiaires cette allocation se caractérise par de fortes disparités territoriales et que son pilotage – dans le respect des droits des personnes handicapées – représente donc un levier très important de la politique du handicap, sur le plan social, territorial et financier.

Au-delà des observations sur les MDPH, les orientations sont d’améliorer l’accompagnement vers l’emploi des bénéficiaires de l’AAH et de mieux articuler l’AAH avec les autres prestations (quel que soit leur financeur) en vue de renforcer la lisibilité, l’équité et l’efficacité des dépenses publiques.

Les crédits de l’action 3 Ressources d’existence, d’un montant prévu à 8 648,2 millions d’euros en 2014, financent de manière prédominante, à hauteur de 8 400,8 millions (97 %), l’allocation aux adultes handicapés, allocation différentielle régie par les articles L. 821-1 et suivants du code de la sécurité sociale, destinée à garantir à la personne handicapée un revenu minimum de subsistance alors même qu’elle subit du fait de son handicap une incapacité permanente, reconnue, obérant sa capacité à occuper un emploi et en tirer des revenus.

Ils couvrent également la dépense constituée par le service de l’allocation supplémentaire d’invalidité servie aux bénéficiaires d’une pension d’invalidité.

L’AAH est un minimum social catégoriel, attribué aux personnes reconnues handicapées par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et atteintes d’un taux d’incapacité permanente d’au moins 50 %. Financée par l’État, la prestation est versée par les caisses d’allocations familiales ou les caisses de mutualité sociale agricole.

Minimum social, l’AAH est subsidiaire par rapport à d’autres avantages : pension d’invalidité (dont, le cas échéant, l’allocation supplémentaire d’invalidité), rente d’accident du travail ou avantage vieillesse, qui doivent en conséquence être sollicités en priorité par rapport à cette allocation. Elle est soumise, notamment, à une condition de ressources et peut se cumuler avec les ressources personnelles de l’intéressé et, s’il y a lieu, de son conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité dans la limite d’un certain plafond. Le plafond annuel de 9 482,16 euros (au 1^er septembre 2013) est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

La loi du 11 février 2005 a instauré un mécanisme d’intéressement à l’activité professionnelle pour les bénéficiaires de l’AAH. Les modalités de cumul de l’allocation avec des revenus d’activité, précisées par décret du 12 novembre 2010, visent à encourager l’accès à l’emploi, tout en prenant en compte les variations de revenus des bénéficiaires en activité professionnelle en milieu ordinaire de travail. Ces règles de cumul, intégral ou partiel, instaurent notamment un point de sortie (cumul AAH et salaire) rehaussé.

ÉVOLUTION DE L’AAH

Échéances	Taux de revalorisation	AAH en euros	Progression depuis 2007
			En pourcentage	En euros
Au 31/12/07	1,1 %	621,27		0
01/01/08	3,9 %	628,10	1,1 %	6,83
01/09/08	2,2 %	652,60	5,0 %	31,33
01/04/09	2,2 %	666,96	7,4 %	45,69
01/09/09	2,2 %	681,63	9,7 %	60,36
01/04/10	2,2 %	696,63	12,1 %	75,36
01/09/10	2,2 %	711,95	14,6 %	90,68
01/04/11	2,2 %	727,61	17,1 %	106,34
01/09/11	2,2 %	743,62	19,7 %	122,35
01/04/12	2,2 %	759,98	22,3 %	138,71
01/09/12	2,2 %	776,59	25,0 %	155,32
01/09/13	1,75 %	790,18	27,2 %	168,91

Source : ministère des Affaires sociales et de la santé.

Enfin, deux compléments d’AAH sont prévus pour les personnes les plus lourdement handicapées et qui vivent dans un logement indépendant : le complément de ressources pour les personnes handicapées (CPR), destiné aux allocataires dont la capacité de travail est inférieure à 5 %, et la majoration pour la vie autonome (MVA), attribuée aux personnes qui vivent dans un logement indépendant, perçoivent des aides au logement et ne perçoivent pas de revenu d’activité à caractère professionnel propre.

Les dépenses d’AAH sont en forte progression alors même que la dernière augmentation effectuée dans le cadre de la revalorisation pluriannuelle de 25 % en 5 ans a eu lieu en septembre 2012.

Pour l’exercice 2013, la Cour des comptes avait observé que, compte tenu des différents paramètres d’évolution de l’allocation, l’hypothèse d’un dépassement de l’ordre de 100 millions d’euros sur l’AAH paraissait vraisemblable. Le Gouvernement indique que, au 31 juillet 2013, l’exécution des crédits sur le programme 157 s’est élevée à 99 % des crédits disponibles en autorisations d’engagement et à 63 % des crédits de paiement.

Les dépenses de prestations connaissent une très forte dynamique depuis 2010 en raison principalement de la revalorisation de 25 % de l’AAH intervenue sur la période 2008-2012, de l’effet mécanique de l’évolution démographique et de l’augmentation du nombre d’allocataires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale (présentant un taux d’incapacité permanente inférieur à 80 % et supérieur à 50 %).

La dotation 2013 pour le financement de l’AAH s’élève en loi de finances initiale à 8 154,8 millions d’euros.

L’évaluation de la dépense d’AAH en 2013 prend en compte les facteurs suivants :

● les effets de la revalorisation pluriannuelle de 25 % en 5 ans, achevée en septembre 2012 suivie d’une revalorisation annuelle au 1^er septembre 2013 qui portera son montant mensuel à 790,18 euros (« effet prix ») ;

● l’évolution du nombre de bénéficiaires (« effet volume »), en particulier celle des bénéficiaires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, calculée à partir des données d’exécution disponibles et des prévisions de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES). Cette évolution prend en compte le ralentissement observé depuis juin 2012 lié à la définition de la notion de restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSDAE) et la fin de la revalorisation pluriannuelle de 25 % de l’allocation mais également les effets de la crise économique et l’augmentation progressive du nombre d’allocataires de 60 et 61 ans du fait du décalage de l’âge d’ouverture des droits à pension de vieillesse ;

● les pertes sur créances d’indus (50 % à la charge du programme 157), sur la base de la somme due en 2012.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L’AAH
ET DES CRÉDITS CORRESPONDANTS

Années	Nombre de bénéficiaires (au 31 décembre)	Montant moyen de l’allocation (en euros)	Crédits inscrits en LFI (en millions d’euros)	Dépenses effectives (en millions d’euros)	Crédits inscrits en LFR et redéploiement (en millions d’euros)	Solde (total des crédits inscrits / dépenses effectives)
2007	814 389	565,54	5 304,01	5 526,82	68,81	– 154,00
2008	832 796	565,37	5 410,00	5 650,08	236,53	– 3,55
2009	862 157	594,40	5 811,90	6 149,57	335,60	– 2,07
2010	892 130	617,34	6 234,20	6 608,93	398,16	23,43
2011	956 589	622,87	6 938,20	7 150,00	152,82	– 58,98
2012	996 663	666,00	7 515,20	7 806,17	290,97	76,20
2013	1 012 900	670	8 155
2014	1 028 200	680	8 400

Source : ministère des Affaires sociales et de la santé.

L’écart entre la dépense d’AAH constatée en 2012, de 7 806,2 millions, et les crédits ouverts par la loi de finances initiale 2013, de 8 154,8 millions, est donc seulement de 348,6 millions d’euros (soit + 4,5 %). La dynamique de l’AAH tant en nombre de bénéficiaires qu’en montant distribué fait craindre une nouvelle insuffisance de crédits en 2013.

Le Gouvernement n’a pas transmis de prévision de dépenses précise pour 2013. Il indique que, « compte tenu de la tendance haussière des dépenses d’AAH et bien qu’une décélération soit constatée, la levée de la réserve de précaution sera sollicitée comme les exercices précédents. Par ailleurs et dans le cadre des travaux de fin de gestion identifiant d’éventuels besoins complémentaires, ils seront prioritairement traités par redéploiements internes au sein du programme ou à la mission solidarité (principe d’auto-assurance) et le cas échéant par une demande d’ouverture de crédits en loi de finances rectificative qui sera vraisemblablement nettement inférieure aux demandes d’ouverture des exercices précédents (321 millions d’euros en 2009, 352 millions d’euros en 2010, 156 millions d’euros en 2011 et 292 millions d’euros en 2012). »

Le montant de la dotation 2014 pour le financement de l’allocation aux adultes handicapés s’élève à 8 400,77 millions et intègre :

– l’évolution du nombre de bénéficiaires (« effet volume »), en particulier celle des bénéficiaires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, calculée à partir des données d’exécution disponibles et des prévisions de la DREES. Pour 2014, la progression retenue est ainsi de 0,2 % pour les bénéficiaires de l’article L. 821-1 et de 3,5 % pour les bénéficiaires de l’article L 821-2. Pour ce dernier, le ralentissement observé entre juin 2012 et décembre 2012 est considéré comme se poursuivant jusqu’en décembre 2013 ;

– les effets de la revalorisation annuelle (« effet prix ») prévue au 1^er septembre 2013 (1,75 %) ainsi que celle de 2014 ;

– les pertes sur créances d’indus (50 % à la charge du programme 157) sur la base de la somme due en 2012 (17 millions).

L’écart entre les crédits d’AAH ouverts en 2013, de 8 154,8 millions, et ceux prévus par la loi de finances initiale 2014, de 8 400,8 millions, est seulement de 246 millions d’euros (soit + 3 %), ce qui laisse présumer des difficultés de gestion en 2014.

L’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) vise à compléter les ressources des bénéficiaires d’une pension d’invalidité ou d’un avantage vieillesse (pensions de réversion, de retraite anticipée, de veuvage, de retraite pour pénibilité) s’ils sont atteints d’une invalidité générale réduisant leur capacité de travail ou de gain d’au moins deux tiers.

Le droit à l’ASI prend fin lorsque l’allocataire atteint l’âge légal de départ à la retraite ; il peut alors bénéficier de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Le montant de l’ASI peut atteindre 4 816,28 euros par an pour une personne seule et 7 947,60 euros par an pour un couple marié (données au 1^er avril 2013, date de la revalorisation des montants). L’allocation est versée sous conditions de ressources, les plafonds étant fixés à 8 373,81 euros par an pour une personne seule et 14 667,32 euros par an pour un couple marié.

Les bénéficiaires de l’ASI peuvent percevoir une AAH différentielle, si le niveau de l’allocation invalidité est inférieur au montant de l’AAH : l’AAH partielle représentera la différence entre le montant maximum de l’AAH et leurs ressources. Ils doivent pour cela présenter un taux d’incapacité permanente au moins égal à 80 % apprécié par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Les titulaires de l’ASI peuvent également bénéficier depuis 2007 des compléments de l’AAH : le complément de ressources (CPR) et la majoration pour la vie autonome (MVA). Ceux-ci sont destinés aux personnes dans l’incapacité de travailler, même lorsqu’elles ne touchent pas d’AAH différentielle. L’examen des demandes s’effectue dans les mêmes conditions que pour les bénéficiaires de l’AAH : la CDAPH doit reconnaître un taux d’incapacité supérieur à 80 % et, pour l’attribution du complément de ressources, une capacité de travail inférieure à 5 %. Le montant du CPR est fixé à 179,31 euros par mois et celui de la MVA à 104,77 euros par mois.

L’évaluation des dépenses d’ASI retenue en projet de loi de finances pour 2014 est construite en fonction, d’une part, de l’évolution prévisionnelle du nombre de bénéficiaires (– 3 % en 2014) et, d’autre part, de la revalorisation de l’allocation selon l’hypothèse d’inflation retenue.

Le montant des dépenses 2012 s’est élevé à 255 millions d’euros, dont 251 millions au titre des prestations et 4 millions au titre des frais de gestion engagés par les régimes. Au 31 décembre 2012, ces dépenses bénéficiaient à un peu plus de 75 600 allocataires.

On observe depuis plusieurs années une baisse du nombre de bénéficiaires de l’ASI qui s’explique principalement par l’amélioration relative des ressources des pensionnés d’invalidité, plus rapide que l’évolution de l’inflation sur laquelle est indexé le plafond de ressources de l’ASI.

Les crédits de l’action 2 demandés au titre de l’Incitation à l’activité professionnelle sont en hausse de 1 %, à 2 706,6 millions d’euros.

Les dotations d’incitation à l’activité professionnelle des personnes en situation de handicap permettent en effet de financer d’une part les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) et, d’autre part, la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH).

Les ESAT, établissements médico-sociaux qui accueillent, sur orientation de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, des adultes handicapés, à partir de l’âge de 20 ans, ayant une capacité de travail inférieure à un tiers de la capacité normale, et qui, de ce fait, ne peuvent momentanément ou durablement exercer une activité professionnelle en milieu ordinaire, constituent, dans cet ensemble, un outil original à double vocation d’offrir une solution durable d’activité à caractère professionnel pour des personnes dont la capacité de travail est très faible, et de constituer un tremplin vers l’emploi ordinaire pour des personnes fragilisées, dans le cadre d’un parcours d’insertion dont l’objectif final reste l’accès au milieu ordinaire de travail.

Le nombre de places en ESAT est passé de 111 161 en 2007 à 117 897 en 2012. Compte tenu des contraintes budgétaires et des créations de places d’ESAT survenues depuis 2007, le Gouvernement a choisi de maintenir en 2014 la pause commencée en 2013, le nombre de places financées ne devant pas augmenter.

Les ESAT sont financés au moyen d’une dotation globale de fonctionnement (DGF) décidée par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS).

Les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 2014 au programme Handicap et dépendance pour les ESAT passent à 1 448,7 millions d’euros. La prévision repose sur une revalorisation annuelle de la masse salariale des établissements de 1 %, un moratoire sur la création de places et la poursuite de l’aide à l’investissement en vue de répondre, au-delà des besoins de mises aux normes et de sécurité des personnes, à l’enjeu majeur de la modernisation et du développement de ce secteur.

La GRTH a vocation à permettre la compensation par l’État des charges supportées en partie par les ESAT au titre de la rémunération garantie, des cotisations sociales afférentes, du financement de la formation professionnelle continue et de la prévoyance pour les travailleurs handicapés.

Les travailleurs handicapés en ESAT perçoivent une rémunération garantie composée d’une part financée par l’ESAT, qui doit être d’un montant supérieur à 5 % du SMIC, et d’une part financée par l’État (GRTH, dite aide au poste), qui ne peut excéder 50 % du SMIC.

En 2012, la dotation de GRTH s’est élevée en exécution à 1 208,3 millions d’euros. En 2013, les crédits ouverts sont de 1 236,6 millions.

Les crédits prévus pour 2014 s’élèvent à 1 254,4 millions d’euros. Ce montant intègre la prévision d’exécution pour 2013 pour 118 211 places installées, la revalorisation de 0,32 % du SMIC au 1^er janvier 2013, la suspension du plan de création de places, la hausse des cotisations vieillesse, une hypothèse d’effet prix à 1,70 % et les frais de gestion.

Les crédits de l’action 1 Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées financent la participation de l’État au fonctionnement des MDPH, créées par la loi du 1^er février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Chaque maison départementale est chargée d’accueillir les personnes handicapées, de les informer, d’organiser l’instruction des demandes de prestations et d’orientation, l’évaluation des besoins des personnes et le fonctionnement de l’instance de décision qu’est la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

L’État a versé 62,1 millions d’euros aux MDPH au titre de l’exercice 2012. En 2013, 63,3 millions ont été ouverts par la loi de finances initiale. Un acompte de 49,5 millions a été versé au cours du deuxième trimestre 2013. Ce montant correspond à 80 % des crédits versés au titre de l’exercice 2012. Le montant définitif sera déterminé sur la base de l’enquête réalisée en août 2013 en fonction de l’évolution des effectifs mis à disposition par l’État au cours de l’année 2013. En 2012 et 2013, le concours de la Caisse nationale de solidarité et d’autonomie pour le fonctionnement des MDPH a été maintenu à hauteur de 60 millions chaque année.

La dotation de 2014 s’élève à 64,4 millions, soit une augmentation de 2,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 à champ constant.

Les actions 4 Compensation des conséquences du handicap et 5 Personnes âgées financent respectivement le soutien au fonctionnement des instituts nationaux de jeunes déficients sensoriels et le développement de la politique de bientraitance envers les personnes âgées.

Le financement d’un soutien au fonctionnement des instituts nationaux de jeunes déficients sensoriels (sourds, aveugles) dont la direction générale de la cohésion sociale assure la tutelle technique porte sur la prise en charge de la rémunération des enseignants. Des crédits sont également prévus pour le financement du Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (CNFEDS) de Chambéry, qui assure la formation initiale et continue pour les enseignants des établissements publics et privés accueillant les jeunes déficients sensoriels.

La subvention, de 15,8 millions d’euros en 2014, aux instituts nationaux pour enfants et adolescents déficients sensoriels couvre la rémunération des personnels enseignants de cinq instituts : Institut national des jeunes aveugles (INJA) de Paris, instituts nationaux de jeunes sourds (INJS) de Bordeaux, Chambéry, Metz et Paris. Il s’y ajoute, pour 0,2 million, la subvention CNFEDS de Chambéry.

2,36 millions d’euros sont prévus en 2014 pour le développement de la politique de bientraitance envers les personnes âgées et les adultes handicapés, dont les grands axes sont constitués par l’amélioration tant du repérage des risques de maltraitance que du signalement des faits de maltraitance ; la mobilisation des services déconcentrés (Directions régionales de la jeunesse, du sport et de la cohésion sociale, agences régionales de santé), au sein desquels sont désignés un « correspondant maltraitance » et le développement des inspections et contrôles dans les établissements sociaux et médico-sociaux, la réalisation d’outils méthodologiques de gestion des risques ; la promotion d’une culture de la bientraitance dans les établissements accueillant des personnes âgées ou des personnes handicapées.

Ces dépenses d’intervention sont réparties entre les subventions à des associations nationales têtes de réseau (0,46 million) et, pour 1,9 million, au bénéfice d’antennes locales de proximité et du dispositif national d’écoute téléphonique et de traitement des signalements des situations de maltraitance envers les personnes âgées et les adultes handicapés.

L’action 6 Pilotage du programme vise à assurer l’accompagnement de l’ensemble des actions de ce programme, au travers du pilotage et de l’animation d’un grand nombre d’opérateurs, nationaux et locaux, ainsi que le développement d’outils d’observation, d’évaluation et d’études.

Les crédits affectés à ces fonctions d’animation et d’organisation représenteront 4,1 millions d’euros en 2014, en augmentation de 4,5 % par rapport à 2012.

Ils sont principalement destinés au subventionnement des associations qui interviennent dans le champ du handicap (0,7 million), à l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (1,6 million), aux centres régionaux d’aide à l’enfance et à l’adolescence inadaptée (CREAI) pour 0,8 million, ainsi qu’aux centres d’information pour la surdité, pour 0,42 million d’euros.

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CHAPITRE IV : PROMOTION DE L’ÉGALITÉ ENTRE LES FEMMES
ET LES HOMMES

Le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes vise à impulser et coordonner les actions relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale, à la promotion des droits et à la prévention et la lutte contre les violences sexistes. La politique de l’égalité entre les femmes et les hommes s’inscrit ainsi dans une démarche interministérielle et partenariale qui permet, sur l’ensemble des champs d’intervention du programme, de mobiliser des financements de l’ensemble des acteurs concernés (nationaux, territoriaux et communautaires).

En 2012, le nouveau Gouvernement a exprimé la volonté d’inscrire la politique de l’égalité entre les femmes et les hommes au cœur de l’action publique, dans une approche dite intégrée, c’est-à-dire interministérielle et mobilisant une approche transversale mais aussi spécifique.

Les méthodes de pilotage ont changé : des hauts fonctionnaires à l’égalité des droits ont été nommés dans tous les ministères ainsi que des référents désignés dans le cabinet de chaque ministre pour bâtir un plan interministériel pour l’égalité, mobilisant tous les ministères et toutes les politiques publiques.

Un plan d’action, préparé à l’occasion de conférences de l’égalité, a été validé, le 30 novembre 2012, en comité interministériel aux droits des femmes et à l’égalité entre les femmes et les hommes (CIDFE), présidé par le Premier ministre. Les ministères disposent désormais d’une feuille de route pour rendre effective l’égalité entre les femmes et les hommes dans leur champ de compétence respectif.

Un dispositif d’évaluation systématique de l’impact des textes juridiques sur l’égalité entre les femmes et les hommes s’inspirant des méthodes performantes développées au niveau européen et international a été mis en place et un Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes a été constitué pour animer le débat public sur la question des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes et conduire l’évaluation des politiques en matière de droits des femmes.

Par ailleurs, le projet de loi-cadre pour l’égalité entre les femmes et les hommes, présenté le 3 juillet 2013 par la ministre des droits des femmes, porte-parole du Gouvernement, Mme Najat Vallaud-Belkacem, en Conseil des ministres est articulé autour de quatre objectifs essentiels : réaliser l’égalité professionnelle effective ; lutter contre la précarité ; lutter contre les violences faites aux femmes ; concrétiser le principe d’égal accès entre les femmes et les hommes inscrit à l’article 1^er de la Constitution.

Il comporte des mesures en matière d’égalité professionnelle dans les entreprises, de garantie publique contre le risque d’impayés de pension alimentaire, de protection des femmes victimes de violences et de généralisation progressive du principe de parité dans le champ politique, social et professionnel.

Il met en œuvre pour la première fois le principe de politique intégrée de l’égalité et prolonge les décisions prises lors du CIDFE de novembre 2012.

L’incidence budgétaire des mesures proposées est limitée : seules les mesures relatives aux violences faites aux femmes auront des incidences directes sur le programme 137. S’agissant du dispositif du téléphone portable d’alerte prévu à l’article 10 du projet de loi, l’impact budgétaire est estimé à hauteur de 0,9 million en 2014 à partir d’une projection de généralisation progressive du « téléphone grand danger » (TGD) à compter du 1^er janvier.

S’agissant de la prévention de la récidive, une enveloppe maximum de 0,4 million est affectée au sein du programme 137 à des actions locales de formation et prévention qui permettront d’accompagner la mise en œuvre de la mesure prévue en ce sens dans le projet de loi-cadre.

Dans la continuité des priorités arrêtées lors du CIDFE 2012 et du projet de loi-cadre précité, un quatrième plan interministériel de lutte contre les violences faites aux femmes (2014-2016) sera mis en œuvre et décliné localement en adéquation avec la stratégie nationale de prévention de la délinquance arrêtée par le Premier ministre et dans le cadre d’une dynamique partenariale accrue avec les collectivités locales.

Ce quatrième plan accompagnera notamment la mise en place du numéro de référence pour les femmes victimes de violence, gratuit et accessible 7 jours sur 7, et mieux articulé avec les acteurs locaux, notamment les membres du réseau de la Fédération nationale solidarité femmes mais aussi les autres associations spécialisées prenant en charge les victimes. Au titre de la prise en charge des femmes victimes de violences, le dispositif de l’accueil de jour sera prolongé et développé en prenant en compte les besoins exprimés et un objectif de maillage optimal sur le territoire. Enfin, le téléphone d’alerte pour les femmes en très grand danger sera généralisé dans le cadre d’un plan de déploiement établi en lien avec les ministères concernés et après concertation avec l’Assemblée des départements de France.

Globalement, les crédits du programme, qui avaient progressé de 20,3 millions en loi de finances initiale pour 2012 à 23,5 millions en loi de finances initiale pour 2013 (+ 15,8 %) sont prévus en projet de loi de finances pour 2014 à 24,3 millions d’euros (+ 3,4 %).

En 2013, la nomenclature avait été revue par la création d’une action 14 Actions de soutien, d’expérimentation en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes afin de renouveler les méthodes d’intervention du ministère en privilégiant l’expérimentation, l’observation et les études tout en veillant à accroître l’efficacité globale de la réponse publique en matière d’égalité femmes-hommes.

Les autres crédits d’intervention sont répartis entre les actions 11 Égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale et 12 Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes.

Le programme comprend également une action 13 Soutien du programme, dans laquelle sont présentés les moyens qui contribuent à sa mise en œuvre. Il s’agit des dépenses de fonctionnement du réseau déconcentré.

Afin d’améliorer la lisibilité des actions en matière de prévention et de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains, une nouvelle action 15 a été créée au sein de la maquette budgétaire du programme 137 suivant ainsi l’évolution institutionnelle intervenue en janvier 2013 avec la création d’une mission interministérielle pour la protection des femmes et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF) chargée de coordonner au niveau national la lutte contre la traite des êtres humains. Dans le cadre du quatrième plan, l’accent sera porté sur l’accueil et l’accompagnement des personnes prostituées. En complément, un premier plan d’action national de lutte contre la traite des êtres humains sur la période 2014-2016 sera élaboré.

PROGRAMME 137 : CRÉDITS DE PAIEMENT ET AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
EN 2013 ET 2014

Numéro et intitulé de l’action	LFI 2013	PLF 2014
11- Égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale	1 836 458	1 942 841
12- Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes	14 470 539	13 897 922
13- Soutien du programme égalité entre les hommes et femmes	657 381	1 499 993
14- Actions de soutien, d’expérimentation en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes	6 300 000	4 525 213
15- Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains (nouveau)		2 398 409
Total	23 264 378	24 264 378

Les dotations dédiées à l’égalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale sont prévues en augmentation de 2,6 % en 2014, à 1,9 million d’euros.

Les crédits prévus pour l’égalité dans la vie professionnelle et économique servent l’objectif de mettre fin à la persistance des inégalités professionnelles et salariales entre les femmes et les hommes.

Les crédits prévus pour l’égalité dans la vie politique et sociale doivent contribuer à favoriser l’accès des femmes aux responsabilités, par l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, y compris dans les instances économiques et sociales, si nécessaire en participant à la réforme des modes électoraux et par l’incitation des associations à veiller à une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans leurs instances décisionnelles tant au niveau national que local.

Les financements prévus comprennent l’attribution de subventions aux associations relayant les actions du ministère des Droits des femmes, tant au niveau national que local. Ils viennent soutenir en particulier, pour un montant total de 0,85 million, les centres d’information des droits des femmes et des familles qui apportent dans les départements (via les 57 bureaux d’accompagnement individualisé vers l’emploi – BAIE – et les 20 services emploi) une information, une orientation et un accompagnement personnalisé aux femmes les plus éloignées de l’emploi pour leur permettre d’élaborer un projet professionnel.

Les autres actions concourant à l’égalité dans la vie politique et sociale sont conduites par des associations qui sont subventionnées au niveau central, quand les actions sont d’intérêt national, et au niveau local, quand les actions sont conduites au niveau régional ou infrarégional. Ainsi, un montant de 0,58 million est consacré au niveau local (actions de sensibilisations et de formations des acteurs) et un montant de 0,51 million est consacré aux associations au niveau national telles que l’Association du festival international de films de femmes de Créteil (AFIF) et le Conseil national des femmes françaises (CNFF) ou Femmes mixité sport.

L’action 12 Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes regroupe des crédits dédiés prioritairement sur des actions d’information et d’orientation des femmes, sur la prévention, l’accompagnement et la prise en charge des femmes victimes de violences physiques et sexuelles (au sein du couple, mariage forcé, mutilation sexuelle, viol…) mais également sur des actions en matière de santé génésique et d’interruption volontaire de grossesse. Le Gouvernement a défini, à l’occasion du CIDFE du 30 novembre 2012, de nouvelles priorités pour lutter contre les violences faites aux femmes : prévenir les violences par la sensibilisation et l’éducation ; améliorer le premier accueil et renforcer la protection des femmes ; former les professionnels ; prendre en charge les auteurs et prévenir la récidive ; accompagner les victimes ; améliorer la connaissance sur les violences et la mutualisation des bonnes pratiques.

Pour consolider ces priorités et engagements nouveaux, un quatrième plan interministériel de lutte contre les violences faites aux femmes (2014-2016) sera défini et décliné localement.

Les interventions du ministère des Droits des femmes financées sur l’action 12 sont dotées de crédits mobilisés en faveur des réseaux associatifs et prévus en 2014 à 13,9 millions d’euros (– 5,3 %), la baisse par rapport aux dotations ouvertes en 2013 s’expliquant par différents ajustements internes de crédits opérés vers la nouvelle action de prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains.

La ventilation prévisible des crédits est de 2,2 millions pour les associations nationales (Centre national d’information sur les droits des femmes et des familles, Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail, Collectif féministe contre le viol, Mouvement français pour le planning familial, Groupe femmes pour l’abolition des mutilations sexuelles).

Au niveau local, les actions sont notamment conduites par les 112 centres d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) répartis sur l’ensemble du territoire avec une prévision de dotation de 4,2 millions en 2014.

Le Rapporteur spécial s’était inquiété l’an dernier du recentrage de la politique de la ville dans les zones en très grande difficulté, qui comporte le risque diminuer l’efficacité des organismes locaux (notamment les délégations départementales du CIDFF) qui ne pourront plus être soutenus par le contrat urbain de cohésion sociale.

Il a été informé qu’en 2012, 4,05 millions d’euros ont été délégués aux services déconcentrés aux droits des femmes pour le financement des services juridiques des CIDFF. Ces financements ont permis en 2012 aux 112 CIDFF, implantés dans 1 389 lieux d’information, dont 380 dans les quartiers de la politique de la ville, d’informer 486 050 personnes, dont 323 621 dans le cadre d’un entretien individuel, et de répondre ainsi à 888 840 demandes d’information (une même personne pouvant formuler plusieurs demandes).

En 2013, 4,07 millions d’euros ont été notifiés aux services déconcentrés aux droits des femmes pour le financement des services juridiques des CIDFF. Pour 2014, les crédits inscrits en loi de finances initiale au programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes en faveur des CIDFF s’élèvent à 4,18 millions pour les services juridiques.

Il ressort des données financières des CIDFF pour l’année 2011 que les financements de l’État ont représenté 38,1 % de l’ensemble des financements perçus par les centres, pourcentage stable par rapport aux financements 2010. Il en est de même pour les financements apportés par les collectivités territoriales qui représentaient en pourcentage, pour 2010 et 2011, 34,1 % de l’ensemble des financements. Parmi les financements accordés par l’État, le ministère des Droits des femmes est premier financeur : en 2011, sa contribution représente 49,7 % des financements « État » soit 0,7 % de plus qu’en 2010. Les financements apportés par les ministères des Affaires sociales et de l’Intérieur sont en augmentation tandis que ceux du ministère chargé de la Ville sont en légère diminution (17,9 % des financements « État » en 2011 contre 20 % en 2010). On peut regretter que les données financières portant sur l’exercice 2012 soient, à ce jour, en cours de consolidation, et non disponibles, ce qui ne permet pas de répondre à la préoccupation du Rapporteur spécial.

Pour l’avenir, le comité interministériel des villes du 19 février 2013 a fixé notamment comme objectif de s’assurer de l’accès des femmes des quartiers prioritaires aux actions d’information sur les droits des femmes mises en œuvre par le réseau des droits des femmes et les centres d’information pour les droits des femmes et des familles.

Une convention a été conclue le 22 mai 2013 entre la ministre des Droits des femmes et le ministre délégué à la Ville. S’agissant de la mesure relative à l’accès à leurs droits des femmes des quartiers relevant de la politique de la ville, la convention précitée précise que les deux ministères prendront appui sur le CNIDFF afin que ce public soit mieux pris en compte par les CIDFF.

À ces crédits des CIDFFH s’ajoutent ceux dédiés au financement des 180 lieux d’accueil, d’orientation d’écoute (LAO) pour les femmes victimes de violences qui s’élèveront en 2014 à 1,4 million d’euros, et 0,7 million pour le financement d’associations intervenant au niveau local.

Les crédits de l’action 12 seront également mobilisés en 2014 pour le soutien aux mesures de lutte contre les violences faites aux femmes portées par le projet de loi pour l’égalité entre les femmes et les hommes et inscrites dans les nouvelles priorités du quatrième plan interministériel 2014-2016, à hauteur de 5,46 millions, pour améliorer le premier accueil des femmes victimes de violences, pour la prise en charge des femmes victimes de violences, pour une meilleure protection des femmes victimes de violences conjugales par le déploiement du téléphone d’alerte pour femmes en très grand danger (TGD) et enfin pour le financement d’actions locales de formation/prévention en faveur de la lutte contre la récidive.

Le programme 137 comporte des crédits de soutien individualisés dans l’action 13, pour 1,5 million d’euros.

L’action 14 Actions de soutien, d’expérimentation en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes comprend les moyens de l’État permettant le financement d’actions de soutien, notamment à l’emploi des femmes, d’étude et de recherche, d’expérimentation et d’évaluation permettant de fonder les bases de nouvelles pratiques au service de l’égalité professionnelle et salariale, et de la protection effective des femmes contre les violences.

L’action est dotée de 4,5 millions à raison de 1,8 million pour l’accompagnement dans l’emploi des femmes, 2,1 millions pour les expérimentations sociales et de 0,6 million pour les crédits d’études et d’évaluation.

La création d’une action spécifique consacrée à la prévention et à la lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains au sein du programme 137 vise à améliorer la lisibilité des actions menées sur ce champ, à répondre mieux aux besoins spécifiques de ce public et à renforcer le pilotage des moyens dédiés à l’accompagnement social des personnes prostituées.

Le montant des crédits prévus pour 2014 est de 2,4 millions d’euros, destinés à soutenir les actions conduites par les associations au niveau national (Mouvement du nid, Amicale du nid, ALC Nice, Comité contre l’esclavage moderne) comme au niveau local.

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CHAPITRE V : LE PROGRAMME DE CONDUITE ET DE SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE 

Le programme support 124 porte l’ensemble des moyens de fonctionnement des administrations du secteur des affaires sociales, de la santé, du sport, de la jeunesse, de la vie associative et de la ville ainsi que les dépenses de personnel du ministère des Droits des femmes. Il permet de financer le fonctionnement des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale et des agences régionales de santé, ainsi qu’une fraction des emplois des directions départementales interministérielles de la cohésion sociale et de la protection des populations.

Le programme 124 a pour objet de fournir aux services un appui pour l’exercice de leurs missions, en termes de ressources humaines, de moyens de fonctionnement, de systèmes d’information, de politique immobilière, de conseil juridique, de logistique, de documentation, ainsi qu’en matière d’études et recherche, de communication et d’affaires internationales et européennes, et d’optimiser les moyens et les modes de fonctionnement dans une logique d’efficacité.

L’année 2014 sera, en particulier, marquée par la mise en œuvre des réformes arrêtées dans le cadre de la politique de modernisation de l’action publique visant, à la fois, l’amélioration du service rendu et l’optimisation des moyens. Les trois ministères du champ social, qui disposent d’un secrétaire général commun, ont en effet décidé de réorganiser leurs directions support en administration centrale.

Les crédits de masse salariale sont répartis entre cinq actions correspondant aux personnels mettant en œuvre respectivement les politiques sociales et de santé, les politiques du sport, de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, les politiques pour les droits des femmes, la politique de la ville du logement et de l’hébergement, ainsi que les personnels transversaux et de soutien. Cette présentation est fondée sur le principe consistant à présenter les moyens humains consacrés aux politiques relevant des différents ministères, exprimés en équivalents temps plein sur la base d’une enquête temps dans les services. Cette présentation budgétaire est donc déconnectée de la réalité de la gestion des personnels.

Enfin les crédits liés à des dépenses de personnel distinctes de la masse salariale (remboursement de mises à disposition, dépense d’action sociale et formation) sont comptabilisés au sein d’une action spécifique.

En 2014, les mesures de transferts externes qui impactent le périmètre du programme portent sur 21,6 millions d’euros en crédits de paiement et sur 40,8 millions en autorisations d’engagement.

Les crédits de rémunérations prévus en projet de loi de finances pour 2014 s’élèvent à 769,2 millions d’euros pour le programme 124 à comparer à 773,9 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2013.

Il est à noter qu’il conviendrait d’ajouter logiquement à ce montant celui de la fraction du montant de la subvention pour charges de service public au titre du financement des agences régionales de santé, qui s’établit à 590,5 millions, et qui correspond aux rémunérations pour reconstituer la part des rémunérations dans les dépenses du programme. Le calcul est rendu malaisé par des subventions budgétaires inscrites sur d’autres programmes que le programme 124, mais la part des rémunérations est écrasante.

La maîtrise des rémunérations est permise par une réduction de 213 équivalents temps plein travaillé sur le schéma d’emploi, devant générer une économie de 7,5 millions. Les prévisions d’évolution de masse salariale hors contributions au compte d’affectation spéciale des pensions mettent en évidence une quasi-stabilité (augmentation de 2,5 millions pour 10 947 agents) avec un GVT solde de 5,8 millions, seulement 3 millions de mesures catégorielles centrées sur la mise en œuvre les politiques interministérielles de ressources humaines tendant à rapprocher les statuts et à favoriser les développements de carrière et la mobilité.

Les moyens de fonctionnement du titre 3 sont en nette diminution avec 754,4 millions prévus à comparer à 760,3 millions, les dotations ayant été déterminées dans le cadre de l’objectif général de baisse des dépenses de fonctionnement courant.

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EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de Mmes Marie-Arlette Carlotti, ministre déléguée chargée des Personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, Michèle Delaunay, ministre déléguée chargée des Personnes âgées et de l’autonomie, et Dominique Bertinotti, ministre déléguée chargée de la Famille, lors de la commission élargie du 29 octobre 2013 à 9 heures ⁽²⁾, la commission examine les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et ceux des articles 75 et 76, rattachés.

Après que M. Gaby Charroux, suppléant le Rapporteur spécial, eut indiqué qu’il s’abstenait, la Commission adopte les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

La Commission examine ensuite les articles 75 et 76, rattachés.

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Article 75
Modification des modalités de calcul de l’aide aux collectivités et organismes gérant des aires d’accueil des gens du voyage

Texte du projet de loi :

I.– Le II de l’article L. 851-1 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° La première phrase du second alinéa est remplacée par la phrase : « Le versement de l’aide est subordonné à la signature d’une convention entre l’État et ces gestionnaires. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Pour chaque aire, le montant de l’aide versée au gestionnaire est déterminé en fonction, d’une part, du nombre total de places, tel qu’il figure dans la convention mentionnée à l’alinéa précédent et, d’autre part, de l’occupation effective de celles-ci. »

II.– Les dispositions du I entrent en vigueur le 1^er juillet 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article a pour objet d’améliorer le dispositif d’incitation à la bonne gestion des aires d’accueil des gens du voyage en prévoyant d’une part que le versement de l’aide soit subordonné à la signature d’une convention entre l’État et les gestionnaires d’aires d’accueil et d’autre part qu’il prenne en compte l’occupation effective des aires d’accueil.

Son rattachement à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances est un mystère puisque le financement de l’aide en cause dite « ALT2 » est prévu dans le cadre du programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission Égalité des territoires, logement et ville.

Conformément au II de l’article L. 851-1 du code de la sécurité sociale, l’État subventionne le fonctionnement des aires d’accueil des gens du voyage au titre de l’aide au logement temporaire (dite « ALT2 » par distinction avec l’« ALT1 » ou allocation de logement temporaire pour les hébergements provisoires). Cette aide financière forfaitaire est versée au gestionnaire de l’aire (commune, EPCI ou autre personne morale publique ou privée à qui la gestion a été déléguée). Son montant actuel s’élève, depuis 2004, à 132,45 euros par place disponible et par mois : il est cofinancé à parts égales par l’État et la branche famille de la sécurité sociale, l’État prenant par ailleurs en charge les frais de gestion de cette aide.

Les règles actuelles de calcul de l’ALT2 ont fait l’objet de critiques récentes de la Cour des comptes, dans son rapport public thématique « L’accueil et l’accompagnement des gens du voyage », d’octobre 2012. La situation actuelle est doublement insatisfaisante :

– en premier lieu, le mode de tarification actuel de l’ALT2 n’incite ni les donneurs d’ordre publics ni les organismes gestionnaires des aires d’accueil à se fixer comme objectif une bonne occupation des aires, puisqu’elle s’applique à raison de la seule capacité des aires d’accueil ;

– en second lieu, la tarification actuelle doit être améliorée dans la mesure où les coûts variables directement liés à l’occupation des places représentent une part majoritaire des dépenses de fonctionnement des aires d’accueil (selon le rapport sur la situation des gens du voyage remis le 12 juillet 2013 par M. Hubert Derache, préfet, au Premier ministre, les frais fixes ne représenteraient ainsi que 25 % à 30 % des dépenses totales des organismes gérant les aires d’accueil) ;

– enfin, le rapport thématique de la Cour des comptes met l’accent sur le manque de contrôle de l’activité des opérateurs privés gérant des aires d’accueil et le risque qu’ils enregistrent ainsi des bénéfices injustifiés.

L’augmentation continue du nombre de places associée au développement des aires d’accueil s’est accompagnée d’une diminution du taux d’occupation des aires qui est passé de 64 % en 2007 à 55 % en 2011.

La réforme vise à améliorer le dispositif de l’ALT2. Elle introduit pour cela un critère supplémentaire pour le calcul du montant versé aux gestionnaires des aires d’accueil : outre le nombre de places disponibles sur chaque aire d’accueil, le montant versé prendra en compte leur taux d’occupation effective au cours d’une période de référence.

L’incidence budgétaire attendue est une économie totale de 6,4 millions à raison de 3,3 millions pour l’État et de 3,1 millions pour la sécurité sociale en 2014, et de 12,7 millions en année pleine à partir de 2015 (6,5 millions pour l’État et 6,2 millions pour la sécurité sociale).

L’économie pour l’État et la branche famille correspond à la différence entre la dépense d’ALT 2 en 2014 en l’absence de réforme (37,8 millions) et le coût du dispositif pour l’État et la sécurité sociale une fois modifié (estimé à 25,1 millions sur la base de l’hypothèse d’une part variable de l’ALT2 correspondant aux taux de remplissage, fixée à 75 %).

Cette économie est ensuite répartie entre la branche famille et l’État, qui supporte 50 % du coût du dispositif ainsi que ses frais de gestion représentant 2 % de la dépense de l’État. Le montant de 3,3 millions correspond à une économie effectuée en 2014 sur les six derniers mois de l’année seulement.

L’alinéa 2 modifie la première phrase du second alinéa de l’article L. 851-1 du code de la sécurité sociale pour prévoir que le versement de l’aide est subordonné à la signature d’une convention entre l’État et ces gestionnaires, ce qui permet d’éviter tout versement en l’absence d’une convention.

L’alinéa 4 complète l’article L. 851-1 précité pour que le montant de l’aide versée au gestionnaire soit déterminé non seulement en fonction du nombre total de places des aires d’accueil, mais également en fonction de l’occupation effective de celles-ci.

Enfin, l’alinéa 5 prescrit que le nouveau régime d’aide entrera en vigueur le 1^er juillet 2014. La publication des textes réglementaires d’application qui seront nécessaires doit intervenir au 1^er juillet 2014.

Malgré l’avis défavorable de M. Gaby Charroux suppléant le rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 75.

Article 76
Financement par le Fonds national des solidarités actives (FNSA) de la partie socle du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs

Texte du projet de loi :

Pour l’année 2014, par exception au I de l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, le fonds national des solidarités actives mentionné au II du même article finance la totalité des sommes payées au titre de l’allocation de revenu de solidarité active versée aux personnes mentionnées à l’article L. 262-7-1 du même code.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de permettre, pour l’année 2014, par exception aux dispositions de l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, que le Fonds national des solidarités actives (FNSA) finance la totalité des sommes payées au titre de l’allocation de revenu de solidarité active (RSA) versée aux personnes mentionnées à l’article L. 262–7–1 du même code.

Le projet de loi de finances pour 2014 propose de reconduire la modalité de financement dérogatoire du RSA versé aux jeunes actifs de moins de 25 ans remplissant une condition d’activité professionnelle préalable. Cette modalité de financement est en vigueur depuis l’ouverture du RSA à cette catégorie de population le 1^er septembre 2010 en métropole, et le 1^er janvier 2011 dans les DOM, à l’exception de Mayotte, ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Le dispositif de droit commun prévoit un financement par le département du RSA « socle » (part du RSA versé correspondant à la différence entre le montant forfaitaire et les ressources du foyer, ex-revenu minimum d’insertion versé ou ex-allocation de parent isolé versée) et un financement par le FNSA du RSA servi en complément des revenus d’activité.

Par dérogation à la règle de droit commun, l’intégralité du RSA versé aux jeunes de 18 à 24 ans a été prise en charge par le FNSA depuis l’élargissement de ce dispositif aux moins de 25 ans en 2010, cette dérogation étant prévue successivement par l’article 195 de la loi de finances pour 2011, l’article 149 de la loi de finances pour 2012 et l’article 114 de la loi de finances pour 2013.

Le dispositif proposé vise à maintenir ce financement pour 2014 : en effet, la mise en place récente du RSA jeunes ne permet pas de déterminer de manière suffisamment fiable et précise la part que représentera en régime de croisière le volet «socle » du RSA jeunes, part qui devra être transférée aux conseils généraux.

La montée en charge du dispositif a été très faible, avec en 2013 moins de 10 000 allocataires contre 160 000 selon les prévisions initiales : il a donc été jugé dès l’origine que son coût n’était pas stabilisé et que le montant transférable aux départements ne pouvait être figé. Par ailleurs, on observe depuis 18 mois une forte hausse de la part « socle » au sein du coût global du RSA (cette part est passée de 45 % à près de 60 %). Cette évolution, liée à la hausse du chômage des jeunes, rend difficile de déterminer de façon définitive le montant de la dépense transférable aux départements, et partant, celui de la recette à y associer.

Le surcoût pour le budget de l’État, qui assure l’équilibre du fonds, est estimé à 15,08 millions d’euros ⁽³⁾ : il correspond à l’évaluation du montant du RSA qui sera servi en 2014 aux jeunes adultes de 18 à 24 ans dont les revenus d’activité sont inférieurs au montant forfaitaire du RSA. On peut observer que la mise à la charge des départements de 15,08 millions au titre de la composante « socle » du RSA aurait justifié une compensation financière.

La mesure ne constitue pas une réforme, mais une disposition transitoire permettant d’assurer le financement d’une réforme introduite dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2010. Elle se justifie par la difficulté qu’il y aurait pour le Gouvernement à déterminer le montant de la compensation budgétaire qui serait nécessaire en cas de transfert de cette charge aux départements.

Suivant l’avis favorable de M. Gaby Charroux suppléant le rapporteur spécial, la Commission adopte l’article 76.

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