N° 1865 —— ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805), TOME IV INTÉRIEUR COLLECTIVITÉS LOCALES
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 1861 (annexe 33). Lois de finances. La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Pierre Albertini, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; MM. Léo Andy, Léon Bertrand, Emile Blessig, Jean-Louis Borloo, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Jean-Yves Caullet, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Jean-Claude Decagny, Bernard Derosier, Franck Dhersin, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Renaud Dutreil, Jean Espilondo, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Roger Franzoni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, José Rossi, Jean-Pierre Soisson, Frantz Taittinger, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.
MESDAMES, MESSIEURS, L’exercice 2000 est marqué par la stabilité du cadre financier et fiscal des collectivités locales. L’an passé avait, en effet, été caractérisé par la sortie du pacte de stabilité. L’année 2000 s’inscrit, pour sa part, dans la logique du contrat de croissance et de solidarité. Pour cette raison, les dispositifs nouveaux affectant les finances locales ne sont, pour l’essentiel, pas contenus dans le projet de loi de finances pour l’an 2000. Des mesures importantes ont en effet été adoptées par un accord entre les deux assemblées avec la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, qui doit notamment permettre le développement rapide de la taxe professionnelle unique, tant en zone rurale qu’en zone urbaine : les disparités de taux et leurs effets pervers devraient ainsi s’atténuer au profit de l’émergence de véritables espaces de solidarité. L’article 13 IV à XII de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle supprime, pour sa part, à compter de 2000, les contingents communaux d’aide sociale, ce qui implique un nouveau mode d’attribution de la DGD. Le projet de loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l’Etat aux collectivités locales lisse sur trois ans les variations de population constatées lors du recensement général de 1999. Ce texte sera examiné en même temps que le projet de loi de finances afin d’entrer en vigueur au 1er janvier prochain. Enfin, le Gouvernement a annoncé des dispositions relatives à l’équilibre de la CNRACL, qui lient pour la première fois hausse des cotisations employeur et baisse des sommes versées au titre de la surcompensation entre régimes de retraite spéciaux. Cette actualité marquée par la diversité ne doit cependant pas masquer une tendance profonde dans l’équilibre des finances locales : les exonérations nouvelles qui pourraient être accordées en matière de taxe d’habitation vont à nouveau augmenter la part représentée par les concours financiers de l’Etat et posent la question de l’avenir de la fiscalité locale dont il serait souhaitable qu’il soit évoqué clairement dans toutes ses dimensions. * * * I. — QUEL BILAN APRES UN AN DE CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ ? L’année 1999 a été caractérisée par le remplacement du pacte de stabilité, qui avait été imposé aux collectivités locales, par l’instauration du contrat de croissance et de solidarité institué après une concertation approfondie entre l’Etat et les représentants de ces collectivités. Ce contrat a mis un terme à l’indexation des concours de l’Etat sur la seule hausse des prix en liant désormais leur évolution avec la progression de la croissance. Ce nouveau cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales entre dans sa deuxième année. Il maintient la distinction précédemment opérée entre dotations sous enveloppe et dotations hors enveloppe. Dans ce nouveau cadre, les collectivités locales bénéficient des fruits de la croissance, puisque l’enveloppe normée est indexée sur l’évolution des prix et une fraction croissante du PIB, 25 % en 2000 contre 20 % l’an passé. Globalement le montant total des ressources attribuées par l’Etat aux collectivités locales s’élève, hors fiscalité transférée, à 291,14 milliards de francs, soit une progression de 2,67 % par rapport au montant révisé de 1999. A. LE CADRE DES RELATIONS FINANCIÈRES ÉTAT-COLLECTIVITÉS LOCALES Le contrat de croissance et de solidarité mis en place par la loi de finances pour 1999 entre dans sa deuxième année. Les principes qui ont sous tendu sa mise en œuvre et qui ont été le fruit d’une concertation approfondie s’appliquent jusqu’en 2001. · Le système du contrat de croissance vise à permettre aux collectivités de mener une gestion prévisionnelle de leurs budgets par la programmation pluriannuelle de l’évolution des dotations de l’Etat : à ce titre le contrat de croissance et de solidarité est institué pour un délai de trois ans s’étalant de 1999 à 2001. · La diversité de la situation financière des collectivités implique de maintenir la distinction entre les dotations sous enveloppe et les dotations hors enveloppe ; en revanche, l’indexation de cette enveloppe ne se limite plus au seul indice prévisionnel des prix, mais prend en compte une fraction croissante du PIB en application de l’article 57 de la loi de finances pour 1999 (20 % en 1999; 25 % en 2000 et 33 % en 2001). · La péréquation est, dans le même temps, accrue. Alors que dans le précédent « pacte » la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour embauche et investissement (REI) était mécaniquement appliquée à l’ensemble des collectivités, désormais, la baisse de DCTP est liée à la situation financière des collectivités. Les communes percevant la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), bénéficient d’une attribution du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNTP) destinée à compenser intégralement les pertes de la DCTP. Le périmètre du contrat de croissance et de solidarité regroupe les dotations actives de l’Etat – dotation globale de fonctionnement (DGF), dotation spéciale instituteurs (DSI), dotation particulière élu local, dotations de l’Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP), dotation globale d’équipement (DGE), dotations générales de décentralisation (DGD, DGD affectée à la Corse, DGD de formation professionnelle) – ainsi que les dotations d’équipement scolaire des départements et des régions. Alors que les règles d’indexation propres à ces différentes dotations restent inchangées, la DCTP conserve, hors sa REI, sa fonction de variable d’ajustement au sein de l’enveloppe normée. B. LES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR 2000 L’ensemble des concours budgétaires de l’Etat au profit des collectivités locales atteindra en 2000 la somme de 291,1 milliards de francs contre 283,6 en montant révisé pour 1999. Cette masse se répartit dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité entre concours sous enveloppe et concours hors enveloppe. 1. Les dotations sous enveloppe a) Les dotations de fonctionnement · La dotation globale de fonctionnement (DGF) Conformément à l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse comme l’indice prévisionnel des prix à la consommation des ménages hors tabac de l’année de versement, estimé à 0,9 % pour 2000, majoré de la moitié du taux de croissance du PIB, estimé quant à lui à 2,30 % pour 1998, soit un taux de 2,05 % pour 2000. En application de ce même article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, cet indice s’applique à une DGF recalée, c’est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. En 1999, le recalage porte sur le seul indice des prix qui est de 0,5 % alors qu’il avait été estimé à 1,2 % en loi de finances initiale. Le montant de la DGF à indexer est donc de 108 638,559 millions de francs. Par ailleurs, l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF de l’exercice précédent fait l’objet d’une régularisation lorsque les indices économiques utilisés pour calculer la progression de la DGF sont différents des indices réels tels qu’ils sont constatés en juillet. La régularisation de la DGF pour 1998 s’élève à moins 679,31 millions de francs, l’indice des prix ayant été de 0,6 % et non de 1,3 %, comme prévu dans la loi de finances pour 1998. Cette régularisation s’impute sur le montant de la DGF à inscrire en loi de finances initiale pour 2000. La DGF 2000 s’établit donc à 110 185,919 millions de francs, contre 109 288,268 millions de francs en loi de finances initiale 1999, soit une progression de 0,82 %. Elle sera par ailleurs abondée de 1 850 millions de francs. En effet, la majoration de la DSU de 500 millions de francs prévue à l’article 59 de la loi de finances est reconduite en base pour 2000 et 2001. Par ailleurs, l’article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a instauré un prélèvement sur les recettes de l’Etat pour financer pour partie la dotation d’intercommunalité. Ce mécanisme de financement doit permettre de répondre à la création des communautés d’agglomération dans une limite de 500 millions de francs par an de 2000 à 2004. Enfin, les conséquences de l’impact du recensement général de la population sur les dotations de solidarité de la DGF seront prises en compte. L’article L. 2234-9 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que la moitié des augmentations de population constatées par un recensement général doit se répercuter sur le montant de la dotation forfaitaire des communes concernées. Cette majoration de leur dotation est financée par prélèvement sur la dotation d’aménagement de la dotation globale de fonctionnement, c’est à dire supporté par la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. Un dispositif spécifique a donc été mis en œuvre afin de maintenir le caractère péréquateur de la DGF en assurant un taux de progression convenable aux dotations de solidarité rurale et de solidarité urbaine. a cet effet, la DSU sera complétée par un second versement de 500 millions annoncé par le Premier ministre à Strasbourg. De son côté, la DSR bourg-centre sera abondée d’une somme de 150 millions sur proposition du président de la commission des Finances approuvée par l’Assemblée lors de la lecture de la première partie de la loi de finances. Afin d’éviter des effets déstabilisants, un projet de loi ordinaire prévoit des mesures de lissage sur trois ans des baisses et des hausses de population constatées en 1999. L’impact du recensement sera ainsi atténué pour la dotation forfaitaire des communes. · La dotation spéciale instituteur (DSI) La DSI évolue comme la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale, soit + 0,82 %. Toutefois, elle s’établit en 2000 à 2353,38 millions de francs contre 2 602 millions de francs en 1999, soit une réduction de 9,56 % à la suite de la prise en compte de la baisse du nombre d’ayants-droit en raison de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. · Les dotations de l’Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et à la majoration du fonds national de péréquation (FNP) Les dotations de l’Etat versées au FNPTP et à la majoration du FNP évoluent comme les recettes fiscales nettes de l’Etat, soit – 0,316 % en 2000. Hors cotisation de péréquation, dont le montant n’est pas encore connu, les ressources du fonds atteignent 3 720,8 millions de francs, contre 3383 millions de francs en 1999, soit une progression de 9,98 %. Cette forte progression est liée à l’abondement provenant du retour de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste qui bénéficie au FNPTP. Il s’élève à 2 076,34 millions de francs en 2000. Toutefois, la compensation d’une partie des exonérations de la taxe professionnelle prévue par la loi sur la ville est imputée sur ce fonds, mais à hauteur seulement de l’accroissement de ce retour de fiscalité de France Télécom et de la Poste par rapport à l’année précédente (soit 397 millions de francs en 1998), le surplus éventuel étant pris en charge directement par l’Etat. En conséquence, le FNPTP sera majoré de 1 733,4 millions de francs en 2000 (2 076 millions de francs - 343 millions de francs). La dotation de l’Etat alimentant la majoration FNP connaît quant à elle une évolution de – 0,316 % pour se monter à 675 millions de francs en 2000 contre 677 millions de francs en 1999. · La dotation particulière élu local Indexée comme la DGF, la dotation particulière élu local se monte à 275,6 millions de francs en 2000, contre 273 millions de francs en 1999, soit une progression de 0,82 %. b) Les dotations d’équipement · La dotation globale d’équipement (DGE) des communes et des départements La DGE des communes et des départements est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques (FBCF) et s’élève à 5 489,5 millions de francs en 2000, contre 5 298,7 millions de francs en 1999, soit + 3,6 %. · La dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et dotation départementale des collèges (DDEC) Ces deux dotations évoluent également comme la FBCF (soit + 3,6 %) et passent de 5 152 millions de francs en 1999 à 5 338 millions de francs en 2000, soit respectivement 3 566,8 millions de francs pour la DRES et 1 771,2 millions de francs pour la DDEC. c) les dotations de transfert de compétences · La dotation générale de décentralisation (DGD) La DGD évolue comme la DGF réelle (soit + 0,821 %). Le montant total de la DGD en loi de finances initiale pour 1999 s’est élevé à 21 567,15 millions de francs pour les trois DGD, soit 14 998,7 millions de francs pour la DGD intérieur, 1 338,88 millions de francs pour la DGD Corse et 5 229,6 millions de francs pour la DGD formation professionnelle. A ces montants de DGD inscrits en loi de finances initiale pour 1999 ont été ajoutés un certain nombre d’abondements et d’ajustements techniques qui sont intégrés dans l’enveloppe du contrat de croissance et de solidarité pour 2000 : — au titre de la DGD intérieur, 3 300 millions de francs correspondant au montant de la compensation de la suppression partielle des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements ; — au titre de la DGD formation professionnelle, 2 669,8 millions de francs correspondant au transfert aux régions du solde des compétences en matière de formation pré-qualifiante ; — au titre de la DGD Corse et de la DGD intérieur, respectivement 0,8 millions de francs et 381 millions de francs correspondant à la compensation de la taxe à l’essieu prévu par la loi du 8 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ; — au titre de la DGD intérieur, divers ajustements techniques pour un montant de 42,31 millions de francs. Le montant total de la DGD 1999 ainsi révisée pour être prise en compte au titre du contrat de croissance et de solidarité s’élèvera à 27 961,669 millions de francs. Après application du taux de progression, le montant total de la DGD sera de 28 190,63 millions de francs, soit 18 721,99 millions de francs pour la DGD intérieure, 1 339,7 millions de francs pour la DGD Corse et 7 899,41 millions de francs pour la DGD formation professionnelle. Ce montant devra cependant être révisé afin de prendre en compte les conséquences de la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle (CMU) qui organise le transfert de compétence de la couverture maladie des plus démunis des départements au titre de l’aide médicale vers l’Etat. Un transfert financier au profit de l’Etat devrait s’opérer par le biais d’un prélèvement sur la DGD des départements établi à partir du montant total des dépenses qu’il consacrent à l’aide médicale. Ce transfert réduit la DGD en conséquence, à hauteur de 9 127,26 millions de francs pour la loi de finances 2000. Par ailleurs, le montant ouvert en loi de finances initiale pour 2000 sera majoré de 14,124 millions de francs afin de prendre en compte certains ajustements techniques. d) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors la fraction réduction pour embauche ou investissement) Cette dotation constitue la variable d’ajustement de l’enveloppe dite normée définie par le nouveau contrat de croissance et de solidarité : son montant définitif est obtenu par soustraction du montant de l’ensemble de l’enveloppe normée – lui-même calculé à partir de l’indice des prix hors tabac et d’une fraction de l’évolution du PIB – et du montant atteint par les autres dotations. Dans le projet de loi de finances soumis à l’Assemblée, cette dotation devait diminuer de 3,44 % en 2000 et atteindre 11,85 milliards de francs. En tenant compte du recalage de la DGF 1999, de la régularisation de la D.G.F. 1998 et des ajustements techniques exposés précédemment, l’ensemble des dotations sous enveloppe va donc diminuer en loi de finances 2000 de – 3,80 % par rapport au montant révisé de 1999 et s’élever à un total de 160,5 milliards de francs . Cette diminution est imputable à l’ajustement négatif opéré au titre de la DGD des départements, sans lequel l’ensemble des dotations progresseraient de 1,7 %.
2. Les dotations hors enveloppe a) Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) Le FCTVA est la principale contribution de l’Etat aux dépenses d’investissement des collectivités locales et constitue un droit ouvert à ces dernières. Son montant prévisionnel inscrit en loi de finances pour 2000 s’élève à 21,8 milliards de francs, contre 20,5 milliards de francs en 1999 correspondant au montant consommé en 1999, soit une augmentation de 6,5 %. b) Les amendes forfaitaires de la police de la circulation Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation s’élève à 2,040 milliards de francs en 1999, contre 1 950 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 2 %. c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor Les subventions de fonctionnement des différents ministères se montent à 7 466 millions de francs en 2000, contre 7 069,7 millions de francs en 1999, soit une progression de 5,61 %. La diminution des subventions d’équipement n’est pas significative à ce stade de la procédure budgétaire. Elle résulte de la non prise en compte des crédits du chapitre 67-51, dont l’inscription s’effectue en fin de discussion budgétaire. Les comptes spéciaux du Trésor connaissent eux une baisse de 11,21 % et se montent en 2000 à 1 143,33 millions de francs contre 1 287,7 millions de francs en 1999. d) Les compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs Les dotations de compensation d’exonération et de dégrèvements de fiscalité locale sont estimées à 119 150 millions de francs contre 110 168 en 1999. Cette augmentation provient de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle (22,6 milliards contre 13,1 en 1999) et de la hausse des dégrèvements de taxe d’habitation, suite aux dispositions votées par l’Assemblée dans le cadre de la première partie de la loi de finances. Par contre, les compensations au titre de la REI disparaissent (50 millions inscrits contre 1,232 milliard en 1999). Enfin, la contrepartie de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s’élèvera à 225 millions de francs en 2000, contre 320 millions de francs en 1999 soit une baisse de 29,7 %. 3. Les compensations au titre de la réforme de la taxe professionnelle et des droits de mutation à titre onéreux La suppression progressive, à partir de 1999 et sur cinq ans, de la part salaire des bases de la taxe professionnelle a été compensée à hauteur de 13 118,608 millions de francs la première année. Cette compensation a été calculée en 1999 par l’application aux bases exonérées de l’année précédente (1998) des taux de taxe professionnelle des collectivités locales votées pour 1999. A partir de 2000, et pour les années suivantes, cette compensation sera également calculée par application des taux votés en 1999 par les collectivités locales aux nouveaux montants des bases exonérées en prenant pour référence l’année 1998. La compensation sera indexée chaque année en fonction du taux d’évolution de la DGF entre 1999 et l’année de versement. A compter de 2004, date à laquelle la compensation de la part salaires des bases de taxe professionnelle devient intégrale, la compensation est intégrée à la DGF et évolue comme cette dernière. A la suite d’un amendement du président de la commission des Finances, voté par l’Assemblée, l’indexation sera de 2,05 (alors que le Gouvernement proposait + 0,80). Il en résultera un gain de 250 millions pour les collectivités. En loi de finances initiale 2000, le montant de la compensation de la part salaires s’élève à 22 600 millions de francs. La compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) s’élève à 5 060 millions de francs (ce montant sera ajusté en loi de finances rectificative pour 1999 : + 31,745 millions de francs) et celle liée à l’allégement de la part départementale à 3 300 millions de francs (ce montant sera ajusté en loi de finances rectificative pour 1999 : + 248,667 millions de francs). Cette compensation sera intégrée dans la dotation globale de décentralisation en ce qui concerne les départements, un chapitre budgétaire spécifique, le chapitre 41-55, étant créé pour accueillir la part revenant aux régions. En loi de finances initiale 2000, la compensation de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux s’élèvent à 5 133,548 millions de francs et la compensation de la nouvelle diminution de la part départementale s’élève à 4 604,048 millions de francs auxquels doivent être ajoutés 1 200 millions de francs engagés par anticipation de la mesure en loi de finances rectificative 1999 (mesure applicable au 15 septembre 1999).
(a) Autorisations de programme. (b) Crédits de paiement. (c) Dépenses ordinaires et autorisations de programme : « moyens d’engagement ». (d) Dépenses ordinaires et crédits de paiement. (e) comprend la compensation liée à la baisse des droits de mutation départementaux décidée en 1999. (f) en 1999, 13 118 au titre de la compensation liée à la réforme de la taxe professionnelle et 22 600 en 2000. (g) à partir de 1988, prise en compte des admissions en non valeur, et à partir de 1999 des droits de mutation compensés. II. — DEUX DOSSIERS D’ACTUALITÉ : LA CMU ET LA CNRACL Si le projet de loi de finances pour 2000 ne comporte pas de modification majeure du cadre budgétaire des collectivités locales, deux dispositions incidentes ont en revanche un impact majeur : la couverture maladie universelle tout d’abord, du fait de ses incidences sur la DGF et les mesures relatives à la caisse nationale de retraite des agents territoriaux comprise dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale actuellement en cours de discussion. A. LES INCIDENCES DE LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE L’article 13 IV à XII de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle supprime, à compter de 2000, les contingents communaux d’aide sociale. Cette réforme se fait parallèlement au transfert financier organisé par ce texte au profit de l’autorité nouvellement compétente pour la couverture maladie des plus démunis et qui consiste en un prélèvement sur la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements, établi à partir du montant total des dépenses consacrées par ceux-ci à l’aide médicale, au profit de l’Etat. Or, la charge de ces dépenses engagées par les départements relève pour partie des communes au travers des contingents. Pour éviter des ajustements financiers complexes entre départements et communes à l’occasion de ce transfert de compétence à l’Etat, il a été choisi de supprimer les contingents versés par les secondes aux premiers. Ainsi a été substitué à ce mode de financement, un dispositif de régulation des flux entre communes et départements reposant sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) assorti d’un mécanisme d’abattement préalable visant à atténuer les inégalités générées par les modes de répartition des contingents. Cette réforme des financements croisés en matière d’action sociale, décidée dans le contexte de la suppression de l’aide médicale départementale prévue par cette loi, constitue une réforme essentielle dans un domaine d’intervention majeur des collectivités locales. En mettant fin aux financements croisés qui représentaient une survivance d’un dispositif ancien issu d’un décret du 21 mars 1955, la loi permet une véritable clarification des compétences des différents niveaux de collectivités. Son importance est à la hauteur des sommes en cause : 14 milliards de francs, sur une dépense totale d’aide sociale de 97 milliards. La réforme, applicable à compter de 2000, sera mise en œuvre selon les principes et les modalités précisés ci-après. 1. La suppression des contingents au « franc le franc » par une diminution de la dotation forfaitaire de la commune et, s’il y a lieu, un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale · La diminution de la dotation forfaitaire de la commune L’article 13-IV de la loi a complété le code général des collectivités territoriales par un article L. 2334-7-2 aux termes duquel la dotation forfaitaire des communes est diminuée, à compter de 2000, d’un montant égal à la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999. La base prise en compte pour ce mouvement financier est constituée par la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999 actualisée comme la DGF mise en répartition. · Le prélèvement éventuel sur le produit de la fiscalité locale Lorsque la participation de la commune, revalorisée dans les conditions indiquées ci-dessus, est supérieure à la dotation forfaitaire, l’article L. 2334-7-2-III précise que la différence est prélevée sur le produit des impôts directs locaux. Chaque année, un arrêté interministériel fixera, avant le 31 mars, la liste des communes concernées par cette disposition ainsi que le niveau du prélèvement à effectuer. Cette disposition prévoit également le cas des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique. Dans l’hypothèse où le produit des impôts communaux serait insuffisant, le complément serait prélevé sur le montant de l’attribution de compensation versée par le groupement à la commune. Les prélèvements opérés en vertu de cet article abonderont un fonds constitué à cet effet. 2. La mise en place d’un dispositif d’abattement préalable en faveur des communes les plus pénalisées par les modes de calcul des contingents L’article L. 2334-7-2-I organise un mécanisme préalable d’abattement visant les communes les plus pénalisées par les modes de calcul des contingents. Ceux-ci, fondés sur le décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987 (modifiant le décret n° 83-1123 du 23 décembre 1983) qui laissait une grande latitude aux départements ont, en effet, généré une inégale répartition du poids des contingents communaux qu’il était souhaitable de corriger. Les communes concernées sont les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) en 1999 et dont la contribution par habitant au titre de 1999 est supérieure à 30 % de la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements, à l’exception de Paris. L’abattement sera établi à partir des écarts suivants : û l’écart, sous réserve qu’il soit positif, entre la contribution de la commune par habitant au titre de 1999 et la moyenne par habitant des contributions communales du département ; û l’écart entre la contribution de la commune par habitant au titre de cet exercice et la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements, à l’exception de Paris. L’abattement sera calculé par la somme des produits de 10 % de chacun de ces deux écarts, multipliée par la population de la commune. Il sera effectif à compter de l’exercice 2001. 3. Un abondement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements d’un montant équivalent aux prélèvements effectués sur la dotation forfaitaire ou sur le produit de la fiscalité directe locale Un nouveau concours particulier de la DGF des départements a été créé par l’article L. 3334-7-1. Il est constitué par les ressources issues de la diminution de la dotation forfaitaire et des prélèvements effectués en application de l’article L. 2334-7-2-III après prise en compte de l’abattement défini ci-dessus. 4. La prise en compte des cas particuliers où le contingent est acquitté par un EPCI ou un syndicat mixte L’article L. 5211-27-1, étendu aux syndicats mixtes par l’article L. 5722-2-1, prévoit que la commune dont le contingent est acquitté par un EPCI et qui subira une diminution de sa dotation forfaitaire ainsi que, s’il y a lieu, un prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale, bénéficiera, chaque année, d’un reversement d’un montant équivalent de la part de cet établissement. Ce reversement constitue une dépense obligatoire pour le groupement. 5. La possibilité pour le département et la commune de fixer, par convention, les modalités d’apurement des dettes relevant d’exercices antérieurs à 2000 qui pourraient subsister La suppression des contingents communaux d’aide sociale à compter de 2000 n’effaçant pas les dettes que les communes peuvent avoir à l’égard des départements du fait notamment des paiements échelonnés sur plusieurs exercices, la loi a prévu, pour les dettes des années antérieures, la possibilité pour les parties de recourir à un dispositif conventionnel. La convention passée entre le département et la commune permettra de prévoir un étalement de ces dettes sur plusieurs exercices ou, le cas échéant, l’abandon des créances du département sur la commune. 6. Le cas particulier de Paris La réforme ne s’appliquera pas à Paris, compte tenu du statut particulier de cette collectivité à la fois commune et département. Il appartiendra au Conseil de Paris de fixer les conditions financières de la suppression de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département. Par ailleurs, la participation de la commune de Paris ne sera pas prise en compte pour le calcul de la moyenne par habitant des contributions communales de l’ensemble des départements à partir de laquelle sera calculé l’abattement en faveur des communes éligibles à la DSU et à la DSR défini ci-dessus. 7. Une mise en œuvre de la réforme sur deux exercices à compter de 2000 L’article L. 2334-7-2-II a fixé deux phases pour la suppression des contingents communaux d’aide sociale. En 2000, la diminution de la dotation forfaitaire ainsi que, s’il y a lieu, le prélèvement sur le produit de la fiscalité directe locale seront déterminés sur la base du contingent appelé en 1999 au titre de cet exercice. En 2001, un ajustement sera opéré en fonction du montant définitif de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale du département de 1999. Les mouvements qui seront réalisés en 2000 et 2001 s’effectueront respectivement à partir de la participation appelée et définitive de 1999 après application des taux d’indexation annuels de la DGF mise en répartition. Les modalités ainsi retenues par le législateur visent à tenir compte de la diversité des pratiques dans l’appel des contingents. Si dans nombre de départements, les contingents appelés de 1999 correspondent à des dépenses d’aide sociale de l’exercice 1999, dans d’autres, les contingents appelés peuvent, partiellement ou en totalité, être dus au titre d’un exercice antérieur. Le dispositif retenu qui comporte une période transitoire en 2000 permettra d’apurer le solde des contingents à verser au titre de 1999 au cours de l’exercice 2000. Le mécanisme adopté conduit à une stricte neutralité financière puisque la charge de ces communes en 2000 correspondra, d’une part, à un prélèvement sur la dotation forfaitaire (et éventuellement sur le produit de sa fiscalité directe locale) égal à la fraction indexée des contingents de 1999 appelée cette même année et, d’autre part, au versement au département du solde des contingents de l’exercice 1999 appelable en 2000. En 2001, lorsque la totalité des contingents de l’exercice 1999 aura été acquittée, la diminution de la dotation forfaitaire sera stabilisée sur la base du montant de la participation effective des communes aux dépenses du département pour 1999 après application des taux d’indexation de la DGF mise en répartition pour 2000 et 2001. Ce dispositif sera également financièrement neutre pour les départements concernés qui disposeront, à compter de 2000, d’une ressource globale équivalente. Du fait de la mise en œuvre progressive sur deux ans de la réforme, l’abattement en faveur des communes éligibles à la DSU ou à la DSR ne sera appliqué qu’en 2001 lorsque le montant définitif de la participation de chaque commune au titre de 1999 sera arrêté. Les différents mouvements financiers qui seront réalisés en 2000 et 2001 seront, ainsi que le prévoit l’article L. 2334-7-2-II, effectués sur la base d’arrêtés préfectoraux pris après avis du président du conseil général. Le premier arrêté, qui doit être pris avant le 30 octobre 1999, fixera le montant de la participation de chaque commune aux dépenses d’aide sociale du département au titre de 1999 et appelé au cours de cet exercice. Le second arrêté, qui doit être pris avant le 30 octobre 2000, fixera le montant de la participation définitive de chaque commune au titre de 1999. B. LE RÉÉQUILIBRAGE DE LA CNRACL L’équilibre de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) nécessite des mesures rapides pour éviter l’impasse financière. Pour ces raisons, le Gouvernement vient d’arrêter une série de mesures en vue d’accroître les ressources de la caisse. En effet, les réserves de ce régime de retraite des fonctions publiques hospitalières et territoriales ne suffisent plus à couvrir le déficit. Malgré les 14,6 millions de cotisants, le déficit prévu pour 2000 est de l’ordre de deux milliards de francs et de six milliards en données cumulées à la fin 2001. Deux mesures sont donc envisagées : û le taux de cotisation employeur sera augmenté de 0,5 point en 2000 et en 2001 : il sera ainsi porté de 25,1 % à 26,1 % ; û le taux d’appel de la surcompensation inter-régime va être progressivement abaissé de 38 % à 30 % d’ici 2001. La première mesure devrait permettre d’abonder les caisses de 3 milliards de francs. Elle présentera un coût de 550 millions de francs l’an prochain pour les collectivités locales, le reste étant à la charge des établissements hospitaliers. La seconde devrait alléger la charge pesant sur la CNRACL au titre de la solidarité entre les régimes spéciaux de retraite. En effet, la caisse bénéficiant d’un rapport démographique favorable avec 3 cotisants pour 1 pensionné, elle doit actuellement verser 20 milliards de francs, soit la moitié des prestations services, aux régimes spéciaux déficitaires. La diminution de 8 points du taux d’appel, également étalée sur deux ans, doit donc permettre de ramener le régime à l’équilibre sans hausse excessive des cotisations employeur. Cette mesure répond à une demande des élus locaux qui souhaitaient obtenir en contrepartie de la hausse des cotisations, une baisse des montants prélevés sur les recettes de la caisse au titre du financement des autres régimes spéciaux. La hausse d’un point des cotisations étalée sur les deux prochaines années, ne se fait donc pas sans contrepartie, ce qui avait été refusé par les gouvernements précédents. La CNRACL devrait ainsi renouer avec l’équilibre par une contribution moindre au financement des régimes spéciaux de retraite qui se trouvent dans une moins bonne situation financière qu’elle. III. — LA RÉFORME DE L’INTERCOMMUNALITÉ L’adoption par les deux assemblées de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale constitue un des événements majeurs de la décentralisation. En simplifiant et en rationalisant les règles applicables aux structures intercommunales, le législateur a entendu mettre en place un nouveau cadre institutionnel, financier et fiscal qui constitue avant tout un espace de solidarité entre communes. A. UN NOUVEL ÉLAN POUR L’INTERCOMMUNALITÉ Le nombre de groupements continue à croître, confirmant le succès de l’intercommunalité.
1. Calendrier La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale est d’application immédiate. Des instructions ont déjà été adressées en juillet aux préfets afin de préciser les modalités de la constitution des nouvelles structures de coopération intercommunale et de permettre leur création dès le ler janvier 2000. Un rapport d’étape sur l’état d’avancement des projets de création et de transformation a été demandé à l’ensemble des préfets pour le 15 septembre 1999. Diverses circulaires sur les aspects techniques (institutionnel, fiscal, financier) du texte sont en cours de préparation et seront diffusées entre le mois d’octobre et le mois de novembre. D’ici le 1er janvier 2002, il ne restera plus que trois structures de coopération intercommunale à fiscalité propre : les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes. Les districts et les communautés de villes auront disparu en tant que catégories juridiques et seront transformés dans l’une des trois catégories précitées. S’agissant du cas particulier des SAN, la loi a organisé un retour au droit commun au cas par cas. Ainsi, les SAN pourront se transformer en communautés d’agglomération dès lors que les opérations d’aménagement et d’équipement seront achevées sous réserve qu’ils remplissent les conditions de création de cette nouvelle catégorie d’établissement. Si la loi est d’application immédiate, il y a lieu de procéder toutefois, à un toilettage de la réglementation actuellement en vigueur. Treize décrets sont en cours de préparation et seront publiés d’ici la fin de l’année : cinq concernent les conditions d’exercice des mandats intercommunaux et la fonction publique territoriale, six sont de nature financière et devront être soumis au préalable au comité des finances locales dans le courant du mois d’octobre. Par ailleurs, dans la perspective de la disparition au ler janvier 2002 des districts et des communautés de villes, un certain nombre de textes réglementaires devront être abrogés. Il est envisagé, sous réserve de l’accord du Conseil d’Etat, dans le cadre du projet de décret portant codification de la partie réglementaire du code des communes dont la publication devrait intervenir avant la fin de l’année en cours, de procéder aux différentes abrogations résultant de la disparition à terme des deux établissements publics de coopération intercommunale précités. Les textes réglementaires à paraître sont recensés ci-après : — liste des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans lesquels le directeur ou le directeur-adjoint peut avoir délégation de signature (dispositions applicables au 1er janvier 2000 – article 111 de la loi) ; — fixation du taux des indemnités maximales pour les fonctions de président ou de vice-président de communauté d’agglomération (modification du décret n° 93-732 du 29 mars 1993 relatif aux indemnités de fonction des présidents et vice-présidents d’EPCI) ; — frais de déplacement des élus des EPCI ne bénéficiant pas d’indemnités de fonction (conditions de remboursement à préciser par référence au décret n° 90-437 du 28 mai 1990 relatif aux frais de déplacement des fonctionnaires) ; — nomination d’un liquidateur en cas de dissolution d’un EPCI et en cas d’annulation de l’arrêté de création ; — commission départementale de la coopération intercommunale : modalités de désignation des membres appelés à siéger en formation restreinte et fonctionnement de ladite formation (dispositions applicables au ler janvier 2000 – article 112) ; — abrogation d’articles réglementaires relatifs aux communautés urbaines (articles R 165-6 à 14 du code des communes) ; — modification des conditions d’application du régime de crédit d’heures prévu pour les élus municipaux désignés pour siéger au sein des EPCI ; — suppression de la qualité d’ordonnateur secondaire des délégués régionaux du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ; incidence sur le régime administratif, budgétaire et financier de l’établissement ; — modification des conditions d’évaluation des dépenses d’investissement transférées aux EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ; — modification du prélèvement et versement des ressources du fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France (FSRIF) ; — modification de la composition du Comité des finances locales (CFL) prévue au chapitre II – dispositions financières ; — nouvelles dispositions concernant le potentiel fiscal prévues au chapitre II – dispositions financières ; — suppression de la dotation de développement rural (DDR) des communes de moins de 20 000 habitants des départements d’outre-mer et de celle de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. 2. La communauté de communes Les règles suivantes s’appliquent à toutes les communautés de communes sous réserve des règles spécifiques à la catégorie particulière des communautés à dotation globale de fonctionnement bonifiée décrite plus loin. La communauté de communes est un EPCI regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Cette condition n’est toutefois pas exigée pour : — les communautés de communes existant à la date de la publication de la loi, — celles issues de la transformation d’un district ou d’une communauté de villes en application de cette même loi (art. 51 et 56). Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace. La communauté de communes est formée, soit sans fixation de terme, soit pour une durée déterminée dans la décision institutive. Elle peut s’étendre sur un ou plusieurs départements. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté. La loi apporte certaines modifications en ce domaine. La communauté de communes exerce toujours aux lieu et place des communes membres les compétences librement choisies dans les groupes de compétences obligatoires et optionnelles fixés par la loi dans la limite de l’intérêt communautaire. Elle peut également exercer les compétences que les communes ont librement choisi de lui transférer en plus de celles fixées par la loi. Il convient de préciser que la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes est exigée : — pour définir les compétences transférées au sein de chaque bloc, — pour déterminer l’intérêt communautaire des compétences transférées, que celles-ci soient obligatoires ou optionnelles, afin de fixer la ligne de partage entre les compétences de la communauté et celles des communes. Les communes doivent définir et préciser, au moment de la création de la communauté, à l’aide de critères par exemple, la ligne de partage dans chaque domaine entre les compétences communautaires et la compétence communale. Les communes peuvent décider librement de transférer à la communauté de communes d’autres compétences que celles dont le transfert est imposé par la loi (compétences facultatives). · Groupes de compétences obligatoires Les communautés de communes exercent obligatoirement des compétences, dans les deux blocs suivants, mais il appartient aux communes d’en préciser l’étendue lors de la création de la communauté : — aménagement de l’espace, — actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté. Toutefois, la loi transfère aux communautés de communes optant pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique (TPU) (article 1609 nonies C du CGI) l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d’intérêt communautaire. · Compétences optionnelles Comme dans le système antérieur, la communauté de communes doit exercer des compétences relevant d’au moins un des quatre blocs suivants : — protection et mise en valeur de l’environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux ; — politique du logement et du cadre de vie ; — création, aménagement et entretien de la voirie ; — construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire. L’étendue du transfert de compétences au sein de ces blocs doit être précisée par les communes à la majorité qualifiée requise pour la création. 3. La communauté d’agglomération La communauté d’agglomération est un établissement public à coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. Ces communes s’associent au sein d’un espace de solidarité en vue d’élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire. La communauté d’agglomération est créée sans limitation de durée. Elle peut s’étendre sur un ou plusieurs départements. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté. La communauté d’agglomération exerce de plein droit aux lieu et place des communes membres des compétences obligatoires et des compétences optionnelles dans la limite, pour la plupart d’entre elles, de l’intérêt communautaire. L’intérêt communautaire est déterminé pour chaque compétence à la majorité des 2/3 du conseil de la communauté d’agglomération. Il appartient à chaque conseil communautaire de définir et de préciser, à l’aide de critères comme, par exemple, la ligne de partage dans chaque domaine entre la compétence communautaire et la compétence communale. Le choix des compétences optionnelles est arrêté par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création. Les communes peuvent décider librement de transférer à la communauté d’agglomération d’autres compétences que celles dont le transfert est imposé par la loi (compétences facultatives). · Compétences obligatoires — Développement économique ; — Aménagement de l’espace communautaire ; — Equilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire — Politique de ville. · Compétences optionnelles Le choix arrêté, comme il est dit plus haut, doit porter sur au moins trois des cinq compétences suivantes : — Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire ; — Assainissement ; — Eau ; — En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie, lutte contre la pollution de l’air, les nuisances sonores, élimination et valorisation des déchets des ménages et assimilés (ou traitement et opérations connexes seulement) ; — Construction, aménagement, entretien, gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire. · Aide sociale Dans des conditions prévues par convention, la communauté d’agglomération peut exercer pour le département tout ou partie des compétences d’aide sociale que celui-ci lui confie. Il ne s’agit donc pas d’un transfert de compétences mais d’une aide à l’exercice de la compétence départementale au nom de qui la compétence est exercée. 4. La communauté urbaine La communauté urbaine est un EPCI regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants. Ces communes s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire. Les conditions qui précèdent ne sont toutefois pas exigées pour les communautés urbaines existant à la date de la publication de la loi. Ces communautés sont les suivantes : Arras – Bordeaux – Brest – Cherbourg – Dunkerque – Grand Alençon – Le Creusot – Monceau-les-Mines – Le Mans – Lille – Lyon – Nancy – Strasbourg. La communauté urbaine est créée sans limitation de durée. Elle peut s’étendre sur un ou plusieurs départements. L’arrêté de création détermine le siège de la communauté. Les conditions d’exercice du mandat de délégué de la communauté urbaine n’ont pas par ailleurs été modifiées par la loi. La loi renforce, considérablement, le champ des compétences de la communauté urbaine par rapport au régime antérieur. Le transfert obligatoire de certaines d’entre elles est subordonné à la reconnaissance de l’intérêt communautaire qui est déterminé à la majorité des 2/3 du conseil de la communauté urbaine. Il appartient à chaque conseil communautaire de définir et de préciser, à l’aide de critères comme, par exemple, la ligne de partage dans chaque domaine entre la compétence communautaire et la compétence communale. Ceci ne s’applique pas aux communautés urbaines existantes à la date de publication de la loi, mais celle-ci leur offre, sous certaines conditions, la possibilité d’opter pour le nouveau régime de compétences. Les communes peuvent décider librement de transférer à la communauté urbaine d’autres compétences que celles dont le transfert est imposé par la loi (compétences facultatives). · Les compétences obligatoires La communauté urbaine exerce de plein droit, aux lieu et place des communes, les compétences fixées par la loi dans les blocs de compétences suivants : — Développement et aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire ; — Aménagement de l’espace communautaire ; — Equilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire ; — Politique de la ville dans la communauté ; — Gestion des services d’intérêt collectif ; — Protection et mise en valeur de l’environnement et politique du cadre de vie. Comme pour les communautés d’agglomération, la communauté urbaine peut exercer par voie conventionnelle pour le département tout ou partie des compétences d’aide sociale que celui-ci lui confie. Il ne s’agit donc pas d’un transfert de compétences mais d’une aide à l’exercice de la compétence départementale au nom de qui la compétence est exercée. B. LES CONSÉQUENCES FISCALES La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale étend la taxe professionnelle unique en milieu urbain sans toutefois la limiter en milieu rural. Les établissements publics de coopération intercommunale situés en agglomération (CA et nouvelles CU) auront, à titre obligatoire, le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. De plus, à compter du 1er janvier 2000 pour les districts de plus de 500 000 habitants et à compter du 1er janvier 2002 pour les communautés urbaines et les communautés de communes de plus de 500 000 habitants, la taxe professionnelle unique sera le régime fiscal de plein droit, sauf opposition des communes membres. Les autres établissements publics de coopération intercommunale ont par ailleurs la possibilité d’opter pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Le but de cette loi est donc de généraliser la taxe professionnelle unique dans les structures intercommunales afin de constituer un véritable espace de solidarité fiscale et économique. L’unification de la taxe professionnelle au sein des territoires urbains constitue un des objectifs de la loi. En effet, les communes concernées par ces projets de regroupement en agglomération représentent plus de 70 % du produit de la taxe professionnelle communale. L’institution d’une taxe professionnelle unique d’agglomération sur un territoire intercommunal contribue à la réduction des disparités des taux d’imposition et de richesse fiscale entre les communes. En ce sens, le développement d’un tel régime au plan national et notamment dans les zones où se trouvent concentrées les bases de taxe professionnelle, participe de la réforme de cet impôt. La loi incite donc fortement les établissements publics de coopération intercommunale urbains au régime fiscal de la taxe professionnelle unique sans toutefois créer d’obligation de création de structure intercommunale à taxe professionnelle unique dans le respect du principe de la libre administration des collectivités locales. En conséquence, il apparaît difficile pour l’instant de mesurer l’impact de la loi sur la généralisation de la taxe professionnelle unique. Par ailleurs, la loi étend également la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale en donnant la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale de redistribuer de la taxe professionnelle aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale limitrophes sous forme de dotation de solidarité. Cette mesure devrait permettre de réduire progressivement les écarts de richesse entre communes membres d’un même territoire intercommunal et entre établissements publics de coopération intercommunale limitrophes.
C. LES CONSÉQUENCES SUR LA RÉPARTITION DE LA DGF La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative à l’organisation et à la simplification de la coopération intercommunale modifie en profondeur l’architecture et les règles de calcul de la dotation d’intercommunalité des EPCI à fiscalité propre. Tout d’abord, la création des communautés d’agglomération sera favorisée financièrement par une dotation moyenne de 250 F par habitant accordée à cette catégorie d’établissement public. La progression de cette dotation ne pourra ensuite être inférieure à l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac. A titre de comparaison, les communautés de villes et groupements assimilés ont perçu en 1999 une dotation par habitant de 123,82 F et les communautés de communes à fiscalité additionnelle une dotation par habitant de 104,81 F. La loi prévoit également d’aider financièrement les EPCI qui adopteront le régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Les communautés de communes qui adopteront ce régime fiscal ne pourront pas avoir une dotation moyenne par habitant inférieure à celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle. Il en sera de même pour les communautés urbaines. Par ailleurs, les communautés de communes à taxe professionnelle unique qui répondent à certaines compétences et qui ne répondent pas aux critères de population des communautés d’agglomération bénéficieront d’une dotation par habitant bonifiée. Celle-ci permettra à ces communautés de communes de bénéficier en moyenne d’une dotation par habitant de 175 F, montant qui est nettement supérieur à la dotation par habitant actuelle des communautés de communes à taxe professionnelle unique (123,82 F par habitant en 1999). Six catégories d’EPCI à fiscalité propre pourront donc bénéficier de la dotation d’intercommunalité : les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés de communes à taxe professionnelle d’agglomération, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle, les communautés urbaines à taxe professionnelle d’agglomération, les communautés d’agglomérations et les syndicats ou communautés d’agglomération nouvelle. Par ailleurs, d’autres modifications ont affecté le mode de répartition de la DGF, notamment du fait de la prise en compte du coefficient d’intégration fiscale des groupements, de la neutralisation des transferts financiers entre communes et EPCI, et de mécanismes de garanties visant à assurer une certaine stabilité dans l’attribution de la DGF. 1. Les données de répartition a) Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) D’une part, le CIF sera utilisé dans le calcul des dotations de base et de péréquation de la dotation d’intercommunalité de l’ensemble des EPCI à l’exception des syndicats ou communautés d’agglomérations nouvelles. L’intégration du CIF dans le calcul de la dotation des communautés de communes à taxe professionnelle unique permettra de mieux mesurer l’intégration réelle de cette catégorie d’EPCI. En effet, la répartition en vigueur avant la loi ne prenait en compte que le potentiel fiscal et pouvait favoriser des EPCI qui ne transféraient que peu de taxe professionnelle au niveau intercommunal. Cependant, pour éviter des évolutions trop importantes du budget des groupements existants, il est prévu que le CIF des communautés de communes à TPU soit intégré sur une période de dix ans dans le calcul des dotations de base et de péréquation. D’autre part, la redevance assainissement sera cumulée à la taxe ou à la redevance d’enlèvement des ordures ménagères dans le calcul du produit fiscal du groupement ou dans celui des communes membres de l’EPCI, l’affectation de cette redevance se faisant en fonction de la compétence exercée. Enfin, pour mieux mesurer l’intégration fiscale effective des groupements, le CIF sera minoré des dépenses de transferts versées par les EPCI aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics locaux non rattachés et aux associations syndicales autorisées. Cette correction se fera de façon homogène sur l’ensemble des EPCI d’une même catégorie et vise à rétablir une comparaison homogène entre les groupements. En effet, les EPCI les plus anciens ayant achevé leur intégration fiscale, peuvent se trouver pénalisés par la comparaison avec des groupements plus récents dont les hausses de l’intégration fiscale proviennent largement de dépenses de transferts, sans exercice réel des compétences transférées. Cette situation qui fait baisser régulièrement la valeur de point des dotations mises en répartition, a été constatée de façon croissante ces dernières années. Pour autant, certaines dépenses de transfert ne seront pas retirées du CIF afin de tenir compte des modalités différentes d’exercice des compétences par les groupements. Il s’agit des dépenses de l’EPCI en tant qu’employeur direct de personnel, au titre des régies intercommunales, au titre des participations aux organismes de regroupement et au titre des subventions versées aux associations et aux autres organismes de droit privé. Les dépenses de transfert relatives au financement des services départementaux d’incendie et de secours ne seront pas non plus déduites du CIF. Afin de ne pas déstabiliser trop brutalement les budgets intercommunaux, il est prévu de ne corriger que progressivement le CIF, à hauteur de 10 % chaque année. b) Le potentiel fiscal Le potentiel fiscal de toutes les catégories d’EPCI, à l’exception des SAN, sera calculé à partir des quatre bases d’imposition directes locales alors que jusqu’à présent, les EPCI à taxe professionnelle unique avaient un potentiel fiscal calculé en fonction de la seule taxe professionnelle. Enfin, le potentiel fiscal des communautés d’agglomération issues de la transformation de SAN sera pondéré par le rapport entre les bases brutes par habitant de taxe professionnelle des communautés d’agglomération et la somme des bases brutes par habitant des syndicats ou communautés d’agglomération nouvelle et de ceux d’entre eux qui se sont transformés en communauté d’agglomération, sous réserve que ce rapport soit inférieur à un. 2. Les modalités de répartition Le mode de calcul de la dotation de base et de péréquation demeure inchangé sauf les dispositions particulières concernant le calcul de CIF et le potentiel fiscal énoncées plus haut. La première année de perception de la DGF, les EPCI se verront attribuer un CIF moyen calculé à partir du CIF des EPCI de troisième année et plus. L’abattement de la dotation de base et de la dotation de péréquation est généralisé à 50 %, sauf pour les communautés d’agglomération qui ne subiront aucun écrêtement. La deuxième année d’attribution de la dotation dans la même catégorie, le CIF, non corrigé des dépenses de transfert, sera pondéré par le rapport entre le CIF moyen de la catégorie et le CIF moyen de la catégorie non corrigé des dépenses de transfert. La troisième année, la dotation de base et la dotation de péréquation seront calculées à partir du CIF réel corrigé. Les principales modifications concernent le mode de calcul des garanties et la redistribution de l’écrêtement. a) Le mécanisme de garantie Le mécanisme de garantie de la dotation globale de fonctionnement versée aux EPCI est modifiée et simplifiée. Tout d’abord, le montant global de garantie de chacune des catégories d’EPCI ne sera plus calculé après fixation de la dotation par habitant de la catégorie concernée. Ce mode de calcul revenait à provisionner un montant de garantie qui ne correspondait pas à la réalité des besoins et à introduire un décalage avec la véritable progression de la dotation par habitant. En effet, chaque année, le comité des finances locales recalculait la nouvelle dotation par rapport au montant de l’année précédente – hors garantie. Ce système est remplacé par une indexation annuelle du montant de l’année précédente, garantie incluse, la nouvelle garantie étant fixée ensuite à l’intérieur de l’enveloppe des crédits à répartir. Par ailleurs, la garantie ne sera plus calculée en fonction de la dotation globale mais à partir de la dotation par habitant, ce qui permettra de mieux appréhender le besoin réel de garantie des EPCI, en tenant compte des variations de population. Les nouvelles conditions de répartition générées par la correction du CIF et sa généralisation à l’ensemble des EPCI, permettront d’harmoniser les modalités de garantie qui seront fixées de telle sorte que la dotation par habitant de tous les groupements (hors SAN) ne soit pas inférieure à 80 % de celle perçue l’année précédente. Enfin, en cas de transformation d’un EPCI, celui-ci est assuré de percevoir une dotation par habitant qui progresse au moins comme la dotation forfaitaire des communes les deux premières années d’attribution de la dotation dans la nouvelle catégorie. En outre, si l’EPCI est à taxe professionnelle unique, il ne peut, au titre des troisième, quatrième et cinquième années d’attribution dans la même catégorie, percevoir une attribution par habitant inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue l’année précédente. b) La redistribution de l’écrêtement Les communautés de communes à fiscalité additionnelle ne pourront percevoir à compter de la troisième année de perception de la dotation dans cette catégorie une attribution par habitant qui soit supérieure à 120 % de la dotation par habitant perçue l’année précédente. Ce mécanisme permettra de lisser les variations trop brutales de dotations liées aux premières années d’existence du groupement et de maintenir une base équitable de répartition entre les EPCI en fonction des modes de gestion qu’ils ont choisis pour exercer leurs compétences transférées. Contrairement à la situation antérieure, les disponibilités financières dégagées par cet écrêtement seront redistribuées intégralement aux communautés de communes à fiscalité additionnelle en fonction des dotations de base et de péréquation sans utilisation du CIF. Cette redistribution préservera le montant de la dotation moyenne par habitant qui sera fixée par le Comité des finances locales. IV. — FAUT-IL MAINTENIR UN SYSTÈME FISCAL LOCAL ? La prise en charge de la fiscalité locale par l’Etat – c’est-à-dire le contribuable national – ne cesse de s’accentuer au fil des années. Longtemps, elle s’est concentrée sur la fiscalité locale directe, et plus précisément trois des taxes locales directes : la taxe professionnelle, la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés non bâties. La quatrième taxe locale – la taxe sur les propriétés bâties – a connu, au contraire, un désengagement de l’Etat qui, désormais, en supporte moins de 5 %. Ces dernières années, cette prise en charge s’est étendue à la fiscalité locale indirecte, d’abord de manière ponctuelle (avec la baisse temporaire des droits immobiliers en 1995) puis de façon permanente, à partir de 1999. Cette substitution du contribuable national aux contribuables locaux revêt une telle ampleur que l’avenir même du système fiscal local se trouve posé. Aussi, convient-il de faire apparaître les effets de cette prise en charge de la fiscalité locale par l’Etat. 1. La prise en charge de la fiscalité locale par l’Etat En 1999, la prise en charge par l’Etat de la fiscalité locale a dépassé, pour la première fois, les cent milliards de francs, pour atteindre plus de 113 milliards (). Ce chiffre a doublé en neuf ans, puisqu’il atteignait 51 milliards en 1990 (cf. tableau). En 2000, la prise en charge devrait connaître une hausse sensible, (7 à 10 milliards, soit + 6 à 9 %) compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle (deuxième année de la suppression de la base salaires), de la nouvelle baisse des droits de mutation des départements, des nouveaux dégrèvements de taxe d’habitation votés par l’Assemblée lors de la discussion de la première partie de la loi de finances. Ainsi, en vingt ans, la prise en charge par l’Etat de la fiscalité locale aura été multipliée par dix.
Aujourd’hui, près du quart des recettes fiscales locales sont donc prises en charge par le contribuable national. Cette proportion a sensiblement augmenté depuis 1982. Du fait de la poursuite de la réforme de la taxe professionnelle, et compte tenu d’une éventuelle baisse de la taxe d’habitation, on peut penser qu’à brève échéance, cette prise en charge pourrait représenter un tiers des recettes fiscales locales globales. PRISE EN CHARGE DE LA FISCALITÉ LOCALE PAR L’ÉTAT (en milliards de francs)
Il apparaît que la prise en charge de l’Etat se concentre sur la fiscalité directe (). A partir de 1999, les mesures d’allègement des droits de mutations (départementaux et régionaux) représentent un dixième du montant des impôts locaux indirects (). Il est donc intéressant d’examiner, plus précisément, l’évolution de la prise en charge par l’Etat, de chacune des quatre taxes directes. — La taxe professionnelle Avec une prise en charge de 47 milliards en 1999 (46 prévus en 2000), l’Etat supporte 40 % du produit de cet impôt local. Cette part va continuer à augmenter sensiblement puisque les bases « salaires » disparaîtront totalement en 2003 compensées aux collectivités par une dotation de l’Etat, indexée sur l’évolution de la DGF. Au terme de cette réforme, on peut estimer que 60 à 65 % de cet impôt seront payés par le contribuable national (). A ce moment, la taxe professionnelle, reposant à 80 % sur la valeur locative des investissements, il sera facile de critiquer un impôt pénalisant la modernisation des entreprises et de lui substituer une compensation nouvelle. PRISE EN CHARGE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE PAR L’ÉTAT (en % du produit perçu par les collectivités locales)
Ce graphique permet de suivre les diverses étapes de cette prise en charge : — en 1982, réduction de la fraction des salaires pris en compte de 20 % à 18 % de la masse salariale et étalement sur deux ans de l’augmentation des investissements (art. 13 et 14 de la loi de finances rectificative pour 1982 du 28 juin 1982) : la prise en charge par l’Etat augmente de 3,7 milliards, soit 3,5 points ; — en 1985, un dégrèvement de 10 % du montant de la taxe professionnelle est décidé dans le cadre de la loi de finances. L’intervention de l’Etat augmente de 7 milliards, soit 7 points , — en 1987, ce dégrèvement est supprimé et remplacé par une compensation correspondant à un allègement de 16 % de l’ensemble des bases de taxe professionnelle. Parallèlement, la réduction pour investissement, instituée en 1982, est étendue (à partir des impositions de 1988) à l’ensemble de la base d’imposition (REI). Pour assurer le suivi des compensations, il est créé un Fonds de compensation de la taxe professionnelle (FCTP). La prise en charge de l'Etat augmente de 5,5 milliards, soit 4,5 points ; — le plafonnement de la taxe professionnelle, instituée en 1979 à un taux de 6 %, réduit à 5 % (en 1985) puis à 4 % (en 1989), passe à 3,5 % en 1991. Ce dernier abaissement se traduit par une augmentation sensible de la prise en charge de l’Etat (+ 4 milliards, soit + 2 points) qui va se poursuivre jusqu’en 1995, malgré plusieurs ajustements de ce plafonnement. Ainsi, la loi de finances pour 1993 décide que le plafonnement sera calculée sur la valeur ajoutée de l’année d’imposition. De même, la loi de finances pour 1995 décide de relever le taux de plafonnement à 4 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 140 millions de francs (mesure pérennisée à partir de 1996 avec trois taux de plafonnement) et de limiter à 500 millions (au lieu d’1 milliard) le montant du dégrèvement par établissement. Mais c’est la loi de finances pour 1996 qui limitera la progression de ce dégrèvement en « gelant » la cotisation de la taxe professionnelle prise en compte au taux de 1995 ; — outre la limitation de ce plafonnement, les compensations versées par l’Etat en particulier la DCTP vont diminuer à partir de 1994, puis se stabiliser – par suite d’aménagements prévus en loi de finances pour 1994, puis de la diminution de la DCTP dans le cadre du pacte de stabilité entre l’Etat et les collectivités locales. Les conséquences de ces dispositions apparaissent sur le graphique avec la stabilisation de l’aide de l’Etat entre 1995 et 1998 ; — à partir de 1999, la réforme de la taxe professionnelle (suppression sur cinq ans de la base « salaires » amène une nouvelle progression nette de 7 milliards correspondant à + 6,5 points. Cette progression devrait se poursuivre en 2000. S’agissant de la Corse, un régime particulier existe. Depuis 1995, les parts départementale et régionale sont supprimées et un abattement de 25 % est institué sur la part communale (loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse). Ces mesures ont été complétées par la loi relative à la zone franche de Corse qui exonère, sous certaines conditions, les entreprises de taxe professionnelle. Au terme de cette analyse, on rappellera qu’en 1975, dernière année d’existence de la patente, l’Etat prenait à sa charge environ 3 % du montant de l’impôt. Lors de la première année de mise en place de la taxe professionnelle, en 1976, l’Etat avait été amené à intervenir à hauteur de 7 % environ. Aujourd’hui, le taux de prise en charge atteint 40 %. — La taxe d’habitation S’agissant de la taxe d’habitation, l’Etat prend en charge près de 20 milliards (somme qui sera vraisemblablement atteinte en 2000), soit 23 % du montant total, niveau stable depuis 1992 (les chiffres absolus progressant, pour leur part, proportionnellement à l’augmentation de l’imposition locale). Limitée à moins de 10 % en 1980, la prise en charge de la taxe d’habitation a connu une progression régulière, jusqu’en 1989, au fur et à mesure que les dispositifs d’exonération étaient étendus. PRISE EN CHARGE DE LA TAXE D’HABITATION PAR L’ÉTAT (en % du produit perçu par les collectivités locales)
— La première loi de finances rectificative pour 1982 exonère de taxe d’habitation les personnes âgées de plus de soixante ans et les veuves dès lorsqu'elles ne sont pas imposables à l’impôt sur le revenu. Cette disposition entraîne une hausse de 3 points du taux de prise en charge par l’Etat. A compter de 1985 (art. 34 de la loi 85.695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier), les contribuables âgés de moins de soixante ans et non imposables à l’impôt sur le revenu bénéficient d’un dégrèvement de 25 % du montant de leur imposition dépassant 1 000 F (seuil actualisé chaque année), qui passe à 30 % en 1989. Cette même année, un dégrèvement de 15 % du montant de l’imposition excédant 1 305 F est accordé aux personnes payant un faible montant d’impôt sur le revenu (art. 39 de la loi de finances pour 1989). — Avec la loi de finances pour 1990, le Gouvernement propose un important dispositif d’allègement de la taxe d’habitation, qui, en contrepartie, va se traduire par un accroissement très fort de la participation de l’Etat (+ 5 milliards de francs correspondant à + 8,1 points de prise en charge). Le « record » de prise en charge sera ainsi atteint cette année-là (26,7 %). Les mesures instituées sont : un plafonnement de la taxe d’habitation à 4 % du revenu imposable et l’augmentation des dégrèvements existants à 100 % pour les non imposables à l’impôt sur le revenu et 50 % pour les personnes faiblement imposées. On rappellera qu’à la même époque, le groupe socialiste élaborait une véritable réforme de la taxe d’habitation en proposant de substituer à la part départementale de la taxe une taxe départementale sur le revenu. Il est clair que le dispositif proposé dans la loi de finances permettait de limiter la force des critiques portées contre la taxe d’habitation, et en conséquence, de démontrer l’inutilité de la réforme proposée. D’ailleurs, les mesures d’allègement étaient limitées à 1990, puis à 1991. La loi de finances pour 1992 décidera leur pérennisation. Quant à la loi de finances pour 1991 (art. 24), elle dégrève totalement de taxe d’habitation les bénéficiaires du RMI. — La baisse du taux de prise en charge qui se manifeste en 1991 et 1992 résulte de deux dispositions. La loi de finances pour 1991 précise que, pour les dégrèvements exposés ci-dessus, la notion de revenu imposable s’entend avant prise en compte des réductions d’impôt existantes en matière d’impôt sur le revenu. 800 000 contribuables étaient concernés par cette disposition qui a entraîné une hausse de leur cotisation de taxe d’habitation. Par ailleurs, la loi de finances pour 1992 substitue au dégrèvement une compensation pour les contribuables âgés (et veufs) exonérés en totalité. Le montant de la compensation (versée pour la première fois en 1992) est calculé en appliquant aux bases exonérées le taux d’imposition de 1991, ce qui a pour effet de limiter la charge qui en résulte pour l’Etat. — La stabilisation du taux de prise en charge qui apparaît entre 1992 et 1998 résulte de dispositions contradictoires. Ainsi, à partir de 1997, la notion d’impôt sur le revenu est remplacée par un « revenu fiscal de référence » qui limite le montant de la prise en charge par l’Etat, tout comme la réduction d’avantages fiscaux (au titre de l’impôt sur le revenu) est susceptible de « sortir » de l’exonération (totale ou partielle) certains contribuables. Ainsi, en 1996, la diminution des seuils de revenus pour la prise en compte du plafonnement de taxe d’habitation. A l’inverse, de nouveaux dégrèvements (en faveur des personnes à ressources modestes) personnalisent davantage la taxe d’habitation et augmentent la prise en charge de l’Etat, tout comme le rétablissement, en 1997, des seuils de revenus pris en comptes pour le plafonnement de la taxe. Quoi qu’il en soit, les conséquences de ces nombreuses mesures d’exonérations, qu’elles portent sur la totalité de la taxe ou sur une partie de son montant, ne sont pas négligeables. Alors qu’en 1981, 1 710 000 contribuables étaient exonérés en totalité de taxe d’habitation et 439 000 exonérés partiellement, ces chiffres sont passés en 1998 à 4 500 000 contribuables exonérés totalement et 6 310 000 partiellement, soit 10,8 millions de contribuables échappant à une taxe d’habitation « normale », ce qui représente près de la moitié des contribuables. Encore ce chiffre n’incorpore-t-il pas les rôles non recouvrés qui, selon une enquête du Conseil des impôts, s’élèvent à 14 % (). — La taxe foncière sur les propriétés non bâties La suppression sur trois ans des parts départementale et régionale de cette taxe a fait bondir le taux de prise en charge par le contribuable national qui atteint aujourd’hui 35 % du produit, pour une somme de 2,8 milliards de francs. Cette mesure a été prise dans le cadre de la loi de finances pour 1993 (art. 9) modifiée par la loi de finances rectificative pour 1993 (art. 6). A compter de 1993, la part régionale de la TFPNB est supprimée. Quant à la part départementale, sa suppression sera progressive, sur les quatre années 1993 à 1996. La compensation est calculée sur les taux en vigueur en 1992 (régions) et 1993 (départements). En outre, un « ticket modérateur » est laissé à la charge des collectivités « bénéficiaires » : il est égal à 1 % du produit des quatre taxes des rôles généraux émis l’année précédente au profit de la région et du département corrigé par l’écart de potentiel fiscal entre la collectivité et le potentiel fiscal moyen des départements et régions. Auparavant, en 1991, un dégrèvement de 45 % sur les cotisations départementales et régionales concernant les prairies avait été institué, porté à 70 % en 1992, ce qui explique la rapide montée du taux de prise en charge. Quant à la Corse, elle bénéficie, à compter de 1995, d’une exonération totale du foncier non bâti. PRISE EN CHARGE DE LA TAXE FONCIÈRE PAR L’ÉTAT SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES (en % du produit perçu par les collectivités locales)
— La taxe foncière sur les propriétés bâties Contrairement aux trois autres taxes, la taxe foncière sur les propriétés bâties a vu une diminution régulière de la prise en charge par l’Etat puisque celle-ci est passée de 23 % en 1980 à 4 % en 1998. PRISE EN CHARGE DE LA TAXE FONCIÈRE PAR L’ÉTAT SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES (en % du produit perçu par les collectivités locales)
Cette évolution est principalement liée à la suppression totale ou partielle des exonérations concernant les constructions neuves, et par conséquent à la diminution de l’allocation compensatrice versée aux communes (4,9 milliards en 1983 et 0,225 milliard en 2000). Cette allocation n’était d’ailleurs pas intégrale ni automatique. Par suite, les bases de cet impôt ont enregistré une forte hausse, ce qui a corrélativement entraîné une augmentation du produit de la taxe. Les principales mesures se trouvent à l’article 14 de la loi de finances pour 1984 (réduction de la durée d’exonération), dans la loi de finances pour 1992 (suppression des compensations liées aux exonérations de courte durée) et dans la loi de finances pour 1996 (le prêt à taux zéro qui se substitue au prêt en accession à la propriété n’ouvre pas droit à l’exonération de dix ans). Mais, il faut également relever que les dégrèvements de taxe accordés aux personnes âgées de condition modeste sont transformés, à partir de 1992, en compensation calculée avec le taux en vigueur en 1991. 2. Analyse spatiale de la participation financière de l’Etat Il a paru utile de compléter cette analyse par une étude géographique. En effet, l’ampleur de cette prise en charge devenue supérieure, en 1999, à la DGF a conduit votre rapporteur à approfondir les conséquences territoriales de cette intervention du contribuable national. NOTE MÉTHODOLOGIQUE L’analyse géographique de l’intervention financière de l’Etat a été conduite à partir des données 1998 fournies par la Direction générale des impôts. D’une part, les états 1389 M qui fournissent, pour chaque département, le montant des rôles généraux des quatre taxes locales, ainsi que les compensations versées. D’autre part, le montant des dégrèvements par département (entendu comme espace territorial) et pour chaque taxe locale a été fourni. Ils atteignent 45,7 milliards pour la taxe professionnelle ; 11,3 milliards pour la taxe d’habitation et 2,1 milliards pour les taxes foncières. La population prise en considération pour effectuer les calculs par habitant est celle des premiers comptages du recensement de 1999, faisant apparaître une population de 58,4 millions pour la métropole et de 60 millions compte tenu des départements d’outre-mer. Ils figurent dans les tableaux de l’économie française 1999–2000. On relèvera, tout d’abord, que dans 27 départements, la participation du contribuable national à la fiscalité directe locale est d’ores et déjà supérieure à la DGF répartie. De plus, dans huit autres départements, cette participation se rapproche très sensiblement du montant de la DGF (). Cette observation est d’autant plus significative qu’on connaît l’intérêt que les élus locaux accordent à la DGF et à ses aspects redistributifs. Il est donc d’autant plus nécessaire de s’interroger sur les conséquences résultant de la répartition spatiale d’une telle masse financière dès lors qu’elle provient, non plus des contribuables locaux, mais du contribuable national. Afin de faire ressortir les écarts – souvent importants – de la participation financière de l’Etat à la fiscalité directe locale, on a cartographié la répartition départementale et régionale de cette prise en charge, en privilégiant le montant par habitant. Par contre, le taux de prise en charge () est reproduit sous forme de tableaux. Pour chaque taxe, on a fait ressortir les cinq départements situés aux extrêmes, tant en ce qui concerne le montant de la prise en charge par habitant, qu’en ce qui concerne le taux de prise en charge. — La taxe professionnelle S’agissant de la taxe professionnelle, les écarts de prise en charge varient de 1 à 7, la moyenne nationale s’élevant à 1 063 F par habitant. Quant au taux de prise en charge, qui s’élève en moyenne nationale à 33,2 %, il varie de 1 à 3 pour les valeurs extrêmes.
Plus globalement, les 24 départements où la prise en charge est la plus élevée perçoivent 53,9 % de la participation financière de l’Etat, alors que leurs recettes de taxe professionnelle ne représentent que 43,5 % du produit total. A l’opposé, les 38 départements où la prise en charge est la plus faible reçoivent 15,9 % de la participation de l’Etat, alors que leurs recettes de taxe professionnelle atteignent 18,3 % du produit global. On constate ainsi que les zones les plus défavorisées paient pour les zones les plus favorisées — La taxe d’habitation S’agissant de la taxe d’habitation, les disparités de prise en charge varient de 1 à 5, pour une moyenne nationale qui s’élève à 306 F par habitant. Quant au taux de prise en charge, qui atteint 22,8 % en moyenne, il varie de 1 à 4.
Les 27 départements où la prise en charge de taxe d’habitation est la plus élevée concentrent 37,2 % de la population, 42,2 % de la taxe d’habitation et 48 % des compensations (et dégrèvements) versés par le contribuable national. A l’opposé, les 38 départements où la prise en charge est la plus faible regroupent 28,5 % de la population, 22,3 % de la taxe d’habitation et 17,9 % des compensations (et dégrèvements) versés par le contribuable national. Il apparaît ainsi que les contribuables habitant les zones à faible taxe d’habitation supportent une part significative de la taxe d’habitation des zones à fiscalité élevée. — Les taxes foncières L’analyse de la prise en charge du produit des taxes foncières est plus complexe, puisqu’elle additionne deux impôts différents, même si l’intervention de l’Etat en faveur du foncier non bâti est plus significative. De fait, les prises en charges les plus élevées se localisent dans les régions agricoles. On relèvera également que les sommes en jeu sont plus modestes. La moyenne de prise en charge s’élève à 93 francs par habitant et les écarts vont de 1 à 9. Le taux de prise en charge n’a pas de signification, puisqu’il mélange deux situations contrastées.
* * * Au terme de cette analyse, on évoquera la prise en charge globale de la fiscalité locale directe en regroupant les montants correspondant aux quatre taxes. Les sept régions où la participation financière de l’Etat est la plus élevée concentrent 42,2 % de l’effort de l’Etat, alors que les produits fiscaux perçus représentent 37,4 % du total. Ainsi, l’effort de l’Etat n’est-il pas directement proportionnel au montant d’impôt perçu. Cette différence correspond à un « gain » de 4,2 milliards de francs prélevé, en quelque sorte, sur les autres régions, en particulier les seize régions qui enregistrent la prise en charge la plus faible. Sans doute, ces différences de prise en charge s’expliquent-elles par un niveau plus élevé de la fiscalité, qui conduit l’Etat à participer plus fortement. Mais, outre que les taux de prise en charge diffèrent dans des proportions sensibles, à partir du moment où cette prise en charge est apportée par le contribuable national, il est légitime de s’interroger sur sa distribution et les inégalités qui en résultent. 3. Fiscalité locale ou dotations d’Etat : ouvrir le débat Les analyses menées ci-dessus démontrent que la substitution du contribuable national aux contribuables locaux n’est pas neutre. Elle conduit à des transferts : ainsi, diminuer la taxe professionnelle et y substituer une compensation du budget de l’Etat, revient à faire payer par les ménages un impôt qui était à la charge des entreprises, dans la mesure où la fiscalité d’Etat provient dans une plus forte proportion des ménages. Mais les transferts sont également territoriaux. Alors que le Gouvernement souhaite renforcer la péréquation financière au bénéfice des collectivités défavorisées, ainsi qu’il le montre dans le cadre du budget 2000, la prise en charge de la fiscalité locale par le budget de l’Etat peut conduire à annuler ces efforts. Il apparaît en effet, même si cet aspect mériterait d’être approfondi, qu’à travers cette prise en charge de la fiscalité locale, les zones défavorisées paient pour les zones favorisées. Il en irait autrement si l’avenir du système fiscal local était clairement posé. En guise de contribution à ce débat, votre rapporteur évoquera trois questions. a) La liberté d’action des collectivités locales Lorsque l’on regarde la situation des collectivités locales dans les pays de l’Union européenne, on constate que les ressources des collectivités proviennent, dans des proportions diverses, de la fiscalité et des dotations étatiques. Il est vrai que dans certains pays sont classées parmi les impôts locaux des ressources d’origine fiscale sur lesquelles les collectivités n’ont aucune liberté, ce qui conduirait à les qualifier de transferts dans d’autres pays. Aussi, convient-il de s’attacher aux seuls impôts sur lesquels les collectivités détiennent une marge de manœuvre. A cet effet, on retiendra comme indicateur, le poids dans les recettes totales (hors emprunt) des ressources fiscales sur lesquelles les collectivités peuvent agir. De ce point de vue, la France, avec un taux de 54 %, figure à la seconde place, derrière la Suède (60 %) mais devant le Danemark (49 %) et la Finlande (43 %). Dans les autres pays européens, ce « ratio » s’établit entre 20 et 35 % (Belgique, Luxembourg, Espagne, Allemagne) quand il n’est pas inférieur à 20 % (). Cette exception française, renforcée par la décentralisation, doit-elle être maintenue ? Deux argumentations opposées peuvent être exposées. On sait que les collectivités locales françaises réalisent les trois quarts des investissements publics de notre pays et que ce rôle d’investisseur contribue de manière significative à la croissance du PIB (). Or, le pouvoir fiscal local donne à la collectivité une plus grande capacité d’endettement et donc de programmation de ses dépenses d’investissement. « Seule la disposition de recettes dont on a la maîtrise directe – fiscalité ou prix – permet d’assumer le risque de l’emprunt. En revanche, lorsque la quasi totalité des ressources provient de dotations, l’initiative d’emprunter s’en trouve fortement bridée » écrit Robert Hertzog. A l’opposé, le pouvoir fiscal local conduit à accentuer les inégalités entre collectivités riches et collectivités pauvres, comme on a pu le constater depuis la mise en œuvre de la décentralisation. Le recours aux dotations de l’Etat permet d’assurer une meilleure répartition des ressources sur l’ensemble du territoire. Du moins, lorsque cette répartition s’effectue sur la base de critères objectifs permettant d’atteindre l’objectif de péréquation. On a vu, au contraire, que la manière dont l’Etat s’implique de plus en plus dans la fiscalité locale ne contribue pas à cette réduction des inégalités. Il est vrai qu’une véritable politique de péréquation entre collectivités riches et collectivités pauvres pourrait permettre de concilier, tout à la fois la liberté d’action des collectivités et un meilleur équilibre du territoire. Les gouvernements de gauche ont agi en ce sens, avec la création de la DSU, du Fonds de solidarité des communes de l’Ile-de-France, de la péréquation de la DGF entre départements et l’institution du Fonds de correction des déséquilibres régionaux. Mais les masses financières en cause restent trop modestes. On peut également considérer que toutes les collectivités n’ont pas besoin du même type de ressources. Par exemple, si l’on considère que les conseils généraux ont un rôle majeur en matière de cohésion sociale, on peut envisager de leur attribuer des transferts financiers qui permettraient, sans doute mieux que les recettes fiscales actuelles, de remplir plus efficacement cette mission. La substitution de transferts étatiques à la place de la fiscalité locale serait sans doute plus facilement acceptée si l’évolution de ces ressources, et donc leur montant, était garanti. Sous cet aspect, la loi n’offre pas de garantie suffisante, car il est trop facile de la modifier. Il suffit d’évoquer l’histoire – récente – de la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour s’en convaincre. Créée en 1987, en substitution à un dégrèvement de taxe professionnelle, la DCTP a été, à plusieurs reprises, « écornée » avant de servir de variable d’ajustement au pacte de stabilité financière entre l’Etat et les collectivités, puis au contrat de croissance qui lui a succédé. C’est dire que, dans quelques années, la DCTP aura disparu. Pour éviter ce risque, il conviendrait dans l’hypothèse où les ressources des collectivités proviendraient majoritairement de transferts étatiques, d’offrir une garantie suffisante, par exemple en constitutionnalisant le montant de ces transferts. b) La libre administration des collectivités locales La substitution de compensations financières à des ressources fiscales fournit l’occasion à de nombreux élus, généralement dans l’opposition, de s’élever contre ces transferts qui mettraient en cause le principe constitutionnel de « libre administration des collectivités locales » évoquée à l’article 72 de la Constitution. A plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de se prononcer sur ce sujet, ce qui permet de mieux connaître sa jurisprudence. Il convient, tout d’abord, de rappeler que la libre administration des collectivités s’effectue « dans les conditions prévues par la loi » et que l’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités, de leurs compétences, de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts de toute nature. En vertu de ces principes, le Conseil constitutionnel a admis que les règles posées par la loi « ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration (Décision n° 277 DC du 25 juillet 1990). A partir de quel moment cette limite sera-t-elle franchie ? Dans une étude sur « les garanties constitutionnelles du pouvoir financier local », M. Loïc Philip, professeur à l’Université d’Aix-Marseille III apporte plusieurs observations (). La suppression d’un impôt local est-elle non conforme à la Constitution ? Non, répond-il en évoquant le remplacement de la taxe locale par le VRTS. Même en cas de non compensation financière, il n’y a pas inconstitutionnalité dans la mesure où la perte de recettes est faible pour la collectivité (Décision n° 298 DC). Mais jusqu’alors, le Conseil n’a pas fixé le niveau du seuil à ne pas dépasser. Jusqu’où le législateur peut-il restreindre le pouvoir fiscal local ? La question ayant été posée à propos de la taxe départementale sur le revenu et le Conseil ayant rejeté l’argumentation (Décision n° 277 DC du 25 juillet 1990), il en ressort, a contrario, qu’une « limitation excessive ou non fondée du pouvoir fiscal local est de nature à porter atteinte au principe de libre administration » (L. Philip). Le législateur peut-il opérer des prélèvements sur les ressources fiscales locales ? La question a été posée à propos du fonds de solidarité des communes d’Ile-de-France et le Conseil a assimilé ce prélèvement par ses effets à une charge obligatoire. Toutefois, le Conseil a souligné qu’un tel prélèvement devait être d’une ampleur limitée et défini avec précision quant à son objet et à sa portée (Décision n° 291 DC du 6 mai 1991). Au terme de son analyse, la conclusion de Loïc Philip est directe : « Il n’existe pas de véritable pouvoir fiscal local : le principe de libre administration n’implique pas l’existence, même symbolique, d’une fiscalité locale. Dès lors qu’il y aurait compensation, le législateur pourrait donc très bien supprimer tous les impôts locaux et les remplacer par une dotation d’un montant à peu près équivalent. Ceci peut paraître choquant, mais on voit mal comment il pourrait en aller autrement. En effet, il serait impossible, pour le juge constitutionnel, de sanctionner une disparition de la fiscalité locale : où situer le seuil minimum de celle-ci ? D’ailleurs, l’existence d’une fiscalité locale plus ou moins importante n’est pas le signe d’une autonomie financière plus ou moins grande ; ce qui importe, c’est le niveau des ressources et la garantie d’une certaine stabilité. Cependant, dès lors qu’une compétence fiscale a été reconnue aux collectivités locales, celle-ci doit pouvoir effectivement s’exercer. Le législateur ne peut pas alors prendre des mesures se traduisant par une amputation substantielle des ressources fiscales locales, sous la forme de la suppression de certains impôts, de la limitation de pouvoir de décision fiscale ou de prélèvements sur les recettes fiscales, dans des conditions qui conduiraient à mettre en cause l’équilibre des finances d’une collectivité locale ». c) La démocratie en danger On rappelle, régulièrement, que la commune est la cellule de base de la démocratie et l’histoire de la cité grecque, qui nous inspire toujours, nous en apporte la démonstration. C’est en effet au niveau de la commune que l’on apprend à devenir un citoyen. Parce qu’il existe une véritable proximité avec les décideurs que sont les élus municipaux. Parce qu’il est possible de mettre en œuvre une pédagogie de la citoyenneté en établissant une liaison concrète entre la dépense demandée – souvent exigée – et l’impôt nécessaire à sa réalisation. Encore faut-il que chacun paie l’impôt (bien entendu, en fonction de ses capacités contributives comme le rappelle l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen). Ne pas payer l’impôt local constitue une forme d’exclusion civique. De ce point de vue, la substitution du budget de l’Etat à la fiscalité locale, dans les conditions où elle se pratique, conduit à augmenter considérablement le nombre de foyers exonérés comme on l’a vu plus haut. Il s’agit d’une régression démocratique qui ne peut que développer l’irresponsabilité, parmi les habitants, et parfois aussi, parmi les élus. Disons-le clairement : il est particulièrement dangereux pour la démocratie locale d’opérer une distinction entre le contribuable et l’électeur. Il existe, en outre, des effets pervers. Ainsi, on refuse au travailleur étranger non européen le droit de participer aux élections municipales alors même qu’il contribue au développement de la cité par son impôt local, mais ce droit est accordé au Français qui ne paie pas d’impôt local ! Dans une période où l’abstention électorale a tendance à se développer, il convient de favoriser toutes les formes de participation à la vie civique. Seul un citoyen – c’est-à-dire celui qui contribue par l’impôt à la vie de la cité – trouvera un sens à sa participation. Voilà sans doute l’argument le plus lourd en faveur du maintien d’un système fiscal locale, en tous cas au niveau de la commune. Car on voit bien que pour les collectivités intermédiaires que sont le département et la région, le lien fiscal ne fonctionne pas dans les mêmes conditions. Bien entendu, le maintien d’un système fiscal local implique une lisibilité de l’impôt. Aujourd’hui, l’opacité est totale. La multiplicité des prélèvements sur la même assiette favorise l’irresponsabilité et l’explosion fiscale (encouragée elle-même par le fait que l’Etat se substitue aux contribuables locaux). C’est dire que plaider, comme le fait votre rapporteur, en faveur du maintien d’un système fiscal local ne signifie pas qu’on est attaché à conserver le système actuel. Est-il besoin de rappeler que la taxe d’habitation, malgré les mesures de personnalisation et parfois à cause d’elles, est l’impôt le plus injuste et le plus incompréhensible de notre fiscalité ? On peut la faire disparaître, ce que personne ne regrettera. Mais, il faut y substituer un autre impôt local, moderne, juste, efficace : par exemple un impôt local basé sur les capacités contributives et, par suite, payé par chacun. Les difficultés de mise en œuvre (que votre rapporteur ne sous-estime pas pour avoir, en son temps, combattu jusqu’au bout en faveur de la taxe départementale sur le revenu) ne sauraient faire oublier que c’est, d’abord, affaire de volonté politique. Ainsi, l’évolution progressive et régulière que subit la fiscalité directe locale et les questions qu’elle suscite devraient conduire l’Assemblée à débattre en toute clarté de l’avenir et de la réforme de la fiscalité locale. Votre rapporteur ne peut que souhaiter qu’un tel débat puisse intervenir prochainement. * * * Avant d’émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l’audition de M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l’intérieur et de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation (le présent avis reprend la partie du compte-rendu de ces auditions consacrées aux collectivités locales). M. Jean-Pierre Chevènement a tout d’abord indiqué que les crédits de son ministère s’élèveraient à 85,8 milliards de francs en 2000, partagés entre les dotations aux collectivités locales et les crédits concernant les services de l’Etat. Il a précisé que le budget consacré à ces services augmenterait ainsi de 3 % en 2000, pour atteindre 54,2 milliards de francs. Observant que la progression des dépenses de l’Etat ne s’élèverait qu’à 0,9 % l’an prochain, il a jugé que l’accroissement du budget du ministère de l’intérieur était la manifestation de la priorité accordée par le Gouvernement à la sécurité. Il a souligné également que, l’augmentation spontanée des traitements et des retraites étant limitée en 2000, une plus grande place serait laissée aux mesures nouvelles destinées à financer les réformes en cours, 600 millions de francs étant disponibles à ce titre contre 400 millions de francs en 1999. Il a indiqué que seraient mises en œuvre les grandes priorités de son ministère, à savoir : la police de proximité, la professionnalisation de la sécurité civile et la réforme de l’administration territoriale. Présentant les crédits des collectivités locales, après avoir souligné la volonté du Gouvernement de leur donner les moyens financiers nécessaires à leur développement, le ministre a indiqué que le contrat de croissance et de solidarité prendrait désormais en compte, pour le calcul des dotations, non seulement l’inflation prévisionnelle, mais également les perspectives d’évolution du PNB. Ayant fait valoir que le Gouvernement entendait aller au-delà de la stricte application des accords souscrits dans le cadre du contrat de croissance, qui représente déjà pourtant un total de 2,4 milliards de francs, le ministre a exposé les grands principes du projet de loi présenté au Parlement permettant d’étaler sur trois ans les effets des variations de population constatées dans le recensement ; en l’absence d’un tel lissage, il a rappelé que la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) auraient subi une réduction de 1,5 milliard de francs qui aurait ruiné les efforts consentis ces deux dernières années en faveur de la péréquation. Il a ajouté que le projet de loi permettrait ainsi de rendre moins coûteux l’impact du recensement, tout en protégeant les collectivités ayant connu une réduction de leur population d’une contraction trop rapide de leurs ressources. Evoquant certaines critiques émises au sujet de ce projet, réclamant un étalement réduit à deux ans, le ministre a exprimé sa réprobation pour un dispositif qui pénaliserait les communes perdant des habitants. Il a conclu sur ce sujet en faisant état des abondements de dotation adoptés en loi de finances, la dotation d’aménagement augmentant de 200 millions de francs en 1999 et la DSU de 500 millions, ceci afin d’accompagner les efforts demandés aux collectivités locales. S’agissant de la CNRACL, le ministre a précisé qu’il serait mis fin à la dégradation de ses comptes, grâce notamment au relèvement des cotisations employeurs des collectivités locales et des établissements hospitaliers. Il a estimé qu’une telle mesure représentait pour les collectivités locales un effort d’environ 550 millions de francs, en contrepartie d’une réduction de quatre points de la surcompensation effectuée au profit des caisses structurellement déficitaires. Persuadé que la discussion au Parlement du budget et de la loi sur le recensement permettrait de faire prévaloir un point de vue équilibré sur l’avenir des collectivités locales, le ministre a conclu en insistant sur la croissance de la dotation de solidarité rurale destinée aux bourgs-centres et les nouvelles modalités d’indexation de la compensation de la « part salaires » de la taxe professionnelle. Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus. M. René Dosière, rapporteur pour avis sur les crédits des collectivités locales, s’est félicité de leur progression, précisant que les crédits de la dotation globale de fonctionnement (DGF) avaient été largement abondés à l’initiative du Gouvernement et de l’Assemblée nationale dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances. Il a toutefois appelé à une vision plus globale en la matière qui éviterait d’avoir à abonder la DGF par des dotations exceptionnelles qui risquent de menacer la cohérence du dispositif. Faisant observer l’augmentation du nombre de contribuables exonérés d’impôts locaux et la prise en charge croissante par l’Etat des budgets des collectivités locales, il a mis en garde contre cette évolution qu’il a jugée génératrice d’« exclusion civique ». M. Gérard Gouzes s’est étonné de la baisse des crédits affectés à la modernisation de l’Etat et a souhaité savoir si la mise en œuvre de la réforme accroissant les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations était prise en compte. Il a exprimé le vœu qu’une réflexion s’engage sur la réduction du temps de travail dans la fonction publique locale, des mesures appropriées pouvant inciter les collectivités locales à s’engager dans cette voie. Enfin, il a demandé combien de communautés de communes, de communautés urbaines et de communautés d’agglomération s’étaient constituées depuis le vote de la loi du 12 juillet 1999 relative à la coopération intercommunale. En réponse aux intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes : Les dotations exceptionnelles de DGF ont pour objet de maintenir la péréquation au travers de la DSU et de la DSR. Elles ont pour vocation de compenser les effets négatifs des règles nationales qui ont parfois pour conséquence de favoriser les communes les plus riches. D’une manière générale, il conviendrait d’avoir une idée plus précise de la part que représente l’effort de péréquation dans les concours de l’Etat aux collectivités locales, laquelle représente sans doute entre 10 et 12 milliards de francs sur un total de 291 milliards de francs, et qui permet de corriger certains effets financiers pervers de la décentralisation. û A l’évidence, le fait de s’acquitter d’un impôt, même modique, est un acte citoyen. û La mise en œuvre des 35 heures dans les collectivités territoriales ne bénéficiera pas d’aides de l’Etat. S’agissant de la mise en œuvre de la loi sur l’intercommunalité, il faut souligner que près de 15 communautés d’agglomération devraient être constituées en janvier 2000 et près de 25 pourraient l’être en juin, sachant que 5 communautés de ville seulement ont été créées sous l’empire de la législation précédente. En outre, on peut noter que beaucoup de communautés de communes semblent s’orienter vers une taxe professionnelle unique. û Dans le cadre du financement de la réalisation des aires de stationnement pour le projet de loi relatif aux gens du voyage, la contribution de l’Etat devrait passer de 35 à 70 %. L’informatisation des services des préfectures va jouer un rôle important dans la modernisation de l’Etat. * * * Présentant les actions de son ministère en matière de décentralisation, M. Emile Zuccarelli a fait valoir que le projet de loi modifiant le régime juridique des interventions économiques des collectivités territoriales et des sociétés d’économie mixte, qui est le troisième projet de la législature sur ce thème après ceux sur l’aménagement du territoire et l’intercommunalité, répondait à la triple nécessité de mettre en harmonie les textes et la réalité, de mieux prendre en compte la dimension communautaire et de sécuriser les élus en adoptant un dispositif moins complexe et mieux adapté. Evoquant le rapport de M. Rémy Schwartz sur les difficultés de recrutement, de formation et de déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux, il a indiqué que les mesures prioritaires retenues par le Gouvernement étaient l’assouplissement des quotas de promotion interne et d’avancement de grade, l’adaptation des seuils démographiques, inchangés depuis trente ans, et la mise en place d’une concertation avec les associations d’élus et les syndicats pour améliorer la transparence des conditions d’accès aux emplois supérieurs et favoriser une plus grande mobilité vers la fonction publique de l’Etat. M. Michel Hunault a mis l’accent sur les difficultés rencontrées par les petites communes rurales pour mettre en œuvre la réduction du temps de travail. A cet égard, après avoir rappelé que le dispositif législatif conférait aux communes une grande latitude pour engager des négociations en la matière, il a estimé que les marges de manœuvre différaient considérablement selon leur taille. Craignant que les négociations n’aboutissent à créer des disparités de statut entre les agents des petites communes, il a souhaité que l’Etat propose un certain nombre d’orientations pour encadrer cette liberté contractuelle et s’est interrogé sur l’opportunité d’envisager un certain nombre d’incitations financières au profit des petites communes rurales. En réponse, le ministre a apporté les précisions suivantes. — S’agissant de l’aménagement et la réduction du temps de travail, une démarche continue et sérieuse a été menée afin d’aboutir à un accord inter-fonction publique. L’objectif n’est pas toutefois d’apporter une réponse quelconque en terme d’emploi mais de promouvoir une avancée sociale, un progrès appréciable en terme d’amélioration des conditions de vie. La question de l’emploi ne se pose pas, en effet, dans les mêmes termes pour le secteur public et le secteur privé : outre le fait que la création d’emplois dans le secteur public a été plus importante que dans le secteur privé ces dernières années, les gains de productivité induits par la réduction du temps de travail ont une signification en terme de bénéfices pour le secteur marchand, qui n’existe pas pour le secteur public. Il est vrai que concernant la fonction publique territoriale, des disparités subsisteront entre les communes, les petites communes rencontrant certainement des difficultés à appliquer la réduction du temps de travail, notamment lorsqu’elles n’emploient qu’un seul agent. Un effort sera entrepris en concertation avec les centres de gestion afin d’encourager la co-utilisation d’agents publics par plusieurs collectivités ou l’emploi de travailleurs saisonniers. Néanmoins, il faut reconnaître qu’aucune aide spécifique en matière de réduction du temps de travail ne pourra être accordée. C’est surtout au travers de la dotation de solidarité rurale que seront prises en compte les difficultés spécifiques aux petites communes. Il faut ajouter que les disparités entre collectivités locales en matière de statut des fonctionnaires existent déjà, et que les marges de manœuvre pour remédier à ces disparités sont étroites compte tenu du principe de libre administration des collectivités locales. Il y aura bien un accord inter-fonction publique en matière de réduction du temps de travail, mais les associations représentatives des élus locaux semblent favorables à l’édiction d’une règle plus normative. La présentation d’un projet de loi sur le sujet ne pourra être faite en tout état de cause que lorsque la concertation aura été menée à son terme. * * * Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du ministère de l’intérieur pour 2000 : collectivités locales. ANNEXE TAUX DE PRISE EN CHARGE DE LA FISCALITÉ DIRECTE LOCALE PAR L’ÉTAT
N°1865-. - Avis de M, au nom de la commission des Lois, sur le projet de loi de finances pour 2000. - N°1865-04. - Avis de M. René Dosière, au nom de la commission des Lois, sur le projet de loi de finances pour 2000. - intérieur : collectivités locales - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() La différence avec le tableau de la page 12 s’explique par la prise en compte de la compensation des droits immobiliers aux départements. () Le taux de prise en charge calculé n’est pas tout à fait exact. Il conviendrait de le calculer, non pas sur l’ensemble de la fiscalité directe (qui comprend la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et le versement transport) mais sur le seul produit des quatre taxes locales auquel il faudrait ajouter le montant des frais perçus par l’Etat et dont une partie entre dans les dégrèvements accordés. () La fiscalité indirecte prend en compte le produit des impôts indirects spécifiques aux départements d’outre-mer. () Du fait de la réforme, la compensation de l’Etat va augmenter, mais les dégrèvements diminueront, dans des proportions difficiles à évaluer précisément. () Résultats de 1987. () Il n’a pas été possible d’intégrer dans cette analyse le montant de la fiscalité locale indirecte (droits de mutation). () Le taux de prise en charge a été calculé en rapportant le montant total des dégrèvements et des compensations au produit constitué par le montant des rôles émis auxquels on a ajouté les compensations et les frais perçus par l’Etat. Comme il s’agit des rôles généraux, le produit de taxe professionnelle est minoré de 5 milliards environ. Pour les autres taxes, la correction est sans incidence particulière. () Les Finances locales dans les quinze pays de l’Union européenne – Dexia éditeur – 1997. Les chiffres datent de 1995. (Robert Hertzog Finances locales et aménagement du territoire en Europe : analyse comparative – Crédit local DATAR 1994). () Cf. J. Méraud, collectivités locales et économie nationale. Edition locale de France Dexia, 1997. () in « Revue française de Droit administratif – mai juin 1992. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
