N° 1864 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999. AVIS PRÉSENTÉ
AFFAIRES ÉTRANGÈRES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION PAR M. Bernard CAZENEUVE, Député. —— (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 1861 (annexes nos 1 et 3) Lois de finances. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier,
MESDAMES, MESSIEURS, C’est la troisième fois qu’est présenté un rapport pour avis portant sur les crédits et les actions du ministère des Affaires étrangères relevant de la compétence de la Commission de la Défense. De fait, la politique de sécurité et de défense s’exprime principalement à travers trois types d’actions. L’organisation de la sécurité en Europe est, de plus en plus, un élément central de cette politique. On l’a vu, c’est l’action de l’OTAN qui seule a amené la République fédérale de Yougoslavie à finalement respecter les termes des injonctions que lui adressait, depuis plusieurs mois, le Conseil de sécurité. C’est elle encore qui assure le bon accomplissement des décisions de l’ONU dans cette région, à travers notamment les éléments de sécurité qu’elle offre à la Mission des Nations Unies pour le Kosovo, la MINUK. La question du rapport de la France à l’OTAN, y compris dans ses aspects les plus quotidiens, doit faire l’objet d’un compte rendu exact. Essentielle pour notre pays est aussi la mise en place d’une politique étrangère et de sécurité européenne. L’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, le 1er mai 1999, est sur ce point un événement majeur, appelé à avoir des répercussions considérables dans les années qui viennent sur la capacité d’action de l’Europe dans ce domaine. Après moins de six mois, on peut d’ores et déjà en distinguer les premières : mise en place d’une véritable structure permanente pour gérer la PESC, disparition annoncée de l’Union de l’Europe occidentale après cinquante et un ans d’existence, premières « stratégies communes » envers les pays voisins, notamment la Russie et les pays des Balkans. Enfin, on voit bien quel cadre privilégié peut constituer l’OSCE pour l’affirmation de la PESC envers les pays de la grande Europe et donc pour le rayonnement politique de l’Union européenne. La coopération militaire et de défense est un instrument de grande portée pour le rayonnement de notre pays et de l’affirmation des politiques qu’il met en œuvre par le moyen de sa diplomatie. La réorientation positive de ses principes et de ses moyens indique à quel point son unification au sein du ministère des Affaires étrangères était une réforme fructueuse. Enfin, la capacité d’action de la France au sein des instances internationales est un élément essentiel de son statut parmi les nations. La France travaille à faire vivre l’ONU, où son poids est grand au sein du Conseil de sécurité. Elle s’efforce de lui donner les moyens de ses responsabilités internationales, à travers des moyens financiers, administratifs, et aussi militaires : la France place son action armée internationale sous l’égide et les résolutions de l’ONU autant qu’il est possible et elle ne ménage pas les moyens qu’elle y affecte. La conduite de ces trois types d’actions a pu, autrefois, ne se traduire que difficilement dans les structures du ministère. L’unification géographique, avec la fusion de l’administration de la coopération au sein du ministère des Affaires étrangères, l’émergence de la gestion spécifique de la PESC et la plus grande visibilité de la politique de coopération militaire et de défense ont mis fin à cet état de fait. On ne peut y voir que la confirmation du bien fondé de l’approche décidée par la Commission. PREMIÈRE PARTIE L’Europe s‘est d’abord construite en ignorant les questions de défense. C’est le développement de l’Europe économique, couronné cette année par l’institution de l’euro, qui a d’abord mobilisé les esprits et les énergies. Longtemps le traité de l’Atlantique Nord, dont les institutions englobaient de fait celles du traité de Bruxelles modifié, ont suffi aux pays européens en matière de sécurité et de défense. Avec la fin de la guerre froide s’est cependant fait jour le concept d’une Identité européenne de sécurité et de défense. Quatre institutions européennes pouvaient concourir à une telle identité : l’OTAN, où la place des Etats-Unis est si grande, était le vrai cadre d’action militaire des pays européens ; l’OSCE, où figurent tous les anciens membres du pacte de Varsovie, pays issus de l’ex-URSS compris, constituait le cadre des négociations politiques pour la sécurité intérieure de l’espace européen ; face à ces deux institutions, bien différentes mais s’étendant chacune hors de l’Europe proprement dite, l’UEO et l’Union européenne formaient des structures bien fragiles pour l’affirmation éventuelle d’une Europe de la sécurité et de la défense affranchie des diverses tutelles et pressions extérieures. La période de la fin de l’année 1998 et du début de l’année 1999 a représenté un tournant majeur dans l’équilibre et l’architecture de l’Europe de la sécurité et de la défense. Du 23 mars au 9 juin 1999, l’OTAN a mené pour la première fois une action armée autonome sur le territoire européen. C’est aussi pendant cette période, le 1er mai 1999, qu’est entré en vigueur le traité d’Amsterdam, qui comporte plusieurs dispositions essentielles pour la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), notamment en matière d’action militaire. Ces deux événements modifient profondément la physionomie de l’Europe de la sécurité et de la défense. I. — LES TRANSFORMATIONS DE L’OTAN ET LA PLACE DE LA FRANCE L’année 1999 a été une année importante pour l’OTAN. L’événement majeur devait être le cinquantenaire de l’Organisation. Cependant, il a été éclipsé par le premier engagement que l’OTAN ait conduit sur le sol européen, puisqu’après des frappes aériennes du 24 mars au 9 juillet contre la Serbie, les forces de l’Organisation sont entrées au Kosovo, où elles se trouvent toujours. C’est à partir de cet événement, combiné à l’élaboration d’un nouveau concept stratégique, que s’orientera cette année l’examen traditionnel que consacre à l’OTAN le présent rapport. En effet, la disparition de l’adversaire et le développement de conflits localisés amène l’OTAN à agir non plus en application de l’article 5 du traité de l’Atlantique Nord, dans le cadre de la défense commune de ses membres, mais pour assurer de façon beaucoup plus générale la sécurité collective. Or on sait que la position de notre pays dans l’OTAN est singulière : pour des raisons qui tiennent à l’affirmation de l’indépendance de sa décision militaire nationale, la France ne fait pas partie de l’organisation militaire intégrée. Cependant, les transformations qui touchent l’organisation et les modes d’action de l’OTAN ont forcément des conséquences sur la façon dont la France s’y insère. Il doit être rendu compte de ces modalités d’insertion. A. LA RÉVISION DU CONCEPT STRATÉGIQUE ET LE STATUT DE L’OTAN Pour la France, la révision du concept stratégique ne devait remettre en cause ni, d’une part, les principes fondamentaux du traité, et notamment ses références à la Charte des Nations Unies, ni, d’autre part, la fonction de défense collective de l’Alliance et le lien transatlantique. De même la question de la dissuasion nucléaire devait rester hors du champ de la révision. Le nouveau concept stratégique de l’OTAN a été adopté le 24 avril 1999 au sommet de Washington. Après des négociations serrées, son libellé satisfait pleinement les préoccupations de la France. S’agissant de l’enjeu le plus primordial, la base juridique des opérations de l’OTAN autre que celles de l’article 5, le paragraphe 10 du concept stratégique dispose que, dans l’accomplissement de leurs tâches de sécurité fondamentales, « les nations de l’Alliance sont engagées par le Traité de Washington et la Charte des Nations Unies ». Le même paragraphe fait aussi référence à l’article 7 du traité de Washington, qui rappelle « la responsabilité première du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Enfin, le paragraphe 31 rappelle l’offre de l’Alliance, formulée en 1994 au sommet de Bruxelles, de « soutenir au cas par cas des opérations de maintien de la paix et autres opérations » « sous l’autorité du Conseil de sécurité » ou « la responsabilité de l’OSCE ». S’agissant maintenant des missions de l’Alliance, le même paragraphe 10 se borne à formaliser l’évolution engagée par les Alliés depuis le sommet de 1994 en ce qui concerne les nouvelles missions. Aucun rôle global n’est donc conféré à l’Alliance et celle-ci est maintenue dans son champ géographique, « la sécurité de la zone euro-atlantique ». La lutte contre les menaces liées à la prolifération faisait l’objet de grandes ambitions des Etats-Unis. Cependant, c’est une présentation mesurée qui en est faite. Le paragraphe 22 prend ainsi en compte les progrès accomplis dans le domaine de la non-prolifération et n’ouvre pas la voie à des compétences nouvelles de l’Alliance pour organiser la mise en œuvre de mesures préventives de contre-prolifération. Enfin, la question des forces nucléaires est bien sûr restée à l’écart. Ainsi, comme la France le souhaitait, la révision du concept stratégique n’a en rien modifié la situation de l’OTAN au sein des institutions internationales. De fait, le déroulement de la crise du Kosovo confirme la validité de cette interprétation. Tout d’abord, on ne saurait voir dans la campagne aérienne conduite contre la République fédérale de Yougoslavie un précédent d’autosaisine de l’OTAN. Certes, il existe un cheminement spécifique à l’OTAN de la décision de recourir à la force : c’est l’émission, le 12 octobre 1998, de l’« ACTORD » sur les opérations aériennes, puis la délégation par le Conseil atlantique du recours à la force au Secrétaire général le 30 janvier 1999, enfin la décision de celui-ci d’engager les frappes le 23 mars. Il reste que le nombre d’actes internationaux dans la perspective, voire sous l’autorité desquels on peut placer cette décision est impressionnant : résolutions du Conseil de sécurité sous chapitre VII, notamment les résolutions n° 1 199 du 23 septembre 1998 et 1 203 du 24 octobre 1998, déclaration du président du Conseil de sécurité, rapports du Secrétaire général des Nations Unies au Conseil de sécurité, notamment celui en date du 30 janvier 1999. On peut sincèrement considérer que par leur nombre, par la similitude et la gravité de leurs préoccupations et de leurs orientations, voire par leur libellé, elles valaient consentement des Nations Unies et de la communauté internationale à une action. Ensuite, le processus de sortie de crise ainsi que le déploiement d’une force internationale de sécurité se sont déroulés sous le contrôle étroit des Nations Unies. La résolution n° 1 244 du Conseil de sécurité, adoptée le 10 juin 1999, a établi de façon incontestable l’autorité du Conseil de sécurité sur le déroulement des opérations au Kosovo. C’est sur la base de cette résolution, placée sous chapitre VII, et de ses annexes que sont intervenus aussi bien le retrait de toutes les forces militaires et de police serbes du Kosovo que le déploiement sur le terrain d’une force de sécurité internationale chargée d’assurer le respect du cessez-le-feu, y compris, le cas échéant, par l’usage de la force. L’autorisation de déploiement de la KFOR n’a été donnée par le Conseil atlantique qu’après l’adoption à New-York de la résolution n° 1 244. S’agissant de l’évolution du rôle futur de l’OTAN, la crise du Kosovo a gravement perturbé l’application de l’« Acte fondateur » OTAN-Russie. Or, en Europe, la Russie ne saurait être considérée autrement que comme un partenaire majeur. Le rôle qu’elle a pu jouer, en accord avec les autres membres du G 8 et de l’Union européenne, dans la formulation d’une issue politique au conflit, le montre. La réintégration de la Russie dans le processus diplomatique a ouvert la voie à une première réunion du Conseil permanent conjoint OTAN–Russie, le 23 juillet 1999, consacrée au Kosovo. Il faudra de nouveau poursuivre dans cette voie. De même, la question de l’élargissement a été occultée par la crise. Si l’OTAN veut rester un élément de pacification en Europe, son accès, quoi qu’il arrive, doit rester ouvert. B. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS On le sait, l’organisation militaire intégrée est un héritage de la Guerre froide. Elle se présente donc comme une chaîne exclusivement militaire de commandement qui remonte jusqu’au Conseil atlantique, dont elle applique avec une très grande autonomie d’action les ordres qui sont en fait très généraux. Le présent rapport avait noté, ces deux dernières années, les difficultés que cela pouvait poser pour un pays qui aurait souhaité conserver le contrôle politique de ses troupes. En effet, les ordres auxquels obéit, au fur et à mesure que la situation évolue, le contingent sur le terrain, sont ceux de la chaîne militaire, laquelle aboutit au commandement régional (pour la Bosnie, le Commandement Sud), puis au SACEUR (Commandement stratégique Europe), qui est tenu par un officier général ressortissant américain. A vrai dire, il avait aussi été signalé que pour conserver le contrôle politique de l’emploi de ses forces participant aux grandes opérations développées par l’OTAN en dehors des conditions de l’article 5, la France avait développé des mécanismes originaux, le commandant du contingent français rendant compte non seulement à son supérieur de la chaîne de commandement de l’OTAN, mais aussi aux autorités militaires nationales, en l’occurrence le chef d’état-major des armées, pour leur demander l’autorisation d’exécuter les missions demandées. Le chef d’état-major des armées se tournant lui-même vers les autorités politiques, il était souligné qu’un contrôle politique était ainsi instauré. Il était aussi remarqué que les autres pays européens s’engageaient sur la même voie. L’existence de cette double logique amène donc à s’intéresser de façon précise aux conditions dans lesquelles ont été déclenchées les opérations puis engagées les forces. Il s’avère d’abord que le déclenchement des opérations, opérations aériennes puis déploiement terrestre, s’est fait sous l’étroit contrôle des Etats membres. La planification des opérations a été faite sur la demande du Conseil de l’Atlantique Nord. Celui-ci a en effet chargé, dès le 28 mai 1998, les instances compétentes d’élaborer une gamme d’options pour une intervention. Par la suite, la totalité des plans d’opération a été soumise à l’approbation du Conseil après avis du Comité militaire. Le déclenchement des opérations aériennes a lui aussi ménagé le contrôle politique des Alliés. D’abord, la décision organisant le transfert d’autorité du Conseil aux autorités militaires (décision sur l’« ACTORD » des 12 et 27 octobre 1998) imposait un « feu vert », une ultime décision du Conseil avant le début effectif des opérations. Ensuite, lorsque, le 30 janvier 1999, le Secrétaire général a reçu du Conseil le pouvoir de lancer et de suspendre les frappes, chaque décision d’engagement ou de désengagement a été précédé de « consultations » bilatérales du Secrétaire général. La conduite des opérations a elle aussi ménagé le contrôle politique des Etats. En effet, seul le passage d’une phase d’opération à une autre autorisait un changement de la nature des objectifs et du rythme des missions aériennes. Or c’est le Conseil atlantique qui maîtrisait la définition des phases d’opération. Il a, par ailleurs, été tenu informé quotidiennement du déroulement des opérations par le SACEUR. Le Comité militaire est cependant intervenu de façon plus limitée dans la conduite des opérations. En effet, la gestion des opérations s’est, en grande partie, effectuée au moyen de contacts bilatéraux directs entre le SACEUR et les chefs d’état-major concernés. En revanche, les autorités nationales des forces employées ont exercé pleinement leur contrôle sur l’emploi de leurs forces. Le dispositif de double subordination a joué à plein. Ainsi, le général commandant les forces aériennes françaises était en contact quotidien avec le chef d’état-major des armées, à qui il présentait les objectifs demandés. Les autorités politiques françaises ont ainsi été mises en situation d’approuver ou de refuser d’approuver les objectifs proposés aux escadrilles françaises, et les forces françaises sont restées sous leur autorité. De ce fait, la France a pu, tout au long de la crise du Kosovo, jouer un rôle déterminant dans la conduite des opérations, à la fois par le biais du Conseil atlantique et du Comité militaire, à travers des contacts bilatéraux avec le Secrétaire général ou le SACEUR, et en même temps conserver le contrôle quotidien de l’action de ses forces. C. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX STRUCTURES On le voit, l’absence de la France de la structure militaire intégrée n’a en aucun cas été pour elle un handicap. Il ne l’a même pas été sur le plan opérationnel, les pilotes français s’étant parfaitement intégrés au sein de missions internationales. Ce succès doit cependant sans doute beaucoup à l’habitude qu’ils ont pris de participer à de grands exercices d’entraînement internationaux, notamment avec les Américains. Non participation à la structure intégrée, habitude de travailler en commun, cela amène à évoquer la situation d’une structure nouvelle créée dans ce but, les GFIM. Le concept de GFIM a été proposé à l’OTAN et adopté officiellement à l’occasion du sommet de Bruxelles, en 1994. Les GFIM, ou « groupes de forces interarmées multilatérales » sont des éléments d’états-majors internationaux, identifiés et projetables en cas d’opération. Il s’agit donc de structures conçues pour l’accomplissement des nouvelles missions que sont les missions hors article 5. Les GFIM permettent en effet l’action en commun, l’organisation étant maîtrisées et les personnels ayant l’habitude de travailler ensemble, sans pour autant nécessiter de la part des pays participants d’abandons de souveraineté. De façon logique, les GFIM ont été reconnus en 1996, au sommet de Berlin, comme l’un des instruments privilégiés de renforcement de l’IESD dans l’Alliance. Le communiqué de Berlin a en effet prévu la mise à disposition de GFIM pour des opérations conduites par l’UEO. Aujourd’hui, la mise en place des GFIM est entrée dans sa phase finale. L’objectif affiché est de leur permettre d’être pleinement opérationnels en 2005. Le choix s’est porté sur la création de noyaux d’état-major de GFIM de grande taille (122 officiers et sous-officiers) au sein des états-majors existants, c’est-à-dire en pratique auprès des commandements régionaux de l’OTAN. La France s’est beaucoup investie dans le développement de ce concept. Elle a, à plusieurs reprises, manifesté sa volonté de participer pleinement à son développement et à sa mise en œuvre. Or, les exercices d’expérimentation du concept de GFIM ont montré qu’il serait difficile pour une nation non représentée dans le noyau de l’état-major de GFIM dès le temps de paix d’obtenir des postes d’influence lors de sa montée en puissance. C’est pourquoi, la France a fait le choix de placer des officiers à disposition des noyaux de GFIM dès la phase de préparation à la mise en œuvre du concept. Le ministère de la Défense a donc détaché un officier par noyau de GFIM. Cette participation atteindra, à terme, 19 militaires. Cette participation se fait cependant dans le plein respect de notre position spécifique vis-à-vis de la structure militaire intégrée. Les officiers détachés dans les noyaux de GFIM le sont au titre de « contribution volontaire nationale ». Des protocoles de mise à disposition de ces officiers définissent avec précision le champ des missions qui leur sont confiées. Enfin, la France assure le financement complet de ces postes ; ils n’apparaissent pas dans les tableaux d’effectifs des états-majors de l’OTAN et leur retrait peut être demandé à tout moment. D. LA FRANCE ET LE BUDGET DE L’OTAN La question du budget de l’OTAN a été, pendant un temps, inextricablement lié à celle de l’élargissement. En effet, l’élargissement était censé impliquer le rééquipement quasi-total des nouveaux membres pour les mettre au niveau des anciens dans l’œuvre de défense contre la menace soviétique. Des chiffres faramineux avaient circulé, dont le présent rapport s’était fait l’écho. Le Président de la République avait alors exposé, au sommet de Madrid, que « pour ce qui concerne la France, elle n’a pas l’intention d’augmenter sa contribution à l’OTAN du fait de l’élargissement ». L’OTAN a fait effectuer par ses experts sa propre étude, en prenant en compte le changement du contexte stratégique depuis la fin de la guerre froide. Ceux-ci ont considéré que la diminution du niveau de la menace permettrait aux nouveaux membres d’étaler la modernisation de leurs forces armées, et que les coûts nouveaux dus à la réorganisation de l’OTAN pour ses nouvelles missions (programmes d’investissements au service de la sécurité -NSIP-) pouvaient très largement être financés par redéploiements internes. En décembre 1997 les coûts de l’élargissement étaient ainsi estimés à 9 milliards de francs environ pour les budgets communs, dont 7,7 milliards de francs pour le NSIP, coûts raisonnables et acceptés par tous les Alliés. Par ailleurs, pour les Alliés anciens, ces hausses sont partiellement compensées par la diminution de leur quote-part du fait de l’arrivée de nouveaux membres. Ainsi la quote-part de la France au budget civil passe-t-elle de 16,5 % à 15,35 %. Le budget de l’OTAN a été, en 1999, de 9,29 milliards de francs. Le budget civil aura représenté 990 millions de francs. Il est en hausse de 2,55 %, du fait de l’augmentation des retraites qui y sont imputées. La cotisation française, au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères, est de 142 millions de francs. Le budget militaire, qui recouvre les coûts de fonctionnement, aura lui représenté, 4,3 milliards de francs. La France, qui n’appartient pas à l’organisation intégrée, ne participe pas à toutes les dépenses. De ce fait, alors que, lorsqu’elle contribue à une dépense de fonctionnement, sa quote-part est de 15,25 %, elle ne finance que 4,19 % de ce budget. La cotisation française, qui constitue l’article 65 du chapitre 36-01 du titre III du ministère de la Défense, sera de 240 millions de francs en 2000, comme en 1999. Le budget d’investissement est du même ordre que le budget militaire : 4,17 milliards de francs en 1999. Cependant, la participation des Alliés aux différents équipements s’effectue sur une base ad hoc. En pratique, ils participent aux frais des installations qu’ils utilisent, selon des clés de partage de coûts fixées en fonction des parties prenantes à la réalisation de l’équipement. Ainsi, la participation de la France va de 12,9044 % pour des équipements financés à 19 alliés à 13,3436 % pour des équipements réalisés à 15. La contribution de la France, imputée au chapitre 54-41, article 63, du budget de la défense, s’accroît régulièrement. Fixée à 185 millions de francs en 1998, elle est passée à 211 millions de francs en 1999 et est fixée à 280 millions de francs pour 2000, soit une hausse d’un tiers par rapport à l’année précédente. Au bout du compte, la participation de la France aux budgets de l’OTAN, telle qu’établie en loi de finances initiale, devrait dépasser 660 millions de francs en 2000 contre 592 en 1999, 527 en 1998 et 422 en 1997. C’est indiscutablement l’indice d’un rapport nouveau de la France à l’OTAN, lié à la profondeur de l’évolution de cette organisation. II. — L’UNION EUROPÉENNE, ACTEUR DIPLOMATIQUE ET MILITAIRE ? Depuis le traité de Maastricht, l’Union européenne dispose d’une politique étrangère et de sécurité commune. Aux termes des dispositions de l’article J.4, celle-ci inclut « l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union européenne, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». En revanche, le traité n’instaure pas lui-même cette défense commune : au contraire, le même article écarte de ses dispositions la capacité de dissuasion nucléaire des Etats qui en disposent et précise que doivent être respectées « les obligations qui découlent pour certains Etats membres du Traité de l’Atlantique Nord ». Ainsi définie, la PESC a longtemps été considérée comme assez largement incantatoire. L’Union européenne n’apparaissait pas comme un acteur diplomatique, et encore moins militaire, face aux grandes alliances comme l’OTAN ou aux Etats eux-mêmes. Sur ce point, l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam constitue un progrès important. A. L’INSTAURATION DE MÉCANISMES DE DÉCISION Le traité d’Amsterdam n’apporte guère de modifications aux objectifs du traité de Maastricht. En particulier il n’organise en aucun cas une défense commune. En revanche il règle plus précisément que ne le faisait le traité de Maastricht l’organisation de la décision dans le domaine de la PESC. Pour l’expression de la politique étrangère et de sécurité commune, le traité de Maastricht avait institué deux outils, les actions communes et les positions communes. Le traité d’Amsterdam y ajoute les stratégies communes, précise les définitions de ces trois instruments, établit entre eux une hiérarchie et détermine des modalités précises pour leur adoption. Les stratégies communes sont la clé de voûte de la politique étrangère de l’Union. Elles sont « mises en œuvre par l’Union dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. » Elles « précisent leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l’Union et les Etats membres ». De même que les principes et les orientations générales de la PESC, les stratégies communes sont de la compétence du Conseil européen, formé des chefs d’Etat et de Gouvernement des Quinze, assistés de leur ministre des Affaires étrangères, ainsi que du Président de la Commission. Le Conseil de l’Union européenne (la réunion des ministres) met en œuvre les stratégies ainsi décidées par le Conseil européen « notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes ». Ces deux instruments, on le voit, apparaissent donc comme des outils de mise en œuvre des stratégies communes, celles-ci se référant elles-mêmes aux orientations de la PESC. Les procédures de vote ont elles aussi été rationalisées. En effet, si les stratégies communes sont décidées à l’unanimité, pour leur application la majorité sera seule nécessaire. Ainsi l’action pourra être plus facilement menée. La première stratégie commune, concernant la Russie, a été adoptée par le sommet européen de Cologne en juin 1999. En matière militaire, la véritable nouveauté apportée par le traité d’Amsterdam concerne l’attribution à l’Union d’une capacité d’action armée à l’appui des décisions (stratégies, positions et actions communes), qu’elle peut être amenée à prendre en matière de politique étrangère commune et de sécurité internationale. Ces actions militaires « incluent les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix ». L’Union se trouve donc désormais habilitée par ses membres à mener en son nom propre des actions allant jusqu’à l’envoi de forces de combat, donc de forces militaires armées. C’est le sens de la mention des missions non seulement de maintien de la paix mais aussi de rétablissement de la paix, qui sont conduites en application du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Les missions mentionnées par le traité d’Amsterdam sont bien connues des pays européens. En effet, il s’agit des missions dont l’UEO avait accepté de se charger, sur demande de l'Union européenne et en application du traité de Maastricht, par la déclaration de Petersberg du 19 juin 1992. Ce transfert est cependant essentiel. En effet, la déclaration de Petersberg n’engageait que les seuls membres de l’UEO, à l’exception des observateurs et associés. Le traité d’Amsterdam concerne, lui, l’ensemble des membres de l’Union européenne, autrement dit non seulement les dix membres de l’UEO (membres à la fois de l’Union européenne, de l’OTAN et de l’UEO) mais aussi les cinq observateurs (non membres de l’OTAN et Danemark). Il consacre donc le ralliement des Etats neutres membres de l’Union européenne ainsi que du Danemark à la conduite collective par l’Union des missions de Petersberg. Cette évolution de la position de ces pays est un élément essentiel, qui crée dans ce domaine et pour la première fois l’unité des Etats membres de l’Union. Par ailleurs, si en matière de défense, la règle reste l’unanimité, un élément essentiel de souplesse a été instauré. En effet, à l’abstention simple, seule prévue jusqu’ici, est ajoutée l’abstention constructive. Ce dispositif permet à un Etat en désaccord avec la mesure proposée de ne pas y être associé et de ne pas l’appliquer, sans pour autant que cette décision empêche la mise en œuvre de la mesure, au nom de l’Union, par les pays qui n’y sont pas défavorables. Le fait qu’il s’applique ainsi aux questions militaires est un changement fondamental pour la capacité d’action de l’Europe en ce domaine. En effet, l’UEO ne connaissant pas l’abstention constructive, il est arrivé que des actions souhaitées par la quasi-totalité des membres n’aient pu être mises en place pour la seule raison qu’un des partenaires ne souhaitait pas y participer. Tel ne sera plus le cas. Un seuil minimum est cependant institué. Pour toute décision, un vote positif des deux tiers des voix pondérées est nécessaire. Ce seuil permet néanmoins de lancer une action par exemple sans la participation de deux des plus grands pays européens. B. DES INSTRUMENTS ADMINISTRATIFS POUR CONDUIRE LA PESC Le traité d’Amsterdam ne se limite pas à doter la PESC de nouveaux instruments juridiques. Il instaure aussi de nouveaux leviers institutionnels et opérationnels. L’apport le plus marquant du traité est sans doute la création d’un poste permanent de Haut Représentant pour la PESC. Aux termes de l’article 18 du traité sur l’Union européenne, c’est le Secrétaire général du Conseil qui en exercera les fonctions. Si les décisions en matière de PESC restent ainsi de la compétence du seul Conseil, elles seront désormais préparées et mises en œuvre sous l’autorité du Secrétaire général, qui, au-delà de la rotation rapide des présidences, sera une voix et un visage pour l’action internationale de l’Europe, un animateur des travaux de la PESC, et un garant de la continuité de son action. Le Secrétaire général, qui participe aux réunions du Conseil, et qui est en relation avec la Commission et le Parlement européens, agira sous le contrôle de la Présidence et au nom du Conseil et sera, si le Conseil le souhaite, l’interlocuteur politique privilégié des tiers pour les questions relatives à la PESC. Par ailleurs, du fait de l’attribution de ces nouvelles fonctions au Secrétaire général, la gestion administrative du Conseil sera désormais confiée à un Secrétaire général adjoint. Il était admis par tous les membres de l’Union que du choix du futur secrétaire général dépendrait grandement l’affirmation effective de la PESC. L’accord s’était fait pour nommer une personnalité politique importante, à l’exemple du Président de la Commission européenne. La nomination à ce poste du secrétaire général de l’OTAN, si elle a pu surprendre, comporte nombre d’éléments positifs. Alors que le rôle effectif qui reviendra au Secrétaire général n’est pas autrement précisé que par les termes « il assiste la présidence », alors que l’organisation, les procédures et les instances de consultation, de planification et de préparation de la décision politique sont entièrement à créer, il faut souligner qu’est ainsi nommée la seule personnalité européenne qui ait l’expérience des fonctions de secrétaire général d’une grande alliance politico-militaire, et même d’une telle alliance en action. Cette nomination est donc porteuse d’espoir quant à la mise en place des mécanismes et des structures par lesquels pourra s’affirmer la PESC. Un autre apport du traité d’Amsterdam est la création, par une déclaration annexée à l’Acte final, d’une unité de planification et d’alerte rapide (UPPAR). Cette structure d’expertise sera placée sous l’autorité du Secrétaire général. Elle peut apparaître ainsi à la fois comme une sorte d’unité d’analyse et de prévision et en même temps comme le cabinet du Secrétaire général. Elle élaborera des analyses, recommandations et projets de stratégies à l’attention de la présidence ou à sa demande, développant ainsi la capacité de décision de l’Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. L’UPPAR, qui devrait être installée au cours de l’automne, sera composée d’une vingtaine de hauts fonctionnaires d’origine nationale ou européenne. C. L’ACCESSION À DES MOYENS DE COMMANDEMENT ET D’ACTION : LA FIN ANNONCÉE DE L’UEO Les nouveaux mécanismes et les nouvelles institutions créés en matière de PESC par le traité d’Amsterdam sont amenés à avoir des répercussions considérables sur l’UEO. Il avait déjà été signalé ici-même le caractère paradoxal du renforcement des moyens et des capacités techniques de l’UEO, tandis que, faute d’un mécanisme d’abstention constructive, cette organisation n’arrivait pas à organiser sa décision. Or, le traité d’Amsterdam instaure l’exécution des décisions militaires de l’Union européenne par l’UEO. L’UEO a accepté cette disposition. Dès lors, on voit mal comment un Etat qui accepterait de s’en tenir à une abstention constructive lors de la décision d’une action par l’Union européenne, plutôt que d’opposer son veto, déciderait de réserver ce veto à la mise en œuvre de la décision de l’Union européenne par l’UEO. De ce fait, le blocage de l’UEO a été contourné. L’UEO n’est désormais plus un lieu de décision, mais seulement de mise en application des décision relatives aux missions de Petersberg prises par l’Union européenne. Dès lors se pose la question de l’articulation des moyens de l’UEO avec ceux de l’Union européenne. Ils ont été considérablement renforcés depuis le début des années 1990. L’UEO s’est ainsi progressivement dotée d’un centre d’analyse, d’un centre de renseignement satellitaire, d’un comité des chefs d’état-major, présidé par le Chef d’Etat-major des Armées du pays présidant l’UEO ; les pays européens ont identifié en leur sein des « FRUEO », forces relevant de l’UEO et prêtes à être utilisées pour des missions décidées par celle-ci. De même, l’articulation entre l’UEO et l’OTAN a été réorganisée. Au sein de l’OTAN, une chaîne de commandement européenne est en cours d’identification, sous l’autorité du SACEUR-adjoint européen, pour des missions décidées par la seule UEO. En même temps, les nouvelles procédures de collaboration entre l’Union européenne et l’UEO sont entrées en application : l’Union européenne a eu recours au Centre satellitaire de l’UEO pour surveiller la situation au Kosovo. Il est donc tentant, pour développer les moyens de la PESC, d’annexer purement et simplement ceux, déjà prêts, de l’UEO. La déclaration franco-britannique de Saint-Malo, l’an dernier, allait largement dans ce sens. Le Conseil européen de Cologne a constitué un pas supplémentaire décisif. La déclaration finale a exposé que l’objectif était de renforcer la politique étrangère et de sécurité commune en mettant en mesure l’Union européenne de réagir face aux crises. « A cette fin, continue le texte, l’Union doit disposer d’une capacité d’action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire, sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN ». Dans cette perspective, il conviendra de « définir les modalités de l’inclusion de celles des fonctions de l’UEO qui seront nécessaires à l’Union européenne pour assumer ses nouvelles responsabilités dans le domaine des missions de Petersberg », en vue de l’adoption des décisions nécessaires « d’ici l’an 2000. » L’affaire est claire. Élément supplémentaire, les Etats membres se seraient mis d’accord pour que la fonction de secrétaire général de l’UEO, qui sera vacante à la fin de l’année, soit attribuée au Secrétaire général du Conseil, Haut Représentant pour la PESC, M. Javier Solana, qui cumulerait ainsi les deux fonctions. L’intégration de l’UEO dans l’Union européenne serait ainsi rapidement effectuée, en application de l’article 17 du traité sur l’Union européenne, qui prévoit « l’intégration éventuelle de l’UEO dans l’Union, si le Conseil européen en décide ainsi .» L’UEO aura alors cessé d’exister, au profit d’une capacité d’action organisée de l’Union européenne. D. UN BUDGET POUR LA PESC Le développement des instruments de la PESC amène désormais à se pencher sur les modalités de financement et les coûts de ce qui est finalement la politique étrangère et de sécurité menée par la France dans le cadre de l’Union européenne. Aux termes de l’article 28 du traité sur l’Union européenne, les dépenses, tant administratives qu’opérationnelles, générées par la PESC sont, sauf décision prise à l’unanimité du Conseil, à la charge du budget des Communautés européennes, à l’exception notable des dépenses opérationnelles ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. On voit bien que de ce fait, les engagements de forces, d’interposition ou de rétablissement de la paix seront à la charge des Etats. Cette disposition est du reste cohérente avec la procédure de l’abstention constructive, les Etats qui accepteraient de s’abstenir n’étant ainsi pas tenus de participer au financement de l’opération à laquelle ils ne veulent pas participer. En revanche, les missions d’observation seront à la charge du budget de la PESC. Ainsi, l’ECMM, la mission européenne de surveillance et de médiation en Croatie et en Bosnie-Herzégovine, actuellement financée par les Etats, devrait être financée à partir de 2000 sur le budget de la PESC. Le budget de la PESC constitue la sous-section B-8 du budget général de l’Union européenne. En conséquence du développement de la politique étrangère et de sécurité commune, il devrait augmenter fortement. Alors que les crédits d’engagement étaient de 30 millions d’euros en 1999, la première lecture du budget par le Conseil a abouti à un projet de 47 millions d’euros (308 millions de francs), soit une hausse de 56 %. Les crédits de paiement, eux, passeraient de 22,95 à 30 millions d’euros (197 millions de francs), soit une hausse de 30 %. Il faut noter que le budget de la PESC entamerait ainsi une croissance qui l’amènerait à rejoindre puis à dépasser le budget actuel de l’UEO, qui est stable aux environs de 220 millions de francs. III. — LE TRAVAIL DISCRET DE L’OSCE L’OSCE est la plus large institution d’Europe puisqu’elle regroupe 55 pays, soit tous les pays du continent, et même au-delà puisque les pays issus de l’ex-URSS en font tous partie, ainsi que les Etats-Unis et le Canada. La République fédérale de Yougoslavie en est suspendue depuis le 7 juillet 1992. De par son passé l’OSCE est d’abord l’irremplaçable enceinte de consultation et de développement de la confiance entre ses membres, qu’elle réunit sur un pied d’égalité. Ainsi, elle dispose seule de la légitimité nécessaire pour tenter de résoudre le plus prudemment possible les difficultés les plus graves de ses zones de crise. L’OSCE dispose même du statut d’organisation régionale de sécurité, au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Aujourd’hui, l’OSCE réunit trois fonctions au service de la paix du continent. D’abord, elle est le cadre de la maîtrise des armements en Europe. Ensuite, elle tente d’être une instance d’affirmation de valeurs communes. Enfin, dans le contexte de promotion de ces valeurs, elle est un instrument de diplomatie préventive et d’aide au règlement des crises. A. L’OSCE ET LA MAÎTRISE DES ARMEMENTS EN EUROPE Dans le domaine de la maîtrise des armements, l’année 1999 devrait être marquée pour l’OCDE par deux grandes négociations. C’est dans le cadre de ce qui était alors la CSCE qu’a été conclu le traité sur les Forces Conventionnelles en Europe (FCE), entré en vigueur en juin 1992. Il lie trente Etats parties, soit les Etats membres de l’Alliance atlantique, les anciens membres du Pacte de Varsovie, et les Etats issus de l’ex-URSS. Compte tenu de l’évolution de la sécurité en Europe, les Etats parties au traité ont décidé, en décembre 1996, d’ouvrir une négociation d’adaptation. Tirant les conséquences de l’élargissement de l’OTAN, le futur traité devrait reposer sur les Etats parties et non plus sur les alliances politico-militaires. Chaque Etat partie devrait être doté de deux plafonds d’armement : un plafond national répertoriant les armements qu’il peut détenir dans la zone d’application du traité, et un plafond territorial répertoriant les armements qui peuvent être stationnés sur son territoire, qu’ils lui appartiennent ou pas. Les clauses particulières à la zone dite des flancs (Balkans, Turquie, Caucase, Nord de la Russie, Norvège et Islande) seront également révisées. En pratique, les Etats des « flancs » ne pourront recevoir de déploiements temporaires exceptionnels et ne pourront procéder à des échanges de plafond territorial qu’entre eux, la Russie et l’Ukraine conservant par ailleurs des sous-limites propres à leur territoire. Après un cheminement difficile, l’objectif est de conclure pour le sommet de l’OSCE qui se tiendra à Istanbul les 18 et 19 novembre 1999. Le traité FCE devrait ainsi pouvoir continuer à jouer son rôle dans le contrôle international des tensions nées de l’éclatement de l’ex-URSS, même si des points comme le stationnement des forces russe en Géorgie ou en Moldavie n’ont pas été fondamentalement réglés. L’OSCE va également servir de cadre à un nouveau projet majeur, le Pacte de stabilité pour l’Europe du sud-est. En 1996, plusieurs accords sur des mesures de confiance et la réduction des forces conventionnelles entre les anciens belligérants du conflit en Bosnie-Herzégovine avaient été conclu dans le cadre de l’OSCE. En décembre 1997, ces mesures de confiance avaient été étendues à l’ensemble du sud-est de l’Europe. Cette négociation prend maintenant une dimension générale : le Pacte de stabilité pour l’Europe du sud-est. Ce projet, qui a été adopté à Cologne le 10 juin 1999 par 27 pays et organisations internationales, et donné lieu à la réunion extraordinaire d’un sommet, le 30 juillet 1999 à Sarajevo, couvre l’ensemble des facteurs de crise régionaux (dimension politique, sécuritaire, économique). Quoi qu’il soit lancé par l’Union européenne dans le cadre de la PESC, il prend bel et bien la forme d’un processus placé sous l’égide de l’OSCE. Il s’appuiera sur une mise en cohérence des différentes initiatives multilatérales existant dans la région. Les pays de la région, notamment les successeurs de l’ex-Yougoslavie, concourront à la réalisation des objectifs du Pacte en concluant entre eux des accords bilatéraux et multilatéraux de coopération. Il est attendu de ces accords une diminution des tensions régionales et des progrès en termes économiques et de libertés publiques : le niveau de rapprochement des pays du Pacte avec l’Union européenne dépendra du niveau de conclusion et de la réalisation de ces accords bilatéraux. Le Pacte n’est cependant pas une étape préparatoire à l’adhésion ; il reste une initiative de sécurité en Europe sans modification de la géographie politiques, et rentre donc bien dans le cadre de l’OSCE. B. LA CHARTE DE SÉCURITÉ EUROPÉENNE Le prochain sommet de l’OSCE devrait également voir adoptée une Charte de sécurité européenne. L’une des caractéristiques des crises qui ont affecté l’espace de l’OSCE au cours de la dernière décennie est qu’elles sont désormais de nature interne et, la plupart du temps, à caractère identitaire. Ces crises n’en concernent cependant pas moins l’ensemble des Etats participants. Le but recherché est donc d’améliorer l’efficacité des mécanismes mis en place pour aider les Etats à respecter les engagements qu’ils ont souscrits, notamment dans le domaine des droits de la personne humaine. De ce fait, la Charte devra encourager la coopération entre les Etats ainsi qu’entre l’OSCE et les autres organisations concernées, sur une base non hiérarchique, et compléter et développer les processus d’intégration dans l’espace de l’OSCE. Elle devrait être un document politiquement, sinon juridiquement, contraignant et s’inscrire dans le prolongement de l’Acte final d’Helsinki et de la Charte de Paris. Selon l’OSCE, l’objectif est de « bâtir une nouvelle Europe démocratique, pacifique et unie, libre de toutes divisions, fondée sur une approche coopérative de la sécurité, l’égalité souveraine et la solidarité entre les Etats, dans le plein respect des principes de l’OSCE et des intérêts des Etats membres, indépendamment de leur appartenance à des arrangements ou des structures de sécurité ». C. L’OSCE, INSTRUMENT DE DIPLOMATIE PRÉVENTIVE L’OSCE est enfin un instrument de diplomatie préventive. Elle l’est d’abord par un dialogue mené à Vienne. L’OSCE est en effet en situation de se saisir de toute question susceptible de conduire ou conduisant à une violation de ses normes et principes. L’Etat incriminé est alors amené à répondre de cette situation ; il peut recevoir, le cas échéant, l’appui de l’OSCE pour y remédier. L’un des instruments essentiels de l’OSCE pour mener cette action d’apaisement et de développement des valeurs sur lesquelles elle est fondée est cependant ses missions à l’étranger. Ces missions sont actuellement déployées dans le sud-est de l’Europe, au Kosovo, en Macédoine, en Croatie, où la définition de sa mission en Slavonie orientale a été élargie, en Bosnie-Herzégovine, où elle a assuré l’intégralité de l’organisation des élections de septembre 1998, en Albanie, ainsi que dans les pays de l’ex-URSS, Lettonie, Estonie, Moldavie, où elle est garante du mémorandum d’accord du 8 mai 1998 entre les parties, Ukraine, Biélorussie, Géorgie, Tadjikistan et Russie (Tchétchénie). Si ces missions ne bénéficient pas toutes des feux de l’actualité, et ont parfois la tâche difficile, leur rôle s’avère souvent utile dans le règlement de questions liées au séparatisme et à la recherche d’un règlement politique, au traitement des minorités, aux mesures de confiance dans le domaine militaire, à la démocratisation, à l’assistance en matière électorale, au domaine humanitaire et au respect des droits de l’homme. La preuve en est que le rôle de l’OSCE en matière de diplomatie préventive s’est accru ces dernières années. L’Organisation s’est ainsi trouvé impliquée dans plusieurs dossiers d’actualité tels que la Bosnie-Herzégovine, l’Albanie ou encore le Kosovo, avec la mission de vérification (MVK) qui a été la dernière tentative de règlement pacifique avant les frappes de l’OTAN. Signe aussi de l’accroissement de ce rôle, si les effectifs de ces missions sont en général limités, entre 5 et 15 personnes, un changement d’échelle est progressivement apparu. Ainsi la mission en Bosnie-Herzégovine est composée de 230 personnes, celle de Croatie de 280 personnes, et les effectifs prévus pour celle qui est en train de se mettre en place au Kosovo dans le cadre de la MINUK sont d’environ 700 personnes. D. LE BUDGET DE L’OSCE Eu égard au développement des missions de l’OSCE, le budget total de l’Organisation a littéralement explosé, passant de 160 millions de francs en 1995 à 1 340 millions de francs estimés en 1999, soit une multiplication par plus de huit en cinq ans. Il a maintenant atteint un niveau comparable à celui du budget civil de l’OTAN (aux environs du milliard de francs) ou encore de celui de l’OCDE (1,2 milliard de francs). Le budget de fonctionnement de l’Organisation, à Vienne, représente moins d’un cinquième de ce total (254,1 millions de francs pour 2000), même s’il est en hausse de 12 % par rapport à 1999. C’est donc des actions de terrain que provient cette hausse, et plus précisément des missions dites « missions d’envergure », celles qui représentent un montant de plus de 15 millions de dollars, soit 90 millions de francs. Celles-ci sont au nombre de trois, toutes en ex-Yougoslavie ; il s’agit des missions de l’OSCE en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, et maintenant au Kosovo. Le budget de la mission en Bosnie-Herzégovine est de 310,79 millions de francs en 1999 ; 314,23 millions de francs sont prévus pour 2000. Celui de la mission en Croatie est de 146,21 millions de francs en 1999 ; 126 millions de francs sont prévus pour 2000. Enfin, le budget estimé de la seule mission au Kosovo pour 1999 est de 653,66 millions de francs, aucune estimation n’étant disponible pour 2000. Ces trois missions représentent ainsi 1 110,66 millions de francs en 1999, soit les cinq sixièmes du budget total. La quote-part de la France est de 9 % pour le budget ordinaire de l’Organisation et de 10,34 % pour les opérations d’envergure. En 1999, elle aura contribué à hauteur de 125,38 millions de francs, dont 74,09 millions de francs pour la mission au Kosovo. Pour 2000, 68,39 millions de francs sont inscrits au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères, Kosovo non compris. DEUXIÈME PARTIE LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION Il n’y a pas de grande puissance sans politique de coopération militaire. Celle-ci est même, par la répartition de ses orientations, un indicateur précieux de la situation internationale du pays qui la mène. Il y a deux ans, le présent rapport regrettait la part excessive, voire quasi-exclusive prise par la coopération militaire avec les pays d’Afrique sub-saharienne, la conception désuète de celle-ci, et le délabrement qui frappait la politique de coopération militaire générale, isolée et réduite à des budgets de misère. L’ensemble apparaissait non seulement indigne du statut international de notre pays et du rôle qu’il souhaite continuer à jouer en Europe et dans le monde, mais même proprement extravagant compte tenu de la vigueur de ses engagements dans la diplomatie internationale et de l’importance des moyens et des forces qu’il met à la disposition de la communauté internationale pour l’exécution des décisions communes. L’an dernier, votre rapporteur se félicitait d’avoir été entendu. Une réorganisation administrative dynamique était annoncée. La chute des budgets était arrêtée. Une réorientation positive des moyens et des objectifs était entamée. Cette année, le présent rapport peut être plus positif encore : l’ensemble des évolutions notées l’an dernier se trouve confirmé par le présent projet de loi de finances. La France s’engage enfin dans une coopération militaire digne de son rang et en cohérence avec ses orientations politiques internationales. La coopération militaire devient, par son organisation, ses orientations voire ses budgets, un instrument cohérent de la politique étrangère définie par le Gouvernement. I. — LA RÉORGANISATION DES STRUCTURES A. LE NOUVEAU DISPOSITIF Comme on pouvait l’envisager l’an dernier, une nouvelle direction de la coopération militaire et de défense regroupe désormais les missions conduites par les anciennes mission militaire de coopération et sous-direction de l’aide militaire. Preuve de son importance, elle est rattachée directement à la direction générale des affaires politiques et de sécurité, le directeur général étant aussi le secrétaire général adjoint du ministère des Affaires étrangères. Ses attributions, définies à l’article 16 de l’arrêté interministériel du 10 décembre 1998 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères, sont les suivantes : « La direction de la coopération militaire et de défense est chargée de l’assistance et de la coopération avec les Etats étrangers dans le domaine militaire. Elle assure la gestion administrative et financière des actions de coopération technique et militaire résultant de l’application d’accords conclu avec des Etats étrangers, ainsi que l’administration des personnels militaires qui y sont affectés, la mise en place de l’aide logistique et la gestion des stagiaires militaires étrangers. En liaison avec le ministère de la Défense, elle statue sur les demandes d’autorisation de survol du territoire national et d’escale des aéronefs et d’escale des navires. Elle instruit les demandes de survol des territoires étrangers par les aéronefs d’Etat français et les demandes d’escales pour les bâtiments de la Marine nationale à l’étranger ». On le voit, le cœur de ses attributions suppose un lien fort avec le ministère de la Défense. De fait, autant la mise en cohérence de l’expression de notre diplomatie et des actions de coopération militaire implique le rattachement de la coopération militaire au ministère des Affaires étrangères, autant l’expertise de la coopération militaire relève du ministère de la Défense, qui maîtrise les concepts opérationnels et fournit les hommes. De fait, les liens avec le ministère de la Défense sont désormais institutionnalisés. La DCMD est désormais systématiquement associée aux rencontres d’état-major et aux commissions mixtes (avec les pays partenaires) organisées par l’état-major des armées tandis que le ministère de la Défense est toujours associé aux commissions mixtes organisées par le ministère des Affaires étrangères pour les pays de l’ex-champ, participe à l’élaboration des objectifs par pays et à celle des moyens à mettre en œuvre, et procède à l’évaluation des résultats. Gage d’efficacité dans ses liaisons avec le ministère de la Défense, son directeur est un officier général. C’est la première fois qu’un officier général en activité occupe un poste aussi élevé et stratégique dans l’organigramme du ministère des Affaires étrangères. Comme on pouvait le présager l’an dernier, la nouvelle direction comporte deux sous-directions, la sous-direction de la coopération militaire (ce terme se référant plus spécifiquement à l’ancien secteur du « champ »), et la sous-direction de la coopération de défense. Aux termes de l’arrêté du 10 décembre 1998 elles « préparent et mettent en œuvre , chacune dans leur domaine de compétence, les actions de coopération technique et militaire résultant de l’application d’accords conclu avec des Etats étrangers ». Une approche différenciée en fonction de la situation et des besoins de nos partenaires a ainsi été maintenue, ce dont il faut se réjouir. La sous-direction de la coopération de défense est l’instrument premier de la redéfinition de la politique de coopération militaire et de défense. Ses tâches sont essentielles et de grande ampleur : · suivi des accords de défense ; · élaboration et conduite des projets spécifiques à caractère transversal, tels que les projets de coopération aéronautique et spatiale, de coopération en matière de déminage ; · définition des modes d’action dans les régions prioritaires, comme les pays d’Europe centrale, orientale et balkanique (ECOB), ou les domaines les plus importants ; en Afrique, la promotion de la sécurité régionale, le suivi des relations avec les organisations régionales, l’action politique pour le maintien de la paix, la vérification de la cohérence de nos actions avec celles des autres pays donateurs relèvent de ses attributions ; · coordination avec les autres organismes français auprès des pays d’Europe, d’Asie et des Amériques. Enfin, elle est chargée de l’application de la politique en matière de survols et d’escales navales ainsi que du suivi des visites et échanges. Elle assure aussi le suivi et la coordination des activités de coopération militaire et de défense dans les pays où il n’y a pas de mission de coopération militaire et de défense. La sous-direction de la coopération militaire conserve les tâches traditionnelles de la mission militaire de coopération. Elle a en effet pour objectifs prioritaires la formation des élites militaires et le développement du concept de maintien de la paix, la contribution au renforcement des institutions démocratiques et de l’Etat de droit, grâce à l’assistance en matière de formation et d’équipement des forces de sécurité intérieure (la Gendarmerie, par exemple) et l’assistance et le conseil pour la restructuration des forces armées. Elle recourt pour cela aux moyens traditionnellement mis en œuvre par la mission militaire de coopération du ministère de la coopération : mise à disposition de coopérants militaires français, accueil en France de stagiaires militaires étrangers (formation des cadres) et de plus en plus formation de stagiaires sur place dans des écoles nationales à vocation régionale, et enfin fourniture de prestations et de matériels, au profit des écoles de formation notamment. Le maintien d’une telle structure permet ainsi de poursuivre sans à-coup la réalisation des missions traditionnelles de la MMC auprès des pays de l’ancien ressort de celle-ci. C’est un gage d’efficacité pour les pays ainsi aidés, dont il faut se réjouir. En revanche, les moyens nécessaires à la mise en œuvre des actions des deux sous-directions, élément essentiel de rapprochement et de la fusion des deux coopérations et de leur dynamisation l’une par l’autre, ont bel et bien été regroupés. D’abord, les deux sous-directions peuvent recourir à un bureau commun, le bureau « études et coordination », regroupant les officiers conseillers géographiques. Chaque conseiller est à la fois chargé d’une zone particulière du globe et du traitement d’un aspect transversal spécifique de la coopération militaire et de défense (Gendarmerie, armée de l’Air, armée de Terre, Marine, maintien de la paix, Partenariat pour la paix, coopération cartographique, action de l’Etat en mer). Lien supplémentaire entre l’action des ministres des Affaires étrangères et de la Défense, un officier chargé du maintien de la paix est attaché à ce bureau, il est adjoint à l’ambassadeur en mission pour le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix (concept RECAMP). La direction dispose enfin d’un pôle de moyens composé de quatre bureaux : le bureau juridique et financier, qui est chargé de la gestion administrative et financière des actions menées dans les domaines de la coopération militaire et de la coopération de défense, le bureau personnels, qui a pour fonction la gestion et l’affectation des personnels militaires (article 10 du chapitre 42-29), le bureau logistique, qui est chargé de la gestion du budget d’aide directe (article 40 du chapitre 42-29) et le bureau formation-stages, qui a pour mission la mise en œuvre du volet « formation et aide aux stagiaires militaires étrangers » (article 20 du chapitre 42-29). B. LES AMÉNAGEMENTS BUDGÉTAIRES A l’intégration des structures de la coopération militaire et de défense dans l’organisation générale du ministère des Affaires étrangères correspond aussi une intégration plus poussée des crédits qui y sont consacrés. La loi de finances pour 1999 avait organisé la fusion des deux budgets de la coopération de défense et de la mission militaire de coopération en un seul chapitre budgétaire, le chapitre 42-29, qui regroupait alors les crédits du service de l’aide militaire, mais selon la ventilation en usage à la mission militaire de coopération. En même temps 900 000 francs de crédits de déplacement des personnels de l’administration centrale de la coopération étaient transférés du budget de la coopération au chapitre adéquat du ministère des Affaires étrangères, en l’occurrence le chapitre 34-90, tandis que 8 millions de francs étaient transférés au titre VI (chapitre 68-80) pour permettre le subventionnement d’opérations d’investissement et non pas seulement de fonctionnement. Le résultat en était un maintien réel des crédits consacrés à la coopération militaire et de défense, pour la première fois depuis plus de 10 ans, mais sous l’apparence paradoxale d’une diminution de ceux du chapitre principal consacré à cette action. Le rapport présenté l’an dernier avait soigneusement détaillé ce point. Ce phénomène est de nouveau à l’œuvre cette année. En effet, pour la deuxième année consécutive, les crédits en francs courants sont maintenus, au franc près. En revanche, ce maintien s’accompagne de redistributions des fonds au sein des chapitres budgétaires du ministère. C’est là la traduction budgétaire de la réforme des structures de la coopération militaire et de défense : maintien de la capacité d’action financière de la coopération militaire et de défense, rattachement plus serré à l’action du ministère des Affaires étrangères. La nouvelle ventilation concerne cette année trois types de crédits. D’abord, les crédits consacrés à la rémunération des personnels de l’administration centrale, soit 39 emplois, étaient traditionnellement imputés sur l’article 10 du chapitre du budget de la coopération militaire, consacré à l’aide en personnel. A partir du 1er janvier 2000, ils sont transférés au titre III du budget du ministère des Affaires étrangères. Cette décision fait ainsi passer un montant de 9 411 880 francs du chapitre 42-29 au chapitre 31-90. Ensuite, l’article 30 du chapitre 42-29, qui, sous le titre « appui aux missions de coopération » regroupait les crédits de personnels recrutés locaux, de fonctionnement sur place et de représentation des missions de coopération militaires et de défense, est purement et simplement supprimé. Les crédits consacrés aux rémunérations des personnels recrutés locaux sont transférés au chapitre 31-98 et les frais de fonctionnement au chapitre 34-98, pour un montant de 16 366 000 francs, l’ensemble étant bien sûr mis à la disposition des ambassadeurs pour le bon fonctionnement des services qui leur sont rattachés. Le tableau ci-après récapitule ces mouvement, tout en faisant apparaître également le maintien effectif des crédits consacrés à la coopération militaire et de défense. COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE ÉVOLUTION DES DOTATIONS (en francs)
II. — LA RÉORIENTATION DES MISSIONS A. LA REDÉFINITION DES OBJECTIFS La réorganisation administrative de la coopération militaire et de défense n’aurait aucun sens sans la reformulation des missions. En réalité, ces deux éléments sont les deux volets indissociables d’une même réforme, la globalisation de la coopération permettant seule sa reformulation et celle-ci imposant la mise en place d’un instrument unique et centralisé. En fait, les missions de la coopération militaire et de défense sont déclinées par zones géographiques. Sept zones ont ainsi été définies. Dans les pays de l’Afrique sub-saharienne tout d’abord, l’action de la coopération française souhaite englober outre les anciens pays du « pré carré », les pays de l’Afrique anglophone, hispanophone et lusophone. Dans cette zone, la coopération militaire française se fixe d’abord pour ligne de conduite de contribuer à créer les conditions favorables au développement. En particulier il s’agit d’insérer les armées et les Gendarmeries dans la construction et le développement de l’Etat de droit, ainsi que de rendre les armées aptes à la maîtrise de l’espace des Etats et à la défense des personnes et des biens. Dans ce cadre, la coopération française redéfinie a pour objet de former les militaires des pays amis et alliés de la France, et, le cas échéant de leur faire profiter de l’expérience de l’armée française dans la gestion d’états-majors ou des services centraux d’un ministère de la Défense, mais plus de se substituer à eux dans la conduite de leurs affaires. Quant aux accords de coopération militaire et de défense qui sont signés avec nos partenaires, on voit bien qu’ils ont d’abord pour objectif de faciliter l’insertion des outils de défense dans les cadres démocratiques d’un Etat de droit, même s’ils ne sauraient négliger la prise en compte des intérêts français. Dans cette optique, la coopération militaire et de défense française accorde une grande importance au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix. En Afrique du Nord, tout particulièrement au Maroc et en Tunisie mais aussi en Égypte, l’effort doit porter notamment sur la prévention des crises et la stabilité dans la perspective d’une sécurité intérieure française et européenne accrue. Dans cet esprit, seront recherchés des partenariats de défense et des relais, non seulement pour nos actions euro-méditerranéennes mais aussi pour nos actions en Afrique noire. En Europe centrale, orientale et balkanique et dans l’ex-URSS, il s’agit de développer le rôle de la France dans la mise en œuvre de l’Identité européenne de sécurité et de défense, de travailler à orienter nos partenaires vers la perspective d’une telle défense européenne, d’accompagner leur démarche vers l’OTAN et l’interopérabilité par la voie de nos normes d’organisation nationales et de notre savoir-faire technologique et militaire. La coopération militaire et de défense française se fixe aussi pour but la défense de la francophonie en milieu militaire. Avec les pays, notamment de l’ex-URSS, n’ayant pas vocation à intégrer les enceintes de l’architecture de défense européenne, il s’agit de créer des liens stables de coopération concourant à prévenir des facteurs d’instabilité ou de crise, ces actions passant notamment par des partenariats bilatéraux ou multilatéraux (dont le Partenariat pour la paix). La coopération doit aussi concerner la promotion de marchés de défense. Au Proche-Orient, la coopération française a pour objet l’appui au processus de paix, de la stabilité, la coopération euro-méditerranéenne et la préservation de l’influence française. Elle a aussi pour objet la défense et la promotion de nos marchés d’armement. Au Moyen-Orient, la ligne d’action est semblable : défense de nos intérêts stratégiques, de la stabilité et de la sécurité de nos approvisionnements énergétiques, ainsi que de nos marchés de défense. L’Asie orientale et l’Océanie sont des partenaires plus lointains. Les objectifs sont la connaissance des grands acteurs de défense et la constitution de viviers de partenaires. En font partie l’instauration de dialogues de nature stratégique et de coopérations concrètes avec le Japon, la Corée du Sud, la Chine et l’Inde. Seront aussi recherchés l’insertion de la France et de l’Europe dans le jeu stratégique régional, la promotion de nos marchés de défense et de notre image industrielle, et aussi la promotion de nos intérêts - ceux de nos territoires d’outre-mer -, dans le Pacifique sud. En Amérique latine enfin, l’objectif est la réinsertion des armées dans les relations de démocratie à démocratie, le développement de coopérations militaires de proximité à partir de nos D.O.M., la protection de la base de Kourou, le maintien des affinités culturelles et de la formation dans le domaine militaire, et, bien sûr, la promotion de nos marchés de défense. Enfin, dans le domaine plus spécifique de la Gendarmerie, la coopération en matière de lutte contre la drogue et le crime organisé sera développé. B. LES REDÉPLOIEMENTS BUDGÉTAIRES 1. La poursuite des rééquilibrages géographiques Le travail de réorganisation et de redéfinition de la coopération militaire et de défense n’a de sens que si une action nouvelle est effectivement menée. On voit progressivement celle-ci prendre corps. D’abord, pour la deuxième année consécutive, la règle fixée en Conseil de défense en 1998 aux termes de laquelle 3 % au moins des crédits de la coopération militaire et de défense doivent être chaque année redéployés au profit de la coopération dans l’ex-zone « hors champ » est effectivement appliquée. Le budget de la coopération militaire et de défense étant de 754 millions de francs, c’est donc 22 millions de francs qui sont transférés de l’ex-mission militaire de coopération vers ce qu’on pourrait presque appeler la nouvelle coopération. Les crédits consacrés aux pays qui relevaient autrefois du service de l’aide militaire du ministère des Affaires étrangères passent ainsi de 86,1 millions de francs en 1998 à 132,3 millions de francs en 2000, augmentant de plus de moitié et retrouvant presque leur niveau de 1990 (138 millions de francs). Compte tenu de la réforme de la présentation budgétaire, ils sont en hausse de plus de 20 % après une progression de 32 % entre 1998 et 1999. Ils représentent désormais 21 % des crédits réservés aux pays de « l’ex-champ » contre 17 % en 1999 et 12 % en 1998. Inversement, bien sûr les moyens d’action dans les ex-« pays du champ » sont, avec 622,5 millions de francs, diminués de ces 22 millions de francs. Le tableau ci-après retrace ces évolutions. COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE
2. Une nouvelle répartition des moyens d’intervention Comme on peut également le constater à la lecture du tableau précédent, le redéploiement des moyens ne se décline pas seulement de façon géographique. Il comporte aussi une répartition nouvelle entre les divers instruments d’action de la coopération militaire. Eu égard à la nouvelle définition de la politique de coopération envers l’Afrique sub-saharienne, on note d’abord une réduction importante des crédits de l’article 10, consacrés à la rémunération des assistants militaires techniques. La diminution est de 15,87 millions de francs. Ce chiffre est difficile à traduire en pourcentage, eu égard au transfert de 9 411 880 francs au chapitre 31-90 évoqué précédemment. La répartition de la diminution est en revanche hautement significative. Par rapport à 1999, les crédits attribués à l’ex-zone « du champ » sont en baisse de 28 millions de francs, à 345,2 millions de francs. Ceux consacrés à l’ex-zone « hors champ » sont en hausse de 12,2 millions de francs. Ils passent de 15,7 % à 20,5 % des crédits d’aide en personnel attribués aux ex-« pays du champ ». Dans la nouvelle définition de la politique de coopération militaire et de défense, la formation tient un rôle central. Le caractère prioritaire de ce mode d’action se retrouve dans les répartitions budgétaires. De fait, on constate d’abord une légère augmentation, de 3,82 %, des crédits qui y sont consacrés, c’est-à-dire ceux de l’article 20. Ceux-ci passent en effet de 157 millions de francs à 163 millions de francs. Surtout, là aussi, la modulation de cette hausse est beaucoup plus significative encore : si les crédits destinés aux pays relevant de l’ex-mission militaire de coopération sont maintenus, avec 105 millions de francs, ceux destinés aux anciens pays « hors champ » passent de 51,6 à 57,6 millions de francs, soit une augmentation de 11,62 %. Pour la première fois les crédits de formation destinés à ces pays dépassent la moitié de ceux destinés aux anciens pays du champ. Enfin, on peut constater une légère hausse des crédits de l’article 40, destinés à l’aide en matériel. Une fois de plus, cette évolution recouvre deux types de décisions. Les crédits destinés aux ex-« pays du champ » sont maintenus en francs courants, à 172 millions de francs. On ne peut que constater en effet la réalité des besoins de ces pays. En application d’une démarche déjà engagée cependant, l’aide directe est désormais systématiquement attribuée dans le cadre de projets établis dans un souci de partenariat et faisant l’objet de conventions écrites fixant les obligations des deux parties. Mais le fait majeur est que l’aide directe à l’attention des ex-« pays hors champ » quintuple, passant de 700 000 francs en 1999, montant à vrai dire symbolique, à 3,8 millions de francs. La même démarche peut être observée pour les subventions d’investissement du chapitre 68-80. Ces crédits sont maintenus à 8 millions de francs. Cependant, alors qu’ils étaient intégralement consacrés aux ex-« pays du champ » en 1999, 2,9 millions de francs seront cette année consacrés aux ex-« pays hors champ ». III. — L’ÉVOLUTION DES ACTIONS On le voit, la réforme de la coopération militaire est une réalité. Il y a une traduction budgétaire de la démarche politique. Il convient donc désormais d’examiner les conséquences effectives de l’épure budgétaire. La répartition par paragraphe des crédits de chaque article fournit, en supplément des traditionnelles listes des coopérants et des moyens fournis par pays, un élément d’éclairage intéressant. CHAPITRE 42-29 RÉPARTITION DES DOTATIONS PAR ARTICLE ET PARAGRAPHE
A. LA MISE À DISPOSITION DE COOPÉRANTS MILITAIRES TECHNIQUES La redéfinition du rôle des coopérants militaires a forcément des conséquences sur l’implantation et les effectifs des missions locales de coopération militaire et de défense. En fait, elle entraîne la diminution régulière du nombre des coopérants militaires dans les missions les plus importantes. Cela touche bien sûr au premier chef les ex-« pays du champ ». Cette année, la diminution du nombre de coopérants militaires est considérable. Au 1er janvier 2000, ils devraient n’être plus que 427, contre plus de 570 l’an dernier. Les effectifs de coopérants dans les ex-« pays hors champ » restant globalement stables, autour d’une soixantaine, on voit quelle réduction drastique est opérée en ce qui concerne les pays d’Afrique francophone. Le nombre de coopérants dans les ex-« pays du champ » passera de 506 au 1er janvier 1999 à 366 au 1er janvier 2000, soit une diminution considérable de 140 postes, plus du quart, alors que traditionnellement l’effectif ne diminuait que 70 postes environ chaque année. A vrai dire, cette diminution n’est pas seulement liée à la reconfiguration de l’action de coopération. Plus de la moitié de la diminution, soit 75 postes, est liée à l’évolution des relations bilatérales avec trois pays. La France a en effet suspendu sa coopération, sauf en matière de santé, avec les Comores et le Niger, à la suite des coups d’Etat qui y ont eu lieu. A la suite de l’arrestation d’un capitaine mauritanien sur le sol français, la Mauritanie a décidé de suspendre sa coopération avec la France. En réalité, indépendamment de ces trois événements, la diminution se poursuit au rythme de ces dernières années. Désormais, plus aucune mission de coopération militaire et de défense n’atteint les 40 membres. Quatre seulement atteignent les trente membres : celle du Cameroun, en conflit avec le Nigeria dans l’affaire de Bakassi, et celles du Tchad, de Côte-d’Ivoire et du Gabon. Celle du Sénégal lui-même ne comporte plus que 28 membres, tandis qu’avec l’installation de la MINURCA celle de la République Centrafricaine sera passée de 63 membres en 1996 à 18 en 2000. Cette politique est d’autant plus justifiée que dans nombre de ces pays, ou à proximité, la France dispose d’importantes forces prépositionnées ou de souveraineté, parfaitement à même d’apporter leur concours technique le cas échéant. Contrepartie de ce redéploiement, les attachés de défense chefs de mission de coopération militaire et de défense ont reçu consigne, conformément aux souhaits du ministère de la Défense, de faire appel à elles autant que faire se pourra. Votre rapporteur, qui plaide depuis deux ans pour un réel développement des actions de coopération de ces forces, y voit un signe très positif pour notre politique étrangère et de défense. En revanche, l’année 2000 ne devrait pas voir d’implantations nouvelles dans les ex-« pays du champ ». C’est donc essentiellement à des missions de courte durée et à des missions d’experts que sont consacrés les crédits nouveaux qui y sont affectés sur l’article 10. Cependant, si la direction de la coopération militaire et de défense dispose désormais de correspondants dans l’ensemble des pays d’Europe, ou presque, l’Amérique du Sud ou l’Asie du Sud-Est ne méritent-elle pas de disposer elles aussi de tels correspondants, dont la présence serait sans doute le meilleur support pour ce type de missions ? Il y a là une lacune qu’il faudrait sans doute combler. ÉVOLUTION DES POSTES DE COOPÉRANTS
Afrique sub-saharienne et Cambodge(1) (ex MMC)
B. LES ACTIONS DE FORMATION On l’a vu, c’est désormais la formation des cadres officiers et sous-officiers des armées et des Gendarmeries qui est la priorité de la coopération militaire et de défense française. Cette formation est effectuée de deux façons : en France d’abord, dans les écoles militaires françaises et dans le cadre de stages réguliers ou de cours spéciaux et, de plus en plus, en Afrique, dans les écoles nationales, à vocation régionale ou non, aidées par la coopération militaire et de défense française. En 1999, c’est plus de 2 000 places de stage qui ont été offertes à des militaires étrangers originaires de plus de 100 pays, dont 1 717 en France et 415 dans des écoles nationales à vocation régionales (ENVR) véritables écoles de formation militaires françaises décentralisées. L’offre est ainsi en hausse de près de 20 % par rapport aux offres séparées de stages de l’ex-service de l’aide militaire du ministère des Affaires étrangères et de l’ex-mission militaire de coopération. 1. La formation en France L’enseignement et la formation dispensés en France s’adressent d’abord aux personnels de haut niveau appelés à exercer des niveaux de responsabilité élevés dans leur pays. A ce titre ils concernent l’enseignement militaire supérieur, du 1er et du 2ème degrés. Sont aussi offerts des stages de formation, d’application et de perfectionnement, pour les officiers subalternes, et des stages techniques de spécialité, pour les sous-officiers. Leur durée varie de quelques semaines, pour les stages techniques de spécialité, à plusieurs années pour les formations d’officiers et de médecins. La seule contrainte réelle est en fait la réduction du format des forces françaises, qui limite le nombre de stagiaires élèves des cours français à titre étranger. Des filières spécialisées et adaptées aux besoins des pays partenaires ont donc aussi été développées dans les écoles militaires françaises pour mieux répondre à la demande de formation. Il s’agit du Cours supérieur international de Gendarmerie à Melun, du Cours supérieur du commissariat de l’armée de Terre à Montpellier, du Cours spécial de l’Ecole de l’air à Salon-de-Provence et du Cours spécial de l’Ecole navale à Lanvéoc-Poulmic). Chacun de ces cours forme chaque année entre une dizaine et une trentaine d’officiers. L’effort de formation représentera ainsi en 2000 147 millions de francs, 97 millions de francs pour les ex-« pays du champ » et 47 millions de francs pour les ex-« pays hors champ ». Du fait à la fois du coût et des enjeux de la formation, l’effort de redéfinition des missions a également porté sur les contenus de l’offre de formation. Des axes prioritaires ont été fixés par type de grandes régions. S’agissant de l’Europe centrale et orientale et de la CEI, les stages ont pour objectif de délivrer des qualifications de haut niveau, relevant de l’enseignement militaire supérieur et des écoles d’état-major ainsi que des formations techniques. Ces cours s’adressent essentiellement aux officiers et sont réalisés dans un cadre bilatéral ou multilatéral. Ainsi 4 millions de francs de l’article 20 sont réservés à des programmes de formation multilatéraux, c’est-à-dire à des programmes du Partenariat pour la Paix. Il faut noter que la modestie de ce paragraphe recouvre en fait une hausse, après des budgets de 3,42 millions de francs en 1999 et 2,61 millions de francs en 1998. Par ailleurs, en Europe comme dans les régions émergentes, un effort a été accompli et sera poursuivi pour augmenter le nombre, encore très modeste, des formations technologiques de haut niveau (pilotes, missiliers etc.), par ailleurs généralement onéreuses, dans l’optique de promouvoir nos technologies de défense. Dans les pays de la rive sud de la Méditerranée, notre action est orientée vers la formation de formateurs et les enseignements du plus haut niveau notamment au Maroc et en Tunisie. L’analyse de la répartition des stages effectués en France en 1999 confirme la réorientation des priorités. Les pays d’Europe totalisent, avec 476 stages, 134 stages de plus qu’en 1998, soit une hausse de près de 40 %. Les pays d’Afrique du Nord (c’est-à-dire le Maroc, l’Algérie et la Tunisie) et du Moyen-Orient en totalisent 368, soit 130 stages de plus qu’en 1998 et une hausse de 55 %. Les stages offerts aux pays d’Asie et d’Océanie sont passés de 70 à 97. La place des Amériques reste faible, avec 42 stages (au lieu de 30 en 1998), tandis qu’un effort est fait vers les pays francophones de l’Océan Indien, Maurice et les Seychelles, avec 20 places de stage au lieu de 7. En revanche, et comme prévu, la part de l’Afrique francophone diminue, avec 676 stages au lieu de 819. RÉPARTITION DES STAGES DE FORMATION
Du fait de cette réorientation, les pays qui auront envoyé le plus de stagiaires en France en 1999 sont le Maroc (136 stagiaires), la Tunisie (83) et le Liban (68). Apparaissent ensuite Madagascar (62), le Bénin (57) et le Tchad (54), mais aussi, et c’est une grande nouveauté, la Pologne et l’Égypte (51 stagiaires chacun). La Roumanie aura envoyé 40 stagiaires, autant que la Côte d’Ivoire, le Cambodge 39, et l’Allemagne et la Belgique 35 chacun, plus que la Mauritanie (34). C’est un revirement qu’il faut saluer. 2. La formation à l’étranger La diminution du nombre des stagiaires africains en France ne correspond en aucun cas à un désintérêt de celle-ci pour ses alliés traditionnels et anciens. En fait, l’enseignement dispensé en France ne correspond pas toujours aux besoins de nos partenaires. En particulier, l’instruction de sous-officiers sur nombre d’armements sophistiqués n’y trouve pas son application, de telles armes n’y étant pas en dotation. C’est pourquoi la France participe au fonctionnement de nombre d’écoles de formation locales, notamment dans les ex-« pays du champ ». Depuis 1996, elle a même systématisé cette démarche, en favorisant le développement d’écoles nationales à vocation régionale (ENVR). Les raisons en ont été détaillées dans le précédent rapport pour avis. Fortement aidées par la France, ces écoles proposent un enseignement de même qualité que celui dispensé dans les écoles françaises correspondantes mais adapté aux réalités et moyens locaux. La qualité de l’enseignement est vérifiée régulièrement. Elles accueillent des stagiaires d’autres pays que le pays où elles sont implantées et qui ont des liens de coopération avec la France. En 1999, dix écoles de ce type fonctionnent en Afrique : — l’école d’application de l’infanterie au Sénégal (EAI à Thiès) (30 stagiaires en 1999) ; — l’école militaire d’administration au Mali (EMA à Koulikoro) (78 stagiaires en 1999) ; — l’école d’état-major au Mali (EEM à Koulikoro) (39 stagiaires en 1999) ; — la division d’application des transmissions en Côte d’Ivoire ((DAT à Bouaké) (60 stagiaires en 1999) ; — l’école nationale des officiers d’active au Sénégal (ENOA à Thiès) (30 stagiaires en 1999) ; — l’école d’application de la Gendarmerie en Côte d’Ivoire (Abidjan) (30 stagiaires en 1999) ; — l’école du service de santé au Togo (ESSA de Lomé) (28 stagiaires en 1999) ; — le centre d’instruction naval en Côte d’Ivoire (CIN d’Abidjan ) (34 stagiaires en 1999) ; — l’école du maintien de la paix en Côte d’Ivoire (EMP de Zambakro) (68 stagiaires en 1999) ; — le centre de perfectionnement de la police judiciaire au Bénin (CPPJ de Porto-Novo) (18 stagiaires en 1999). L’effort de création d’écoles se poursuit. En effet, la DCMD participera au soutien et au financement de quatre écoles nouvelles en 2000 : — l’école de soutien matériel à Ouagadougou (Burkina Faso) ; — le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile à Ouakam (Sénégal) ; — le centre de perfectionnement du maintien de l’ordre d’Awae (Cameroun) ; — l’école de pilotage de Garoua (Cameroun). Au total, plus de 600 stagiaires devraient être formés dans ces écoles en 2000 contre 415, provenant de 20 pays, en 1999, 269 en 1998 et 193 en 1997. On le voit, cette politique permet très largement de compenser la diminution du nombre des stagiaires africains en France. Il faut noter aussi que ces écoles ne s’adressent pas aux seuls ressortissants d’Afrique francophone, puisqu’en 1999 l’Angola, la Guinée équatoriale et le Zimbabwe y ont envoyé des stagiaires. STAGIAIRES MILITAIRES FORMÉS DANS LES ENVR
Il faut aussi insister sur la place que prend progressivement l’effort de formation consenti par la France dans l’ensemble de sa coopération militaire. Cet effort n’est pas contenu dans les seuls 12 millions de francs figurant au paragraphe 20 de l’article 20 du chapitre 42-29. Ceux-ci ne recouvrent guère que les frais de fonctionnement et d’instruction, ainsi que l’alimentation, l’hébergement et les frais de transport des stagiaires. L’effort de formation s’impute aussi sur les autres articles. Il en est ainsi de celui relatif aux assistants militaires techniques (AMT). Contrairement à la politique générale de réduction de leur nombre, les AMT mis à la disposition dans les ENVR sont aujourd’hui au nombre de 16, au lieu de 12 en 1998, et ceux en poste dans les autres écoles militaires sont au nombre de 111, se partageant de façon à peu près égale entre officiers (59) et sous-officiers (52). C’est ainsi 127 coopérants militaires que la France affecte dans les écoles militaires. Ils représentent désormais plus du quart des coopérants militaires, et un budget de l’ordre d’une centaine de millions de francs. De même, les crédits de l’article 40 sont aussi largement consacrés à la formation sur place : c’est sur cet article que s’imputent les frais engagés pour l’amélioration et l’entretien des infrastructures d’enseignement. Surtout les crédits, nouveaux, du titre VI (subventions d’investissement) y sont quasi-exclusivement affectés. S’agissant de l’Afrique, cette année c’est d’abord à l’ENVR de pilotage de Garoua, au Cameroun, (pour 1,6 million de francs) et à l’école d’état-major du Gabon, qui n’est pas une ENVR (pour 3 millions de francs), qu’ils sont consacrés. Enfin, cette politique n’est en aucun cas réservée à l’Afrique sub-saharienne ou aux pays relevant de l’ex-mission militaire de coopération. La France consacrera cette année, pour la première fois depuis longtemps, plusieurs millions de francs de crédits de l’article 40 et du titre VI pour des écoles de guerre au Maroc et en Tunisie. Surtout, elle va subventionner pour la première fois la mise en place d’une ENVR dans un pays européen. Il s’agit de l’ENVR de Gendarmerie qui sera installée en Roumanie. RÉPARTITION DE L’AIDE EN MATÉRIEL (en millions de francs)
C. LA COOPÉRATION POUR LA GENDARMERIE On sait que l’un des axes traditionnels d’intérêt de l’ex-MMC en Afrique était la constitution de forces militaires de sécurité solides, opérationnelles et respectueuses de la loi. Cette préoccupation s’est traduite par un double effort de formation et d’équipement des forces de Gendarmerie africaines. Le présent rapport avait, l’an dernier, largement développé ce point. De façon générale, en 1999, sur 506 AMT, 103, soit près d’un sur cinq, sont des gendarmes, pour un coût de l’ordre de 82 millions de francs. Ils sont affectés, pour près de la moitié d’entre eux (47), dans des centres de formation. Par ailleurs, un très gros effort a été accompli depuis 1992 afin de donner aux forces de Gendarmerie une capacité opérationnelle suffisante. Chaque année, cette aide est à peu près de 40 millions de francs, 20 millions de francs d’aide directe (chapitre 42-29, article 20) et 20 millions de francs du Fonds d’aide et de coopération (FAC), auquel l’aide à la Gendarmerie est éligible. L’aide, ciblée sur des moyens de transport et de transmission radio, permet l’application effective sur le terrain des principes d’action enseignés dans les écoles de Gendarmerie, en France ou en Afrique. De façon générale, la priorité est désormais l’appui aux Gendarmeries territoriales. La direction de la coopération militaire et de défense a repris cette préoccupation. Elle l’a même élargie. En 1999, 238 stagiaires de 40 pays, dont 60 officiers appelés à exercer des responsabilités importantes, auront été formés dans les écoles de Gendarmerie, pour un coût de 9,6 millions de francs. Si parmi ces stagiaires, 161 ressortissent de pays relevant de l’ex-mission militaire de coopération, 77, soit le tiers, relèvent de 19 autres pays, pays d’Europe (Roumanie, Ukraine, par exemple), d’Afrique du Nord (les Tunisiens forment le contingent le plus nombreux, avec 16 stagiaires), du Moyen-Orient (Liban), voire d’Amérique (Mexique, Argentine, Chili). De même le Cours supérieur de Gendarmerie à Melun, créé en 1994 à l’initiative de la mission militaire de coopération a été maintenu. Il permet de doubler la capacité de formation. S’agissant de la formation des forces de Gendarmerie à l’étranger, il faut rappeler qu’après l’ouverture en 1998 de l’ENVR de Gendarmerie d’Abidjan, et, en 1999, de celle de police judiciaire de Porto Novo au Bénin, deux des quatre ENVR dont l’ouverture est prévue pour 2000 sont des écoles de Gendarmerie : le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile d’Ouakam (Sénégal) et le centre de perfectionnement du maintien de l’ordre d’Awae (Cameroun). Par ailleurs dans ce domaine aussi, la coopération est développée avec les ex-« pays hors champ ». En Jordanie, des experts de la Gendarmerie nationale en mission assurent la formation au maintien de l’ordre d’une unité spécialisée. Au Maroc, trois officiers français sont détachés auprès de la Gendarmerie royale marocaine, pour des actions de formation, notamment au pilotage d’hélicoptères. Enfin, on l’a vu, l’an prochain devrait être marqué par les débuts de la réalisation d’un projet bilatéral avec la Roumanie, la création d’une école d’officiers de Gendarmerie destinée à assurer la formation d’une centaine d’officiers roumains de cette arme chaque année avec la participation d’officiers français. IV. — LA POURSUITE DU DÉVELOPPEMENT DES SYNERGIES AVEC LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE La réforme de la coopération militaire et de défense inclut un rapprochement entre la coopération menée par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense, soit pour expertiser des projets, soit même pour en développer en commun. Ce rapprochement inclut la conduite d’actions communes menées sur le terrain, notamment dans les pays où la France entretient des forces militaires permanentes. Celles-ci sont ainsi rapprochées des missions locales de coopération militaire et de défense. Néanmoins ce rapprochement s’effectue aussi dans le cadre de la réforme de l’implantation de ces forces. A. L’ÉVOLUTION DU DISPOSITIF FRANÇAIS Les forces militaires permanentes, dites forces prépositionnées, sont stationnées dans le cadre d’accords de défense, conclus pour la plupart lors des indépendances, avec des pays africains. Elles sont installées au Sénégal, en Côte d’Ivoire, au Gabon, à Djibouti ainsi qu’au Tchad où leur présence est légalisée non par un accord de défense, mais par un accord de coopération militaire technique. Pour le pays d’accueil, c’est une garantie de type dissuasif pour assurer l’intégrité de son territoire national et l’intangibilité de ses frontières. Pour la France, il s’agit de disposer de moyens pour assurer la protection de nos ressortissants et des étrangers installés dans le pays demandeur ou dans la région, et de s’assurer de bases et de points d’appui procurant de larges facilités (aéroports, dispositifs d’accueil et de soutien d’éventuels renforts) en cas d’interventions extérieures. Leur commandant relève directement du Chef d’état-major des armées. Elles disposent de moyens importants. Au 1er juin 1999, elles représentaient 6 308 hommes et, en termes d’équipement, quinze avions de combat, sept avions de transport, un avion de patrouille maritime, 18 hélicoptères et de nombreux blindés légers. MOYENS MILITAIRES PRÉPOSITIONNÉS EN AFRIQUE
L’évolution de la doctrine française sur la sécurité en Afrique, qui avait été longuement présentée dans le rapport pour avis présenté l’an dernier, au terme de laquelle celle-ci doit d’abord être assurée par les forces armées africaines elles mêmes, amène à la fois à reconfigurer le format des forces prépositionnées, en fait à l’alléger, et à donner à celle-ci un rôle plus grand d’assistance aux forces africaines dans la maîtrise des opérations de maintien de la paix. Alors qu’il y avait près de 8 000 militaires prépositionnés en Afrique en 1997, ils ne sont plus que 6 308 en 1999, pour un objectif de 5 600 en 2002. Après la très importante déflation due au départ des Français de République Centrafricaine, d’un cinquième environ, la déflation en 1999 a été de moins de 4 % des effectifs, du fait de la situation à Djibouti, où une opération extérieure est en cours comme le relève la troisième partie du présent rapport. Le budget consacré aux forces prépositionnées est très supérieur à celui de la coopération militaire et de défense. En 1997, dernière estimation fournie à votre rapporteur, les crédits qui y étaient consacrés s’élevaient à 3 milliards de francs environ, dont la moitié pour Djibouti. Compte tenu depuis de la réforme des rémunérations des militaires en opérations extérieures et de la diminution des effectifs, les coûts pour 1999 pourraient être évalués comme en 1998 aux environs de 2,3 milliards de francs. Cette estimation reste une estimation basse, les forces prépositionnées au Tchad étant placées budgétairement sous le régime des opérations extérieures, ce qui signifie que les sommes provisionnées (342,3 millions de francs en 1999) ne concernent que des surcoûts par rapport à leur entretien et à leur rémunération en métropole. B. L’ASSOCIATION DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES AUX ACTIONS DE COOPÉRATION ET LA POURSUITE DU PROJET RECAMP La fin de l’année 1997 avait été marquée par la décision commune de la France, de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis de coordonner leurs initiatives en en matière de renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, notamment dans la perspective de permettre aux armées de ces pays de participer plus largement à de futures opérations de maintien de la paix mandatées par le Conseil de sécurité. Les Etats-Unis ont ainsi lancé le programme ACRI (African Crisis Response Initiative). Il vise à former au maintien de la paix 10 000 à 12 000 soldats africains sur cinq ans. Chaque pays africain fournit un bataillon, qui reçoit une formation initiale de 70 jours. Cinq pays ont à ce jour bénéficié du programme, le Sénégal, l’Ouganda, le Malawi, le Mali et le Ghana. La France a lancé le projet RECAMP (REnforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix). Ce projet a aussi pour objectif de contribuer à préserver les équilibres actuels, tant intérieurs que sous-régionaux. Il se traduit essentiellement par la formation de cadres et le prépositionnement de matériel. Les forces prépositionnées y sont directement associées. Après l’exercice Guidimakha en 1998, la prochaine réalisation majeure est l’exercice Gabon 2000 planifié pour 1999 et début 2000. Il s’agit, en s’appuyant sur le dispositif français présent à Libreville, de faire apparaître la capacité du Gabon à engager, avec d’autres Etats voisins, une force d’environ 1 500 hommes pour maintenir la paix avec le consentement des parties et protéger la population civile, tout en facilitant le déroulement d’une opération humanitaire. Dans ce cadre, un séminaire diplomatico-militaire sur le thème du maintien de la paix s’est tenu à Libreville en juin 1999 : y ont été représentés 27 organisations et pays africains, et 18 organisations internationales, dont l’ONU et l’Union européenne, et pays partenaires, dont les Etats-Unis, le Canada, le Brésil, et nombre de pays européens. Un exercice de PC se tiendra en novembre 1999, avec l’objectif de faire travailler ensemble des officiers d’une même sous-région au sein d’un état-major interarmées multinational. L’exercice majeur, en terrain libre, de type gestion de crise, est programmé en janvier 2000. Le budget de l’exercice Gabon 2000 est de 4,5 millions de francs, sur les crédits du ministère de la Défense. Les forces prépositionnées mènent aussi des actions de formation dans un cadre bilatéral. Les actions de formation collective sont réalisées par le biais de détachements d’instruction opérationnelle (DIO) ou technique (DIT), constitués à cette fin et qui dispensent une formation tactique ou technique. Ces actions sont conduites au sein des forces armées du pays hôte et répondent, soit à un besoin connu et planifié à l’avance, soit même à une demande de caractère inopiné. A titre d’exemple, le 43ème BIMA stationné à Abidjan a fourni durant le premier semestre 1999 un DIO de vingt instructeurs pour la préparation du contingent burkinabé désigné pour servir au sein de la MINURCA, ainsi que deux DIT au profit de deux bataillons d’artillerie ivoiriens. Le 6ème BIMA, stationné au Gabon, a procédé en mars, à la remise à niveau d’instructeurs et à la formation tactique d’une compagnie parachutiste ivoirienne. Les forces prépositionnées mènent aussi des actions de formation individuelle. On y trouve à la fois des stages à caractère opérationnel (servant de mortier, tireur d’élite, conducteur, plongeur, navigateur aéronautique…) et d’autres intéressant les soutiens (mécanicien, plombier, cuisinier…). Ainsi, les forces françaises stationnées à Djibouti ont fait participer en 1998 46 militaires djiboutiens à leurs propres stages. Enfin, elles peuvent mener des actions de soutien d’opérations de la paix menées par les pays africains. Les Forces françaises du Cap Vert, stationnées au Sénégal, ont conduit, du 28 mai au 17 juin 1999, une opération dénommée RECAMP Bissao consistant à faciliter le déploiement en Guinée-Bissao, en application des accords d’Abuja du 30 octobre 1998, d’un bataillon d’interposition de 600 hommes de l’ECOMOG, (Economic Community of West African States Cease-fire Monitoring Group) constitué par le Togo, le Bénin, la Gambie et le Niger, puis à assurer son soutien. L’action des forces prépositionnées ne se limite cependant pas à l’Afrique. Les forces stationnées à Djibouti contribuent de manière significative aux actions de coopération que la France mène dans plusieurs pays du Golfe arabo-persique comme le Qatar, les Emirats Arabes Unis ou le Sultanat d’Oman. En effet, la France effectue régulièrement des exercices avec ces pays dans le cadre des accords de coopération et de défense qu’elle a passés avec eux. Les forces françaises de Djibouti envoient régulièrement des détachements au Qatar participer à des exercices conjoints avec l’armée qatarie : plus de 200 hommes appartenant à l’armée de Terre et à la Marine auront été déployés dans ce pays au printemps 1999. Les forces françaises à Djibouti participeront aussi, au côté des Emiriens cette fois, à l’exercice majeur Golfe 2000 qui aura lieu au début de l’année prochaine, avec 300 hommes et une soixantaine de véhicules environ. Ainsi, les hommes et les ressources de la DCMD et les forces prépositionnées sont-ils désormais mis en commun au service de la coopération militaire en Afrique. TROISIÈME PARTIE LA FRANCE Dans le jeu des rapports internationaux, il n’est pas toujours facile aux organisations de sécurité collective d’assurer leurs positions. Certains pays particulièrement puissants peuvent être tentés d’établir avec elles un rapport de forces où ils pensent pouvoir garder l’avantage. D’autres peuvent vouloir ignorer leurs décisions et résolutions. La France, puissance nucléaire et l’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies, a décidé d’honorer pleinement ce statut et de promouvoir sans réserves le rôle de l’ONU dans l’organisation mondiale et la résolution des crises. Cela se traduit par une triple action : promotion de l’ONU comme instrument diplomatique mondial principal et participation à ses initiatives ; loyauté dans le financement de l’Organisation ; fourniture de forces pour les missions d’interposition et de rétablissement de la paix qu’elle décide, soit qu’elle les mène elle-même, soit qu’elle les délègue à des organisations régionales. I. — LA FRANCE ET LE SYSTÈME DES NATIONS UNIES A. LA FRANCE ET LE RÔLE DE L'ONU La France a pris nombre d’initiatives pour promouvoir le rôle prééminent de l'ONU dans la solution des conflits. En Irak tout d’abord où les crises demeurent récurrentes depuis la fin de la guerre du Golfe, la France continue à travailler, au sein du Conseil de sécurité, à la recherche de solutions pacifiques, fondées sur l’apaisement et le dialogue, pour le rétablissement de la coopération entre l’Irak et l'ONU. Ainsi, lors de l’opération Desert Fox de décembre 1998, elle a pris plusieurs initiatives pour rétablir une relation normale entre l’Irak et le Conseil de sécurité ; parallèlement, elle a en pratique cessé de participer aux opérations militaires menées contre ce pays dans le cadre des résolutions n° 688 et 949 (opération Southern Watch). La France a également travaillé à ce que le règlement de la crise kosovare ait lieu dans le cadre des Nations Unies. Le présent rapport a précisément développé ce point dans les pages consacrées à l’OTAN : l’action de l’OTAN à l’égard de la Yougoslavie s’est bien inscrite dans le cadre fixé par les résolutions n° 1 160, 1 199 et 1 203, placées sous le chapitre VII. Le processus de règlement de cette crise est pour sa part défini par la résolution n° 1 244, qui définit les responsabilités de la composante internationale de sécurité au Kosovo, et autorise le Secrétaire général de l'ONU à établir dans cette région une présence internationale civile. Celle-ci, la MINUK, a été placée sous l’autorité d’un représentant spécial du Secrétaire général, M. Bernard Kouchner. On le sait, l’affirmation de cette prééminence de l'ONU par rapport à l’OTAN ne s’est pas faite sans une action déterminée, au Conseil de sécurité, de la France, soutenue par la Russie et la Chine, face à la volonté des Etats-Unis, soutenus par quelques partenaires, de faire prévaloir le rôle de l’OTAN. La France veille également à ce que l’influence de l'ONU puisse s’exercer pour la prévention des conflits dans d’autres régions du monde. En Afrique, notre pays a joué un rôle moteur dans la mise en place, à partir du 15 avril 1998, d’une force de maintien de la paix de l'ONU en République Centrafricaine (MINURCA), à laquelle participaient, jusqu’en février 1999, plus de 200 militaires français. La création de cette force, la première entièrement nouvelle depuis 1994, a démontré que le Conseil de sécurité et le Secrétaire général de l'ONU étaient en mesure d’apporter une réponse concrète à une situation de conflit intra-étatique et d’appuyer une série de réformes internes à un pays pour consolider la paix. Cette année, la France a aussi plaidé pour une implication de l’ONU dans le règlement de la crise dans la région des Grands Lacs. Sur la base de l’accord de Lusaka (10 juillet 1999), le Conseil de sécurité a adopté la résolution n° 1 258, qui prévoit le déploiement d’un groupe de liaison des Nations Unies pour faciliter la mise en œuvre de cet accord. La France a annoncé son intention de mettre à disposition de ce groupe cinq officiers de liaison français. La France soutient également le projet de renforcement de l’opération de maintien de la paix en Sierra Leone, la MONUSIL, pour prendre en compte les progrès réalisés à la suite de la signature de l’accord de Lomé du 7 juillet 1999. Enfin, on l’a vu, depuis 1997, la France a pris l’initiative, avec la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, de créer un cadre ouvert à tous les Etats intéressés, bénéficiaires et donateurs, pour renforcer les capacités des pays africains dans le domaine du maintien de la paix, sous les auspices des Nations Unies et en liaison avec l’OUA. C’est dans ce cadre que s’inscrit le programme RECAMP, dont la deuxième partie du présent rapport a relaté l’état actuel d’avancement et de réalisation. Le souhait exprimé par la France d’une prise aussi grande que possible de l'ONU sur les désordres du monde s’accompagne d’un souci permanent concernant sa représentativité. L’organisme permanent essentiel de l'ONU étant le Conseil de sécurité, la France souhaite une évolution raisonnable de sa composition, qui reflète mieux les équilibres actuels du monde. Nombre de propositions sont faites dans cette perspective. S’agissant de l’Allemagne et du Japon, on doit considérer qu’ils ont désormais leur place au Conseil, et ce en tant que membres permanents. Cependant, un Conseil élargi devrait aussi refléter l’émergence des pays du Sud ainsi que leur contribution au maintien de la paix. De grands Etats représentatifs des pays dits émergents doivent pouvoir y participer plus facilement. De ce fait, l’élargissement doit donc s’appliquer non seulement aux membres permanents mais aussi aux membres non permanents ; l’élargissement doit néanmoins rester limité quantitativement, afin de préserver l’efficacité du Conseil. En revanche, la position française n’a aucune raison d’être aussi ouverte sur le point de la révision des prérogatives des membres permanents historiques, c’est-à-dire le droit de veto. B. LE SOUTIEN FINANCIER DE LA FRANCE À L’ONU La promotion de l'ONU comme cadre prééminent de règlement des crises suppose de donner, comme il convient, à cette organisation les moyens de son action. La France satisfait donc intégralement et dans les temps à l’ensemble de ses obligations financières à l’égard de l’Organisation des Nations Unies. Cette année encore, notre pays est le premier membre permanent du Conseil de sécurité à avoir versé sa contribution au budget ordinaire due au titre de l’année 1999, soit 68 millions de dollars. ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE
Il s’agit là d’une politique tout à fait délibérée. En effet, eu égard aux retards de remboursement de l’ONU pour les forces engagées dans les opérations de maintien de la paix, la France est aussi le premier pays créancier de l’ONU, avec une créance de 158 millions de dollars au 31 août 1998 (le second créancier étant la Grande-Bretagne, avec 66 millions de dollars de créance). Cette attitude est loin d’être le fait de tous les pays membres. En effet, en dépit de la très forte baisse des montants mis en recouvrement par l'ONU (la diminution est de 51 % depuis 1994 et de 18,7 % entre 1996 et 1998), due à la décroissance des appels pour les opérations de maintien de la paix (OMP), le montant des arriérés n’a que faiblement diminué (- 5,6 % entre 1996 et 1998). Au 31 décembre 1998, les Etats membres de l’Organisation des Nations Unies étaient encore redevables de 2 milliards de dollars, soit l’équivalent d’une année et demie de fonctionnement de l'ONU. Quels sont les principaux débiteurs ? L’Ukraine, avec 210 millions de dollars représente 10 % du total. La Fédération de Russie, avec 126 millions de dollars, doit 6,5 % du total. Ces deux débiteurs importants poursuivent cependant l’apurement de leur dette : entre 1997 et 1998, la dette ukrainienne a diminué de 40 millions de dollars et la dette russe de 101 millions de dollars. Entre 1998 et 1999, la dette ukrainienne a encore été réduite de 25 millions de dollars, et la dette russe de 10 millions de dollars. En réalité le grand pays débiteur de l’Organisation reste les Etats-Unis d’Amérique. Leur dette est de 1,29 milliard de dollars, soit 63,5 % du total. Elle se partage entre 316 millions de dollars pour le budget ordinaire (76 % des dettes) et 976 millions de dollars pour les OMP (61 % des dettes). En réalité, la politique américaine, en fait du Congrès, est tout aussi délibérée que celle de la France. Le Sénat américain vient ainsi d’adopter, pour la deuxième fois depuis 1997, à l’initiative des sénateurs Helms et Biden, une loi autorisant le règlement des arriérés. Mais, bien sûr, cette loi est, comme en 1997, assortie de conditions à remplir par l'ONU. Il s’agit toujours d’obtenir une diminution de la participation des Etats-Unis au budget de l’Organisation et un accroissement de leur contrôle sur celui-ci. L'ONU, pour obtenir ce règlement, devrait accepter d’abord un paiement seulement partiel des sommes dues, les contributions non reconnues par le Sénat étant portées sur un « compte spécial d’attente » ; ensuite, le Sénat demande un abaissement des quotes-parts américaines à 22 % (voire 20 %) pour le budget ordinaire, contre 25 % à ce jour, et à 25 % pour les budgets des OMP, contre 31,5 % actuellement. Il est également demandé que la croissance des budgets de l'ONU et de ses institutions spécialisées soit nulle. Enfin, les Etats-Unis devraient se voir accorder un siège permanent au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (dont les seize experts sont élus par l’Assemblée générale et les Etats-Unis absents depuis quatre ans, après deux tentatives infructueuses pour retrouver leur siège) et un bureau de contrôle interne au sein de chaque institution spécialisée devrait être créé. L’appréciation de la France sur ce projet ne peut qu’être extrêmement négative. D’abord, les conditions mises au règlement de la dette américaine sont contraires au droit international. Si un Etat s’affranchit de ses obligations, d’autres Etats pourraient faire de même. Comment alors les en empêcher ? Ensuite, ce projet ne règle même pas la question des arriérés : les montants sont trop faibles et les versements échelonnés ne sont pas garantis. Or, dans le passé, il est déjà arrivé que des plans de règlement ne soient pas respectés par les Etats-Unis alors que l'ONU avait rempli sa part du contrat. Enfin, l’aboutissement de ce projet est rien moins que certain. Pour devenir définitif, il doit aussi être adopté par la Chambre des représentants. Or, selon le ministère des Affaires étrangères, le Représentant Smith aurait l’intention, comme il l’a déjà fait en 1997, de faire adopter un amendement à cette nouvelle mouture du paquet « Helms-Biden » interdisant les subventions aux organisations internationales qui font la promotion du planning familial. Dans ce cas, il est probable que le Président serait amené à opposer, une fois encore, son veto pour ne pas s’aliéner l’électorat libéral du parti démocrate. La crise financière de l’ONU est ainsi bien loin d’être réglée. Cela n’est pas sans conséquence sur les modalités d’exécution et de remboursement des opérations de maintien de la paix. II. — LES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX La France ne se borne pas à contribuer au meilleur fonctionnement possible de la structure de l’ONU. Pour faire valoir la loi internationale, l’ONU doit être capable de fournir des moyens d’interposition, voire d’employer la force. Ces deux leviers d’action sont l’objet des chapitres VI et VII de la Charte. Il faut noter que sous chapitre VII, les forces dépêchées sont habilitées à assurer par elles-mêmes leur sécurité alors que sous chapitre VI, celle-ci est de la responsabilité des pays hôtes. La France contribue à la fois à la bonne organisation par l’ONU d’opérations de maintien de la paix, et, par ses participations militaires, à la bonne réalisation de celles-ci. A. LA GESTION DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX Dans le passé, l’ONU a conduit elle-même de très lourdes opérations de maintien de la paix. Elle s’est dotée à cette fin d’un département spécialisé, le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) placé sous l’autorité d’un directeur, ayant rang de secrétaire général adjoint. On sait cependant que la mise en place de ces opérations, leur suivi administratif, et plus encore leur conduite même, ont fait l’objet de critiques extrêmement vives. On peut citer notamment celles qui ont été faites sur la FORPRONU, en Bosnie-Herzégovine, de 1992 à 1995, l’ONUSOM, en Somalie, ou plus encore, la MINUAR au Rwanda. Ce type d’actions a donc considérablement diminué. Les appels de cotisation pour les OMP ont été divisés par 3 entre 1995 et 1997. En réalité, les actions directement conduites par le DOMP ne sont plus guère que des missions d’observation ou de police civile, les opérations les plus lourdes étant confiées à des coalitions régionales. La France souhaite cependant défendre l’existence et surtout le rôle du DOMP. Pour tenir compte des critiques faites, le DOMP a entrepris, sous l’impulsion de son nouveau directeur, le Français Bernard Miyet, de réorganiser ses structures et ses méthodes : il s’agit de la création d’un centre de suivi des opérations, d’une cellule de planification, d’un « Groupe des enseignements tirés des opérations passées » et d’une banque de données des modules de forces en attente. S’agissant de ces modules, dénommés « réservoirs de forces », la France a signé le 25 juin 1999 le mémorandum officialisant les conditions de mise à disposition des troupes et des matériels qu’elle inscrit comme modules de forces en attente. Ce type de mémorandum a pour objet l’échange de renseignements dans la perspective d’une bonne planification. Il ne s’agit pas d’un accord de mise à disposition : avant chaque opération, l’accord de l’Etat signataire est demandé. Par ailleurs le rapprochement du DOMP, du Département des Affaires politiques et d’un nouveau Département du désarmement et de la maîtrise des armements, dans un pôle « paix et sécurité » pour une meilleure coordination de leurs activités, ainsi que la décision de confier au DOMP les activités de déminage jusque là de la responsabilité du Département des Affaires humanitaires, sont de bon augure pour cette réorganisation et cette rationalisation des moyens et des organigrammes. Après plusieurs années, la création de nouvelles opérations telles que la mission des Nations Unies en République Centrafricaine (MINURCA), devraient montrer que l’Organisation des Nations Unies a retrouvé la capacité d’action indispensable à la réalisation des missions dont elle est chargée par la communauté internationale. La mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK), même si elle est d’une nature différente et beaucoup plus complexe (puisqu’elle associe d’autres organisation internationales telles que l’OTAN, l’Union européenne et l’OSCE) est également l’un des signes de ce renouveau. B. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX La France contribue aux opérations de maintien de la paix de trois façons : elle contribue aux opérations conduites par le DOMP, elle prend une large part aux opérations sous commandement international, pour l’essentiel déléguées par le Conseil de sécurité, enfin, elle mène des opérations en application de l’article 51 de la Charte. 1. Les opérations conduites par le DOMP L’ONU conduit actuellement quatorze opérations de maintien de la paix. Ces opérations sont celles qui ont été expressément ordonnées par une résolution du Conseil de Sécurité et qui sont placées aussi sous l’autorité du Secrétaire général de l’ONU, via le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP). Elles font l’objet d’un réexamen tous les six mois. La France ne participe pas à toutes ces opérations, mais seulement à neuf d’entre elles. Ainsi elle ne participe pas à l’UNMOGIP (surveillance de la frontière indo-pakistanaise), à l’UNFICYP (à Chypre), à l’UNDOF (Golan), au groupe de soutien des polices locales en Slavonie orientale (Croatie), à la MONUT (Tadjkistan) ou à la MONUSIL (Sierra Leone). On trouve ci-après la liste des opérations auxquelles la France participe. De façon générale, la France est présente dans les régions qu’elle considère stratégiques pour elle ainsi que dans les missions où un savoir-faire spécifique est demandé, comme les opérations de police civile.
Ces opérations auront ainsi mobilisé 466 militaires français pour un surcoût de 102,2 millions de francs. L’examen détaillé de la participation française indique que, sauf dans les cas où elle estime avoir une responsabilité particulière, au titre de puissance régionale ou d’obligations liées au passé ou à la francophonie, la France ne détache plus que des observateurs. Il faut également signaler que dans deux cas, la FINUL et la MINURCA, la France peut prétendre à remboursement de la part de l’ONU (les missions d’observation et de police ne donnent pas lieu à remboursement). On a décrit les difficultés de l’ONU en la matière. De fait, la participation du bataillon français à la MINURCA a duré dix mois. Les armées ont supporté un surcoût de 75 millions de francs, 66 pour 1998 et 9 pour 1999. A ce jour, seuls 10 millions de francs ont fait l’objet d’un remboursement, au titre des soldes et indemnité. Un remboursement de 40 millions de francs est toujours attendu. S’agissant de la FINUL, le dernier remboursement, en juin 1999 correspond aux sommes dues au titre des soldes de juin à novembre 1998. 2. Les opérations sous commandement international On l’a vu, malgré l’engagement de la réforme du Département des opérations de maintien de la paix, ce sont des organisations régionales ou des coalitions qui sont désormais chargées des opérations les plus lourdes ou les plus conflictuelles. De ce fait, la caractéristique de ces opérations est que leur conduite opérationnelle est effectuée non pas sous l’autorité du Département des opérations de maintien de la paix, mais dans des cadres et selon des modalités fixés par les Etats et les organisations qui en sont chargés. En 1999, c’est onze opérations de ce type qui ont été conduites avec la participation de la France, dont six sont toujours en cours. Ce nombre élevé est lié au conflit du Kosovo, les diverses phases de celui-ci ayant donné lieu à autant d’opérations. En pratique, les opérations menées en 1999 sont celles qui étaient en cours en 1998, auxquelles se sont ajoutées celles décidées pour traiter l’affaire du Kosovo. Il faut souligner que ces opérations n’échappent en aucun cas au système juridique mondial. Sur les six interventions actuellement en cours, en effet, les trois plus importantes (Southern Watch, SFOR, KFOR) trouvent leurs fondements juridiques dans une résolution des Nations Unies. L’action de la KFOR s’insère du reste dans l’action de la mission d’administration de l’ONU au Kosovo, la MINUK. Deux opérations (l’ECMM et l’EMCP) sont sous l’égide l’une de l’OSCE, l’autre de l’UEO, tandis que l’opération FMO est une petite opération d’observation. Ces trois dernières opérations se déroulent en accord avec les Etats sur le sol desquels elles sont menées. Enfin, le statut des opérations au Kosovo autres que la KFOR a été évoqué dans les pages consacrées à l’OTAN.
Comme on peut le voir, ces opérations représentent un engagement important puisqu’elles ont mobilisé 11 408 militaires français et occasionné à la France des surcoûts budgétaires de 4,45 milliards de francs. Aux six opérations toujours en cours il faut désormais ajouter la force multinationale sous commandement unifié australien chargée par la résolution n° 1 264 du rétablissement de la paix au Timor oriental. Dans le cadre de cette force, la France a envoyé une antenne chirurgicale avancée, un élément de protection de 250 hommes, des VAB et des hélicoptères. L’élément français étant basé en Nouvelle-Calédonie et son cadre de mise à la disposition du commandement australien non précisé, il n’est pas encore possible d’indiquer précisément l’effectif et les coûts qui lui seront imputés. 3. Les opérations sous commandement national Outre sa participation à des opérations multinationales, la France a mené en 1999 plusieurs opérations extérieures avec ses seules forces. Elles sont au nombre de 12. Il y en a de plusieurs sortes. L’opération Corymbe est une mission de présence souveraine au large des côtes africaines. Les opérations Condor et Hélianthe sont des opérations de médiation et de surveillance d’un cessez-le-feu, dans le cadre d’un mandat international accepté par les parties. Les opérations Iroko et Okoumé sont des missions d’évacuation ou de préparation d’évacuation de ressortissants pour des raisons de troubles dans les pays qui les concernent. L’opération Aramis est une mission de soutien à un pays allié dans le cadre d’un différend frontalier avec l’un de ses voisin, en l’occurrence le Nigeria, dans le cadre d’un accord de défense conformément à l’article 51 de la Charte des Nations Unies. L’opération Khor-Angar est une opération de protection des forces françaises. Les opérations Algérie (Ambassade) et Murène sont des opérations de protection des ambassades. On peut y rattacher l’opération Pécari. Enfin les opérations Epervier, au Tchad, et Recamp-Bissao ont été évoquées dans la deuxième partie du présent rapport. OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Ces opérations ont donc coûté à la France 124,5 millions de francs de surcoût, pour une participation de 863 militaires. C. UN BILAN SIGNIFICATIF Au bout du compte, la participation de la France aux opérations de maintien de la paix apparaît importante. Elle peut être synthétisée par le tableau ci-après :
La participation de la France aux opérations de maintien ou de rétablissement de la paix appelle ainsi plusieurs commentaires. Tout d’abord, il faut noter la faible part des opérations entreprises par la France seule. Elles représentent moins de 7 % des effectifs. L’ordre de grandeur est le même qu’en 1998 (1 209 militaires) et 1997 (782 militaires). Il y a là le signe d’une volonté de notre pays de recourir autant que faire se peut dans son action internationale aux mécanismes de l’ONU, en cohérence avec ce qui a été dit de sa politique étrangère. Cette affirmation doit être relativisée à la lumière de la part écrasante des opérations sous commandement international par rapport aux opérations conduites par le DOMP. En réalité, la participation de la France à celles-ci est devenue symbolique. Là aussi, il s’agit d’un phénomène stable puisque la participation française était de 662 militaires en 1998 et 469 en 1997. La diminution entre 1998 et 1999 s’explique par le retrait français de la MINURCA. Les opérations sous commandement international ont donc mobilisé 90 % de la participation française, avec 11 408 militaires. Cela représente le triple de 1998 (3 775 militaires). Cet accroissement s’explique par les opérations au Kosovo qui ont requis jusqu’à 7 700 militaires. Sur ces 11 408 militaires, 11 217 sont affectés au contrôle de la crise en ex-Yougoslavie. En réalité, cette répartition témoigne de la très grande difficulté de l’ONU à conduire des opérations difficiles. C’est aussi le signe que la réforme des capacités d’action de l’ONU, à laquelle notre pays est attaché, sera une entreprise lourde, et que sa réalisation est encore devant nous. CONCLUSION Au terme de cet examen, il faut sans doute d’abord mettre en exergue le renforcement de la capacité d’action de l’Europe en matière de sécurité et de défense. La redéfinition du concept stratégique de l’OTAN ne s’est pas traduite par un changement de statut pour cette institution. La façon dont a été conduite l’action au Kosovo est restée sous le contrôle de l’ensemble des alliés. Ceux qui fournissaient des forces ont pu voir leur influence renforcée d’autant. La réorganisation des structures de l’OTAN permettra une meilleure association de la France aux actions, sans que cela ait pour conséquence une subordination supplémentaire. L’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam est un élément fort en matière de politique européenne de sécurité et de défense. Son caractère structurant est porteur d’une très grande dynamique. La rapidité de mise en place des structures en est l’indice sûr. Ce n’est cependant que le début d’un processus dont on peut déjà pressentir la grande force d’entraînement. La coopération militaire française redevient progressivement cohérente avec le statut international de notre pays. Sans que la France abandonne ses responsabilités auprès de ses traditionnels alliés africains, elle renouvelle ses méthodes et redéploie progressivement ses moyens vers ses amis européens, longtemps délaissés, et ses partenaires du reste du monde. C’est une action qu’il faut saluer. Enfin, l’action de la France est constante pour que l’ONU reste le cadre de la définition des relations internationales et le lieu privilégié de la résolution des crises. Ce n’est pas une tâche facile. Mais l’action est continue et ses résultats loin d’être mineurs. EXAMEN EN COMMISSION La Commission de la Défense s’est réunie le 26 octobre 1999, sous la présidence de M. Didier Boulaud, Vice-Président, pour examiner les crédits des Affaires étrangères pour 2000, sur le rapport de M. Bernard Cazeneuve, rapporteur pour avis. Après avoir précisé que, comme l’an dernier, les développements de son rapport pour avis sur le budget du ministère des Affaires étrangères s’attacheraient à traiter de l’ensemble des aspects de sécurité et de défense de la politique étrangère de la France, M. Bernard Cazeneuve a choisi de concentrer son propos sur la coopération militaire et de défense. Il a fait remarquer qu’il y a deux ans, la mission militaire de coopération entretenait au sein du ministère de la Coopération des relations désuètes avec les pays d’Afrique sub-saharienne, qui mobilisaient tous les moyens disponibles, sans lien avec les actions que pouvait conduire dans la même région le ministère de la Défense au moyen des forces prépositionnées, comme le rapport de la mission de la mission d’information sur le Rwanda l’avait fait apparaître. Au ministère des Affaires étrangères, la coopération militaire générale était isolée et réduite à des budgets de misère, qui représentaient une faible part de celle entretenue avec les pays du « champ ». L’ensemble apparaissait tout à fait en décalage par rapport au statut international de la France et à ses engagements en Europe et dans le monde. Le rapporteur pour avis a alors exposé qu’après les premières mesures prises l’an dernier, l’intégration des structures autonomes de la coopération au sein du ministère des Affaires étrangères se déroulait dans de bonnes conditions et promettait une réorientation de la politique de coopération militaire et de défense vers une présence française plus efficace et plus diversifiée. D’abord, l’ancienne mission militaire de coopération et la sous-direction de l’aide militaire du ministère des Affaires étrangères ont été fusionnées au sein d’une nouvelle direction de la coopération militaire et de défense, la DCMD. Gage de l’intégration de la coopération militaire et de défense dans l’action générale du ministère, la DCMD est l’une des quatre directions de la direction générale des affaires politiques et de sécurité. Par ailleurs, les liens de la DCMD avec le ministère de la Défense sont institutionnalisés, conformément à une demande formulée par la mission d’information sur le Rwanda, puisque son nouveau directeur est un officier général et qu’elle intervient désormais systématiquement en commun avec les états-majors sur les projets de coopération engagés. M. Bernard Cazeneuve a souligné que, pour la deuxième année consécutive, les crédits de la coopération militaire et de défense étaient intégralement reconduits en francs courants. Les missions ont été reformulées et déclinées par zones géographiques différenciées et les moyens réorientés. Pour la deuxième année consécutive, la règle fixée en Conseil de défense en 1998 aux termes de laquelle 3 % au moins des crédits doivent être chaque année redéployés au profit de la coopération en dehors de l’ancienne zone du « champ » est effectivement appliquée. Les crédits consacrés à ces pays passent ainsi de 86,1 millions de francs en 1998 à 132,3 millions de francs en 2000, augmentant de plus de la moitié. Ils représentent désormais 21 % des crédits réservés aux pays de « l’ex-champ » contre 17 % en 1999 et 12 % en 1998. Cette évolution touche toutes les actions de coopération : envoi de coopérants, formation, aide directe. M. Bernard Cazeneuve a alors détaillé le changement de caractère des actions menées. Le rôle des coopérants militaires est désormais conçu comme un rôle d’appui, ce qui entraîne la diminution de leur nombre. Au 1er janvier 2000, ils devraient n’être plus que 427, contre plus de 570 l’an dernier. Les effectifs de coopérants dans les pays n’appartenant pas à l’ancien « champ » restent globalement stables, autour d’une soixantaine. En conséquence, le nombre de coopérants dans les anciens « pays du champ » passera de 506 au 1er janvier 1999 à 366 au 1er janvier 2000, soit une diminution du quart, cette diminution étant cependant due pour moitié à la suspension de la coopération avec les Comores, le Niger et la Mauritanie. Plus aucune mission locale n’atteint les 40 membres, ce qui garantit l’absence d’intervention des militaires français dans le commandement des armées des pays concernés. La diminution du nombre des coopérants militaires dans les anciens « pays du champ » est compensée désormais par le recours systématique aux forces prépositionnées ou de souveraineté, solution demandée depuis longtemps, y compris pour servir d’appui, dans le cadre du projet RECAMP, à des coopérations entre les armées africaines destinées à favoriser la stabilité régionale. Pour les mêmes raisons, les crédits nouveaux qui sont affectés aux pays n’appartenant pas à l’ancien « champ » sont d’abord consacrés à des missions d’experts de courte durée. Dans la nouvelle définition de la politique de coopération militaire et de défense, la formation tient un rôle central. Les crédits qui y sont consacrés passent de 157 millions de francs à 163 millions de francs. Les crédits destinés aux pays n’appartenant pas à l’ancien « champ » en représentent désormais plus du tiers. En 1999, plus de 2 000 places de stage ont été offertes à des militaires étrangers originaires de plus de 100 pays, dont 1 717 en France et 415 en Afrique dans des écoles nationales à vocation régionale (ENVR), véritables écoles de formation militaire françaises décentralisées. L’offre globale est ainsi en hausse de près de 20 %. Parmi les premiers pays bénéficiaires figurent le Maroc, la Tunisie, le Liban, le Tchad, le Bénin, mais aussi, fait nouveau, la Pologne et l’Egypte. 4 millions de francs sont réservés à des programmes de formation multilatéraux relevant du Partenariat pour la Paix de l’Alliance atlantique. Le développement des ENVR permet d’accroître le nombre des stagiaires africains formés avec l’assistance de la France. En 1999, dix écoles de ce type fonctionnent en Afrique : au total, plus de 600 stagiaires, dont des ressortissants de pays de l’Afrique non francophone, devraient y être formés en 2000. La France affecte 127 coopérants militaires dans les écoles militaires. Ils représentent désormais plus du quart des coopérants militaires, et un budget de l’ordre d’une centaine de millions de francs. M. Bernard Cazeneuve a souligné que la DCMD avait également comme priorité le développement de la coopération en matière de Gendarmerie ; en 1999, 238 stagiaires de 40 pays, dont 60 officiers appelés à exercer des responsabilités importantes, auront été formés en France dans les écoles de Gendarmerie. Le rapporteur pour avis a conclu que la France s’engageait enfin dans une coopération militaire en cohérence avec ses orientations politiques internationales, en répartissant mieux son assistance dans le monde, et en la renforçant dans les pays du Partenariat pour la Paix. Il a précisé que cette réorientation avait des conséquences directes sur le développement de l’identité européenne de sécurité et de défense, par les actions qu’elle permettait désormais de développer à la fois dans le cadre du Partenariat de la Paix et dans un cadre bilatéral avec des pays ayant récemment adhéré à l’OTAN comme la Pologne, ou demandant à y adhérer, comme la Roumanie ainsi qu’avec nos partenaires européens plus anciens. Il a ajouté qu’en Afrique, cette réorientation avait des effets salutaires en associant mieux le ministère de la Défense aux actions de coopération militaire et de défense et en favorisant les coopérations régionales, facteurs de paix. Il a estimé qu’elle devait être poursuivie, notamment en ce qui concerne les pays de l’Asie du sud-est et de l’Amérique du sud. Il a néanmoins considéré que les efforts faits devaient être salués et que les résultats, notamment en Europe, étaient d’ores et déjà tangibles. Soulignant que le projet de budget permettait une réorganisation positive et salutaire de la coopération en faveur des pays n’appartenant pas à l’ancien « champ » tout en donnant les moyens d’une reconfiguration des interventions dans les pays qui en relevaient antérieurement, sans désengagement, il a proposé à la Commission de la Défense de donner un avis favorable aux crédits des Affaires étrangères pour 2000. M. Michel Voisin s’est tout d’abord félicité que les remarques qu’il avait formulées lors des précédents débats budgétaires sur les stages de formation des militaires étrangers aient été prises en considération. Puis il a souhaité avoir des précisions, d’une part, sur les aides directes en matériels, d’autre part, sur le niveau de la coopération militaire en Centrafrique et au Tchad. M. Bernard Cazeneuve a précisé que les crédits affectés aux aides en matériel étaient réorientés et faisaient l’objet d’une nouvelle présentation. Alors qu’en 1998, 180 millions de francs avaient été consacrés à ces aides, le projet de loi de finances pour 1999 a différencié les aides en matériels proprement dites, pour un montant de 172 millions de francs, et les aides à la réalisation d’investissements, pour 8 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 envisage d’affecter 172 millions de francs d’aide aux pays de l’ancien « champ », 3,8 millions de francs aux pays « hors champ », et de reconduire la dotation de 8 millions de francs en faveur des investissements dont 3 millions de francs pour les pays situés « hors champ ». Il a également précisé que la mission de coopération militaire et de défense au Tchad comprenait 55 personnes en 1998, 46 en 1999, et que ce nombre serait ramené à 35 en 2000. Il a indiqué qu’une évolution comparable était constatée en République centrafricaine puisque les effectifs de la mission de coopération militaire et de défense, d’un niveau de 59 en 1998 et 28 en 1999, y décroîtront à 18 au cours du prochain exercice. M. Michel Voisin a considéré que le groupe UDF ne pourrait pas se prononcer sur les crédits du ministère des Affaires étrangères puisque seuls ceux consacrés à la coopération militaire et de défense venaient d’être analysés. Le rapporteur pour avis a expliqué qu’il n’avait présenté oralement que les crédits de la coopération militaire et de défense dans la mesure où les autres dotations du ministère des Affaires étrangères intéressant la défense seraient évoqués dans le cadre du débat budgétaire tenu en présence du Ministre par la Commission des Affaires étrangères lors de sa séance du 4 novembre, ouverte à la presse et au public. M. Didier Boulaud, Président, a indiqué que le vote de l’avis sur les crédits du ministère des Affaires étrangères aurait lieu lors de la séance de la Commission de la Défense le 3 novembre. * * * Au cours de sa réunion du 3 novembre 1999, la Commission de la Défense a donné un avis favorable à l’adoption des crédits du ministère des Affaires étrangères pour 2000, les membres des groupes DL, RPR et UDF votant contre et ceux du groupe communiste s’abstenant. N°1864-01. - Avis de M. Bernard Cazeneuve , au nom de la commission de la Défense, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Affaires étrangères : affaires étrangères et coopération - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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