N° 1866

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

    AVIS

    PRÉSENTÉ

    AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME XVII

PREMIER MINISTRE

PLAN

PAR M. PATRICK OLLIER,

Député.

——

      (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

      Voir le numéro : 1861 (annexe 39)

          Lois de finances.

      La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Yvon Abiven, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Marc Dumoulin, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, François Sauvadet, Michel Tamaya, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.

Pour des raisons techniques, il n'a pas été possible de reproduire les annexes citées dans ce rapport.

INTRODUCTION 5

I.— L’ABSENCE DE POLITIQUE GOUVERNEMENTALE COHÉRENTE EN MATIÈRE DE PLAN 6

A.— UNE ASSOCIATION INSUFFISANTE DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE 6

B.— LES INCOHÉRENCES DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE PROSPECTIVE 8

II.—LES CRÉDITS DU PLAN POUR 2000 10

A.— LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 12

B.— LES TRAVAUX D’ÉTUDES, DE PROSPECTIVE ET D’ÉVALUATION RÉALISÉS 12

1. Le renforcement de la procédure d’évaluation des politiques publiques 12

2. La poursuite d’un programme de travail axé sur la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social 14

C.— LA PRÉPARATION, LE SUIVI ET L’ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT–RÉGIONS 22

1. La préparation de la future génération de contrats de plan Etat-régions 24

2. La nécessité du renforcement du suivi de la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions 24

3. La nécessité de développer la procédure d’évaluation 25

EXAMEN EN COMMISSION 27

      MESDAMES, MESSIEURS,

Face aux aléas qu’imposent les marchés et alors que notre société perd ses repères collectifs, l’Etat, garant de la compétitivité économique et de la cohésion sociale de la Nation, a plus que jamais besoin d’inscrire son action dans le long terme. Cela implique un travail de réflexion prospective permettant de mobiliser des acteurs de plus en plus nombreux et de plus en plus divers autour d’objectifs communs clairs définis au terme d’une large concertation. Notre pays avait la chance de disposer d’institutions adaptées à cette ambition. En effet, il était possible, dans le cadre du Plan, de conclure un travail de réflexion prospective et de concertation par l’affirmation d’un programme d’action adopté par le Parlement.

C’est donc avec déception et non sans inquiétudes pour l’avenir que votre rapporteur constate que le Gouvernement renonce à utiliser un tel instrument. Faute d’une politique cohérente en matière de Plan, une institution profondément originale et éminemment nécessaire se trouve réduite à la réalisation d’une collection d’études peu susceptibles de redonner espoir à un corps social inquiet qui attend l’affirmation d’une véritable ambition collective.

Le projet de budget pour 2000 confirme ce renoncement. Un effort budgétaire réel a certes été consenti mais il correspond au financement de travaux d’évaluation des politiques publiques qui, bien que nécessaires, ne correspondent pas à la vocation première du Plan. Banalisé, celui-ci se trouve d’ailleurs désormais logiquement concurrencé par d’autres organismes de réflexion.

Faute de politique gouvernementale en matière de Plan, les crédits soumis à votre avis ne sont donc plus que des crédits d’études. Votre rapporteur ne pouvant accepter ce renoncement estime qu’il n’est pas possible de donner un avis favorable à leur adoption pour 2000. Il a ainsi été conduit à proposer leur rejet à la commission.

I.— L’ABSENCE DE POLITIQUE GOUVERNEMENTALE COHÉRENTE EN MATIÈRE DE PLAN

Au début de l’année 1998, le Gouvernement a défini un important programme de travail pour le Commissariat général du Plan. Certaines des études entreprises dans ce cadre ont été achevées. Parallèlement, le dispositif d’évaluation des politiques publiques, placé sous l’égide du Commissariat général du Plan, a été rénové.

Néanmoins aucune relance véritable du Plan n’a été entreprise faute de vision globale. Ramené au rôle d’instance de réflexion et d’expertise prospective, le Commissariat général du Plan se trouve en conséquence de plus en plus concurrencé.

En effet, l’originalité du Plan doit être de permettre une large concertation conduisant à la définition d’objectifs communs, clairs, à partir d’un travail de réflexion prospective. Or, dans ces deux dimensions, le Plan semble fragilisé faute d’occasion pour la représentation nationale, lieu par excellence de la concertation, de s’exprimer sur des choix stratégiques et compte de la multiplication d’instances de réflexion prospective concurrentes du CGP.

    A.— UNE ASSOCIATION INSUFFISANTE DE LA REPRÉSENTATION NATIONALE

Votre rapporteur est attaché à l’adoption de véritables lois de Plan, permettant à la représentation nationale de définir clairement une stratégie nationale à moyen terme. A défaut de celles-ci, le Schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT) institué par la loi du 4 février 1995 permettait au Parlement de réaliser des choix stratégiques fondamentaux. L’abandon du SNADT et la marginalisation de la représentation nationale dans le nouveau dispositif mis en place par la « loi Voynet » du 25 juin 1999 constituent donc une nouvelle étape dans la remise en cause des moyens indicatifs de prévision et d’orientation « à la française ».

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, promulguée le 25 juin dernier, substitue en effet au schéma national d’aménagement et de développement du territoire prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 neuf schémas de services collectifs.

Un instrument majeur garant de la cohésion au plan national de la politique d’aménagement du territoire dont la nécessité est pourtant évidente dans une France décentralisée est ainsi supprimé.

En outre, la représentation nationale se trouve marginalisée de façon inadmissible. Alors que le SNADT devait être approuvé par une loi et que lors de l’examen en commission du projet de loi défendu par Mme Voynet, les députés unanimes avaient souhaité que les schémas de services collectifs le soient également, la majorité s’est finalement soumis à la volonté du gouvernement de déposséder le Parlement de ses prérogatives et les nouveaux schémas de services collectifs seront, finalement, adoptés par décrets.

Des délégations parlementaires à l’aménagement et au développement durable du territoire, constituées dans chacune des deux assemblées du Parlement, rendront un avis sur ces projets de décrets. Elles auront également la charge d’évaluer la politique d’aménagement du territoire conduite par le Gouvernement et elles pourront se saisir ou être saisies de toute question relative à l’aménagement du territoire. Votre rapporteur souhaite que l’activité de ces délégations, qui seront ce que les parlementaires en feront, permette au Parlement de retrouver le rôle éminent qui doit être le sien en matière d’aménagement du territoire et il espère qu’elles ne se seront pas des institutions-alibis apaisant la conscience d’une majorité contrainte de renoncer à exercer ses responsabilités

La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire organise à terme une association du Parlement à la définition de la politique d’aménagement du territoire. Son article 2 prévoit en effet qu’au plus tard deux ans avant l’échéance des contrats de plan Etat-régions, le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d’aménagement et du développement durable du territoire national. Votre rapporteur espère que le Gouvernement respectera cet engagement mais regrette que l’intervention du Parlement ne soit prévue que si tardivement.

Le Premier ministre indiquait dans sa lettre du 31 mars 1998 au Commissaire général du Plan que les travaux du Commissariat avaient vocation à « converger vers un grand moment de mobilisation nationale autour de la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et sociale ». Il précisait le 24 novembre 1998 que cette concertation aboutirait à un rapport final transmis « au Conseil économique et social pour avis, puis aux Assemblées parlementaires ». Les modalités d’association du Parlement ne sont toutefois pas davantage précisées. Votre rapporteur souhaite qu’elles ne prennent pas la forme d’un simple avis.

    B.— LES INCOHÉRENCES DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE PROSPECTIVE

Nul ne peut contester la nécessité pour l’Etat d’appuyer son action sur une réflexion prospective de haut niveau. Il s’agit là d’une mission traditionnelle du Commissariat général du Plan. Toutefois, celui-ci est aujourd’hui concurrencé par de nombreux organismes. La mise en place de certains d’entre eux répondant à des besoins spécifiques, paraît pertinente. En revanche, d’autres concurrencent directement le Commissariat général du Plan conduisant ainsi à une utilisation sous-optimale des moyens de l’Etat et, plus grave encore, à une fragilisation de fait de la réflexion prospective des pouvoirs publics dans son ensemble.

Votre rapporteur ne défend pas, par principe, une exclusivité de la réflexion prospective au profit du Commissariat général du Plan. La multiplication des organismes de prospective peut répondre à des besoins réels.

Ainsi, la DATAR dispose d’une cellule de prospective et d’évaluation mais qui travaille dans une perspective plus territorialisée que celle du Plan. Votre rapporteur reste donc opposé à la perspective d’une fusion DATAR-Commissariat général du Plan, les deux institutions devant conserver des champs d’action distincts.

De nombreux ministères se sont également dotés d’unités de prospective. Ainsi, dès 1965, le ministère des finances instituait une direction de la prévision. Cet exemple fut suivi par le ministère des affaires étrangères créant un centre d’analyse et de prévisions en 1973, par le ministère de l’éducation nationale, avec la mise en place en 1986 de la direction de l’évaluation et de la prospective, ainsi que par le ministère du travail et de l’emploi qui s’est doté en 1993 d’une direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques. La loi de finances pour l’an 2000 prolonge ce mouvement en prévoyant la création, au sein du ministère de l’environnement, d’une direction des études économiques et de l’évaluation environnementale. Toutes ces structures répondent sans doute à des besoins spécifiques, auxquels ne peut répondre le Plan. Leur multiplication peut donc s’expliquer, bien qu’elle puise également résulter, parfois, hélas, d’enjeux de pouvoir entre administrations. En tout état de cause, et même si des rationalisations seraient sans doute bienvenues, cette évolution ne concerne pas directement le Commissariat général du Plan.

En revanche, la création auprès du Premier ministre de structures de facto concurrentes du Plan paraît moins légitime. La création de commissions ad hoc sur de questions ponctuelles pouvait se justifier par la volonté d’isoler des problèmes spécifiques encore qu’il aurait été sans doute souvent envisageable de conduire des réflexions dans le cadre du plan.

L’apparition d’une structure pérenne, le Conseil d’analyse économique, disposant de locaux, d’un secrétariat permanent et faisant paraître une lettre mensuelle, semble, en revanche, injustifiée. L’existence d’une telle structure, à l’activité parallèle à celle du Plan et dont l’autonomie par rapport à celui-ci ne peut s’expliquer que par la méconnaissance de l’originalité de cette institution et par la volonté d’inciter des exemples étrangers, conduit en effet de toute évidence à une déperdition des moyens de l’Etat. Plus grave, votre rapporteur estime qu’elle remet en cause la fonction même du Plan ainsi que la capacité d’analyse prospective publique dans son ensemble. Le Commissaire général du plan a en effet vocation à réaliser des études objectives permettant, idéalement, de dépassionner des enjeux majeurs pour l’avenir de la Nation afin d’ouvrir une concertation sereine aboutissant à la définition d’objectifs communs.

Or, la pratique récente de la coexistence du Commissariat général du Plan, d’une part, et du Conseil d’analyse économique, de l’autre, remet en question ce modèle comme l’illustre les travaux sur la question cruciale de l’avenir du système de retraites par répartition. Le Premier ministre a en effet successivement demandé sur ce thème deux rapports, d’abord au Commissaire au plan puis, dans le cadre du Conseil d’analyse économique, à M. Dominique Taddei. Les analyses de ces deux rapports divergent profondément de sorte que l’Etat ne dispose pas d’une base de travail sérieuse pour lancer enfin les réformes nécessaires en concertation avec les partenaires sociaux. Est-ce sans conséquences sur les dépenses de l’Etat ? Certes non ! Votre rapporteur s’interroge sur une telle pratique qui aboutit à affaiblir la crédibilité des travaux de prospective des pouvoirs publics en les opposant et qui a en outre pour conséquence, sinon pour objectif, de retarder encore davantage la prise des décisions qui s’imposent.

II.—LES CREDITS DU PLAN POUR 2000

    A.— LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Le budget du plan regroupe traditionnellement :

      – les crédits de fonctionnement et d’investissement des quatre  organismes suivants :

. Commissariat général du Plan (CGP),

      . Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII),

. Conseil national de l’évaluation (CNE),

      . Conseil supérieur de l’emploi, des revenus et des coûts (CSERC) ;

      – les subventions de fonctionnement allouées à quatre organismes  rattachés :

      . Institut de recherches économiques et sociales (IRES),

      . Observatoire français du commerce extérieur (OFCE),

      . Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC),

      . Centre d’études prospectives d’économie mathématique (CEPREMAP).

Pour l’année 2000, les crédits demandés au titre du Plan (dépenses ordinaires + crédits de paiement) s’élèvent à 159,8 millions de francs, en progression de 4,18 % en francs courants par rapport au budget voté de 1999 (153,38 millions de francs).

Cette progression des crédits résulte essentiellement de l’abondement des crédits d’études du Fonds national de développement de l’évaluation afin de permettre la réalisation du programme de travail décidé par le Conseil national de l’évaluation.

Cette évolution traduit la mise en œuvre de la nouvelle procédure d’évaluation des politiques publiques, renforcée, sur laquelle votre rapporteur reviendra ci-après.

Les crédits du Plan proprement dits, c’est-à-dire les rémunérations, les charges sociales et les moyens de fonctionnement du CGP, du CNE et du CSERC ainsi que les subventions allouées à l’IRES et à l’OFCE progressent de 6,% de 92,245 millions de francs à 101,449 millions de francs, en raison de l’abondement des crédits d’études du FNDE.

En revanche, les crédits dits de recherche, c’est-à-dire les rémunérations, les charges sociales et les moyens de fonctionnement du CEPII et du CGP affectés à la recherche en socio-économie, les dépenses en capital du CGP pour la recherche en socio-économie, ainsi que les subventions allouées au CEPREMAP et au CREDOC et un complément de subventions allouées à l’IRES et à l’OFCE ne progressent que de 0 ,3 % en francs courants soit une réduction en termes réels.

Parallèlement, on constate une vive progression des autorisations de programme qui passent de 2 millions à 3 millions de francs. Cette évolution ne permet toutefois pas de retrouver le niveau de 1998 (4 millions) après le recul brutal de 1999.

Outre l’évolution majeure que constitue l’abondement des crédits du FNDE, les points les plus notables du projet de budget pour 2000 sont :

– la suppression de deux emplois de secrétaires au CGP. Les effectifs, en diminution constante depuis trois ans, passent ainsi à 208 personnes contre 216 en 1997 ;

– la poursuite de l’application de l’accord salarial de la fonction publique qui conduit à une augmentation des rémunérations des personnels et à une transformation de deux emplois traduisant le repyramidage de la catégorie C ;

– un regroupement des crédits d’études jusqu’alors rassemblés dans le chapitre 34-04 supprimé au sein du chapitre des moyens de fonctionnement (34-98) ;

– un transfert des crédits relatifs à l’impression et à la diffusion des documents budgétaires aux services communs du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie ;

– un accroissement des crédits de fonctionnement visant à financer les travaux d’impression prévisibles compte tenu du programme de travail (500 000 francs), à accroître les crédits de déplacement temporaires du CEPII (+ 500 000 francs) et à ajuster les moyens de fonctionnement courant du CGP (+ 500 000 francs) ;

– une reconduction des subventions allouées à l’IRES et à l’OFCE et une légère progression des subventions allouées à l’IRES, à l’OFCE, au CREDOC et au CEPREMAP pour le financement de travaux de recherche.

ORGANISMES SUBVENTIONNÉS

Évolutions des subventions – LFI de 1994 à 2000

          (en millions de francs)

Organismes subventionnés

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

CREDOC

5 324

5 324

5 430

5 430

5 505

5 505

5 549

CEPREMAP

7 399

7 399

7 546

7 546

7 650

7 650

7 711

OFCE

19 801

19 797

19 232

20 232

20 482

20 482

20 536

IRES

17 727

17 626

17 167

18 167

20 747

20 427

20 227

    B.— LES TRAVAUX D’ÉTUDES, DE PROSPECTIVE ET D’ÉVALUATION RÉALISÉS

      1. Le renforcement de la procédure d’évaluation des politiques publiques

Par décret du 18 novembre 1998, précisé par une circulaire du Premier ministre du 28 décembre 1998, le Gouvernement a décidé de rénover la procédure d’évaluation des politiques publiques. Il a notamment été mis fin aux fonctions du Conseil scientifique de l’évaluation, auquel se substitue un Conseil national de l’évaluation. La composition et les missions de ce nouvel organisme sont sensiblement différentes de celles qu’avait auparavant le CSE. Le constat avait été fait que la procédure précédente, contribuant certes à la sensibilisation des administrations aux objectifs et aux méthodes de l'évaluation, n’était pas assez contraignante – dans les délais comme dans la mise en œuvre – pour inscrire la culture de l’évaluation dans les habitudes administratives françaises.

Le nouveau Conseil national de l’évaluation, installé le 16 février 1999 par M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, est présidé par M. Yves Cousquer, ancien président de La Poste, récemment nommé président du conseil d’administration d’Aéroports de Paris. Outre six personnalités qualifiées, reconnues pour leurs compétences en matière d’évaluation et de sciences économiques, sociales ou juridiques, ce conseil comprend des représentants des élus locaux, novation qui doit permettre de prendre en compte le rôle croissant des collectivités territoriales dans les politiques publiques. En outre, de nouvelles règles, fixées par la circulaire du 28 décembre 1998, tendent à rendre la procédure plus compatible avec les processus de la décision publique (notamment au terme de programmation, de modes de choix et de délais des travaux).

Contribuant à l’aide au montage de projets comme à la préparation des suites à donner aux travaux d’évaluation, le Commissariat général du Plan voit son rôle affirmé dans la procédure : secrétaire du Conseil national de l’évaluation, il est appelé à assurer l’animation et le développement de l’évaluation dans l’administration française.

Le déroulement de la procédure se passe de la façon suivante : dans un premier temps, le Commissariat général du Plan recueille les intentions d’évaluation des différents ministères et aide ceux-ci à formaliser leurs projets ; parmi ces projets, le conseil national de l’évaluation retient ceux qui lui semblent arrivés à maturité et propose un programme d’évaluation annuel au Premier ministre ; le Premier ministre arrête son choix et le rend public. Les travaux d’évaluation sont conduits par des instances indépendantes. Le Conseil national de l’évaluation se prononce ensuite sur la qualité de travaux achevés. Toute évaluation faite dans le cadre de cette procédure est rendue publique, assortie des réponses des administrations et collectivités territoriales concernées.

Le Commissariat général du Plan propose au Gouvernement, en ce qui concerne l’Etat, les suites qu’il convient de retenir à l’issue de ces travaux. Strictement encadrée dans le temps, puisque les travaux ne peuvent excéder un an ou, exceptionnellement, dix-huit mois, l’évaluation doit donc concourir à une amélioration du processus de décision publique.

Votre rapporteur se félicite de la mise en place de cette nouvelle procédure qui devrait permettre de relancer l’évaluation des politiques publiques. Cela semble d’autant plus nécessaire que la France accuse en ce domaine un retard important au regard des exemples étrangers et que les attentes des citoyens et des acteurs locaux sont particulièrement fortes.

Le 13 juillet 1999, lors du comité interministériel de la réforme de l’Etat, le Premier ministre a décidé que seraient évaluées les politiques suivantes :

– politique de lutte contre le sida ;

– politique du logement social dans les départements d’outre-mer ;

– les aides à l’emploi dans le secteur non-marchand ;

      – le programme « nouveau services-emplois jeunes » dans le champ  de la jeunesse et des sports ;

      – politique de préservation de la ressource destinée à la production  d’eau potable.

Le financement de cinq évaluations interministérielles sera assuré sur les crédits disponibles par suite de reports successifs des dotations faute de consommation des crédits les années précédentes et par une dotation en loi de finances pour 2000 de 5 950 000 francs. Les crédits disponibles s’élèveront au total à 10,6 millions de francs.

Ils devraient en outre permettre d’amorcer une seconde série d’évaluations que le Conseil national de l’évaluation projette de proposer à l’automne 1999, une troisième série de propositions devant être effectuée au printemps 2000.

      2. La poursuite d’un programme de travail axé sur la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social

L’essentiel des travaux d’études et de prospective réalisés par le CGP l’ont été dans le cadre du programme de travail fixé par le Premier ministre dans sa lettre du 31 mars 1998. Celui-ci ouvrait un certain nombre de chantiers dont les thèmes recouvrent trois grands axes majeurs « 1° développer l’économie française dans le cadre de la mondialisation et de l’intégration européenne ; 2° renforcer la cohésion sociale ; 3° moderniser les instruments de l’action publique ».

Comme votre rapporteur l’indiquait plus haut, le Premier ministre a, à juste titre, estimé que ces travaux sectoriels devaient, à terme, converger « vers une réflexion collective autour de la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social. ».

Conformément à la demande du Premier ministre, le Commissaire au Plan a fait des propositions précises sur les formes que pourrait prendre cet exercice. Par lettre du 24 novembre 1998, le Premier ministre a demandé au Commissariat général du Plan de réaliser un rapport sur les perspectives de la France. « Conçu en amont des décisions publiques, mais visant à déboucher sur l’action, ce rapport aura un quadruple objectif :

        · éclairer les perspectives à moyen et long terme pour l’ensemble des citoyens ;

        · décrire les possibilités de développement et de mise en œuvre pour les projets des acteurs économiques, sociaux territoriaux ;

        · explorer, dans le nouvel environnement créé par l’euro, les stratégies économiques et sociales possibles et souhaitables ;

      · clarifier les choix à moyen terme des autorités publiques ».

Au titre de ce programme de travail, un rapport issu des travaux du groupe « La nouvelle nationalité de l’entreprise » présidé par M. Jean-François Bigay, directeur délégué au secteur aéronautique d’Aérospatiale-Matra a été présenté le 5 octobre dernier. Des travaux ont également été conduits sur les aspects économiques et financiers de l’élargissement de l’Union européenne. Le rapport « L’élargissement de l’Union européenne à l’Est de l’Europe : des gains à escompter à l’Est et à l’Ouest » a été rendu public et publié à La Documentation française. Les sept volets thématiques se rapportant à cette synthèse ont fait l’objet d’une édition par le Commissariat général du Plan.

Des travaux ont été engagés et sont sur le point d’aboutir sur les thèmes suivants :

· Les institutions de l’Union européenne. Le groupe de réflexion sur les institutions européennes, présidé par le professeur Quermonne, président de l’Association française de sciences politiques a été mis en place par le ministre des affaires européennes. Il est chargé de faire des propositions de réforme à partir des perspectives de coopération entre les Etats membres dans les différents groupes de travail thématiques qui ont élaboré des scénarios alternatifs d’intégration à long terme dans les domaines suivants :

– «La coordination des politiques macro-économiques, présidé par M. Robert Boyer, directeur de recherches au CNRS et au CEPREMAP (Rapport « Le Gouvernement économique de la zone euro » publié en juin à La Documentation française) ;

– « L’Europe sociale », présidé par M. Joël Maurice, chargé de mission au CERAS – Ecole nationale des Ponts et Chaussées ;

– « Géographie économique et répartition des activités de production de biens et de services », présidé par Mme Françoise Maurel, chef du département des études économiques d’ensemble à l’INSEE ;

– « Sécurité intérieure et coopération en matière de justice et de police », présidé par M. Patrick Hubert, rapporteur général du Conseil de la concurrence ;

– Relations extérieures de l’Union européenne et politique étrangère et de sécurité commune », présidé par M. Pascal Boniface, directeur de l’IRIS ;

    · Intégration européenne et systèmes productifs nationaux.

Un groupe de travail « Géographie économique » a été mis en place pour analyser l’inégale répartition de l’activité au sein de l’espace européen et le caractère localisé des phénomènes de croissance. Parallèlement, en partenariat avec l'institut franco-allemand de Ludwigsbourg, un « groupe franco-allemand de réflexion sur la compétitivité » étudie les conditions d’émergence et de développement d’un modèle socio-productif européen appuyé sur une vision de la compétitivité conjuguant performance économique et bien-être social ;

    · Minima sociaux, revenus d’activités et précarité.

Le Commissariat général du Plan réunit depuis octobre 1998 un groupe de concertation, qui, placé sous la responsabilité de M. Jean-Michel Belorgey, conseiller d’Etat, comprend les partenaires sociaux, des élus territoriaux, les services et administrations concernés. Il s’appuie sur les travaux de trois ateliers : le premier, présidé par M. Jean-Michel Belorgey, aborde les questions de l’harmonisation des minima sociaux, et la replace dans le cadre plus général de l’harmonisation des modes de calcul des différentes prestations et de leur niveau ; le second, présidé par Mme Anne-Marie Brocas, adjointe au directeur de la sécurité sociale, examine les différentes thèses qui traitent des mécanismes d’impôt négatif, de revenu minimum d’existence ou d’allocation universelle, et s’attache à en examiner les conséquences économiques et sociales ; le troisième, présidé par M. Bernard Gazier, économiste, professeur des universités, porte sur les stratégies d’infléchissement de la diversification des statuts du travail, s’inspirant des premières conclusions du séminaire que le Commissariat général du Plan a réuni sur le contrat d’activité. Le rapport général ainsi que les rapports d’ateliers seront disponibles en fin d’année 1999 ;

    · Prospective des métiers et qualification.

Un groupe de travail, composé de l’ensemble des administrations, des organismes ou des organisations qui ont vocation à produire ou utiliser l’information sur les métiers et les qualifications, a été constitué. En son sein, quatre ateliers ont été créés :

– un atelier « Documentation », dont l’objectif est de recenser l’information disponible à ce jour de façon à en organiser la meilleure diffusion. Une base de données va être installée sur Internet et sera opérationnelle en 2000 ;

– un atelier « Edition », dont l’objectif est de susciter, de rassembler, de sélectionner les productions dont les thèmes et les méthodes peuvent enrichir la collection « Qualifications et prospective » de La Documentation française ;

– un atelier « Quantitatif », dont le but est de répondre aux besoins en informations quantitatives au regard des sources disponibles ou à venir ;

– un atelier « Mobilités » dont la finalité est d’explorer la connaissance disponible sous les diverses acceptions de ce concept et de proposer des pistes d’études et de recherche de nature à la compléter.

De façon transversale, trois rencontres ont organisées en 1999 : l’une sur les métiers de l’informatique en janvier, une autre avec les observatoires de branche sur la mobilité en avril et la dernière avec les observatoires régionaux de l’emploi et de la formation en juin, afin d’approfondir les besoins de connaissances utiles pour l’action territoriale. Les résultats de ces journées font l’objet d’une édition de cahiers en complément des ouvrages publiés à La Documentation française. Le premier, « Les chemins de la prospective au travers des métiers de l’informatique » est disponible.

    · Jeunes et politiques publiques.

Le chantier de réflexion « Jeunes et politiques publiques » a débuté officiellement avec l’installation le 29 janvier 1999 de la commission de concertation présidée par M. Dominique Charvet, président de chambre à la Cour d’appel de Paris, ancien directeur de la protection judiciaire de la jeunesse. Le mandat, confié à M. Dominique Charvet, précise que la commission devra actualiser les représentations sociales de la jeunesse, contribuer à la rénovation du cadre et des contenus des relations entre les générations, et tracer des pistes d’évolution des modes d’intervention des acteurs publics et privés. Pour conduire ces réflexions, la commission s’appuie sur un dispositif de travail constitué de trois ateliers thématiques, consacrés respectivement au passage de l’école à l’emploi, présidé par M. Jean-Christophe Sciberras, chef du département des relations sociales de Renault SA, à la socialisation des jeunes, présidé par M. Michel Salines, inspecteur d’académie honoraire, médiateur de l’Education nationale pour l’académie de Créteil, aux politiques publiques, présidé par M. Michel Colardelle, conservateur général du patrimoine, directeur du musée des Arts et Traditions populaires, ancien directeur du Cabinet du ministre de la jeunesse et des sports. Une mission internationale est en charge d’éclairer le thème par des comparaisons menées au niveau européen et une mission rassemble et exploite des initiatives locales significative de nouvelles manières d’appréhender et de prendre en compte les évolutions de la jeunesse. Ce dispositif est complété par l’audition de nombreuses organisations de jeunesse, nationales et locales, dont certains représentants siègent au sein de la commission au titre du Conseil permanent de la jeunesse. Le rapport de la commission sera remis à la fin du mois de mars 2000.

    · La maîtrise des technologies de l’information.

Un atelier thématique sur la diffusion des données publiques, présidé par M. Jacques Fournier puis par M. Dieudonné Mandelkern, président de section au Conseil d’Etat, a été mis en place. Cet atelier a procédé à une large concertation avec les acteurs de cette activité : éditeurs privés, organismes publics producteurs et diffuseurs de données, organismes publics de tutelle, experts et représentants de certains usagers. Afin de donner également une perspective à ses travaux, il a auditionné divers experts pour analyser, notamment, les effets des développements technologiques, la dimension internationale, les aspects juridiques et la question des droits d’auteur. Enfin, compte tenu de la publication en janvier 1999 du Livre vert de la Commission européenne sur « L’information émanant du secteur public dans la société de l’information » et de la consultation qui s’est poursuivie au niveau communautaire jusqu’au 1er juin 1999, l’atelier a constitué un lieu d’échanges et de concertation entre les différentes positions des parties prenantes à cette consultation. Parallèlement, une réflexion sur l’évolution du rôle de l’Etat devant les mutations technologiques qui touchent le secteur des médias a été engagée. Le Commissariat général du Plan a mis en place, à cet effet, une structure de travail comprenant :

– un comité de pilotage, présidé par M. Bertrand Delcros, directeur juridique de Radio-France, dont la vocation est d’émettre des recommandations en direction des pouvoirs publics. Il rassemble des représentants des administrations, des instances de régulation, des établissements publics de la presse et de la recherche ;

– un groupe thématique « Convergence technologique et stratégies industrielles », présidé par M. Eric Baptiste, maître des requêtes au Conseil d’Etat et secrétaire général de la Confédération internationale des sociétés d’auteurs et de compositeurs (CISAC), dont la mission est d’apprécier la réalité du phénomène de convergence et ses conséquences économiques, à la lumière de l’analyse des stratégies mises en place par les grands groupe industriels et de la réactivité du marché. Ce groupe est composé de représentants de l’administration française, des instances de régulation, des sociétés de radio, de télévision et de presse, d’institutions internationales et d’experts indépendants ;

– un groupe thématique « Usages et contenus », présidé par Mme Monique Dagnaud, directrice de recherche au CNRS et ancienne conseillère au Conseil supérieur de l’audiovisuel, dont l’analyse porte plus particulièrement sur la demande, les pratiques et les comportements des consommateurs devant les contenus véhiculés par les supports électroniques et devant l’évolution de médias traditionnels contraints de s’adapter à un environnement concurrentiel nouveau. De cette analyse, pourront être tirées des leçons sur l’évolution de l’offre de contenus, qu’il s’agisse de programmes audiovisuels classiques, de leur extension au multimédia ou de l’émergence de nouveaux services. Ce groupe réunit des représentants des administrations, des instances de régulation, des sociétés de radio et de télévision, mais aussi des spécialistes des études d’audience et des comportements.

Le Commissariat général du Plan a procédé à l’installation officielle de ces trois groupes au début de l’été 1998. Les groupes de travail se sont réunis une fois par mois, jusqu’en juin 1999, dans la perspective d’une publication des rapports de chacun des groupes à l’automne 1999.

l  Instruments de l’action publique en matière d’environnement.

Un séminaire sur l’économie de l’environnement, visant à clarifier les débats sur la mise en œuvre des instruments de l’action publique en matière d’environnement, a été organisé par le CGP. Installé fin avril 1998, il s’est achevé en juin 1999, après avoir tenu treize sessions. Ses travaux seront présentés début 2000 à un colloque dont les actes seront publiés.

l  Gestion de l’emploi public.

A la demande du Premier ministre, un groupe de travail sur la gestion de l’emploi public a été installé le 18 juin 1998. Il est présidé par M. Bernard Cieutat, conseiller-maître à la Cour des comptes. Il a analysé l’ensemble des questions relatives à la gestion de l’emploi public et le rapport qui en résultera formulera des propositions susceptibles d’apporter des réponses aussi bien aux aspirations des agents qu’à la nécessité de moderniser les services publics en les adaptant aux besoins des usagers. Outre le groupe pleinier, ont été créés deux groupes thématiques chargés d’analyser, l’un, la gestion prévisionnelle des emplois et compétences (outils et structures), et l’autre, l’administration des agents (encadrement et emploi peu qualifié ou atypique). Le premier est présidé par M. Serge Vallemont, ingénieur général honoraire des Ponts et chaussées, ancien président du Comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations (CRDA), le second par M. Jean-Claude Perrel, directeur financier du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et ancien directeur de l’administration et des moyens du ministère du travail. Parallèlement à ces travaux, une étude a été lancée pour étudier les conséquences du niveau de recrutement des candidats aux concours des catégories B et C de la fonction publique. Cette étude comprend un volet quantitatif (importances du phénomène) et un volet qualitatif (conséquences de cette élévation du niveau des agents sur leur vécu professionnel, l’organisation du travail et leurs relations avec l’encadrement). Les résultats de cette étude seront connus pour la fin du mois de septembre.

      l  Recherche et innovation : place et stratégie de la France dans la compétition mondiale.

Présidé par M. Bernard Majoie, directeur général du groupe Fournier, ce groupe de travail a un double objectif : d’une part, étudier la position de la France en matière de recherche et d’innovation face à la mondialisation croissante de ses activités, en adoptant une optique globale intégrant les interactions entre les phases amont et aval du processus ; d’autre part, il s’agit de dégager une stratégie dans la compétition mondiale, notamment dans la perspective de l’unification européenne.

Les quatre groupes thématiques mis en place dans ce cadre se sont attachés à étudier le degré d’internationalisation des activités de recherche et développement françaises, les meilleures pratiques étrangères dégagées de l’étude de dix pays industrialisés, ainsi que la gestion de l’innovation dans les entreprises, tant du point de vue des personnels de recherche qui la conduisent que du point de vue de l’organisation industrielle et du comportement des firmes elles-mêmes.

Pour compléter ces analyses, les politiques de recherche et développement et d’innovation de quatre domaines d’activité, choisis parmi les plus dynamiques de l’économie française, ont été examinées : les technologies de l’information et de la communication, les sciences du vivant, l’environnement et les services.

Le groupe chargé de la synthèse de l’ensemble de ces travaux en a dégagé les leviers d’actions qu’il a jugé essentiels pour maintenir et développer les performances du système de recherche et d’innovation français. Ceux-ci sont organisés en trois thèmes : l’amélioration de la gouvernance du système, la responsabilisation des acteurs, le renforcement de la compétitivité de l’espace national et européen. L’ensemble de ces travaux sera publié au dernier trimestre de cette année ;

l  Instruments de régulation des services publics en réseau.

Un groupe de travail présidé par M. Jean Bergougnoux a été mis en place. Il vient d’achever une étude concernant les réformes des institutions de régulation aux Etats-Unis et dans quelques pays de l’Union européenne. Des études sectorielles seront prochainement remises sur les indicateurs de mesure de la performance en Europe dans les domaines de l’électricité et de des chemins de fer.

l  Enfin, le groupe de travail « Réduction du temps de travail : les enseignements de l’observation » ne sera mis en place qu’à la rentrée parce qu’il suppose l’achèvement d’un nombre suffisant de négociations dans les entreprises sur la réduction du temps de travail, dont les modalités précises seront arrêtées par la seconde loi qu’examine actuellement le Parlement.

Tous ces travaux d’analyse et de prospective, bien que fondamentaux et participant de la mission traditionnelle du Plan, ne pourront être in fine que des travaux de nature sectorielle qu’il sera indispensable ensuite de mettre en cohérence.

Le Premier ministre estime donc que ces travaux « devront, à une certaine étape, converger vers un grand moment de mobilisation collective autour de la recherche d’une stratégie nationale de développement économique et social ». Il ajoute dans sa lettre du 31 mars dernier : « il m’apparaît en effet très utile de recréer un tel moment : c’est le seul moyen d’analyser de façon interdépendante les différents domaines de l’action publique et de tester la cohérence des politiques envisagées ».

Votre rapporteur estime positive cette vision dynamique du rôle du Commissariat général du Plan, mais souhaiterait aller encore plus loin et redonner à cette institution tout son rôle dans l’élaboration d’une véritable loi de plan ou, au moins, d’un document prévisionnel discuté au Parlement.

Parallèlement à ces études réalisées dans le cadre du programme de travail arrêté par le Premier ministre, ont également été remis :

l  Le rapport « L’avenir de nos retraites », que le Premier ministre avait demandé au Commissaire au plan d’élaborer sur la situation et les perspectives de notre système de retraite sous la forme d’un « diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes ».

l  Le rapport « Economie des nouvelles technologies » de M. Michel Volle publié par Economica avec le soutien du Commissariat général du Plan.

l  Le rapport « Institutions nouvelles pour le développement de l’entreprise » issu du groupe de travail présidé par M. Lucien Pfeifer.

l  Le rapport « 2000–2006 : quelles priorités pour les infrastructures de transport » issu des travaux de l’atelier sur les orientations stratégiques de la politique des transports et leurs implications à moyen terme, présidé par M. Alain Bonnafous, directeur de recherche au Laboratoire d'économie des transports.

l  En outre, le rapport sur la « situation et les perspectives du secteur de l’assurance en France » de la Commission des finances du Sénat issu du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert, comprend un diagnostic préparé par le Commissariat général du Plan et intégré dans l’annexe.

Enfin, hors programme de travail, ont été engagés :

l  A la demande de Premier ministre, une étude sur les données économiques de l’ensemble de la filière nucléaire, y compris le retraitement, au regard des autres sources d’énergie et compte tenu des différentes hypothèses contenues dans le rapport « Energie 2010–2020 » du Commissariat général du Plan. Cette étude a été confiée à M. Benjamin Dessus, directeur de recherche au CNRS, M. René Pellat, Haut commissaire du CEA et M. Jean-Michel Charpin, Commissaire au Plan.

l  A la demande des ministres chargés des transports et de l’environnement, une actualisation des méthodes d’évaluation des infrastructures de transport. Le groupe de travail mis en place est présidé par M. Marcel Boiteux, président d’honneur d’EDF, qui avait présidé, 5 ans auparavant, le groupe de travail qui avait donné lieu au rapport « Transports : pour un meilleur choix des investissements ».

    C.— LA PRÉPARATION, LE SUIVI ET L’ÉVALUATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT–RÉGIONS

      1. La préparation de la future génération de contrats de plan état–régions

Le Commissariat général du Plan apporte sa contribution dans la préparation de la nouvelle génération de contrats de Plan. Celle-ci se déroule selon le canevas suivant :

    · La stratégie de l’Etat en région.

Les préfets de région ont élaboré « la stratégie de l’Etat ». Ce document présente, dans une première partie, un état des lieux et dessine, dans une seconde partie, les grands axes de la politique que l’Etat serait fondé à mettre en œuvre pour la période à venir ; ce document établi pour chaque région de métropole et d’outre-mer, a été approuvé par le Gouvernement, après examen par les administrations centrales.

    · Le « Plan d’action synthétique » (PAS).

Les préfets de région ont ensuite établi un Plan d’action synthétique (PAS), conformément aux termes de la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998. Ce document de travail interne à l’Etat, sans être un avant-projet de mandat de négociation des futures contrats de plan Etat-Région ne constitue pas moins une contribution importante à sa préparation. Il reprend notamment les orientations stratégiques provenant de la consultation des partenaires régionaux, les lignes d’intervention prioritaires de l’Etat, ainsi que la réorientation, le cas échéant, de certains domaines d’interventions prévus dans la génération des contrats de plan en cours d’achèvement.

    · Le projet de mandat de négociation du futur contrat de plan Etat-région.

Le mandat de négociation du futur contrat de plan Etat-région comprend deux parties :

– une partie commune à toutes les régions – préparée par l’administration centrale – rappelant : les trois priorités de l’Etat (emploi, développement durable et solidarité), la répartition des contrats de plan entre le volet régional et le volet territorial, l’articulation avec les programmes communautaires permettant de mobiliser les fonds structurels ;

– une partie propre à chaque région – préparée par les préfets de région – tenant compte de leur situation propre et portant sur quelques grandes priorités régionales, identifiant les priorités géographiques conduisant à contractualiser au niveau interrégional, régional et territorial ; invitant à ce titre les collectivités territoriales à négocier sur des espaces tels que pays, agglomérations, parcs naturels régionaux, réseaux de ville, indiquant l’enveloppe régionale (correspondant à la première part définie par le Premier ministre, lors du CIADT du 23 juillet 1999) pour mettre en œuvre les grandes priorités de l’Etat et identifier « l’enveloppe ville ».

    · La négociation des contrats de plan Etat-région.

Les préfets de régions se sont engagés, depuis les décisions prises en CIADT par le Premier ministre, dans la négociation du contrat de plan portant sur le volet régional (c’est-à-dire sur 95 milliards de francs de crédits portant sur les priorités de l’Etat et répartis par région). Les crédits que l’Etat affectera au volet territorial feront l’objet d’une répartition et d’une négociation complémentaire à l’automne.

    · La signature des contrats de plan Etat-région.

Le préfet de région, au nom de l’Etat, et le président du conseil régional, mandaté par son assemblée, procéderont à la signature du contrat de plan de manière à permettre sa mise en œuvre dès le 1er janvier 2000.

Ainsi qu’il l’avait signalé l’année dernière, votre rapporteur regrette que la procédure prévue par la circulaire du 17 juillet 1998 n’organise que la seule « consultation de la région et des grandes collectivités sur la stratégie de l’Etat dans la région ». Il estime en effet nécessaire un meilleur partenariat entre la région, d’une part, et les communes et les départements d’autre part.

A cet égard, votre rapporteur souhaite que soient prises en compte les propositions du rapport remis à Mme Dominique Voynet par M. Jacques Chérèque en mai 1998 :

– consulter et associer les différentes collectivités territoriales et tous les acteurs concernés aux différentes phases d’élaboration, de négociation et de suivi des contrats ;

– associer à la signature des contrats les autres collectivités locales (départements, communes, EPCI) pour ce qui les concerne.

L’approfondissement, par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, de la politique de pays initiée par la loi n° 95–115 du 4 février 1995, réalise une avancée en ce sens. Elle offre, en effet, aux pays et aux agglomérations la possibilité de contractualiser avec l’Etat et la région dans le cadre des contrats de plan Etat-région. Cette possibilité, déjà envisagée par le gouvernement précédent à la suite de propositions de votre rapporteur, constitue un facteur de souplesse qui devrait permettre d’assurer une meilleure adaptation au territoire de la contractualisation Etat-régions.

      2. La nécessité du renforcement du suivi de la mise en œuvre des contrats de plan Etat-régions

Le rapport précité de M. Jacques Chérèque a mis en évidence les carences qui existent en matière de suivi financier des contrats de plan Etat-régions.

Ces carences et ces lourdeurs prennent place au stade de la délégation des crédits aux préfets, au stade de l’engagement des crédits par les services de l’Etat et surtout au stade du mandatement, c’est-à-dire du paiement après réalisation des travaux.

Ainsi, même si, compte tenu du temps d’achèvement des travaux qui peut s’étendre sur plusieurs années, le taux de mandatement peut être très bas en fin de contrat sans être pour autant une indication d’une insuffisante réalisation du contrat, le rapport Chérèque estime que « seul un saut technologique, par une mise en réseau de la DATAR, des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), des services déconcentrés et des administrations centrales, permettrait d’obtenir une différence significative par rapport au suivi actuel. Un tel suivi devrait être unique et commun à tous les partenaires. ».

Votre rapporteur indiquait l’année dernière qu’il partageait ces observations. Celles-ci conservent toute leur actualité et semblent en outre également largement pertinentes en matière de gestion des fonds structurels européens.

      3. La nécessité de développer la procédure d’évaluation

Les modalités selon lesquelles est conduite l’évaluation dans les contrats de plan sont actuellement fixées par la circulaire du 9 décembre 1993. Il ne s’agit pas d’une évaluation de l’ensemble d’un contrat de plan Etat-région mais, à l’intérieur de celui-ci, d’un programme ou d’une action.

Au niveau régional, le dispositif s’articule autour des comités régionaux d’évaluation associant des représentants de l’Etat, de l’exécutif régional et des autres collectivités concernées.

Au niveau national, une instance nationale d’évaluation, animée par le Commissariat général du Plan, a vocation à apprécier du point de vue méthodologique les projets d’évaluation proposés par les comités régionaux. Cette instance, qui se réunit environ cinq fois par an, a examiné au total plus de cent cinquante cahiers des charges ou dossiers de nature comparable.

Au cours de l’année 1999, les préfets de région ont adressé vingt-cinq dossiers à l’instance nationale des contrats de Plan Etat-régions. Les projets d’évaluations présentés ont porté le plus souvent sur la politique de la ville et sur le développement économique (aides aux entreprises, aides à l’industrie, transfert de technologie). Le nombre moins important de dossiers présentés à l’instance nationale d’évaluation, cette année, tient à l’achèvement de la génération des contrats de Plan en cours et à l’évolution de la nouvelle génération.

Dans sa circulaire du 31 juillet 1998 relative à la préparation de la nouvelle génération des contrats de plan Etat-régions, le Premier ministre a apporté un certain nombre de précisions concernant les opérations de suivi et d’évaluation. Il indique notamment que ces opérations figureront dans le contrat et en constitueront une clause, que les contrats feront l’objet d’une évaluation à mi-parcours et que la préparation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des contrats de Plan et des programmes communautaires, couvrant la même période 2000–2006, feront l’objet d’une cohérence renforcée.

Dans cet esprit, le Commissariat général du Plan a entrepris une réflexion pour améliorer la démarche d’évaluation des contrats de plan. Ces travaux, actuellement en cours, devraient conduire à apporter les adaptations nécessaires à la circulaire du 9 décembre 1993.

Votre rapporteur estime que les orientations annoncées par le Premier ministre et qui tendent à la généralisation de l’évaluation répondent à son attente et à celle de votre commission et vont dans le bon sens.

Il souhaite que les nouvelles procédures d’évaluation permettent d’avoir une vue d’ensemble de la politique d’aménagement du territoire et des effets de la contractualisation. Il considère particulièrement nécessaire que des évaluations globales portant, non sur des programmes particuliers, mais sur l’ensemble du contrat de plan soient conduites.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 27 octobre 1999 à dix heures, la commission a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Patrick Ollier, les crédits des services du Premier ministre : IV.– Plan pour 2000.

M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis, a estimé que face à la mondialisation, la nécessité de disposer d’une ligne directrice indicative issue d’un travail prospectif et permettant aux acteurs publics et privés d’avoir des éléments de référence communs était évidente. Il a regretté que le libéralisme ambiant conduise à ne plus accepter que le jeu des marchés face auxquels le Premier ministre lui-même avouait récemment l’impuissance des pouvoirs publics. Il a au contraire estimé que l’« ardente obligation » gaullienne du Plan restait, à son sens, toujours d’actualité.

M. Patrick Ollier a indiqué que notre pays avait en effet la chance de disposer, dans le cadre du Plan, d’une institution permettant de conclure un travail de réflexion prospective et de concertation par l’affirmation d’un programme d’action adopté par le Parlement. Il a déclaré que c’était donc avec déception et non sans inquiétudes qu’il constatait que le Gouvernement renonçait à utiliser un tel instrument, indiquant que le projet de budget pour 2000 confirmait ce renoncement.

Reconnaissant toutefois l’effort du Gouvernement, il a précisé que l’augmentation des crédits du Plan correspondait au financement de travaux d’évaluation nécessaires, qu’il avait d’ailleurs réclamé l’année dernière, mais qu’elle ne permet pas la relance d’une politique volontariste de planification. Il a à cet égard regretté que les crédits du Plan ne soient désormais plus que des crédits d’études.

M. Patrick Ollier a ensuite exprimé son étonnement face à la multiplication de cellules de prospective dans les différents ministères, d’abord au ministère des finances puis à ceux de l’éducation nationale et du travail. Il a noté que ce mouvement se poursuivait puisque le ministère de l’environnement doit également se doter d’une telle direction en 2000. Il a estimé que cette évolution mettait en évidence la nécessité ressentie par chacun de ces ministères de conduire une réflexion prospective qui pourrait l’être dans le cadre du Plan dont c’est la vocation et ce, sans multiplier les organismes au prix de dépenses nouvelles.

M. Patrick Ollier a ensuite indiqué qu’il s’interrogeait sur la pertinence de la création, auprès du Premier ministre, d’un Conseil d’analyse économique, disposant de locaux et d’un secrétariat permanent pour faire un travail que le Plan est à même de réaliser, ce qui conduit de fait à mettre en concurrence les organismes publics entre eux, là encore non sans coûts supplémentaires.

M. Patrick Ollier a conclu en réaffirmant la nécessité de disposer d’un instrument, indicatif et en aucun cas contraignant, d’orientation et rappelant que c’était là la vocation du Plan. Notant que ce budget ne permet pas au Plan d’accomplir cette mission essentielle, le rapporteur a proposé à la commission de donner un avis défavorable aux crédits du Plan pour 2000.

M. Léonce Deprez a déclaré partager le point de vue du rapporteur en indiquant que le Plan devait à son sens être la projection d’une volonté politique d’équilibre et de rééquilibre dans le temps comme dans l’espace. Il a, à cet égard, regretté vivement la disparition du schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT), susceptible de remplir le rôle du Plan, en estimant qu’elle rendait incohérente la négociation des contrats de plan Etat-régions. Il a précisé que ces contrats d’une durée de six ans ne pouvaient, de son point de vue, avoir de sens que pour décliner sur cette période la mise en œuvre, par tranches, d’orientations fixées à plus long terme, par exemple à un horizon de vingt-cinq ans.

M. Léonce Deprez a ensuite estimé que la nécessité de disposer d’un instrument permettant d’affirmer une volonté politique d’aménagement du territoire dans le temps et dans l’espace pour contrer la toute puissance des marchés devrait être reconnue indépendamment des appartenances partisanes.

M. Christian Bataille a rappelé qu’il avait été lui-même rapporteur des crédits du Plan sous la précédente législature et qu’il avait alors regretté l’absence de volonté planificatrice des gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé. Il a pris note avec satisfaction des propos de M. Léonce Deprez, dont l’intérêt pour la planification ne lui était pas toujours apparu aussi évident.

Il a néanmoins estimé que la place du Plan dans notre économie ne saurait être la même que celle occupée pendant les années cinquante et soixante et que l’âge de « l’ardente obligation » gaullienne était révolu. La nécessité de conserver de grandes ambitions – en matière d’aménagement du territoire, d’aéronautique ou d’industrie – doit perdurer, mais elle s’exprime désormais à travers d’autres instruments que le Commissariat général du Plan. Les contrats de plan Etat-régions ont ainsi vocation à relayer la planification nationale, en dépit des aléas dont ils sont parfois entachés : il faut rappeler que la précédente génération de contrats avait vu sa durée dilatée de quatre à sept ans.

En conclusion, il a indiqué que le groupe socialiste votera les crédits du Plan.

M. Patrick Ollier, après avoir reconnu que M. Christian Bataille avait effectivement tenu des propos proches des siens dans le passé, lui a rappelé qu’il l’avait alors soutenu pleinement. Il a ensuite déclaré comprendre les raisons politiques conduisant une majorité à adopter les budgets de son gouvernement mais regretter néanmoins qu’elle le fasse alors qu’il lui appartiendrait au contraire d’alerter le Gouvernement sur certaines dérives inquiétantes.

Il a ensuite relevé que les préoccupations de M. Christian Bataille étaient en définitive très proches des siennes, notant en particulier que l’allongement de la durée des contrats de plan Etat-régions ne se serait pas produit si une orientation d’ensemble avait garanti leur cohérence.

La nécessité d’un Plan indicatif lui a semblé d’autant plus évidente que la régionalisation croissante rendait indispensable une péréquation garantissant la justice entre les territoires.

Il a, à cet égard, vivement regretté la suppression du schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT) pour lequel il s’était battu en tant que rapporteur de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire car un tel schéma lui avait semblé un substitut satisfaisant à la disparition du Plan.

Il a donc regretté que la nouvelle majorité ait remis en cause cette victoire sur la technocratie estimant que renoncer à un tel instrument adopté par le Parlement revenait à abandonner le pouvoir des élus à l’administration.

Evoquant l’éventualité d’une fusion de la DATAR et du Commissariat général du Plan, M. Patrick Ollier a indiqué qu’il y était vivement opposé, notant la différence des missions de ces organismes, dont l’un réfléchit dans l’espace et l’autre, dans le temps.

M. Léonce Deprez a rappelé qu’il avait tenu des propos similaires en 1994 et a renouvelé son inquiétude de voir des crédits distribués dans le cadre des contrats de plan Etat-régions sans être fédérés par une vision d’ensemble.

M. Christian Bataille a indiqué que le rapprochement du Plan et de la DATAR lui semblait également inopportun.

M. Claude Billard a déclaré qu’il s’abstenait sur le vote des crédits.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l’adoption des crédits des services du Premier ministre : IV.– Plan pour 2000.

N°1866-17. - Avis de M. Patrick Ollier, au nom de la commission de la Production, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Premier ministre : Plan

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