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le 9 novembre 1999

N^° 1861

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 3


AFFAIRES ÉTRANGÈRES :

COOPÉRATION et DÉVELOPPEMENT

Rapporteur spécial : M. Maurice ADEVAH-PŒUF

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.– LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2000 7

A.– LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 8

B.– DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT STABILISÉS 10

C.– LES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT : UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE CONTESTABLE 14

II.– L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 17

A.– UN BUDGET EN DIMINUTION PAR RAPPORT À 1997 17

1.– L’administration centrale 17

2.– Les services à l’étranger 18

B.– LES CRÉDITS D’AIDE ET DE COOPÉRATION 20

1.– L’assistance militaire 20

2.– Les concours financiers 20

3.– Les actions de coopération pour le développement 21

4.– Les opérations d’investissement 22

III.– L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 23

A.– UNE DOCTRINE PRÉCISÉE 23

1.– L’approche géographique 23

2.– L’approche sectorielle 24

3.– Privilégier une approche démocratique du développement 25

B.– ADMINISTRATION CENTRALE ET AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT : UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES 26

1.– De la détermination de la politique à sa mise en œuvre 26

2.– Des priorités géographiques moins faciles à appréhender 28

C.– LES INSTRUMENTS DE L’AIDE 29

1.– L’affectation des crédits du FAC 29

2.– La coopération décentralisée 30

D.– LA DETTE INTERNE DES ÉTATS AFRICAINS 31

1.– L’accentuation du déficit budgétaire 31

2.– Les protocoles financiers 33

IV.– L’ÉVOLUTION DE LA DETTE DU TIERS MONDE ET LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN ZONE FRANC 34

A.– UN ALLÈGEMENT DE LA DETTE SOUS CONDITION 35

1.– Un constat d’insolvabilité 35

2.– Les conditions de l’allégement 38

3.– Les limites de l’allégement 39

B.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN ZONE FRANC 40

1.– L’assainissement du secteur public 40

2.– La zone franc face à l’euro 42

V.– LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT 45

A.– LA RENÉGOCIATION DES ACCORDS DE LOMÉ 45

B.– L’AIDE DU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT 47

C.– L’AIDE DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 49

1.– L’aide aux pays d’Amérique latine et d’Asie 50

2.– L’aide aux pays méditerranéens 51

3.– L’aide humanitaire 53

EXAMEN EN COMMISSION 55

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 57

INTRODUCTION

Le projet de budget de la Coopération pour 2000 poursuit la nouvelle politique de coopération définie l’an dernier.

Désormais l’ensemble des crédits est transféré au budget du ministère des Affaires étrangères. L’analyse des dotations s’effectue à partir du document annexe relatif à ce ministère. Le gouvernement a procédé à une vaste réflexion doctrinale, laquelle a débouché sur une réforme des méthodes de la coopération française attendue depuis de longues années.

Conformément à la volonté du Premier ministre, le dispositif de coopération permet de donner une nouvelle impulsion à notre politique. Elle sépare de manière plus distincte les activités diplomatiques et les actions concourant au développement.

On ne peut néanmoins se dispenser d’accentuer la réflexion sur les buts de la coopération française. Il doit s’agir d’un partenariat pour lequel la France s’interdit toute ingérence, et encourage les États africains et asiatiques, selon les modalités et le rythme de leur choix, à renforcer l’État de droit et la démocratie. La situation sur le terrain est à cet égard fort inégale, entre des pays qui disposent déjà d’un système démocratique mature et d’autres, qui peinent à se relever d’une guerre civile. L’efficacité de notre coopération doit aussi être évaluée sans la moindre complaisance. Si la période des « éléphants blancs » apparaît révolue, l’on constate la persistance de certaines pratiques, comme l’absence de comptabilité sur les exportations de pétrole ou de matières premières, qui altèrent ainsi la sincérité des comptes des États concernés. L’exigence d’un contrôle des gouvernements va de pair avec l’émergence d’une administration efficace, notamment dans le secteur douanier.

La politique française est également réorientée vers l’Asie. Le Vietnam, le Cambodge ou le Laos sont des pays avec lesquels la France entretient des liens séculaires. La nature de nos relations diffère de celles que nous entretenons avec l’Afrique, et notre coopération a autant pour objectif le développement que l’affirmation de notre présence dans une zone densément peuplée. Pour l’heure, les besoins de ces pays sont importants, notamment dans le domaine de la formation, et il nous appartient de savoir y répondre.

Enfin, il revient aux acteurs de la coopération de savoir défendre cette politique contre des tentations égoïstes. Une telle défense n’est toutefois possible que si nous appliquons à notre politique des principes que partagent nos concitoyens.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

I.– LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION POUR 2000

La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a été opérée l’an dernier. Les crédits des actions de coopération sont, pour la seconde année, inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères, selon une nouvelle nomenclature.

La réforme intervenue en 1998 a permis de clarifier les compétences des différents acteurs de la coopération. De très nombreux acteurs participent en effet à la politique de coopération, dans le cadre de l’aide bilatérale ou de l’aide multilatérale. La coopération est un domaine qui, en outre, ne relève pas exclusivement de l’État. Les collectivités territoriales s’y intéressent et ont imprimé une dynamique à la coopération décentralisée. Les associations à but non lucratif ou les entreprises conduisent aussi des actions de développement.

Le tableau ci-après résume le champ d’action des différents intervenants :

A.– LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération est effective depuis le 1^er janvier 1999, après la publication du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères.

La plupart des agents du ministère de la Coopération ont été affectés, d’une part, à la direction générale de l’administration (DGA) au sein de laquelle ont été intégrés les services venant de l’administration générale de la Coopération, d’autre part, à la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) qui regroupe les services de l’ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques des Affaires étrangères ainsi que la direction du développement et le service des études financières et de la coordination géographique de l’ancien ministère de la Coopération.

167 agents, soit 32 % de l’effectif total du ministère de la Coopération ont ainsi rejoint la DGA, 253 (soit 48 %) la DGCID et 104 (soit 20 %) divers autres services du ministère des Affaires étrangères.

A l’étranger, l’organisation des missions de Coopération, devenues services de coopération et d’action culturelle (SCAC), n’a pas connu de profonds changements en 1999 en raison de la réforme, sensée se traduire par une meilleure intégration au sein des services de l’ambassade.

B.– DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT STABILISÉS

La plupart des crédits du titre III qui concernent la coopération sont mis en œuvre par la nouvelle direction générale de la coopération et du développement. Ils sont retracés dans le tableau ci-dessous, qui tient compte de la nouvelle nomenclature.

Les rémunérations font désormais partie des chapitres concernant l’ensemble des personnels du ministère des Affaires étrangères. L’essentiel des crédits du titre III concerne les subventions aux établissements publics (Agence pour l’enseignement français à l’étranger et Office universitaire et culturel français pour l’Algérie).

ACTIONS DE COOPÉRATION DU TITRE IV (en millions de francs)
Imputation budgétaire	Libellé	Loi de finances 1999	Projet de loi de finances 2000	Variation	en  %
Chap. 41-43	Concours financiers	265,0	160,0	– 105	– 39,6
art. 10	Aide budgétaire – opérations exceptionnelles	85,0	60,0	– 25	– 29,4
art. 20	Bonification des prêts d’ajustement structurel	90,0	50,0	– 40	– 44,4
art. 30	Dons en faveur de l’ajustement structurel	90,0	50,0	– 40	– 44,4
Chap. 42-11	Coopération culturelle et scientifique	1.679,1	1.796,9	117,8	7,0
art. 10	Personnel de coopération	345,6	359,9	14,3	4,1
art. 20	Bourses, formation, échanges et transfert de savoir-faire	544,7	595,8	51,0	9,4
art. 30	Appui aux organismes concourant à la coopération culturelle et scientifique	661,6	710,4	48,7	7,4
art. 40	Recherche et échanges scientifiques et technologiques	25,0	28,7	3,7	14,9
art. 50	Appui local aux projets de coopération	102,0	102,0
Chap. 42-12	Coopération technique et au développement	1.886,2	1.711,8	– 174,3	– 9,2
art. 10	Assistance technique	1.224,8	1.042,9	– 181,9	– 14,9
art. 20	Bourses, formation, échanges et transfert de savoir-faire	284,3	261,4	– 22,9	– 8,1
art. 30	Appui aux organismes concourant à la coopération au développement	296,2	312,7	16,5	5,6
art. 50	Appui local aux projets de coopération	63,0	76,9	13,9	22,1
art. 70	Fonds de coopération régionaux	17,8	17,8
Chap. 42-13	Appui à des initiatives privées ou décentralisées	219,6	219,3	– 0,3	– 0,1
art. 10	Coopération avec les organisations de solidarité internationale (OSI)	41,3	48,5	7,2	17,4
art. 20	Associations de volontaires	140,6	133,1	– 7,5	– 5,3
art. 30	Coopération décentralisée	37,7	37,7	–	–
Chap. 42-14	Subventions opérateurs de l’action audiovisuelle	1.039,6	1.065,0	25,3	2,4
art. 10	Opérateurs audiovisuels	1.039,6	1.065,0	25,3	2,4
Chap. 42-26	Transport et dépenses diverses au titre de l’aide alimentaire
art. 10	Aide alimentaire : transport et dépenses diverses	105	95	– 10.000	– 9,6
Chap. 42-29	Coopération militaire et de défense	780,5	754,7	– 25,7	– 5,4
art. 10	Coopération technique. Aide en personnel	431,8	416	– 15,8	– 4,5
art 20	Formation des stagiaires étrangers	156,9	162,9	+ 6	+ 3,8
art. 40	Aide en matériel et entretien des infrastructures	172,7	175,8	+ 3,1	+ 1,7
Total Titre IV		5.975,1	5.802,8	– 172,3	– 2,9

Les crédits d’intervention diminuent de 2,7 %, principalement en raison de la diminution des effectifs de l’assistance technique. L’article 10 du chapitre 42-12 enregistre en effet une diminution de 181,9 millions de francs (– 14,9 %).

Au chapitre 41-43, les concours financiers sont en nette diminution, qu’il s’agisse des opérations exceptionnelles (– 25 millions de francs), même si les crédits de cet article sont évaluatifs, ou de la bonification des prêts d’ajustement structurel (article 20) qui passe de 190 millions de francs en 1999 à 50 millions de francs pour 2000. Cette très forte diminution est heureuse et traduit la reprise de la croissance dans les économies des pays de la zone franc. Il en est de même à l’article 30 - Dons en faveur de l’ajustement structurel – (dont les crédits sont attribués aux pays les moins avancés), qui enregistre une forte diminution, les crédits passant de 90 millions de francs en 1999 à 50 millions de francs pour 2000. L’aide de la France retrouve ainsi sa vocation originelle, à savoir le financement de projets de développement prévus au titre VI. Ces projets, en accompagnant la croissance, permettent de briser la spirale de l’endettement en Afrique.

On observera l’évolution contrastée des chapitres 42-11, coopération culturelle et scientifique et 42-12 – coopération technique et au développement. Les crédits du chapitre 42-12 diminuent de 9,2 %, en raison d’une surestimation des besoins pour l’exercice 1999. 95,18 millions de francs ont ainsi été transférés, la majeure partie vers le chapitre 42-11, dont les dotations étaient en revanche sous-estimées.

Au sein du chapitre 42-11, les crédits en faveur des bourses sont en sensible augmentation, passant de 545,7 millions en 1999 à 595,8 millions pour 2000. Il s’agit là d’un enjeu stratégique dont votre Rapporteur a pu mesurer l’importance sur le terrain, lors de la mission de contrôle qu’il a effectuée au Vietnam, au nom de la Commission des finances en mars dernier. Les bourses en faveur des étudiants en médecine et en pharmacie ont des retombées positives pour l’industrie française, qui contrôle 50 % du marché des médicaments de ce pays.

Le chapitre 42-11 prévoit également la promotion des enseignements supérieurs français. Le programme de bourse d’excellence « Eiffel », destiné à former des cadres étrangers pour les entreprises et administrations dans les meilleurs établissements français a été élaboré en 1998 et est effectif depuis janvier 1999. Il devrait constituer très rapidement un élément attractif pour les étudiants étrangers dans des disciplines (sciences politiques, administratives et économiques, gestion) où l’enseignement français n’est pas assez reconnu. Il conforte l’effort des grandes écoles françaises qui recherchent de plus en plus un recrutement international. Cette mise en œuvre comble également une lacune du gouvernement français qui ne disposait pas d’un programme prestigieux dans ce domaine (fortement concurrentiel) du « marché international de la formation ». Il concernera à terme 1.000 boursiers. Une première mesure nouvelle en 1999 aura permis de financer 300 bourses. La mesure demandée pour 2000 constitue la seconde tranche de la montée en puissance du programme. Une troisième et dernière tranche sera sollicitée pour 2001.

Au chapitre 42-12, on notera la stabilisation des crédits inscrits aux fonds de coopération régionaux en faveur des Caraïbes et de l’Océan Pacifique.

Le chapitre 42-13 – Appui à des initiatives privées ou décentralisées enregistre une infime diminution de 300.000 francs. Le Gouvernement maintient donc l’effort en direction des associations de volontaires et de la coopération décentralisée, en scindant les actions en deux articles, dont seul celui regroupant les crédits déconcentrés est doté (article 30 : 37,7 millions de francs) pour 2000.

Le chapitre 42-29 – Coopération militaire connaît une modification de nomenclature budgétaire. Le tableau ci-dessous rappelle l’évolution des dotations :

Les prévisions pour 2000 tiennent compte de la décision de transférer les crédits :

· de rémunération des personnels travaillant à l’administration centrale vers le chapitre 31-90 (9,4 millions de francs) ;

· de fonctionnement vers le chapitre 34-98 s’agissant du fonctionnement des missions militaires de coopération et de défense (9,9 millions), de leurs déplacements (0,8 million) et des frais de représentation (0,3 million) et vers le chapitre 31-98, s’agissant du salaire des personnels recrutés localement à hauteur de 5,2  millions de francs.

Le projet de budget pour 2000 s’inscrit dans le cadre des décisions du Conseil de défense, avec le redéploiement interne de 28  millions de francs par an d’Afrique sub-saharienne vers les zones de plus forte priorité dans le reste du monde. Il prévoit le recours ponctuel à des experts extérieurs, militaires ou civils, pour tenir compte du remplacement des appelés du contingent, et maintient à 143 millions de francs les dotations pour la formation en France des élites militaires étrangères. La dotation de formation de stagiaires à l’étranger, par le biais d’écoles locales à vocation régionale, passe de 9 millions de francs à 15 millions de francs. Elle permet d’opérer un transfert de compétences tout en préservant l’influence de la France.

Le chapitre 42-26 regroupe les crédits relatifs à l’aide alimentaire. Les crédits diminuent de 10 millions de francs, pour s’établir à 95 millions de francs.

Les objectifs du programme d’aide alimentaire bilatérale français 2000 sont :

· de promouvoir la sécurité alimentaire dans les pays bénéficiaires, avec une priorité en faveur des pays les moins avancés et aux pays en déficit vivrier, conformément aux engagements pris par la France au titre de la convention de Londres ;

· de contribuer au développement des zones rurales dans les pays bénéficiaires à travers des projets destinés à améliorer la sécurité alimentaire ;

· d’aider à l’équilibre de la balance des paiements des États bénéficiaires ;

· de promouvoir la libéralisation de certaines filières.

Le programme d’action 2000, qui définira la répartition de l’enveloppe disponible par pays, ne sera finalisé qu’en novembre ou décembre 1999 par le Comité interministériel de l’aide alimentaire. Ce programme tiendra compte des estimations de récolte fournies par les représentations diplomatiques françaises à l’étranger et des informations en provenance des organisations multilatérales spécialisées. La demande pour le transport de l’aide alimentaire au titre du budget 2000, d’un montant de 95 millions de francs, est inférieure aux demandes antérieures car elle tient compte de la mise en place d’une nouvelle procédure d’exécution de l’aide alimentaire nationale. En effet, pour l’exécution du programme 1999, de nouvelles modalités d’exécution ont été mises en place, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, avec une logique « d’opérateur unique ». Ainsi, un seul appel d’offre sera lancé pour chaque opération. L’adjudicataire retenu sera responsable de l’intégralité de la prestation jusqu’à la réception de l’aide dans le pays bénéficiaire.

C.– LES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT : UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE CONTESTABLE

L’analyse du titre V, qui se limite au chapitre 57-10 –Équipement administratif et divers perd de sa pertinence dans la nouvelle nomenclature budgétaire. Les crédits relatifs aux services de coopération sont inclus à l’article 21, avec l’ensemble des services à l’étranger du ministère des Affaires étrangères, soit 308 millions de francs en autorisations de programme et 253,2 millions de francs en crédits de paiement.

Le titre VI demeure le cœur de la politique de coopération, avec les crédits d’investissement. Leur évolution est retracée dans le tableau ci-dessous :

Le chapitre 68-80 retrace principalement les crédits aux alliances françaises (7 millions de francs) et à des projets de coopération militaire (8 millions de francs).

L’ancien chapitre 68-91 – Fonds d’action et de coopération enregistre une modification de nomenclature budgétaire. Les crédits sont désormais répartis sur deux chapitres : le chapitre 68-91 prévoit les dotations à destination des pays de la zone de solidarité prioritaire, tandis que le chapitre 68-93 concerne les dons pour les projets mis en œuvre par l’AFD. Globalement, les crédits de paiement progressent de 5,3 % tandis que les autorisations de programme augmentent de 21,3 %.

Le gouvernement justifie le changement de nomenclature budgétaire par l’application de la nouvelle répartition des compétences entre l’administration centrale de l’AFD. En effet, l’instruction du ministre délégué à la coopération du 22 juillet 1996 prévoit que l’action du ministère se concentre sur l’appui institutionnel et que la nature des interventions de l’administration centrale doit principalement consister en expertise, conseil, formation, étude et évaluation. Elle a également précisé la règle selon laquelle l’administration centrale est compétente lorsque la composante institutionnelle d’un projet constitue la composante principale du projet. A contrario la compétence de l’AFD est définie lorsque la composante institutionnelle constitue un élément accessoire d’un projet de développement.

Ces principes ont été confirmés et précisés par la réforme de notre dispositif de coopération, annoncée par le gouvernement le 4 février 1998, qui a consacré l’AFD comme l’« opérateur pivot » de l’aide au développement dans la zone de solidarité prioritaire. Ainsi, « dans le cadre des orientations définies par le CICID, l’essentiel des projets et des programmes d’aide au développement [est] désormais confié à l’AFD ». Le statut de l’AFD en tant qu’établissement public industriel et commercial et institution financière spécialisée a été maintenu. Au terme de cette réforme, « l’État ne conserve la gestion directe que des crédits d’aide au secteur de souveraineté (justice, État de droit, défense, police). »

En application de ces décisions, l’AFD s’est vu reconnaître, à compter de 1999, une compétence en matière de financement des infrastructures sociales (éducation et santé) ; à cette fin, les moyens financiers nécessaires pour l’exercice de ces nouvelles compétences ont été mis à disposition par le ministère des Affaires étrangères pour 1999. Les premiers projets devraient être soumis au conseil de surveillance de l’AFD de décembre 1999.

La création du chapitre 68-93 semble la simple traduction comptable de cette réforme. Mais votre Rapporteur spécial s’interroge sur le choix opéré. Les crédits du chapitre 68-93 auraient ainsi pu faire l’objet d’un article au sein du chapitre 68-91, ce qui n’aurait pas altéré le nouveau rôle de l’AFD, mais aurait permis de maintenir un contrôle parlementaire a priori sur l’opportunité des projets. Tel ne sera plus le cas avec la nomenclature proposée. Le seul avantage que l’on peut trouver est que les crédits, une fois effectivement délégués à l’AFD, échappe à la régulation budgétaire. Mais le contrôle parlementaire ne pourra s’effectuer qu’a posteriori, dans le cadre de l’ordonnance organique, ce qui ne présente guère de sens pour des projets de développement.

Au demeurant, la nomenclature aboutit à transférer l’instruction et la gestion d’un milliard de francs du ministère des Affaires étrangères vers la direction du Trésor, sans justification politique ou économique pertinente.

Deux solutions sont envisageables :

· accepter la modification de nomenclature, en maintenant un contrôle parlementaire a priori qui prévoirait que les projets mis en œuvre par l’AFD dans la zone de solidarité prioritaire doivent être soumis à l’accord préalable du Conseil de surveillance. Cela suppose que le Gouvernement s’engage à donner des instructions aux fonctionnaires qui y siègent pour qu’ils se prononcent pour un aménagement du seuil de saisine dudit Conseil se rapprochant du seuil de saisine du comité directeur du Fonds de solidarité prioritaire. Cette modification de seuil pourrait être assortie de la mise en place d’une procédure d’adoption simplifiée au sein du Conseil de surveillance où siègent trois parlementaires.

· supprimer le chapitre 68-93, considérant que la suppression d’un contrôle parlementaire préalable sur les projets constitue un inconvénient majeur. Telle est la solution que votre Rapporteur spécial a retenue en l’état actuel du débat, dans l’attente de plus amples explications de M. le Ministre de la Coopération.

Votre Rapporteur spécial ne souhaite évidemment pas supprimer un milliard de francs au chapitre 68-93. Le gouvernement a, en effet, toute compétence pour réaffecter les crédits au chapitre 68-91. Il s’agit de préserver les droits du Parlement dans un domaine où nos concitoyens ont des exigences de transparence.

II.– L’EXÉCUTION DU BUDGET DE 1998

Le budget de 1998 a confirmé que la politique de coopération, désormais tournée vers l’ensemble des pays relevant des accords de Lomé, demeurait concentrée vers les pays de l’ancien « champ », soit trente pays africains, même si l’on relève que notre action s’exerce également dans les Caraïbes et au Cambodge. Le décret du 19 juin 1997 a certes renforcé les compétences du ministère de la Coopération. On relèvera toutefois que l’aide alimentaire a dépassé le cadre géographique traditionnel de l’aide française.

A.– UN BUDGET EN DIMINUTION PAR RAPPORT À 1997

Pour l’exercice 1998, le ministère de la Coopération a bénéficié de crédits s’élevant à un total de 7.897.802.678 francs. Ce chiffre comprend les dotations de la loi de finances initiale, modifiées par des apports de crédits de diverses provenances (collectifs budgétaires, transferts, virements, fonds de concours, reports de l’année précédente) et par des annulations de crédits intervenues en cours d’année.

Par rapport à l’exercice 1997, les crédits définitivement accordés (reports à l’année suivante exclus) en 1998 ont diminué de 48.893.370 francs, et se sont ainsi répartis :

1.– L’administration centrale

Les crédits de fonctionnement de l’administration centrale ont légèrement augmenté en 1998 : 237,28 millions de francs contre 226,26 millions de francs en 1997, soit une augmentation de près de 5 % ainsi répartie :

Personnel, rémunérations d’activité + 0,6 %

Personnel en activité et en retraite – charges sociales + 12,5 %

Matériel et fonctionnement des services + 10,3 %

Les taux de consommation ont été les suivants :

Personnel, rémunérations d’activité 98 %

Personnel en activité et en retraite – charges sociales 94,2 %

Matériel et fonctionnement des services 79,9 %

Les effectifs de l’administration centrale ont diminué de 7 emplois, à raison d’un administrateur civil, deux secrétaires administratifs, un agent administratif, un ouvrier professionnel et deux assistants contractuels. L’effectif budgétaire s’établissait à 630 emplois au 31 décembre 1998.

La dotation en capital du chapitre 57-10, article 10, réservée aux opérations de l’administration centrale, a connu par rapport à la loi de finances initiale une forte progression due à l’importance des reprises d’autorisations de programme non affectées l’année précédente et des reports de crédits de paiement. Elle a été également abondée en loi de finances rectificative par le produit de cessions immobilières.

2.– Les services à l’étranger

Les services à l’étranger comprennent les missions de coopération, les centres médico-sociaux et les centres culturels. Les crédits de fonctionnement sont passés de 381,40 millions de francs en 1997 à 407,35 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 6,8 %.

Cette augmentation a été ainsi répartie :

Personnel, rémunérations d’activité + 3,2 %

Personnel en activité et en retraite – charges sociales + 5,1 %

Matériel et fonctionnement des services + 7 %

Subvention de fonctionnement + 15,8 %

Le taux de consommation de ces crédits a été le suivant :

Personnel, rémunérations d’activité 96,3 %

Personnel en activité et en retraite – charges sociales 92,5 %

Matériel et fonctionnement des services 92,9 %

Subvention de fonctionnement 98,4 %

Les effectifs budgétaires des missions de coopération ont diminué de deux unités. Ceux des centres médico-sociaux ont diminué de trois unités.

Les dotations d’investissement (chapitre 57-10, articles 20, 30, 40 et 50) ont connu une forte progression en cours de gestion :

Cet accroissement a été dû essentiellement aux reports et aux rentrées de fonds de concours. Le taux d’utilisation de ces crédits s’est élevé à 57,2 % pour les autorisations de programme (74,7 % en 1997) et a atteint 70,3 % pour les crédits de paiement (30,4 % en 1997). Le décalage important entre le montant des crédits de paiement et les dépenses réellement effectuées a diminué considérablement grâce à l’achèvement d’opérations comme le lycée français de Tananarive ou le centre culturel de Port au Prince.

B.– LES CRÉDITS D’AIDE ET DE COOPÉRATION

1.– L’assistance militaire

Le chapitre 41-42 – Assistance technique et formation dans le domaine militaire, disposait initialement de 703,3 millions de francs. Après reports, la dotation a atteint 763,5 millions de francs, contre 803,4 millions de francs en 1997.

2.– Les concours financiers

Ce chapitre finance les subventions directes versées aux États les plus démunis afin qu’ils puissent affronter des situations financières ou budgétaires difficiles (article 10). En outre, il prévoit la bonification consentie par la France au titre des prêts d’ajustement structurel par le biais de l’Agence française de développement (article 20). Enfin, une partie de la dotation destinée aux dons en faveur de l’ajustement structurel des pays les moins avancés est inscrite à ce chapitre (article 30). L’autre partie figure au budget des charges communes. Ces dons sont octroyés par l’Agence française de développement, à laquelle les crédits sont versés.

Les crédits définitifs du chapitre 41-43 ont atteint 1,593 milliard de francs, contre 1,423 milliard de francs en 1997. La dotation initiale était de 570 millions de francs, mais le chapitre a été abondé par reports et virements. La dotation de l’article 10 s’est élevée à 188,3 millions de francs, celle de l’article 20 a atteint 770,3 millions de francs ; enfin 635 millions de francs ont été inscrits à l’article 30. Sur ce montant global, soit 1,593 milliard de francs, 363,77 millions de francs ont été engagés et 359,13 millions ont été ordonnancés.

3.– Les actions de coopération pour le développement

Les crédits du chapitre 42-23 – Actions de coopération pour le développement - doté en loi de finances initiale de 1,912 milliard de francs sont passés en gestion à un montant de 2,075 milliards de francs. Cette progression est due à la rentrée de fonds de concours, aux reports et à des transferts et virements.

Le chapitre 42-24 relatif, entre autres, aux organisations de solidarité internationale a été doté de 158,3 millions de francs contre 146,8 millions de francs en 1997. Le montant des subventions a été relativement élevé ; certaines dépassent un million de francs, près de 82 millions de francs ayant été attribués aux « volontaires du progrès ».

Le chapitre 42-26 – Transport et dépenses diverses au titre de l’aide alimentaire et aide d’urgence, créé par la loi de finances pour 1995 a été doté de 105 millions de francs en loi de finances initiale. Après reports, les crédits se sont établis à 175,2 millions de francs. 111,53 millions de francs ont été ordonnancés pour l’aide alimentaire, y compris à destination des pays hors de l’ancien champ.

4.– Les opérations d’investissement

Les crédits inscrits au titre VI servent (chapitre 68-91) au financement des opérations d’investissement conduites par le Fonds d’aide et de coopération sur décision du ministre de la Coopération, après délibération du comité directeur. Les autorisations de programme sont passées de 2,113 milliards de francs en 1997 à 2,187 milliards de francs en 1998. Les crédits de paiement définitivement ouverts, établis à 2,138 milliards de francs en 1997, étaient de 1,981 milliards de francs en 1998 (– 7,9 %).

Il est à noter, que depuis l’exercice 1996, les dons accordés par l’Agence française de développement pour financer des projets dans les pays les plus pauvres sont entièrement supportés par le chapitre 68-91. Auparavant, cet instrument était alimenté conjointement par le budget du ministère de la Coopération et celui des charges communes.

III.– L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

La réforme de la nomenclature budgétaire des actions de coopération n’a de sens que si elle est l’instrument d’une rénovation de la doctrine de l’aide française au développement. Celle-ci a été précisée le 28 janvier dernier lors de la première session du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID).

A.– UNE DOCTRINE PRÉCISÉE

La doctrine française de coopération se fonde sur une double approche, géographique et sectorielle.

1.– L’approche géographique

L’aide publique au développement doit répondre désormais à une logique de sélectivité, afin d’avoir un impact significatif en fonction des niveaux de développement économique et institutionnel de chaque pays. À cet égard, le Gouvernement souhaite distinguer quatre grandes catégories de pays auxquels correspondent des natures différentes de priorités pour notre aide publique au développement :

· les pays en très grande difficulté (institutions en crise ou d’une très faible légitimité, niveau de développement très faible des systèmes productifs…) ; la priorité sera donnée, selon les cas, à l’aide d’urgence, à la reconstruction et à la réinsertion, aux projets de proximité au profit direct des populations ;

· les pays au niveau de développement très faible, mais disposant d’institutions et de politiques sectorielles. La priorité y sera donnée aux secteurs essentiels : santé, éducation, infrastructures. Les projets de proximité au profit des populations seront encouragés. Par ailleurs, les institutions seront soutenues afin d’accroître leurs capacités à agir ;

· les pays ayant atteint un certain niveau de développement de leurs systèmes productifs, et disposant d’institutions et de politiques sectorielles. Dans ces pays, outre le renfoncement des secteurs de base, une attention particulière sera accordée à l’appui de l’investissement productif ;

· les pays se trouvant dans une situation proche de celle des pays émergents, dans lesquels les questions de compétitivité en vue de leur insertion dans l’économie internationale, ainsi que de développement équilibré du territoire, constituent des enjeux décisifs.

Cette répartition pourra s’appuyer sur des moyens d’analyse et de comparaison entre pays en fonction de données comme le niveau de pauvreté et de développement humain, la qualité des institutions du pays et de leur gestion macro-économique, la qualité et l’intensité des efforts pour leur intégration régionale ou le montant et le détail de l’aide publique internationale et de l’aide française dans le pays.

Pour chaque pays, les priorités à moyen terme de notre aide publique au développement seront présentées dans le cadre d’un exercice d’orientations stratégiques au sein du CICID.

2.– L’approche sectorielle

Conformément aux orientations arrêtées par les pays membres de l’OCDE, notre politique de coopération, tous instruments confondus, doit répondre au mieux à la promotion d’un développement réel. Dans ce cadre, les priorités sectorielles du Gouvernement sont les suivantes :

· renforcer l’investissement productif. Il s’agit de créer les bases d’une croissance à un rythme dépassant celui de la croissance démographique ;

· favoriser les évolutions institutionnelles. Notre coopération souhaite appuyer des stratégies de développement régionales, nationales et locales. Les interventions de notre aide publique au développement en matière institutionnelle privilégieront l’intégration régionale, particulièrement pour la définition de normes juridiques et de politiques sectorielles communes. Au niveau national, elles favoriseront le renforcement de l’État de droit et la capacité des administrations à œuvrer en faveur du développement des populations ;

· contribuer à une gestion rationnelle du territoire et des ressources naturelles, en tenant compte de l’équilibre à maintenir entre objectifs économiques, sociaux et environnementaux. Deux axes guideront cette action : favoriser la gestion rationnelle des ressources naturelles, afin de limiter les processus de dégradation des sols et de l’eau, la perte de la biodiversité, le défrichement excessif des forêts ou l’épuisement des richesses halieutiques ;

· permettre un meilleur accès aux soins de santé primaire et à l’éducation de base.

3.– Privilégier une approche démocratique du développement

Au-delà des critères géographiques ou sectoriels qui doivent orienter notre aide au développement, l’examen du caractère démocratique des pays destinataires doit devenir le principal critère d’attribution des crédits publics.

De nombreux analystes établissent un lien entre développement et démocratie, estimant que seule la maturité économique d’une société autorise la mise en place d’institutions démocratiques. Un tel lien apparaît indéniable, même si un constat d’évidence tempère vite cette argumentation : l’Inde, Sri Lanka, le Mali ou le Bénin ont un niveau de vie très bas, ce qui ne les empêche pas de disposer de régimes pluralistes, avec une presse libre (peu ou prou). La démocratie doit être considérée comme une condition du développement, dans la mesure où elle permet la circulation des hommes, des produits et des idées, qu’elle autorise le développement des initiatives individuelles et qu’elle assure un minium de transparence.

De même, la lutte contre la corruption doit demeurer une préoccupation majeure, ne serait-ce qu’en raison de l’extrême sensibilité de nos concitoyens sur cette question, dès lors que des crédits pour le développement sont en jeu. Votre Rapporteur spécial appelle à cet égard l’attention du gouvernement sur l’affectation des recettes minières et pétrolières au budget des États, et non à des caisses qui échappent aux comptabilités publiques. Notre pays devrait, dans le même esprit, ratifier la Convention de l’OCDE, signée en 1997, sur la lutte contre la corruption.

Votre Rapporteur spécial évoquera par ailleurs ses craintes quant au devenir des sites d’Angkor. Au cours de la mission qu’il a conduite au Cambodge en mars dernier, au nom de la commission des Finances, il a constaté que les projets de mise en valeur de ce site se bornaient à la mise en place d’une billetterie affermée selon des conditions non publiques, selon un cahier des charges non public, à une petite société de distribution de produits pétroliers. Or, la préservation et la mise en valeur des sites d’Angkor est capitale pour la connaissance de la civilisation khmère, et leur développement peut être le moteur de toute l’économie du Cambodge.

Une attention particulière doit être enfin portée aux aides à destination de pays qui sont des paradis fiscaux. L’aide bilatérale de la France n’est pas en cause, dans la mesure où la liste des États, en zone de solidarité prioritaire, se limite à Saint-Thomas, Kitts et Nevis, la Dominique et Sainte-Lucie. En revanche, l’aide du Fonds européen de développement s’étend à l’ensemble des États des Caraïbes et de l’Océan pacifique, parmi lesquels figurent de tels paradis. Les sommes en jeu ne sont pas importantes en valeur absolue, mais l’aide française et communautaire ne peut soutenir des États dont les ressources financières sont d’origine obscure.

B.– ADMINISTRATION CENTRALE ET AGENCE FRANÇAISE
DE DÉVELOPPEMENT : UNE NOUVELLE RÉPARTITION
DES COMPÉTENCES

1.– De la détermination de la politique à sa mise en œuvre

Il revient au ministère des Affaires étrangères de déterminer les principes de l’aide publique au développement, en application de la réforme du 4 février 1998. Celle-ci a consacré l’Agence française de développement (AFD) comme « opérateur-pivot » de cette aide dans la zone de solidarité prioritaire. Pour autant, malgré son changement de nom et l’abandon de son appellation de caisse, l’Agence n’exerce pas l’ensemble des responsabilités opérationnelles de la coopération au développement.

Mais l’AFD s’est vu confier une responsabilité nouvelle, à savoir la mise en œuvre des projets d’infrastructures de santé et d’éducation. À ces fins, elle a bénéficié du transfert de 75 millions de francs du budget du ministère des Affaires étrangères. Elle n’a pour l’heure pas encore présenté de projets dans ces domaines à son conseil de surveillance.

En l’espèce, la répartition des compétences entre l’AFD et le ministère des Affaires étrangères, s’agissant du financement de projets en matière d’éducation et de santé, ne présente pas de difficultés particulières. En effet, la coopération française a fait depuis plusieurs années le choix stratégique de ne plus financer sur les crédits du Fonds d’action et de coopération (FAC) les infrastructures d’éducation et de santé, à de rares exceptions près, dans la mesure où l’aide internationale multilatérale y consacre des sommes très importantes.

Ainsi, la politique menée par le ministère des Affaires étrangères privilégie, en matière de développement humain, l’aide à la mise en place de politiques nationales qui se fixent un objectif de progrès social dans les pays en développement. Il est en effet apparu déraisonnable de multiplier les infrastructures dans des pays où les budgets ne peuvent en financer le fonctionnement, et où les cadres sont encore insuffisamment formés. Il est, en revanche, indispensable de favoriser la prise en charge politique d’objectifs de progrès social par les pays en développement.

Par ailleurs, le ministère des Affaires étrangères, conjointement avec le ministère de l’Économie, a proposé qu’une lettre de cadrage annuelle fixant les orientations stratégiques de l’AFD soit soumise par les deux ministères au directeur général de l’Agence. La première lettre de cadrage a été envoyée à l’AFD au début du mois d’octobre 1999. On notera que les parlementaires qui siègent au Conseil de surveillance ignorent pour l’heure tout de son contenu.

Sur le terrain, les missions de coopération sont placées depuis le 1^er janvier 1999 au sein des ambassades, sous l’autorité de l’ambassadeur, sous une nouvelle dénomination « service de coopération et d’action culturelle » (SCAC). La répartition des compétences entre ces services et l’AFD reflète la répartition entre l’administration centrale, dont ils sont les services déconcentrés, et l’AFD.

Depuis février 1999, l’avis personnel de l’ambassadeur est requis dans la procédure d’instruction des projets de l’Agence. Cette démarche nouvelle doit permettre de meilleurs échanges sur le terrain entre les ambassades et les agences locales de l’AFD, mais aussi une meilleure information des membres du conseil de surveillance de l’Agence. La procédure est en trois étapes :

· l’information de l’ambassadeur lors de l’identification des projets : elle a pour but de recueillir son sentiment sur l’opportunité politique du projet identifié ;

· l’avis de l’ambassadeur sur un projet présenté à l’approbation des organes sociaux de l’AFD : il est sensé offrir un éclairage de l’environnement dans lequel s’inscrit ce projet. Il est intégré au dossier transmis aux services du siège. Les organes sociaux de l’établissement conservent naturellement leur liberté d’appréciation pour l’adoption ou non du projet. Ce nouveau dispositif sera évalué au cours de l’année 2000 ;

· à la fin de l’exécution d’un projet, les rapports d’achèvement de projet sont notifiés à l’ambassadeur, qui peut rédiger une note d’impact politique du projet achevé à l’attention de la direction générale de l’AFD. Cette dernière en rend compte au Conseil de surveillance lors de la séance annuelle consacrée à la post-évaluation des projets.

2.– Des priorités géographiques moins faciles à appréhender

Limitée dans ses moyens, l’aide française se concentre encore essentiellement sur l’Afrique occidentale et centrale, même si elle se redéploie au Vietnam, au Cambodge et en Afrique du Sud.

L’une des conséquences de la fusion du ministère des affaires étrangères et de l’ex secrétariat d’État à la coopération a consisté en la création d’une zone de solidarité prioritaire (ZSP), composée des pays de l’ex champ de la coopération en Afrique subsaharienne, dans les Caraïbes et le Pacifique, auxquels s’ajoutent les pays d’Afrique anglophone et lusophone, du Maghreb et du Moyen-Orient, et d’Asie du Sud-est qui étaient de la compétence du ministère des Affaires étrangères.

Même si la fusion des deux ministères se traduit en 2000 par une nomenclature budgétaire unique déclinant les instruments de la coopération selon une logique fonctionnelle, et non plus selon une logique géographique, l’on peut distinguer en partie la répartition des crédits selon leur destination géographique.

Ainsi, les chapitres 41-43 (concours financiers), 68-91 (fonds de solidarité prioritaire) et 68-93 (chapitre nouveau pour les dons-projets financés par l’AFD) concernent spécifiquement la ZSP.

En revanche, on retrouve des interventions en faveur (mais non exclusivement) des pays de la ZSP au chapitre 42-12 (coopération technique et au développement), pour sa plus grande part, et dans une moindre proportion, au chapitre 42-11 (coopération culturelle et scientifique), mais aussi au Fonds d’urgence humanitaire (42-37), au chapitre 42-26 relatif au transport de l’aide alimentaire, au chapitre 42-13 concernant l’appui à des initiatives privées ou décentralisées, et au chapitre 42-14 dédié à l’action audiovisuelle extérieure.

La coopération avec les pays de la ZSP s’effectue également de façon multilatérale au travers des organismes de coopération internationale, tels le PNUD ou l’UNESCO, auxquels la France verse ses contributions obligatoires ou volontaires, inscrites respectivement aux chapitres 42-31 et 42-32.

La nomenclature budgétaire ne permettra toutefois de mesurer l’aide publique au développement qu’après exécution de la loi de finances, grâce à l’imputation géographique des dépenses.

C.– LES INSTRUMENTS DE L’AIDE

L’aide publique de la France ne transite pas uniquement par le budget du ministère des Affaires étrangères. Le tableau ci-dessous en retrace l’évolution, par ministères :

Au total, l’aide de la France atteint 0,41 % de son PNB, ce qui est loin du seuil de 0,7 % préconisé par l’ONU, mais qui la situe parmi les premiers pays donateurs.

1.– L’affectation des crédits du FAC

Au sein du ministère des Affaires étrangères, l’ex Fonds d’aide et de coopération (FAC) regroupe les crédits d’aide projet. Les tableaux qui suivent retracent les engagements par État et par secteur, au premier semestre de 1999.

2.– La coopération décentralisée

Bien qu’il soit difficile d’en dresser un état exhaustif, la coopération décentralisée peut être analysée, grâce notamment aux cofinancements.

Le bilan des cofinancements accordés fait apparaître, en 1999 comme dans les années précédentes, une forte concentration des actions sur quelques zones comme l’Afrique, ou certains pays tels que la Roumanie, la Pologne, la Hongrie et le Vietnam et, dans une moindre mesure, le Maroc et la Tunisie. Sur 213 projets acceptés au 31 juillet 1999 pour un montant total de 28,29 millions de francs, la répartition géographique pour les pays bénéficiant de plus de 8 opérations est la suivante :

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES COFINANCEMENTS (en milliers de francs)
Pays	Nombre de projets	Montant total de financement
Roumanie	30	1.912,4
Afrique (hors Maghreb)	20	4.397,9
Pologne	16	1.529,5
Maroc	12	1.602,2
Hongrie	11	860,2
Vietnam	11	1.978,4
Tunisie	9	810,4
Total	109	13.091

La répartition des projets par type de collectivités locales concernées (conseils régionaux, conseils généraux et communes) est la suivante. Les projets présentés par les conseils régionaux représentent 23 % du nombre total de projets, mais 37 % du montant des cofinancements accordés, ces collectivités intervenant d’une manière générale dans des programmes plus importants. Les départements ont présenté 18 % du nombre de projets et bénéficient de 23 % des cofinancements. Les communes totalisent 59 % du nombre de projets, pour 40 % des cofinancements, ce qui reflète la dispersion de leurs interventions, par ailleurs d’un montant unitaire plus faible.

La répartition géographique est la suivante :

Afrique 34,5 %

Europe 27,7 %

Bassin méditerranéen et Moyen Orient 13,5 %

Amérique latine 12,9 %

Asie 11,4 %

Total 100 %

Cette coopération diversifiée, initiée dans un esprit de solidarité, s’oriente principalement selon trois axes :

· le développement municipal et le renforcement des processus de décentralisation ;

· le développement économique réciproque ;

· le multipartenariat afin de renforcer la connaissance et l’amitié entre les peuples.

D.– LA DETTE INTERNE DES ÉTATS AFRICAINS

1.– L’accentuation du déficit budgétaire

Les États africains membres de l’Union économique et monétaire de l’Afrique occidentale (UEMOA) sont pour la plupart engagés dans un processus d’assainissement de leurs finances publiques, visant à résorber le déficit budgétaire pour diminuer l’endettement des États, et notamment rembourser les arriérés et réduire le recours aux financements monétaires.

Ces programmes de rigueur budgétaire reposent sur :

· la rationalisation et la modernisation du système fiscal ;

· l’augmentation du rendement de l’impôt grâce à l’extension de l’assiette et à l’amélioration de la collecte ;

· la réduction des dépenses courantes de l’État, notamment grâce à la modération ou au gel des hausses de salaires dans la fonction publique, à la gestion des promotions et à la stabilisation des effectifs ;

· le redéploiement des dépenses publiques au profit de la santé, de l’éducation et, dans une moindre mesure, des investissements en infrastructures.

Pour les États appartenant à la Communauté économique et financière d’Afrique centrale, apparaît une très nette détérioration du solde budgétaire passé de + 0,1 à – 4,5 % du PIB, en raison d’un recul des recettes (– 8,3 %) et d’une progression soutenue des dépenses (+ 12,8 %). La forte hausse des dépenses courantes hors intérêts sur la dette (+ 16,6 %), qui ont représenté en 1998 12,7 % du PIB contre 10,7 % en 1999, témoigne d’un très net relâchement de la politique budgétaire.

Le déficit budgétaire s’est donc creusé, atteignant 4,5 % du PIB, y compris les dons (5,3 % hors dons). Il a été financé essentiellement par le rééchelonnement de la dette extérieure, par des tirages des États sur les avances en compte courant de la Banque des États d’Afrique centrale et par une augmentation de l’endettement auprès du secteur non bancaire (avance des compagnies pétrolières et rééchelonnement des arriérés internes au Gabon). En outre, les États ont globalement recommencé à accumuler les arriérés extérieurs. L’accumulation de 48 milliards de francs CFA d’arriérés extérieurs est le résultat d’arriérés du Congo, du Gabon et de la Guinée Équatoriale, plus l’apurement d’arriérés plus anciens, mais financés par de nouveaux prêts.

2.– Les protocoles financiers

Les aides budgétaires apportées aux États africains sont résumées dans le tableau suivant.

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IV.– LÉVOLUTION DE LA DETTE DU TIERS MONDE
ET LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN ZONE FRANC

L’année 1999 est marquée par une prise de conscience croissante des effets de la crise financière internationale sur l’endettement du Tiers monde. Le sommet du G8, qui s’est tenu à Cologne les 18 et 19 juin derniers, a procédé à une importante annulation de dettes des pays les plus pauvres. Parallèlement, la situation économique en zone franc évolue de manière contrastée, l’Afrique occidentale bénéficiant d’une réelle croissance économique, tandis que les incertitudes politiques obèrent le développement de l’Afrique centrale.

A.– UN ALLÈGEMENT DE LA DETTE SOUS CONDITION

La décision du sommet du G8 a porté sur 70 milliards de dollars (environ 420 milliards de francs), après que plusieurs pays (France, Allemagne, Canada) aient considéré que les rééchelonnements constants de dettes ne constituaient pas une solution à la crise de solvabilité de nombreux pays.

1.– Un constat d’insolvabilité

Le tableau ci-après indique la structure et le montant de la dette des pays les plus pauvres.

STRUCTURE DE LA DETTE DES PAYS LES PLUS PAUVRES (PPTE)
(en millions de dollars)
		Indicateurs de la dette en 1997					Ratios de la dette (en %)
	PNB 1997	Total stock de la dette	Dette à long terme	Dette publique	Dette multi-latérale	Dette bilatérale	Dette/ export 1996	Service de la dette payé/ export		Total de la dette/ PNB
Angola	4.384	10.160	8.885	8.885	234	2.658	–	16		232
Bénin	2.111	1.624	1.393	1.393	871	519	–	9		77
Bolivie	7.766	5.248	4.570	4.144	2.681	1.421	270	33		68
Burkina Faso	2.389	1.297	1.139	1.139	1.003	132	275	12		54
Burundi	947	1.066	1.022	1.022	872	149	–	29		113
Cameroun	8.506	9.293	7.886	7.688	1.465	5.644	353	20		109
Centrafrique	1.003	885	804	804	607	183	–	6		88
Rép. dem. du Congo	5.307	12.330	8.617	8.617	2.179	5.604	743	1		232
Congo	1.821	5.071	4.284	4.284	619	2.832	261	6		278
Côte d’Ivoire	9.441	15.609	12.498	10.427	3.301	4.605	361	27		165
Éthiopie	6.338	10.079	9.427	9.427	2.459	6.613	600	10		159
Guinée Équatoriale	490	283	209	209	94	101	–	1		58
Guinée	3.693	3.520	3.008	3.008	1.557	1.380	178	22		95
Guinée-Bissau	251	921	838	838	387	451	1.293	17		367
Guyana	682	1.611	1.345	1.345	666	623	180	18		236
Ghana	6.754	5.982	4.958	4.691	3.179	1.075	253	30		89
Honduras	4.569	4.698	4.170	3.910	2.303	1.368	212	21		103
Kenya	10.024	6.486	5.433	5.108	2.785	1.860	148	22		65
Liberia	–	2.012	1.061	1.061	405	465	–	–		–
Laos	1.753	2.320	2.247	2.247	816	1.431	–	7		132
Madagascar	3.442	4.105	3.871	3.871	1.661	2.166	514	27		119
Mali	2.470	2.945	2.687	2.687	1.453	1.234	254	11		119
Mauritanie	1.046	2.453	2.037	2.037	938	1.075	283	26		235
Mozambique	2.573	5.991	5.430	5.430	1.626	3.786	781	19		233
Myanmar	–	5.074	4.640	4.640	1.171	3.017	–	8		–
Nicaragua	1.858	5.677	4.819	4.819	1.571	2.834	662	32		306
Niger	1.831	1.579	1.427	1.331	881	450	303	20		86
Ouganda	6.565	3.708	3.202	3.202	2.399	727	294	22		57
Rwanda	1.850	1.111	994	994	850	142	746	13		13
Sao Tomé	39	261	227	227	156	71	1.455	52		52
Sierra Leone	–	812	1.149	893	494	393	493	21		21
Sénégal	4.427	3.671	3.165	3.110	1.803	1.297	148	15		15
Somalie	–	2.561	1.853	1.853	723	1.095	–	–		–
Soudan	8.951	16.326	9.494	8.998	2.001	5.521	–	5		5
Tanzanie	7.382	7.177	6.094	6.054	2.939	2.866	551	13		13
Tchad	1.574	1.027	939	939	749	173	161	13		13
Togo	1.444	1.339	1.207	1.207	717	491	212	8		8
Vietnam	24.193	21.629	18.839	18.839	828	13.274	87	8		8
Yémen	5.029	3.856	3.418	3.418	1.390	1.191	307	3		3
Zambie	3.661	6.758	5.246	5.233	2.227	2.864	327	20		20
Source : Banque mondiale.

On rappellera que différents sommets des pays développés ont déjà mis en place des mécanismes d’allégement de dettes.

Le sommet du G7 de Toronto en 1988 avait en effet adopté une première mesure de réduction de la dette. Le traitement dit de Toronto permettait aux pays les plus pauvres de bénéficier d’une annulation de 33 % des échéances couvertes par le réaménagement de la dette. L’inégalité de traitement entre les différents pays concernés et le faible résultat ont conduit, en 1991, à mettre en œuvre le traitement de Londres accordant des allégements de 50 % des échéances consolidées. Le sommet du G7 à Naples en 1994 a porté le taux maximum d’annulation à 67 % pour les pays les plus pauvres et les plus endettés et a surtout ouvert la possibilité d’annuler une partie du stock de la dette (et non plus seulement des échéances) et d’appliquer au reliquat un aménagement définitif. Les pays africains bénéficiaires étaient le Bénin, le Burkina Faso, le Mali, l’Ouganda et le Sénégal. Les pays industrialisés ont ensuite adopté en 1996 le traitement de Lyon, portant le taux d’annulation jusqu’à 80 % pour les pays éligibles à cette initiative sur la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés. La Bolivie, la Côte d’Ivoire, l’Ouganda et le Mozambique ont ainsi bénéficié de ce traitement.

Outre les allégements multilatéraux, plusieurs pays ont procédé à des allégements de dette bilatérale. La France a ainsi annulé 55 milliards de francs de créances entre 1980 et 1998. Cependant, l’allégement ne portant que sur une partie de la dette (à l’exception du mécanisme de Naples), le stock a continué de croître sous les effets combinés des diverses crises internationales (1982, 1987) et de la chute des prix de certaines matières premières. Le rééchelonnement de la dette ne constitue en fait qu’un mécanisme de report des échéances dont le succès est tributaire de la santé économique des pays débiteurs. La plupart des pays pauvres sont ainsi devenus insolvables.

Pour ce qui concerne l’Afrique subsaharienne, l’encours total de la dette était évalué à 225 milliards de dollars, soit 9 % de l’endettement total des pays en voie de développement (2.465 milliards de dollars). Mais cet encours représente surtout 70 % du PIB de l’Afrique subsaharienne (330 milliards de dollars) et 232 % de ses exportations.

L’Afrique est le continent le plus endetté si l’on rapporte sa dette au nombre d’habitants. Depuis 1980, son endettement ne cesse d’augmenter en dépit des mesures d’allégement. Cet endettement croissant a conduit à une charge du service de la dette difficilement tenable pour nombre de pays. Selon une estimation du FMI, seul 30 % du service de la dette exigible est effectivement réglé par les pays africains.

La dette à long terme de l’Afrique subsaharienne (qui représente 78 % du stock total de la dette) était composée en 1998 à hauteur de 44 % de créances bilatérales, 32 % de créances multilatérales et 24 % de créances privées. En outre, les flux nets de la dette à long terme du secteur privé sont négatifs depuis 1994, les pays africains remboursant plus qu’ils ne reçoivent. L’aide concessionnelle représente 38,9 % du stock total de la dette contre 17 % pour l’ensemble des pays en voie de développement.

Les statistiques du FMI révèlent également que la dette africaine est essentiellement contractée auprès de créanciers publics (États, organismes multilatéraux), alors que l’Amérique latine et l’Asie gèrent leur dette auprès de créanciers privés, respectivement à hauteur de 72 % et 66 %.

2.– Les conditions de l’allégement

L’allégement prévu par le sommet de Cologne est réparti à raison de 50 milliards de dollars de dette multilatérale et 20 milliards de dollars de dette bilatérale. Il est soumis aux conditions suivantes :

· être éligible aux seuls financements concessionnels de l’Association internationale pour le développement, en raison d’un revenu moyen par habitant de 785 dollars par an ;

· mettre en œuvre un programme d’ajustement structurel conclu avec le FMI. L’éligibilité du pays au mécanisme de Cologne intervient ensuite à l’issue d’une nouvelle période de trois ans de politique d’ajustement ;

· répondre à l’un des critères démontrant le caractère insoutenable de la dette, à savoir soit un ratio dettes/exportations supérieur à une fourchette comprise entre 200 % et 250 %, soit un ratio dettes/recettes budgétaires établi au minimum à 280 %.

Ces critères permettent à une quarantaine de pays d’être éligibles au nouveau mécanisme. Dix dossiers ont déjà été instruits.

Bien qu’elle apparaisse importante, l’annulation décidée à Cologne doit être relativisée. Elle entrera en vigueur seulement en 2001. Son montant ne porte en outre que sur 0,5 % du PNB mondial. Le coût pour notre pays équivaudra ainsi à 0,4 % de son PNB sur quatre ans, soit une somme inférieure à celle consacrée ces dernières années pour la recapitalisation de certaines entreprises publiques.

Le financement de l’allégement est en cours de négociation. Les pays du G8 se sont accordés pour vendre 10 % du stock d’or du FMI, soit une valeur de 2,8 milliards de dollars. Ils ont également décidé de partager sur une base forfaitaire l’allégement, et non sur une base proportionnelle, ce qui a satisfait la France et le Japon, qui constituaient les principaux pays créditeurs, à hauteur respectivement de 5 milliards et 8,6 milliards de dollars. La question est en revanche plus complexe pour les banques multilatérales, qui empruntent sur les marchés internationaux. Leur participation est conditionnée par une contribution des pays créanciers, qui n’est pas produite à ce jour.

3.– Les limites de l’allégement

L’allégement de dettes constitue une mesure dont l’effet est temporaire. Il ne résout en rien la question, plus centrale, du développement, c’est-à-dire l’allocation de ressources financières à des activités viables. Les pays les plus lourdement endettés souffrent du manque d’investissements privés et contractent en conséquence leurs emprunts auprès d’organismes publics des pays développés.

La pertinence d’un allégement doit par ailleurs être examinée au regard de la capacité de gestion du pays qui en bénéficie. L’on mesure mal son utilité si l’État ne dispose pas des moyens d’encaisser les droits de douane, ou si les recettes fiscales sont affectées à des caisses parallèles.

La portée de l’allégement est par ailleurs limitée si l’on examine les équilibres démographiques de l’humanité. Parmi les 1,4 milliard de personnes très pauvres dans le monde, 30 % environ vivent en Inde. Or, ce pays n’est pas éligible à l’allégement de la dette car il a géré ses finances publiques avec une relative sagesse. Les pays qui ne peuvent rembourser leurs dettes sont, dans l’ensemble, les plus mal gérés. C’est pour cette raison qu’il est inopérant d’annuler la dette d’un pays sans tenir compte de ses résultats. En outre, une partie de l’allégement de la dette sera financée sur les budgets consacrés à l’aide, ce qui modifiera la répartition de celle-ci d’autant plus injustement que les mesures d’allégement auront été prises sans considération des résultats obtenus par les différents pays.

Enfin, l’allégement ne bénéficie pas automatiquement aux dépenses de développement ou d’assistance sociale. Certes, les donneurs souhaitent que leurs fonds soient investis en écoles et hôpitaux mais l’État peut dépenser ses propres fonds pour acheter des armes. Une telle fongibilité des capitaux a été largement constatée. L’allégement de la dette n’augmentera pas automatiquement les dépenses d’éducation ou de santé. Il faudra majorer les flux nets des ressources bénéficiant à l’État.

B.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN ZONE FRANC

L’assainissement économique consécutif à la dévaluation des francs CFA et comorien a permis aux économies africaines de profiter de l’amélioration des termes de l’échange en 1995 et 1996, avant de résister à la crise financière qui a affecté l’Asie et l’Amérique latine.

1.– L’assainissement du secteur public

La dévaluation du franc CFA s’est accompagnée de programmes d’ajustement conduits par le FMI, dont les effets sociaux ont été difficiles pour les populations en milieu urbain. En revanche, les populations rurales ont bénéficié de substantielles améliorations de revenus.

Les programmes d’ajustement ont permis d’assainir le secteur public et les données macroéconomiques fondamentales. Entre 1994 et 1997, le déficit budgétaire a été réduit de 9 % à 4,5 % du produit intérieur brut (PIB) dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et de 8,5 % à 4,7 % dans la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), grâce à l’augmentation des recettes fiscales, qui sont passées de 13 % à 15 % du PIB dans l’UEMOA et de 14,9 % à 20,3 % du PIB dans la CEMAC, et à la maîtrise des dépenses publiques, notamment de la masse salariale de la fonction publique.

Cette politique budgétaire restrictive et une politique monétaire prudente ont permis de contenir les effets inflationnistes de la dévaluation, puis de stabiliser la hausse des prix. Grâce à la modération des prix, environ un tiers des gains de compétitivité engendrés par la dévaluation a pu être conservé.

Combinée à la bonne tenue des cours des cultures de rente, la stabilisation de l’inflation a permis de stimuler la compétitivité des pays de la zone franc. La hausse des exportations a atteint 45 % en valeur dans l’UEMOA et 58 % dans la CEMAC entre 1994 et 1997. L’augmentation des recettes extérieures a permis la reprise des importations, la réduction du déficit des transactions courantes et l’augmentation des réserves de change. Les plans de traitement de la dette ont enfin permis à neuf pays d’améliorer leur ratio d’endettement.

Les États ont en outre conduit des réformes d’ordre structurel, portant sur la fiscalité et le secteur bancaire.

La réforme fiscale a porté sur cinq domaines : réduction des droits de porte, création ou extension d’une taxe sur la valeur ajoutée, rationalisation et développement de la fiscalité directe, réduction des exonérations, amélioration du fonctionnement des administrations fiscales. La réorientation des dépenses publiques vers les besoins de base (éducation et santé) et les investissements s’est accompagnée d’une réforme de la fonction publique, afin de comprimer la masse salariale. Les entreprises publiques à caractère industriel ou commercial ont été liquidées quand elles n’étaient pas viables, restructurées par recapitalisation ou privatisées.

La restructuration des bilans des banques a été opérée grâce à la consolidation des engagements à l’égard des banques centrales et des créances sur l’État et à la titrisation du montant consolidé, à la cession des créances douteuses à des structures de cantonnement et renforcement des fonds propres. Par ailleurs, la surveillance du système bancaire a été considérablement renforcée depuis la mise en place de commissions de contrôle en 1990. Alors qu’au début des années 1990, la quasi-totalité des établissements de crédits des pays de la zone franc était en situation d’insolvabilité, les commissions bancaires estiment que 80 % des banques dans l’UEMOA et plus de 50 % dans la CEMAC sont aujourd’hui saines.

La croissance économique a atteint 5,5 % en moyenne annuelle dans l’UEMOA de 1995 à 1997, et 4 % dans la CEMAC. Elle a résulté de la progression des activités exportatrices : cultures de rentes, pétrole, produits miniers. On notera toutefois qu’une grande partie de l’économie échappe aux statistiques. Le secteur informel concerne les cultures vivrières, l’artisanat et les biens de consommation. Il est souvent transfrontalier, en raison de la répartition géographique des ethnies, qui ne coïncide pas avec les États.

2.– La zone franc face à l’euro

Depuis le 1^er janvier 1999, l’euro a remplacé le franc français dans son rôle de devise de référence du franc CFA. Un euro vaut 655,957 francs CFA. Le lien particulier qui existe entre la zone franc et la France demeure inchangé. Après l’avis de la Banque centrale européenne, le Conseil de l’Union a adopté, le 23 novembre 1998, une décision qui garantit la pérennité, au niveau communautaire, des accords conclus par la France avec les pays de la zone franc. Les arrangements conclus par les autorités françaises avec les deux unions monétaires de la zone CFA, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), sont intégralement maintenus.

La gestion du Franc CFA continue d’être assurée par le Trésor français et les autorités monétaires africaines. La France a l’obligation de tenir informée la Communauté européenne de la mise en œuvre de la politique monétaire et de toute modification juridique affectant la zone franc.

L’adaptation de l’Euro par les pays de la zone franc leur garantit une couverture de change stable dans l’espace économique communautaire. Elle favorise par ailleurs une gestion plus orthodoxe des finances publiques qui se traduit déjà par des taux d’intérêts réels plus bas en zone Franc (5 %) qu’en Afrique australe (10 %).

DÉCISION DU CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE DU 23 NOVEMBRE 1998 Article 1 : « Après le remplacement du franc français par l’euro, la France peut maintenir les accords sur des questions de change qui la lient actuellement à l’UEMOA, à la CEMAC et aux Comores». Article 2 : « La France et les pays africains signataires de ces accords conservent la responsabilité de la mise en œuvre de ces accords ». Article 3 : « Les autorités françaises compétentes tiennent la Commission, la Banque centrale européenne et le Comité économique et financier régulièrement informés de la mise en œuvre de ces accords. Les autorités françaises informent le Comité économique et financier préalablement à toute modification de la parité entre l’euro et les francs CFA et comorien ». Article 4 : « La France peut négocier et conclure des modifications des accords actuels dans la mesure où la nature ou la portée de ces accords n’est pas changée. Elle en informe au préalable la Commission, la Banque centrale européenne et le Comité économique et financier ». Article 5 : « La France soumet à la Commission, à la Banque centrale européenne et au Comité économique et financier tout projet tendant à modifier la nature ou la portée de ces accords. Ces projets doivent être approuvés par le Conseil sur recommandation de la Commission et après consultation de la Banque centrale européenne ». Article 6 : « La présente décision entre en vigueur le 1er janvier 1999 ». Article 7 : « La République française est le destinataire de la présente décision ».

La nature des relations entre la France et la zone franc n’a pas fondamentalement été modifiée et ne le sera pas, aussi longtemps qu’elle n’aura pas d’implications budgétaires pour l’Union européenne. Les comptes d’opérations des banques centrales de la zone franc sont ouverts auprès du Trésor français, de sorte que la garantie de convertibilité est un engagement budgétaire de celui-ci. Ainsi, ni la Banque de France, ni la Banque centrale européenne n’ont à intervenir dans le financement des déficits des comptes d’opérations, qui doit être assuré sur ressources budgétaires. Mais rappelons que la Banque de France entretient des relations privilégiées avec le Trésor dans la mesure où elle est le correspondant des banques centrales africaines pour une fraction de leurs opérations de change. Elle doit solder chaque soir le compte de ces banques centrales par débit ou crédit des comptes du Trésor.

Toutefois, l’accord entre la France et la zone Franc constitue également un accord de change, exigeant, en cas de modification de certaines de ces dispositions, une intervention de l’Union européenne. Ces dispositions concernent la réforme du mécanisme de change, l’élargissement ou la réduction de la zone. A ce jour, aucune procédure de cet ordre n’est intervenue.

V.– LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT

La Communauté européenne et ses États membres constituent la principale source d’aide publique au développement (APD) dans le monde. La présence communautaire est particulièrement forte en Afrique. Les deux tiers environ de l’aide octroyée à ce continent proviennent en effet de la Communauté européenne. Par ailleurs, celle-ci fournit environ un tiers de l’aide en faveur du Moyen-Orient, de l’Asie et de l’Océanie. Elle est aussi le premier donateur en Amérique latine. La France contribuera en 1998 plus fortement à l’aide communautaire au développement en raison de sa part prépondérante dans le VIIIème Fonds européen de développement (FED) (24 %), supérieure à celle qu’elle prend dans le financement des actions par le budget général de la Communauté.

Le financement de l’APD communautaire transite par deux voies : le budget général des Communautés et le FED. Le budget général concerne la coopération avec les pays méditerranéens, d’Amérique latine et d’Asie, tandis que le FED intervient pour les pays parties aux accords de Lomé.

A.– LA RENÉGOCIATION DES ACCORDS DE LOMÉ

La négociation de l’accord qui devrait, en mars 2000, succéder à l’actuelle convention de Lomé a été engagée à Bruxelles, le 30 septembre 1998, sur la base des mandats respectifs des deux parties. A cette occasion, ont été constitués quatre groupes, chargés respectivement d’examiner les aspects politiques et institutionnels, ainsi que d’assurer la synthèse des débats sur le secteur privé, l’investissement et autres stratégies de développement (groupe 2), la coopération économique et commerciale (groupe 3) et la coopération financière (groupe 4). La conférence ministérielle de Dakar (8 et 9 février 1999) a permis de confirmer l’accord des parties sur les principaux objectifs du futur partenariat (lutte contre la pauvreté, promotion de l’intégration des pays ACP dans l’économie mondiale), de recenser les points en suspens et d’identifier les éventuels compromis. Réunis à nouveau à Bruxelles les 29 et 30 juillet derniers, les ministres ont pris acte de l’ensemble des travaux.

Des avancées substantielles ont ainsi pu être réalisées au sein du groupe 2, que coprésidaient le ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie, M. Charles Josselin, et le ministre camerounais de l’Économie et des Finances, M. Justin Ndioro, notamment sur la question de l’ouverture du futur partenariat aux acteurs non gouvernementaux. A la demande de la Communauté européenne, le groupe des pays ACP a accepté d’examiner des propositions pour développer le dialogue politique ainsi qu’identifier les priorités pour la coopération.

S’agissant de la coopération financière, la Communauté européenne avait estimé qu’il convenait de revoir les mécanismes d’allocation des ressources pour tenir compte des performances et d’introduire une nouvelle programmation de l’aide. En dépit de leurs réticences de départ, les pays ACP ont reconnu le bien fondé de ces propositions et ont accepté de poursuivre les discussions sur les modalités précises de la nouvelle coopération financière.

En revanche, sur les aspects politiques, les divergences relatives à la clause de non exécution du futur accord et à la bonne gestion des affaires publiques n’ont pas été résolues. Les pays ACP demeurent en effet hostiles à l’idée que le mode de gouvernement puisse être élevé, ainsi que le demande la partie européenne, au rang d’élément essentiel de la future Convention et estiment que le respect des droits de l’Homme, des principes démocratiques et de l’État de droit permet déjà de couvrir tous les aspects contenus dans cette notion. Ils insistent enfin pour que la suspension de la coopération, en cas de violation des éléments essentiels, résulte d’une décision paritaire, à laquelle ils pourraient le cas échéant s’opposer. En geste de compromis, la Communauté européenne a proposé une définition restrictive de la bonne gestion des affaires publiques, afin d’éviter tout malentendu et tout arbitraire dans la phase de mise en œuvre, et une version révisée de la clause de non exécution, qui met l’accent sur le dialogue comme moyen privilégié de règlement des cas de manquement aux engagements de la Convention.

C’est sur le volet commercial de la future Convention que les négociations sont les plus difficiles. La Communauté européenne propose de substituer aux préférences non réciproques actuelles, incompatibles avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) des accords de partenariat économique régionalisés prévoyant l’instauration de zones de libre échange entre elle et des sous-ensembles de pays ACP. Ces dispositions seraient introduites progressivement, à l’issue d’une phase de transition de cinq ans (2000-2005), pendant laquelle le dispositif actuel serait maintenu en vertu d’une dérogation négociée à Genève. Les pays les moins avancés continueraient à bénéficier, au-delà, de préférences. Même s’ils ne contestent pas les objectifs poursuivis par la partie européenne (insertion dans l’économie mondiale et conformité avec les règles de l’OMC), les pays ACP pensent ne pas être en mesure de se prononcer, à ce stade, sur la nature de leurs relations commerciales à venir avec la Communauté. Ils demandent que la transition dure dix ans et que les discussions sur les futurs arrangements ne soit engagées qu’à partir de 2005. La Communauté a clairement fait valoir les risques de ne pas obtenir de nouvelle dérogation à l’OMC, si les partenaires n’étaient pas en mesure de présenter, en 2000, une stratégie de mise en place d’un régime conforme et d’engager sans tarder les évolutions nécessaires. Elle a invité les ACP à revoir leurs positions à la lumière d’un tel écueil.

Enfin, une divergence demeure sur l’avenir du Stabex et du Sysmin. Les pays ACP sont attachés au maintien d’instruments spécifiques, alors que la partie européenne souhaite, par souci d’efficacité, intégrer les compensations dees fluctuations des recettes d’exportation pour les produits agricoles et miniers au sein d’une enveloppe plus large, consacrée au développement à terme.

B.– L’AIDE DU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT

L’aide du Fonds européen de développement (FED) a été déterminée lors de la signature d’un accord entre les États membres de Communauté européenne, le 4 novembre 1995. La France n’a pu obtenir de ses partenaires que l’aide communautaire atteigne 14 milliards d’euros, mais le montant retenu en est proche, grâce au soutien de l’Allemagne.

Au cours de l’exercice de programmation, mené par un comité composé de représentants des États membres et présidé par la Commission, les priorités de l’aide communautaire pour les cinq ans à venir sont arrêtées pour chaque pays examiné. Simultanément, chacun de ces pays s’est vu notifier une enveloppe quinquennale qui, à la différence des FED précédents, est indicative et non définitive.

Le tableau ci-après indique les contributions de chaque État membre, en millions d’euros, sur cinq ans, et en pourcentage du PIB. On constate que la France, si l’on excepte le Luxembourg, se situe au premier rang des contributeurs, tant en valeur absolue qu’en pourcentage du PIB.

C.– L’AIDE DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Le tableau ci-après rappelle les grandes lignes de l’action communautaire extérieure :

1.– L’aide aux pays d’Amérique latine et d’Asie

La politique d’aide au développement des pays d’Amérique latine et d’Asie a été définie en décembre 1990. Le règlement de base a été adopté en février 1992, prévoyant deux types d’intervention :

· l’aide financière et technique, visant principalement les couches les plus pauvres des populations, pour lesquelles ont été définis sept domaines prioritaires d’intervention : le développement du secteur rural, la protection de l’environnement, la lutte contre la drogue, la dimension humaine et la dimension structurelle du développement, la coopération régionale et l’aide après des catastrophes naturelles ;

· la coopération économique, conçue dans l’intérêt mutuel de la Communauté et des pays partenaires, dans trois secteurs prioritaires : l’amélioration du potentiel scientifique et technologique, l’amélioration du support institutionnel et l’appui aux entreprises.

Les crédits de paiement sont en diminution de 8,7 %, malgré le développement des relations politiques avec ces deux continents. Cette diminution vise à adapter l’exécution des crédits communautaires à un rythme plus réaliste, car les circuits de décision sont lents.

En Asie, outre les accords de coopération économique, commerciale et au développement, signés à partir de 1973 avec le Bangladesh, le Pakistan, le Sri Lanka, le Vietnam, le Népal, le Cambodge et le Laos, des relations spécifiques ont été développées avec la Chine et l’Inde. Un dialogue a été instauré entre l’Europe et l’Asie dans le cadre de l’ASEM (« Asia Europe Meeting). Le premier sommet euro-asiatique (ASEM I), qui s’est tenu à Bangkok les 1^er et 2 mars 1996, a rassemblé les chefs d’État et de Gouvernement de vingt-cinq pays : sept pays de l’ASEAN plus la Chine, la Corée et le Japon, les quinze États membres de l’Union ainsi que la Commission. L’ASEM II a eu lieu à Londres du 2 au 4 avril 1998. Le troisième sommet de l’ASEM se tiendra à Séoul, les 20 et 21 octobre 2000, sous la présidence française de l’Union.

En Amérique latine, l’Union européenne est liée par des dialogues institutionnalisés et un réseau d’accords couvrant aujourd’hui l’ensemble de la région, à l’exception du Cuba :

· avec le Groupe de Rio, les relations sont régies par la « Déclaration de Rome » du 25 décembre 1990 qui prévoit la tenue d’une conférence ministérielle annuelle ;

· avec le Groupe de San José, l’Union européenne entretient un dialogue depuis 1984, redéfini par la Déclaration de Florence de mars 1996 et a signé, en 1993, un accord qui élargit les domaines d’une coopération désormais explicitement liée au respect des droits de l’Homme et de la démocratie ;

· avec la Communauté andine, conformément à la déclaration conjointe signée le 30 juin 1996, le dialogue politique a acquis un caractère institutionnel. L’Union européenne a également signé en 1993 un accord-cadre de coopération. Entré en vigueur le 1^er mai 1998, il sert de cadre de coopération pour les pays andins avec lesquels l’Union n’a pas conclu d’accords bilatéraux. Il couvre la coopération économique, l’aide au développement rural et le dialogue politique. La coopération européenne est essentiellement centrée sur la lutte contre la drogue et sur l’intégration régionale ;

· avec le Mercosur et avec le Chili, des accords-cadres de coopération ont été signés en 1995 et 1996 visant à la mise en place d’une association à caractère politique et économique et portant sur une libéralisation progressive et réciproque des échanges. L’objectif est de développer les flux d’échanges et d’investissements et de consolider la place de l’Europe en Amérique latine notamment dans le contexte de mise en place de la zone de libre-échange des Amériques. Ces accords inaugurent un dialogue politique avec l’Union européenne au niveau présidentiel, ministériel et technique.

2.– L’aide aux pays méditerranéens

La coopération de la Communauté européenne avec les pays méditerranéens a commencé dans les années 70, avec la signature des accords méditerranéens (Turquie en 1963, Malte en 1972 et Chypre en 1972). Afin de donner un nouvel élan à cette coopération, la Communauté a engagé, en 1992, la « politique méditerranéenne rénovée ». Elle a lancé, en 1995, sous présidence française, le processus de Barcelone, accompagné du renouvellement des accords de coopération avec les pays méditerranéens. A ce jour, des accords d’association ont été conclus avec la Tunisie, le Maroc et Israël, tandis qu’un accord a été paraphé avec la Jordanie. Un accord intérimaire d’association est entré en vigueur avec l’Organisation de libération de la Palestine au 1^er juillet 1997. Des négociations sont en cours avec l’Égypte, le Liban et l’Algérie.

Les évolutions survenues en Europe au début des années 90 ont conduit l’Union à réorienter sa politique méditerranéenne en lançant le partenariat euro-méditerranéen lors de la Conférence de Barcelone en novembre 1995. Ce processus, qui réunit les quinze États membres et les douze États de la rive sud de la Méditerranée, s’est accompagné de la négociation d’accords bilatéraux d’association (destinés à se substituer aux anciens accords de coopération) en vue de la constitution d’une zone de libre-échange euro-méditerranéenne à l’horizon 2010.

La coopération avec les pays méditerranéens est ouverte par le chapitre B7–4 du budget général des Communautés. Ce chapitre englobe le programme MEDA, les protocoles bilatéraux avec Chypre et Malte, l’assistance financière à la Turquie ainsi que l’aide au processus de paix. Pour 2000, ce chapitre est doté de 1,035 millard d’euros, soit 13 % des montants prévus au titre des actions extérieures.

Le programme MEDA constitue le principal instrument de la coopération avec les pays méditerranéens (882 millions d’euros de crédits d’engagements en 2000, soit 85 % des crédits affectés à la zone). Le règlement financier, adopté par le Conseil des Ministres en juillet 1996, porte sur une enveloppe de 3,42 milliards d’euros, soit le montant décidé à Cannes (4,68 milliards d’euros) diminué des protocoles bilatéraux restant à engager, de l’action spéciale pour la Turquie, de l’aide aux Palestiniens et des protocoles affectés à Chypre et Malte. Les prêts de la Banque européenne d’investissement peuvent eux-mêmes bénéficier d’une bonification de 3 % financée par MEDA, dès lors qu’ils concernent des projets environnementaux.

Les crédits inscrits au programme MEDA appuient à la fois des projets à caractère national et régional (10 % de l’enveloppe pour ces derniers), conformément aux orientations définies dans des programmes indicatifs nationaux et régionaux, adoptées par le Conseil à la majorité qualifiée. S’agissant des secteurs d’interventions, l’appui à l’ajustement a représenté 9 % du total des engagements en 1995–1998, l’aide à la transition économique 38 %, les projets de développement classique 42 % et les projets régionaux 11 %. Il est à noter que les trois États du Maghreb drainent 41 % de l’enveloppe bilatérale de MEDA.

3.– L’aide humanitaire

Créé en novembre 1991, l’Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) a été amené à prendre une place croissante dans les relations extérieures de l’Union. L’adoption d’une base juridique, en juin 1996, a permis d’instaurer un dialogue avec la Commission, dans le cadre du Comité de l’aide humanitaire où les États membres émettent un avis sur les choix budgétaires et les modalités d’intervention d’ECHO.

20 % des ressources de l’Office sont consacrés au financement des organisations internationales (CICR, HCR, …), le reliquat servant à financer les programmes mis en œuvre par les organisations non gouvernementales européennes (ONG). Les ONG françaises tirent avantage de ces subventions en en étant, à l’égal du HCR, les premières bénéficiaires (12 % du total).

En raison de la résurgence de conflits dans de nombreux États africains et des conséquences du cyclone Mitch, les opérations sur l’exercice budgétaire au titre de l’année 1998 ont été plus importantes qu’en 1997, avec un montant total de 520 millions d’euros. Les pays ACP ont été les premiers bénéficiaires avec 27,7 % des engagements en leur faveur, suivis par l’ex-Yougoslavie (23,8 %), l’Asie (12,1 %), l’ex-URSS (7,6 %), l’Amérique latine, l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient (6,2 % chacune) et l’Europe orientale (2,7 %). Les allocations globales, qui représentent 11 % du total, recouvrent en premier lieu les décisions prises à la suite des cyclones « Georges » et « Mitch ».

Au titre du budget 1999, les crédits d’engagement d’un montant de 323,85 millions d’euros n’auront pas suffi à couvrir les besoins découlant notamment de la situation dans les Balkans. Des virements de la réserve d’urgence ont été nécessaires, à l’image de celui d’un montant de 150 millions d’euros autorisé par le Conseil et le Parlement européen pour faire face à la crise du Kosovo.

Le projet de budget 2000 prévoit d’augmenter les crédits d’engagements et de paiements inscrits au titre B7–2 (de 323,85 à 384,06 millions d’euros pour les crédits de paiement) et de diminuer, en conséquence, la réserve d’urgence, qui devrait passer de 346 millions d’euros en 1999 à 203 millions en 2000.

L’année 1998 a également été marquée, pour ECHO, par les résultats des enquêtes de l’Unité anti-fraude relatives à des irrégularités administratives et des présomptions de détournement de fonds dans la gestion de contrats liés à l’aide humanitaire en ex-Yougoslavie et dans la région des Grands Lacs. La Commission a saisi les autorités judiciaires luxembourgeoises de cette affaire et pris des sanctions disciplinaires à l’encontre des personnels incriminés.

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