N° 1862 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805) TOME IX EMPLOI ET SOLIDARITÉ FORMATION PROFESSIONNELLE PAR M. Patrick Malavieille, Député. ___ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe n° 21). Lois de finances La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Jean-Pierre Foucher, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Serge Blisko, Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Laurent Cathala, Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Julien Dray, Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Germain Gengenwin, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Jean-Jacques Guillet, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M. Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Jacky Jaulneau, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Michel Lefait, Maurice Leroy, Patrick Leroy, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mmes Gilberte Marin-Moskovitz, Jacqueline Mathieu-Obadia, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Pierre Morange, Hervé Morin, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Jean-Pierre Pernot, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, Mme Chantal Robin-Rodrigo, MM. François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Bernard Schreiner, Patrick Sève, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, André Thien Ah Koon, Mme Marisol Touraine, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Alain Veyret, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann. INTRODUCTION 5 I.- UNE STABILISATION DE L’EFFORT DE FORMATION PROFESSIONNELLE 7
II.- UN BUDGET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE POUR 2000 STABLE MAIS RECENTRÉ 25
III.- QUELQUES PISTES DE RÉFLEXION SUR LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 39
TRAVAUX DE LA COMMISSION 45 INTRODUCTION Chargé pour la deuxième année par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, d’analyser les crédits de la formation professionnelle, le rapporteur tire de cette tâche un double enseignement. Le premier est que l’alternance politique de 1997 a bien permis une nette rupture avec la politique de formation professionnelle conduite par le Gouvernement précédent, si tant est que l’on puisse parler de politique s’agissant d’une action confiant la formation professionnelle aux entreprises, et plus généralement aux acteurs privés. La formation professionnelle est de nouveau une priorité de l’action publique, on ne peut que s’en réjouir. Qui plus est, elle est une priorité forte de l’action gouvernementale comme le marque par exemple la reconstitution depuis le printemps 1998 d’un échelon ministériel spécifiquement dédié à cette politique. Son caractère prioritaire transparaît également dans le coup d’arrêt donné à la baisse de l’effort national en sa faveur. On ne peut par ailleurs que noter la volonté prouvée d’un meilleur usage de ces fonds, notamment par leur recentrage au profit de publics prioritaires, les jeunes les plus en difficulté et les demandeurs d’emploi. Le second enseignement que le rapporteur tire de cet avis budgétaire va au-delà de la sécheresse des chiffres, du nombre de bénéficiaires de tels ou tels dispositifs. La formation professionnelle est appelée à relever de grands défis, sociaux et économiques. Le monde contemporain tend à accroître la mobilité des salariés, à leur imposer des itinéraires toujours plus diversifiés. Dans un univers professionnel plus précaire, la formation revêt une importance essentielle, une importance qui justifie le mot d’un syndicaliste selon lequel « la formation aujourd’hui, c’est la sécu de 1945 ». Dès lors, on doit s’interroger – et le Gouvernement le fait – sur le caractère adapté de notre dispositif de formation professionnelle à de tels défis. A l’évidence, il ne l’est plus. Il faut dès lors réfléchir aux pistes de réforme susceptibles d’être exploitées afin de faire de la formation professionnelle un outil efficace de lutte contre l’exclusion. I.– UNE STABILISATION DE L’EFFORT DE FORMATION PROFESSIONNELLE Il convient tout d’abord de relever la difficulté qu’il y a à analyser l’effort mené par la collectivité nationale en faveur de la formation professionnelle. En effet, si les chiffres fournis par les comptes économiques de la formation professionnelle présentent un double intérêt par rapport aux autres agrégats utilisés puisqu’ils retracent l’ensemble des actions menées quels que soient les financeurs et couvrent de façon parfaitement adaptée le champ des actions qui nous intéressent, ils souffrent en revanche d’une grave insuffisance, celle du temps nécessaire à leur collecte et leur traitement. Dès lors, il est essentiel de ne pas perdre de vue dans l’analyse que les comptes de la formation professionnelle retracent les actions constatées en 1997. Après deux années de forte baisse, la dépense totale pour la formation professionnelle avait recommencé d'augmenter en 1996. Cette évolution positive n'avait toutefois pas permis de rattraper le retard accumulé en 1994 et 1995. L’année 1997 marque une stagnation de l’effort, avec une très légère progression en francs courants. A. LA STABILISATION DE LA DÉPENSE DE FORMATION PROFESSIONNELLE 1. L’arrêt de la baisse Alors que l’année 1994 avait marqué un premier tournant depuis la création du compte économique de la formation professionnelle avec pour la première fois une diminution de la dépense totale pour la formation professionnelle, les comptes de l’année 1997 confirment la fin de ce mouvement de décrue. Selon les résultats provisoires du compte économique de la formation professionnelle, la dépense totale pour la formation professionnelle s'élève à 139,9 milliards de francs pour 1997, soit une progression de 0,6 % en francs courants par rapport à 1996. La légère diminution qui en découle en francs constants doit être nuancée par le fait que 1996 était une année de rattrapage après deux années de recul à un niveau dramatique. De fait, plus que de progression, on peut parler pour 1997 de stabilisation. Cette stabilisation se fait à un niveau relativement bas puisque le niveau record de 1993 n’est pas égalé et que l’effort de formation rapporté au PIB reste inférieur de 0,21 point à celui constaté en 1993. Part de la dépense en faveur de la formation professionnelle dans le PIB
Source : MES-DARES Cette stabilisation à un niveau trop bas appelle incontestablement un rebond, un effort supplémentaire de chacun des financeurs. Toutefois, à la différence de l’année précédente, l’évolution globale couvre des différences sensibles dans le rythme d’évolution des différentes natures de dépenses. Les frais de rémunération des stagiaires (allocations de formation pour les demandeurs d’emploi, rémunération et exonérations de charges pour les actifs occupés) épousaient jusqu’à présent le rythme global : ils constituaient ainsi un facteur déterminant de la baisse de la dépense en 1994 et 1995 ; 1996 avait a contrario été l’année du rattrapage (+5 %). Leur évolution cette année diffère de celle de la dépense totale puisqu’ils marquent une baisse nette de 1,5 % qui s’explique notamment par l’évolution de la situation de l’emploi. On ne peut que se réjouir de la diminution de la part de frais qui ne constituent pas un élément de la formation, une dépense pour ainsi dire passive. Encore convient-il d’être vigilant sur le maintien intégral de la formation dans le temps de travail effectif afin que les temps de formation ne soient pas payés par une perte de pouvoir d’achat des salariés ainsi que sur le fait qu’une éventuelle diminution des exonérations de cotisations ne se traduise pas par un relâchement de l’effort de formation des entreprises. Les dépenses de formation directement liées à des frais pédagogiques poursuivent donc le redressement entamé en 1996, ainsi que celles relatives à l’accompagnement des formations (dépenses d’administration générale, de suivi et d’information des stagiaires, ainsi que celles pour le conseil et l’ingénierie en formation), en progression de 2 %. Les dépenses d’investissement continuent de représenter environ 1 % du total. Les parts respectives des différents types de dépenses sont assez stables depuis 1987. La part des dépenses de rémunération des stagiaires, déjà minoritaire, tend cependant à fléchir puisqu’elle ne représente plus que 43 % de l’ensemble (contre 45 % l’an dernier). 2. Entreprises et Etat restent à parité les principaux financeurs Les comptes économiques de la formation professionnelle retracent le financement final des actions de formation par les différents acteurs. Ils considèrent donc notamment comme neutres les opérations de transfert suivantes : les dotations de décentralisation versées par l’Etat aux régions, la mutualisation des fonds des entreprises par des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), les fonds versés à l’UNEDIC par l’Etat et les entreprises dans le cadre des conventions de conversion ou encore les cofinancements de l’Union européenne. Répartition de la dépense totale de formation professionnelle
Source : MES-DARES, comptes économiques de la formation professionnelle Cette répartition par financeur final doit être utilisée avec circonspection. Ainsi, pour la première fois, les financements en provenance des entreprises dépassent d’après les chiffres provisoires ceux de l’Etat. Ce phénomène – à relativiser compte tenu de l’imprécision des prévisions et des biais statistiques liés à l’imbrication des financements et à la multiplicité des transferts - ne résulte pas du désengagement des acteurs publics, ceux-ci restant largement majoritaires, dans une proportion stable autour de 58-59 %. Il traduit uniquement la modification de la répartition du financement entre l’Etat et les régions. La décentralisation, notamment celle des formations pour les jeunes (totalement prises en charge par les régions à compter de 1994 pour les formations qualifiantes et progressivement entre 1994 et 1998 pour les formations préqualifiantes), a diminué la part du premier au profit des secondes. Les financements finaux en provenance de l’Etat représentent cependant encore 39,1 % de la dépense de formation professionnelle en 1997 (contre 48 % en 1990). Sur un total de 54 milliards de francs, l’Etat en aura consacré 23,9 milliards à la formation de ses agents ce qui reste un niveau anormalement bas par rapport à ceux atteints au début des années 90. En revanche, alors que les actions en faveur des jeunes étaient progressivement transférées vers les régions, on ne peut que se féliciter que l’Etat ait accru parallèlement son effort en leur faveur par le doublement de l’indemnité de soutien à la formation des apprentis qui s’élèverait en 1997 à 3,2 milliards. Par ailleurs, l’amélioration de la situation de l’emploi a permis la réduction des fonds affectés à la formation des demandeurs d’emploi (par exemple baisse de moitié de la participation à l’allocation formation-reclassement). Les dépenses des régions et des autres administrations publiques (pour l’essentiel l’UNEDIC par sa contribution à l’allocation formation-reclassement et la fonction publique hospitalière au titre de la formation de ses agents) sont voisines, puisqu’elles s’élèvent respectivement à plus de 13 milliards et près de 14 milliards de francs de dépenses finales en 1997. Les deux tiers des crédits régionaux vont à la formation des jeunes de moins de 26 ans (avec une répartition paritaire entre apprentissage et formations décentralisées), le reste allant pour 25 % aux demandeurs d’emploi et moins de 10 % aux actifs occupés (soit un net accroissement et une rupture de tendance par rapport aux années passées). La part des entreprises, si elle profite des transferts entre acteurs publics pour se hisser au premier rang des financeurs, ne traduit aucunement un accroissement de leur effort puisque celui-ci recule de près d’un point par rapport à l’an dernier et de deux par rapport à 1990. Cependant, leur taux de participation financière est nettement plus élevé que le minimum légal (fixé à 1,5 % de la masse salariale pour les entreprises de dix salariés et plus, et de 0,15 % pour celles de moins de dix salariés). Les entreprises ont ainsi dépensé environ 54 milliards de francs pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage en 1997. Elles ont consacré 20 % des financements à la formation des jeunes en apprentissage ou en contrats d’insertion en alternance (contrats de qualification, d’adaptation et d’orientation) et 80 % à la formation des autres salariés dans le cadre de leurs plans de formation ou des congés individuels de formation. On notera que près de 60 % des dépenses sont réalisées directement par les entreprises, notamment dans le cadre du plan de formation. 3. Le marché de la formation continue En 1997, la dépense totale en faveur de la formation professionnelle et de l’apprentissage s’est élevée à près de 140 milliards de francs. Si elle comporte pour 43 % les rémunérations des stagiaires et les exonérations de charges sociales, ainsi que pour 1 % les dépenses d'investissement, le reste soit 78,3 milliards de francs a servi à financer les dépenses de formation stricto sensu et les frais d’accompagnement afférents. Environ la moitié de ces dépenses est allée aux producteurs marchands de formation professionnelle, l’autre moitié se faisant hors marché. Il s'agit de la formation interne des salariés des entreprises de dix salariés et plus (pour 6,7 milliards de francs), d'une partie de la formation des agents de la fonction publique (d’un total de 14,5 milliards de francs), de l’apprentissage (11,6 milliards de francs), des actions financées par des subventions de l’Etat et dispensées par des organismes tels que l’AFPA, le CNAM et le CNED (4,1 milliards de francs) et d'une partie des formations postscolaires en université (d’un total de 5,9 milliards de francs). Ce ne sont pas moins de 40 400 prestataires de formation qui sont intervenus sur ce marché en 1997, soit 2 000 de plus qu’en 1996 pour un chiffre d’affaires pratiquement stable (plus 0,6 milliard à 37,3 milliards). En dépit de la moindre progression du nombre de ces prestataires que les années précédentes, cette évolution tend à fragiliser les intervenants, 75 % d’entre eux ayant un chiffre d’affaires inférieur à 500 000 francs. Les fonds reçus par les prestataires de formation proviennent pour l’essentiel des entreprises (près de 50 %) et des pouvoirs publics (31 %). Plus de dix millions de stagiaires ont été formés en 1997. L’effectif de 10,7 millions marque une très nette progression par rapport aux années précédentes et renoue avec le dynamisme du début de la décennie (croissance annuelle comprise entre 6 et 12 % par an). Cependant, le volume total d’heures de formation n’augmente pas suffisamment pour enrayer la baisse continue de la durée moyenne de formation par stagiaire passée de 105 heures en 1990 à 74 heures en 1997. Il faut toutefois nuancer ce chiffre moyen, très variable selon la catégorie à laquelle appartient le stagiaire : 53 heures pour les salariés qui suivent une formation principalement dans le cadre du plan de formation de l’entreprise, 190 heures pour les demandeurs d’emploi. B. LES PUBLICS BÉNÉFICIAIRES DES FINANCEMENTS En 1997, sur un total de 138 milliards de francs de dépenses de formation professionnelle, 22 % (contre 20 % en 1996) ont servi au financement des actions en faveur des jeunes, 20 % à celles destinées aux demandeurs d’emploi et aux publics éprouvant des difficultés particulières sur le marché du travail, et 58 % sont allés à la formation des actifs occupés, dont 20 % pour les agents de la fonction publique. 1. Un public prioritaire : les jeunes Le public des jeunes de moins de 26 ans fait l’objet d’une attention particulière de la part de l’ensemble des intervenants qu’ils soient publics ou privés. Cette période de la vie est celle où la plupart d’entre eux devrait passer de la vie scolaire à la vie active. Pourtant, et ce malgré l’amélioration de la situation de l’emploi, la sortie de l’école signifie pour encore 22,4 % (chiffre de janvier 1999) des 15-24 ans le chômage. Dès lors, la formation constitue, tant pour prévenir ce risque que pour y remédier lorsqu’il survient, un enjeu majeur pour cette tranche d’âge, en particulier pour la frange dont la formation initiale est inadaptée par rapport à l’offre d’emploi et qui ne peut encore faire valoir l’expérience professionnelle acquise. a) La poursuite de l’effort général de mobilisation en faveur des jeunes La part des actions en faveur des jeunes est ainsi passée de 20 à 22 % de l’effort total de formation entre 1996 et 1997, les dépenses progressant de plus de 13 %. Plus de la moitié des 31 milliards de francs a concerné l’apprentissage et un quart les contrats d’insertion en alternance. Les actions destinées aux jeunes de moins de 26 ans ont fait l’objet d’un effort conjoint de presque tous les financeurs : les entreprises dans le cadre des contrats d’insertion en alternance et de l’apprentissage, l’Etat intervenant par les compensations des exonérations de charges sociales et une aide à l’embauche pour les contrats de qualification et les contrats d’apprentissage (auxquelles s’ajoute pour la seconde catégorie une indemnité de soutien à la formation), les régions par les formations décentralisées. L'année 1998 aura d’ailleurs été marquée par l’achèvement de la décentralisation des actions de formation préqualifiantes et par la poursuite du développement des contrats de formation en alternance. En 1998, le dispositif d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes en difficulté a continué sa restructuration puisqu’il est passé de 309 à 322 missions locales, contre 257 en 1994 et de 323 à 303 PAIO (permanences d’accueil, d’information et d’orientation), contre 421 en 1994. Ce réseau a reçu en premier accueil 430 000 jeunes, chiffre stable par rapport à 1997 (de même que celui des jeunes suivis par les structures d’insertion à 1,3 million). Le réseau s’efforce par ailleurs de répondre aux attentes exprimées par les jeunes en matière d’accès à l’emploi et à la formation. Les structures répondant aux critères définis pour ce faire en partenariat avec l’ANPE et les collectivités locales peuvent se voir attribuer le label « Espace Jeunes ». L’évolution du nombre de structures concernées devrait à l’avenir fournir un bon indicateur de la prise en compte de ces préoccupations. Elles étaient en 1998 au nombre de 398. L’âge moyen de premier contact des jeunes récemment sortis du système éducatif reste stable en 1997 à environ 21 ans. Par ailleurs, le réseau d’insertion accueille de plus en plus de jeunes dont les niveaux de qualification sont élevés. La part des jeunes dont le niveau de qualification est inférieur au niveau IV diminue ; pour autant, ceci ne semble pas se traduire par une diminution sensible du « stock » des jeunes les moins qualifiés. La mobilisation du réseau semble l’avoir définitivement débarrassé de l’image négative qui entourait la démarche d’insertion ; plus facile d’accès, le recours au réseau ne constitue pas cependant la garantie pour les jeunes concernés d’une primo- ou d’une ré-insertion réussie. Cependant, la mobilisation de tous les acteurs, jointe au dynamisme de la croissance, semble porter ses fruits puisque le nombre d'entrées de jeunes dans les différents dispositifs de formation de première insertion professionnelle s’est élevé à 551 000 en 1994, 522 600 en 1995, 524 100 en 1996, 558 300 en 1997 et 598 000 en 1998. S’il a fallu attendre 1997 pour dépasser le nombre d'entrées dans les dispositifs atteint en 1994, toutes les catégories connaissent pour la deuxième année consécutive une évolution positive. Nombre d'entrées dans les actions de formation en faveur des jeunes
b) La prise en charge progressive des actions de formation alternée par les régions La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a posé le principe du transfert par l’Etat aux régions, en deux temps, des moyens qu’il consacre à la formation professionnelle des jeunes. Les actions qualifiantes ont été transférées à compter du 1er juillet 1994. Au 31 décembre 1998, seules trois régions (Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Lorraine et Guyane) n’avaient pas encore anticipé sur le transfert obligatoire aux régions à compter du 1er janvier 1999 de la compétence en matière d’actions préqualifiantes (et des mesures d’accompagnement). Les régions se montrent donc plutôt volontaristes en la matière comme en atteste d’ailleurs la progression du nombre de stagiaires concernés. En 1998, 201 600 stagiaires auraient été pris en charge par les régions et 14 500 par l’Etat. c) L’apprentissage continue de se développer à un rythme plus lent En 1998, plus de 215 000 contrats d’apprentissage ont été signés dans le secteur marchand, soit une augmentation d’environ 2 % par rapport à 1997. Cette croissance relativement modeste fait suite à trois années de hausse soutenue : + 7,4 % en 1995 %, + 11 % en 1996 et + 6,7 % en 1997. On constate une poursuite de l'élévation de l’âge des jeunes qui entrent en apprentissage (dix-huit ans et plus). En outre, comme les années précédentes, les contrats restent très majoritairement d’une durée supérieure à deux ans, bien que la part des contrats inférieurs à douze mois progresse légèrement. A la différence des contrats d'insertion en alternance, le contrat d'apprentissage se présente comme un dispositif de sortie - ou un prolongement - du système éducatif. Avant leur entrée dans le dispositif, près des deux tiers des jeunes étaient sous statut scolaire, mais cette proportion tend à diminuer, ce qui semble cohérent avec une entrée plus tardive dans les dispositifs d’apprentissage. La tendance précédemment observée à l'élévation du niveau de formation des jeunes à l’entrée en apprentissage se confirme : la part des jeunes de niveau de formation initiale de niveaux CAP et BEP continue de diminuer légèrement sans que cette évolution prenne pour autant la forme d’une éviction des dispositifs d’apprentissage des moins qualifiés par les plus qualifiés. Cependant une évolution de l’apprentissage est perceptible : il n’est plus l’apanage des secteurs traditionnels (coiffure, automobile, hôtellerie-restauration, bâtiment, …) ni des petites entreprises (la part des entreprises de plus de cinquante salariés a ainsi augmenté de 1,8 point par rapport à 1997). L’apprentissage, encouragé par tous, donne le sentiment de reprendre son souffle au lendemain d’une réforme importante. Les dispositions de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l’apprentissage ont en effet conduit à mettre en place un système d’incitation financière rénové et simplifié qui a permis de dégager de nouvelles ressources (alors que le nombre de contrats a augmenté de moins de 2 %, les fonds ont crû de 11% par rapport à 1997). On notera également la modification par la loi de finances pour 1999 des critères de versement des indemnités compensatrices forfaitaires afin de recentrer l’effort de l’Etat en faveur des embauches de jeunes dont le niveau de qualification est inférieur ou égal à V. La réflexion est également nécessaire avant d’aborder l’importante réforme de la taxe d’apprentissage que devrait comporter le projet de loi portant diverses mesures d’ordre social au printemps prochain. d) Les contrats d'insertion en alternance connaissent un nouvel essor Après deux années de forte baisse en 1995 et 1996, les entrées en contrat d’insertion en alternance connaissent une hausse encore plus exceptionnelle que celle observée en 1997. Ce nouvel essor est la conséquence de la croissance qui s'est affirmée depuis le milieu de 1997 et de la priorité accordée par le Gouvernement actuel à la formation et l'insertion professionnelle des jeunes. · La confirmation du dynamisme du contrat de qualification pour les jeunes Après deux années de baisse (15 % en 1995 et 4 % en 1996), les contrats de qualification confirment en 1998 leur bonne tenue avec une croissance de plus de 15 % qui permet de revenir au niveau de 1994. On observe cependant une légère diminution de la durée des contrats conclus. Plus encore que pour l'apprentissage, on assiste à une élévation du niveau des diplômes préparés. En effet, les formations de niveaux V diminuent alors que celles de niveaux IV et plus continuent d'augmenter. Il convient de rappeler que les contrats de qualification préparent majoritairement (55,8 % en 1998) à l’obtention de titres et diplômes homologués. Avant leur entrée en contrat de qualification un peu plus d’un quart (proportion en baisse) des jeunes était en situation de demandeurs d’emploi et un tiers était en fin de scolarité. · La poursuite du développement du contrat d'adaptation Après le retournement de tendance de 1997, l’année 1998 confirme la reprise du contrat d’adaptation. Si le nombre d’entrées marque une hausse moins importante que l’an passé, la hausse de la part des contrats conclus pour une durée indéterminée (près de deux points supplémentaires) est un motif de satisfaction. Ce dispositif connaît une élévation de l’âge des bénéficiaires : la part des jeunes de vingt-cinq ans et plus est en forte augmentation. Plus encore que les autres dispositifs de formation en alternance, la tendance du niveau de qualification est à la hausse, la part des jeunes de niveau de qualification supérieur ou égal à III augmente de près de trois points. · Le décollage du nouveau contrat d'orientation Le contrat d'orientation a été rénové en 1997. Ceci résulte de l'avenant du 26 février 1997 à l'accord interprofessionnel du 3 juillet 1991 relatif à la formation professionnelle transposé dans le code du travail par l'article 15 de la loi du 16 octobre 1997. Désormais, le contrat d'orientation est ouvert aux jeunes de vingt-deux à vingt-cinq ans d'un niveau de formation initial supérieur au niveau V. Pour ce public, la durée du contrat est fixée à six mois maximum et la durée de formation au maximum à 20 % de la durée du contrat (environ 200 heures). D'autre part, pour le public traditionnel des jeunes de moins de vingt-deux ans de niveau inférieur au niveau IV, la durée maximum du contrat est portée à neuf mois et la durée de formation à 25 % maximum de la durée du contrat (environ 380 heures). La place de ce dispositif au sein des contrats d'insertion en alternance reste modeste, mais sa progression est encourageante puisque l’année 1998 se marque par un quasi doublement des entrées qui s’élèvent à 5 600. Cette évolution semble confirmer que ce dispositif répond bien à l’objectif qui lui était assigné d’aider les jeunes les moins qualifiés à s’insérer dans le monde professionnel. e) Le volet formation des programmes spécifiques : emplois-jeunes et TRACE Le dispositif emplois-jeunes a été créé par la loi du 16 octobre 1997. Le cap de 250 000 contrats emplois-jeunes devrait être atteint à la fin de l’année. L’analyse des conventions conclues a fait apparaître un risque, celui de la transformation du programme en trappe à sous-qualification, c’est-à-dire qu’en l’absence de mesures de formation spécifiques, les 25 % de jeunes embauchés n’ayant pas de qualification ou au plus un CAP et les 50 % au niveau bac ne voient leur développement personnel et professionnel entravé par l’exclusion des circuits traditionnels de formation. Les textes d’application de la loi du 16 octobre 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des jeunes ont précisé les conditions de la professionnalisation des emplois et de la formation des jeunes. Des plates-formes régionales de professionnalisation ont été mises en place ayant pour objet : - d’organiser l’appui aux pilotes locaux et aux porteurs de projets (collecte et analyse des informations sur le contenu des nouveaux métiers, organisation de la cohérence de l’offre de formation et de la validation des acquis...) ; - de favoriser la mutualisation des financements et des dispositifs d’accompagnement des actions de professionnalisation (convention de partenariat régional entre l’Etat, le conseil régional et les OPCA) ; - d’organiser le dialogue entre les branches et les structures interprofessionnelles avec lesquelles doivent se construire les nouveaux référentiels d’emploi. Les aides éducateurs de l’éducation nationale pour lesquels 40 000 emplois ont été ouverts pour l’année scolaire 1998-1999 et 20 000 emplois supplémentaires pour l’année scolaire 1999-2000, disposent d’un droit à la formation. Ils peuvent bénéficier à ce titre de 200 heures de formation par an. Des dispositions ont également été prévues pour favoriser la formation par le CNED, les universités et les IUFM, en particulier pour préparer les concours de recrutement d'enseignants. La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un volet emploi important dont deux mesures concernent spécialement les jeunes. L'article 4 de la loi prévoit que tout jeune demandeur d'emploi - avant d'atteindre six mois de chômage - a droit à un accueil, un bilan de compétences et une action d'orientation professionnelle afin de bénéficier d'un « nouveau départ » qui peut prendre la forme d'une formation, d'un appui individualisé ou d'un parcours vers l'emploi ou la création ou la reprise d'une entreprise. L'article 5 de la loi qui institue le trajet d'accès à l'emploi (TRACE) pour les jeunes constitue une première application de ce principe. TRACE a pour objectif de traduire dans la réalité le droit à l'emploi pour les jeunes. TRACE doit déboucher sur une insertion durable pour les jeunes en difficulté, en particulier les jeunes issus des quartiers sensibles ou des zones rurales défavorisées, notamment ceux qui sont sortis du système scolaire sans diplôme ou qualification et ne peuvent accéder directement à l'emploi. Le programme propose un accompagnement personnalisé et un parcours d'insertion individualisé pouvant aller jusqu'à dix-huit mois articulant des actions de bilan, de mobilisation, d'insertion, de mise en situation professionnelle et de formation, visant à l'acquisition des connaissances de base ou d'une qualification professionnelle. La mise en œuvre de TRACE qui suppose une mobilisation de tous les acteurs fait l'objet d'un pilotage local confié à la mission locale, la PAIO, l'agence locale de l'emploi ou à des organismes privés ayant fait la preuve de leur savoir-faire en matière d’accompagnement des jeunes en difficulté. 60 000 jeunes devraient, à terme, bénéficier de cet accompagnement. Cette mise en œuvre ne peut se faire indépendamment de la réflexion menée sur le réseau d’insertion, sur son renforcement et sur le rôle qu’il peut jouer dans un meilleur accès des bénéficiaires à la formation. Un bilan est d’ores et déjà prévu à la fin de 1999. 2. Les interventions de l’État pour la formation professionnelle des adultes Les dépenses en faveur des demandeurs d’emploi et des publics en difficulté représentent 20 % de la dépense globale de formation, soit près de 28 milliards de francs. Le quart de cette dépense résulte de la conclusion des conventions de conversion proposées aux salariés menacés de licenciement économique. Les financements de l’Etat inscrits au Fonds national de l’emploi (FNE) ou au Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) qui servent au financement de stages spécifiques pour les chômeurs mais aussi à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle qui ne peuvent bénéficier de l’allocation formation reclassement, constituent 20 % de la dépense. L’Association pour la formation professionnelle (AFPA) qui assure la formation professionnelle des demandeurs d’emploi reçoit à cette fin une subvention de l’Etat, subvention qui a représenté en 1997 18 % de la dépense en faveur de ce public. Quant aux régions, leur participation à la formation des demandeurs d’emploi continue d’augmenter et s’élève désormais à 12 %. Le financement de la formation des demandeurs d’emploi et des actifs occupés reste marqué par une forte spécialisation des financeurs. On observe ainsi une large prédominance des intervenants publics, la part des acteurs privés restant marginale, s’agissant des actions en faveur des demandeurs d’emploi. En revanche, même si Etat et régions peuvent cofinancer des actions de formation avec les entreprises, la formation des actifs occupés du secteur privé (38 %) est assurée à 83 % par les entreprises. On rappellera que la responsabilité de la formation professionnelle des adultes relève : - des entreprises pour la formation de leurs salariés en application de la loi de 1971 ; - des conseils régionaux au titre de la loi de décentralisation de 1983 ; - de l'Etat pour les programmes du fonds national de l’emploi (FNE) pour les demandeurs d'emploi ou du fonds pour la formation professionnelle et la promotion sociale (FFPPS) pour les actifs occupés. L'action de l'Etat en faveur de la formation professionnelle des adultes concerne trois types de publics : les demandeurs d'emploi, les salariés actifs et les agents de l'Etat. a) Les interventions de l'Etat pour la formation professionnelle des demandeurs d'emploi Pour ce qui concerne les demandeurs d'emploi, l'Etat finance principalement des actions du FNE, des formations réalisées par l'AFPA et des participations aux dispositifs de conversion. Les dépenses de rémunération des stagiaires effectuées par l'Etat au titre de l'allocation formation reclassement (AFR) sont aussi comptabilisées sous cette rubrique. Les actions de formation L'activité de l'AFPA en direction des demandeurs d'emploi a légèrement diminué en termes financiers ( - 1,48 %) : cependant 71 600 chômeurs sont entrés en 1998 dans des formations délivrées par l'AFPA au lieu de 71 100 en 1997. On rappellera que les formations délivrées par l’AFPA sont des formations longues (670 heures en moyenne), principalement de niveau V dans les spécialités industrielles ou du bâtiment. Les enquêtes réalisées par l’AFPA font apparaître que, six mois après la sortie de stage, le taux d’insertion des stagiaires de l’association est supérieur à 50 %. Le nombre d'entrées en stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) collectifs reste stable à 144 000 en 1998 au lieu de 142 000 en 1997 Le recentrage vers les publics prioritaires se manifeste notamment par la diminution du nombre de demandeurs d’emplois inscrits à l’ANPE depuis moins de douze mois, par l’augmentation de la part des chômeurs de longue durée (15 % des bénéficiaires) et par la part croissante des allocataires du RMI (+ ,5 point par rapport à 1997) dans le dispositif. De même progresse la part des salariés les plus âgés. Le SIFE individuel reste stable avec l’entrée dans le dispositif de 30 000 demandeurs d’emploi, inscrits pour près de la moitié d’entre eux depuis moins de six mois à l’ANPE. Le SIFE individuel est un stage relativement court, d'une durée moyenne de 160 heures. Les enquêtes de suivi réalisées par le ministère de l’emploi afin d’évaluer l’efficacité de ces stages en termes d’insertion font apparaître un taux d’emploi à l’issue d’un SIFE d’environ 40 %. Ce résultat doit être apprécié en tenant compte des caractéristiques défavorables en termes d’âge et de niveau initial de formation et de qualification des publics qui en bénéficient. Il faut également ajouter que, dans la plupart des cas, la formation permet une insertion sociale et peut éviter au bénéficiaire d'être pris dans l'engrenage de l'exclusion. Le nombre de personnes en stage d'accès à l'entreprise (SAE) a progressé à 35 000 entrées en 1998 contre 34 000 entrées réalisées en 1997 sans rejoindre le niveau atteint en 1996 (40 290). La structure par âge des stagiaires montre toujours une forte présence des jeunes, bien qu’en baisse : 60 % de moins de 30 ans, un tiers de moins de 25 ans. La part des chômeurs de longue durée poursuit sa hausse passant de 24 à 26 %. Le SAE peut avoir une durée de 40 à 500 heures (les chômeurs de longue durée peuvent bénéficier de stages plus longs). Les formations suivies sont en grande majorité de deux types : des formations très courtes et d’autres d'une durée supérieure à la moyenne. Un tiers des formations durent ainsi moins de 200 heures, 12 % de 200 à 300 heures tandis que 53 % dépassent 300 heures. Le taux d’insertion, élevé, de 89 % (dont 66 % sur CDI) à la sortie d’un SAE tient à la nature même des formations dispensées qui visent l’adaptation à un poste précis dans une entreprise. Après plusieurs années de recul, la nouvelle baisse constatée en 1998 (de 7 120 à 6 200) du nombre de cadres entrés dans les stages de formation du Fonds national de l'emploi en faveur des cadres privés d'emploi (FNE-cadres) relègue la hausse de 1997 au rang d’exception. Cette évolution est à mettre en relation avec l'amélioration de l'emploi des cadres pendant la dernière période. La tendance au vieillissement des cadres bénéficiaires et la part croissante des chômeurs de longue durée reflètent un resserrement du dispositif sur une population cadre en forte difficulté par rapport à l’emploi. On mentionnera également la montée en charge progressive des contrats de qualification adultes avec 1 713 contrats conclus entre le début de l’année 1999 et la fin du mois de septembre. L’effectif est certes modeste, mais le cadre juridique était entièrement nouveau et devait faire l’objet d’une expérimentation sérieuse quant aux critères d’éligibilité et aux modalités d’application aux OPCA. Le bilan qualitatif apparaît satisfaisant puisque 62 % des bénéficiaires étaient chômeurs de longue durée. Les CES et CEC méritent d'être mentionnés comme étant des dispositifs de formation professionnelle à un double titre : d'une part ces deux dispositifs comprennent de plus en plus souvent un volet formation, d'autre part la loi relative à la lutte contre les exclusions vise à développer davantage les actions d'orientation et de formation dans le cadre des CES et des CEC. Ainsi modifiés, ces deux dispositifs changent progressivement de nature : jusqu'à présent trop souvent perçus comme des dispositifs « occupationnels » stigmatisant leurs bénéficiaires, ils pourraient devenir des outils efficaces, associant activité et formation professionnelle, permettant de favoriser une réelle réinsertion professionnelle dans l'emploi classique. Les actions de conversion et de reclassement Pour ce qui concerne les dispositifs de conversion et de reclassement, trois mesures d'aide à la réinsertion professionnelle des salariés licenciés coexistent : le dispositif public des congés de conversion, celui des conventions de conversion géré par les partenaires sociaux et l'allocation formation reclassement prise en charge par l'Etat et l'UNEDIC. Au total, le nombre d'adhésions aux dispositifs de conversion a considérablement diminué en 1998. Le nombre d'adhésions au dispositif de conventions de conversion qui visent à prévenir le chômage par une prise en charge individualisée pendant six mois a chuté de 138 000 en 1997 à 108 000 en 1998, rompant avec la croissance des années précédentes. Pour leur part, les adhésions au congé de conversion qui permettent de suivre une formation pendant quatre mois en vue d'un reclassement externe sont restées à un niveau bas avec environ 1 500 entrées. Par ailleurs, au titre de l’AFR, l'Etat a versé en 1998 à l'UNEDIC 2,6 milliards de francs contre 5,3 milliards en 1996 pour les remboursements de la rémunération de 194 000 demandeurs d'emploi en formation pour une durée moyenne de près de 585 heures. Au total, on note, en 1998, une accélération du mouvement de diminution globale des trois dispositifs de conversion-reclassement. La moindre utilisation de ces dispositifs s'explique, logiquement, par la reprise économique et l’amélioration de l'emploi. A cet égard, on peut rappeler que l'article 26 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement, avant la fin de l'année 1999, sur les stages de formation professionnelle et le système de rémunération des stagiaires, notamment concernant l'AFR. b) Les interventions de l'Etat en faveur des actifs occupés et des publics spécifiques Dans ce champ les interventions de l'Etat consistent à mobiliser des crédits, notamment par le biais du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), pour favoriser des actions visant à l'insertion des publics particulièrement défavorisés, d'accompagnement de la modernisation des compétences des salariés et visant à favoriser la promotion sociale. Les actions en faveur des publics défavorisés et le soutien aux actions régionales En 1998, les actions en faveur des publics particulièrement défavorisés financées par le FFPPS sont en augmentation sensible. Elles ont totalisé 1 376 millions de francs et ont profité à 52 877 personnes (+ 6,4 %) : 42 153 handicapés (+ 30,5 %), 9 000 détenus, 6 860 illettrés et 1 719 réfugiés. A cet égard, on peut rappeler que l'article 149 de la loi du 29 juillet relative à la lutte contre les exclusions dispose que la lutte contre l'illettrisme constitue une priorité nationale qui doit être prise en compte par le service public de l'éducation ainsi que par les personnes publiques et privées assurant une mission de formation ou d'action sociale. De plus, l'article 24 de ladite loi prévoit que la lutte contre l'illettrisme fait désormais partie de l'éducation permanente. En conséquence, les actions de lutte contre l'illettrisme entrent dans le champ des actions de formation professionnelle défini par le code du travail et le coût de ces actions est imputable sur l'obligation de financement de la formation professionnelle des entreprises. Le programme qui soutient la loi est doté de 72 millions de francs par an. Par ailleurs, une mission d’investigation et d’évaluation a été commanditée par le ministère de l’emploi et de la solidarité : le rapport conclut notamment à la nécessité d’une définition commune de l’illettrisme et à une meilleure coordination et évaluation des actions. En 1997, les 448 ateliers pédagogiques personnalisés (APP) ont dispensé un complément de formation générale ou technologique de base, d'une durée moyenne de 100 heures, à 141 000 personnes sorties du système scolaire dont 70 % ont un niveau de formation inférieur au niveau IV. 60 % des stagiaires étaient des demandeurs d'emploi. La modernisation des ressources humaines et la promotion sociale dans les entreprises Le FFPPS a également financé des actions de politique contractuelle d'accompagnement de la modernisation des compétences des ressources humaines des entreprises. La politique contractuelle de formation des salariés vise à anticiper les besoins de compétences des salariés et à développer la formation continue des entreprises. A cet effet, deux outils qui visent à obtenir un « effet de levier » sont utilisés. D'une part, les contrats d'études prospectives (CEP) qui ont pour objet l'étude des problèmes d'emploi, de qualification et de formation en concertation avec les partenaires sociaux. Les CEP fournissent les bases d'un diagnostic partagé (constats, analyses, orientation) à la négociation collective et permettent donc d'enrichir celle-ci, notamment en matière de reconnaissance des compétences, de mise en place d'outils permanents d'observation des emplois et de qualifications. D'autre part, les engagements de développement de la formation (EDDF) qui sont des engagements pluriannuels d'élévation de la formation des salariés s'inscrivent dans une stratégie de développement économique de l'entreprise ou au niveau territorial. Le niveau de l'aide de l'Etat dépend de l'accroissement des actions de formation jugées prioritaires. En 1998, les EDDF ont permis de former plus de 270 000 salariés dans 3 800 entreprises. En outre, l'Etat a financé pour quinze millions de francs le programme FORE qui a pour objet de promouvoir les formations ouvertes, alternant enseignement traditionnel et à distance, et les nouvelles technologies de formation (soutien de projet dans les entreprises, élaboration d'outils multimédia, diffusion de logiciels). II.- UN BUDGET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE Au total, les crédits consacrés au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle inscrits sur la section « Emploi » du ministère de l’emploi et de la solidarité s’élèvent à 122,1 milliards de francs pour 2000. L’apparente diminution des crédits (161,7 milliards de francs pour 1999) résulte du transfert du financement de la ristourne dégressive des cotisations sociales patronales (42,7 milliards de francs) du budget de l’Etat vers le fonds de réforme des cotisations patronales créé par l’article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Si l’on ne tient pas compte de ce transfert, les crédits du ministère augmentent de 1,92 %. Ces crédits ne comprennent plus la compensation par l’Etat de l’exonération de cotisations sociales sur les bas salaires, mais continuent d’intégrer l’abattement de cotisations d’allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale ainsi que les aides accordées au titre de la réduction du temps de travail. On peut regretter que la clarification opérée l’an dernier soit déjà mise à mal et qu’aucun réceptacle budgétaire n’offre de vision synthétique des crédits publics mobilisés pour la formation, l’insertion professionnelle et l’indemnisation du chômage. Les crédits dédiés à la « formation professionnelle » représentent 28 % des crédits de la section « emploi » du ministère de l'emploi et de la solidarité, mais leur part connaît en réalité un léger recul par rapport à l’an dernier à structure constante. Le reste regroupe des crédits ayant des objectifs de financement divers : ANPE, aides à l'emploi en faveur des publics prioritaires, allégement général de charges sur les bas salaires, aides à la réduction du temps de travail, aides au retrait d'activité et financement de l'indemnisation du chômage du régime de solidarité. Cependant, il faut préciser que les crédits de la formation professionnelle inscrits au budget de l'emploi et de la solidarité ne représentent qu'une partie de l'effort national de formation professionnelle. En effet, ces crédits n'intègrent pas les financements destinés à la formation professionnelle des agents de l'Etat, des fonctions publiques locales et hospitalières et des agents de France Télécom et de La Poste, ni ceux de l'UNEDIC et des ménages. En outre, plusieurs dispositifs d'aide à l'emploi (CES, CEC, CIE...) peuvent comprendre un volet formation professionnelle dont le financement n'est pas compris dans l'enveloppe des crédits « formation professionnelle ». Le projet de budget de la formation professionnelle (hors dépenses en capital) comporte quatre chapitres budgétaires : - le chapitre 43-06 relatif aux dotations de décentralisation ; - le chapitre 43-70 « Financement de la formation professionnelle » qui regroupe désormais l'ensemble des dépenses qu'il s'agisse de primes, de compensations d'exonérations de charges, de rémunérations ou d'aides au fonctionnement ; - le chapitre 43-71 « Formation professionnelle des adultes » principalement constitué de la subvention de fonctionnement à l'AFPA ; - et pour partie, le nouveau chapitre 44-70 « Dispositifs d'insertion des publics en difficulté » qui comprend notamment les stages de formation au profit des chômeurs de longue durée et le financement du réseau d'accueil des jeunes. Les crédits consacrés à la formation professionnelle pour 2000 s’élèvent à 34 468 milliards de francs et sont donc en diminution de 1,29 % par rapport à 1999 (34 920 milliards de francs). Après l'augmentation des crédits pour 1998 et 1999 (respectivement de 2,5 % et 3,65 %), 2000 semble marquer une pause dans la progression des crédits. Cette pause ne signifie pas pour autant un fléchissement dans la volonté affirmée et prouvée du Gouvernement de concevoir et piloter dans le respect du dialogue social une véritable politique de formation professionnelle. Le rapporteur estime que celle-ci ne peut en effet être abandonnée au seul marché. L'Etat doit assumer pleinement son rôle de structuration, d'impulsion, d'incitation et d'accompagnement même si, dans certains cas, il doit désormais inscrire son action en complémentarité et en partenariat avec les autres acteurs et notamment les régions. L'Etat doit également veiller à préserver la cohésion nationale en corrigeant les inégalités au moyen d'actions de solidarité que lui seul peut assumer. Dans cette logique, le budget de la formation professionnelle pour 2000 met des moyens constants au service d’objectifs mieux cernés. Budget de la formation professionnelle (en millions de francs)
(1) Hors frais de gestion CNASEA (2) Répartition à partir du BCC (3) Hors versement exceptionnel de 500 MF (4) Les dépenses de rémunérations sont effectuées, après mouvement, sur un autre article. A. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE FORMATION PROFESSIONNELLE DES JEUNES La priorité donnée par le Gouvernement à l'emploi et à la formation professionnelle des jeunes est confirmée en 2000. 1. Le recentrage des aides sur les jeunes les moins qualifiés · La stabilisation de l'effort en faveur de l'apprentissage En 2000, 8 835 millions de francs seront affectés à son financement, contre 9 252 millions de francs en 1999 soit une diminution de 4,51 %. Encore faut-il prendre en compte la contribution de 500 millions de francs sur les fonds de l'alternance reconduite par l’article 70 du présent projet loi de finances qui permettra d'abonder les crédits prévus pour le financement des primes à l'apprentissage. On peut par ailleurs rappeler que, compte tenu des moyens accrus consacrés à l’apprentissage, l’Etat a supprimé en 1997 sa participation au relèvement des barèmes instaurés en 1989 à l’occasion de la revalorisation de la base de calcul de la subvention versée aux CFA. (en millions de francs)
Ces crédits permettront de financer 220 000 nouveaux contrats en 2000 comme en 1999. Depuis 1998, le système de prime - aide à l'embauche de 6 000 francs et indemnité de soutien à l'effort de formation de 10 000 francs éventuellement majorée - ayant été pérennisé par la loi du 6 mai 1996, les primes à l'apprentissage sont regroupées avec les crédits relatifs aux exonérations de charges sociales et inscrites à la section « Emploi » du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Cette amélioration de la présentation budgétaire permet de mieux appréhender l'ensemble des moyens consacrés à l'apprentissage. On regrettera que, une fois encore, pour la quatrième année consécutive, la dotation afférente aux primes à l'apprentissage fasse l'objet d'une réfaction qui sera compensée par une nouvelle contribution exceptionnelle prélevée sur les organismes paritaires collecteurs agréés des fonds mutualisés de l'alternance qui revient à faire financer les primes à l'apprentissage par les fonds de l'alternance. On peut s'interroger sur la multiplication des “ contributions exceptionnelles ” qui sont en fait davantage des prélèvements imposés tous les ans sur les fonds résultant de la collecte auprès des entreprises pour financer les trois contrats de formation en alternance que des contributions volontaires. Ce système de ponctions répétées n'est pas sain. D’autant que, ces prélèvements faisant l’objet de versements au Trésor, leur utilisation au profit de l’apprentissage, ou plus généralement de la formation professionnelle, ne peut être garantie. Il faut souhaiter que la réforme de la formation professionnelle soit l'occasion de clarifier les objectifs des différents dispositifs et d'améliorer la transparence des financements. · Le développement du contrat de qualification pour les jeunes Pour 2000, l'ensemble des dotations destinées à financer les exonérations de cotisations de sécurité sociale compensées par l’Etat au titre des contrats de qualification pour les jeunes et les primes à l'embauche (de 7 000 francs et 5 000 francs selon que le contrat est d’une durée de plus ou moins de dix-huit mois) reste stable à près de trois milliards de francs. (en millions de francs)
Il convient de noter la pérennisation de la prime à l'embauche inscrite pour la deuxième année consécutive dans le budget du ministère et son resserrement sur les publics prioritaires. Depuis 15 octobre 1998, l’aide de 5 000 ou 7 000 francs est réservée pour l'embauche des jeunes les moins qualifiés (de niveaux VI, V bis et V). Les dotations prévues permettront le financement de 125 000 entrées en contrats de qualification en 2000 contre 120 000 attendues pour 1999. · Au total, pour 2000, apprentissage et contrats de qualification pour les jeunes représenteront un peu plus de 11,7 milliards contre 11,86 en 1999 et devraient financer 345 000 entrées dans ces deux dispositifs. Plus modeste que l'objectif affiché pour 1999, il paraît également plus accessible. La bonne tenue de ces deux dispositifs permet de démontrer que le recentrage des primes à l'embauche n'a pas l'effet que certains craignent et de prouver que le développement des emplois-jeunes dans le secteur non marchand n'affecte pas ces deux contrats de formation en alternance. · Le réseau d'accueil et de suivi des jeunes Les moyens affectés au réseau d’accueil des missions locales et des PAIO, s'ils reculent en apparence de 416,5 millions de francs en 1999 à 392 millions pour 2000, progressent en réalité de 51 millions de francs compte tenu du transfert de 75 millions au budget de l'ANPE pour la rémunération des agents mis à disposition par celle-ci dans les espaces-jeunes. 2. Les financements décentralisés On rappellera que la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a étendu le champ de la décentralisation en matière de formation professionnelle aux actions de formation des jeunes de 16 à 25 ans. Le processus de décentralisation comprend deux volets : la décentralisation des actions de type qualifiant et la décentralisation des actions de type préqualifiant. Ce processus devait être achevé le 1er janvier 1999, toutes les régions devant avoir reçu compétence pour l'ensemble du dispositif de formation professionnelle continue des jeunes. Les dotations de décentralisation au titre de la formation professionnelle des jeunes sont actualisées conformément au taux d'augmentation de la dotation générale de décentralisation. · La dotation de décentralisation pour les formations qualifiantes Conformément à la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993, la décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes de 16 à 25 ans a pris effet le 1er juillet 1994. Elle est financée par la dotation de décentralisation qui permet le transfert global des crédits vers les conseils régionaux (chapitre 43-06 article 50) maintenue à 1,86 milliards de francs (contre 1,85 l'an dernier) et par une dotation spécifique compensant, dans les régions à faible densité démographique, le handicap que constitue la formation dans un nombre restreint de sites. Cette enveloppe de rééquilibrage, inscrite au chapitre 43-06 article 60 reste stable à 56 millions de francs en 2000. · La dotation de décentralisation pour les formations pré-qualifiantes Depuis le 1er janvier 1999, l’ensemble des actions pré-qualifiantes est décentralisé au profit des régions et la dotation inscrite à cet effet pour 2000 au chapitre 43-06 articles 70 et 80 est de 2,664 milliards de francs. · Les mesures d’Etat Les crédits correspondant à des mesures de formation professionnelle des jeunes qui restent de la compétence de l’Etat s’élèvent à 30 millions de francs. Ces crédits correspondent à la rémunération des stagiaires de 16 à 25 ans de Mayotte et de Corse dont la formation continue n’est pas visée par les lois de décentralisation en raison du statut particulier de ces deux collectivités territoriales. Le financement, en fonctionnement, de ces formations est imputé sur le chapitre 43-70 article 58. B. LA FORMATION DES ADULTES : DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES 1. Les actions de l’Etat · Le programme chômeurs de longue durée est en diminution sensible Après le rattrapage opéré en 1998, la loi de finances initiale 1999 avait marqué un retour à des objectifs plus conformes à la réalité des dispositifs. Le budget pour 2000 prévoit des crédits correspondant à 110 000 SIFE collectifs (- 10 000 par rapport à 1999), 25 000 SIFE individuels (stable par rapport à l'an dernier) et 20 000 stages d'accès à l'entreprise (- 10 000). Au total, ce sont donc 155 000 entrées dans ces dispositifs qui sont prévues pour 2000 au lieu de 175 000 en 1999 et 200 000 en 1998. Le montant des crédits affectés aux actions de formation en faveur des chômeurs de longue durée est donc logiquement, en diminution de 5,1 %. Le Gouvernement justifie notamment la diminution du nombre de SIFE collectifs par les mesures d’accompagnement et de suivi prévues dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions qui devraient permettre de favoriser l'accès à l’emploi des bénéficiaires à l’issue du stage. On peut toutefois se demander si l'amélioration qualitative de l'accompagnement du SIFE collectif constitue une réponse suffisante aux besoins spécifiques des personnes à qui il s'adresse, c'est à dire des chômeurs de longue durée. En effet les progrès constatés dans l'insertion des jeunes ne se retrouvent pas à l'identique chez les chômeurs plus âgés. Il convient donc d'être vigilant sur cette question. Le prochain budget ne saurait marquer une nouvelle baisse des SIFE qui leur sont destinés. · Le contrat de qualification pour les adultes : un dispositif en expansion On peut rappeler que la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions institue à titre expérimental un contrat de qualification pour les personnes de plus de 26 ans, demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle. L'expérimentation est assurément positive. Pour 1999, le nombre de contrats de qualification prévu est de 10 000. En 2000, il est prévu de réaliser 15 000 nouvelles entrées dans le dispositif. A cet effet, les crédits (primes et compensation à la sécurité sociale des exonérations de charges) passent de 349 à 517 millions de francs. · L’allocation formation reclassement (AFR) L’Etat prend en charge une partie des allocations de formation reclassement versées aux chômeurs indemnisés qui suivent une formation et effectue chaque année un versement à l’UNEDIC au titre du remboursement de la rémunération des stagiaires inscrits sur une ligne unique : l’article 70 du chapitre 43-70. L'évolution de la situation de l'emploi permet une nette diminution de la dotation prévue pour 2000. Évolution de la dotation au titre de l’AFR
· Les formations FNE cadres Le nombre de stages prévu passe de 6 000 à 3000 pour 2000. · Le programme national de formation professionnelle Les dotations rassemblées ci-dessous comprennent les dépenses de fonctionnement du programme national de la formation professionnelle financées sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). On rappellera que le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale intervient pour financer des actions de formation professionnelle en faveur des publics particulièrement défavorisés que constituent les illettrés, les réfugiés et les détenus (interventions regroupées sous la rubrique « actions catégorielles ») ou pour financer des actions de formation continue visant à favoriser la promotion sociale au sein des entreprises (interventions regroupées sous la rubrique ingénieurs) et soutenir les actions de divers organismes de formation (INFA, FNEGE) et d’information sur la formation (Centre-Inffo). (en millions de francs)
Les crédits du programme national (hors FSE) sont stables si l'on ne tient pas compte du transfert des crédits des centres inter-institutionnels de bilan de compétences (CIBC). On peut regretter que dans cette stagnation générale, les crédits prévus pour le financement des ateliers pédagogiques personnalisés qui jouent un rôle important pour la formation des jeunes et des adultes en difficulté, soient encore une fois simplement maintenus. · La politique contractuelle La politique contractuelle de formation comporte deux grands types d’actions : - les contrats d’études prospectives (CEP) mettant à la disposition de l’Etat et des branches professionnelles des informations permettant une connaissance approfondie des perspectives d’emploi à moyen terme et des besoins d’investissement dans des domaines très divers ; - les engagements de développement de la formation (EDDF) visant à favoriser l’amélioration des plans de formation des entreprises. Les crédits affectés à la politique contractuelle se stabilisent à 335 millions de francs. On rappellera qu'ils s'élevaient à 399 millions de francs en 1998. On ne peut que regretter que le présent projet de loi de finances ne prévoit pas d'augmentation des crédits de la politique contractuelle car les CEP et les EDDF, dont l'effet de levier est important et l'efficacité reconnue, sont les seuls instruments dont dispose l'Etat pour développer la formation professionnelle dans une perspective de moyen terme et préparer l'avenir. 2. Les financements décentralisés · La dotation de décentralisation au titre de la loi de 1983 Les dotations de décentralisation au titre de la compétence de droit commun des régions en matière de formation professionnelle résultent d’une part, de la loi du 7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, d’autre part de la loi du 23 juillet 1987 portant réforme de l’apprentissage pour laquelle une dotation est destinée à compenser l’allongement de la durée des formations en CFA (ouverture des formations au-delà du niveau V). Le montant de la dotation pour 2000 ouverte par les articles 10 et 20 du chapitre 43-06 s'élève à 3,35 milliards de francs contre 3,31 en 1999. Ces dotations de décentralisation sont également actualisées conformément au taux d'augmentation de la dotation générale de décentralisation. · Les contrats de plan Etat-régions Les contrats de plan Etat-régions sont financés sur les crédits du FFPPS pour leur volet formation professionnelle. Le présent projet de loi de finances comporte bien une dotation de 397 millions de francs à cet effet, toutefois le contenu des actions conjointes de l’Etat et des régions ne sera connu qu'une fois achevées les négociations en cours sur les contrats couvrant la période 2000-2006. C. LE RECENTRAGE DE L’ASSOCIATION POUR LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ADULTES (AFPA) L’AFPA dispose de plus de 400 implantations réparties sur l’ensemble du territoire et emploie près de 11 400 agents en équivalents temps plein dont près de la moitié de formateurs. · Les orientations pour le nouveau contrat de progrès Les orientations stratégiques du contrat de progrès qui couvre la période 2000-2003 visent à recentrer l’AFPA sur sa mission de service public au service des demandeurs d’emploi : - l'AFPA est partie intégrante du service public de l'emploi et ne doit pas être assimilée à un organisme classique de formation professionnelle. L’AFPA est un organisme à caractère national et tripartite qui doit concourir, aux niveaux national et déconcentré, à la réalisation de la politique de l'Etat en matière de qualification pour l'emploi ; - elle est nationale, par les titres et les validations auxquels elle prépare, par les parcours de formation qu'elle organise, par la dimension et l'implantation géographique de son dispositif qualifiant, enfin par le recrutement de ses stagiaires ; - elle exerce une mission d'intérêt général complémentaire de celle dévolue à l'ANPE pour aider à la construction de parcours de formation adaptés aux besoins des demandeurs d'emploi pour leur faciliter l’accès à l'emploi ; les relations et les synergies entre les différents intervenants du service public de l'emploi devront être améliorées ; - enfin, l'AFPA apporte aux demandeurs d'emploi un ensemble de prestations spécifiques propre au service public de l'emploi (orientation, formation, hébergement, validation, suivi-accompagnement, y compris dans le champ socio-éducatif et sanitaire). Le rapporteur se félicite de ce recentrage de l'AFPA sur sa mission de service public. Il se félicite plus encore que ce resserrement des missions ne s'accompagne pas comme c'est trop souvent le cas d'une réduction à due proportion des moyens alloués. Le caractère prioritaire de la mission de l'AFPA est ainsi confirmé de manière éclatante puisque l’ensemble des crédits affectés aux actions conduites par l’AFPA augmente plus vite que le PIB et que les moyens s’accroîtront donc en francs constants en 2000. · La subvention de fonctionnement ( chapitre 43-71-10) La subvention de fonctionnement à l’AFPA passe de 4 128 millions de francs en 1999 à 4 335 millions de francs en 2000, soit une augmentation de 5 %. Cette progression des crédits doit permettre à l’AFPA de réaliser les objectifs du Programme national d’action (PNA) et de commencer à mettre en œuvre le contrat de progrès, en particulier de : - développer les prestations d’orientation pour la construction de parcours de formation pour les demandeurs d’emploi ; - développer la pédagogie de l’alternance et de l’individualisation des parcours ; - mettre en œuvre et développer la validation des acquis d’expériences. · Les crédits d’investissement (chapitre 66-71, articles 40, 50 et 60) Les moyens de l’AFPA passent de 320 millions de francs en 1999 à 350 millions de francs en 2000 en autorisations de programme et de 325 millions de francs à 352 millions de francs en crédits de paiement. · Les rémunérations versées aux stagiaires de l’AFPA (43-70-63) Les rémunérations des stagiaires de l’AFPA passent de 900 millions de francs en 1999 à un milliard de francs en 2000, soit une hausse de 11 %. D. LES MESURES ASSOCIÉES Par ailleurs, plusieurs dispositifs d'insertion, de réinsertion ou de conversion aidés par l'Etat peuvent comprendre un volet formation. En 2000, les principaux dispositifs existants sont maintenus et certains sont recentrés sur les personnes les plus en difficulté. · La montée en charge des emplois-jeunes Les emplois-jeunes continuent de se développer : fin 1998, 150 000 emplois-jeunes devaient être conclus, ce nombre étant porté à 250 000 à la fin de l’année 1999 et 300 000 en 2000. 21,25 milliards de francs sont inscrits à cet effet sur le budget de l’emploi. En 2000, l'objectif de professionnalisation des emplois continuera de mobiliser les acteurs. A cet effet, le volet formation professionnelle sera systématiquement encouragé. · Le recentrage des dispositifs d'insertion des publics en difficulté en secteur non marchand Les CES et CEC qui comprennent de plus en plus souvent un volet formation, lequel sera encore développé conformément aux dispositions de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, sont recentrés sur les publics les plus en difficulté. En conséquence, le nombre global d’entrées dans ces dispositifs est en diminution : il passe de 485 000 en loi de finances initiale pour 1999 à 420 000 en 2000. · Le contrat initiative-emploi : poursuite de la diminution Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit l’inscription de 4,5 milliards de francs contre 6 milliards de francs en 1999 pour les exonérations et de 2,5 milliards de francs contre 3,5 milliards de francs en 1999 pour le fonctionnement du contrat initiative-emploi. Ces crédits permettront la conclusion de 155 000 conventions en 1999 et d'autant en 2000. · Les conventions de conversion L'Etat participe au financement des bilans évaluation-orientation et des actions de formation dont peuvent bénéficier les salariés licenciés pour motif économique. Ce dispositif des conventions de conversion est très sensible à l'évolution du nombre de licenciements pour motif économique. En conséquence le nombre d’entrées prévu pour 2000 est fixé à 80 000 au lieu de 100 000 en 1999 et de 120 000 en 1998. III.- QUELQUES PISTES DE RÉFLEXION SUR LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE L’examen des crédits consacrés à la formation professionnelle, tant pour les actions réalisées par la collectivité en 1997 que pour les crédits budgétaires inscrits au présent projet de loi de finances pour 2000 montre bien l’insuffisance d’une approche strictement budgétaire et financière. Le constat dressé à maintes reprises des carences de notre système de formation professionnelle, de son progressif vieillissement appelle de toute évidence une réflexion profonde. Celle-ci est mise en œuvre par le Gouvernement, avec le soutien actif de notre assemblée, dans le sens d’une plus grande justice sociale, et non comme cela avait pu être proposé sous les gouvernements précédents par le sacrifice de la formation aux intérêts à court terme des entreprises, à une pure logique de profit. Le rapporteur a eu à cœur d’apporter une contribution à cette réflexion sur l’avenir de la formation professionnelle, contribution fondée sur la réflexion collective du groupe des députés communistes et apparentés qui a abouti à la proposition de loi du 12 juillet dernier et alimenté le volet formation du débat sur la réduction négociée du temps de travail, mais également fondée sur la rencontre quotidienne avec les acteurs de la formation professionnelle. Nombre des propositions qui suivent découlent d’ailleurs directement du colloque organisé le 27 octobre dernier à Alès et qui a rassemblé des représentants de tous les intervenants de la formation professionnelle. A. UN SYSTEME DE PLUS EN PLUS CRITIQUÉ Le système de formation professionnelle français à la pointe de la modernité avec l’adoption de la loi de 1971 a peu à peu vieilli. L’absence de réforme d’ensemble a contribué à la complexification du système, à son inadaptation croissante aux besoins de la société et de l’économie. Plus grave encore, alors qu’il était censé donner une deuxième chance à chacun, il tend aujourd’hui à entretenir, sinon à aggraver, les inégalités. 1. Un système opaque et complexe On ne peut qu’être frappé par l’enchevêtrement des acteurs, des compétences et des financements de la formation professionnelle. Le premier point est sans aucun doute la totale illisibilité du système pour ceux qui devraient en être les bénéficiaires. Comment peut-on imaginer un seul instant qu’un jeune faiblement qualifié, ou qu’un chômeur de longue durée, tous deux déjà en proie aux difficultés du monde du travail, puissent se retrouver dans ce maquis d’organismes aux sigles barbares ? Même si les efforts entrepris par l’actuel Gouvernement pour rationaliser le réseau sont réels, il n’en demeure pas moins que la multiplicité des guichets contribue à l’exclusion de certains publics de toute démarche de formation. Le deuxième point est l’enchevêtrement des compétences, des responsabilités. Il a fallu au rapporteur plusieurs dizaines de pages pour présenter, et encore de manière sommaire, l’ensemble des actions menées par les différents partenaires. Qu’une convention de conversion réponde à une logique de partenariat et de cofinancement, soit ! Encore faut-il que ceci soit transparent pour le bénéficiaire : il faut favoriser la constitution de partenariats plus structurés et favoriser l’émergence d’un guichet unique pour une action de formation déterminée. Le troisième point est celui de l’opacité financière du système. L’abondance des cofinancements, la multiplicité des transferts entre acteurs de la formation professionnelle venant s'ajouter à l'enchevêtrement des compétences alimentent les doutes sur l’efficience, voire l’efficacité de l’ensemble. Il est vrai qu’il est extrêmement difficile aujourd’hui d’obtenir pour une action de formation donnée un bilan de son coût et plus encore des résultats obtenus. L’absence de responsabilité clairement identifiée ne favorise pas la démarche d’évaluation pourtant indispensable. 2. Des inégalités d'accès persistantes La participation des entreprises à l'effort de formation professionnelle, et la chance pour un salarié de bénéficier d'une formation, dépendent de plusieurs facteurs : la taille de l'entreprise, le secteur d'activité, les publics susceptibles d'en bénéficier. a) Les chances pour un salarié d'accéder à la formation augmentent avec la taille de l'entreprise En 1997, l'effort de formation professionnelle allait de 1,69 % de la masse salariale pour les entreprises de 10 à 19 salariés jusqu'à 4,73 % pour les entreprises de plus de 2 000 salariés. Ainsi, en 1997, le taux d'accès à un stage, qui est en moyenne de 35,46 % peut, selon la taille de l'entreprise, varier pour les entreprises de plus de dix salariés dans un rapport de un à trois. b) Les chances d’accéder à une formation varient selon le sexe et l’âge. Le taux d'accès à la formation pour les hommes (37 %) reste un peu plus élevé que celui des femmes (34,5 %). Il varie surtout avec la taille des entreprises : dans les entreprises de 2 000 salariés et plus, les chances d'accès à la formation sont de 54 ,4 % pour les hommes et de 49,6 % pour les femmes ; dans les entreprises de 10 à 19 salariés, ces chances sont respectivement de 7,7 % pour les hommes et de 10,7 % pour les femmes. L'âge des salariés est un autre facteur explicatif des différences de taux de stagiaires entre les tranches d'âge. Les proportions des stagiaires masculins et féminins sont proches chez les plus jeunes mais divergent dans les autres classes d'âges : au-delà de 45 ans, les hommes ont deux fois plus de chance de partir en formation que les femmes. c) Les chances pour un salarié d'accéder à la formation augmentent avec le niveau de qualification Les chances d'accès sont toujours plus élevées pour les catégories les plus qualifiées. Elles sont en moyenne trois fois plus élevées chez les cadres que chez les ouvriers. Cet écart tend à se réduire de façon inversement proportionnelle à la taille de l’entreprise : de 4,5 fois plus grandes dans les petites entreprises à 2,3 fois dans les très grandes. Alors qu’un ouvrier non qualifié travaillant dans une entreprise de moins de vingt salariés n'a que 2,8 % de chance d'effectuer un stage de formation professionnelle dans toute sa carrière, ce pourcentage s’élève à 66,7 % pour un cadre ou un ingénieur employé dans une entreprise de 500 à 1 000 salariés. Le rapport entre les taux d’accès est de plus de 1 à 20 : un cadre a, en moyenne, vingt fois plus de chances de bénéficier d'une formation professionnelle qu'un ouvrier non qualifié. d) Les chances pour un salarié d'accéder à la formation varient selon l'activité de l'entreprise Les taux d'accès et les taux de participation financière (TPF) varient fortement d'un secteur à l'autre, en lien avec la taille moyenne des entreprises. Les secteurs ayant un TPF supérieur à 5 % et un taux d'accès supérieur à 60 % sont au nombre de deux : les transports aériens et spatiaux et le secteur de production d’électricité et de gaz. A l'opposé, un secteur comme celui de la pêche et de l'aquaculture ou de la récupération flirte avec le minimum légal de participation financière et a un taux de stagiaires de 2,5 %. Le cumul des différents facteurs peut faire apparaître des inégalités encore plus importantes. Quelles sont les chances d'une ouvrière non qualifiée, âgée de quarante ans, travaillant dans une entreprise du secteur de la pêche et de l’aquaculture d'accéder à une formation professionnelle ? Tel est bien le paradoxe auquel est confronté notre système de formation. 140 milliards de francs sont dépensés chaque année pour un résultat qui n’est pas à la hauteur des espérances ni même de ce qu’on est en droit d’attendre d’une telle mobilisation de moyens. La formation professionnelle ne remplit pas sa mission de lutte contre l’exclusion, de réduction des inégalités : elle joue même parfois un rôle contre-productif lorsqu’elle est mise au service d’une simple occupation des salariés privés d’emploi, lorsqu’elle est utilisée comme dérivatif au chômage. B. LA RÉFLEXION GOUVERNEMENTALE PROGRESSE Le Gouvernement conscient de ces difficultés a lancé un processus de réforme de la formation professionnelle. La première étape en a été la réalisation sous l’égide de Mme Nicole Péry, secrétaire d’Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, d’un livre blanc intitulé : « La formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux ». Ce document publié le 17 mars dernier a mis en exergue trois dysfonctionnements majeurs du système : son inadaptation à la mobilité professionnelle trop souvent subie par les salariés, son caractère inégalitaire, son inadaptation aux besoins de qualification de la main-d’œuvre. Afin d’y remédier, il propose quatre axes de réforme : la création d’un droit individuel, transférable, géré et garanti collectivement (notamment applicable aux salariés en situation précaire et qui serait appelé à jouer dans le cadre des licenciements économiques), la professionnalisation des jeunes (le programme emplois-jeunes a montré à quel point la situation était de ce point de vue déterminante pour l’insertion durable des bénéficiaires), la meilleure prise en compte de l’expérience professionnelle acquise, et enfin – ce n’est pas la moindre des mesures – la nécessaire clarification du rôle des différents acteurs. Dès lors, des négociations ont été engagées sur cette base avec les partenaires sociaux. Le Premier ministre a fourni à Strasbourg le 27 septembre dernier des indications sur le calendrier législatif sur lequel devraient déboucher réflexion et concertation : les premières mesures de nature législatives devraient ainsi intervenir, notamment dans le domaine de l’apprentissage et de la validation des acquis professionnels, lors du prochain projet de loi portant diverses mesures d’ordre social au premier semestre 2000. Pour autant, le processus de réflexion et d’action n’est pas figé d’ici là puisque sont notamment conduites en parallèle une mission parlementaire confiée à notre collègue M. Gérard Lindeperg sur la clarification du rôle des acteurs et de nombreuses expérimentations avec les régions. Celles-ci explorent les pistes suivantes : développement des synergies entre les services en charge de l’information, de l’orientation professionnelle, des bilans de compétences, de la validation des acquis et de l’aide à la construction d’un projet ; mobilisation croisée des financements en faveur des adultes ; développement de la formation dans les PME ; plus grande cohérence des dispositifs de validation des acquis. S’agissant de la mission de M. Lindeperg, le rapporteur ne peut que s’associer à la plupart de ses recommandations visant à clarifier les compétences des acteurs, structurer et rénover les instances de coordination existantes et à favoriser la constitution d’un service de proximité plus accessible aux bénéficiaires. Il ne peut également qu’approuver le sentiment tiré par M. Lindeperg de cette mission de la nécessité de rappeler l’obligation qu’ont les entreprises de former leurs salariés à l’évolution de leur emploi et de conférer à celle-ci une valeur législative. C. RENFORCER LE LIEN ENTRE FORMATION ET LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ La formation ne saurait constituer autre chose qu’un sas par nature transitoire. Oublier ce fait revient à constituer la formation en refuge pour les salariés privés d’emplois, précarisés. Il ne faut pas opposer le besoin de qualification et la démarche d’insertion : l’entrée en formation ne doit pas stigmatiser le bénéficiaire, rompre un peu plus le lien avec l’emploi. Encore faut-il pour cela ne pas perdre de vue un certain nombre de principes clairs. Le premier d’entre eux doit être l’efficacité. Le renforcement du contrôle au niveau national sur les aides à l’emploi, et notamment les aides à la formation professionnelle, est sur ce plan une réelle priorité. Ceci n’exclut pas une meilleure évaluation de l’efficacité des financements d’origine privée et de l’efficience des formations dispensées. Le deuxième doit être l’adéquation de l’offre de formation avec les attentes de qualification ; on constate par exemple une insuffisance notoire de la prise en compte de l’évolution des technologies, de l’information et de la communication. Elle doit tenir compte des attentes des entreprises : à quoi bon former des actifs lorsqu’il n’y a pas de débouchés professionnels correspondants ? En revanche certains secteurs (sécurité, hygiène, agro-alimentaire, électro-technique, métallurgie) ont des difficultés à trouver du personnel formé à leurs besoins. Il faut également être attentif à la différence des besoins en la matière des PME et des grandes entreprises. La demande de formation doit également être mieux orientée. Il est par exemple nécessaire de bien définir les profils des candidatures proposées pour les formations en alternance. Il faut mieux individualiser les parcours de formation. Le troisième principe est que le lien entre formation et emploi doit être non seulement préservé mais renforcé. La formation des actifs occupés doit continuer d’être à part entière du temps de travail effectif : les salariés ne doivent pas payer la réduction du temps de travail par la remise en cause de leurs acquis, par le paiement de leur formation. De même il faut renforcer l’exigence de formation pour tous les salariés à statut précaire, pour tous les publics plus fragiles de par leur statut ou du fait de la situation de leur entreprise. De ce point de vue, le resserrement des critères d’allocation des aides publiques FNE en cas de plan social est une nécessité. De manière générale, la formation ne doit plus être une solution d’attente, un pis-aller, mais une véritable chance pour le salarié, une occasion d’épanouissement et de meilleure insertion dans le monde du travail, l’un des outils de l’élaboration d’un véritable plan de sécurité, d’emploi et de formation. Toute action de formation doit être évaluée à l’aune de son efficacité dans la lutte contre l’exclusion. TRAVAUX DE LA COMMISSION La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Patrick Malavieille, les crédits de la formation professionnelle pour 2000, au cours de sa séance du mercredi 3 novembre 1998. En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis, a émis un avis favorable sur les crédits de la formation professionnelle pour 2000. Un débat a suivi l’exposé du rapporteur. M. Germain Gengenwin a formulé les observation suivantes : - On ne peut pas dire qu’il y a une rupture en matière de formation professionnelle depuis le changement de majorité. Quelques formules supplémentaires, comme le programme TRACE, ont été mises en place avec pour seul résultat de rendre illisible l’ensemble des dispositifs pour les acteurs de terrain, notamment les régions. - Les rapports avec l’éducation nationale dans le domaine de la formation continue sont trop ténus. Ainsi, les plans régionaux de développement des formations ont été laissés en sommeil, alors qu’il s’agit d’un outil associant les chambres consulaires, les partenaires sociaux et les professionnels concernés. - Il est regrettable que les crédits de l’AFR diminuent en 2000. - Les divergences d’évolution entre les primes et les compensations d’exonération de cotisations relatives aux contrats de qualification adultes sont surprenantes. - On peut s’interroger sur les moyens alloués aux organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF). Après avoir regretté la légère baisse des crédits de la formation professionnelle, M. Bernard Perrut s’est interrogé sur la date des réformes annoncées suite au livre blanc de Mme Nicole Perry et au rapport de M. Gérard Lindeperg. Il a constaté une baisse de 2,4 % des crédits de la formation par alternance, alors que l’augmentation des besoins de main-d’œuvre nécessite plus de formation en apprentissage. Il s’est enfin interrogé sur le rôle du COPACIF dont la composition est élargie par l’article 70 du présent projet de loi de finances. M. Gérard Lindeperg a fait les remarques suivantes : - Il s’agit d’un budget de transition en attente des réformes annoncées. Il faut bien constater que de nouveaux besoins de formation se font jour compte tenu de la croissance économique retrouvée, notamment dans certains secteurs d’activité comme la mécanique, la soudure, la chaudronnerie. - Il faut souligner la lenteur de la mise en œuvre du contrat de qualification pour les adultes en ce qui concerne la formation en alternance. - Il est regrettable que la gestion des centres interinstitutionnels de bilan de compétences (CIBC) soit confiée à l’ANPE, qui sous-traitera elle-même à l’AFPA. Cette gestion devrait être réintégrée sur une ligne budgétaire spécifique car le concept de bilan de compétences ne doit pas être mélangé avec la formation stricto sensu. Mme Paulette Guinchard-Kunstler s’est enquise de la destination des excédents des fonds de l’alternance prélevés en vertu de l’article 70 du présent projet de loi de finances. En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes : - La question de l’utilisation des excédents du capital formation se pose, sachant qu’une partie devrait être utilisée au financement de l’apprentissage. - 20 millions de francs sont consacrés au financement des primes pour les contrats de qualification adultes et 140 millions de francs à celui des exonérations de cotisations liées à ces contrats. En 1999, 10 000 contrats ont été conclus. Ce chiffre devrait être de 15 000 pour 2000. Ces contrats bénéficient essentiellement à des chômeurs de longue durée (à 62 %). Ils remplissent donc l’objectif poursuivi. - Des difficultés de mise en œuvre du programme TRACE existent. Pour 2000, 50 millions de francs ont été affectés à la réorganisation du réseau et notamment au renforcement de son accessibilité aux publics les plus difficiles. - S’agissant de la réforme de la formation professionnelle, une première étape pourrait être accomplie lors de l’examen du DMOS, au premier semestre 2000. La loi d’ensemble devrait intervenir en 2001. Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la formation professionnelle pour 2000 et à l’adoption sans modification de l’article 70 (Modalités de gestion des excédents financiers du capital de temps de formation). N°1862-09. - Avis de M. Patrick Malavieille, au nom de la commission des Affaires culturelles, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Emploi et solidarité : formation professionnelle - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
Nomenclature interministérielle des niveaux de formation : - I et II : personnel occupant des emplois exigeant normalement une formation de niveau égal ou supérieur à celui de la licence ou des écoles d’ingénieurs ; - III : personnel occupant des emplois exigeant une formation du niveau du brevet de technicien supérieur ou du diplôme des instituts universitaires de technologie et de fin de premier cycle de l’enseignement supérieur ; - IV : personnel occupant des emplois de maîtrise ou possédant une qualification d’un niveau équivalent à celui du baccalauréat technique ou de technicien et du brevet de technicien ; - V : personnel occupant des emplois exigeant normalement un niveau équivalent à celui du brevet d’études professionnelles (BEP) ou du certificat d’aptitude professionnelle (CAP) et par assimilation du certificat de formation professionnelle des adultes (CFPA) premier degré. - VI : personnel occupant des emplois n’exigeant pas de formation allant au-delà de la fin de la scolarité obligatoire. |