N° 1863 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME III AFFAIRES ÉTRANGÈRES COOPÉRATION et DÉVELOPPEMENT PAR M. PIERRE BRANA, Député (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro 1861 (annexe n° 3) Lois de finances La Commission des Affaires étrangères est composée de : M. Jack Lang, président ; MM. Georges Hage, Jean-Bernard Raimond, Roger-Gérard Schwartzenberg, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, François Loncle, secrétaires ; Mmes Michèle Alliot-Marie, Nicole Ameline, M. René André, Mmes Marie-Hélène Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, François Bayrou, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, André Billardon, André Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadélis, Hervé de Charette, Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Charles Ehrmann, Laurent Fabius, Jean-Michel Ferrand, Georges Frêche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valéry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, François Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Juppé, André Labarrère, Gilbert Le Bris, Jean-Claude Lefort, François Léotard, Pierre Lequiller, Bernard Madrelle, René Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. René Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers SOMMAIRE ___ INTRODUCTION 5 I VERS UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ 7 A LA MISE EN PLACE DE LA RÉFORME 7 1) La rationalisation des structures 7 2) la définition de la zone de solidarité prioritaire 8 B LE PREMIER BUDGET DE LA RÉFORME 12 1) Le budget de la DGCID globalement préservé 12 2) La coopération militaire 16 3) Laide humanitaire durgence 16 II LA FIN DE LEXCEPTION FRANÇAISE 19 A NI INDIFFÉRENCE, NI INGÉRENCE 19 1) Louverture au-delà du pré carré 20 2) Le principe du partenariat 21 3) Lafricanisation de la sécurité 22 B LES QUESTIONS EN SUSPENS 24 1) Laide technique 24 2) La place des droits de lHomme 26 3) Lavenir de la Convention de Lomé 28 CONCLUSION 29 EXAMEN EN COMMISSION
ANNEXE 37 Mesdames, Messieurs, Le budget qui nous est soumis aujourd'hui peut être considéré comme le premier véritable budget après la réforme de la coopération. D'une part, parce qu'il a été préparé par une administration unique, contrairement à celui de l'année dernière. D'autre part, parce qu'il est l'occasion de tirer les premières leçons de la fusion du ministère délégué à la coopération avec le ministère des Affaires étrangères et de procéder à certains réajustements, à certains transferts, et à certaines harmonisations de procédures. Les comparaisons avec le passé sont rendues plus difficiles mais la clarification pour l'avenir constitue un avantage certain. L'effort de la France en faveur des pays en développement a continué à s'effriter en 1998, dernier chiffre disponible, puisqu'il n'a représenté cette année-là que 0,40 % du produit national brut contre 0,45 % en 1997 et 0,64 % en 1994. En terme de volume d'aide, la France se place toutefois au troisième rang mondial derrière le Japon et les Etats-Unis, mais devant l'Allemagne et le Royaume-Uni. Ce contexte financier est un motif supplémentaire pour porter une attention accrue à l'utilisation de l'aide qui ne relève pas seulement de la responsabilité des pays aidés mais également des pays qui aident. Une des raisons qui tirent vers le bas les crédits au développement est que trop souvent et parfois à juste titre, l'opinion publique assimile aide au développement et gabegie. Des affaires récentes peuvent la conforter dans cette opinion. Il faut donc aller vers plus de transparence et d'efficacité : c'est l'objet même de la réforme du 4 février 1998. I VERS UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ A La mise en place de la réforme La mise en place institutionnelle de la réforme avance de manière satisfaisante. A lété 1999, M. Charles Josselin estimait quelle en était à mi-chemin. Le nouveau dispositif est désormais en place dans tous ses éléments : la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), le Comité interministériel de coopération internationale et du développement (CICID), qui sest réuni pour la première fois le 28 janvier 1999, le Haut Conseil de la Coopération internationale. Attendue avec impatience, la liste des pays de la zone de solidarité prioritaire est également désormais officielle. La tâche principale restant à accomplir concerne lintégration des personnels de la coopération dans les différents corps des affaires étrangères ; ce devrait être chose faite au cours de lannée 2000. Un comité technique paritaire ministériel en a accepté, les 22 et 23 juin 1999, les principales modalités. 1) La rationalisation des structures La publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 portant organisation de ladministration centrale du ministère des Affaires étrangères a rendu effective la fusion des services Affaires étrangères / Coopération. La nouvelle Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) sest donc substituée le 1er janvier 1999 à lancienne Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGCRST) du Quai dOrsay ainsi quà lex-direction du développement et lex-service de la coordination géographique et des études du ministère délégué à la Coopération. Cette direction, qui est constituée, nous le rappelons pour mémoire, sur une base sectorielle et non géographique, est devenue aujourdhui totalement opérationnelle puisque, au terme du mouvement daffectation de lété 1999, seulement une dizaine de postes sur un total proche de 600 demeurent encore vacants. Y cohabitent des anciens de la Coopération, de la DGCRST ou de lAFD, ce qui permet un mélange des cultures administratives. Le ministère des Affaires étrangères, en réponse à une question de votre Rapporteur, a précisé quil était à lheure actuelle difficile de quantifier très exactement les effets de synergie attendus de la fusion des administrations. Il a toutefois estimé que la mise en place de la nouvelle DGCID sétait traduite par une économie dune cinquantaine dagents qui avaient pu être redéployés vers dautres services du Ministère. De même, la fusion de la direction de ladministration générale du Quai dOrsay et de la direction générale de ladministration du ministère de la Coopération avait permis le redéploiement de 37 emplois. Des gains supplémentaires devraient résulter de la mise en uvre définitive de la réforme. Cest ainsi par exemple que le décret du 10 décembre 1998 a prévu dans ses dispositions transitoires quune sous-direction de ladministration des personnels de la Coopération gérerait les agents issus de la Coopération jusquà leur intégration dans les différents corps des Affaires étrangères. Cette sous-direction a donc vocation à disparaître au cours de lannée 2000 avec lintroduction dune gestion globale et harmonisée des recrutements et des carrières. Le Haut Conseil de la Coopération internationale, composé de soixante membres représentant les diversité des acteurs de la coopération : collectivités territoriales, ONG, syndicats, entreprises, chambres consulaires , ne sest pas encore réuni. Il ne dispose pas dun budget identifié dans le projet de loi de finances (PLF) 2000. Pour 1999, ses dépenses ont été évaluées à 810 000 francs dont 200 000 francs de frais de missions (pris en charge sur le chapitre 34-90) et 610 000 francs de frais de fonctionnement courant (imputés sur le chapitre 34-98). Ce Haut conseil a vocation à jouer le rôle dun instrument de réflexion et dimpulsion, de mise en commun dexpériences et de propositions au Gouvernement. En ce qui concerne le réseau à létranger, la transformation des missions de coopération en services de coopération et daction culturelle est effective depuis le début de lannée 1999. A lévidence, une telle évolution est de nature à renforcer le rôle de coordination de lAmbassadeur afin de lui permettre de promouvoir une réflexion globale et commune. 2) la définition de la zone de solidarité prioritaire La mise en place dune zone de solidarité prioritaire (ZSP) répond à la volonté affichée de donner une plus grande cohérence et une efficacité accrue à notre aide publique au développement. « La ZSP nest pas une liste énumérative de pays mais une logique dintervention » a précisé le Premier ministre Lionel Jospin, le 28 janvier 1999, à lissue de la première réunion du CICID au cours de laquelle ont été définis les contours de cette zone, qui comprend 61 pays (y compris les Territoires palestiniens). Quelle est la conséquence pour un pays de son inscription sur la liste de la zone de solidarité prioritaire ? « Le fait dy être ou den être, signifie que ces pays ont vocation à bénéficier des instruments de coopération que la France entend mobiliser dans cette zone.» a précisé M. Charles Josselin le 11 février dernier en présentant cette liste à la presse. Le Ministre faisait ainsi allusion au Fonds daide et de coopération (FAC), qui sera exclusivement mobilisable à lintérieur de la ZSP, et à lAgence française de développement (AFD) qui ne devra plus présenter dengagement nouveau dans les pays ne figurant pas dans la ZSP. LAFD, qui est devenue avec la réforme lopérateur principal de laide publique au développement avec lextension de son champ dintervention aux secteurs de la santé et de léducation, ne devrait donc plus intervenir dans certains pays où elle est présentement active, notamment la Papouasie Nouvelle Guinée, Fidji, la Jamaïque, la Zambie et le Malawi. Une marge de manuvre est toutefois laissée puisquil est prévu que lAFD pourra, dans des cas très particuliers, intervenir ponctuellement, à la demande du Gouvernement, dans des pays non membres de la ZSP. C'est ainsi que l'AFD a été amenée à intervenir en Albanie pour financer des hôpitaux ou en Macédoine dans le cadre de l'ajustement structurel. Les procédures du FAC, qui devrait se transformer en Fonds de solidarité prioritaire, devraient être réformées cette année. Un groupe de travail, composé de représentants du ministère des Affaires étrangères, du ministère de lEconomie, des Finances et de lIndustrie ainsi que du Secrétariat général du Gouvernement, travaille à un toilettage des décrets de 1959. Rappelons que le FAC nintervient, depuis la réforme, que pour des projets entrant dans les seuls secteurs de souveraineté : justice, Etat de droit, défense, police principalement. En contrepartie, les pays de la ZSP ne sont pas éligibles à ce quil est convenu dappeler laide protocole mise en uvre par le ministère de lEconomie et des Finances. Cette aide, qui vise désormais uniquement à soutenir la pénétration économique et commerciale des entreprises françaises, sorganise autour de deux nouveaux instruments: la Réserve pays émergents et le Fonds daide aux secteurs privés. Le premier instrument a vocation à soutenir les entreprises françaises dans les pays émergents pour le financement, sous forme de prêts, de grands projets dinvestissement. Le second, destiné plus particulièrement sous forme de prêts aux PME, fournit une aide aux entreprises dans les phases amont des projets. Pour 1999, quatre pays de la ZSP ont pu toutefois bénéficier de cette aide protocole : le Maroc, la Tunisie, lAfrique du sud et le Viêt-nam. M. Charles Josselin a précisé à de nombreuses reprises que linscription sur la liste de la ZSP néquivalait pas à un droit de tirage automatique et ne garantissait pas de recevoir une aide particulière. Il a indiqué le 11 février 1999 que « la qualité des projets qui nous seront proposés, les efforts accomplis par le pays, sa réalité objective, mais aussi les efforts accomplis en matière de démocratie ou de droits de lHomme seront pris en compte. Tout cela sera apprécié afin de déterminer avec quelle intensité nous pourrons mobiliser les outils de Coopération ». Le traitement de la dette ne fait pas lobjet dune différenciation entre pays selon leur appartenance ou non à la ZSP. La liste finalement retenue par le CICID le 28 janvier 1999 est la suivante : Afrique du Nord : Maroc, Algérie, Tunisie ; Moyen Orient : Liban, Territoires palestiniens ; Afrique sub-saharienne et Océan indien : Afrique du Sud, Angola, Bénin, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, Cap-Vert, République centrafricaine, Comores, Congo-Brazzaville, République démocratique du Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Erythrée, Ethiopie, Gabon, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée-Bissao, Guinée équatoriale, Kenya, Libéria, Madagascar, Mali, Mauritanie, Maurice, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria , Ouganda, Rwanda, Sao-Tome et Principe, Sénégal, Seychelles, Sierre Leone, Tanzanie, Tchad, Togo, Zimbabwe ; Caraïbe : Cuba, Haiti, Petites antilles (Antigua et Barbade, Barbade, Dominique, Grenade, Saint-Christophe et Nieves, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines), République dominicaine, Surinam ; Péninsule indochinoise : Cambodge, Laos, Vietnam ; Pacifique : Vanuatu. Cette liste pourra être révisée chaque année par le CICID. Selon les indications transmises à votre Rapporteur, trois critères majeurs ont présidé à la définition de cette ZSP. Le premier critère fut celui de la situation économique et financière des pays : pour le Ministre délégué à la Coopération, la ZSP comprend des pays parmi les moins développés en termes de revenus et nayant pas accès aux marchés de capitaux. Cette affirmation demande pour le moins à être nuancée. Appartiennent à la ZSP des pays considérés économiquement comme intermédiaires (Afrique du sud, Maurice, Gabon, Tunisie ) car disposant notamment, de par leurs ressources (tourisme, mines, hydrocarbures, matières premières ), dune réserve de croissance et dune capacité dindustrialisation. Le deuxième critère avoué a été la Francophonie, puisque, selon le ministère, la solidarité de la France envers les pays en développement sexerce naturellement surtout en direction des Etats francophones. Ce critère n'est toutefois pas exclusif puisqu'il na pas été un obstacle à linclusion du Liberia ou de lOuganda anglophones. Inversement, le fait pour lEgypte dêtre un pays francophone assez actif na pas été jugé une raison suffisante pour linscrire sur la liste. Enfin, le dernier critère principal selon le ministère a été le renforcement des cohérences régionales. M. Charles Josselin a vigoureusement défendu cette dernière approche dans sa conférence de presse du 11 février 1999 : « le fait de vouloir préserver une certaine cohérence régionale facilite les projets inter-Etats ». Ce critère est celui qui a été avancé pour inclure dans la ZSP Cuba et la République dominicaine, avec lensemble des Etats qui forment lenvironnement immédiat des départements français dAmérique. Votre Rapporteur est sensible à cette argumentation car, au-delà des projets de chaque pays de la ZSP, des projets régionaux doivent pouvoir être montés et bénéficier des aides de la coopération. Comment ne pas penser en ce domaine à la lutte contre le sida en Afrique dont une conférence récente a montré, si besoin était, l'impérieuse nécessité d'une mobilisation de tous les partenaires possibles ? Laccumulation de ces critères et leur application relativement souple aboutit in fine à une ZSP relativement large bien éloignée du discours officiel sur une aide bilatérale sélective et concentrée. On y retrouve, sans exception, tous les pays de lancien « champ » auxquels sont venus sajouter les principaux pays anglophones africains, augmentés de diverses têtes de pont sur dautres continents. Comme lon sait que le volume global daide publique au développement naugmentera pas, votre Rapporteur a quelques inquiétudes sur la possibilité déviter une politique de saupoudrage. Certes, cette liste est définie comme évolutive, ce qui signifie que certains pays pourront en sortir mais on ne voit pas très bien comment il serait plus facile de barrer un pays demain que de ne pas linscrire aujourdhui. Votre Rapporteur regrette également que le respect des droits de lHomme et des principes démocratiques nait pas été officiellement annoncé comme lun des critères principaux dappartenance à cette liste qui regroupe - faut-il le cacher ? - un certain nombre de dictatures. Le Ministre a précisé toutefois que si le Nigeria avait finalement rejoint la ZSP en mars 1999 alors quil navait pas été formellement retenu dans la première sélection du 28 janvier, cest en raison du bon déroulement du processus démocratique (tenue des élections présidentielles) sur lequel on pouvait avoir quelques doutes en début d'année. Notons enfin, en ultime remarque, que sur les huit pays africains nappartenant pas à la ZSP (en plus de lEgypte), trois dentre eux sont sous sanctions internationales (Libye, Somalie et Soudan) et que les cinq autres (Botswana, Lesotho, Malawi, Swaziland et Zambie) ne sont pas considérés comme prioritaires par la France. Létape institutionnelle de la réforme est en passe de sachever de manière satisfaisante. Mais de notre point de vue, lessentiel reste à accomplir : faire entrer létat desprit de la réforme dans les mentalités. « Un nouveau crime a été créé : la DGCID », plaisantait devant nous, mi-figue, mi-raisin, un ancien de la coopération. Pour faire disparaître toutes les peurs et faire évoluer les habitudes, il faudra du temps et des explications. Le temps de formation dune nouvelle culture commune, des explications inlassablement répétées sur les objectifs et les moyens à mettre en uvre pour promouvoir une coopération plus efficace et plus transparente, plus mobilisatrice et mieux comprise. B Le premier budget de la réforme Il est encore un peu prématuré d'estimer les conséquences budgétaires de la fusion du ministère des Affaires étrangères et des services de la Coopération. A ladministration centrale, comme dans les services à létranger, les économies escomptées devraient essentiellement concerner les crédits de fonctionnement. Une économie de 35,3 millions de francs a dailleurs déjà été retenue en PLF 2000 sur les chapitres 34-90 « frais de déplacement » et 34-90 « matériel et fonctionnement courant ». 1) Le budget de la DGCID globalement préservé Les crédits gérés par la DGCID représentent en PLF 2000 9,379 milliards de francs, soit une augmentation de 0,85 % par rapport au PLF 1999. Ce chiffre est à comparer avec le budget total du ministère des affaires étrangères : 20,945 milliards de francs en PLF 2000, en hausse de 0,82 % par rapport au PLF 1999. Les moyens consacrés à laide au développement sont donc globalement préservés. Il est dans les faits très difficile deffectuer au niveau des chapitres budgétaires des comparaisons pertinentes entre le PLF 2000 et le PLF 1999 car la fusion des administrations des Affaires étrangères et de la Coopération a été loccasion dune harmonisation des procédures, parfois divergentes, des deux administrations, et de corrections de pratiques, parfois très imaginatives, quant au lien entre lintitulé des chapitres et le rattachement des crédits. Cette rationalisation est une bonne chose pour lavenir mais elle ne facilite pas la lecture du PLF 2000 en raison du nombre de transferts de crédits quelle a suscité entre les différents chapitres. En ce qui concerne tout dabord les moyens des services (titre III), lévolution la plus significative est laugmentation de 24,6 millions de la subvention à lAgence pour lenseignement du français à létranger. Cette évolution sexplique essentiellement par un effort en faveur des bourses scolaires dont le montant global, qui passe de 217 à 232 millions de francs, est en augmentation de 15 millions. Un effort supplémentaire de 500 000 francs est par ailleurs prévu pour les bourses dexcellence destinées à de jeunes bacheliers africains afin de leur permettre de suivre des classes préparatoires aux grandes écoles françaises. Votre Rapporteur espère que cet effort sera poursuivi, élargi et amplifié les années prochaines afin d'être en mesure d'inverser la baisse préoccupante du nombre des étudiants étrangers en France. Laugmentation de 86,7 millions de la dotation du chapitre 37-95 consacré aux établissements culturels, de coopération et de recherche à létranger est purement comptable et illustre ce que nous évoquions en introduction de notre commentaire budgétaire : elle provient dun reclassement demplois en provenance du chapitre 31-90 consacré aux rémunérations des personnels. En ce qui concerne les interventions publiques (titre IV), le montant des concours financiers est sans surprise en baisse de 105 millions de francs. Il sagit dune baisse tendancielle qui résulte à la fois dune volonté de diminuer les moyens consacrés à lajustement structurel au bénéfice de laide projet - ce dont se félicite votre Rapporteur, car on peut mieux suivre l'utilisation de celle-ci que de celui-là ! - et de la conséquence de lamélioration des conditions économiques des pays aidés. Cette décroissance paraît suffisamment mesurée pour faire face à un éventuel retournement de conjoncture. Laugmentation de 117,8 millions du chapitre 42-11 consacré à la coopération culturelle, scientifique et technique est due en partie à un transfert de crédit du chapitre 42-12, consacré à la coopération technique au développement, mais également, pour une partie, à un effort en faveur des bourses denseignement supérieur et un soutien accru (+ 5 millions de francs) à lagence Edufrance, créée le 22 novembre 1998 afin de promouvoir le système universitaire français à létranger. Les dotations consacrées à la coopération technique et au développement (chapitre 42-12) sont en baisse de 174,38 millions de francs en raison, nous venons de le voir, de transfert en faveur de la coopération dans le domaine culturel mais aussi en raison de la poursuite de la déflation du nombre des assistants techniques puisquil est encore prévu la suppression de 40 postes en année pleine. Le sujet nous semble suffisamment important pour que nous y revenions ci-dessous dans un développement particulier. Les dotations consacrées à la coopération privée et décentralisée (chapitre 42-13) subissent une très légère baisse de 300 000 francs, pour un montant total de 219,34 millions de francs. La coopération décentralisée participe de plus en plus à laide publique au développement en mobilisant des ressources publiques non négligeables, estimées, selon le rapport de notre collègue, M. Yves Tavernier, au Premier ministre, à plus dun milliard de francs. Le développement de la coopération décentralisée représente une évolution positive car cette coopération, aux yeux de votre Rapporteur, est complémentaire des actions de ladministration de lEtat, dont elle se distingue par le style, lobjet et le souci de développer des partenariats de proximité entre collectivités qui se sont librement choisies et qui sont généralement unies par des affinités étroites (taille, traditions culturelles, types dactivités économiques ). Ce type de coopération pose toutefois des problème de synergie et de cohérence de laction de la France. En effet, cette coopération décentralisée est trop fortement concentrée sur quelques pays (voir tableau ci-dessous) comme la Roumanie, la Pologne, la Hongrie et le Viêt-nam, certains pays dAfrique et dans une moindre mesure, le Maroc et la Tunisie. Les Rencontres nationales de la coopération décentralisée qui se sont tenues en avril 1999 ont clairement fait apparaître que tous les acteurs de la coopération décentralisée (collectivités territoriales, administrations centrales, postes diplomatiques, associations) sont conscients de cette nécessité dune plus grande cohérence et dune meilleure information mutuelle. La solution consiste moins en un encadrement de cette coopération par lEtat - qui remettrait en cause le principe de libre initiative et de contacts directs entre élus responsables - qu'en un accompagnement respectueux de loriginalité et de lintérêt de la démarche. Une telle politique passe - comme votre Rapporteur l'a déjà demandé - par un soutien accru aux efforts de concertation et de coordination des collectivités locales, voire la constitution dune base de données facilitant une meilleure répartition des coopérations et permettant, à partir de lanalyse des expériences menées, den évaluer les conditions defficacité et de « durabilité ». Liste des pays bénéficiant de plus de huit opérations de coopération décentralisée
Enfin, laugmentation des subventions aux opérateurs de laction audiovisuelle (chapitre 42-14) de 25,32 millions sur un total de plus de 1 milliard correspond notamment à la poursuite du plan damélioration des programmes de TV5. En ce qui concerne enfin les subventions dinvestissement accordées par lEtat (titre VI), les dotations aux Alliances françaises demeurent stables tandis que les crédits de paiements destinés aux projets FAC (chapitre 68-91) ou mis en uvre par lAFD (nouveau chapitre 68-93) connaissent une hausse de 96 millions de francs, ce qui correspond au reclassement de lajustement structurel en dons projets. Il est à noter que les crédits du FAC pour 1999 ont subi un gel de 82 millions de francs en crédits de paiements. Ce gel, qui a précédé l'annulation, était justifié par la nécessité de financer le plan humanitaire au Kosovo. Une reprogrammation des crédits a été nécessaire. Elle s'est traduite, soit par le différé en 2000 de la réalisation de quelques projets, soit par la réduction du montant unitaire initialement prévu pour d'autres projets. Le montant des crédits pour les dons destinés à financer des projets mis en uvre par l'AFD n'a pas crû par rapport à l'année dernière alors même que le nombre de pays et le nombre de secteurs dont cette agence a la charge est en augmentation. 2) La coopération militaire Les crédits de coopération militaire (article 42-29) diminuent en apparence dun peu plus de 25 millions de francs. Mais cette diminution sexplique pour lessentiel par le transfert des crédits de fonctionnement des missions de coopération militaire et de défense, des crédits de rémunération des personnels recrutés localement et des frais de représentation sur le titre III. Les dépenses correspondantes à ces besoins sont désormais imputées sur lenveloppe attribuée globalement au Poste et gérée par lAmbassadeur. Il est donc possible de conclure à une relative stabilité en francs courants des moyens financiers de la coopération militaire, ce qui est conforme aux recommandations du Conseil de défense. La réduction du nombre de coopérants devrait se poursuivre, lobjectif étant de permettre aux structures nationales de fonctionner de manière de plus en plus autonome. En contrepartie, leffort consacré aux actions de formation sera poursuivi, que ce soit par le biais de stages en France ou le développement et le soutien des écoles nationales à vocation régionale. 3) Laide humanitaire durgence Laide humanitaire durgence ne fait pas partie a priori de laide au développement même si elle est considérée comme une composante importante de la politique étrangère. Votre Rapporteur la commentera cependant succinctement puisque laction humanitaire est rattachée au Ministre délégué à la Coopération. En 1999, la dotation initiale du Fonds durgence humanitaire (FUH) (chapitre 42-37, article 50) sest élevée à 54,8 millions de francs. Cette dotation, même abondée par un report de crédit de 9 millions de francs, a été de beaucoup insuffisante pour faire face à la crise survenue au Kosovo qui a nécessité un abondement supplémentaire de 215 millions de francs. A ce jour, environ 170 sur ces 215 millions de francs ont été dépensés dans les Balkans et le solde devrait l'être avant la fin de l'année pour les opérations de reconstruction et de réhabilitation. Le reste des crédits du FUH a été consacré à lAfrique (aide aux populations déplacées dans la région des Grands Lacs notamment) et aux pays dAmérique centrale touchés à la fin de 1998 par louragan « Mitch ». La dotation du FUH pour 2000 sélève à plus de 63 millions de francs, en augmentation de près de 6 millions par rapport au PLF 1999. II LA FIN DE LEXCEPTION FRANÇAISE « Globalement les dirigeants africains se sont montrés satisfaits de la réforme. Beaucoup dentre eux ont compris que le moment était venu de faire entrer les relations des pays africains avec la France dans le champ normal des relations diplomatiques ». Telle est la réponse du ministère des Affaires étrangères aux interrogations de votre Rapporteur sur les réactions des dirigeants africains à la réforme du 4 février 1998. Normalisation : le mot est lâché. Lobjectif ultime de cette réforme, même sil nest pas aussi crûment avoué, devrait être denterrer cette relation quasi dipienne, paternaliste et patrimonialiste, que la France a longtemps entretenu avec lAfrique. Certes, il nest pas question de renier le passé . « Ce changement ne fera pas disparaître la relation et la fidélité que la France doit à lHistoire » assure M. Charles Josselin. Le Président de la République sest notamment rendu lété dernier en Guinée, au Togo et au Cameroun pour témoigner de la constance de cette amitié. Symboliquement, un ministre délégué à la Coopération a été maintenu pour laisser entendre quen dépit de cette normalisation annoncée, il continuera toujours dexister un « Ministre de lAfrique » et que les dirigeants de ce continent ne seront pas totalement justiciables dune relation internationale classique. Ces précautions nempêchent pas certains regrets : « la normalisation de notre poids politique et diplomatique ajoutée à notre faiblesse économique font que nous comptons désormais pour zéro, ou presque » se lamente un Ambassadeur dun pays du Sahel dans les pages de "Jeune Afrique". Pourtant, si lon ne veut pas que cette réforme reste avant tout interne et bureaucratique, il convient de procéder également à la modernisation de notre politique africaine. Cest à cette aune que lon jugera in fine le succès de la réforme. A Ni indifférence, ni ingérence Sil fallait un symbole de la nouvelle politique africaine de la France, nous choisirions la République centrafricaine. « Nulle part ailleurs sur le continent africain, la France ne sétait ingérée dune manière aussi flagrante dans la vie dune nation supposée indépendante » écrit le journaliste Stephen Smith, commentant dans Libération l'élection présidentielle centrafricaine du 19 septembre 1999, remportée par M. Ange-Félix Patassé. Et dajouter : « Il est dautant plus remarquable quelle ait pris la décision de sen retirer, et y soit parvenue sans accroc majeur ». Lhistoire de la Centrafrique témoigne en effet que la France na jamais hésité à amputer la souveraineté de ce pays dès lors que ses intérêts lui semblaient en jeu. La France a dabord installé au pouvoir à Bangui M. David Dacko, puis a soutenu Bokassa 1er dont la folie la contrainte à sen débarrasser. Le retour de David Dacko, dans les soutes dun Transall français, n'a pas signifié pas pour autant un désengagement en Centrafrique qui est demeuré la plaque tournante du dispositif militaire français prépositionné. Un officier supérieur français, le colonel Mantion, conseiller auprès de M. Dacko puis de son successeur le général Kolingba, s'est comporté pendant treize ans en véritable Proconsul. Or, depuis le 28 février 1999, il ny a plus de soldats français en Centrafrique. La France a su organiser dans ce pays ce quelle navait pas su faire au Rwanda : le passage de relais à la communauté internationale. Elle a tout dabord, à la suite de trois mutineries successives dune partie de larmée centrafricaine en 1996, assuré le coût dune Mission interafricaine des accords de Bangui (MISAB) puis obtenu, par un intense lobbying, lenvoi à partir davril 1998 dune Mission des Nations Unies en République centrafricaine, dont la logistique fut assurée au départ par 200 militaires français. Voilà ce que prétend être aujourdhui la nouvelle politique africaine : un refus de lingérence qui ne soit pas un désengagement. La mise à plat de ce que furent les erreurs de la France dans les événements qui ont conduit au génocide rwandais est de nature à conforter cette politique. Cette nouvelle politique africaine, il faut toutefois le reconnaître, nest aujourdhui quà peine esquissée, mais cependant on peut y reconnaître trois principaux axes : louverture, le partenariat et lafricanisation de la sécurité. 1) Louverture au-delà du pré carré La visite conjointe des Ministres des affaires étrangères anglais et français, MM. Cook et Védrine, à Accra et Abidjan, les 10 et 11 mars 1999, illustre le fait que désormais, il ny a plus de zones exclusives en Afrique, pas plus que de zones interdites. Cette visite faisait suite au Sommet franco-britannique de Saint-Malo des 3 et 4 décembre 1998 au cours duquel la France et la Grande-Bretagne sétaient engagées à harmoniser leurs politiques africaines et à poursuivre une coopération étroite sur le continent africain. Nous avons eu loccasion de lévoquer lorsque nous avons commenté la liste des pays composant la ZSP : la France, même si elle continue dentretenir des rapports très étroits avec les pays africains francophones, se préoccupe de plus en plus des pays anglophones et lusophones. La fidélité française se veut non exclusive. La France souhaite ouvrir sa politique de coopération à lensemble du continent, comme la montré la XXème Conférence des Chefs dEtat dAfrique et de France qui sest tenue à Paris en novembre 1998 et à laquelle seuls trois Etats navaient pas été conviés : deux Etats sous sanctions des Nations Unies (la Libye et le Soudan) et un Etat sans Etat : la Somalie. 2) Le principe du partenariat Le partenariat est un principe essentiel de la réforme. « Une coopération clés en mains na pas davenir », a déclaré le 11 février dernier M. Charles Josselin. « Elle senferme dans une logique de substitution, en apesanteur par rapport aux mouvements de fond de sociétés de plus en plus attentives à leur propre initiative ». Cette notion de partenariat est essentielle à double titre. Dune part, elle met sur un pied dégalité les deux Parties intéressées, chacune assumant son rôle sans que lune ait vocation à se substituer à lautre ; dautre part, elle pose clairement la question de lengagement de chacune des Parties, condition nécessaire à la réussite à moyen terme de tout programme de coopération. Cette relation doit sexprimer dans les accords de partenariat à nouer, comme la demandé le Gouvernement, avec les pays membres de la zone de solidarité prioritaire. Depuis la mise en place de la réforme, cinq accords de partenariat ont été conclus après un long travail au sein de commissions mixtes. Ces accords, qui concernent la Côte dIvoire, le Mali, le Burkina Faso, la Mauritanie et le Tchad, sont bâtis sur le même modèle. Ils identifient des axes prioritaires de coopération et mettent au point des modalités de dialogue. Au cours des mois à venir, il est prévu d'organiser des commissions mixtes avec la Guinée, le Cameroun, Djibouti, la République sud-africaine, Madagascar. La notion de partenariat exprime également lambition dune relation dune densité suffisante pour mobiliser non seulement des administrations dEtat, des acteurs institutionnels, mais aussi des représentants des sociétés, concernés de part et dautre dans toute leur variété : collectivités décentralisées, monde de lentreprise, société civile Le partenariat doit être compris comme une relation allant au-delà de la simple coopération intergouvernementale ou interadministrative : il doit véritablement lier la société française à celle des autres pays avec lesquels le France entend développer des relations privilégiées. Bien sûr, si cette relation de qualité existe déjà, nous lavons évoqué lorsque nous avons traité de la coopération décentralisée, avec un certain nombre de pays, dautres en revanche ny sont pas préparés. Cest notamment le cas pour les pays en crise ou ceux dotés dinstitutions dune très faible légitimité. Pour les pays relevant de cette dernière catégorie, cest donc un chemin vers le partenariat quil conviendra de tracer en priorité. Cest lune des motivations qui transparaît dans les objectifs, la composition et le fonctionnement du Haut Conseil de la Coopération internationale. Cest également lobjet du rassemblement de lancien morcellement administratif qui traitait la coopération non-gouvernementale au sein dune Mission unique, réunissant collectivités territoriales, organisations de solidarité internationale (OSI), entreprises, syndicats, chambre professionnelles, ordres professionnels Cette mission, placée auprès du Directeur général, est le gage dune présence administrative cohérente, refusant la dispersion et orientée autour de la complémentarité des actions entreprises par chaque instance participant à la coopération non-gouvernementale. Le cadre financier des relations entre ladministration et les OSI connaît lui aussi une évolution marquée par la pratique de la contractualisation. Votre Rapporteur souligne sur ce sujet la nécessité et lurgence dassurer une formation irréprochable aux animateurs dOSI. Votre Rapporteur voudrait également insister sur limportance que revêt le prochain projet de loi relatif aux volontariat civil qui sera ouvert aux jeunes Françaises et Français âgés de 18 à 28 ans ayant accompli lappel de préparation à la défense. Les coopérants du service national, qui devraient être remplacés par ces volontaires, ont été un facteur dynamisant de la coopération, notamment dans des domaines où leur formations spécialisées (informatique, économie ) ont contribué au bon fonctionnement des services extérieurs ainsi quà leur modernisation. Il nest pas évident, en raison de la situation du marché du travail sur ces secteurs très pointus, que le ministère des Affaires étrangères réussisse à maintenir un flux équivalent. 3) Lafricanisation de la sécurité Notre coopération militaire en Afrique se donne un double objectif. Dune part, elle vise à insérer les armées et les gendarmeries dans la construction et le développement de lEtat de droit, cest-à-dire éviter quelles ne deviennent des facteurs déstabilisants dans leur propre pays par leur indiscipline ou leur ambition politique, de même que les rendre aptes à contrôler leur espace national et contribuer à la défense des personnes ou des biens. Dautre part, elle concourt au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, afin de permettre à nos partenaires dassurer la sécurité sur leur propre continent. Jusquen 1997, le volume total des forces françaises stationnées en Afrique sélevait à 8 163 hommes (dont 38% de personnels tournant), répartis sur 6 pays : Sénégal, Djibouti, Gabon, Côte dIvoire, Tchad et République centrafricaine. La mise en uvre de la loi de programmation militaire 1997-2002 a rendu nécessaire ladaptation de ce dispositif du fait de la restructuration et de la professionnalisation des armées. Cette adaptation, actuellement en cours, doit sachever en 2002 et sorganise autour de trois volets : maintien des capacités de prévention et daction ; diminution du volume global des effectifs ; augmentation du taux du personnel tournant. Au 1er juin 1999, les forces françaises prépositionnées en Afrique sélevaient à 6 308 militaires répartis de la façon suivante : 572 en Côte dIvoire, 1 163 au Sénégal, 583 au Gabon, 3 013 à Djibouti et 977 au Tchad. Le dispositif opérationnel en République centrafricaine a été retiré, nous lavons déjà rappelé, en 1998. Ce chiffre global devrait encore baisser jusquà 5 655 (dont 59 % de personnels tournant) en 2002, ce qui représentera une réduction de 31 % par rapport au dispositif de 1997. La mission de ces forces françaises prépositionnées, dont la vocation est essentiellement préventive, doit être uniquement de protection et de veille. La France a souhaité que la diminution de ces forces prépositionnées ne soit pas assimilée à un quelconque désintérêt de la France pour la sécurité des pays africains, aussi a-t-elle décidé de mettre en uvre un effort spécifique de formation, dentraînement et déquipement en faveur des armées africaines pour leur permettre de mener des opérations internationales de maintien de la paix, sous légide de lONU ou de lOUA. Ce programme dit RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) couvre lensemble des aspects allant de la préparation opérationnelle aux opérations de maintien de la paix, soit pour prévenir ou stabiliser une crise, soit, en cas de crise ouverte, pour favoriser le retour à un dialogue entre les parties, protéger les populations ou favoriser le développement dune action humanitaire. Ce programme concerne environ 1500 militaires africains qui suivent des stages dans les écoles françaises ou africaines. Dans cette dernière hypothèse, la formation est réalisée dans des écoles nationales à vocation régionale où servent des coopérants militaires français. Mais le principal effort dans ce domaine concerne lEcole de formation au maintien de la paix de Zambakro en Côte dIvoire, qui a été inaugurée en juin 1999 et pour laquelle la France a dépensé plus de 16 millions de francs en travaux dinfrastructure (bâtiments, salle de commandement, salle de transmission, salles de classes, dortoir et mess). Le programme RECAMP se veut complémentaire de ce que les Américains et les Britanniques font chacun de leur côté. Les premiers ont défini un programme dassistance militaire (African Crisis Response Initiative) au profit notamment du Sénégal, de lOuganda, du Malawi, du Mali et du Ghana. Les seconds apportent leur appui au fonctionnement de plusieurs écoles détat-major, notamment à Accra (Ghana), à Harare (Zimbabwe) et à Pretoria (République sud-africaine). B Les questions en suspens 1) Laide technique Le lecteur trouvera en annexe un tableau retraçant lévolution depuis dix ans des postes dassistants techniques. Au cours de cette période, le nombre de postes a baissé de manière continue, de 7348 à 2151. Le PLF 2000 prévoit encore la suppression de 40 postes en année pleine. Les pays concernés devraient être ceux disposant des enveloppes budgétaires les plus importantes, en particulier la Côte dIvoire, le Sénégal, Madagascar, le Gabon, le Cameroun et le Maroc. Votre Rapporteur avait exprimé lannée dernière sa désapprobation à légard du traitement réservé aux crédits dassistance technique, réduits depuis de nombreuses années au rôle de variable dajustement budgétaire. Le Gouvernement avait promis une véritable réflexion sur la place et la forme à donner à lassistance technique dans notre dispositif de coopération. Un rapport sur ce thème a été confié a M. Jean Némo qui a remis en juin 1999 un rapport détape, le rapport définitif nécessitant encore quelques mois de travail. En dépit de son aspect provisoire, ce rapport détape représente un travail important et remarquable mené avec objectivité et intelligence. Lassistance technique a été essentiellement conçue pour assurer aux Etats nouvellement indépendants, précédemment Territoires français, le maintien dune administration en « état de marche » et le développement de leurs capacités internes. Ce dispositif avait été conçu comme transitoire. Les effectifs des coopérants se sont régulièrement accrus jusquau début des années 1980, période durant laquelle ils ont dépassé les vingt mille personnes, répartis moitié dans le « champ » (dont 50% dans quatre pays) et moitié dans le « hors champ » (dont plus de 90% au Maghreb). Au fur et à mesure des années, le rôle des assistants techniques sest modifié. Dans une première période, les coopérants occupaient essentiellement des postes de responsabilité et dexécution au sein même des nouvelles administrations nationales. Avec le temps, ils ont été progressivement remplacés à ces postes par des fonctionnaires nationaux et leur fonction a évolué vers le conseil ou lencadrement de programmes ou de projets financés ou cofinancés par la France. Lexistence de cette assistance technique constitue une exception française. Les autres « bailleurs de fonds » traditionnels (comme la Banque mondiale) préfèrent habituellement avoir recours à des prestataires de services (bureaux détudes et dexpertise le plus souvent) quils chargent de mettre en place des procédures de contrôle et de suivi des projets quils financent. M. Jean Némo, dans son rapport détape, sest efforcé de dresser un bilan des coûts et avantages de lassistance technique pour le pays donateur et le pays aidé. Avec beaucoup de nuance et de prudence, il a estimé probable que « la tradition dune présence importante, admise comme allant de soi par la Coopération comme par les partenaires, a pesé sur la dimension des programmes et des projets et a contribué à certaines formes de pérennisation. Il existe plusieurs exemples où lintérêt ou la nécessité de recourir à des opérateurs plutôt quà des coopérants directs a sensiblement réduit le besoin exprimé de « matière grise » en accompagnement des projets et a notablement raccourci la durée de sa présence, sans pour autant compromettre la bonne fin des projets. Le « confort » procuré par un recours aisé à lassistance technique a écarté ou retardé les expériences de transfert des cadres nationaux des responsabilités dexpertise ». Au terme de son analyse, M. Jean Némo conclut que « le dispositif français de coopération technique, hérité de quatre décennies de pratiques relativement permanentes dans un contexte qui, dans le même temps, évoluait rapidement nest plus un instrument adapté aux nouvelles formes de coopération, non plus quaux besoins des partenaires étrangers, quoique certains de ces derniers puissent parfois affirmer le contraire ». Mais il sempresse dajouter que « cette constatation nentraîne cependant pas condamnation » de laide technique et ouvre lalternative entre deux évolutions : disparition ou marginalisation dune part, modernisation et utilisation systématique dautre part. M. Jean Némo affirme qu'en définitive, "lappréciation de lopportunité de cet instrument (lassistance technique) reste éminemment politique". Votre Rapporteur en convient et voudrait se faire le défenseur de laide technique qui, à ses yeux, présente un double avantage, économique et politique. Tout dabord, il nest contesté par personne que, grâce à son dispositif dassistance technique, la France sest dotée en termes de coopération dune expérience unique à laquelle il serait absurde de renoncer. Lassistance technique constitue un outil quil convient sans doute de moderniser, de professionnaliser, de « défonctionnariser », mais qui est le seul à pouvoir apporter à toute coopération la dimension et la qualité particulières propices à un meilleur transfert et une plus grande pérennisation des savoir-faire. Par ailleurs, lassistance technique est tout aussi importante que les échanges intellectuels ou artistiques pour promouvoir une certaine culture française. Elle constitue la preuve vivante de lamitié de la France envers les plus démunis et de sa préoccupation à uvrer pour un développement commun. 2) La place des droits de lHomme Il est difficile dévoquer les relations entre droits de lHomme et aide au développement sans tomber dans une conditionnalité trop rigide ou le cynisme. La conditionnalité trop rigide consisterait à afficher une politique drastique : pas daide au développement aux régimes qui ne respectent pas rigoureusement les droits de lHomme. Ce serait faire payer encore plus aux peuples les dérives de leurs dirigeants et ce serait probablement la meilleure façon de faire baisser, voire disparaître, et avec bonne conscience, le volume de notre aide. Laide au développement deviendrait pure mais il ny aurait plus daide. Le cynisme consisterait à accepter comme inévitable, car liée trop étroitement à un degré de développement, la violation des valeurs essentielles qui fondent la dignité de lhomme. Comment est-il possible de concilier exigence et pragmatisme, persuasion et coopération, cest là tout le dilemme auquel se heurte quotidiennement laide française. Lattention portée à la bonne gouvernance ne doit pas être perçue comme un abandon de léthique des droits de lHomme. Elle tend au contraire à renforcer la capacité des Etats à assurer le respect de ces normes, afin que se consolident partout, à partir des réalités les plus diverses, un Etat de droit et une stratégie de développement durable. Ce sont des processus complexes et longs, quil faut nourrir notamment par la coopération, léducation et la formation. A cet égard, lexistence dune société civile structurée, capable daccompagner ce mouvement est un des moteurs indispensables. Lémergence dinstitutions nationales de protection des droits de lHomme, dorganisations de concertation sociale, sont autant de nouveaux espaces de dialogue possibles qui peuvent permettre à un Etat de droit de se construire. Une telle approche ne doit toutefois pas éluder la nécessité d'une action tournée vers la protection directe des droits de lHomme affirmés tant par les constitutions nationales que par les conventions internationales. Tout programme de coopération peut également intégrer la problématique des droits de la personne humaine. Cest selon cette pratique que la France a décidé au cours de lannée 1999 de suspendre ses activités de coopération avec les Comores (à la suite du Coup dEtat militaire du 30 avril 1999), la Guinée Bissau (à la suite du renversement par la violence du Président Vieira le 7 mai 1999), le Niger (à la suite de lassassinat du président Baré en avril 1999) le Togo (en raison des tensions provoquées par la réélection contestée du Président Eyadéma) Cette démarche a toutefois été modulée en fonction de la nature des événements, de la situation des populations civiles et des perspectives de reprise du dialogue. Par exemple au Togo, les mesures de suspension nont eu quune portée ciblée et ponctuelle, lessentiel des moyens (FAC en cours, assistance technique ) fut préservé, ce qui d'ailleurs était discutable. Cest donc à la fois à un défi de modestie et dambition, de révolte et de sagesse que doit répondre notre politique de coopération pour promouvoir les droits de lhomme. Votre Rapporteur souhaiterait toutefois que la France nagisse pas en cette matière drapeau en poche. Cest la raison pour laquelle il propose la création au ministère des Affaires étrangères d'un Bureau des droits de l'Homme comme celui qui existe au Royaume-Uni. 3) Lavenir de la Convention de Lomé Les négociations de laccord qui devrait en mars 2000 succéder à lactuelle Convention de Lomé ont été engagées à Bruxelles le 30 septembre 1998 et se sont poursuivies au cours de rencontres ministérielles, les 8 et 9 février 1999 à Dakar, et plus récemment les 29 et 30 juillet 1999 à Bruxelles. Ainsi que la rappelé notre collègue Yves Dauge dans son rapport consacré au « nouveau partenariat UE-ACP » (rapport n° 1176), lobjectif nest plus denrichir ni de compléter ce qui a été longtemps considéré comme le modèle le plus abouti de la coopération Nord-Sud, mais dassurer sa survie en transformant profondément les fondements et les conditions de ce partenariat. Un consensus existe pour constater que la Convention de Lomé sest révélée impuissante à empêcher la marginalisation des pays ACP sur la scène mondiale, mais des divergences demeurent sur les corrections à y apporter. La France est convaincue que le soutien aux efforts dintégration régionale est le moyen le plus efficace pour lutter contre cette marginalisation et voudrait par ailleurs élever la bonne gouvernance au rang délément essentiel de la future convention. Le temps est désormais relativement court avant larrivée à échéance de la quatrième Convention de Lomé . Votre Rapporteur espère quun compromis sera trouvé très prochainement afin déviter tout vide juridique qui serait préjudiciable au maintien de relations privilégiées entre lUnion européenne et le groupe ACP. CONCLUSION Laide au développement représente une composante essentielle de la politique étrangère française. La réflexion qui est aujourdhui entreprise, sous la double contrainte de lefficacité et de la transparence, est une réflexion salutaire qui tend à moderniser une politique de coopération de plus en plus soumise à la critique. Votre Rapporteur éprouve à titre personnel beaucoup de méfiance à légard de tout dogmatisme mais considère quil est indispensable de poser clairement quelques principes. Cest la raison pour laquelle il se réjouit que le gouvernement ait accepté dorganiser, comme le demandait M. Yves Tavernier dans son rapport de décembre 1998 au Premier ministre et comme nous lavions nous-mêmes réclamé à plusieurs reprises, un débat parlementaire annuel, non budgétaire, sur la politique de coopération et ses orientations. Le budget qui nous est soumis nous apparaît être un instrument allant dans le sens de la réforme. Cest la raison pour laquelle votre Rapporteur vous invite à donner un avis positif à ladoption de ces crédits. EXAMEN EN COMMISSION I. Audition, le mardi 26 octobre 1999, de M. Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, et de M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, sur les crédits des Affaires étrangères pour 2000. Le Président Jack Lang a rappelé que lexamen du budget du ministère des Affaires étrangères était cette année lobjet dune nouvelle procédure. Le 4 novembre, la Commission des Affaires étrangères tiendra une réunion élargie aux autres commissions et ouverte à la presse au cours de laquelle les ministres pourront présenter les grandes lignes de leur budget et répondre en détail aux questions des parlementaires. M. Charles Ehrmann sest interrogé sur la pertinence de cette nouvelle procédure qui ne lui semble pas digne de limportance du ministère des Affaires étrangères. Le Président Jack Lang a estimé quil sagissait au contraire dune excellente initiative. M. Yves Tavernier, rapporteur spécial de la Commission des Finances sur les crédits des Affaires étrangères, a exposé quaprès une érosion constante des moyens accordés au ministère des Affaires étrangères, on assistait enfin à une stabilisation qui devrait déboucher ultérieurement sur un rattrapage. Le budget paraît en progression car il intègre 150 millions de francs, destinés à financer louverture de la nouvelle ambassade de France à Berlin, alors que ce type de dépense était jusquà présent inscrit dans la loi de finances rectificative. Par ailleurs, le chapitre des contributions obligatoires diminue alors que le financement de la MINUK devra sans doute conduire à une réévaluation en cours dexercice. Le fonds durgence humanitaire est chroniquement sous-évalué. Quant au taux de change retenu, il paraît en dessous de la réalité ce qui obligera à un réajustement. M. Yves Tavernier a demandé si lon pouvait espérer une réévaluation du taux de retour sur le fonds de concours alimenté par les droits de chancellerie. Auteur dun rapport dinformation sur les services consulaires, il a estimé que le ministère des Affaires étrangères devrait bénéficier du même dispositif que celui du ministère de lEconomie et des Finances et obtenir que 50% des droits de chancellerie lui reviennent au bénéfice de ses services consulaires. Il a relevé quen 1992 le ministère des Affaires étrangères ne gérait que 17% des crédits concourant à laction extérieure de la France contre 30% aujourdhui alors que la part du ministère de lEconomie et des Finances était passée de 37,3% à 24,5%. M. Jean-Louis Bianco, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires étrangères sur les crédits des Affaires étrangères, a déclaré partager les observations et les souhaits de M. Yves Tavernier. Le budget 2000 permet de stopper lérosion des effectifs mais sa progression globale est liée à laugmentation du titre V grâce à linscription en loi de finances de crédits qui apparaissaient jusquici en collectif budgétaire. Il a souhaité savoir quel était et quel serait limpact des dépenses induites par le Kosovo sur les autres actions du ministère des Affaires étrangères. M. Pierre Brana, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires étrangères sur les crédits de la Coopération, a observé que le Nigeria ne figurait pas sur la liste des pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP) arrêtée en janvier 1999 par le Comité de la coopération internationale et du développement (CICID) mais que ce pays y avait été intégré en mars. Il a demandé des éclaircissements sur cette procédure dinscription. Il a observé que la création dun chapitre spécial, le chapitre 68-93, pour les dons destinés à financer des projets mis en uvre par lAgence française de développement (AFD) aura pour conséquence de diminuer le contrôle parlementaire sur des sommes qui transitaient auparavant par le Fonds daction de coopération (FAC), où siègent des parlementaires. Or, le conseil de lAFD, où le Parlement est également représenté, nest saisi que des projets supérieurs à 10 millions de francs. Il a souhaité des explications sur la future réforme du FAC qui deviendra le Fonds de solidarité prioritaire. Le contrôle parlementaire sera-t-il maintenu ? M. Patrick Bloche, rapporteur pour avis de la Commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur les crédits des Relations culturelles internationales, a souhaité savoir quel bilan lon pouvait tirer de la réforme de laudiovisuel extérieur engagée en avril 1998 et quels avaient été les résultats du sommet de Moncton. M. Hubert Védrine a rappelé que le ministère des Affaires étrangères avait subi de fortes réductions de ses moyens et de ses effectifs au cours des six dernières années. Il est très important que les arbitrages du Premier Ministre aient permis de stopper cette érosion constante - en particulier la baisse des effectifs - même si ce nest pas encore suffisant. La bonne gestion de la fusion a permis de dégager 92 emplois qui seront pour une part importante affectés à ladministration consulaire. Cest un geste traduisant la considération à légard de cette administration et de ses agents. Les crédits progressent de 0,6 %. Il existe de nouvelles charges 160 millions de francs pour lambassade à Berlin et 20 millions liés à la modification du mode de rémunération des gendarmes - mais celles-ci auraient dues être financées de toute façon. Un tableau retraçant lévolution du budget à structure constante sera distribué aux parlementaires. Ce budget a été élaboré sur lhypothèse dun dollar à 5,83 francs. Si un écart apparaît, il sera sans conséquences sur les rémunérations et sur les contributions obligatoires qui font lobjet dajustements automatiques. Pour les dépenses de fonctionnement et dintervention libellées en devises, il en va autrement. Le taux de retour sur les fonds de concours dont bénéficie le ministère des Affaires étrangères est passé de 20% à 30% pour la période 1997-2000. Le porter à 50% de manière pérenne serait certainement très intéressant. La contribution de la France au budget de la MINUK sélève à 140 millions de francs et le ministère des Affaires étrangères a redéployé 300 millions de francs pour contribuer au plan humanitaire en faveur du Kosovo. Le fonds durgence humanitaire bénéficie de 6 millions de mesures nouvelles. M. Charles Josselin a précisé que le fonds d'urgence humanitaire était abondé au fur et à mesure des besoins et que le financement des 140 millions de francs pour le Kosovo sera assuré en partie par la Coopération. En ce qui concerne l'inscription du Nigeria sur la liste de la zone de solidarité prioritaire, la question avait été évoquée par le CICID dès le 28 janvier 1999. Le Nigeria, à l'époque, n'avait pas été retenu car sa transition démocratique n'était pas encore achevée. Les élections présidentielles s'étant déroulées dans des conditions satisfaisantes, il a été jugé que le Nigeria devait être inscrit sur la ZSP sans attendre. Cette décision sera officialisée lors de la prochaine réunion du CICID. S'agissant de la création d'un chapitre spécifique pour les dons destinés à financer des projets mis en uvre par l'AFD, M. Charles Josselin a reconnu que se posait le problème du maintien du contrôle parlementaire, déjà soulevé par le Sénateur Michel Charasse. Il a souligné que les ambassadeurs étaient associés en amont aux projets de l'AFD. Le FAC doit se transformer en fonds de solidarité prioritaire avec un conseil d'orientation auquel seront associés les parlementaires et un conseil d'examen des projets. Les rapporteurs budgétaires des assemblées seront-ils associés à ce dernier conseil ? La question n'est pas encore tranchée. M. Hubert Védrine a souligné les succès d'audience de TV5 à la suite de la mise en uvre du plan préparé par M. Jean Stock. TV5 touche aujourd'hui 111 millions de foyers, ce qui représente une progression de 25% en un an. L'audience est en hausse dans la quasi-totalité des pays. Le seul point noir est l'échec du lancement de TV5 aux Etats-Unis. M. Jean Stock, qui accomplit un travail formidable, continue son plan de modernisation de TV5, notamment en créant un service d'annonces des programmes hebdomadaires sur Internet et en développant le sous-titrage. _______ II - Au cours de sa réunion du jeudi 4 novembre 1999, la Commission a examiné pour avis les crédits des Affaires étrangères pour 2000, dans le cadre d'une nouvelle procédure. Le texte intégral du compte rendu de cette réunion figure au tome II - Affaires étrangères de l'avis budgétaire (n° 1863) présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805), par M. Jean-Louis Bianco, Rapporteur pour avis des crédits des Affaires étrangères. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la Coopération et du Développement pour 2000. ANNEXE Assistance technique : évolution depuis 10 ans des effectifs tous statuts Cette annexe, publiée dans le rapport imprimé, ne figure pas dans le document mis en ligne pour des raisons techniques. _____________ N°1863-III. - Avis de M. Pierre Brana, au nom de la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Affaires étrangères : coopération et développement. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
Seulement un accord de principe, le 28 janvier, pour le Nigeria, qui fut toutefois confirmé en mars et qui devra être officiellement acté lors d'une prochaine réunion du CICID. |