Document mis en distribution le 8 novembre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 20 Rapporteur spécial : M. Pierre FORGUES Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances.
La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila. INTRODUCTION 5 I. LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ EN 1998 ET EN 1999 9 II. LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS 13
III. LES POLITIQUES SOCIALES 27
EXAMEN EN COMMISSION 75 INTRODUCTION Au sein du fascicule II (santé et solidarité) du budget de lemploi et de la solidarité, les crédits des affaires sociales sont regroupés en deux agrégats : lagrégat 04, intitulé « Développement social », et lagrégat 05, intitulé « Intégration et lutte contre lexclusion ». Leur évolution pour 2000, à lexclusion des crédits spécifiques aux rapatriés, qui sont examinés dans un rapport spécial distinct, est retracée dans le tableau ci-dessous :
Le projet de budget de la solidarité pour 2000 porte la marque de deux grands textes de loi adoptés par la majorité actuelle : non seulement le financement de la loi dorientation (n° 98-657 du 29 juillet 1998) de lutte contre lexclusion est poursuivi, mais les moyens nécessaires à lapplication de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création dune couverture maladie universelle (CMU) sont également prévus. Le budget de la solidarité pour 1999 avait été marqué par les incidences de la loi dorientation de lutte contre lexclusion. Contrairement à tant dautres lois, dont les engagements financiers ne sont respectés que la première année de leur exécution, cette loi dorientation continuera à être financée en 2000, comme le montre le tableau ci-dessous :
Ces mesures seront présentées et analysées de manière plus détaillée dans le cours du présent rapport spécial. Afin dêtre complet, il convient dajouter que pour les chapitres du budget de la santé qui avaient bénéficié dun abondement en loi de finances pour 1999, les engagements financiers du programme de lutte contre les exclusions étaient applicables à cette seule année 1999. Il faut toutefois préciser que les montants de ces chapitres seront reconduits au même niveau en 2000. Autrement dit, leffort en faveur des programmes régionaux daccès à la prévention des soins (PRAPS) est maintenu. Indépendamment du respect des engagements financiers, les instances prévues par la loi dorientation ont commencé à travailler. Un comité interministériel de lutte contre les exclusions a été créé par un décret en date du 12 février 1999. Lobservatoire national de la pauvreté et de lexclusion, mis en place par un décret en date du 22 mars 1999, a tenu sa première réunion le 11 juin dernier. 5 millions de francs pour son fonctionnement en 2000 sont dailleurs prévus sur le chapitre 34-94 du budget de la santé. En outre, le conseil national des politiques de lutte contre lexclusion, mis en place par un décret en date du 22 mars 1999, sest réuni dès le 21 juin afin dexaminer un premier bilan de la loi dorientation. Pour ce qui est de la loi créant la CMU, votre Rapporteur spécial se bornera à relever, à ce stade, que la participation de lÉtat au fonds de financement de la protection complémentaire, soit 7 milliards de francs, est inscrite en loi de finances pour 2000. On peut estimer à 1 milliard de francs lapport net du budget de lÉtat à ce titre (cf. page 50). Par ailleurs, la nomenclature a fait lobjet dun important effort de clarification, de rationalisation et dadaptation aux missions nouvelles qui incombent au budget de la solidarité. Sy ajoutent les effets de champ, au premier rang desquels les modalités de participation de lÉtat au financement de la CMU. Toujours est-il que la transition de lancienne à la nouvelle nomenclature requiert, dans limmédiat, un effort supplémentaire danalyse, afin didentifier avec précision les crédits. Les changements de périmètre porteront sur près de 9 milliards de francs de crédits. Il sagit : de linscription de la dotation de lÉtat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU (7 milliards de francs) ; du transfert croisé avec le budget des charges communes concernant le fonds spécial dinvalidité et la subvention déquilibre au régime de retraites des mines (1,6 milliard de francs). du transfert au budget de la ville de la contribution au fonds dintervention pour la ville (95 millions de francs) des transferts consécutifs à la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie (16 millions de francs) ; du transfert des frais sanitaires des centres de rétention administrative (5 millions de francs). Les modifications de la nomenclature nont pas la même portée budgétaire, mais elles illustrent un souci de clarification permettant de renforcer la vision par agrégats. Ainsi, tous les chapitres du budget de la solidarité, à lexception des chapitre 36-81 (établissements nationaux à caractère sanitaire et social) et 66-20 (subventions déquipement social), se rattachent-ils désormais intégralement à lun ou lautre des deux agrégats de ce budget. Corrélativement, la fonction informative du « bleu » a été améliorée : si le nombre de chapitres et darticles diminue, la présentation des agrégats est enrichie dindicateurs et de séries statistiques. Enfin, la déconcentration et la globalisation des crédits se poursuivront en 2000. Votre Rapporteur spécial sest efforcé de reconstituer une évolution à structures constantes du budget de la solidarité, qui est retracée dans le tableau ci-après :
Il en ressort quau-delà même des effets de structure, le budget de la solidarité progressera de près de 6 % en 2000. Il est composé, pour près de 72 %, par les trois allocations prises en charge par lÉtat que sont le revenu minimum dinsertion, lallocation aux adultes handicapés et lallocation de parent isolé, de telle sorte quil nest pas surprenant que les deux tiers de la progression globale du budget de la solidarité pour 2000 résultent mécaniquement de lévolution du montant et du nombre des bénéficiaires de ces allocations. Ceci étant, le projet de budget pour 2000 respecte les engagements financiers quimpliquent la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions et la mise en place de la couverture maladie universelle. En même temps, il poursuit ou renforce le soutien aux intervenants et les aides traditionnelles aux différentes politiques sociales. I. LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ En cours dexécution, les crédits du budget de la solidarité, au sein de la section II (santé, solidarité et ville) du budget de lemploi et de la solidarité pour 1998 ont progressé de 4,3 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Hors transferts et répartitions, laugmentation sélève à 4 %. Enfin, les crédits de dépenses ordinaires disponibles en 1998 étaient supérieurs de 7,2 % à ceux de 1997. Le tableau ci-dessous permet didentifier les causes de ces évolutions :
Il en ressort que la loi de finances rectificative a constitué le premier facteur daccroissement des crédits au cours de lexercice 1998. Les ouvertures se sont élevées à 1.379,5 millions de francs : 900 millions de francs sur le chapitre 46-21 (RMI), afin dadapter la dotation au nombre des bénéficiaires et de financer des dépenses correspondant à des exercices antérieurs ; 270 millions de francs sur le chapitre 47-21 (programmes daction sociale), correspondant à la mise en uvre de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions ; 113 millions de francs sur le chapitre 66-20 (subventions déquipement social), « dotation complémentaire exceptionnelle » destinée, en réalité, à rattraper le retard des crédits de paiement sur les autorisations de programme ; 81,5 millions de francs sur le chapitre 37-01 (service national des objecteurs de conscience), soit 69,5 % de la dotation initiale, qui est ainsi portée à 140 millions de francs ; par ailleurs, des crédits supplémentaires ont été directement inscrits dans les budgets des autres ministères dont relèvent les objecteurs de conscience (jeunesse et sports, environnement), afin de raccourcir le délai de versement des montants dus aux organismes daccueil ; 15 millions de francs sur le chapitre 47-23 (subventions à divers régimes de protection sociale) permettant de solder les engagements pris par lÉtat dans le cadre de la convention de développement avec Mayotte. Le décret davance n° 98-34 du 16 janvier 1998 est également très important, puisquil est venu abonder dun milliard de francs le chapitre 47-21 précédemment mentionné. Lobjectif était de financer les fonds départementaux durgence sociale, antérieurement à la loi dorientation, afin dapporter une réponse financière immédiate aux personnes en situation de détresse grave. A la fin de lannée, un décret pour dépenses accidentelles a complété la dotation de ce chapitre, à hauteur de 100 millions de francs. Les fonds de concours ont atteint 154 millions de francs en 1998, bénéficiant, pour lessentiel, aux chapitres 47-21, 46-23 (aide sociale obligatoire), 47-81 (populations et migrations) et 43-02 (droits des femmes). Les reports de fonds concours sur 1998, portant sur les mêmes chapitres de dépenses ordinaires, ont atteint près de 50 millions de francs. Les montants en jeu sont significatifs, car ils représentent entre 1 et 3 % des crédits de ces quatre chapitres, soit bien davantage, en pratique, pour les quelques articles concernés. Votre Rapporteur spécial regrettera à nouveau que ces crédits dorigine communautaire, à lexception des fonds rattachés au chapitre 46-23 (correspondant à la récupération, essentiellement sur successions, de dépenses daide sociale financées par lÉtat), souffrent systématiquement de reports importants. La lenteur et la complexité des circuits nationaux expliquent, sans la justifier, limpossibilité de rattacher ces subventions communautaires au cours de lexercice 1997. LUnion européenne gagnerait pourtant en popularité si nos procédures internes étaient adaptées pour enfin assurer une mise à disposition rapide des subventions quelle accorde. Le montant des autres reports de 1997 sur 1998 atteint 71,3 millions de francs : outre les reports de crédits dinvestissement (34,1 millions), il faut relever des reports de 15,4 millions sur le chapitre 46-23 et de 14,8 millions sur le chapitre 37-01. Lexistence de reports sur ce dernier chapitre, dont les difficultés dexécution sont pourtant bien connues, est la conséquence du fait que les crédits ouverts en loi de finances rectificative ne peuvent être délégués et que les dossiers sont donc traités à léchelon central. Certains dentre eux qui auraient fait lobjet dun engagement ne peuvent être ordonnancés à temps ou peuvent être rejetés au moment de lordonnancement, ce qui justifie lobtention de reports sur lexercice suivant. Il faut enfin signaler que deux chapitres ont bénéficié, au total, de 102 millions de francs de répartitions provenant du budget de lemploi, dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions : le chapitre 47-21, à hauteur de 85 millions de francs, en particulier pour la veille sociale, les résidences sociales, les fonds daide aux jeunes (30 millions) dans le cadre du programme TRACE (trajet daccès à lemploi) et lappui social individualisé (30 millions), ainsi que le chapitre 43-33 (formation des professions sociales), au titre de laugmentation de 10 % des effectifs formés à compter de septembre et de lamélioration de la filière supérieure en travail social. Pour ce qui est des facteurs de diminution des crédits en cours dexécution, la seule annulation porte sur 2,4 millions de francs dautorisations de programme dites « dormantes ». Par conséquent, labsence de mesures de gel en cours dannée sest traduite par labsence dannulations et les mouvements intervenus sont donc de nature purement technique : 109 millions de francs de transferts du chapitre 47-21 au profit du budget de la ville (opération « ville-vie-vacances » et fonds interministériel) et 37 millions de répartitions au profit des ministères concernés par les objecteurs de conscience. En 1998, comme de coutume, les taux dengagement de la quasi totalité des lignes ont été proches de 100 %, ce qui illustre souvent des conditions dexécution extrêmement tendues. Enfin, sagissant de lexécution de la loi de finances pour 1999, aucune mesure de gel nest intervenue, comme en 1998. Au contraire, le décret davance n° 99-753 du 2 septembre 1999 a même ouvert 3,6 milliards de francs de crédits sur les titres III et IV du budget de la solidarité : il a majoré de 3,5 milliards de francs la dotation destinée au RMI pour 1999, compte tenu de lallocation forfaitaire, versée à la fin de 1998, dans le but de faire bénéficier les allocataires des fruits de la croissance, et de la hausse de lallocation (+ 3 % au 1er janvier 1999). Dans ce décret davance, 1,8 milliard correspondent donc à lexercice 1998 et 1,7 milliard à lexercice 1999 ; il a augmenté de 86 millions de francs les crédits des objecteurs de conscience, ce qui représente un effort non seulement indispensable mais également significatif par rapport à une dotation initiale de 106 millions de francs ; compte tenu de laugmentation constatée des flux, il a accrû de 14 millions de francs (43,8 %), les dépenses pour lallocation dattente servie aux demandeurs dasile (chapitre 46-81, article 70). À ce jour, les autres mouvements intervenus au cours de lexercice 1999 consistent : en un transfert de 109 millions de francs du chapitre 47-21 au profit du budget de la ville, au titre du fonds interministériel à la ville et de lopération « ville-vie-vacances » ; en un virement interne au budget de la solidarité, à hauteur de 140 millions de francs (abondement du chapitre 46-23, article 21), permettant de financer laccueil des réfugiés du Kosovo et, en même temps, louverture de 9 millions de francs au titre du suivi médical dans les centres de rétention administrative, qui était imputé de façon peu satisfaisante, jusqualors, sur larticle 81 (aide médicale) du même chapitre ; les montants en cause ont pu être financés grâce à limportance des reports existant sur le chapitre 47-21 ; en une première répartition (42 millions de francs), au profit des autres ministères concernés, des crédits destinés aux objecteurs de conscience ; en différents reports de crédits de 1998 sur 1999, bénéficiant notamment aux chapitre 47-21 (238,3 millions de francs), 66-20 (129,2 millions), 46-23 (34,4 millions) et 37-01 (20 millions). Il faut y ajouter des reports de crédits de fonds de concours, qui portent principalement, comme en 1998, sur les chapitres 47-21 (36,9 millions de francs) et 46-23 (7,1 millions). II. LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS Une partie du budget de la solidarité correspond à des crédits destinés à certains des intervenants des politiques sociales. Outre les moyens de fonctionnement des administrations sanitaires et sociales, traditionnellement examinés avec les crédits de la santé publique, il faut mentionner les subventions aux établissements nationaux pour jeunes sourds et aveugles, la contribution au service national des objecteurs de conscience, les aides à la formation des professions sociales ainsi que les crédits de linnovation sociale. A. LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS Le budget de la solidarité comprend à la fois une subvention de fonctionnement, qui couvre les rémunérations et la formation des enseignants, et une subvention dinvestissement. Le tableau ci-dessous récapitule lévolution des subventions à ces établissements depuis 1993.
Inscrite au chapitre 36-81, article 91, la subvention de fonctionnement était dun montant de 76 millions de francs en 1999. Ce montant sera maintenu en 2000. Sagissant de la subvention dinvestissement, 15 millions de francs en autorisations de programme ( 30,9 %) et 18,4 millions de francs en crédits de paiement ( 10,7 %) sont inscrits pour 2000 au chapitre 66-20, article 60. La subvention dinvestissement sert actuellement à financer lopération de réhabilitation de linstitut national de jeunes sourds de Paris, dun montant total de 75,4 millions de francs. Le chantier, qui a débuté en septembre 1998, devrait sachever au cours de lannée 2001. Compte tenu des montants engagés, aucun autre financement nest prévu pour les autres instituts nationaux, qui mènent à bien déventuelles opérations grâce à leurs fonds propres. B. LE SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE Laccroissement régulier du nombre des objecteurs de conscience a été interrompu depuis le début de lannée 1996 par lannonce de la mise en uvre de la réforme du service national. Ce recul sest confirmé en 1998, les demandes étant, au 31 décembre, inférieures de 28,1% par rapport à 1997. Lévolution du nombre des appelés incorporés en 1998 ( 27,9 %) a été comparable. La répartition des 5.982 objecteurs de conscience en poste au 15 mars 1999 était la suivante :
Par rapport à 1998, certaines administrations perdent plus de 35 % de leur contingent (urbanisme, justice, environnement, éducation nationale), tandis que dautres sont relativement épargnées par cette baisse (économie et finances). Services de lÉtat, collectivités locales ou associations agréées à léchelon départemental, ce sont aujourdhui 5.759 structures qui offrent des postes de travail à ces appelés. Leur entretien était intégralement assuré, jusquen 1996, par lÉtat, sur la base de 55 francs par jour pour la nourriture et de 16 francs par jour pour le logement, ces taux nayant pas été revus depuis 1984. Cependant, pour les contingents affectés postérieurement au 15 janvier 1997, il a été décidé que les structures daccueil pourvoiraient à ces prestations ou verseraient aux appelés une indemnité mensuelle dun montant de 1.700 francs. Demeurent donc à la charge du chapitre 37-01 du budget de la solidarité la solde quotidienne spéciale dont bénéficient les appelés militaires de seconde classe (17,90 francs), une indemnité dhabillement et dentretien (1.800 francs), les remboursements de frais de santé et de transports ainsi que lorganisation des séances médico-administratives dincorporation et de libération des recrues. Les structures daccueil avancent les sommes prises en charge par lÉtat, soit désormais une moyenne de 3.000 francs par mois et par objecteur. On relèvera dailleurs quelles sont les seules à avancer le montant de la solde qui est pourtant due à tout appelé dans le cadre du service national. Restent à leur charge, outre les frais de nourriture et de logement, lensemble des frais dorganisation, particulièrement la tâche de formation quelles assument, soit au titre des activités exercées par lobjecteur, soit même au titre de son insertion. Votre Rapporteur spécial considère que la justification fournie par le ministère de lemploi et de la solidarité, aux termes de laquelle « les organismes ont eu la possibilité de refuser ces dispositions en renonçant à lagrément leur permettant daccueillir de tels appelés » fait peu de cas et cest un euphémisme de laction menée sur le terrain par ces organismes. Lobjection de conscience est lune des modalités du service national obligatoire pour tous les jeunes nés avant 1979. Il est donc logique et juste que lÉtat assure la totalité de son financement. Toutefois, depuis 1993, les organismes daccueil souffrent de linsuffisance de la dotation inscrite en loi de finances initiale. Il semble que les crédits aient dabord été sous-évalués lorsque le dispositif a connu une forte montée en charge et quensuite, la décroissance du nombre des objecteurs ait été excessivement anticipée. En effet, la décrue du nombre des déclarations ne signifie pas, ipso facto, que les entrées effectives dans le dispositif de lobjection de conscience diminuent immédiatement, en raison du délai qui peut intervenir entre ces deux événements. Entre 1996 et en 1998, les lois de finances rectificatives ont donc ajusté une dotation largement sous-évaluée. Lannée 1999 a été caractérisée par une certaine amélioration, puisque le renforcement de la dotation (86 millions de francs) est intervenu dès le 2 septembre, par décret davance, ce qui devrait éviter les difficultés liées à la délégation de crédits en fin dexercice.
Malgré le transfert de charges opéré sur les structures daccueil depuis 1997, les dettes nen ont pas moins persisté sur ce chapitre, alors même quil semble quil ait été convenu à cette occasion de remédier à ces retards de remboursement. De ce fait, les montants versés aujourdhui aux structures daccueil servent à payer des frais parfois engagés depuis près de deux ans. On en est parfois même arrivé à la situation pour le moins absurde dans laquelle une association ne reçoit les premiers remboursements concernant un jeune que lorsque celui-ci vient de quitter son poste, à lissue de ses dix-sept mois de service civil... Certes, des efforts sont consentis, de telle sorte que les associations, et particulièrement les plus fragiles dentre elles, soient remboursées avant les collectivités locales. Lors de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a effectivement pu mesurer les efforts déployés par la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) en ce sens. Mais il ny a pas lieu de se féliciter outre mesure de ces aménagements, qui empêchent les DDASS de se consacrer à des tâches plus utiles, dautant quil a été confirmé à votre Rapporteur spécial que les petites associations rencontraient des difficultés particulièrement graves. La situation de la trésorerie de certaines associations, qui attendent le versement de sommes parfois considérables, demeure extrêmement préoccupante. Selon des informations communiquées à votre Rapporteur spécial, la DDASS de Paris, qui exerce la tutelle sur les grands organismes du secteur social (Secours populaire, Secours catholique, Médecins du monde), accumulerait des arriérés denviron 30 millions de francs, dont 10 millions pour la seule Fédération des centres sociaux de France. La dotation demandée pour 2000 reste stable par rapport à celle qui était inscrite en loi de finances initiale pour 1999, soit 106 millions de francs. Les besoins au titre de lexercice 2000 proprement dit ne seraient que de lordre de 60 millions de francs, ce qui laisserait donc une marge disponible de 40 à 50 millions de francs pour rembourser les dépenses correspondant aux exercices précédents. Selon le ministère de lemploi et de la solidarité, la résorption des retards de paiement pourrait ainsi être achevée à la fin de lannée prochaine, sous réserve du règlement des derniers dossiers, qui sont nécessairement les plus délicats. Enfin, comme lannée dernière, votre Rapporteur spécial doit déplorer quà un moment où cette forme du service national connaît de graves difficultés, la commission de gestion des objecteurs de conscience prévue à larticle R. 227-18 du code du service national ne se soit pas réunie avec une régularité suffisante. Pourtant, cette commission a pour fonction de « connaître de la gestion du régime des objecteurs de conscience, des difficultés éventuelles et détudier les propositions dadaptations jugées nécessaires. Elle peut entendre des représentants des organismes habilités et des associations concernées par lobjection de conscience ». Une nouvelle fois, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère se borne à indiquer que la commission « na pu être réunie en 1998 pour des raisons dindisponibilité de certains participants » et quelle « est appelée à se réunir dans le courant de lannée 1999 afin détablir un bilan de la mise en uvre de ces mesures et de préparer la fin du dispositif de mise à disposition de ces appelés concomitamment avec la suspension du service national ». Une comparaison avec les réponses fournies lannée passée par ministère est particulièrement édifiante : « la commission précitée est appelée à se réunir dans le courant de lannée 1998 ». Votre Rapporteur spécial en est donc réduit à la prudence, pour ne pas dire au scepticisme. Le service national des objecteurs de conscience sera suspendu, dans sa forme actuelle, en même temps que la conscription, cest-à-dire en 2002. Seulement en 2002, devrait-on même dire, car trop souvent prévaut le sentiment que lobjection de conscience na plus lieu dêtre et que les derniers appelés bénéficiant de ce statut nont pas droit à la considération quils méritent. Votre Rapporteur spécial souhaite donc que cette forme de service national obligatoire soit maintenue, avec des moyens suffisants, jusquà son terme normal. Au-delà, larticle L. 111-2 du code du service national dispose que le service national universel « comporte aussi des volontariats ». Conformément aux dispositions de larticle 8 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, une loi « définira les conditions dexécution des volontariats civils mentionnés à larticle L. 111-3 du code du service national », qui couvrent les trois domaines suivants : défense, sécurité et prévention ; cohésion sociale et solidarité ; coopération internationale et aide humanitaire. La réforme du service national se traduit ainsi par une séparation du volontariat militaire, relevant du ministère de la défense, et des volontariats civils, relevant dautres ministères tout en demeurant rattachés à la notion de service national. Le Gouvernement a donc déposé le 31 mars dernier sur le bureau du Sénat un projet de loi (n° 293, 1998-1999) relatif aux volontariats civils. Comme le souligne fort justement lexposé des motifs, « labandon des formes civiles actuelles du service national impose [ ] la recherche dune solution qui permettrait de préserver et même développer, dans le cadre dun nouveau service civil de volontariat, une mission au bénéfice du rayonnement international de la France, ainsi quune réponse aux besoins croissants de sécurité, de prévention, de cohésion sociale et de solidarité ». Votre Rapporteur spécial se félicite que le volontariat civil soit rapidement mis en place, sans attendre la suspension du service national, afin que sa montée en charge puisse compenser progressivement la réduction des effectifs. C. LA FORMATION DES PERSONNELS SOCIAUX Près de 150 centres de formation en travail social regroupent actuellement plus de 30.000 étudiants.
Le ministère de lemploi et de la solidarité se contente de préciser, pour les années 1998-1999 et 1999-2000, que le nombre détudiants inscrits a progressé, respectivement, de 785 et de 1.107. Larticle 151 de la loi dorientation du 29 juillet 1998, modifiant la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, a permis de clarifier et de consolider les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation. En même temps, il reconnaît des droits aux étudiants, parmi lesquels celui aux aides financières de lÉtat. Cinq orientations ont été définies en conséquence : lélaboration des schémas national et régionaux des formations sociales, à laquelle le conseil supérieur en travail social sera associé ; la détermination dun contrat type pluriannuel entre lÉtat et les organismes responsables détablissements de formation, prévoyant notamment les modalités de laide financière sous la double forme dune subvention couvrant les dépenses liées aux charges de personnels formateurs et dun forfait national annuel par étudiant afin de financer les charges administratives et pédagogiques ; lhomogénéisation des conditions dagrément des organismes responsables détablissements de formation ; la fixation dune liste daptitude nationale des directeurs et formateurs, se substituant aux agréments individuels ; lattribution daides aux étudiants sous la forme de bourses dÉtat, comme pour les autres étudiants de lenseignement supérieur. Par ailleurs, le programme de prévention et de lutte contre les exclusions se traduit par un renforcement significatif de la formation en travail social : la mise en place de la formation des techniciens de lintervention sociale et familiale (réforme de la formation des travailleuses familiales) et la réforme de la formation des conseillers en économie sociale et familiale sont presque achevées ; les réformes de la formation des assistants de service social et de la formation préparant au certificat daptitude aux fonctions de directeur détablissement social (CAFDES) sont en cours ; laccès des emplois jeunes du secteur social aux formations sociales par une prise en compte de leur parcours professionnel sera favorisée grâce à un accord cadre signé avec le ministère de lÉducation nationale. Le budget de la solidarité comporte principalement des aides au titre de la formation initiale, destinées au fonctionnement des centres de formation, dune part, et aux étudiants, dautre part. Le cas échéant, lÉtat finance également les formations supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle dans le cadre de conventions spécifiques ainsi que certaines formations des intervenants à domicile. Lintervention des collectivités locales atteint un peu plus de 4 % de celle de lÉtat, avec, au premier rang, les départements (12,2 millions de francs en 1997), puis les régions (3,8 millions de francs) et les autres collectivités, notamment les villes (3,6 millions de francs). Globalement, cest donc lÉtat qui finance la plus grande partie des aides publiques pour les formations initiales en travail social, comme le montre le tableau ci-dessous, qui retrace les dernières données disponibles :
Il faut relever que lapport des régions est extrêmement variable : dix-huit régions nallouent ni subventions aux écoles, ni aides aux étudiants. Parmi les cinq régions restantes, on note par exemple quelles accordaient 712 bourses ou rémunérations en 1997-1998, dont 582 pour une seule dentre elles. Ceci étant, nombre de régions ont mis en place, dans le cadre de la loi quinquennale sur lemploi et la formation professionnelle, des programmes et actions de qualification des intervenants sociaux. Le tableau ci-après récapitule, par type daction, les différentes interventions et subventions de lÉtat dans ce secteur :
Il convient de relever que la nomenclature sera simplifiée à compter du budget pour 2000, dans la mesure où les crédits des bourses destinées aux bénéficiaires de formations sociales, jusqualors regroupés au chapitre 43-34 avec les crédits des bourses destinées aux formations des professions paramédicales, figureront au chapitre 43-33 avec lensemble des aides à la formation des professions sociales. 1. Les aides aux centres de formation Lessentiel des aides concerne le fonctionnement des centres, assuré par lÉtat en application de larticle 29 de la loi du 30 juin 1975, mais il faut relever le maintien, en 2000, dun haut niveau dinvestissement. a) Les subventions de fonctionnement Larticle 10, dont les crédits resteront fixés à 1,5 million de francs en 2000, retrace les montants accordés aux actions nationales en faveur de la formation de travailleurs sociaux : dune part, le soutien aux organismes fédératifs des centres de formation en travail social (organisation nationale des formations au travail social et groupement national des instituts régionaux du travail social) ; dautre part, laide à certaines associations dans le cadre de la réflexion et de lexpérimentation sur le travail social. En progression globale de 3,4 %, larticle 20 rassemble les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales. Il sagit dabord de la formation initiale de plus de 22.000 étudiants, qui recouvre les formations préparant aux diplômes et certificats dassistant de service social, déducateur spécialisé, déducateur de jeunes enfants, de moniteur éducateur, de conseiller en économie sociale et familiale et déducateur technique spécialisé. La dotation sera accrue de 20,4 millions de francs par rapport à 1999 : 8,7 millions de francs afin de couvrir lévolution de la masse salariale des centres de formation et 11,7 millions de francs destinés à poursuivre en 2000 laugmentation des effectifs détudiants dans les établissements de formation de travailleurs sociaux. Cette progression très significative des moyens est dautant plus remarquable quelle succède à laugmentation déjà constatée en 1998 et en 1999. Surtout, elle traduit lune des priorités de la loi dorientation du 29 juillet 1998, visant à accroître de 10 % les effectifs formés dans les centres et daméliorer la qualité des filières de formation. Le financement direct de la formation des travailleurs sociaux dans le cadre de conventions de formation professionnelle qualifiante à certains diplômes, certificats ou titres (diplôme dÉtat à la fonction danimation, diplôme supérieur en travail social, attestation de formateur de stage, certificat daptitude aux fonctions de professeur de jeunes sourds et aveugles, certificat de délégué à la tutelle) est également couvert par larticle 20. Malgré les difficultés de trésorerie rencontrées par les centres de formation, dues aux régulations budgétaires opérées en cours dexercice, les crédits ont été réduits de 33 % en 1998 et maintenus en 1999 (avec un report de 5,7 millions de francs en gestion). La ligne sera également reconduite en 2000, soit 12,8 millions de francs, permettant de former plus de 3.000 stagiaires. Enfin, larticle 20 comporte : les quelques crédits qui sont encore destinés à la formation de certains des intervenants de laide à domicile (techniciens de lintervention sociale et familiale), soit 1,5 million de francs en 2000 ; la subvention au GIP « Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes sourds » (Chambéry), au titre de la formation initiale, de la formation permanente et des frais de personnel. Enfin, larticle 60, consacré au fonctionnement du GIP « Institut de formation aux carrières administratives et sociales » (Dieppe), passera de 2,3 à 10,3 millions de francs en 2000. Comme en 1999, la progression des crédits résulte dun transfert provenant du titre III, lIFCAS prenant en charge la rémunération de ses trente-sept agents. Une mesure nouvelle de 680.000 francs permettra également daugmenter la dotation pour les travaux de mise en conformité et de sécurité. b) Les subventions dinvestissement Le chapitre 66-20, article 50, permet de financer la réhabilitation des écoles de formation des travailleurs sociaux, cest-à-dire en priorité des travaux visant à améliorer la sécurité et laccessibilité de ces bâtiments, car la dotation ne permet pas de répondre aux demandes dextension de locaux et de rénovation. En loi de finances initiale pour 1999, 6,6 millions de francs étaient inscrits en autorisations de programme et 6,2 millions de francs en crédits de paiement. Au cours de cet exercice, près de 3,7 millions de francs de travaux ont été payés pour des travaux concernant trois centres de formation, au titre dautorisations de programme de 1996, 1997 ou 1998. À la fin de lexercice, 14,6 millions de francs dautorisations de programme restaient disponibles. Pour 2000, 20 millions de francs en autorisations de programme et 10 millions de francs en crédits de paiement sont prévus. Des rénovations ou des restructurations importantes de centres de formation pourront ainsi être effectuées, ces opérations étant proposées à la contractualisation dans le cadre des contrats de plan 2000-2006. 2. Les aides financières aux étudiants en travail social Les crédits, qui financent à la fois les bourses dÉtat, les indemnités aux travailleuses familiales en cours demploi et des rémunérations aux étudiants dans le cadre du programme ministériel de formation professionnelle, diminueront de 6,3 % en 2000, pour atteindre 77 millions de francs (chapitre 43-33, article 30). Cette évolution résulte de trois phénomènes : une mesure acquise de 1,1 million de francs (incidence de la revalorisation des bourses intervenue en 1999) ; une mesure nouvelle de 0,96 million de francs, afin dadapter les crédits au montant de la bourse, qui est fixé postérieurement à leur adoption en loi de finances ; une réduction de moyens de 7,3 millions de francs, qui se justifie par le fait que les bourses accordées aux techniciens de lintervention sociale et familiale sont moins importantes que celles versées jusqualors aux travailleuses familiales, dont la formation vient dêtre réformée (cf. page 19) ; en effet, ces aides, dun niveau proche du SMIC et prises en charge, à parité, par lÉtat et par la CNAF, étaient supérieures au montant des bourses de lenseignement supérieur dont bénéficieront désormais les techniciens de lintervention sociale et familiale en formation. Les modalités dattribution des bourses dÉtat en travail social sont sensiblement différentes de celles en vigueur dans lenseignement supérieur. En effet, pour ces dernières, les conditions requises font intervenir les ressources et les charges familiales, moyennant divers barèmes et pondérations. En outre, un quota national, maintenu à 3.400 bourses à taux plein depuis plus de dix ans, est réparti entre les régions, de telle sorte que le fait de remplir les conditions nécessaires à loctroi dune bourse nentraîne pas le versement de laide dans les régions dont le quota est saturé. Votre Rapporteur spécial considère que cette situation est anormale. Faute de progression du quota national et afin de remédier à ces injustices, les DRASS ont été donc contraintes, après instruction ministérielle, de recourir à des bourses à mi-taux, ce qui permet de satisfaire davantage de demandes. Cest ainsi que 4.097 étudiants ont été bénéficiaires dune bourse dÉtat au titre de lannée scolaire 1997-1998. Larticle 151 de la loi dorientation relative à la lutte contre les exclusions, précédemment évoqué, aurait dû mettre fin à cette situation peu satisfaisante. Il a inséré dans la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales un article 29-2 ainsi rédigé : « Les étudiants inscrits dans les établissements [publics ou privés dispensant des formations sociales, initiales, permanentes et supérieures] peuvent, pour laccomplissement de leur scolarité, prétendre à lattribution daides de lÉtat, dont la nature, le taux et les conditions dattribution sont fixés par décret ». Cette disposition offre donc le cadre juridique qui permettra dharmoniser les modalités dattribution des bourses dÉtat en travail social, paramédicales et de lenseignement supérieur. Il est urgent que cette harmonisation soit menée à bien. On précisera enfin que le montant de la bourse à taux plein, qui était de 20.682 francs à la rentrée 1998, aligné sur celui du 5ème échelon applicable aux bourses de lenseignement supérieur, a été maintenu à la rentrée de 1999. D. LINNOVATION SOCIALE La délégation interministérielle à linnovation sociale et à léconomie sociale (DIISES) assure le développement des coopératives, des mutuelles et des associations ainsi que la promotion de linnovation sociale. Elle sefforce de faciliter ladaptation de léconomie sociale à lenvironnement économique général et de donner aux organisations de ce secteur les moyens leur permettant de remplir leur rôle de cohésion sociale et dinnovation. La DIISES entend ainsi mobiliser les acteurs de léconomie sociale autour de lemploi et de la lutte contre lexclusion. Les crédits, inscrits au chapitre 46-31, articles 71 et 72, du budget de la solidarité, seront fortement accrus en 2000, pour atteindre 13,5 millions de francs. Cest la meilleure illustration de la volonté de relance de la DIISES, conformément au souci exprimé tant par le Premier ministre que par la ministre de lEmploi et de la solidarité. En témoignaient déjà lannée dernière lextension des compétences de la délégation par un décret en date du 27 mai 1998, la nomination dun nouveau délégué, M. Hugues Sibille, en juin 1998, et la stabilisation des crédits, qui succédait à une longue période de diminution constante. En outre, une circulaire du Premier ministre en date du 14 septembre 1998 a confié à la délégation la coordination interministérielle de laction gouvernementale dans le domaine associatif. Cest elle qui a donc organisé les assises nationales de la vie associative qui se sont tenues à Paris les 20 et 21 février 1999 et qui assure désormais le suivi des mesures annoncées à cette occasion. Enfin, la délégation sest également préoccupée de la préparation des contrats de plan 2000-2006, en entreprenant un effort de redynamisation des réseaux dacteurs de léconomie sociale, en particulier les groupements régionaux de la coopération, de la mutualité et des associations (GRMCA). En 2000, 8,5 millions de francs bénéficient à des opérations nationales (article 71) : le soutien aux réseaux de léconomie sociale (associations engagées dans la lutte contre lexclusion, fédérations coopératives) pour les deux tiers, la mobilisation pour lemploi et la lutte contre lexclusion ainsi que la promotion de linnovation sociale, pour le tiers restant. 37 % des crédits sont désormais déconcentrés (article 72). Chaque année, 5 millions de francs seront ainsi utilisés dans le cadre des contrats de plan, afin de financer lappui-conseil à la création dactivités et demplois ainsi que le développement des services de proximité. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION. III. LES POLITIQUES SOCIALES La lecture du « bleu » ne peut donner une vision globale de lensemble des politiques sociales. Mais le budget de la solidarité nen apporte pas moins, pour nombre de publics prioritaires quil sagisse des handicapés, des exclus, des personnes âgées, des femmes, des immigrés de la famille ou de lenfance une contribution souvent essentielle. Le tableau ci-dessous montre la part tenue par ces différentes politiques dans les interventions du budget de la solidarité :
A. LES PERSONNES HANDICAPÉES Le budget de la solidarité ne retrace pas lensemble des crédits budgétaires en faveur des personnes handicapées. Deux autres budgets apportent également leur contribution : celui de lemploi, mais aussi celui des charges communes, qui a succédé à celui de lagriculture, pour une part de lallocation aux adultes handicapés (AAH).
En 2000, les crédits budgétaires destinés aux personnes handicapées enregistreront une progression de près de 3,6 %. Le tableau ci-après décrit lévolution des différents dispositifs soutenus par lÉtat, parmi lesquels les aides financières demeurent prépondérantes (81,1 %).
Afin de disposer dune vue plus globale des aides publiques aux personnes handicapées, il convient de prendre également en compte leffort des départements dans ce domaine, soit 19,4 milliards de francs en 1995 (dernière année connue), comprenant 9,8 milliards de francs daide sociale au logement et 9,5 milliards de francs daide sociale à domicile (essentiellement au titre de lallocation compensatrice pour laide dune tierce personne). Enfin, les différentes branches de la sécurité sociale apportent leur contribution : famille, au titre de lallocation déducation spéciale (2 milliards de francs), maladie, au titre des pensions dinvalidité (18,7 milliards de francs) et, à un niveau plus modeste, de laction sanitaire et sociale (près de 40 millions de francs). Toutes institutions publiques confondues, la solidarité nationale consacre donc plus de 80 milliards de francs, sous diverses formes, aux personnes handicapées. Ces moyens viennent à lappui dune politique cohérente que les ministres ont rappelée devant les associations concernées le 25 octobre dernier : la reconnaissance du droit à la compensation des incapacités sous la forme d'aides humaines, techniques et financières ; la poursuite du programme pluriannuel de créations de places ; l'octroi de moyens supplémentaires pour l'éducation spéciale et le développement de la politique de scolarisation des enfants et des adolescents handicapés, en particulier mentaux ; l'engagement d'une large réflexion autour de la situation de la personne handicapée âgée. Il convient également de rappeler que notre collègue Pascal Terrasse a été chargé dune mission sur la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, dont chacun conviendra quil est urgent de la réviser. Votre Rapporteur spécial estime quil conviendra de trouver, dans ce cadre, un équilibre satisfaisant entre le contrôle exercé par la tutelle, garantie indispensable du bon emploi des fonds publics, et une nécessaire responsabilisation des établissements. Dans cet esprit, la contractualisation des relations entre les associations et les financeurs publics constitue une piste intéressante, à limage de celle qui a inspiré les réformes du secteur sanitaire. Par ailleurs, la coordination entre les services déconcentrés des affaires sociales (DDASS et DRASS) et des agences régionales de lhospitalisation (ARH) devra être améliorée dans le secteur médico-social. Il suffit de penser aux excédents actuels en psychiatrie, face aux besoins immenses qui existent dans les MAS. Enfin, il conviendra que la loi fixe des impératifs de qualité, afin daboutir, comme dans le secteur sanitaire, à des normes et référentiels, dans la perspective dune procédure daccréditation. 1. Les allocations Le budget de la solidarité prend traditionnellement en charge lallocation aux adultes handicapés (AAH), versée par les caisses dallocation familiale. Vient sy ajouter, à partir de cette année, lallocation du fonds spécial dinvalidité (FSI) retracée jusquà présent au budget des charges communes. a) Lallocation aux adultes handicapés Selon les statistiques de la CNAF, 668.000 personnes bénéficiaient, en 1998, de cette allocation différentielle dun montant de 3.540,41 francs par mois, prise en charge par le budget de lÉtat. Par ailleurs, 120.000 personnes percevaient le complément dAAH (16 % de lallocation, soit 566 francs par mois). La progression du nombre des allocataires continue donc, comme le montre le tableau ci-dessous. En onze ans, elle atteint 35 %.
Indépendamment de lévolution du nombre des personnes handicapées et de la situation du marché de lemploi, ce phénomène risque de se prolonger mécaniquement durant une quinzaine dannées. En effet, comme le souligne un rapport des inspections des affaires sociales et des finances, daté de janvier 1999, lallocation ayant été créée en 1975, la montée en charge du dispositif nest pas achevée, certains bénéficiaires entrés dès lorigine ne devant en sortir quen 2015. Il suffit de rappeler à cet égard que les 35-50 ans représentent désormais 38 % des allocataires, contre 30 % en 1988. Des disparités sont dailleurs relevées, dun département à lautre, tant dans le nombre de demandes que dans la proportion dallocataires ou dans les décisions des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). Le rapport précité met en lumière les difficultés de fonctionnement de ces instances. Il propose de transférer linstruction vers le contrôle médical de lassurance maladie et de larticuler avec la réinsertion professionnelle et de confier lattribution de lallocation aux caisses primaires dassurance maladie (CPAM), qui gèrent déjà linvalidité. Il suggère également de réfléchir à une harmonisation des modes dappréciation du handicap, à une unification de lAAH et de lallocation du FSI et à la création dun régime universel des prestations dincapacité qui pourrait, à compter de soixante ans, se transformer en une assurance « grande dépendance ». Le montant de lallocation et ses conditions dattribution font régulièrement lobjet de débats. Sur ces deux points, votre Rapporteur spécial souhaite apporter les précisions suivantes. Comparée à lévolution du SMIC brut, la progression de lAAH est indéniablement plus lente, puisquelle ne représente plus aujourdhui que 51,45 % du SMIC brut, contre 54,29 % en 1980. Il faut toutefois souligner que compte tenu des exonérations fiscales et sociales dont bénéficie cette allocation, une comparaison par rapport au SMIC net est plus pertinente, et elle fait apparaître que la tendance est opposée, puisque lAAH en représente aujourdhui 65,13 %, contre 62,26 % en 1980. Le rapport précité des inspections des affaires sociales et des finances est dailleurs formel : « lAAH apparaît comme une allocation très attractive, qui représente 75 % du SMIC net (en incluant le complément) ». Certaines restrictions dans lattribution de lallocation ont par ailleurs été assouplies, puisquune circulaire en date du 7 juillet dernier demande désormais de veiller à la prise en compte, dans la détermination du taux dincapacité, des éléments de désavantage subis par les personnes dans leur vie quotidienne et liés aux conséquences de la maladie, des traitements et aux contraintes et limitations diverses liés à leur prise en charge. Cette nouvelle orientation est destinée aux personnes atteintes de maladies évolutives telles que le sida et lhépatite C. La progression des montants budgétaires consacrés à lAAH est parallèle à celle des allocataires. Votre Rapporteur spécial relève quen 1998, pour la première fois depuis 1993, les montants inscrits au budget de la solidarité nont pas été complétés par une loi de finances rectificative. En 2000, les crédits, retracés au chapitre 46-33, article 10, du budget de la solidarité et au chapitre 46-90, article 70, du budget des charges communes, se monteront, respectivement, à 25,55 milliards de francs et 422 millions de francs, soit un total de près de 26 milliards de francs (+ 3,8 %). En valeur absolue, laugmentation des crédits du budget de la solidarité est de 981 millions de francs. Dans ses réponses, le ministère de lemploi et de la solidarité se borne à indiquer que le montant pour 2000 est « fixé en fonction dune estimation des dépenses tentant compte de lévolution antérieure de la prestation moyenne et du nombre de bénéficiaires connus ». En réalité, il semble que lévolution de 3,8 % se décompose en un effet prix de lordre de 0,9 % et un effet volume de 2,9 %. Larticle 134 de la loi de finances pour 1999 a fait basculer au minimum vieillesse les handicapés de plus de 60 ans atteints dune incapacité comprise entre 50 et 80 % et reconnus inaptes à se procurer un emploi. Au cours de la discussion, votre Rapporteur spécial avait soutenu cette mesure de bon sens. Dans ses réponses à votre Rapporteur spécial, le ministère de lemploi et de la solidarité se refuse à donner une évaluation des incidences financières de cette disposition, que ce soit pour le budget de lÉtat, pour le FSV ou pour les régimes de retraite : « Compte tenu de cette montée en charge progressive et de lapplication encore très récente des dispositions précitées, une évaluation des conséquences financières de la mesure sur le budget général et les régimes de retraite est prématurée ». Votre Rapporteur spécial relève que si cette évaluation est « prématurée » cette année, elle ne létait pas lannée dernière, puisque le Gouvernement estimait alors que cette mesure devait entraîner, pour lÉtat, une baisse des dépenses dAAH, évaluée à 31 millions de francs pour 1999, à 63 millions de francs en année pleine et à 300 millions de francs sur les cinq années de montée en charge. b) Lallocation supplémentaire du fonds spécial dinvalidité Une allocation supplémentaire, à caractère différentiel, est versée aux personnes bénéficiaires dune pension dinvalidité servie par un régime de sécurité sociale au titre dune incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité de travail ou de gain, lorsque cette pension dinvalidité est inférieure à un certain montant (24.940 francs par an pour une personne seule, soit 2.078,33 francs par mois). À la différence de lallocation supplémentaire pour les personnes âgées, cette allocation différentielle a été mise à la charge dun fonds spécial dinvalidité (article L. 815-3-1 du code de la sécurité sociale), doté de la personnalité civile et de lautonomie financière, administré par le ministre chargé de la sécurité sociale et géré par la Caisse des dépôts et consignations. Lallocation est à la charge de lÉtat, en vertu de larticle 10 de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite. Ses crédits étaient inscrits jusquà présent au chapitre 46-92 du budget des charges communes. Dans un souci de clarification, il a paru logique de regrouper cette allocation de solidarité avec lAAH, sur le chapitre 46-33, article 60. 1.592 millions de francs sont inscrits pour 2000, soit un montant identique à celui voté en 1999. Ce montant est par ailleurs très proche de celui de la subvention déquilibre au régime de vieillesse des mines, qui, dans un mouvement symétrique, quitte le budget de la solidarité pour rejoindre celui des charges communes (cf. page 69). 2. Les établissements Les établissements et services médico-sociaux comprennent aujourdhui 114.000 places pour enfants. Depuis 1985, le nombre de places a globalement peu évolué, grâce au développement de nouvelles formes de prise en charge, notamment les services déducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD). Il faut également souligner la reconversion de places destinées aux enfants déficients intellectuels vers laccueil des jeunes polyhandicapés. Ceci étant, le nombre denfants en attente de prise en charge reste élevé, car on estime encore à environ 3.500 le nombre de places manquantes dans les établissements pour les enfants orientés par la commission départementale de léducation spéciale (CDES). Les établissements dhébergement pour adultes offrent environ 88.000 places, dont 40.000 en foyers dhébergement et 30.000 en foyers de vie. Depuis 1985, le nombre de places a plus que doublé, et même triplé dans les maisons daccueil spécialisées (MAS), mais sans parvenir encore à satisfaire entièrement la demande et, surtout, à mettre fin aux disparités régionales. Le nombre des jeunes adultes encore maintenus dans les établissements pour enfants faute de places dans les établissements qui leur sont destinés sélevait, au 31 décembre dernier, à 3.920 (contre 4.600 à la fin de 1996 et 4.230 à la fin de 1997), dont 1.060 en MAS ou foyer à double tarification (FDT) et 1.040 en foyer occupationnel. Ces chiffres donnent un ordre de grandeur des besoins qui restent à satisfaire. Encore ne prend-il pas en compte les 220 jeunes Français hébergés dans des établissements belges. Le problème est particulièrement douloureux pour les 14.000 autistes qui, en 1997, se trouvaient sans solution institutionnelle et restaient donc à la charge de leur famille. Le nombre des enfants ou adultes autistes était évalué, en 1994, entre 17.400 et 23.700 par lAgence nationale pour le développement de lévaluation en médecine (ANDEM). Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater que les établissements avaient les plus grandes difficultés à faire face au surcoût, de lordre de 20 %, résultant de lhébergement de ces formes de handicap qui appellent un encadrement plus important. Dans un « Livre blanc » rendu public le 24 septembre dernier, lUnion nationale des associations de parents et amis de personnes handicapées (UNAPEI) souligne également les carences persistantes du diagnostic de lautisme. Les disparités régionales demeurent également fortes. Les taux déquipement varient de 1 à 4 pour les FDT, de 1 à 6 pour les foyers occupationnels et de 1 à 14 pour les MAS. En 1997, votre Rapporteur spécial avait souhaité que le début de la présente législature soit loccasion dune mise en perspective pluriannuelle de la résorption de ces besoins. Compte tenu des situations dramatiques auxquelles sont confrontées les familles qui, dans certaines régions, doivent attendre huit à neuf ans quune place se libère après lorientation par la COTOREP, il paraissait opportun, en effet, de se fixer un objectif qui apporterait, en cinq ans, une solution à ces problèmes. Votre Rapporteur spécial se félicite donc que le Gouvernement ait décidé de mettre en uvre un programme pluriannuel (1999-2003) de création de 5.500 places de MAS et FDT, qui permettra de résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus en établissements déducation spéciale mais également dabsorber et de réguler le flux annuel de sortie des jeunes et de faire bénéficier les personnes inscrites sur les listes dattente à la fois des places nouvelles et des places libérées par lévolution des orientations et des sorties de CAT. Parmi les établissements relevant de lassurance maladie, laccent est désormais mis sur les autistes et les traumatisés crâniens. Pour les premiers, 1.171 places nouvelles ont été créées dès 1997 pour les adultes et les enfants. 50 millions de francs permettront de poursuivre cet effort en 2000. Au titre de 1999, 100 millions de francs de crédits assurance maladie ont été réservés à la création de structures nouvelles, soit 450 places dans les SESSAD, les instituts médico-éducatifs (IME), les FDT et les MAS. En 2000, 270 millions de francs seront affectés au financement des places supplémentaires en MAS et FDT et 40 millions de francs pour les SESSAD. Sy ajouteront 30 millions de francs pour les enfants lourdement handicapés. Trois centres de ressources sur les handicaps rares ont également été créés et lobjectif est de doter progressivement lensemble des départements dun centre daction médico-sociale précoce (CAMSP). Un montant de 20 millions de francs est prévu à ce titre dans le projet de loi de financement pour 2000. Pour les traumatisés crâniens, les besoins restant à satisfaire sont importants, puisquon estime à environ 160.000 par an le nombre de nouveaux cas, 3.000 à 5.000 ne parvenant pas à retrouver une vie normale. Après la création de 426 places en 1996, leffort sest poursuivi en 1998 à hauteur de 50 millions de francs, puis dans le cadre du programme pluriannuel. Ainsi 50 millions de francs sont-ils à nouveau inscrits dans le projet de loi de financement pour 2000. Sagissant des établissements destinés à lintégration des handicapés au monde du travail, la progression du nombre des places est continue : + 14 % entre 1994 et 1998, principalement au bénéfice des ateliers protégés et des centres daide par le travail (CAT), qui prennent en charge respectivement 89.000 et 14.000 personnes. Le programme annuel précédemment évoqué trouve également à sappliquer dans ces établissements : 8.500 places de CAT et de 2.500 places dateliers protégés, ces derniers relevant du budget de lemploi, seront créées entre 1999 et 2003, selon léchéancier suivant :
En réalité, les créations de places de CAT prévues dans la circulaire du 10 août 1999 sont inférieures de 10 % aux chiffres annoncés, soit 1.800 en 1999 et en 2000, puis 1.350 entre 2001 et 2003. Toutefois, ce décalage ne constitue en rien un remise en cause de lengagement pris, car ces places ainsi mises en réserve seront affectées en fin de programmation, afin de mieux prendre en compte les disparités régionales en termes de taux déquipement. Le financement des dépenses de fonctionnement des CAT (chapitre 46-23, article 10) sélèvera, en 2000, à 6,5 milliards de francs (+ 3,4 %), soit une hausse de 213 millions de francs. Cette augmentation traduit dabord la création de 2.000 places nouvelles (soit 131 millions de francs, pour une moyenne de 65.500 francs par place), conformément au programme pluriannuel précédemment mentionné. Mais elle résulte également de lévolution de la masse salariale (+ 82 millions de francs). Il faut souligner que les créations effectuées sont réparties dans le souci de réduire les écarts entre régions, même si le taux déquipement varie toujours considérablement dun départements à lautre. Sagissant des subventions dinvestissement aux établissements pour enfants et adultes handicapés (chapitre 66-20, article 10), votre Rapporteur spécial avait déploré, lannée passée, que « le montant des crédits de paiement [soit] trop faible pour que des autorisations de programme puissent être déléguées ». Depuis lors, les délégations dautorisations de programme ont été partiellement débloquées par le contrôleur financier, à hauteur de 451 millions de francs. Une partie de ces montants a permis de solder les opérations programmées en 1997 et de réaliser la programmation pour 1998, notamment les opérations figurant aux contrats de plan État-régions. En 1999, aucune autorisation de programme navait été inscrite. Selon le ministère, « une priorité [était] en effet donnée au programme de rénovation des centres dhébergement et de réadaptation sociale ». Votre Rapporteur spécial comprenait que ces centres puissent être privilégiés dans la mise en uvre de la loi contre les exclusions, mais, pour avoir constaté lui-même la situation précaire de nombreux CAT, il considérait que ceux-ci devaient également bénéficier dun important effort dinvestissement. Pour 2000, les autorisations de programme (10 millions de francs) et les crédits de paiement (18,8 millions de francs) permettront daccompagner le plan pluriannuel de créations de places, plus particulièrement pour les adultes handicapés, et de répondre aux demandes ponctuelles et urgentes de sécurité ou de rénovation. Pour mémoire, votre Rapporteur spécial indiquera enfin que le budget de lemploi traduit également, pour ce qui le concerne, le programme pluriannuel, avec 500 nouvelles places en ateliers protégés, comme en 1998 et 1999. Au-delà de cette simple analyse budgétaire, votre Rapporteur souhaite faire le point sur deux des difficultés que rencontre actuellement le secteur social et médico-social. Il sagit dabord des conséquences de labsence dextension de la convention collective des établissements du secteur médico-social. La convention collective nationale de travail du 15 mars 1966 sapplique à 6.400 établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées (foyers, MAS, IME, SESSAD), qui emploient environ 180.000 salariés. Saisie dun litige survenu dans ce secteur, la chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt « Association départementale des pupilles de lenseignement public de lIndre » en date du 29 juin dernier, a toutefois jugé que ce texte navait pas été étendu. Cet arrêt a des conséquences sur le régime déquivalence mis en place par les partenaires à cette convention pour les heures de travail effectuées en chambres de veille. Il est admis, en effet, que ces heures sont rémunérées sur la base de trois heures pour neuf heures de surveillance de nuit. La validité du principe même de ce régime avait pourtant été reconnue dans un arrêt « Mme Hecq » de la chambre sociale en date du 9 mars 1999. On sait que le droit du travail nautorise un dispositif dérogatoire défavorable au droit commun que si celui-ci est étendu. Comme larrêt de juin dernier susmentionné constate que la convention de 1966 na pas été étendue, les établissements se trouvent donc actuellement sous la menace de devoir payer, au gré de contentieux individuels, lintégralité des heures effectuées en chambre de veille. Il convient de souligner ici que le rappel peut porter sur les cinq années précédentes, y compris les droits à congés payés, les heures supplémentaires, les jours de repos compensateurs ainsi que les dommages et intérêts, et que sagissant de créances salariales, les tribunaux peuvent demander lexécution immédiate du jugement. Une estimation effectuée par le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires détablissements et de services spécialisés (SNAPEI) montre que lincidence pour les financeurs publics (CNAM, conseils généraux, mais aussi État) pourrait être denviron 1,8 milliard de francs au titre des établissements relevant de la convention collective de 1966. À moyen terme, il est à craindre que les établissements tenteront de limiter les incidences financières de cette jurisprudence en faisant appel à du personnel moins qualifié, les secours durgence étant appelés à intervenir en cas de besoin, avec le risque inhérent à un délai dintervention nécessairement plus long. Votre Rapporteur spécial estime quun compromis peut et doit être trouvé : dans lavenir, un avenant à laccord de branche prévoira que huit heures effectuées en chambre de veille seront rémunérées quatre heures ; ce régime paraît enfin apporter une réponse convenable aux particularités posées par les fonctions exercées dans ce cadre ; il conviendrait que lapurement des années antérieures se fasse sur la base équitable ainsi définie, solution intermédiaire entre le paiement total des heures de chambre de veille et la validation pure et simple du régime antérieur. Seconde question sensible tenant à la gestion de ces établissements : la réduction du temps de travail. Les établissements signataires de la convention de 1966 ont conclu un accord de réduction du temps de travail qui devrait permettre de créer 9.000 à 10.000 emplois dans un secteur qui compte environ 180.000 salariés. Cet accord repose sur une modération salariale (gel de la valeur du point en 2000, suppression de la majoration familiale de salaire pour les naissances à venir), sur une indemnité destinée à maintenir un taux de salaire horaire identique entre salariés à temps complet et à temps partiel refusant la réduction du temps de travail, sur le bénéfice de dix-huit jours ouvrés de repos supplémentaires pour le personnel dencadrement non soumis à lhoraire collectif de travail et sur un maintien des effectifs pendant trois ans à compter de la dernière embauche concrétisant laccès aux aides. Cet accord-cadre a été agréé et étendu. Il reste maintenant à mettre en place le dispositif à léchelon local. 1.600 accords locaux ont déjà été signés, mais en vertu de la loi de 1975, ils doivent préalablement être examinés par la commission nationale dagrément, composée de représentants des ministères de la solidarité et du budget ainsi que de lassociation des départements de France (ADF) et qui statue, selon lusage, à lunanimité. En raison du grand nombre daccords à traiter, les agréments actuellement accordés portent sur des accords qui ont été signés au printemps dernier. Le problème est que lagrément nest pas la dernière étape du processus, car un conventionnement avec la direction départementale du travail et de lemploi est encore requis. En outre, la loi prévoit que la réduction du temps de travail est mise en place dans les trois mois qui suivent. Par conséquent, nombre daccords ne seront pas applicables lorsque la réduction du temps de travail sera devenue obligatoire, cest-à-dire le 1er janvier prochain. Les établissements concernés, du seul fait du retard pris par lagrément, seront donc contraints, faute daccord applicable, de payer quatre heures supplémentaires par semaine dans les conditions fixées par la loi. Il conviendra donc quune solution législative ou réglementaire puisse être rapidement trouvée afin que les établissements ne subissent pas, au cours de cette période de transition, les incidences de retards qui ne leur sont pas imputables. Votre Rapporteur spécial relèvera enfin, dans le même ordre didées, que lavenant à la convention de 1966 relatif à la situation des cadres du secteur na pas été agréé par la commission nationale, alors même que la revalorisation demandée entraîne un surcoût limité à 0,42 % de la masse salariale. Compte tenu des évolutions profondes que connaît actuellement le secteur social et médico-social, il paraît peu satisfaisant que la revalorisation du statut de ses cadres ne soit pas menée à bien. 3. La tutelle et la curatelle dÉtat Larticle 427 du code civil dispose que « la tutelle, protection due à lenfant, est une charge publique ». En conséquence, larticle 433 du même code prévoit que si celle-ci est vacante, le juge des tutelles la défère à lÉtat si lenfant est majeur et au service de laide sociale à lenfance sil est mineur. Les dépenses engagées à ce titre, cestàdire les rémunérations allouées par lÉtat aux personnes physiques ou morales qualifiées pour exercer la tutelle dÉtat, présentent un caractère quelque peu particulier, puisque ce sont les décisions des juges des tutelles, au sein du tribunal dinstance, qui déterminent lampleur des moyens requis. On rappellera, par ailleurs, que les caisses dallocations familiales assurent la charge de laide aux familles dans ce domaine (tutelle aux prestations sociales), pour un montant denviron 500 francs par mois. En 1998, le fort accroissement du nombre des mesures prononcées par les juges sest confirmé : avec 99.274 mesures en cours, la progression est de 47,3 % par rapport à 1995. Les estimations pour 1999 sont de 112.000. Le nombre brut des nouvelles mesures a atteint 22.246 en 1998, contre 21.000 en 1997. Après déduction des mesures arrivées à terme en cours dannée, le nombre net des mesures nouvelles sélève à 11.689, contre 10.578 en 1997. Pour 1999, laccroissement net devrait être proche de 13.000. Par conséquent, les dépenses inscrites désormais au chapitre 46-33, article 20, ont poursuivi leur croissance :
Lécart entre les dépenses constatées et la dotation votée en loi de finances a commencé à sinverser en 1997. Lannée 2000 permettra de poursuivre lajustement des crédits aux besoins effectifs : en effet, les montants inscrits en loi de finances initiale passeront de 571,5 millions de francs à 600 millions de francs (+ 5 %, après une augmentation de 18,3 % en 1998 et de 11 % en 1999). Sil se félicite naturellement de ce que le présent projet de loi de finances continue de prendre toute la mesure des aspects financiers du problème, votre Rapporteur spécial considère cependant que le constat établi depuis plusieurs années demeure : il est urgent de réfléchir à un dispositif, éventuellement de nature législative, qui permettrait, en amont, de contenir la progression des dépenses par un recours plus rigoureux aux mesures de tutelle. Une mission conjointe des inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et des finances, concluait, dans un rapport daté de juillet 1998, que le fonctionnement du dispositif de protection des majeurs nétait pas satisfaisant. Mettant en lumière une « expansion sans contrôle » des tutelles et une « désorganisation du système judiciaire », le rapport relevait : « Sollicités de toute part et soumis à une forte pression sociale, les juges des tutelles ne peuvent rendre leurs décisions dans un atmosphère sereine. Une fois les décisions rendues, ils ne sont pas non plus en mesure de contrôler les comptes de gestion. Or ce contrôle des comptes est bien la contrepartie du contrat de confiance passé avec des tuteurs aux larges pouvoirs ». Au-delà, on assiste à une véritable confusion des finalités juridique et sociale de la tutelle, tandis que labsence ou linsuffisance de mécanismes régulateurs conduit à sinterroger sur la sollicitation financière croissante demandée à la collectivité. Autrement dit, dans un contexte sociale difficile, le dispositif endosse une mission que le législateur ne lui avait pas confiée à lorigine. La mission formulait un ensemble de propositions regroupées autour de trois thèmes : rendre au dispositif une cohérence qui lui fait défaut, instaurer des mécanismes de régulation et redéfinir les procédures de contrôle. Lannée dernière, votre Rapporteur spécial avait souhaité que lensemble des départements ministériels concernés solidarité, justice, budget entreprennent une réflexion commune sur le coût et le devenir de ce dispositif. Lorsquun magistrat reconnaît que lexamen de lensemble des mesures de protection en cours lui avait permis den diminuer le nombre de 25 %, on peut considérer quil est sans doute temps de mettre un terme à cette dérive juridique, sociale et financière. Un groupe interministériel a effectivement été mis en place à la suite du rapport des inspections générales ; il sera appelé à formuler des propositions de réforme afin dharmoniser le fonctionnement et la rémunération des diverses mesures de protection des majeurs. 4. Laction sociale Deux articles du chapitre 46-31 retracent les crédits daction sociale en faveur des personnes handicapées. Dune part, les subventions aux associations et organismes daide aux personnes handicapées sont retracées à larticle 30 (dépenses non déconcentrées). Maintenus à 16,85 millions de francs, les montants permettront de verser la subvention prévue, soit 9,6 millions de francs, au centre technique national détudes et de recherche sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI) ainsi que des aides aux associations nationales et à divers programmes ou actions. La répartition des crédits pour 1999 permet de mieux apprécier les actions menées sur cet article :
On rappellera que la subvention au CTNERHI, à laquelle sajoute une contribution de la mutualité sociale agricole, sinscrit dans une convention pluriannuelle dobjectifs (1997-1999), conclue dans le cadre de la restructuration du centre qui avait fait suite aux travaux de lIGAS. En application de cette convention, la subvention devait sélever à 9,65 millions de francs en 1997, 9,55 millions en 1998 et 9,64 millions en 1999. Les modalités de reconduction de cette convention pour les années à venir sont à létude. Dautre part, larticle 50 (dépenses déconcentrées) progressera de 15 millions de francs pour atteindre 144 millions de francs. Les crédits sont délégués aux DDASS, afin de financer, dune part, les services gestionnaires dauxiliaires de vie (1.864 équivalents temps plein, soit 118 millions de francs) et, dautre part, les centres régionaux daide à lenfance et à ladolescence (CREAI, 11 millions de francs). En 2000, 15 millions de francs de crédits permettront daméliorer la prise en charge de la compensation fonctionnelle du handicap et le développement de dispositifs adaptés daccès aux aides techniques. 5. Des progrès à accomplir Au-delà de lanalyse des crédits budgétaires pour 2000, votre Rapporteur spécial souhaite attirer lattention sur certaines des difficultés qui continuent à affecter les personnes handicapées. a) Laccès aux loisirs Votre Rapporteur spécial a évoqué lannée passée les difficultés, pour ne pas dire lindifférence, que rencontre la question de laccès aux loisirs des handicapés. Dans ce domaine, les obstacles financiers, quels que soient les efforts remarquables accomplis dans le cadre des fonds daide individualisée (FAI), sont tels que le surcoût des vacances des personnes handicapées, lié à la nécessité dune tierce personne, signifie trop souvent privation de vacances. En outre, la fragmentation des responsabilités dans ce domaine, entre les ministères chargés de la jeunesse et des sports, de la solidarité et du tourisme, contribue grandement à la complexité de ce dossier. Il avait donc souhaité que lensemble des questions soit remis à plat, en réunissant lensemble des intéressés autour dune même table : les trois ministères concernés, les associations nationales généralistes (UNAPEI, APF, APAJH) ainsi que les associations nationales spécialisées (UNAHL, JPA, FNTLA). Dans un courrier en date du 23 décembre 1998 adressé à votre Rapporteur spécial, le Médiateur de la République, qui a soumis un projet de réforme, confirmait cette analyse : « ces difficultés peuvent être complexes à résoudre en raison de leur étroite imbrication. Leur solution nécessite à lévidence un dialogue interministériel entre les trois ministères compétents [ ] ainsi que lécoute des attentes et des propositions du milieu associatif ». Force est de constater que la situation a peu évolué au cours de lannée écoulée. La ministre de lemploi et de la solidarité, en réponse à une question écrite de notre collègue François Sauvadet, indiquait quelle sefforçait de « créer les conditions les plus favorables pour inciter au développement du partenariat qui est à lorigine du fonds daide individualisé » et que « ses services se [rapprocheraient] des services du ministère de la jeunesse et des sports et de léconomie et des finances afin détudier, ensemble, la possibilité de mettre en uvre les dispositions facilitant ce partenariat ». Les projets de réforme de la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales comprennent une reconnaissance des structures daccueil non traditionnelles, dont les lieux de vie et daccueil, pour les personnes handicapées en grande difficulté dinsertion, non soumises aux dispositions de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes ou à celles de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions dexercice des activités relatives à lorganisation et à la vente de voyages ou de séjours. Votre Rapporteur spécial souhaite donc à nouveau que la réforme de la loi de 1975 aboutisse dans le courant de lannée prochaine. Le 26 janvier 1999, le secrétariat dÉtat au tourisme a organisé une réunion sur les problèmes liés à laccueil des personnes handicapées dans les centres de vacances et de loisirs, en présence de représentants de douze associations. Les conclusions de cette réunion méritent dêtre citées : « il apparaît à lensemble des personnes présentes quune harmonisation des textes, du moins partielle, est sans doute nécessaire. Il est demandé à la direction du tourisme dans un premier temps une mise à plat et une clarification des textes applicables, en liaison avec les ministères concernés (jeunesse et sports, affaires sociales), et, dans un second temps, un examen de ce qui serait modifiable ». Enfin, dans un courrier en date du 4 octobre dernier, adressé à votre Rapporteur spécial, Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, précise quune concertation a été organisée entre la direction de la jeunesse et de léducation populaire et les services du ministère de lemploi et de la solidarité (direction de laction sociale). Selon la ministre, « il sagira dans un premier temps de vérifier la compatibilité des textes en vigueur et de procéder pour le ministère de lemploi et de la solidarité si nécessaire à leur mise en adéquation avec la demande des handicapés adultes de profiter pleinement de leurs loisirs et de leurs vacances dans des conditions de sécurité matérielle et physique satisfaisantes ». Tout en demandant que ces efforts soient poursuivis, votre Rapporteur spécial conclura sur une note optimiste, puisque la ministre précise que « la direction de la jeunesse et de léducation populaire participe à la mise en uvre dun colloque prévu en mars 2000 sur laccession des handicapés aux vacances et aux loisirs ». b) Le vieillissement des personnes handicapées mentales En 1930, lâge moyen de décès des personnes handicapées mentales était de 9 ans ; il est aujourdhui de 50 ans. Sil faut bien évidemment sen féliciter, chacun comprendra que cette espérance de vie accrue entraîne des difficultés de prise en charge croissantes. Il convient dailleurs de préciser demblée que le vieillissement sapprécie de manière très différente de celui de la personne ordinaire, dans la mesure où le moment à partir duquel la personne handicapée mentale peut être considérée comme vieillissante se situe aux alentours de quarante ans. La proportion de handicapés mentaux actuellement âgés de plus de quarante ans serait de lordre du tiers, mais un cinquième aurait entre trente-cinq et trente-neuf ans. Cest pourquoi le problème est appelé à prendre une dimension toujours plus grande au cours des toutes prochaines années. Or, comme le souligne à juste titre le comité national des retraités et personnes âgées, « la statut de personne handicapée ne disparaît pas à soixante ans, le handicap ne prend pas de retraite ». Une autre difficulté tient à ce quà compter de soixante ans, la personne handicapée mentale est reconnue comme une personne âgée avec un handicap mental, perdant ainsi le bénéfice de la spécificité du statut de personne handicapée, avec les toutes les conséquences juridiques qui sy attachent. Pour lheure, une approche globale de ces problèmes fait défaut, car le cadre existant noffre que des solutions ponctuelles : temps aménagé ou temps partiel dans les CAT, foyer logement, maison daccueil pour personnes âgées dépendantes (MAPAD), accueil de jour, foyers de vie, centres et unités de long séjour, maisons de retraite, voire accession à la propriété, pour lhébergement. Votre Rapporteur spécial estime donc quil faudra évoluer vers la reconnaissance dun statut individuel pour la personne handicapée âgée de plus de soixante ans. La réforme de la loi n° 75-435 dorientation en faveur des personnes handicapées pourra en fournir loccasion. En tout état de cause, il ne faudra pas quapparaissent pour les personnes âgées les complexités de financement auxquelles donne lieu la prise en charge des adultes maintenus dans les établissements pour jeunes handicapés. Enfin, répondant à une question de notre collègue Marc Dolez au cours de la première séance du 6 octobre dernier, Mme Dominique Gillot, secrétaire dÉtat à la santé et à laction sociale, sest engagée à sappuyer sur le rapport « Vieillir en France : enjeux et besoins dune nouvelle orientation de la politique en direction des personnes âgées en perte dautonomie » que notre collègue Paulette Guinchard-Kunstler a remis au Premier ministre le mois dernier, afin détudier dans quelle mesure ses propositions en faveur des personnes âgées dépendantes pourraient sappliquer aux personnes handicapées vieillissantes. B. LINSERTION Le présent projet de loi de finances enregistre, en matière dinsertion, une forte hausse (+ 28,9 %), tout juste tempérée par la prise en compte des effets de structure. À première vue, votre Rapporteur spécial serait plutôt enclin à sen inquiéter, car cest le signe que la situation léconomique continue de créer des phénomènes dexclusion et de pauvreté. Mais il faut se féliciter quau-delà des solutions innovantes mises en uvre par la nouvelle majorité (programme de lutte contre les exclusions, couverture maladie universelle), les mécanismes traditionnels du budget de la solidarité, à commencer par le RMI, soient significativement renforcés. 1. Le revenu minimum dinsertion Si la montée en charge du nombre des allocataires a été rapide, entre 1989 et 1994, la progression nest toujours pas enrayée et le cap du million est désormais largement dépassé, comme le montre le tableau ci-après :
Le nombre dallocataires comprend 993.286 personnes en métropole (+ 3,8 %) et 118.822 dans les DOM (+ 6,8 %). Si laugmentation enregistrée en 1998 est donc la plus faible depuis la mise en place du dispositif, il nen reste pas moins que lon approche du million dallocataires en métropole et que laccélération se poursuit dans les DOM. Par conséquent, la baisse du chômage, y compris du chômage de longue durée, constatée en 1998, na pas permis une inversion de la tendance. Il est vrai que le mécanisme de lintéressement (cumul de revenus dactivité et de lallocation), qui concerne 16 % des effectifs en métropole, a pu contribuer à maintenir un niveau élevé de bénéficiaires. Contrairement à une idée reçue, les flux dentrées et de sorties peuvent être considérés comme importants : 361.997 personnes ont ainsi quitté le dispositif en 1998. Les entrées au RMI ont baissé ( 4,4 % en métropole) pour la première fois depuis quatre ans. Votre Rapporteur spécial souligne quun tiers des allocataires sortent après six mois et la moitié après un an et demi. Plus de 60 % de ces sorties se sont effectuées grâce à un emploi. Certes, il sagit souvent demplois instables (un quart dentre eux ont une durée de moins de six mois) et faiblement rémunérés. Un ancien allocataire embauché sur trois occupe un emploi aidé du secteur public ou associatif (contrat emploi solidarité ou contrat emploi consolidé). Mais les anciens allocataires eux-mêmes, selon une étude de la DREES (ministère de lemploi et de la solidarité) et de lINSEE, dressent généralement un bilan positif de leur accès à lemploi. Ce constat doit être rapproché dune autre enquête de la DREES, qui démontre que si la moitié des bénéficiaires du RMI déclarent avoir des problèmes de santé ou éprouver des gênes dans leur vie quotidienne, cette proportion tombe à 20 % pour ceux qui sont sortis du RMI. Cette même enquête illustre également à quel point les raisonnements hâtifs sur le volet « insertion » du RMI doivent être relativisés. En effet, pour 100 bénéficiaires du RMI en décembre 1996, la situation avait évolué comme suit en janvier 1998 : 29 étaient sortis du RMI (15 avec un emploi, 9 en recherche demploi et 5 inactifs) et 71 demeuraient donc dans le dispositif (dont 11 avec un emploi, 48 en recherche demploi et 12 inactifs). Les principaux bénéficiaires de cette évolution sont les jeunes de moins de 29 ans, dont le nombre diminue pour la première fois depuis 1989. Au contraire, le nombre des allocataires âgés de 50 à 54 ans, cest-à-dire les générations nombreuses nées après 1945, a crû de 13 %. À cet égard, votre Rapporteur spécial est contraint de relever à nouveau que lâge requis pour le bénéfice du minimum vieillesse, qui demeure de soixante-cinq ans, na pas été adapté à la réduction de lâge de départ à la retraite opérée voici plus de quinze ans. Pour le premier semestre de 1999, les premières estimations fournies par la CNAF font état dune croissance de 2 % en métropole et de 4,6 % dans les DOM. Cette croissance est identique à celle du premier semestre de 1998 : dun côté, lactivité économique tend à réduire les effectifs, de lautre, la revalorisation de lallocation (+ 3 % en janvier 1999) et les nouvelles mesures permettant le cumul avec lallocation pour jeune enfant (APJE) ou la majoration pour âge des allocations familiales contribuent au maintien dans le dispositif. On rappellera par ailleurs que dans le souci datténuer les effets de seuil exerçant un effet dissuasif sur le retour à lemploi, larticle 19 bis du projet de loi de finances, tel quadopté par notre Assemblée en première lecture, prévoit que les bénéficiaires du RMI ayant retrouvé un emploi seront exonérés de taxe dhabitation pendant un an.
Les dépenses, pour leur part, ont connu lévolution suivante :
Le projet de loi de finances prévoit un montant de 28,7 milliards de francs de crédits pour le RMI. La forte augmentation (+ 8,7 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 appelle les observations suivantes. Dabord, comme on la vu (cf. page 12), la dotation au titre de 1999 sélève, en réalité, à 28,1 milliards de francs, compte tenu du décret davance du 2 septembre dernier. Par conséquent, la progression pour 2000 sétablit, en réalité, à + 2,1 %. Cette évolution sanalyse comme la conséquence dun effet prix de lordre de 0,9 à 1 % et dun effet volume de 1 % environ. Cet objectif peut donc être considéré comme volontariste, car il résulte dune progression tendancielle en volume de 3 % atténuée par les mesures pour lemploi en faveur des bénéficiaires du RMI. Le montant de lallocation ne représente que 55 % du coût global du dispositif. En effet, si lon prend comme référence lannée 1998, il faut y ajouter : pour lÉtat : la créance de proratisation destinée aux DOM (809 millions de francs), les mesures spécifiques pour lemploi (8,35 milliards), le logement (1,1 milliard) ou la santé (420 millions), ainsi que lexonération de la taxe dhabitation (850 millions) et les coûts de gestion (250 millions) ; pour les départements : les crédits dinsertion obligatoires (4,8 milliards) et laide médicale (6,2 milliards). Les dépenses directement liées au RMI se sont donc élevées à près de 50 milliards de francs en 1998, dont 39,6 milliards (79 %) à la charge de lÉtat. 2. Les centres dhébergement et de réadaptation sociale Lensemble des moyens budgétaires affectés aux centres dhébergement et de réadaptation sociale (CHRS) a évolué comme suit depuis 1995 :
Au 1er janvier 1998, 994 centres dhébergement accueillaient et aidaient 33.490 personnes. Avec 745 centres en activité et 29.002 places installées, les CHRS constituent la principale structure daccueil. Au-delà de leur vocation daccueil durgence, ils sefforcent également dassurer le retour à lautonomie. Une enquête menée en 1999 par le ministère de lemploi et de la solidarité permet de mieux cerner les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées : 61 % sont des hommes, 60 % des adultes ont moins de 35 ans et 15 % disposaient dun logement personnel. Si les deux tiers vivent seuls, la part des familles, le plus souvent monoparentales, a fortement augmenté : les enfants occupent 29 % des places, contre 22 % en 1985. La plupart des centres sont des organismes privés gérés par des associations, mais le financement est assuré par lÉtat. Il faut toutefois signaler que grâce au RMI, 84 % des adultes hébergés contribuent désormais à leur prise en charge. LÉtat accorde dabord une subvention de fonctionnement, qui figure au chapitre 46-81, article 30. Les dépenses inscrites au projet de loi de finances pour 2000 conservent un rythme de progression soutenu, justifié par lampleur des besoins. Elles sélèveront à 2,6 milliards de francs (+ 2,9 %). Laugmentation de 73,2 millions de francs sexplique dabord, comme en 1998 et en 1999, par la création de 500 places nouvelles (+ 42 millions), conformément au programme de prévention et de lutte contre les exclusions. Comme ces créations résultent de la transformation de places daccueil durgence (résidences sociales), une diminution de crédits de 10 millions de francs est corrélativement opérée sur le chapitre 46-81, article 20. Lévolution de la masse salariale (+ 31,3 millions) constitue lautre source de progression des crédits en 2000. Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater les besoins importants qui demeurent insatisfaits dans ce secteur. Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions sétait fixé un objectif de création de 1.500 places en trois ans (1998-2000). En 1998 et en 1999, ce sont ainsi, respectivement, 539 et 561 places qui ont été créées. Lengagement sera donc tenu au terme de ces trois années. La répartition régionale des places créées est effectuée en tenant compte des indices de pauvreté et de précarité et dans le souci de rééquilibrer les moyens entre régions. Les CHRS bénéficient également dune subvention déquipement, qui devrait faire lobjet dune contractualisation dans le cadre des contrats de plan État-régions pour 2000-2006. Les crédits de paiement continueront de progresser en 2000, pour atteindre 53 millions de francs (+ 22,6 %). Avec les montants inscrits pour 2000, ce sont au total 180 millions de francs dautorisations de programme nouvelles qui auront été ouvertes depuis 1997. 3. Laide médicale Aux côtés des départements, qui assuraient plus de 90 % de laide médicale (6,9 milliards de francs en 1997, selon les estimations de lODAS), lÉtat, conformément à larticle 8 de la loi du 29 juillet 1992 (article 190-1 du code de la famille et de laide sociale), contribuait également aux dépenses de soins, de forfait journalier et de cotisations à lassurance personnelle des personnes dépourvues de résidence stable et ayant fait élection de domicile auprès dun organisme agréé à cet effet. La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création dune couverture maladie universelle (CMU) a profondément bouleversé cette architecture (). Elle aura deux conséquences distinctes sur le budget de la solidarité. Dune part, la contribution de lÉtat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU est inscrite au chapitre 46-82, article 10. Son montant est fixé à 7 milliards de francs pour 2000. Votre Rapporteur spécial rappelle que les ressources de ce fonds sont complétées par une contribution de 1,75 % sur les primes ou cotisations émises par les organismes complémentaires, pour un montant évalué à 1,75 milliard de francs. Dautre part, les crédits de laide médicale, désormais inscrits au chapitre 46-82, article 20, enregistreront une forte baisse en 2000 : 495 millions de francs, contre 807 millions en 1999. Comme lÉtat ninterviendra plus désormais quau titre des étrangers en situation irrégulière et des personnes soignées sur notre territoire pour des motifs humanitaires, les besoins annuels seraient de lordre de 400 millions de francs, de telle sorte que 95 millions de francs resteraient disponibles pour résorber les retards de paiement qui existent sur ce chapitre. Au cours de sa mission en Haute-Garonne, votre Rapporteur spécial a pu constater que lÉtat finissait seulement de rembourser cette année au département (prestations daide médicale), aux établissements (frais dhospitalisation) et, surtout, aux URSSAF (assurance personnelle) des dépenses antérieures à la précédente réforme de laide médicale, cest-à-dire antérieures au 1er janvier 1996. Le financement de la CMU peut sanalyser comme un transfert entre les budgets de lintérieur (par la voie dune diminution de la DGD) et de la solidarité (inscription de la subvention déquilibre de lÉtat). Les flux pour le budget de lÉtat peuvent être résumés dans le tableau suivant :
Par conséquent, leffort supplémentaire de lÉtat au titre de la CMU en 2000 peut être évalué à 1 milliard de francs. 4. Les dépenses dintervention a) Les crédits non déconcentrés Le chapitre 46-81, article 10, retrace les crédits non déconcentrés destinés à lintégration et à la lutte contre lexclusion. Ils ont permis de financer en 1999 : des postes FONJEP (foyers de jeunes travailleurs, centres sociaux, animation locale, emplois locaux dinsertion), qui font lobjet dun engagement de financement pluriannuel, à hauteur de 113 millions de francs environ ; les conventions dobjectifs avec les grandes associations caritatives ; des conventions spécifiques en vue de venir en aide à des populations très précarisées (gens du voyage, chômeurs) ou de faire face à des fléaux sociaux particuliers (prostitution, sectes, suicide). Les crédits se monteront à 128 millions de francs en 2000, en baisse de 51,5 millions de francs. Lévolution de cet article tient à deux phénomènes : un transfert, vers larticle 20 du même chapitre (dépenses déconcentrées), de la subvention au GIP « Habitat et interventions sociales », soit 1,5 millions de francs ; une diminution de 50 millions de francs de la subvention au fonds de coopération de la jeunesse et de l'action populaire (FONJEP). Votre Rapporteur spécial souhaite plus particulièrement faire le point, cette année, sur le FONJEP, dont l'objectif est de faciliter la rétribution des personnels permanents remplissant des fonctions d'animation et de gestion qui sont employés par des mouvements de jeunesse, des associations d'éducation populaire et des organismes de droit privé à but non lucratif concourant à l'action sociale. Cette instance compte douze partenaires ministériels (jeunesse et sports, affaires sociales, affaires étrangères, coopération, culture, justice, délégation à l'économie sociale, délégation à la formation professionnelle, délégation interministérielle à la ville et fonds d'action sociale). Le FONJEP est à la fois un mécanisme de financement public, pour les animateurs et responsables associatifs, un organisme technique, qui assure le versement des fonds, ainsi quun lieu de débat et de propositions. Un poste FONJEP est une aide destinée à la rémunération d'animateurs permanents d'associations nationales ou locales agréées au titre de la jeunesse et de l'éducation populaire. La participation annuelle de l'Etat est de 45.000 francs par an, ce qui représente en moyenne 25 % du salaire brut. Le nombre de postes (1.690 pour la budget de la solidarité) na pas augmenté depuis 1993, alors même que la demande sociale a grandement évolué. Avec lextinction brutale des emplois locaux dinsertion (ELI), qui, créés en 1992, reviennent nettement plus cher à la collectivité (72.000 francs par an et par emploi), il serait souhaitable que ces emplois, actuellement au nombre de 500 environ, soient transformés en postes FONJEP, autrement dit que les associations dont les ELI arrivent à échéance triennale puisse, après évaluation, bénéficier a due concurrence de postes FONJEP pour une nouvelle période. De même, le montant de la participation de lÉtat a reculé par rapport à 1986, où il était de 45.666 francs. Votre Rapporteur spécial estime que cette aide devrait être automatiquement revalorisée. En attendant, un simple rattrapage depuis 1993 en porterait le montant à 49.000 francs, soit un coût de moins de 7 millions de francs. On peut penser que si lun des deux grands départements ministériels concernés (jeunesse et sports, avec 3.200 postes, et solidarité) prenait linitiative dune telle revalorisation, les 5.400 postes recensés dans lensemble des ministères ne tarderaient pas à en bénéficier à leur tour. Enfin, il faut souligner que grâce à une gestion avisée, le FONJEP dispose dun fonds de roulement de 75 millions de francs, qui lui permet de verser les dotations aux associations avant davoir reçu les montants dus par lÉtat. Par conséquent, les associations qui recourent à ces postes ne subissent jamais de retards de paiement, à la différence de ce que lon a vu, par exemple, dans le cas des objecteurs de conscience. Cest précisément lexistence de ce fonds de roulement qui motive la diminution de 50 millions de francs des crédits pour 2000, soit les deux tiers de la subvention du ministère de lemploi et de la solidarité. Votre Rapporteur spécial reconnaît que le ministère verse suffisamment tôt dans lannée les montants destinés au FONJEP pour que les associations naient pas à subir le contrecoup de cette opération déconomies budgétaires. Mais il demeurera très attentif à ce que la trésorerie du FONJEP ne soit pas menacée en 2000 et à ce que la dotation soit rétablie dès 2001. b) Les crédits déconcentrés Larticle 20 du chapitre 46-81, qui retrace les interventions déconcentrées, regroupe désormais les crédits inscrits jusqualors aux articles 70 et 90 du chapitre 47-21. Lancien article 70 (dépenses déconcentrées dintégration et de lutte contre lexclusion) finançait : les réponses apportées à lurgence sociale (hébergement des personnes sans abri, lieux daccueil de jour, SAMU social, aide alimentaire, prise en charge des factures dénergie impayées, accompagnement social dans le logement) ; les fonds daide aux jeunes (FAJ) ; Sur ce point, il convient de rappeler que ces fonds sont financés à parité par lÉtat (225 millions de francs en 1999, 285 millions en 2000) et les départements, pour lesquels il sagit dune dépense obligatoire. Les autres collectivités locales, principalement les communes, et les organismes de protection sociale peuvent également contribuer à ces fonds. Grâce à une organisation fortement déconcentrée (plus de 500 fonds locaux), les secours temporaires peuvent faire face à des besoins urgents en moins de 24 heures. Pour les jeunes inscrits dans un parcours de trajet pour laccès à lemploi (TRACE), larticle 5 de la loi dorientation du 29 juillet 1998 a ouvert laccès au dispositif dès lâge de 16 ans et a également prévu lexamen systématique de la situation de ces jeunes lorsquils ne perçoivent plus de rémunération. En juillet dernier, le programme TRACE avait accueilli au total 18.000 jeunes. des actions spécifiques (gens du voyage, opérations ville-vie-vacances, ...) ; un prélèvement au profit du fonds interministériel dintervention pour la politique de la ville (FIV), qui a atteint 95 millions de francs en 1999. Pour sa part, lancien article 90 (dépenses déconcentrées dinsertion et daccompagnement social), complété par des financements du fonds social européen (FSE), concourait aux deux actions suivantes : ainsi que le rappelle le ministère de lemploi et de la solidarité, « laccompagnement social renforcé au profit des personnes prises en charge par les structures relevant du champ de linsertion par lactivité économique et connaissant des difficultés particulières dinsertion nécessitant une prise en charge sociale spécifique pour permettre leur accès ou leur maintien dans les activités de mise au travail et dinsertion professionnelle dispensées par ces organismes », soit 53,65 millions de francs en 1999 ; lappui social individualisé (ASI), très sollicité dans la mise en uvre du plan national daction pour lemploi (PNAE), qui est dispensé par des opérateurs sociaux au profit de personnes en difficultés demploi orientées par lANPE sur cette mesure de nature à les aider à surmonter les obstacles à leur insertion professionnelle, soit 130 millions de francs en 1999. Le coût moyen de la mesure est de 4.800 francs pour le suivi dune personne durant six mois. Par conséquent, le nombre de bénéficiaires potentiels passera de 27.000 à près de 48.000. Pour 2000, compte tenu des modifications de nomenclature et des transferts, la progression des crédits sélève à 15,7 %, de telle sorte que le nouvel article 20 sélèvera à 1.008,7 millions de francs. Cette progression résulte des évolutions suivantes : transfert de 95 millions de francs au chapitre 46-60, article 10, du budget de la ville, étant précisé que cette opération était déjà effectuée chaque année en gestion au profit du fonds interministériel (FIV), auquel succédera en 2000 un « fonds dintervention pour la ville » ; transfert de 1,5 million de francs provenant de larticle 10 du chapitre 46-81 du budget de la solidarité (cf. page 51) ; deux mesures acquises négatives de 5,4 millions de francs ; une mesure nouvelle de 120 millions de francs pour la veille sociale et laccompagnement social (60 millions), permettant de développer lensemble des prestations nécessaires (accueil, écoute et orientation, hébergement, aide alimentaire et secours divers, accompagnement social) aux personnes frappées ou menacées de grande exclusion, ainsi que pour les fonds daide aux jeunes (60 millions), dans le cadre de la loi dorientation sur les exclusions ; une mesure nouvelle de 100 millions de francs pour laccompagnement social individualisé, conformément à la loi dorientation sur les exclusions ; deux mesures de réduction de services votés, pour un total de 55 millions de francs, tenant au fait que linsertion par léconomique est désormais considérée comme relevant du budget de lemploi ; une mesure déconomie de 10 millions de francs correspondant à la transformation de places daccueil durgence en places de CHRS (cf. page 49). 5. Les autres prestations obligatoires de lÉtat Compte tenu des changements intervenus dans la nomenclature budgétaire, trois articles du chapitre 46-33 (prestations obligatoires en faveur du développement social) et un article du chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre lexclusion et dintégration) concourent désormais à différentes dépenses daide sociale obligatoire de lÉtat. a) Laide sociale Trois différents types de dépenses sont prévus au chapitre 46-33, article 50 : hébergement et allocations des personnes âgées et handicapées sans domicile fixe, aides aux familles et remboursements daide à lenfance aux départements. La dotation en loi de finances initiale sélève, comme en 1999, à 350 millions de francs. Cet article est abondé, en outre, par rattachement de crédits de fonds de concours.
Selon les réponses communiquées à votre Rapporteur spécial, compte tenu de lextinction des remboursements daide sociale à lenfance et des aides sociales à la famille, les dépenses se stabilisent aux alentours de 350 millions de francs, soit environ 250 millions pour les personnes âgées et 100 millions pour les personnes handicapées. Par conséquent, la dotation pour 2000 devrait permettre à lÉtat de continuer à honorer la dette constituée au titre des exercices antérieurs, qui atteignait 89 millions de francs en 1999. b) Les allocations diverses et supplémentaires · Les allocations et prestations diverses Figurant au chapitre 46-33, article 30, elles concernent deux allocations daide sociale relevant de lÉtat : lallocation différentielle servie aux personnes handicapées au titre des droits acquis aux anciennes allocations aux infirmes remplacées par la loi de 1975. Les montants prévus sont donc en recul régulier (37 millions de francs en 1999), dautant que les étrangers bénéficiaires de cette allocation peuvent, en vertu de larticle 42 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, prétendre à lAAH ; lallocation simple daide sociale à domicile, fixée par équivalence au montant de lallocation aux vieux travailleurs salarié (AVTS, 1.462,08 francs par mois) et attribuée aux personnes âgées, principalement de nationalité étrangère, ne pouvant prétendre à lallocation spéciale de vieillesse servie par la Caisse des dépôts et consignations (16,4 millions de francs en 1999). Larticle 42 de la loi précitée ayant ouvert le droit à lAVTS pour ces personnes, le transfert de ces dépenses devrait se poursuivre. En outre, cet article permet également daider laction dorganismes de prévention de la prostitution, à hauteur de 28,4 millions de francs en 1999 et en 2000. Poursuivant la diminution enregistrée depuis 1992, les crédits inscrits, pour lensemble de larticle, passeront donc à 68 millions de francs en 2000, en recul de 26,2 %. · Les allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de laide sociale Larticle 40 du chapitre 46-33 finance des dépenses dallocations supplémentaires en faveur des ressortissants de laide sociale. Il sagit, pour lessentiel, de personnes âgées bénéficiaires de lallocation simple daide sociale et de certaines personnes handicapées encore titulaires danciennes allocations daide sociale. La révision des dossiers par les COTOREP aboutit à une réduction progressive des dépenses afférentes aux allocataires handicapés. Les dépenses ont donc considérablement diminué depuis 1993, passant de 56,1 millions de francs à 9,3 millions de francs en 1999. Pour 2000, il a donc paru suffisant dinscrire des crédits à la hauteur des dépenses constatées en 1997 et en 1998, 7,5 millions de francs. c) Le règlement de dépenses à des pays étrangers LÉtat doit acquitter des dépenses daide sociale dans certains pays étrangers. En réalité, il sagit principalement, en application dune convention dassistance franco-suisse de 1931, du remboursement réciproque des frais occasionnés par les nationaux de chacun des deux États résidant sur le territoire de lautre État cosignataire. Cette compensation est retracée au chapitre 4681, article 90 (autres dépenses non déconcentrées daide sociale obligatoire). Compte tenu du niveau des dépenses constatées au cours des exercices précédents, la dotation sera maintenue 20 millions de francs. C. LA FAMILLE ET LENFANCE Jusquen 1998, les crédits spécifiquement consacrés à lenfance et à la famille étaient peu importants (63,7 millions de francs). En 1999, deux innovations ont profondément modifié la nature des interventions budgétaires dans ce domaine : la prise en charge de lallocation de parent isolé par le budget de lÉtat, dune part, et le développement du soutien à la fonction parentale, dautre part. 1. Lallocation de parent isolé La budgétisation de lallocation de parent isolé (API) a été décidée en 1999 afin de compenser, pour la branche famille, le retour à luniversalité des allocations familles. LAPI rejoignait ainsi le RMI et lAAH parmi les minima sociaux versés par les caisses dallocation familiale et retracés dans le budget général. On rappellera que son montant sélève à 3.220 francs par mois pour une femme enceinte et à 1.073 francs par mois par enfant à charge. 4.352 millions de francs sont prévus à ce titre pour 2000 (chapitre 46-83, article 10), contre 4.233 millions en 1999 (+ 2,8 %). Leffet volume attendu étant nul, cette évolution se décompose en un effet prix (0,8 à 0,9 %) et un rattrapage de lexercice précédent, les montants transférés en 1999 sétant révélés insuffisants. 2. Laction sociale Comme la politique de lenfance est de la compétence des départements, les crédits budgétaires inscrits à cet effet aux articles 10 et 20 du chapitre 46-31 ne sont pas très significatifs : 114,2 millions de francs en 2000 ( 8,2 %). Larticle 10 (dépenses non déconcentrées) permet de financer les associations à caractère national intervenant dans le domaine de laction parentale, de linformation et du conseil familial ainsi que les associations travaillant pour linsertion des familles défavorisées au cours des vacances (tourisme social). Les crédits, après une forte hausse en 1998 (+ 74,5 %) et une stabilité en 1999, diminueront en 2000 (27,4 millions de francs). Selon le ministère de lemploi et de la solidarité, il sagirait « en réalité dune reconduction, compte tenu des transferts dactivité sur dautres lignes ». Effectivement, 2,5 millions de francs de crédits détude et de communication (journée nationale des droits de lenfant) sont transférés au titre III (chapitres 34-94 et 34-98). Mais il faut aussi compter avec deux mesures nouvelles : une réduction des moyens à hauteur de 8,2 millions de francs, correspondant au montant de la subvention versée jusqualors au Centre internationale de lenfance et de la famille (CIDEF) ; une augmentation de 3,2 millions de francs de la dotation pour le financement de la cellule technique du réseau découte, de soutien et daccompagnement des parents. À léchelon local, larticle 20 (dépenses déconcentrées) est appelé à financer, dans les DDASS, tous types dactions pour lenfance et la famille : conseil familial et conjugal dispensé par les établissements dinformation, de consultation ou de conseil familial, associations de médiation familiale et lieux de visite enfants-parents. Depuis 1999, un effort particulier (63 millions de francs), reconduit en 2000, a permis de mettre en place des réseaux découte, dappui et daccompagnement des parents. Les crédits diminueront de 5,1 millions de francs ( 5,5 %), compte tenu de mesures non renouvelables (2,1 millions de francs) et dune réduction des moyens (3 millions de francs). Les établissements de conseil familial et conjugal jouent pourtant un rôle essentiel, auquel lÉtat apporte un financement forfaitaire prévu par des conventions, dans les domaines suivants : accueil, information et orientation du public sur les questions relatives à la fécondité, à la contraception, à la sexualité et à la prévention des maladies sexuellement transmissibles ; préparation des jeunes à la vie de couple et à la fonction parentale ; entretiens et accompagnement pour les interruptions volontaires de grossesse ; accueil et conseil aux personnes se trouvant dans des situations liées à des dysfonctionnements familiaux ou victimes de violences. D. LES PERSONNES ÂGÉES Au-delà des quelques crédits budgétaires spécifiques, votre Rapporteur spécial abordera cette année une question de fond, les services de soins infirmiers à domicile. 1. Laction sociale Les dépenses daction sociale en faveur des personnes âgées sont regroupées avec les dépenses correspondantes pour les personnes handicapées, précédemment évoquées (cf. page 41). En 1999, les crédits non déconcentrés sélevaient à 2,85 millions de francs. Ils sont destinés à subventionner des organismes nationaux auxquels lÉtat confie des missions dintérêt général (2,55 millions de francs) ou des actions innovantes sinscrivant dans les priorités de la politique nationale dans ce domaine. Par redéploiement interne, 1,5 million de francs ont également pu être affectés au renforcement de laction contre les maltraitances des personnes âgées et la mise en uvre dactions nationales dans le cadre de lannée internationale des personnes âgées. Larticle 50, en 1999, ne comportait pas de crédits déconcentrés pour les personnes âgées. Pourtant, cest sur ce chapitre quest financé le fonctionnement des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA) et des dix conférences régionales des retraités et des personnes âgées (CORERPA). En réalité, leur financement a été assuré, en gestion, à hauteur de 5 millions de francs. 6 millions de francs sont prévus pour 2000, dont 3 millions déjà présents en loi de finances initiale. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, lautre moitié des crédits pourrait soit provenir de redéploiements internes, soit être prise en charge par le titre III (moyens des services) du budget de la santé et de la solidarité, à limage de ce qui est fait, depuis 1998, pour le comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA). Il importe de signaler que pour améliorer le fonctionnement des CODERPA et en renforcer la légitimité, le Gouvernement a décidé dinstituer un second vice-président élu parmi les représentants des retraités. Par ailleurs, ces instances se réuniront désormais au moins trois fois par an. Il est enfin prévu de généraliser la mise en place des CORERPA. 2. La transformation des établissements dhébergement Au sein du budget de la solidarité, les subventions déquipement social (chapitre 66-20) sont consacrées, pour près des deux tiers, soit 128 millions de francs en autorisations de programme et 202,25 millions de francs en crédits de paiement, à la transformation des établissements dhébergement des personnes âgées (article 30). Le programme entrepris dans le cadre de la loi du 30 juin 1975 touche presque à sa fin : sur les 216.300 lits dhospice publics originels, il reste aujourdhui moins de 5.000 lits à transformer juridiquement, principalement en unités de soins de longue durée relevant de la loi de 1970, mais également en unités médico-sociales relevant de la loi de 1975. Les 211.403 lits transformés ont permis de créer, compte tenu des opérations dhumanisation, 148.522 lits de maisons de retraite, 48.300 lits dunités de soins de longue durée, 2.640 lits de soins de suite et 4.450 lits pour adultes handicapés, soit un total de 203.916 lits. Dans le cadre du XIème plan (1994-1998), 22.198 lits devaient être humanisés, les collectivités locales (départements et régions) et lÉtat sétant engagés, respectivement, à hauteur de 2 milliards de francs et de 1,8 milliard de francs. On rappellera cependant que les contrats de plan ont été étalés sur une année supplémentaire. En outre, le montant des crédits délégués durant cette période na atteint que 1.550 millions de francs. Dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère de lemploi et de la solidarité avait précisé, lannée passée, a propos de lexercice 1998, que « les délégations dautorisations de programme ont été suspendues en raison de difficultés, qui ne peuvent être que provisoires, au niveau des crédits de paiement disponibles ». Cette année, le ministère est plus précis : « pour des raisons techniques tenant à linsuffisance structurelle des crédits de paiement, les autorisations de programme du chapitre 66-20, à lexception des réserves parlementaires, nont pu être déléguées en 1998 ». Pour 1999, « du fait du blocage partiel des crédits à hauteur de 451 millions de francs, seul le solde des autorisations de programme de 1997 et une partie de la programmation de 1998 ont pu être délégués ». Dans le cadre des futurs contrats de plan, lapport de lÉtat, auquel il ne revient pas, en tout état de cause, dintervenir au premier rang dans ce domaine, devrait être réorienté vers des opérations ponctuelles. 3. Les services de soins infirmiers à domicile Les services de soins infirmiers à domicile sont pris en charge à 100 % par lassurance maladie dès lors quils ont été prescrits à une personne âgée de plus de soixante ans, et ne correspondent donc pas à une prestation sociale retracée dans le budget de la solidarité. Toutefois, votre Rapporteur spécial souhaite consacrer cette année un développement plus spécifique à ces services, car ils offrent aux personnes âgées, pour un prix de journée inférieur à 200 francs, un soutien à domicile et une approche plus personnalisée. Agréés par les DDASS, les services de soins infirmiers à domicile fonctionnent dans le cadre dun budget global accordé également par les DDASS, sous la forme dun prix de journée versé par les caisses primaires dassurance maladie (CPAM). Lune des difficultés que soulève cette organisation tient à ce que les services de lÉtat sont eux-mêmes contraints par une enveloppe limitée et ne tiennent pas suffisamment compte de la réalité du terrain. Trop souvent, la spécificité des situations concrètes et le fonctionnement réel des services sont ainsi ignorés. Pourtant, un service de soins infirmiers à domicile ne peut être considéré de la même manière sil est adossé à un centre communal daction sociale (CCAS) ou sil est géré par une association. De même, la différence nest pas assez établie entre secteurs urbains et ruraux : dun côté, en effet, la proximité des centres hospitaliers universitaires (CHU) limite sans nul doute le recours à ce services ; de lautre, la tendance est bien davantage au maintien à domicile et il faudrait davantage prendre en compte les distances parcourues par les personnels soignants. Une fois de plus, votre Rapporteur spécial doit déplorer labsence de coordination entre les DDASS et les CPAM : les premières seraient logiquement tentées de privilégier les soins légers, pour « tenir » plus facilement dans lenveloppe allouée, tandis que les secondes estiment quen raison de la prise en charge par lassurance maladie, les services de soins infirmiers à domicile doivent prendre en charge des malades nécessitant des soins lourds. De ce fait, les médecins conseil sont amenés à faire le tri parmi les patients, ce qui entraîne non seulement des disparités inévitables dune caisse à lautre, mais surtout des conséquences parfois dramatiques pour les intéressés qui se trouvent dès lors placés en institution ou dans leur famille. En outre, dans le cadre de lattribution de la prestation spécifique dépendance (PSD), il nest pas rare que le plan daide, incluant des soins, soit mis en place sans véritable connaissance des acteurs de terrain. Dès lors, les services de soins infirmiers à domicile en sont exclus, au profit des associations mandataires, qui vont bénéficier de lensemble du contingent horaire accordé, alors quelles ne disposent pas toujours dun personnel suffisamment qualifié pour le volet « soins ». La fourniture du petit matériel continue également de soulever des difficultés. Les textes réglementaires prévoient que cette charge incombe aux services de soins infirmiers à domicile, mais sans donner une définition précise de cette notion de « petit matériel », de telle sorte que les dotations accordées par les DDASS risquent de se révéler insuffisantes pour financer tout ce dont les caisses primaires demandent le remboursement. Au-delà, il faudra permettre de façon effective aux services de soins infirmiers à domicile dintervenir dans laccompagnement des malades en fin de vie, cest-à-dire étendre lexpérimentation mise en uvre depuis 1992 pour les personnes souffrant du sida, consistant en des prix de journée adaptés, en raison des contraintes techniques, jusquà 400 ou 500 francs. E. LINTÉGRATION Depuis 1997, la politique dintégration a pris une nouvelle dimension. Ainsi la lutte contre les discriminations à caractère racial constitue-t-elle une priorité du ministère de lemploi et de la solidarité. Le haut conseil à lintégration, dans son rapport pour 1998, mettant laccent sur la montée et la gravité des discriminations dont sont victimes les étrangers et les Français dorigine étrangère, appelait les pouvoirs publics à mener des actions volontaristes. Il soulignait, à cet égard, quune politique de quotas nest pas de nature à répondre aux problèmes posés, car elle nest pas de nature à créer les conditions dun large consensus. Dès le conseil des ministres du 21 octobre 1998, le Gouvernement a annoncé la création dun observatoire des discriminations, sous la forme dun GIP dénommé « groupe détude sur les discriminations ». Constitué pour une durée de six ans, son premier conseil dadministration, présidé par le directeur de la population et des migrations, sest réuni le 24 septembre dernier. Il aura pour mission « danalyser les discriminations dont souffrent dans tous les domaines les populations à raison de leur origine étrangère, réelle ou supposée, en exploitant les études et connaissances existantes et en suscitant de nouvelles, den expliquer les mécanismes, de porter les résultats de ses travaux à la connaissance de lopinion publique, des acteurs sociaux et des pouvoirs publics, dans le but déclairer la mise en uvre et la conduite des actions de lutte contre les discriminations, à partir notamment des recommandations quil pourra formuler ». Le GIP est constitué par lÉtat, représenté par neuf ministères, le fonds daction sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), la société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA) et lassociation « Groupe de réflexion sur les discriminations » (GRID). Il est doté dun conseil dorientation, présidé par M. Philippe Bataille et composé de dix-sept chercheurs et universitaires, qui définira prochainement les premiers thèmes de travaux. Sagissant des moyens budgétaires de la politique dintégration, les améliorations apportées à la nomenclature permettront de regrouper sur trois articles du chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre lexclusion et dintégration), à compter de 2000, les crédits dintervention du budget de la solidarité visant à répondre aux besoins spécifiques daccueil, de formation linguistique et dinsertion des populations immigrées, auxquels viennent sajouter par ailleurs les crédits de fonctionnement des centres daccueil. Il importe enfin de signaler que dans le cadre de la prise en charge progressive (2000-2002) par la CNAF de la majoration de lallocation de rentrée scolaire (ARS), celle-ci ne financera plus le FAS. Ce versement a atteint 986 millions de francs en 1999, soit 79,3 % des ressources totales de ce fonds. Comme cette majoration était financée par lÉtat, cest le budget de la solidarité, probablement par la voie dun abondement du chapitre 36-81 (établissements nationaux à caractère sanitaire et social) en loi de finances rectificative pour 2000, qui remboursera, en fin dexercice, la subvention versée au FAS par la CNAF. Votre Rapporteur spécial regrette quil incombe ainsi à cet organisme, comme dans le cas de la majoration de lARS, de porter la charge financière dun engagement pris par lÉtat. 1. Les dispositifs de portée générale Les interventions en matière de populations et de migrations retracées aux articles 40 et 50 sélèveront à 78,8 millions de francs, contre 59,1 millions en 1999. Les dépenses non déconcentrées (article 40), soit 28,3 millions de francs en 1999 comme en 2000, permettent : de financer la coordination du réseau national daccueil des réfugiés et des demandeurs dasile ; dassurer laccompagnement social dans les centres de rétention détrangers ; de subventionner les organismes intervenant en faveur de lintégration des populations étrangères. Les dépenses déconcentrées (article 30) connaissent une progression apparemment très soutenue (+ 19,8 millions de francs). En réalité, il sagit dun double transfert, destiné à regrouper les moyens nécessaires au dispositif de soins dans les centres de rétention administrative : 15 millions de francs proviennent des crédits daide médicale inscrits au chapitre 46-82, article 20, et 4,8 millions de francs du chapitre 34-41 du budget de lintérieur, correspondant aux montants consacrés à la prise en charge des frais de santé en centre de rétention à Paris. Les autres actions bénéficieront des mêmes dotations quen 1999. Il sagit de : la formation linguistique et professionnelle des réfugiés (10,5 millions de francs prévus pour 1999), qui bénéficient, en outre, de 8 millions de francs de concours du FSE ; les contrats locaux pour laccueil et lintégration, au nombre de quarante-cinq au 31 juillet dernier, par lesquels les communes sengagent avec lÉtat à mener un programme pluriannuel local dintégration des immigrés ; laccompagnement scolaire (réseaux « solidarité école ») ; la réalisation dactions de parrainage de jeunes vers lemploi (1,5 million de francs, abondés par un montant identique du FSE) ; les aides au GIP « Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri » en Île-de-France et à lobservatoire régional de lintégration et de la ville (ORIV) dAlsace (1,5 million de francs). 2. Les dispositifs destinés aux réfugiés La baisse du nombre des admissions au statut de réfugié a cessé en 1998, comme le montre le tableau ci-après, mais la tendance reste très inférieure à celle du début des années 1990 :
Sagissant en revanche du nombre des demandeurs dasile accueillis, la hausse constatée en 1997 se confirme.
Pour 1999, plus de 30.000 dossiers devraient être déposés. a) Les centres dhébergement et de réadaptation sociale Respectant ses obligations internationales découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, la France a mis en place un dispositif national daccueil des réfugiés et des demandeurs dasile organisé autour de centres provisoires dhébergement (CPH), de centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) et de centres de transit, qui disposent respectivement de 1.078, 3.588 et 116 places. En 2000, les crédits des centres dhébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (chapitre 46-81, article 60) seront portés à 314,1 millions de francs, soit une augmentation de 3,3 %. Cette progression démontre lexistence dun besoin social, indépendamment de la reprise des flux de demandeurs dasile : la durée moyenne de séjour en centre est passée de 7 mois en 1993 à 15 mois en 1998, ce qui a entraîné une diminution du taux de rotation. Depuis le second semestre de 1997, une liste dattente a même été constituée, comprenant aujourdhui 1.800 noms. La progression des crédits pour 2000 résulte de la création de 120 places nouvelles de CADA (7 millions de francs) et de la revalorisation du taux directeur des établissements médico-sociaux (3,1 million de francs). b) Lallocation dattente Attribuée par le service social daide aux émigrants (SSAE), lallocation dattente (chapitre 46-81, article 70) est servie aux demandeurs dasile démunis de ressources qui en font la demande à leur arrivée en France. Ce secours, qui nest attribué quune fois, est dun montant de 2.000 francs par adulte (ou mineur de plus de seize ans) et de 700 francs par enfant mineur à charge. Il est destiné à couvrir les premières dépenses des demandeurs dans lattente des prestations auxquelles ils peuvent légalement prétendre. Au cours des dernières années, lexécution de cet article sest révélée délicate, en raison de laugmentation des flux de demandeurs. En 1998, les 18 millions de francs inscrits en loi de finances initiale ont pu être complétés par 12 millions de francs de crédits disponibles au SSAE à la fin de 1997. En 1999, la dotation avait été portée à 32 millions de francs, mais le décret davance du 2 septembre est venu la majorer de 14 millions de francs. Pour 2000, 39 millions de francs sont inscrits. F. LES DROITS DES FEMMES Les quelques indicateurs permettant de mesurer légalité de traitement hommes/femmes continuent de révéler un déséquilibre, quoique leur évolution soit généralement encourageante (). Ainsi, dans la fonction publique, si le taux de féminisation est globalement fort, compris entre 52,6 et 55,9 % selon les catégories, il diminue au fur et à mesure de la progression hiérarchique à lintérieur de la catégorie A : 28,1 % dans lenseignement supérieur et la recherche (1994), 19,1 % pour les emplois de chef de service, directeur-adjoint et sous-directeur (1997), 15,9 % dans les « grands corps » (1997) et 6,6 % dans les emplois à la discrétion du Gouvernement (1997). Seule la magistrature, où les femmes représentaient 47,5 % des effectifs (juin 1996), fait exception. Dans un rapport remis en février 1999 à M. Émile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de lÉtat et de la décentralisation, Mme Anne-Marie Colmou comporte dix-sept propositions afin daméliorer la place des femmes dans la fonction publique. Outre lélaboration de statistiques plus précises, le rapport suggère didentifier plus clairement les critères de sélection qui président au recrutement des cadres supérieurs de la fonction publique et de mettre en place dans chaque ministère un plan dobjectifs de trois à cinq ans. Des projets de décrets ont été élaborés dans le but dassurer une plus grande mixité des jurys de concours et dexamens. Dans le secteur privé, la part des femmes parmi les cadres ou les professions libérales ne cesse de progresser : elle atteint désormais, respectivement, 35,5 % et 37,7 %. Toutefois, elles ne représentent que 7 % des cadres dirigeants au sein des 5.000 premières entreprises et 5 % des membres des conseils dadministration des grands groupes. Cette constante amélioration du taux de féminisation dans la vie publique dont les élections à lAssemblée de Strasbourg, succédant aux élections, législatives ont marqué une nouvelle étape spectaculaire, puisque lon compte désormais 40,2 % de femmes parmi les représentants français ou dans le monde du travail, nôte rien à la nécessité de maintenir un effort spécifique dans ce domaine. Bien entendu, cest cette préoccupation qui a inspiré la révision constitutionnelle du 28 juin 1999, qui a modifié les articles 3 et 4 de la Constitution, afin détablir que « la loi favorise légal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » et que les partis politiques « contribuent à la mise en uvre » de ce principe « dans les conditions déterminées par la loi ». Mais cest également le sens de la politique menée par le ministère de lemploi et de la solidarité, sous la conduite de Mme Nicole Péry, qui est expressément chargée des droits des femmes depuis le 17 novembre 1998. Présentée au cours du conseil des ministres du 23 juin dernier, cette politique obéit à deux principes : intégrer les femmes à tous les dispositifs existants (lutte contre lexclusion, emploi, ) et renforcer les dispositifs spécifiques. Elle sarticule autour de quatre axes : la lutte contre les exclusions et laccès aux droits ; la lutte conte les violences ; lemploi, légalité et la formation professionnelle ; la parité. Les crédits dintervention (chapitre 43-02), qui sélèvent à 100 millions de francs, augmenteront de 24,2 %. Cette progression succède à la forte hausse (+ 11,5 %) également enregistrée en 1999. Sy ajoutent des concours communautaires au titre de lobjectif 3 du FSE pour lensemble des actions de formation et daccès à lemploi. Ce dernier apport sest monté à 6,9 millions de francs en 1998 et est estimé à 4 millions de francs en 1999. Lévolution récente du chapitre 43-02 est décrite ci-après :
Globalement, la progression par rapport à 1999 sera donc de 19,3 millions de francs : 11,6 millions au titre de la création demplois et dentreprises, de la mixité et de légalité des chances ; 4,2 millions pour les associations et projets innovants en matière de parité dans le cadre de lEurope sociale ; 3,6 millions au titre de la lutte contre lexclusion et de laccès aux droits ; 0,9 million afin de poursuivre les actions de lutte contre les violences. 21,5 millions de francs seront consacrés aux dépenses non déconcentrées (article 10) : il sagit des aides aux associations ou organismes à vocation nationale ou participant à lélaboration, à lévaluation ou à la mise en uvre dune politique dintérêt national, notamment le centre national dinformation et documentation des femmes et des familles (CNIDFF), à hauteur de 7,65 millions de francs, soit près de la moitié de son budget, en 1999. La progression nette des moyens sur cet article sera de 2,8 millions de francs : le CNIDFF, qui est financé dans le cadre dune convention triennale avec lÉtat, et les associations nationales bénéficieront de 3,8 millions de francs de moyens supplémentaires ; en revanche, 990.000 francs inscrits en 1999 ne seront pas reconduits, dont 800.000 francs au titre de la conférence des ministres de lUnion européenne chargés de légalité des chances. À larticle 20, les dépenses déconcentrées atteindront 78,5 millions de francs, soit une augmentation de 16,5 millions de francs. Ces crédits permettront de financer laide aux centres dinformation sur les droits des femmes (CIDF), les structures pour les femmes victimes de violences, les bureaux de ressources juridiques internationales, les interventions des « femmes relais » pour linsertion et les mesures dans le domaine de lemploi et de la formation. On rappellera que les 119 CIDF, créés en 1972, sont des associations dotées dune mission dinformation et dorientation des femmes et, plus généralement, de lensemble du public, dans les domaines du droit, de lemploi, de la santé et de la vie familiale. Ils exercent également pour lÉtat un rôle de veille dans la détection de toute forme nouvelle de discrimination envers les femmes. Ce réseau, qui représente au total plus de 500 points dinformation, est coordonné par le CNIDFF. 54 CIDF offrent un service particulier en faveur de linformation et de laccompagnement des femmes en difficultés particulières dinsertion professionnelle par la tenue dun bureau daccompagnement individualisé vers lemploi (BAIE). Depuis 1997, cette activité fait lobjet dune convention triennale avec lÉtat et lANPE. Enfin, 20 CIDF ont développé des permanences dinformation juridique et daccès au droit dans les sites de la politique de la ville. La subvention du budget de la solidarité (31,5 millions de francs en 1999) ne couvre que 40 % des ressources totales des CIDF, qui, hormis leurs ressources propres, bénéficient par ailleurs de subventions dautres ministères, des collectivités locales et de fonds communautaires. G. LES SUBVENTIONS À CERTAINS RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE La solidarité sexerce également à légard de la protection sociale des mineurs, dune part, et de celle de loutre-mer, dautre part. 1. Le régime des mineurs Conformément à un décret du 27 novembre 1946, la contribution de lÉtat au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) est destinée à assurer léquilibre de lensemble des opérations de lassurance vieillesse-invalidité de ce régime spécial. Cest la structure démographique particulièrement déséquilibrée du régime qui fonde cette intervention de la solidarité nationale : en effet, on comptait, en 1998, 25.300 cotisants pour 246.688 bénéficiaires de droits propres et 156.465 bénéficiaires de droits dérivés. Laide de lÉtat prenant la forme dune subvention déquilibre, le montant, inscrit jusquen 1999 au chapitre 47-23, article 10, devrait être égal au solde prévisionnel des opérations de lassurance vieillesse du régime. La subvention déquilibre sera, en 2000, de 1.587 millions de francs. Elle avait atteint, en 1999, 1.563,8 millions de francs, mais lexercice devrait se clore par un solde positif de 423 millions de francs.
Pour 1999 et 2000, comme le souligne la commission des comptes de la sécurité sociale, la subvention de lÉtat « suréquilibrerait le régime de 423 millions de francs en 1999 et de 402 millions de francs en 2000 ». Cette anomalie tient au fait que lélaboration du projet de loi de finances est antérieure aux prévisions de la commission des comptes et que les montants sont sans doute assez difficiles à prévoir, mais elle se répète pour la seconde année consécutive. Les montants disponibles sur cet article pourraient dailleurs contribuer, en 1999, à financer le fonds de cessation anticipée dactivité des travailleurs de lamiante créé par larticle 41 de la loi du 23 décembre 1998 (n° 98-1194) de financement de la sécurité sociale pour 1999, à hauteur de 130 millions de francs, ainsi que des dépenses sociales dans les collectivités territoriales et les territoires doutre-mer, à hauteur de 15 millions de francs. Un virement pourrait également bénéficier aux CHRS pour réfugiés (55 millions de francs) et au chapitre 47-19 du budget de la santé (système de santé de Wallis-et-Futuna). En outre, comme lobserve la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, le déficit de la branche maladie du régime minier « nest finalement contenu que grâce à une dotation du fonds des retraites (6,8 % des pensions versées). Cette dotation contrevient au principe, qui devrait prévaloir, de lautonomie des branches. Dès lors que léquilibre financier du régime des retraites est assuré en dernier ressort par la subvention de lÉtat, elle masque le fait que cette subvention contribue également au financement de lassurance maladie ». Comme la branche maladie maternité décès devrait elle-même enregistrer un excédent de 185 millions de francs en 1999, il y a lieu de sinterroger sur le montant de la subvention, mais, à compter de 2000, cest la budget des charges communes (chapitre 46-90, article 60) qui retracera cette subvention déquilibre. Alors que le budget de la solidarité reprendra la fonds spécial dinvalidité (cf. page 32), le budget des charges communes, dans un souci de cohérence, regroupera désormais, outre la subvention au régime de vieillesse des mines, les subventions suivantes : régime de retraite de la S.E.I.T.A. ; caisse des retraites de lImprimerie nationale ; financement des prestations sociales et de lAAH des non-salariés agricoles. 2. La protection sociale de loutre-mer Pour un montant total de 242,9 millions de francs, lÉtat concourt, au travers de trois articles du chapitre 47-23, à la protection sociale dans les collectivités territoriales et les territoires doutre-mer. Larticle 32 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime dassurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit que les charges de la caisse de prévoyance sociale afférentes au service de lallocation supplémentaire sont couvertes par une subvention spécifique de lÉtat. Cette subvention est inscrite à larticle 50, pour un montant de 6,8 millions de francs, en diminution de 6,8 % en 2000. En effet, même si une revalorisation de 1,2 % est prise en compte, la montée en charge du régime dassurance vieillesse local entraîne une diminution progressive du nombre des personnes à faibles droits contributifs. Plus généralement, les évolutions sur cet article peuvent difficilement être connues avec précision, dans la mesure où les dépenses sont très sensibles aux variations du nombre des bénéficiaires de cette allocation différentielle, qui nest que denviron 300. Comme en 1999, 30 millions de francs sont inscrits à larticle 60 pour Mayotte, dans la perspective du renouvellement de la convention de développement conclue avec Mayotte le 5 avril 1995. Dans ce cadre, lÉtat sétait engagé à verser 105 millions de francs entre 1995 et 1998, au titre de diverses allocations et du financement de laide sociale. La loi de finances rectificative pour 1998 avait permis de solder les engagements de lÉtat, pour un montant finalement inférieur de 3 millions de francs, compte tenu des indications fournies par la collectivité territoriale. A larticle 70, lessentiel des montants est destiné à la Polynésie française. En application de larticle 10 de la loi dorientation de 1994, le versement de lÉtat à ce territoire était de 195 millions de francs en 1998. Compte tenu du fait que le renouvellement de lensemble du dispositif nest pas encore conclu, la dotation prévue pour 1998, déjà reconduite en 1999, le sera à nouveau en 2000. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de crédits : pour le financement dune allocation daide sociale destinée aux personnes âgées sans ressources, en application dune convention du 6 février 1991 (11,6 millions de francs) ; pour les actions menées dans le territoire en faveur des personnes handicapées (enfants handicapés en établissement, aides individuelles au maintien à domicile), en application dune convention du 23 décembre 1980, modifiée par un avenant du 6 septembre 1994 (4 millions de francs) ; pour des actions de maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, dans le cadre des contrats de développement (2,5 millions de francs) ; pour une convention de gestion des tutelles et curatelles dÉtat (0,1 million de francs). En application des articles 180 et 181 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les deux premières interventions, soit 15,7 millions de francs (compte tenu dune revalorisation de la dotation de 0,1 million de francs), sont transférés au budget de lOutre-mer, où ils abonderont le chapitre 41-56, article 20 (dotation globale de fonctionnement). 2,6 millions de francs demeureront par conséquent à la charge de larticle 70 en 2000. À Wallis-et-Futuna, 4,3 millions de francs sont destinés à une allocation daide sociale aux personnes âgées sans ressources financée conjointement par lÉtat et le territoire en vertu dune convention du 3 juillet 1992. Par ailleurs, le budget de la solidarité finance également laide sociale à lenfance créée par la convention de développement du 2 mars 1995 (1995-2000), à raison de 2,2 millions de francs par an. Enfin, un arrêté du 21 novembre 1989 prévoit une aide de lÉtat de 0,45 million de francs par an afin de soutenir des actions en faveur des personnes handicapées. Pour 2000, les actions en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées bénéficieront dune mesure nouvelle de 1,5 million de francs. Lensemble des subventions du budget de la solidarité à la protection sociale de loutre-mer retracé au chapitre 47-23 peut donc être récapitulé comme suit :
Laisser cette page blanche sans numérotation. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 12 octobre 1998, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Forgues, rapporteur spécial, les crédits des Affaires sociales. Après lexposé de votre Rapporteur spécial, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Saluant leffort considérable consenti pour la deuxième année consécutive, M. Louis Mexandeau a exprimé son soutien enthousiaste aux crédits proposés et souhaité obtenir des précisions sur lévolution des créations de places en CAT. Se félicitant que la création de places en CHRS ait repris depuis 1997, M. Alain Rodet a estimé quil convenait de souligner que lévolution de la dotation de lÉtat pour la CMU risquait de connaître la même progression que celle des minima sociaux inscrits au budget des affaires sociales. Jugeant quil nétait pas normal que des associations employant des objecteurs de conscience soient mises en difficulté lorsque lÉtat ne peut honorer ses dettes, ce qui pouvait être interprété comme une distance, voire un mépris pour leurs activités, M. Jean-Louis Dumont a déploré les retards de léquivalence communautaire des diplômes des travailleurs sociaux. La forte progression des crédits de linnovation sociale est très satisfaisante, afin de dynamiser les mutuelles et les coopératives, notamment dans le cadre de la construction européenne. Si le chômage commence à régresser, lexclusion nen continue pas moins à progresser, ce qui laisse craindre que notre société nempêche pas les conditions dune exclusion définitive de certaines personnes. La création de places en CAT avait pris beaucoup de retard, ce phénomène étant aggravé par dimportantes inégalités géographiques ; laugmentation régulière du nombre des places depuis 1997 doit donc être saluée, mais il faudra que les départements consentent également un effort de leur côté et que soit trouvée une réponse à lhébergement des personnes handicapées atteignant lâge de la retraite. Votre rapporteur spécial, a indiqué que les effets positifs de la création de places en CHRS ne tarderaient pas à se faire sentir, de même que dans les CAT, où il faut non seulement résorber le retard mais faire face à une demande toujours croissante. Il existe indéniablement un problème pour laccueil des handicapés parvenus à lâge de la retraite et aucune réponse satisfaisante na encore été trouvée. Le cas des adultes handicapés placés dans des maisons de retraite spécialisées illustre bien les difficultés qui se présentent, celles-ci étant aggravées par le fait que le surcoût présenté par le handicap mental nest pas suffisamment pris en compte. La Commission a adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des affaires sociales et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. _____________ N°1861-20. - Rapport de M. Pierre Forgues, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Emploi et solidarité : affaires sociales. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Votre Rapporteur spécial renverra, pour plus de précisions, au rapport dinformation (n° 1787) « CMU : Mode demploi » présenté, au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, par notre collègue Jean-Claude Boulard. () Votre Rapporteur spécial renverra, plus de précisions, au rapport « Femmes Hommes : quelle égalité professionnelle ? » remis au Premier ministre par notre collègue Catherine Génisson (La documentation française, octobre 1999). |