PROJET DE LOI
autorisant l’approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement de la République de Serbie portant sur l'application de l'accord
entre la Communauté européenne et la République de Serbie concernant
la réadmission des personnes en séjour irrégulier
NOR : MAEJ1208405L/Bleue-1
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ÉTUDE D’IMPACT
I. – SITUATION DE REFERENCE ET OBJECTIFS DU PROTOCOLE D'APPPLICATION
I - 1 Situation de référence
Au cœur des Balkans, la Serbie constitue une zone source ou de transit pour de nombreux migrants à destination de l'Union européenne et de la France, notamment en ce qui concerne l'immigration irrégulière.
Depuis la transition démocratique en octobre 2000, les autorités de Belgrade ont manifesté le souhait d'un rapprochement européen. Pour ce faire, la Serbie a largement normalisé ses relations avec ses voisins, à l'exception du Kosovo qui a déclaré son indépendance le 17 février 2008; indépendance non reconnue à ce jour par la Serbie. En dépit des questions subsistantes concernant les réfugiés et les frontières avec le Kosovo, la Serbie et la Communauté européenne ont mis en place des accords de facilitation des visas et de réadmission.
Des progrès ont été enregistrés dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité. La Serbie a fourni des efforts importants dans tous les domaines couverts par la feuille de route sur l'assouplissement du régime des visas, notamment en ce qui concerne l'introduction des nouveaux passeports biométriques. La mise en œuvre de la nouvelle législation sur le contrôle aux frontières a commencé mais des efforts doivent être encore déployés pour améliorer les normes techniques et les infrastructures de certains points de passage frontaliers.
Les accords communautaires de réadmission participent à la lutte globale contre l'immigration irrégulière dans l'Union européenne en posant le cadre global de la procédure de retour forcé. Ces accords sont ensuite généralement complétés par des protocoles d'application qui visent plus précisément à encadrer l'échange des informations sur les données nominatives des personnes à réadmettre et à déterminer les autorités compétentes pour l'utilisation de ces données. La Serbie et la France attachent une importance particulière à ce protocole d'application qui s'inscrit dans une démarche active de lutte contre l'immigration irrégulière.
I – 2 Objectifs du protocole d'application
Le protocole d'application et l'accord constituent des instruments de lutte contre l'immigration irrégulière. Historiquement, le principe selon lequel un Etat doit réadmettre ses propres nationaux résulte du droit international coutumier. En revanche, la mention explicite de la réadmission des ressortissants autres que ceux des parties contractantes (dits « ressortissants de pays tiers »), ne constitue pas une obligation en vertu du droit international coutumier. La mention explicite des ressortissants de pays tiers permet d'élargir le domaine de coopération des accords de réadmission. Tous les accords communautaires de réadmission conclus jusqu'à présent s'appliquent tant aux ressortissants des pays concernés qu'à ceux des pays tiers.
Le traité d'Amsterdam, adopté le 2 octobre 1997, a inscrit la possibilité pour le Conseil d'accorder à la Commission des mandats de négociation d'accords de réadmission avec dix-huit pays dont la Serbie. L'objectif de ces accords illustre la volonté de l'Union européenne de codifier une politique commune en matière d'asile et d'immigration compte tenu du caractère extrêmement variable des modèles de coopération des Etats membres avec les pays tiers en matière de réadmission. En tout état de cause, les compétences de la Communauté se sont renforcées dans le domaine de la réadmission depuis 2002 avec l'entrée en vigueur du traité instituant la Communauté européenne1.
Conformément à son mandat2, la Commission européenne a négocié et conclu un accord de réadmission avec la Serbie qui est entré en vigueur, et se trouve donc applicable en France, depuis le 1er janvier 2008. Comme l'article 19 de cet accord leur en laisse la possibilité, la France et la Serbie ont conclu un protocole bilatéral d'application de l'accord communautaire afin de compléter le cadre juridique européen mis en place par cet accord.
L'accord pose ainsi un certain nombre de principes, notamment la réadmission des ressortissants des Etats Parties en séjour irrégulier, la réadmission des enfants mineurs et célibataires des personnes visées par la demande de réadmission ainsi que leur conjoint ressortissant d'un autre Etat s'ils ne disposent pas d'un droit de séjour autonome. Il établit également une procédure classique d'établissement de la nationalité ainsi qu'une procédure de réadmission accélérée pour les personnes appréhendées dans la région frontalière y compris dans les aéroports.
Quant au protocole d'application signé le 18 novembre 2009, il précise un certain nombre de règles propres aux Parties telles que la désignation des autorités compétentes dans la procédure de réadmission, les points de passage frontaliers, les moyens et documents de preuve de nationalité et des conditions de la réadmission s'ajoutant à ceux prévus par l'accord, les conditions applicables au rapatriement des personnes et au transit sous escorte etc.
II - CONSEQUENCES ESTIMEES DE LA MISE EN OEUVRE DU PROTOCOLE D'APPLICATION
II – 1 Conséquences en matière de lutte contre l'immigration irrégulière
La nationalité serbe se situait, en 2010, au 26ème rang des nationalités qui font l’objet du plus grand nombre de mesures d’éloignement du territoire français et au 21ème rang sur la période allant de janvier à octobre 2011.
La mise en œuvre du protocole d'application est destinée à pérenniser la procédure de retour forcé entre les Parties contractantes, compte tenu notamment des délais de rétention prévus en droit français qui sont passés récemment de 32 jours à 45 jours.
II – 2 Conséquences financières
L'accord, conclu sur une base de réciprocité, dispose en son article 15 que les coûts liés à la réadmission des personnes, y compris les frais de transit, sont pris en charge par la Partie requérante. Il prévoit également le remboursement de ces frais.
Les frais liés à la réadmission et au transit sont financés sur le programme 303, « Immigration et Asile », action 3 "Lutte contre l'immigration irrégulière". Ils sont prévus dans le budget global et ne nécessitent pas l'augmentation du volume des crédits, l'accord ne devant, en effet, avoir aucune incidence financière majeure.
II – 3 Conséquences juridiques
En complément de l'accord communautaire de réadmission, ce protocole d'application renforce le cadre formel et juridique de la coopération franco-serbe dans le domaine du retour forcé des ressortissants nationaux et de pays tiers en situation irrégulière établis sur le territoire de l'une ou l'autre Partie. En tout état de cause, il ne nécessite pas d'amendement de notre droit interne ni l'adoption de dispositions législatives ou réglementaires nouvelles.
II – 3 – 1 L'accord comporte deux annexes relatives respectivement à la demande de réadmission et à la demande de transit. Ces annexes énumèrent les données personnelles3 qui seront transmises aux autorités compétentes lors des procédures de réadmission4 et de transit5. Le protocole comporte également deux annexes qui constituent les formulaires6 prévus dans la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 30 novembre 1994 pour la délivrance de laissez-passer européens respectivement par la France et par la Serbie.
L'article 16 de l'accord communautaire de réadmission stipule expressément que les données personnelles nécessaires à l'exécution de l'accord (état civil, état de santé et documents attestant de la nationalité) et communiquées entre les Parties contractantes doivent être traitées et protégées conformément aux législations relatives à la protection des données personnelles en vigueur dans chaque Etat.
Le traitement et la protection des données à caractère personnel et des autres informations fournies par les Parties sont, pour la France, assurés conformément à :
- l'article 24 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ;
- l'article 68 de la loi n° 78-17 modifiée du 6 janvier 1978 dite « Informatique et Libertés » ;
- la directive 95/46/CE du Parlement Européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;
- la Convention du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, adoptée à Strasbourg le
28 janvier 1981.
La Serbie a signé et ratifié le 6 septembre 2005 la Convention du Conseil de l'Europe précitée ainsi que son protocole additionnel pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel concernant les autorités de contrôle et les flux transfrontaliers de données. La Convention et son protocole additionnel sont entrés en vigueur en Serbie le 1er janvier 2006.
La Serbie n'étant pas membre de l'Union européenne, elle ne peut se voir transférer des données à caractère personnel que si est assuré un niveau de protection suffisant de la vie privée et des libertés et droits fondamentaux des personnes à l'égard du traitement dont ces données font l'objet, comme le prévoit l'article 68 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978.
La Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés indique que la Serbie ne dispose pas d'une législation adéquate en matière de protection des données à caractère personnel7. A ce jour, la Serbie n'a pas fait l'objet d'une reconnaissance de protection adéquate par la Commission européenne8. Dans l'attente, et sous réserve de l'application de l'article 69 de la loi « Informatique et Libertés » qui permet sous certaines conditions9 le transfert de données à caractère personnel par exception à l'interdiction prévue à l'article 68 précité, le protocole d'application permettra de développer l'échange d'informations autres que les données à caractère personnel.
Le protocole d'application permettra ainsi à la France de développer dans le cadre de la coopération en matière de retour forcé l'échange de renseignements en matière d'immigration clandestine. A cet effet, le protocole précité mentionne quelles sont les autorités compétentes pour procéder aux échanges de données, ainsi que les conditions et délais de transmission. Ce protocole d'application prévoit, par ailleurs, les moyens supplémentaires de commencement de preuve des conditions de la réadmission des ressortissants de pays tiers et apatrides sans toutefois modifier le champ des données personnelles couvertes par l'accord.
Les stipulations de cet accord sont identiques ou très proches de protocoles que la France a signés avec d'autres pays.
La suite du protocole d'application concerne une coopération technique bilatérale qui n'entre pas en conflit avec les instruments internationaux et européens existants dans ce domaine.
II – 3 – 2 Le protocole d'application prévoit, de manière classique, la soumission des agents d'escorte agissant dans le cadre d'une opération de transit ou de réadmission aux régimes de responsabilité civile et pénale prévus par la législation de la Partie sur le territoire de laquelle ils interviennent. Ainsi, lorsque la France est l'Etat requis, est assimilé à un agent public français en matière de régime de responsabilité pénale, un agent d'escorte serbe, lorsque celui-ci exerce sa mission d'escorte sur le territoire français. Réciproquement, le protocole conduit à ce qu'un agent français sera soumis au régime de responsabilité pénale des agents publics de Serbie dans les mêmes circonstances10.
S'agissant du droit interne français, ces stipulations font écho aux articles 113-6 et suivants du code pénal11 relatifs à la compétence territoriale de la loi pénale française et qui n'ont pour autre finalité que de définir l'applicabilité de la législation pénale du pays en fonction du lieu où a été commise l'infraction.
Les stipulations de ce protocole sont identiques ou très proches d'instruments que la France a signés avec d'autres pays, par exemple en matière d'entraide judiciaire.
Par ailleurs, l'article 10, en son paragraphe 10.2, 5ème alinéa donne aux agents membres de l'escorte la prérogative d'intervenir en cas de légitime défense, en « l'absence des forces de l'ordre de la Partie requise ou dans le but de leur porter assistance », et se limite aux cas présentant "un danger immédiat et grave" suscité par la/les personne(s) escortée(s) à l'occasion du transit ou de l'opération de réadmission.
Cette disposition est conforme à l'article 7 de la directive 2003/110/CE du Conseil du 25 novembre 2003 concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne, transposée en droit français par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration créant l'article L 531-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
II – 4 Conséquences administratives
Le protocole d'application vise à faciliter la coopération entre les deux Etats en matière de réadmission puisqu’ils établissent entre eux des relations directes de travail et de coopération.
Le protocole d'application, signé en 2009, prévoit que les autorités compétentes et les points de contact, pour la Partie française, sont le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire12, l'ambassade de la République française en République de Serbie et les préfectures compétentes. Pour l'autre Partie, il s'agit du ministère de l'intérieur et de l'ambassade de la République de Serbie en République française.
III. – HISTORIQUE DES NEGOCIATIONS
La France a transmis un premier projet de protocole d'application aux autorités serbes par télégramme diplomatique du 15 décembre 2008.
Deux séances de négociation ont été organisées respectivement à Paris, les 26 et
27 février 2009, et à Belgrade, les 5 et 6 mai 2009.
IV. – ETAT DES SIGNATURES ET RATIFICATIONS
Le protocole d'application a été signé à Paris le 18 novembre 2009 par le Ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire,
M. Eric BESSON, et par le Ministre de l'intérieur, M. Ivica DAČIĆ.
Le protocole d'application n'est pas soumis à ratification du côté serbe et entrera en vigueur à l'issue de l'accomplissement des procédures internes en France et après notification au comité mixte de réadmission Communauté européenne – Serbie de l'accomplissement desdites procédures.
V. - DECLARATIONS ET RESERVES
Sans objet
1 L'article 63, paragraphe 3, point b) prévoit en effet que "le Conseil […] arrête […] des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines suivants : immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier".
2 Le mandat de la Commission consiste à faciliter la conclusion des accords, sur la base d'obligations réciproques, de procédures rapides et efficaces d'identification et de rapatriement en toute sécurité des personnes qui ne remplissent pas, ou ne remplissent plus les conditions d'entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l'une ou l'autre Partie à l'accord, et de faciliter le transit de ces personnes dans un esprit de coopération.
3 Le traitement des données personnelles relève de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 qui mentionne en son article 2 "la communication par transmission, diffusion ou toute autre forme de mise à disposition".
4 La demande de réadmission doit comporter les renseignements individuels concernant les personnes à réadmettre et, le cas échéant, les renseignements individuels concernant les enfants mineurs célibataires et/ou le conjoint, les documents attestant la nationalité de l'intéressé et l'indication des moyens par lesquels une présomption de la nationalité, du transit, des conditions de la réadmission des ressortissants des pays tiers et des apatrides, de l'entrée et du séjour illicites et une photographie de la personne à réadmettre (article 4.2 de l'accord). La demande de réadmission peut comporter une déclaration indiquant les besoins d'assistance et/ou de soins que peut nécessiter la personne à transférer sous réserve de son consentement exprès et l'indication de toute mesure de protection ou de sécurité particulière, ou d'informations concernant l'état de santé de l'intéressé (article 7 de l'accord).
5 Il s'agit des renseignements relatifs à l'identité et à la nationalité de l'étranger, à la date du voyage, aux heures d'arrivées dans le pays de transit, aux pays et lieu de destination, aux documents de voyage, ainsi que, le cas échéant, aux renseignements relatifs aux fonctionnaires escortant l'étranger.
6 Il s'agit des renseignements individuels suivants : la date de départ, le numéro d’enregistrement, les noms et prénoms, une photographie de la personne, la date de naissance, la nationalité, l'adresse de la personne dans son pays d’origine, l'autorité, le lieu et la date de délivrance du document de voyage.
7 Voir le site internet de la CNIL : http://www.cnil.fr/pied-de-page/liens/les-autorites-de-controle-dans-le-monde/
8 Le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont donné le pouvoir à la Commission de décider sur la base de l'article 25(6) de la directive 95/45/CE qu'un pays tiers offre un niveau de protection adéquat en raison de sa législation interne ou des engagements pris au niveau international.
9 L'article 69 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 stipule notamment que "le responsable d'un traitement peut transférer des données à caractère personnel vers un Etat ne répondant pas aux conditions prévues à l'article 68 si la personne à laquelle se rapporte les données a consenti expressément à leur transfert ou si le transfert est nécessaire à l'une des conditions suivantes : 1° à la sauvegarde de la vie de cette personne ; 2° à la sauvegarde de l'intérêt public ; 3° au respect d'obligations permettant d'assurer la constatation, l'exercice ou la défense d'un droit en justice (…). Il peut être également fait exception à l'interdiction prévue à l'article 68, par décision de la CNIL ou, s'il s'agit d'un traitement mentionné au I ou au II de l'article 26, par décret en Conseil d'Etat pris après avis motivé et publié de la Commission, lorsque le traitement garantit un niveau de protection suffisant de la vie privée ainsi que des libertés et droits fondamentaux des personnes notamment en raison des clauses contractuelles ou règles internes dont il fait l'objet (…)".
10 L'article 10.2 paragraphe 4 prévoit que "les agents d'escorte de la Partie requérante sont assimilés aux agents de la Partie requise, en ce qui concerne les infractions dont ils seraient victimes ou auteurs à l'occasion du transit [ou de l'opération de réadmission] sur le territoire de la Partie requise, dans l'exercice de leurs fonctions. Ils sont soumis aux régimes de responsabilité civile et pénale prévus par la législation de la Partie sur le territoire de laquelle ils interviennent" tant pour les opérations de transit que pour les procédures de réadmission.
11 L'article 113-6 du code pénal prévoit que "la loi pénale française est applicable à tout crime commis par un Français hors du territoire de la République. Elle est applicable aux délits commis par des Français hors du territoire de la République si les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis (…).
Par ailleurs, l'article 113-7 du code pénal prévoit que : "la loi pénale française est applicable à tout crime, ainsi qu'à tout délit puni commis par un Français ou par un étranger hors du territoire de la République lorsque la victime est de nationalité française au moment de l'infraction".
Il n'existe donc aucune atteinte au quantum des peines fixées par le droit français, d'autant plus que selon l'article 113-9 du code pénal « dans les cas prévus aux articles 113-6 et 113-7, aucune poursuite ne peut être exercée contre une personne justifiant qu'elle a été jugée définitivement à l'étranger pour les mêmes faits et, en cas de condamnation, que la peine a été subie ou prescrite » (principe « non bis in idem »).
12 Au terme de la ratification du projet de loi, une note verbale sera adressée aux autorités serbes pour leur indiquer le changement de dénomination du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.
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