Document mis en distribution le 28 octobre 1999 N° 1861 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. ANNEXE N° 27 Rapporteur spécial : M. Guy LENGAGNE Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de léconomie générale et du plan est composée de : M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.
LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION INTRODUCTION Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit de doter le budget de la mer de 6.321 millions de francs, ce qui correspond à une simple reconduction (+ 0,63 %) du budget voté pour 1999. Le budget est globalement stable depuis plusieurs années puisquil a diminué de 0,07 % entre les lois de finances pour 1997 et pour 1998 et crû de 1,12 % entre 1998 et 1999. Il convient dailleurs de rappeler que le budget de la Mer ne regroupe pas lensemble des dépenses publiques consacrées à la mer, qui atteignent un total de plus de 10.506 millions de francs, incluant essentiellement des crédits du ministère de lÉducation nationale, de la Recherche et la Technologie, des crédits de ministère de lÉconomie, des Finances, de lIndustrie et des crédits du ministère de la Défense.
Comme chaque année, la subvention à lÉtablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui gère le régime de protection sociale des gens de mer, constitue le principal poste du budget de la mer. Sa part relative connaît néanmoins une première baisse après plusieurs années de constante progression : proche de 75 % en 1999, elle nest plus que de 71 %. Hors ENIM, les dotations prévues pour 2000 atteignent 1.832,45 millions de francs, en forte hausse par rapport aux crédits votés en 1999 (+15,66 %). Cette évolution positive est particulièrement remarquable dans la mesure où le budget de la mer, hors ENIM, a connu des baisses successives : - 0.3 % entre 1997 et 1998, - 1,6 % entre 1998 et 1999. Elle profite essentiellement aux agrégats « signalisation et surveillance maritime » et « ports maritimes et au littoral », et au sein de ce dernier exclusivement au littoral. Ce projet de budget confirme en effet la politique de restructuration engagée durant ces dernières années par les mesures de personnel et les moyens de fonctionnement et dinvestissement obtenus. La sécurité maritime fait donc lobjet dune attention particulière. Lenseignement maritime et aquacole constitue lautre priorité de ladministration des affaires maritimes et des phares et balises : 315 postes budgétaires seront ainsi créés pour titulariser le personnel de lassociation de gérance des écoles maritimes et aquacoles. Le projet de budget privilégie essentiellement deux priorités : lamélioration de la formation et le renforcement de la sécurité, tout en poursuivant une nouvelle politique pour la marine marchande visant à enrayer son déclin. Pour faciliter une meilleure adaptation au marché de lemploi et se conformer à la réglementation internationale, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles et dans les écoles nationales de la marine marchande sont profondément rénovées, les effectifs augmentés et les équipements pédagogiques, notamment les simulateurs modernisés. Certes, les effectifs admis dans les écoles supérieures de la marine marchande ont été augmentés, mais le manque dofficiers est tel quil est impératif de créer, dans les meilleurs délais, de nouveaux postes denseignants pour permettre de former beaucoup plus délèves. Cest à présent un véritable service public de lenseignement maritime qui commence à mettre en place, le projet de loi de finances prévoyant la création de 315 postes denseignants afin de permettre lintégration des enseignants du secteur privé dans le service public. Les moyens en crédits de personnel seront significativement renforcés en matière de sécurité maritime, tant en terme de requalification des emplois liée notamment à la suppression du service national en 2002, quen terme deffectifs. Entre 1997 et 2000, les dotations destinées à la signalisation et à la sécurité maritime auront augmenté de plus du tiers, les crédits de la signalisation étant doublés, pour permettre la modernisation indispensable des phares et balises. Afin de satisfaire une impérieuse nécessité, un plan pluriannuel de 25 emplois dinspecteurs de la sécurité des navires entre 1998 et 2001 a ainsi été programmé. Pour lannée 1999, 10 emplois dinspecteurs des affaires maritimes ont été créés, 7 créations supplémentaires sont prévues dans le budget pour 2000. De même, afin dassurer la continuité du service opérationnel en terme budgétaire des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), la substitution progressive des officiers aux appelés continue. La généralisation de limplantation des unités littorales des affaires maritimes sur lensemble du littoral sera également poursuivie tandis que leurs moyens dintervention en mer et à terre seront modernisés. En revanche, la subvention déquipement que lÉtat accorde à la Société nationale de sauvetage en mer est en baisse de 10 %, à 8,7 millions de francs, ce qui nest guère cohérent avec la priorité que le Gouvernement reconnaît à la question de la sécurité maritime, et risque dempêcher lengagement du plan de construction de la Société, plan que le Ministère de lÉquipement a pourtant approuvé. Sagissant des ports maritimes, il est proposé pour 2000 de maintenir les dotations inscrites en loi de finances initiale 1999 pour les crédits dentretien destinés, en particulier, aux accès maritimes, mais de réduire les subventions dinvestissement : les dotations en crédits de paiement sont stables mais les dotations en autorisations de programme diminuent. Ces dotations sont pourtant nécessaires pour garantir la sécurité des accès nautiques des ports maritimes, condition première de leur fiabilité, pour procéder à des opérations incontournables de grosses réparations sur des infrastructures (quais, digues et jetées) afin de restaurer un patrimoine nécessaire à lexploitation portuaire, et poursuivre lexécution des contrats de plan « ÉtatRégion » dont certaines opérations ont, par le passé, accusé un retard sensible, qui ne pourra pas rattraper grâce aux dotations prévues pour 2000. Elles sont nettement insuffisantes pour adapter nos infrastructures portuaires à lévolution du trafic maritime, ce qui risque, dune part, dempêcher à terme les ports français de continuer à profiter de laugmentation du trafic et, dautre part, de les fragiliser face à la concurrence internationale, et surtout communautaire. Cette question des ports sera traitée dun point de vue budgétaire, mais aussi statutaire : en effet, la distinction entre ports autonomes et ports dintérêt national ne semble plus guère pertinente à lheure où la gestion des seconds par les chambres de commerce et dindustrie est vivement dénoncée par un rapport denquête de lInspection des finances. Pour assurer lavenir de ces ports et pour éviter que largent public qui leur est accordé ne soit mal utilisé, une réforme statutaire apparaît indispensable. Il ne faut pourtant pas oublier leffort réel consenti par lÉtat en faveur du projet dextension du port du Havre, « Port 2000 ». Rendu plus urgent par la fermeture du chantier naval, il bénéficie de 220 millions de francs en autorisations de programme et de 66 millions de francs en crédits de paiement. A la suite du Conseil interministériel de la mer tenu le 1er avril 1998 et des réflexions menées au titre de la préparation de la loi dorientation pour laménagement durable du territoire présenté au Conseil des ministres le 29 juillet 1998, il convient également de souligner la poursuite de leffort important pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes, qui constitue une composante essentielle de leur compétitivité. Les crédits destinés à la protection du littoral progressent cette année encore de façon importante, notamment en ce qui concerne les moyens destinés à la lutte contre la pollution marine qui croissent dun tiers. Le projet de loi de finances pour 2000 accentue donc cet effort, notamment par la création dun nouvel article destiné à financer le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel, menacé par lensablement, doté de 6,5 millions de francs en autorisations de programme. Les dotations destinées à soutenir linvestissement dans la flotte de commerce ont été supprimées conformément aux nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne. Le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de lannulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes. En premier lieu, il a été décidé en 1999 de reconduire pour une durée de trois ans le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle. En outre, et dans le respect des orientations communautaires, est créé un dispositif de remboursement par lÉtat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions. La suppression des duty free, entrée en vigueur le 1er juillet 1999 sur les lignes transmanche, a déjà été ressentie par les armements français notamment Seafrance et Brittany ferries - : si le croissante de lactivité estivale a permis de compenser les premières pertes, la basse saison souffrira certainement directement et fortement de ce nouveau régime. Une intervention de lÉtat sera probablement nécessaire pour soutenir les derniers armements français, voire les ports touchés par la chute attendue du trafic transmanche de basse saison. La suppression du régime fiscal des quirats, qui avait été créé pour enrayer le déclin de la flotte de commerce française, et la mise en place dun nouveau dispositif dans le cadre de la loi portant diverses dispositions dordre économique et financier (GIE fiscal), qui sy substitue, sont encore récentes. Sil est encore trop tôt pour comparer les avantages des deux systèmes, le nouveau dispositif est entré en vigueur et les premiers agréments ont été accordés. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION I. LEXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1998 ET 1999 A. LEXÉCUTION DU BUDGET DE 1998 1. Lévolution des dotations Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la mer en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions, des annulations et des crédits ouverts par la loi de finances rectificative. Au total, les crédits disponibles, hors Établissement national des invalides de la marine (ENIM), sont passés de 1.993 millions de francs en loi de finances initiale à 1.613 millions de francs, soit un recul de plus de 19 %. En revanche, si lon tient compte de la très importante dotation de lENIM 4.599,5 millions de francs en 1998, figurant au chapitre 47-37 , les crédits totaux sont quasiment stables : 6.216 millions de francs en 1997, 6.212 millions de francs en 1998. En effet, la subvention à la sécurité sociale des marins a crû de 8,9 %. De plus, la croissance des dépenses de personnels entre 1997 et 1998 est telle (+ 7,5 %) que si on la déduit du budget, hors ENIM, la diminution de ce dernier atteint près de 25 %, ce qui montre une baisse très réelle des moyens dont dispose la politique de la mer.
Sagissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint près de 488 millions de francs en loi de finances initiale, mais ont été réduites à 324 millions, après régulation. Si la dotation initiale était en hausse par rapport à celle de 1997 (449 millions de francs), les crédits ouverts ont été nettement inférieurs puisquils atteignaient plus de 493 millions de francs en 1997, soit une baisse de près de 35 %.
Les ressources disponibles sont de 56 % supérieures à celles ouvertes en loi de finances initiale, soit 910 millions de francs environ. Un tel écart est fréquent sagissant du budget « mer » dont certains crédits sont ouverts en loi de finances rectificatives (plans sociaux des dockers, remboursement de taxe professionnelle). Cette évolution résulte : · pour le tiers des fonds de concours (295 millions de francs) ; · pour 40 % des reports (370 millions de francs) dont une forte proportion sexplique par les ouvertures en loi de finances rectificative pour 1997 (140 millions de francs) ; · de la loi de finances rectificative, pour 266 millions de francs, presque exclusivement destinés au titre IV hors ENIM ; · des annulations, hors ENIM, qui ont amputé les crédits de 64 millions de francs, dont 55 millions de francs au titre des aides (ACOMO et AI) supprimées et dont les crédits ont été transférés sur le titre IV. Les fonds de concours concernent essentiellement : · les investissements relatifs aux ports maritimes et à la protection du littoral (chapitre 53-30), à hauteur de plus de 230 millions de francs ; · les travaux dentretien des ports maritimes (chapitre 35-34), pour près de 47 millions de francs ; · lentretien et lexploitation des services déconcentrés (chapitre 34-98), pour plus de 11 millions de francs. La différence entre ressources disponibles et crédits ouverts en loi de finances est telle que lévolution entre 1997 et 1998 des crédits disponibles est très peu marquée, contrairement à celle des crédits figurant en loi de finances. Hors ENIM, les dotations ont ainsi, non pas diminué fortement, mais légèrement augmenté, de 0,6 %. 2. La consommation des crédits Globalement, la consommation des crédits de paiement ressort à 92 % en 1998, soit un niveau un peu plus faible que celui observé au cours de lexercice précédent (94 % en 1997). Les dépenses effectives totales se sont élevées à 6.277 millions de francs, à comparer à des dotations de 6.825 millions de francs et à 1.978 millions de francs sur 2.526 hors ENIM, les subventions à ce dernier étant intégralement consommées. Hors ENIM, la consommation est de 78 %.
La diminution des taux de consommation est due à la chute de celui du titre IV hors ENIM, qui passe de 80 % en 1997 à 66 % en 1998 et à la baisse de la consommation du titre VI (96 % en 1997, 87 % en 1998). Le faible taux de consommation du titre IV est dû à limportance des crédits ouverts en loi de finances rectificative (264 millions de francs), dont près de 220 millions ne pouvaient être consommés au titre de lexercice 1998. Par ailleurs, pour des raisons tenant à la réglementation européenne, seuls quelques dossiers de remboursement de taxe professionnelle antérieurs à 1998 ont pu être liquidés au cours de lannée précédente, pour 15 millions de francs, laissant en fin dexercice hors crédits de la loi de finances rectificative près de 80 millions de francs disponibles sur le chapitre 45-35, article 40. Le taux de consommation des ressources du titre V demeure médiocre (85 %) du fait de la faiblesse des dépenses des chapitres 53-32 et 57-30. Au chapitre 53-32, le disponible en fin dannée était de 86,5 millions de francs : il sexplique pour 20 millions de francs par lopération de regroupement des commandes de vedettes qui seront livrées entre juin et décembre 2000. 45 millions de crédits disponibles figurent à larticle 40 du chapitre 53-32 (centres de surveillance et de sauvetage) : cette situation est due aux difficultés quéprouve le CETMEF (Centre détude technique chargé de la modernisation des équipements technique des CROSS) pour lintroduction déquipements électroniques de nouvelle génération. Si ce disponible est inférieur à celui constaté fin 1997, il demeure considérable, tandis que son explication est étonnamment récurrente. B. LEXÉCUTION DU BUDGET EN COURS Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la mer en tenant compte des reports, des fonds de concours et des opérations de « blocage », au 29 septembre 1999. Au total, les crédits disponibles sont passés de 6.282 millions de francs en loi de finances initiale à 6.554 millions de francs, soit une augmentation de 4,33 %. Cette évolution positive est due à des reports et des fonds de concours importants. Elle est néanmoins minorée par des opérations dites « de blocage », avant transfert ou régulation. Sur le titre III, la diminution de la dotation sexplique par le prochain transfert des frais de personnel du budget de la mer vers celui des charges communes du ministère de lÉquipement. Cest aussi ce qui explique la faiblesse du taux de consommation des crédits de personnel, seuls les vacataires saisonniers restant à la charge du budget de la mer. Sur le titre IV, 200 millions de francs ont été bloqués, sur la chapitre de lENIM, avant dêtre annulés par une loi de finances rectificative, conformément au contrat de gestion conclu entre le ministère de lÉquipement et le ministère des Finances afin de tenir compte du fait que le taux dinflation réel a été inférieur aux prévisions. Enfin, 4 millions de francs du titre V, chapitre 53-30, sont bloqués avant dêtre transférés au ministère des Finances.
Sagissant des autorisations de programme, touchées par les mêmes opérations, elles saccroissent de 14,4 %, passant de 313,45 à 358,45 millions de francs.
Sagissant des taux de consommation des crédits au 31 août 1998, on observe que le taux global, 47,6 %, est nettement inférieur à celui constaté pour la même période de 1998. La chute du taux de consommation est très marquée pour les titres III et VI, et en particulier pour les dépenses de personnel, dont la consommation ne dépasse guère 1,2 %, contre plus de 60 % un an plus tôt. Cette évolution est due, comme nous lavons dit plus haut, au transfert prochain des crédits de personnel sur les charges communes du ministère de lÉquipement.
II. LADMINISTRATION DE LA MER Lorganisation de ladministration de la mer a été profondément modifiée par deux décrets des 19 et 24 février 1997, concernant respectivement les services déconcentrés des affaires maritimes et ladministration centrale. Lobjectif de cette réforme était de doter les pouvoirs publics de lappareil administratif adéquat pour mener une politique globale : relance de la flotte de commerce ; développement de la formation maritime ; modernisation de la filière portuaire ; amélioration de la desserte des ports ; défense et renouveau de lemploi maritime sur le littoral. Sa mise en oeuvre devait reposer sur le principe dune administration centrale plus concentrée et dune administration locale plus proche des administrés. A. LADMINISTRATION GÉNÉRALE 1. Ladministration centrale Lévolution rapide des activités liées à la mer, la mondialisation des échanges, le développement des activités nautiques, la nécessité de renforcer la sécurité maritime ont fait apparaître les limites de lorganisation de ladministration centrale de la mer, dont les moyens dispersés ne pouvaient efficacement répondre à la diversité des interventions. Le décret du 24 février 1997 a regroupé les trois anciennes directions des gens de mer et de ladministration générale, des ports et de la navigation maritime et de la flotte de commerce en deux nouvelles entités : la direction du transport maritime, des ports et du littoral, à vocation économique et la direction des affaires maritimes et des gens de mer, à vocation administrative. Les fonctions horizontales de gestion du personnel, de logistique et de recherche ont été regroupées au sein des directions compétentes du ministère de léquipement, du logement et des transports. Dorénavant, ces missions sont exercées respectivement par la direction du personnel et des services, la direction des affaires financières et de ladministration générale et la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques. La réorganisation tire par ailleurs les conséquences de lorganisation interministérielle, en rattachant la direction des pêches maritimes et des cultures marines au ministère de lAgriculture et de la pêche. La direction de lÉtablissement national des invalides de la marine (ENIM), dont la réforme des statuts fait actuellement lobjet dune nouvelle évaluation, a, quant à elle, été maintenue comme direction dadministration centrale du ministère de lÉquipement. On peut constater que cette réforme est loin de renforcer la cohérence de ladministration de la mer. Le souci de réaliser des économies sur le fonctionnement de la structure a seul prévalu, au détriment de la recherche dune meilleure efficacité des services. La désorganisation qui en résulte peut avoir des conséquences extrêmement préoccupantes. Votre Rapporteur est malheureusement ainsi amené à constater le peu dintérêt porté à la bonne organisation du ministère chargé de la mer. a) La direction du transport maritime, des ports et du littoral Cette nouvelle direction assure désormais les responsabilités précédemment détenues par les directions de la flotte de commerce, des ports et de la navigation maritimes, hormis celles relatives à la sécurité des navires professionnels et de la navigation maritime. Elle a vocation à exercer les compétences de lÉtat à caractère technique et économique liées à lactivité maritime. Lobjectif recherché par la constitution de cette nouvelle direction est doffrir un interlocuteur bien identifié aux usagers et partenaires des ports, du transport maritime et des loisirs nautiques et de replacer ces secteurs dans le cadre densemble de valorisation de lespace littoral. Aux termes de larticle 7 du décret, la direction du transport maritime, des ports et du littoral a en charge les affaires juridiques, commerciales et internationales du transport maritime. Elle assure les missions relatives à la flotte de commerce : politiques dinvestissement et dutilisation, réglementation, suivi et contrôle des activités du transport maritime et fluvio-maritime. Elle définit et met en uvre la politique portuaire : équipement et entretien des ports maritimes relevant de lÉtat, réglementation applicable à lorganisation et à lexploitation des ports maritimes, organisation de la filière et des formations portuaires, tutelle sur les établissements publics portuaires. Elle est responsable de la gestion du domaine public maritime et intervient en matière daménagement, de protection et de mise en valeur du littoral. Enfin, elle est chargée de la navigation de plaisance et des loisirs nautiques. La direction du transport maritime, des ports et du littoral est constituée en trois sous-directions à vocations spécialisées : la sous-direction de la flotte de commerce, la sous-direction des ports et la sous-direction du littoral et des activités nautiques. Elle comprend en outre une mission des études économiques, de la recherche et des statistiques, une division des ressources humaines et de la logistique ainsi quune division du budget et de la comptabilité. Le service technique central des ports maritimes et des voies navigables lui reste rattaché, dans lattente de la fusion décidée avec lautre service technique compétent en matière maritime (service technique de la navigation maritime et des transmissions de léquipement). b) La direction des affaires maritimes et des gens de mer Les attributions de la direction des affaires maritimes et des gens de mer sorganisent autour de trois volets : · la gestion des gens de mer, qui recouvre notamment la réglementation sociale applicable aux marins, linspection du travail maritime ainsi que la politique de lemploi, de la formation, de la sécurité du travail et de la santé. A ce titre, elle est linterlocuteur de la direction des pêches maritimes et des cultures marines et de lENIM (sous-direction des gens de mer) ; · la sécurité des navires, à lexception des navires de plaisance, ainsi que la navigation et la signalisation maritimes ; ainsi la nouvelle direction est le seul interlocuteur affaires maritimes pour lintervention en mer (sous-direction de la sécurité maritime) ; · lorganisation et lanimation du réseau des services déconcentrés des affaires maritimes (sous-direction des affaires territoriales). Cette direction forme un ensemble qui se veut cohérent en ce qui concerne lensemble des affaires maritimes, hors plaisance. Elle est certes linterlocuteur unique des préfets au niveau de ladministration centrale mais cette organisation est beaucoup moins bien perçue par les utilisateurs. En étant seule en charge des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance, des centres de sécurité des navires, des phares et balises et de la signalisation en mer et des vedettes des affaires maritimes, elle tente dassurer lunité fonctionnelle de laction de lÉtat en mer. c) Le rôle des directions centrales à compétence transversale du ministère de lÉquipement La gestion de lensemble du personnel de ladministration de la mer a été transférée à la direction du personnel et des services du ministère de lÉquipement, dès le 1er janvier 1997, pour les personnels dadministration centrale, au 1er janvier 1999, pour les personnels des services déconcentrés des affaires maritimes et les officiers de port. La direction des affaires financières et de ladministration générale est, depuis le 1er janvier 1997, le gestionnaire de lensemble des moyens de ladministration centrale et lordonnateur principal du budget mer. La direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques coordonne désormais au sein du ministère, en liaison avec les deux directions de la Mer, la recherche et les études dans le domaine maritime, dont la gestion du FARI, ainsi que la tutelle de lInstitut français de recherche pour lexploitation de la mer (IFREMER). Seules quelques évolutions limitées sont venues compléter, depuis, le dispositif initial, comme la création dun bureau denquête administrative sur les accidents de mer, indépendant des directions concernées et rattaché à linspection générale des services des affaires maritimes. En 1998, est intervenue par ailleurs la fusion des services techniques intervenant dans le domaine maritime : lancien service central technique des ports maritimes et des voies navigables, implanté à Compiègne, et lancien service technique de la navigation maritime et des transmissions de léquipement, essentiellement implanté à Brest et à Bonneuil-sur-Marne sont devenus le centre détudes techniques maritimes et fluviales, sous la forme dun service à compétence nationale. Développant les synergies existantes entre les deux anciens services et visant à rationaliser leur intervention, le nouveau service est destiné à travailler principalement pour le compte des deux directions de la mer et de leurs services déconcentrés, mais aussi des autres directions du ministère, concernées par les compétences du nouveau service. Plus de deux ans après lintervention des textes institutifs, les premiers éléments de bilan peuvent être dressés : certes, cette organisation, plus resserrée que le dispositif antérieur, fonctionne et les nouvelles directions concernées ont été en mesure de préparer et de mettre en uvre les orientations ministérielles quelles ont reçues, notamment à loccasion du dernier comité interministériel de la mer, mais globalement elle se traduit par une détérioration des services rendus au monde maritime. Linteraction des différents domaines constituant la politique maritime a conduit à mettre en place des rencontres régulières spécifiques au niveau de létat-major des directions pour une efficacité plus grande. Toutefois, on peut estimer que la transition engagée nest pas encore complètement opérée concernant les moyens des directions. Léclatement des services entre diverses localisations et limbrication des directions au sein des locaux de la place de Fontenoy nont pas pu trouver de solution satisfaisante ; le fonctionnement quotidien, notamment de la direction du transport maritime, des ports et du littoral, sen trouve incontestablement affecté. Une solution a été recherchée au cours de lannée 1999, qui semble sur le point daboutir : dans les prochains mois, la direction du transport maritime, des ports et du littoral devrait être regroupée sur un nouveau site tandis que les autres services aujourdhui dispersés seraient recentrés sur la place de Fontenoy. 2. Lorganisation des services déconcentrés La politique maritime se met en uvre avant tout sur le terrain : cest à ce niveau que lusager de la mer est en contact direct avec les services déconcentrés des administrations maritimes. Ces services déconcentrés sont organisés principalement en deux : les « services maritimes », traditionnellement intégrés dans le réseau de lÉquipement, et les services des « affaires maritimes », dont la réforme a également été engagée en 1997. a) Les activités des « services maritimes » Les activités des services maritimes concernent la gestion et lexploitation des ports maritimes, la gestion du littoral et la mise en uvre de la signalisation maritime (phares et balises). Tantôt intégrés dans les directions départementales de léquipement, tantôt constitués en services spécialisés, ils exercent des attributions relevant de la direction du transport maritime, des ports et du littoral et de la direction des affaires maritimes et des gens de mer. Leur évolution récente ne se distingue pas de lévolution générale et de la modernisation des services de léquipement : à titre dexemple, depuis plusieurs années, le regroupement entre directions régionales et directions départementales du chef-lieu de région sont effectives, avec la nomination de directeurs régionaux et départementaux de léquipement délégués. Ces services ont également connu des réorganisations locales liées à lévolution des relations entre le ministère et les conseils généraux : mises à disposition, partitions, expérimentations dautorités fonctionnelles ... sont mises en uvre pour les compétences qui ont été décentralisées en matière portuaire. Mais les domaines dattribution relevant du littoral ou de la signalisation maritime continuent de relever de lÉtat. Une réflexion a été engagée pour assurer une meilleure réponse de ces services aux évolutions des domaines quils gèrent. Un référentiel de compétences pour lencadrement dit de premier niveau a été élaboré, en concertation avec les services déconcentrés et les organisations syndicales, qui servira de support à un vaste programme de formation de prise de postes des « subdivisionnaires maritimes » de lÉquipement. Cette action doit être engagée, dès la fin 1999, et se poursuivre au cours des exercices ultérieurs. b) Les services des « affaires maritimes » En revanche, les services des affaires maritimes ont connu une réforme densemble qui justifie des développements spécifiques. La réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes engagée par le décret n° 97156 du 19 février 1997 modifié par le décret n° 98356 du 6 mai 1998 sinscrit dans un mouvement initié il y a plus de 30 ans, et reposant sur deux axes : · la création de services spécialisés dans le domaine de la sécurité des navires, la sauvegarde de la vie humaine et de laction de lÉtat en mer : CROSS et centres de sécurité des navires (CSN) ; · lalignement des services déconcentrés des affaires maritimes sur le modèle des administrations civiles de lÉtat. Depuis 1984, une politique de déconcentration a été engagée par la création des directions départementales des affaires maritimes. Le décret de 1997 parachève ce mouvement en supprimant les attributions des chefs de quartier, et en créant 7 nouvelles directions régionales en métropole et outre-mer, étendant ce niveau dadministration à lensemble du littoral (Nord-Pas-de-Calais-Picardie, Basse-Normandie, Poitou-Charentes, Languedoc-Roussillon, Corse, Guadeloupe, Guyane). Cette réorganisation maintient une forte identité des affaires maritimes au sein du ministère de lÉquipement, qui sest traduite notamment par la création au sein de la direction des affaires maritimes et des gens de mer dun comité technique paritaire central propre qui a été installé le 8 juillet 1998 et le renouvellement complet des comités techniques paritaires régionaux qui sont directement concernés par les textes dorganisation et les orientations stratégiques des services. Cette réorganisation devait se poursuivre par la création dun comité technique paritaire « mer » prévue pour le premier trimestre 1999, mais dont il nest plus question à lheure actuelle. Ainsi, les affaires maritimes poursuivent leurs missions de synthèse sur le littoral tant pour ce qui concerne les attributions du ministère de lÉquipement que celles du ministère de lAgriculture et de la Pêche et du ministère de la Défense en confortant leur position dadministration proche des usagers. Les projets de réorganisation des services ont, conformément aux circulaires ministérielles du 8 août 1997 et du 31 mars 1998, maintenu la plupart des quartiers en y délocalisant un service de la direction départementale et en y assurant un bon niveau dinformations générales du public. De même, des formalités administratives de proximité y sont accomplies. Les unités littorales des affaires maritimes (ULAM), service polyvalent intervenant à terre et en mer depuis 1993, assurent en partie les permanences dans les stations, ces dernières étant armées en permanence dans les sites les plus importants. La réforme a produit ses effets juridiques Les attributions des chefs de quartiers sont désormais du niveau des directeurs départementaux qui ont, dans un premier temps, délégué leurs signatures aux cadres dirigeant ces structures délocalisées. La disparition de ces postes de direction a été compensée en 1999 par la création des emplois fonctionnels dencadrement. Lorsque le siège dune direction régionale et départementale coïncide, une seule autorité maritime se voit conférer les attributions de ces deux niveaux en étant assistée éventuellement dun directeur délégué (DRAM/DIDAM Pas-de-Calais-Somme : siège commun à Boulogne ; DRAM/DIDAM Seine-Maritime-Eure : siège commun au Havre ; DRAM/DDAM Calvados : siège commun à Caen ; DRAM/DDAM de Loire-Atlantique : siège commun à Nantes ; DRAM/DDAM Gironde : siège commun à Bordeaux ; DRAM/DDAM Languedoc-Roussillon ; siège commun à Sète ; DRAM/DDAM Bouche-du-Rhône : siège commun à Marseille ; DRAM/DDAM Corse du Sud : siège commun à Ajaccio). La création de sept nouvelles directions régionales en métropole et outre-mer est effective. Sont dévolues des compétences élargies pour sept autres directions régionales en métropole et outre-mer (Haute-Normandie, Bretagne, Pays-de-Loire, Aquitaine, Provence-Alpes-Côte dAzur, Fort-de-France, La Réunion) concernant les domaines : · de la sécurité et de la sauvegarde de la vie humaine en mer (tutelle des CROSS et des CSN) ; · de la gestion du personnel et des crédits (ordonnateur secondaire) avec la globalisation budgétaire au niveau déconcentré et la mise en place du système de gestion « Cassiopée » ; · de la réglementation des pêches. Pour ce dernier aspect, le décret du 6 mai 1998 attribue ces compétences outre-mer aux DRAM de Guadeloupe, de Guyane et de Corse. Une deuxième étape de la réforme doit être engagée La deuxième étape de la réforme doit permettre une modification en profondeur des services sur les plans suivants : · la révision du schéma dimplantation territorial sera engagée sur le plan déconcentré et au niveau central au sein de deux groupes de travail paritaires ; · la mise en place dune politique de management et de pilotage des services, par linstauration dune politique des effectifs autorisés et létablissement doutils de suivi et de mesure de lactivité des services. Cette politique sinscrit dans le cadre de la modernisation de lÉtat qui recommande linstauration de politiques dévaluation et de schémas territoriaux. Lobjectif sera, à terme, de conclure des contrats pluriannuels. Les modifications statutaires · Les modifications achevées Sur le fondement des dispositions de ce protocole daccord ont pu être ainsi modifiés les statuts de contrôleurs des affaires maritimes (décret n° 96-1049 du 4 octobre 1996), du corps dencadrement et de commandement des personnels embarqués dassistance et de surveillance (décret n° 96-1048 du 4 octobre 1996), des techniciens des cultures marines (décret n° 97-886 du 25 septembre 1997) et celui des inspecteurs des affaires maritimes (décret n° 97-1028 du 5 novembre 1997). Le statut modifié des professeurs techniques de lenseignement a été publié le 13 mai 1998 (décret n° 98-369 du 13 mai 1998). La modification du statut des officiers de ports adjoints et celle du corps dexécution et de maîtrise des personnels embarqués sont également intervenues (décret n° 98-693 du 30 juillet 1998 et décret n° 98-396 du 7 octobre 1999). Cet important travail de modification des statuts dans le cadre du protocole « Durafour » sachèvera avec le statut des officiers de port dont la transmission au Conseil dÉtat, prévue pour le second semestre 1998, est toujours attendue. · Des modifications engagées qui prennent du retard Un deuxième chantier statutaire important est ouvert depuis 1997 mais na pas encore abouti : il concerne dabord la constitution dun corps unique de catégorie B dénommé « Contrôleur des affaires maritimes », destiné à regrouper les trois corps existants de contrôleur des affaires maritimes, de technicien de cultures marines et des PEASAM B. Ce nouveau corps à trois grades a vocation à regrouper 490 agents, dans les bornes indiciaires du protocole Durafour et sera organisé autour de trois spécialités, navigation et sécurité, pêches, cultures marines et environnement. Le texte statutaire correspondant a pu faire lobjet de plusieurs réunions de travail avec les organisations syndicales et a reçu un avis favorable du CTPM le 19 mars 1999, après un échec en septembre 1998. En ce qui concerne les corps de catégorie C, il a été décidé de les regrouper également dans un corps unique dénommé « syndic des affaires maritimes » ayant vocation à regrouper les syndics des gens de mer, le corps dexécution et de maîtrise des personnels embarqués et les adjoints administratifs, les agents administratifs étant intégrés dans ce nouveau corps dans le cadre dun plan pluriannuel, dont la première tranche a été retenue au titre de la loi de finances pour 1998 et la dernière au titre du projet de loi de finances pour 2000. Ce corps qui devrait regrouper plus de 800 agents sera organisé autour de deux spécialités, « navigation et sécurité » et « administration générale ». La mise en place de ces deux corps uniques a pour objectif de constituer des corps à effectifs de taille plus optimale quaujourdhui, de faciliter la gestion des agents en termes de pyramidage des corps et de favoriser la mobilité des agents entre spécialités et entre affectations et leur promotion entre la catégorie C, la catégorie B et la catégorie A. Il sagit de développer enfin des filières de métiers qui sont à la base de la constitution et de la généralisation des ULAM. La spécialité « navigation et sécurité » de ces nouveaux corps bénéficiera du régime de service actif. La constitution demplois fonctionnels dencadrement et de direction Enfin, un troisième grand chantier est désormais ouvert et concerne la problématique daccès des différents corps de catégorie A aux emplois de direction dans les services déconcentrés des affaires maritimes : directeur départemental et chef de service. Afin dinstituer un rééquilibrage progressif dans laccès aux fonctions de direction au profit des fonctionnaires à statut civil et dans le cadre de lactuelle réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes, il a été retenu de privilégier, à linstar des autres administrations civiles, la constitution demplois fonctionnels de direction et demplois fonctionnels dencadrement. Sur ces postes pourront être détachés les administrateurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique, les inspecteurs des affaires maritimes et, le cas échéant, dautres fonctionnaires civils. Les travaux de constitution de ces statuts demploi fonctionnels ont eu leurs premières traductions budgétaires dans le projet de loi de finances pour 1999, avec la création dun emploi de directeur des affaires maritimes et de cinq emplois de conseillers des affaires maritimes. Ils sont complétés dans le projet de loi de finances pour 2000, qui prévoit une nouvelle tranche portant sur deux directeurs départementaux des affaires maritimes et cinq conseillers des affaires maritimes. 3. La gestion budgétaire a) Les dépenses de personnel Le projet de loi de finances présente une augmentation des dépenses de personnel du budget de la mer de lordre de 3,54 % par rapport à 1999, passant de près de 407 millions de francs à presque 421,33 millions de francs. Cette évolution résulte principalement : · de mesures concernant les effectifs Au titre de lintégration de lenseignement maritime et aquacole dans lenseignement public, 315 emplois budgétaires sont créés au budget du ministère au titre du projet de loi de finances pour 2000, dont 304 sur la section Mer et 11 sur la section Services communs (les emplois dadministration centrale étant inscrits sur cette section depuis 1997), permettant le passage sous statut public du personnel de lassociation de gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA). Parallèlement, en cohérence avec ses emplois dadministration centrale, les 315 emplois des services déconcentrés de lENIM sont débudgétisés. Ces créations demplois au titre de lAGEMA mettent en lumière lintérêt porté par la puissance publique à lenseignement maritime, et confirme le rôle croissant joué par les services des affaires maritimes dans ce secteur. · de transformations demplois Elles touchent : · les agents administratifs, pour lesquels 56 postes sont transformés en emplois de syndics ; · les syndics, pour lesquels 10 postes sont transformés en emplois de contrôleurs des affaires maritimes. Par ailleurs, dans le cadre de la professionnalisation des armées, 20 postes dappelés ont été transformés en 3 postes de maîtres et 7 postes de quartiers maîtres. Cette mesure fait partie du dispositif arrêté en matière de transformations demplois. · daméliorations de carrière Elles concernent : · 46 emplois de syndics des gens de mer par modification des pyramidages statutaires au titre de laccord salarial et transformation de 46 emplois de syndic en 46 emplois de syndic principal des gens de mer ; · la transformation de 4 emplois de contrôleur de classe normale en 4 emplois de contrôleur de classe supérieure ; · 2 transformations demploi dinspecteur des affaires maritimes en un emploi dinspecteur principal de 1ère classe et un emploi dinspecteur principal de 2ème classe ; · la transformation dun emploi dofficier de 1ère classe du corps technique et administratif des affaires maritimes en un emploi dofficier en chef de 1ère classe du corps technique et administratif des affaires maritimes. · de création demplois fonctionnels dans les services déconcentrés Pour ce qui concerne les emplois fonctionnels, la 1ère tranche obtenue en 1999 1 emploi de directeur des affaires maritimes et 5 emplois de conseiller des affaires maritimes est complétée dune nouvelle tranche portant sur 2 directeurs départementaux des affaires maritimes et 5 conseillers des affaires maritimes. Cette mesure permettra aux administrateurs des affaires maritimes, aux inspecteurs des affaires maritimes et aux officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes ayant les capacités nécessaires dêtre détachés sur des postes de chefs de service ou de directeur départemental des affaires maritimes. Ce dispositif vise à rééquilibrer progressivement, entre les corps de cadres des affaires maritimes, les prérogatives à lemploi fondées sur la compétence et non sur les dispositions liées à un statut particulier. · de mesures indemnitaires En 1999, le régime indemnitaire des personnels embarqués avait été revalorisé. En 2000, la priorité a été donnée à une revalorisation du régime indemnitaire des inspecteurs des affaires maritimes. La réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes est désormais entrée dans une phase de consolidation. En matière de statuts des personnels, elle se traduira principalement au cours de lannée 2000 par la fusion des corps uniques réunissant les effectifs des nombreux corps existants facilitera la gestion des agents tout en leur ouvrant de nouvelles perspectives de carrière (élargissement du champ des affectations, mobilité fonctionnelle, promotions, etc.). b) Les crédits de fonctionnement Les crédits de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes et des phares et balises sont inscrits au chapitre globalisé 34-98 Moyens de fonctionnement des services : la dotation de larticle 30 du chapitre 34-95 Dépenses dinformatique et de télématique est transférée au nouvel article 70 du 34-90 dans le projet de loi de finances pour 2000. Le nouvel article 80 est quant à lui consacré aux crédits informatiques destinés au transport maritime, aux ports et au littoral. les moyens de fonctionnement du chapitre 3998, hors articles 70 et 80 Le projet de loi de finances prévoit pour le chapitre 34-98, hors crédits informatiques, une dotation de 114,62 millions de francs, soit une diminution de 0,5 % par rapport à 1999, conforme aux objectifs généraux dévolution de la dépense publique. Cela nempêchera pas la remise à niveau des moyens de fonctionnement des services, la poursuite du plan de généralisation des unités littorales des affaires maritimes et le bon fonctionnement du nouveau patrouilleur des Affaires maritimes IRIS, dont lentrée en flotte est intervenue au début du dernier trimestre de 1998. les crédits dinformatique et de bureautique La dotation de larticle 30 du chapitre 34-95, inscrite au nouvel article 70 du chapitre 34-98, progresse de 10 % entre le projet de loi de finances pour 2000 et la loi de finances initiale pour 1999, passant de 8 millions de francs à 8,8 millions de francs, ce qui va permettre de finaliser la mise en uvre des nouveaux plans régionaux dinformatisation et de généraliser la mise en place de lINTRANET « Mer ». Larticle 80 est doté de 2 millions de francs pour équiper les ports. c) Les crédits déquipement La dotation du chapitre 57-30 renommé Équipement immobilier et matériel technique reste stable en 2000 pour ce qui est des autorisations de programme (14,5 millions de francs) compte tenu du fait quil accueille désormais sur ses nouveaux articles 70 et 80 les dotations des articles 10 et 20 du chapitre 56-37 Gens de mer. Formation professionnelle maritime. Équipement qui est supprimé. Lensemble des crédits réunis au sein du même chapitre vont permettre une coordination des actions dinvestissements lourds, de poursuivre le regroupement des structures de niveau régional et de niveau départemental dans les services déconcentrés, conformément au décret du 19 février 1997, sous lautorité dun responsable unique lorsque ces services sont implantés dans une même localité. Par ailleurs, lextension de certains locaux, induite par la transformation des directions départementales en directions régionales, nécessite également des investissements complémentaires. Dans le cadre de lenseignement maritime, un programme important de réhabilitation du patrimoine immobilier des Écoles nationales de la Marine marchande est actuellement en cours détude, et les recherches de financements conjoints sont actuellement entreprises auprès des régions et des départements, dans le cadre des négociations relatives aux contrats de plan État-régions. Des financements dappoint devraient être trouvés par aliénation dimmobilisations vétustes ou sans utilité pour ladministration. B. LÉTABLISSEMENT NATIONAL DES INVALIDES DE LA MARINE Le régime de sécurité sociale des marins français, dont lorigine remonte à Colbert, peut être considéré comme lancêtre de tous les autres régimes. Créé en 1930, lENIM a en charge la protection sociale des gens de mer à travers la Caisse générale de prévoyance (CGP) pour la maladie, la maternité, linvalidité, les maladies professionnelles et le décès et la Caisse de retraite des marins (CRM) pour la vieillesse. 1. Le financement de lÉtablissement national des invalides de la marine En 1998 lENIM a servi des prestations à 253.000 personnes (marins professionnels du commerce, des pêches maritimes, de la plaisance et leurs ayants droit) parmi lesquelles on dénombrait 47.900 actifs cotisants et 123.000 pensionnés, la proportion de ces derniers continuant à saccroître (ils étaient 112.000 en 1995, sur 269.000 ayants droits).
Le montant total des pensions versées au titre de la Caisse de retraite des marins devrait atteindre 6.459,4 millions de francs en 1999 contre 6.412,6 millions de francs en 1998. Les prestations versées par la Caisse générale de prévoyance devraient, quant à elles, sélever à 2.457 millions de francs, contre 2.517,2 millions de francs en 1998. Au total, le montant des versements au titre de ces deux caisses devrait se monter à 8,9 milliards de francs, comme en 1998. En regard, les contributions des armateurs et les cotisations des marins représentaient 1,33 milliard de francs en 1998. La dégradation des taux de couverture est réelle : elle ne sélevait plus quà 19,2 % en 1997, contre 19,7 % en 1996. Dans son rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale publié en septembre 1997, la Cour des comptes constatait que « le déséquilibre actuel du régime des marins procède à la fois dévolutions démographiques défavorables et des conséquences de la restructuration du secteur de la pêche et du commerce maritimes ». La première raison, comme lexpose ce rapport, est particulièrement sensible pour lassurance vieillesse. Pour ce risque, le nombre de cotisants a diminué de plus de 20 % de 1991 à 1995, tandis que celui des pensionnés de droits directs augmentait de 10 %. Cette régression démographique de lassurance vieillesse des gens de mer devrait se poursuivre à un rythme soutenu jusquen 2010, année où il devrait y avoir près de deux retraités de droit direct pour un cotisant. Par ailleurs, lÉtat met en uvre une politique sectorielle daide à la pêche ou à la marine marchande, qui se traduit sur le niveau des charges sociales des armateurs. Ainsi, le taux de contribution des employeurs au titre de lassurance vieillesse, normalement de 19,3 % en 1995, nétait que de 9,8 % pour les navires de transport international et transocéanique et de 6,8 % pour les bâtiments battant pavillon des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Pour la pêche, le taux de base de 9,8 % était ramené à 1,6 % pour les petits équipages. Ces mesures dérogatoires concernent également lassurance maladie. En septembre 1995, le taux de 16,35 % était réduit à 7,8 % pour larmement transocéanique, à 4,8 % pour les navires immatriculés aux TAAF et à 5,55 % pour ceux destinés à la navigation côtière. Il est probable que cette politique sera amplifiée dans lavenir, dans la mesure où elle répond aux « nouvelles orientations relatives aux aides dÉtat dans le secteur des transports maritimes » définies par la Commission européenne. Celle-ci préconise en effet dautoriser les États membres à exempter les armateurs de charges fiscales et sociales pour les marins ayant leur domicile fiscal dans un État membre et navigant à bord dun bâtiment battant pavillon communautaire, à lexclusion de toute autre mesure daide. Pour compenser la dégradation du taux de couverture des dépenses de protection sociale des marins, les sources extérieures de financement ont fourni chaque année des contributions de plus en plus importantes. En particulier, lapport des transferts de compensation a augmenté de façon très conséquente (ils ont été multipliés par cinq en dix ans) alors que celui de la subvention de lÉtat diminuait tant en part relative quen francs constants sur la même période 1990-1995. Pour 1999, selon létat du budget au 1er septembre, la structure des recettes sétablit comme suit : · cotisations des marins, pensionnés et armateurs : 14,35 % ; · transferts : 35,93 % ; · subvention de lÉtat : 49,72 %. La part relative de lÉtat augmente par rapport à lan dernier (48,09 %), celle des cotisations est en légère hausse (+ 0,5 points), lajustement sopérant par la baisse des transferts divers, par le biais notamment de compensations cotisations/CSG. 2. Les récentes mesures réglementaires relatives à la protection sociale des gens de mer A part laugmentation des salaires forfaitaires aux 1er janvier 1998 et 1999 (arrêtés du 29 décembre1997 et du 29 décembre 1998), le bilan des mesures intervenues en matière de protection sociale des gens de mer et ayant une incidence sur le budget de lENIM sétablit comme suit pour lannée dernière et lannée en cours : · pour tenir compte de la substitution de la CSG à la cotisation maladie décidée par la loi du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale pour 1998, les taux des cotisations personnels à la Caisse générale de prévoyance ont été modifiés, tant pour les marins actifs (décret n° 98-49 du 23 janvier 1998) que pour les pensionnés assurés sociaux ; · le décret n° 52-540 du 7 mai 1952 relatif au salaire forfaitaire servant de base au calcul des cotisations des marins et des contributions des armateurs au profit des caisses de lÉtablissement national des invalides de la marine a été modifié par le décret n° 98-277 du 7 avril 1998 ajoutant la station de Calais à la liste des stations dont les pilotes sont classés en 19ème catégorie (au lieu de la 18ème), nouveau classement catégoriel qui tient compte de lévolution de lactivité portuaire ; · les dispositions réglementaires dapplication de la loi dorientation sur la pêche maritime et les cultures marines ont été prises en ce qui concerne tant le statut des conjoints des chefs dentreprise de pêche et de cultures marines que la pension de réversion en faveur du veuf de la femme marin (décret n° 98-951 du 16 septembre 1998) ; · les dispositions du décret du 17 juin 1938 portant réorganisation et unification du régime dassurance des marins, relatives aux exonérations de prise en charge des marins malades ou blessés et aux exonérations de contributions patronales, ont été modifiées parallèlement à larticle L. 43 nouveau du code des pensions de retraite des marins issu de la loi dorientation, pour tenir compte notamment de lintroduction de la société de pêche artisanale (décret n° 98-1046 du 18 novembre 1998) ; · le décret n° 99-542 du 28 juin 1999 a modifié le décret du 17 juin 1938, en créant en son sein une véritable branche « accidents du travail-maladies professionnelles » ; désormais, les maladies ayant leur origine dans un risque professionnel maritime sont traitées de la même façon que les accidents du travail maritime, ce qui concerne les victimes de maladies trouvant leur cause dans lamiante, mais aussi dautres affections qui peuvent avoir leur origine dans les conditions dexercice de la profession. En conséquence, les marins concernés seront indemnisés dès que la maladie professionnelle aura provoqué une incapacité de travail permanente dau moins 10 % (au lieu des deux tiers auparavant) ; les ayants droit de marins décédés des suites dune maladie professionnelle peuvent cumuler une pension de réversion « maladie professionnelle » avec une pension de réversion du risque vieillesse dans les mêmes conditions que pour les accidents du travail. Le même texte réglementaire améliore par ailleurs les règles de calcul des indemnités journalières versées aux assurés victimes dune rechute daffection de longue durée. Les pensionnés de la marine marchande nen sont pas moins inquiets pour leur avenir : ils souhaitent que les dispositions budgétaires assurent, au minimum, le maintien de leur pouvoir dachat et leur permettent également de bénéficier des fruits de la croissance. Ils soulignent aussi la nécessité de la mise en place dune véritable prestation spécifique dépendance, qui soit gérée au même titre que les prestations couvrant les autres risques. 3. Lévaluation des dépenses et des recettes pour 1999 a) Évaluation des dépenses Les prévisions de dépenses pour pensions ont été fondées sur les éléments suivants : · en ce qui concerne la caisse de retraite des marins, les charges ont été évaluées sur la base dune légère diminution en volume ( 1,08 %) par rapport au budget initial 1999, taux résultant de lévolution des salaires forfaitaires (+ 1 %), de la croissance prévue du nombre des pensionnés (+ 1,39 %) conjuguée avec le glissement vieillesse technicité ( 1 %) et lajustement en baisse des prévisions de dépenses pour lannée 1999 ; · en ce qui concerne la caisse générale de prévoyance (CGP), lincidence de lévolution des salaires forfaitaires et du nombre des prestataires a conduit à une prévision de baisse des dépenses de pensions maladie/invalidité denviron 0,33 % en 2000 par rapport au budget primitif 1999. Pour les prestations servies par la CGP, les tendances générales observées et prévues en matière dassurance maladie ainsi que les paramètres propres au régime conduisent à une évaluation des dépenses en augmentation de + 0,23 % en 2000 par rapport au budget initial 1999. Les dépenses daction sanitaire et sociale représentent 0,55 % du total des dépenses, part comparable à celle du régime général. Les frais de personnel subissent une augmentation de 5 % en 2000 par rapport au budget primitif 1999, due, essentiellement, à la prise en compte de laccord salarial et à la constitution dune provision destinée à déventuelles dépenses exceptionnelles liées à lopération en cours de localisation en province de services parisiens de lENIM, malgré la suppression de quatre emplois. Les crédits de fonctionnement restent stables par rapport au budget primitif 1999 qui tenait compte de la prise en charge des frais supplémentaires importants engendrés par la mise en uvre de la procédure SESAM-VITALE, opération qui devrait se poursuivre en 2000. b) Évaluation des recettes Les recettes propres En ce qui concerne les cotisations et les contributions des marins et armateurs, lensemble des paramètres pris en compte pour leur évolution entraîne une augmentation en volume de lordre de 1 %, correspondant à laugmentation prévue des salaires forfaitaires, la résultante des autres paramètres (effectifs, GVT et taux dactivité) étant prévue nulle. A noter que les salaires forfaitaires, dont la progression est prévue à hauteur de 1 %, sert de base de calcul aux pensions, aux cotisations ainsi quaux indemnités journalières versées sur la CGP. Les transferts de compensation Le projet de budget pour 2000 prévoit des recettes à hauteur de 2.862 millions de francs au titre des compensations inter-régimes, en augmentation de 4 % par rapport au budget primitif 1999. c) La subvention déquilibre Compte tenu de produits atteignant 4.705 millions de francs et de charges sélevant à 9.194 millions de francs, la subvention de lÉtat destinée à équilibrer le budget primitif pour 2000 sétablit à 4.489 millions de francs, en baisse de 4 % par rapport à 1999 (4.694,6 millions de francs de dotation initiale).
Cette diminution est due à laugmentation des compensations inter-régimes, conjuguée à la stabilité des dépenses et des autres recettes. Le statut juridique de lENIM présente des particularités qui le différencient des autres établissements publics jouissant de lautonomie financière (existence, en lieu et place dun conseil dadministration, dun conseil de surveillance chargé dassister le ministre et érection de la direction de lENIM en direction dadministration centrale). A la suite du rapport Chabrol sur la réforme de ladministration de la mer, il a été envisagé de rapprocher son statut du droit commun. Toutefois, comme le faisait observer le rapport précité de la Cour des comptes, « limplication historiquement très forte de lÉtat dans la définition, le financement et la gestion du régime de sécurité sociale des gens de mer et la portée incertaine dune réforme éventuelle de lENIM du point de vue de son équilibre financier ou de son administration en limitent apparemment lampleur ». Ce point de vue a été entendu, puisqualors que la réforme des statuts de lENIM a fait lobjet dune nouvelle évaluation tendant à clarifier les rôles respectifs de létablissement public, gestionnaire du régime spécifique de sécurité sociale des gens de mer et de la direction dadministration centrale, la direction de lENIM a été maintenue comme direction dadministration centrale du ministère de lÉquipement, en charge dassurer la tutelle sur létablissement dont les statuts sont modifiés à la marge. III. LES GENS DE MER A. LACTION SOCIALE Laction sociale menée par le bureau de lemploi maritime a porté sur différents aspects : les mesures en faveur de lemploi, les mesures dindemnisation pour pallier les conséquences des licenciements économiques dans le secteur maritime, laffiliation de la pêche artisanale à un régime dassurance chômage et la mise en place de bourses de lemploi dans le secteur de la pêche maritime. 1. Les mesures en faveur de lemploi a) Le contrat de qualification Le contrat de qualification a été étendu au secteur maritime par larticle 61 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 et son décret dapplication du 15 juillet 1994. Pour linstant, cette mesure nest utilisée que dans la marine de commerce. A ce jour, 285 contrats de qualification ont été enregistrés pour ce secteur, alors quils nétaient que 178 en septembre 1998. b) Le contrat initiative emploi Le contrat initiative emploi (CIE) est applicable au personnel navigant des entreprises darmement maritime par le décret n° 96-20 du 8 janvier 1996. 217 CIE ont été enregistrés depuis ladaptation de cette mesure au secteur maritime, mais 171 lavaient déjà été il y a un an. Sont concernées toutes les entreprises darmement maritime au commerce, à la pêche ou à la plaisance recrutant un marin pour un navire immatriculé dans un port métropolitain ou dont le rôle est ouvert dans les quartiers métropolitains, dans la mesure où elles nont pas procédé à des licenciements depuis au moins six mois. Les employés pouvant bénéficier du CIE sont les marins chômeurs de longue durée, ceux percevant le revenu minimum dinsertion ou lallocation sociale de solidarité, ceux qui ont perdu leur emploi à létranger dès leur retour en France et les personnes de plus de 50 ans privées demploi. c) Laide à lembauche dun premier salarié Introduite par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 et reconduite jusquau 31 décembre 1998, dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, cette aide a de nouveau été reconduite. 400 contrats ont été enregistrés depuis ladaptation de cette mesure au secteur maritime en 1995, alors quils nétaient que 91 en septembre 1998, ce qui montre une réelle montée en puissance du dispositif. d) Laide à la création ou à la reprise dentreprises 128 contrats ont été conclu dans le secteur maritime. e) Le travail à temps partiel Un décret du 8 août 1995 a permis dadapter à la réglementation maritime les dispositions générales relatives au travail à temps partiel en précisant, notamment, les attributions des délégués de bord et la compétence des services déconcentrés des affaires maritimes en matière de dérogation exceptionnelle à la durée du travail. Des mesures pratiques dapplication des dispositions relatives au temps partiel insérées dans le Code des pensions de retraite des marins par la loi n° 95116 du 4 février 1995, ont fait lobjet dun projet de décret visant à la création dun titre V dans la partie réglementaire du Code des pensions de retraite des marins intitulé « Dispositions relatives aux salariés à temps partiel ». f) Le contrat emploi solidarité Le dispositif doit être complété par lapplication au secteur maritime des contrats emplois solidarité. Un projet de décret vieux de plusieurs années na pas encore trouvé sa traduction juridique. 2. Les mesures daccompagnement des licenciements économiques Afin déviter les licenciements « secs » dans le secteur maritime, des mesures sociales ont été prises, financées à larticle 10 §10 du chapitre 46-37. Les dotations budgétaires successives relatives à cette mesure sont les suivantes : · 1996 : 72 millions de francs, · 1997 : 45 millions de francs, · 1998 : 20 millions de francs, · 1999 : 24 millions de francs, · 2000 : 29 millions de francs. Le niveau nettement plus bas des dotations depuis 1997 sexplique par lexistence de reports importants : en 1999, ce sont en fait 50,63 millions de francs qui étaient disponibles. Ces crédits permettront de financer des mesures sociales au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique qui, sils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de services, peuvent percevoir un revenu de remplacement jusquà leur admission au bénéfice dune pension de retraite à lâge de 55 ans ou dès quils réunissent 37,5 annuités de services. Le plan Marine Marchande, mis en place le 1er janvier 1990 et prenant fin le 31 décembre 1994, a été reconduit pour une nouvelle période de trois ans (19951997). Dans ce cadre, un contingent annuel de 200 cessations anticipées dactivité (CAA) a été budgétisé. Un nouveau plan de soutien à la flotte de commerce a été décidé par le Comité interministériel de la mer le 1er avril 1998, avec reconduction pour une durée de trois ans du système de cessation anticipée dactivité, avec un contingent annuel de 150 CAA. Cet article permet de financer également les mesures daccompagnement social du plan de réduction de la flottille de pêche décidé en avril 1991 et reconduit, en 1993 puis en février 1995, en assurant aux marins licenciés pour motif économique une aide à la cessation anticipée dactivité ou une allocation complémentaire de ressources (ACR). Limpact social est variable selon les secteurs. Depuis 1985, date de la mise en place du dispositif, 3.775 marins du commerce ont bénéficié du dispositif : ils sont 477 au 1er janvier 1999. Le nombre de bénéficiaires a fortement progressé jusquen 1989, puis diminué rapidement jusquen 1993, plus faiblement mais régulièrement depuis il y avait 363 bénéficiaires au 1er janvier 1999 . Pour ce qui est de la marine de commerce, les entreprises ont recours aux CAA lorsquelles présentent des plans sociaux, ce dispositif jouant le rôle de palliatifs aux licenciements secs dans la mesure où toutes les voies de reclassement dans la profession ou de reconversion ont été explorées. Ladministration veille aujourdhui avec attention à cette condition compte tenu de lesprit dans lequel sinscrit ce dispositif et de la pénurie dofficiers sur le plan mondial. Dans le secteur de la pêche, à lexception des années 1992 et 1994, les CAA restent dun usage très limité, en raison dune part des conditions dâge et dannuités, dautre part des possibilités de réembarquement sur un autre navire. Ces dernières se sont accrues avec la pénurie de main duvre qui se fait aujourdhui sentir, surtout au niveau du personnel qualifié. Depuis 1991, 147 marins pêcheurs ont bénéficié du dispositif de CAA et, depuis 1994, 276 ACR leur ont été attribuées : au 1er janvier 1999, 46 pêcheurs étaient en CAA et 175 touchaient lACR. 3. Le projet daffiliation aux ASSEDIC des pêcheurs artisanaux Les marins pêcheurs dits artisanaux embarqués sur des navires de moins de 50 tonneaux ou de moins de 25 mètres ne sont pas couverts par lassurance chômage. Cette situation concerne 8.500 salariés. La loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 dorientation sur la pêche maritime et les cultures marines prévoyait un rapport du Gouvernement sur la mise en uvre dun régime dindemnisation des marins pêcheurs artisanaux contre les risques de chômage et comportant notamment létude de laffiliation aux ASSEDIC dune part ou à un régime propre à la profession dautre part. Ce rapport, établi par Mme Simone Rovetto, Inspecteur général, a été remis au Parlement en août 1998. Les conclusions du rapport sont les suivantes : une situation de chômage existe effectivement dans ce type de pêche, même sil est difficile de le mesurer exactement. Le taux se situe entre 5 et 8 %. Plutôt quun système spécifique à la pêche, il est préconisé une affiliation aux ASSEDIC avec des aménagements concernant les mesures dâge notamment et une prise en charge partielle et temporaire des cotisations par lÉtat. A la suite de ce rapport, une consultation des organisations professionnelles et syndicales a été organisée. Parmi les différentes possibilités envisagées, la totalité des organisations favorables au projet a choisi le versement progressif des cotisations par la profession avec prise en charge du complément par lÉtat. Le ministère de léquipement, des transport et du logement et le ministère de lagriculture et de la pêche vont à présent entamer des négociations interministérielles et des discussions avec lUNEDIC. 4. Les nouvelles bourses de lemploi maritime La loi dorientation n° 97-1051 du 18 novembre 1997 relative à la pêche et aux cultures marines a prévu la mise en place dun dispositif particulier de rapprochement de loffre et de la demande demplois, les bourses de lemploi maritime. Lobjectif recherché est de mettre en place dans chaque département du littoral un dispositif de partenariat permettant daider au placement des marins pêcheurs privés demploi et de faciliter le recrutement. Ce dispositif organise les échanges dinformations entre les partenaires concernés et facilite lorientation des demandeurs demploi vers les offres disponibles et les formations aux métiers de la pêche. Une bourse de lemploi a été officiellement mise en place aux Sables dOlonne, à Lorient et à Concarneau. Dautres sont en cours de constitution. B. LA FORMATION MARITIME Le système de lenseignement maritime présente une séparation très nette entre la formation supérieure sous statut public et la formation secondaire dont les personnels enseignants et de structure sont gérés par une association de droit privé, lAssociation pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles. Dans un souci de modernisation et de développement de ces formations, et afin de réaliser une meilleure adéquation entre formations et besoins, lintégration de lenseignement maritime et aquacole dans lenseignement public semblait une voie de réforme intéressante. Le rapport de février 1999 établi par M. Philippe Rambal, Inspecteur des finances, fait le point sur les enjeux, les modalités et le coût de cette réforme. La participation de lÉtat au financement de lenseignement et de la formation professionnelle maritimes est retracée dans le tableau suivant :
Le dispositif actuel de lenseignement maritime, que la réforme ne prévoit pas de modifier en cela, comprend quatre écoles nationales de la marine marchande (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) qui forment les officiers, un collège denseignement technique maritime annexé à lécole nationale de la marine marchande de Marseille et douze écoles de formation maritime et aquacole dotées du statut détablissement public local denseignement depuis le 1er janvier 1992. Sy ajoutent des établissements agréés relevant des ministères de lÉducation nationale et de lAgriculture, des chambres de commerce et dindustrie et dassociations privées. 1. Les subventions allouées a) Les écoles nationales de la marine marchande La participation de lÉtat aux dépenses de fonctionnement des écoles nationales de la marine marchande (ENMM) a été de 5,6 millions de francs en 1997 après régulation, de 7 millions de francs en 1998 et de 8,712 millions de francs en 1999. Elle sera de 9 millions au titre du projet de loi de finances pour 2000. Cette dotation a dû être nettement augmentée, car elle ne couvrait que le tiers du budget de fonctionnement de ces écoles. Parallèlement, leffort important de maîtrise des dépenses de ces établissements sera poursuivi, tout comme le développement de leurs ressources propres par les actions de formation organisées au profit des secteurs maritimes, paramaritimes et industriels de leur environnement géographique. Le tableau cidessous retrace lévolution de la dotation en crédits dinvestissement affectée aux ENMM (article 56-37, article 10) :
En 2000, la dotation permettra de poursuivre, dune part, les travaux de rénovation et de mise aux normes de sécurité de bâtiments et, dautre part, de compléter les équipements pédagogiques mis en place au cours des années précédentes, lamélioration des équipements étant rendue nécessaire par lentrée en vigueur de nouvelles formations et de nouveaux titres imposés par les conventions internationales. b) Les écoles de formation maritime et aquacole Dans le cadre des lois de décentralisation, la subvention de fonctionnement incombe aux régions mais les salaires des personnels restent à la charge de lÉtat même si ces personnels ont encore des statuts de droit privé. LÉtat sacquitte de cette obligation et ce jusquà la mise en uvre de la prochaine réforme en versant une subvention annuelle à lAGEMA, association régie par la loi du 5 décembre 1901 chargée de la gérance de ces personnels. Cette subvention, inscrite au chapitre 43-37, article 10, couvre les salaires des personnels denseignement et de structure des écoles (directeurs, intendants, secrétaires et agents de service), ceux du personnel du siège de lassociation, ses frais de fonctionnement et les frais inhérents à la vie associative (conseils dadministration, comités dentreprise ). De 74,23 millions de francs en 1997, la subvention versée à lAGEMA a atteint 76,73 millions de francs en 1998 et 79 millions en 1999. Elle sera de 73,64 millions de francs au titre du projet de loi de finances pour 2000, ce qui devrait permettre de faire face à laugmentation des effectifs qui devrait être de 50 % sur trois ans dans la mesure où sy ajoutent 5,36 millions de francs figurant au titre III, destinés à rémunérer le personnel, qui sera titularisé en lan 2000. Dans les écoles de formation maritime et aquacole, seul le premier équipement est à la charge de lÉtat. Il est actuellement financé grâce aux contrats de plan ÉtatRégions couvrant la période 1994-2000. Le tableau ci-dessous présente les dotations en crédits dinvestissement affectées à la réalisation de ces contrats de plan (chapitre 56-37, article 20).
c) Les établissements denseignement privés agréés Certaines écoles privées de type associatif et dispensant des formations maritimes peuvent bénéficier dune subvention, dun faible montant en général, mais qui peut être conséquente lorsque ces écoles se substituent au service public et que lÉtat souhaite soutenir leur action, ce qui est notamment le cas dans les départements et territoires doutremer. La dotation affectée à lensemble de ces établissements figure à larticle 20 du chapitre 4337 : elle sest élevée à 4,3 millions de francs en 1997, 1998 et 1999 et sera reconduite au même niveau en 2000. d) Les bourses et la formation professionnelle maritimes Une enveloppe de 4 millions de francs a été consacrée en 1997 et 1998 à lattribution de bourses aux élèves des AME et des ENMM. Comme pour lannée 1999, elle sélèvera à 5,3 millions en 2000. Cette dotation (chapitre 43-37, articles 50 et 60) doit prendre en compte laugmentation des effectifs inscrits dans ces établissements et la croissance du nombre des cas difficiles. Néanmoins, pour la formation supérieure, cette dotation est très insuffisante. Le montant de chaque bourse est très inférieur à ce qui existe à lÉducation nationale. LÉtat participe à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle maritime continue, conformément au Livre IX du Code du travail, par lintermédiaire dune dotation figurant au chapitre 43-37, article 40. Elle était de 11,4 millions en 1997, 11 millions en 1998 et 10 millions de francs en 1999. Elle sera reconduite à ce niveau en 2000. 2. Le projet de création dun grand service public de lenseignement maritime Le projet du passage sous statut public des personnels des écoles et lycées denseignement maritime et aquacole a débuté en 1997. La première étape prévue consistait alors en la création dun corps des professeurs des affaires maritimes regroupant les enseignants de lAGEMA et les professeurs techniques de lenseignement maritime qui assurent les travaux pratiques dans les ENMM. Mais les négociations avec les partenaires sociaux se sont heurtées à la question du futur ministère de rattachement des agents de lAGEMA. Lors du comité interministériel de la mer du 1er avril 1998, le Premier ministre a souhaité quune mission ministérielle travaille « en vue dune pleine intégration de lenseignement maritime et aquacole dans lenseignement public ». Le 31 juillet 1998, un rapport détape était rendu par la première mission composée de trois inspecteurs généraux. Ses conclusions mettaient en avant la nécessité pour les personnels de lAGEMA de passer sous statut public et prônaient le développement de la coopération entre les trois ministères concernés Équipement, Agriculture et Éducation nationale . Le problème du rattachement ministériel des enseignants nétait pas résolu. Une deuxième mission a été confiée à lInspection générale des finances, sous la direction de Philippe Rambal. Elle a constaté la nécessité de dissoudre lAGEMA et de rattacher directement le personnel à lÉtat en lui conférant un statut public. Dans la mesure où ladministration de la mer na aucune compétence en matière déducation, elle a préconisé de rattacher lenseignement maritime au ministère de lagriculture et de la pêche, des passerelles existant déjà entre les enseignements maritimes et agricoles. Sinspirant de ces conclusions, larbitrage interministériel du 21 mai 1999 a précisé les modalités de mise en uvre de la réforme : · le passage sous statut public du personnel de lAGEMA se ferait à partir de lan 2000. Ses 287 agents sous contrat à durée indéterminée se verront proposer un statut dagent de droit public, soit de titulaires, soit de contractuels ; · le ministère de lÉquipement sera chargé de préparer le chantier statutaire en liaison avec le ministère de la fonction publique ; · la dissolution de lAGEMA doit intervenir avant le 30 juin 2001. En vue de la création dun grand service public de lenseignement maritime, 315 postes budgétaires sont créés au titre du projet de loi de finances pour 2000. Ils permettront aux personnels de lAGEMA sous contrat à durée indéterminée dêtre intégrés, sils le souhaitent, dans des corps existants des ministères de léducation nationale, de lagriculture et de léquipement, ou de devenir contractuels de droit public. IV. LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES La dotation correspondant à lagrégat « signalisation et surveillance maritimes » augmente de 13,76 % dans le projet de loi de finances pour 2000, alors quelle nenregistrait quune croissance de 3,9 % en loi de finances initiale pour 1999. Après avoir été diminués de 5,65 %, les crédits de fonctionnement connaissent une croissance de 5,96 %. Pour ce qui est des investissements, les crédits de paiement voient leur hausse saccélérer (+ 17,8 % quand elle était de + 9,65 % en loi de finances pour 1999), tandis que celle des autorisation de programme est ralentie (+ 7,2 %, à comparer à + 12,76 % en 1999). Le tableau ci-dessous montre la très forte augmentation de la dotation de cet agrégat depuis 1997.
A. LA SÉCURITÉ MARITIME 1. Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage Les CROSS coordonnent lemploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à laction de lÉtat en mer (Marine nationale, Armée de lAir, Gendarmerie nationale, Douanes, Sécurité civile, Affaires maritimes), ce qui est un gage de rationalisation et defficacité. Leurs missions sont de cinq ordres : · la recherche et le sauvetage en mer ; · la surveillance de la navigation maritime ; · la surveillance des pêches maritimes ; · la surveillance des pollutions marines ; · la diffusion des renseignements de sécurité maritime. a) Les dotations de fonctionnement Leur évolution apparaît dans le tableau ci-dessous :
En 1998, les dotations prévues antérieurement aux articles 20 et 30 du chapitre 35-32 ont été transférées au chapitre 34-98, pour partie à larticle 30, pour partie à larticle 40. Celles figurant auparavant à larticle 40 du chapitre 35-32 ont été transférées à larticle 30 du chapitre 34-98. En 2000, la dotation de larticle 30 du chapitre 34-95 se retrouve inscrite à larticle 70 du chapitre 34-98. Rassemblés sur le chapitre 34-98, ces crédits sélèvent à 8,1 millions de francs pour la partie de la dotation de larticle 30 destinée aux CROSS, à 9,45 millions de francs pour larticle 40 et 700.000 francs pour une partie de larticle 70. Les ressources inscrites dans le projet de loi de finances incorporent notamment les dépenses spécifiques des CROSS et en particulier : · la participation au financement du système Cospas-Sarsat, à hauteur de 2,5 millions de francs ; · les crédits nécessaires à la diffusion des bulletins météorologiques (système Navtex) dun montant de 0,3 million de francs ; · les dépenses techniques et électroniques des centres, dun montant de 1,16 million de francs ; · laugmentation des crédits nécessaires au paiement des charges de communications des CROSS, permettant de faire face aux dépenses nouvelles et notamment à laugmentation unilatérale par France Télécom du coût des liaisons spécialisées des centres en 1998, et au paiement de la dette à son égard. La dotation budgétaire de 5 millions de francs couvre le coût de la location annuelle des liaisons et une partie de la dette. Les CROSS bénéficient aussi dun renforcement de leurs moyens en personnels, tant en terme de requalification des emplois liée notamment à la suppression de service national en 2002, qui entraîne une diminution du nombre des appelés de contingent, quen terme deffectifs supplémentaires. En effet, afin de satisfaire lentrée en vigueur au 1er juillet 1998 du code international de gestion de la sécurité, un plan pluriannuel de 25 emplois dinspecteurs de la sécurité des navires entre 1998 et 2001 a été programmé : 18 inspecteurs ont été recrutés en 1998 et 1999 ; en 2000, 7 emplois dinspecteurs des affaires maritimes seront créés. b) Les dotations dinvestissement Les CROSS, qui fonctionnent depuis le début des années 1970, font actuellement lobjet dun plan de modernisation dont la conception découle des obligations souscrites par la France auprès de lOrganisation maritime internationale (OMI). Ce programme comporte la refonte et lextension du réseau radio des centres, en vue de sa mise à niveau par rapport aux nouvelles normes dexploitation induites par lentrée en vigueur, dès 1995, du Système mondial de détresse et de sécurité en mer. Il prévoit également la modernisation des systèmes de traitement des images radar dont les trois centres de la Manche sont équipés pour exercer leur mission de surveillance de la sécurité maritime. Établi dans le cadre dun plan pluriannuel de 1992 à 1999, ce programme est en cours dexécution. Deux cents millions de francs en autorisation de programme y ont été consacrés, dont 186 millions de francs ouverts par les lois de finances de 1993 à 1999 et 40 millions de francs par la loi de finances rectificative pour 1994. Les prévisions de programmation déquipement des CROSS pour les quatre années à venir visent à lachèvement du plan de modernisation et de consolidation. Le programme 2000 doit permettre de poursuivre activement le renforcement des infrastructures de communication des CROSS, en cohérence avec le nouveau régime des radiocommunications maritimes, défini par le système mondial de sécurité, entré en vigueur en 1999. Linstallation de nouvelles consoles dexploitation radar des centres de la Manche et la modernisation du CROSS des Antilles seront poursuivies. Le tableau suivant présente les dotations des articles 20 et 30 du chapitre 53-32 inscrites en loi de finances initiale de 1997, la dotation de larticle 40 du chapitre 53-32 en 1998 et en 1999, et les prévisions pour 2000, compte tenu de la nouvelle nomenclature budgétaire.
2. La signalisation maritime La dotation (chapitre 3498, article 60) relative aux dépenses de fonctionnement est en augmentation de près de 7 %, à 23,48 millions de francs après des années de diminution puis de stagnation, dont les effets menaçaient le dispositif de signalisation sur le long terme. Après une succession de hausses, dont la dernière dépasse + 56 %, la dotation dinvestissement (chapitre 53-32, article 60) atteint 59,6 millions de francs en crédits de paiement. Les autorisations de programme atteignent le même chiffre, enregistrant une augmentation de 15,5 %. Cet effort maintenu permet de lancer le plan de modernisation prévu sur 8 ans qui sarticule autour de 4 axes : · remplacement des aides flottantes par des bouées légères ; · remise à niveau des établissements de signalisation maritime ; · mise en place de nouvelles aides radioélectriques (DGPS, LORAN C) ; · renouvellement de la flottille (baliseurs, vedettes). La modernisation tire parti des nouvelles technologies développées ou testées par le service technique de la navigation maritime et des transmissions de léquipement (STNMTE) mises en place dans un dispositif de signalisation révisé et cohérent avec les recommandations des instances internationales (Organisation maritime internationale, Association internationale de signalisation maritime) et les attentes des usagers. 3. Les unités littorales des affaires maritimes Les moyens de fonctionnement des unités littorales des affaires maritimes (ULAM) sont stables depuis 1998 (10,5 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme). Il est à noter que ces crédits avaient été considérablement augmentés il y a trois ans pour moderniser la flottille des affaires maritimes et quils restent, cette année encore, à un niveau très supérieur à celui auquel ils étaient fixés précédemment. Ce dispositif rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés répartis auparavant entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes. Il existe actuellement une ULAM dans 15 départements et une à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les ULAM remplissent trois catégories de missions : · des missions administratives daccueil et dinformation du public en adoptant une approche modernisée de ces fonctions ; · les visites de sécurité de certaines catégories de navires : · des missions de surveillance et de police, qui comprennent la connaissance du littoral et de ses activités, les contacts divers avec le milieu maritime, les administrations concernées et les municipalités. Les unités littorales sont dotées de moyens nautiques adaptés aux conditions locales de navigation et de véhicules terrestres. Le bilan très positif des quatre années de fonctionnement des ULAM a poussé à généraliser ce dispositif à lensemble du littoral dici 2001, moyennant les renforcements deffectifs et les renouvellements de moyens nautiques. 5 moyens nautiques de 12 à 15 mètres ont été commandés en juillet 1999. Si les moyens consacrés à la sécurité maritime croissent donc de manière continue, les professionnels de la mer nen continuent pas moins de réfléchir à lévolution des risques et à sinterroger sur la nécessité, lexistence et la fiabilité des moyens polyvalents destinés à assurer leur sécurité. B. LA SOCIÉTÉ NATIONALE DE SAUVETAGE EN MER En 1998, la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) a assisté 2.649 navires, 9.091 personnes et 921 véliplanchistes. Afin dassurer au mieux sa mission, la SNSM réalise, depuis plusieurs années, un effort important pour renouveler sa flotte. Au premier janvier 1999, elle disposait de 42 canots tous temps, de 26 vedettes 1ère classe, 54 vedettes 2ème classe et 20 vedettes 3ème classe, dont neuf ont été mis en service en 1998. Dix nouveaux lont été en 1999. Limportance de ces besoins justifie des efforts de diversification des moyens de financement pour augmenter les ressources de la SNSM. Le sauvetage en mer est certes gratuit, mais la SNSM peut être défrayée de ses interventions dassistance aux biens par lapplication de la loi du 7 juillet 1967 sur les événements de mer, qui prévoit une rémunération équitable pour les faits dassistance à des navires qui ont eu un résultat utile. Elle a mis en place des procédures et un suivi de recouvrement des créances en matière dassistance ou de remorquage, allant jusquà laction judiciaire. Les principales ressources de la SNSM proviennent néanmoins de lÉtat, des collectivités locales et de dons, comme le montrent les tableaux et graphiques de la page suivante. La subvention de fonctionnement accordée par lÉtat (chapitre 46-32, article 20) est reconduite, à 4,05 millions de francs. En revanche, le projet de budget 2000 ramène à 8,7 millions de francs (- 10 %) la subvention déquipement, stabilisée à 9,7 millions de francs depuis 1997 (chapitre 66-32, article 20). Cette subvention couvrait, les années précédentes, près de 40 % des dépenses déquipement de la SNSM, consacrées à la maintenance et au renouvellement de la flotte. Cette diminution hypothèque donc significativement le maintien des capacités opérationnelles de la SNSM, et en particulier son plan de construction, approuvé par le ministère de lÉquipement, qui prévoit le construction dune trentaine dembarcations entre 2000 et 2005, pour un coût total de plus de 60 millions de francs. Ce programme constitue le minimum nécessaire pour maintenir la flotte principale de la SNSM, qui compte 150 canots et vedettes dune durée de vie moyenne de 25 ans. De plus, 5 millions de francs doivent être consacrés chaque année à la modernisation des embarcations en cours de vie, tandis que le parc de 450 embarcations pneumatiques a besoin dêtre renouvelé. Le budget prévisionnel pour 1999 sélève à 65,95 millions de francs, se répartissant entre dépenses déquipement pour 26,19 millions de francs et de fonctionnement pour 39,76 millions de francs (dont sauvetage en mer : 30,11 millions de francs et sauveteurs saisonniers : 7,65 millions de francs). Les subventions publiques représentent 41,83 % du budget avec une dotation globale de 27,59 millions de francs. Le ministère de lÉquipement est le premier contributeur avec 13,75 millions de francs, soit 21 % du budget. Les conseils régionaux participent pour 7,4 millions de francs, les communes pour 6,05 millions de francs, le ministère de lIntérieur pour 0,23 million de francs et le ministère de la Défense pour 0,13 million de francs. Les dons, les legs et les adhésions sélèvent à 15,74 millions de francs et les autres opérations (partenariat) procurent 19,6 millions de francs, les remboursements de frais pour assistance à navires en difficultés ne sélevant quà 3 millions de francs. La diversification des sources de financement est donc réelle mais les subventions de lÉtat nen demeurent pas moins nécessaires. Votre Rapporteur ne peut que déplorer la réduction, injustifiée et lourde de conséquences, de la subvention déquipement à la SNSM.
CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DE LA SNSM CRÉDITS DINVESTISSEMENT DE LA SNSM LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION V. LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL Les ports maritimes représentent un intérêt stratégique majeur pour le développement de léconomie nationale et laménagement du territoire. Les crédits totaux quil est prévu dallouer en 2000 au transport maritime, aux ports et au littoral cest-à-dire les crédits correspondant aux deux agrégats « ports maritimes et littoral » et « flotte de commerce » sélèvent à 1.180 millions de francs en moyens dengagement (dépenses ordinaires et autorisations de programme) et à 1.040,58 millions de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement). Lessentiel de ces crédits est inscrit sur le fascicule « mer » : seuls 745.000 francs de crédits de dépenses ordinaires figurent dans le fascicule « urbanisme services communs » pour les actions de communication et dinformation dans les domaines des ports maritimes, du littoral et du transport maritime. Les crédits ainsi consacrés aux ports maritimes et au littoral quil est prévu dinscrire dans la loi de finances initiale pour 2000 sont en forte augmentation par rapport aux crédits votés pour 1999. En effet, les crédits de paiement sont en hausse de près de 44 % et les autorisations de programme font plus que doubler, atteignant 401,75 millions de francs. Près de la moitié du commerce extérieur français en tonnage et environ un cinquième en valeur ont été acheminés en utilisant les services dun port maritime français. Cette proportion toutefois seffrite régulièrement, au mieux se stabilise, mais ces mouvements sont sans grande signification en raison du manque de fiabilité des statistiques douanières (formalités allégées depuis le 1er janvier 1993). Pour la France, qui est le quatrième exportateur mondial, les ports jouent donc un rôle essentiel en ce qui concerne les échanges internationaux, que ce soit pour les importations de produits de base vitaux pour notre économie ou pour les exportations de produits manufacturés à forte valeur ajoutée. Lapport des ports français est également essentiel pour lactivité économique des régions littorales. Au début de 1998, les emplois portuaires directs étaient évalués à 38.000 pour lensemble des ports dÉtat de métropole et doutre-mer et les emplois industriels étaient stabilisés à 80.000 dont 60.000 pour les seuls ports autonomes. En y ajoutant les emplois induits liés à la filière portuaire et sans tenir compte de leurs effets dentraînement difficilement mesurables on peut estimer que les ports français sont globalement à lorigine de 250.000 emplois. A titre dexemple, une étude déjà ancienne mais qui semble demeurer dactualité , réalisée par lINSEE a montré que les ports du Havre et de Rouen génèrent plus de 30 % des activités du bassin demploi du Havre et plus de 10 % de celui de Rouen. Une autre étude, réalisée en 1998 pour le compte de la Direction départementale de léquipement de Charente-maritime concernant les impacts socio-économiques du port de La Rochelle-Pallice sur la Communauté de villes de La Rochelle et sur lîle de Ré a conclu que ce port génère au total 1.300 emplois et des revenus locaux de plus de 28,6 millions de francs pour les collectivités locales. Elle estime en outre quest à prévoir, au cours de la période du prochain contrat de plan 2000-2006, un accroissement de plus de 10 % du nombre de ces emplois. Enfin, la réalisation du projet « Port 2000 » au Havre devrait entraîner la création nette denviron 3.500 emplois. Même si certains ports ont réussi des percées intéressantes sur certains types de trafics, le système français souffre encore dinsuffisances. A limportation, les ports maritimes français nont pas pleinement profité de lévolution favorable de la répartition du commerce extérieur par pays dorigine constatée en 1998 : les importations en provenance des pays non européens, acheminés principalement par voie maritime, ont progressé plus fortement que lensemble des importations (+ 8,6 % et + 4,4 % respectivement) alors que la part de marché des ports français sur ce créneau est passée de 88,5 % en 1997 à 87,3 % en 1998. Le phénomène est identique pour les exportations, où la part de marché des ports maritimes français sur les trafics avec les pays non européens est passée de 72,7 % en 1997 à 71,7 % en 1998, alors que ces trafics ont plus progressé que lensemble des exportations françaises (+ 5,2 % et + 1,6 % respectivement). Favoriser le développement des ports français comme pôles économiques demeure un enjeu majeur, dont certains aspects sont insuffisamment pris en compte par le projet de loi de finances pour 2000. A. LACTIVITÉ GÉNÉRALE DES PORTS FRANÇAIS 1. Une bonne année 1998 Lactivité des ports maritimes et de commerce métropolitains reste en 1998 à un niveau élevé par rapport aux trafics marchandises de la décennie : 336,5 millions de tonnes (hors avitaillement), soit une progression de 3,9 % par rapport à 1997 qui a profité exceptionnellement de la fermeture du tunnel sous la Manche. En excluant le trafic maritime de Calais, cette progression atteint 5,3 %. Les trafics débarqués, dont le volume atteint 240,6 millions de tonnes, progressent plus fortement que celui des marchandises embarquées (95,9 %), avec respectivement + 5,1 % et + 1,1 %. La croissance de lactivité en 1998 profite aux ports autonomes, dont le trafic progresse de 6,4 %, tandis que celui des ports dintérêt national perd 3,9 %.
Toutes les catégories de conditionnement progressent : les vracs liquides, dont 94 % sont constitués par des produits pétroliers et qui représentent près de la moitié du tonnage de marchandises traitées par les ports métropolitains, progressent de 4 %, sous leffet de la reprise du trafic dhydrocarbures. Les vracs solides, un quart du trafic total, enregistrent une augmentation de 9,6 % : des céréales en sorties, du charbon en entrées. Le dernier quart du trafic est constitué de marchandises diverses. Si le bilan de 1998 marque une baisse de 1,4 % par rapport à 1997, cest à cause de limportance exceptionnelle du trafic transmanche en 1997, due à lincendie dans le tunnel sous la Manche ; par rapport à 1996, le trafic de 1998 progresse de 14,6 %. Au sein de cette catégorie, les trafics conteneurisés maintiennent leur progression régulière depuis quelques années, malgré une légère érosion en fin dannée, en raison notamment de la crise asiatique. Cette croissance de lactivité portuaire, détaillée dans les annexes du présent rapport, est supérieure à la moyenne européenne de 3,4 %. Elle est particulièrement marquée pour les ports de lAtlantique : lactivité des ports français y croît de 17 %, pour une moyenne de 11,2 %. La France a aussi su profiter de lintensification du trafic en mer du Nord, puisque lactivité de ses ports a gagné 9,1 %, contre seulement 2,9 % pour lensemble des ports européens de la région. En revanche, la situation du port de Marseille sest dégradée entre 1997 et 1998 : si le trafic méditerranéen na augmenté que de 1,7 %, lactivité du port français a baissé de 0,9 %. 2. Un premier semestre 1999 encourageant Pour le premier semestre 1999, les résultats provisoires font apparaître une augmentation du trafic global de 0,3 %, sous leffet conjugué dune baisse des entrées de 1,3 % et dune hausse des sorties de 4,2 %. Le trafic des ports autonomes est en baisse de 0,7 %, celui des ports dintérêt national en hausse de 4 %.
Ces résultats sont liés principalement à un redressement des vracs solides, en hausse de 10 %, dû à un meilleur niveau de sorties de céréales, à la progression des trafics conteneurisés (+ 5,3 %), contrebalancée par une baisse des trafics de vracs liquides (- 4,9 %), qui touche aussi bien les entrées que les sorties. Cette évolution, certes positive, ne doit cependant pas laisser oublier quune part non négligeable de nos échanges extérieurs est acheminée par des ports étrangers. Depuis labolition des contrôles aux frontières, au 1er janvier 1993, il nexiste plus dindicateur parfaitement fiable pour mesurer les parts de marché prises par les ports étrangers sur le commerce extérieur français. Des estimations peuvent cependant être établies. Pour 1998, elles montrent que la part de lacheminement maritime par les ports français est en tonnage de 54,9 % à limportation et de 33,2 % à lexportation, en baisse à limportation (56,3 % en 1997) et en hausse à lexportation (32,9 % en 1997). En valeur, la part de lacheminement maritime par les ports français a baissé plus fortement à limportation (18,9 % au lieu de 20,6 % en 1997) quà lexportation (19,5 % au lieu de 20 % en 1997), compte tenu notamment de la baisse des produits pétroliers en 1998. La situation des ports français est ainsi toujours menacée : toute politique portuaire doit donc présenter des objectifs clairs, bien compris par les professionnels du secteur. Or, deux questions délicates sont actuellement à lordre du jour : la suppression du privilège des courtiers maritimes et le statut des dockers. La suppression du privilège des courtiers maritimes risque de conduire à la désorganisation des prestations de services portuaires. Afin de préserver lexistence de cette profession et lemploi de tous les salariés des courtiers, une période transitoire doit être mise en place pour leur permettre de diversifier leurs activités, en particuliers vers des activités commerciales qui leur étaient jusque là interdites, tout en bénéficiant encore de leur privilège ; il leur sera aussi alloué une indemnisation destinée à les aider à faire face à linévitable chute de leur chiffre daffaires. Votre Rapporteur insiste sur la nécessité daccorder une période transitoire suffisamment longue pour éviter des disparitions demplois et une dégradation du service portuaire. Une autre question dactualité retient lattention de votre Rapporteur : elle concerne le statut des dockers du secteur de la pêche. Ces dockers, qui ne sont plus quenviron 150, demandent à bénéficier des avantages de la convention collective nationale de la manutention portuaire, notamment des dispositions relatives au travail dominical et diurne. Le Gouvernement sétait engagé à étendre à leur profit la convention collective des dockers portuaires si les négociations menées au niveau de chaque port conduisaient à un accord. Laccord ayant effectivement été trouvé, votre Rapporteur souhaite donc que le Gouvernement tienne son engagement en publiant sans tarder le décret interministériel nécessaire à lextension de la convention collective. B. LES PORTS FRANÇAIS FACE AUX PORTS EUROPÉENS CONCURRENTS La place des ports français parmi les ports européens apparaît relativement modeste : le seul port de Rotterdam enregistre un trafic annuel équivalent à celui de lensemble des ports français, comme le montrent les tableaux figurant en annexe de ce rapport. Cest en général au surcoût du passage par les ports français que lon attribue cette situation. Il est donc intéressant dexaminer plus précisément le niveau des parts prises aux ports français par les ports étrangers voisins et lorigine du surcoût prétendu qui affaiblit les ports français. Malgré limpossibilité de mesurer valablement les parts de marché prises par les ports étrangers sur notre commerce extérieur, une estimation grossière, compte tenu des problèmes de codification des documents douaniers, peut en être donnée à partir de 1993 en additionnant les trafics extracommunautaires arrivant par voie maritime dans lUnion européenne sans spécification du point frontière (correspondant en principe à un port communautaire non français), avec les trafics communautaires ayant fait lobjet auparavant dune mise en libre pratique dans un pays de lUnion européenne et arrivant en France par voie terrestre (fer, route et voie navigable). Encore faut-il noter que les exportations de la France vers un pays hors Union européenne, quand elles sont dédouanées dans un port dun autre pays communautaire, ne peuvent être enregistrées que comme une exportation vers ce pays communautaire. Lévolution du trafic des ports français et étrangers, en tonnage, de 1993 à 1997 dans le commerce extérieur français et celle du Commerce extérieur total, en tonnage et valeur, par type de trafic , il apparaît que les importations et exportations indirectes par voie maritime ont progressé à plusieurs titres. En valeurs absolues, le tonnage et la valeur des marchandises importées et exportées passant par un port étranger ont augmenté respectivement de 17 % et 8 % en 1998 par rapport à 1997, ces évolutions nétant que de 2 % (en tonnage et valeur) pour les trafics passant par les ports français, les trafics générés par le commerce extérieur français ayant augmenté quant à eux de 3 % en tonnage et de 7 % en valeur. Il faut toutefois noter que le niveau des tonnages transportés est nettement plus important pour les ports français que pour les ports étrangers - 232,9 millions de tonnes générées par le commerce extérieur français passent par les ports français et 28,2 millions de tonnes par les ports étrangers en 1998 ce qui aboutit à une augmentation en valeur absolue de 4,8 millions de tonnes pour les ports français et de 4,2 millions de tonnes pour les ports étrangers en 1998. La part des trafics transitant par un port étranger a aussi augmenté en valeurs relatives : de 5 % du tonnage de notre commerce extérieur en 1997 (8,8 % en valeur), elle est passée à 5,7 % en 1998 (8,8 % en valeur). A titre de comparaison, la part de marché des ports français qui était de 47,5 % en tonnage et 20,3 % en valeur en 1997, a baissé respectivement à 46,9 % et 19,2 % en 1998. Ces tableaux montrent également que laccroissement des trafics indirects est dû autant aux trafics dédouanés en France quaux trafics mis en libre pratique dans un autre pays de lUnion européenne. Enfin, on note que les fuites de trafic sont plus importantes à lexportation quà limportation, ce qui est normal compte tenu de la structure du commerce extérieur français (50 % des tonnage importés concernent les produits pétroliers, trafic captif des ports français). De la même manière, les comparaisons en matière de compétitivité et de coûts de passage portuaire entre les ports français et les ports européens concurrents sont délicates à élaborer. Pour tenter détablir une évaluation objective, la plus fine possible, un Observatoire des coûts de passage portuaire a été créé à la fin de 1998, au sein du ministère de lÉquipement, des transports et du logement. La collaboration des professionnels qui interviennent dans toute la chaîne de traitement des marchandises dans les ports maritimes devrait permettre à cet observatoire de calculer les coûts de revient du passage dun type de marchandise par un port maritime français et détablir des comparaisons, à la fois dans le temps, par lanalyse de lévolution passée et présente de ces coûts, et dans lespace, en rapprochant les résultats de ceux des ports directement concurrents. Lanalyse des résultats que produira lobservatoire devrait fournir des éléments importants pour lévaluation de la compétitivité relative des ports de commerce français. Dans lattente de ces résultats, une approche, certes partielle, de la compétitivité des ports français a été établie à partir de la comparaison des coûts du transit portuaire dun conteneur dans les principaux ports européens, mais il convient également dexaminer le montant des dépenses descale des navires, les questions relatives au coût dacheminement terrestre des conteneurs et la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises. Le trafic de conteneurs est important pour le développement de lactivité des places portuaires. Le trafic conteneurisé recouvre des organisations de lignes maritimes très différentes, que lon peut résumer comme suit : Les grandes lignes transocéaniques « Est-Ouest » entre les pays fortement industrialisés, sont détenues par les armements mondiaux, au sein desquels les armateurs dExtrême-Orient sont largement dominants. La stratégie de desserte maritime de lEurope par ces grands armements repose sur lutilisation de navires de plus en plus grands (6.000 conteneurs aujourdhui - 8.000 demain) et sur une concentration des escales. Sur ces lignes, la desserte du Nord de lEurope semble se structurer autour de quatre escales, au maximum : un ou deux ports centraux avec Rotterdam, en position dominante, un port à lEst (Bremerhaven ou Hambourg) et un port à lOuest, premier ou dernier port touché en Europe du Nord. Le port du Havre, première place portuaire française pour les marchandises conteneurisées, dispose de bons atouts pour laccueil de ces grandes lignes régulières internationales de porte-conteneurs rapides. Les lignes dites « Nord-Sud » desservies par des porte-conteneurs de dimensions plus petites (1.500 à 2.000 boîtes), assurent les liaisons entre lEurope et les pays moins développés de lhémisphère sud (Afrique occidentale, Amérique du Sud, Océan Indien ). Le port de Rouen et celui de Nantes-Saint-Nazaire, notamment, sont bien placés sur ces lignes détenues par des armements de taille moyenne. Dans le cadre de ces trafics de lignes conteneurisées, le client des entreprises portuaires est larmateur et le client de larmateur est le chargeur qui, selon les conditions qui lui sont faites, décide ou non, damener la marchandise au port. Il faut donc distinguer les dépenses descale acquittées par larmateur et les dépenses de transport acquittées par le chargeur. · Dépenses descale acquittées par larmateur Les dépenses acquittées par larmateur comprennent les droits de port sur le navire, les dépenses de pilotage, de remorquage et de lamanage et des frais divers. Une comparaison établie sur la base de différentes sources fait apparaître les résultats suivants dans les divers ports européens :
Il apparaît que les ports français offrent pour larmateur des conditions avantageuses par rapport à leurs concurrents, à condition que le nombre de conteneurs à charger et à décharger y soit suffisant pour en profiter. On notera cependant la grande diversité des résultats qui reflète la disparité des tarifs pratiqués selon les conditions spécifiques à chaque type de navire, la fréquence de desserte du port concerné, la politique tarifaire du port, la durée et la difficulté des opérations de pilotage et de remorquage, et de multiples autres facteurs. On voit ainsi quil nest pas possible à ce jour de mesurer précisément de façon totalement objective les coûts et la performance comparée des ports français. La création de lobservatoire des coûts de passage portuaire devrait permettre de progresser dans cette tâche particulièrement difficile et de longue haleine. · Dépenses acquittées par le chargeur Les dépenses acquittées par le chargeur comprennent le taux de fret, qui couvre les dépenses maritimes de larmateur (navires, soutes, dépenses descales), les frais de manutention relatifs au chargement ou au déchargement du conteneur, payés sous forme forfaitaire, Terminal Handling Charges (THC), qui doivent théoriquement permettre de couvrir les coûts engagés par larmateur auprès du terminal opérateur, le coût du transport terrestre du conteneur entre le port et son lieu de provenance ou de destination finale, ce transport étant assuré soit par larmateur moyennant rétribution par le chargeur, soit par le chargeur lui-même auquel larmateur remet le conteneur. taux de fret Le chargeur paie à larmateur un taux de fret qui rémunère le transport maritime. Le taux de fret des grandes lignes maritimes est généralement le même pour tous les ports. Ainsi, pour larmateur, les dépenses de navigation seront les mêmes, quel que soit le port de chargement. frais de manutention Les coûts de manutention portuaire payés par le chargeur sont inclus dans les THC. Il faut souligner que ces THC ne reflètent pas la réalité du coût de manutention, car ils ne constituent le plus souvent quune base de négociation, les prix réellement pratiqués étant fortement influencés par le nombre de conteneurs à traiter et par la politique commerciale de larmateur. Celui-ci cherchera, par exemple, à favoriser une escale dans tel ou tel port en fonction de ses intérêts, ou à rattraper au niveau des THC ce quil perd sur un autre poste de la facturation adressée à son client (passage maritime, ou pré-post-acheminement portuaire si celui-ci est géré par larmateur). En outre, laffaiblissement marqué du poids des concentrations armatoriales (dénommées « conférences ») sur les liaisons maritimes où la concurrence est très vive fait que les THC sont de moins en moins représentatifs des prix réellement pratiqués, et quils deviennent même difficiles à connaître. Une comparaison a cependant été tentée entre quelques-uns des principaux ports européens, qui fait apparaître les résultats suivants pour les principales zones de navigation :
Ces valeurs ne peuvent cependant pas être interprétées comme un indicateur direct de la compétitivité des ports français, car la massification des trafics réduit le coût de passage à la boîte en faveur des grands ports européens à conteneurs. · Coût dacheminement terrestre des conteneurs Le coût dacheminement terrestre des conteneurs dépasse souvent le prix du seul passage portuaire et peut avoir une grande influence sur la décision du chargeur, comme le montre lexemple suivant qui concerne lexpédition vers lAsie dun conteneur (équivalent 20 pieds) au départ de Lyon. La décomposition du prix de transport est la suivante :
Au total, le transport depuis Lyon, dun conteneur et son débarquement en Asie reviennent à 6.500 francs à lexportateur, mais le transport terrestre dacheminement vers le port dembarquement représente, à lui seul, près de 40 % du prix total du transport. Cet exemple montre que la qualité de la desserte terrestre dun port est aussi un facteur déterminant de son attractivité. Or, les ports français souffrent dans ce domaine, de certaines insuffisances. Des mesures sont actuellement engagées pour améliorer les dessertes terrestres des ports maritimes sur la base dune synergie multimodale renforcée : cest lun des axes de la politique portuaire du Gouvernement, nous y reviendrons. · Rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises Enfin, un dernier élément important de la compétitivité de nos ports est la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises. Le trafic conteneurisé Est-Ouest est une activité industrielle de haute précision mettant en uvre des moyens considérables. Un opérateur doit maintenant offrir en Europe du Nord deux à trois départs par semaine et tout arrêt portuaire entraîne des décisions logistiques dont le coût peut être supérieur au million de francs par escale. Le chargeur devient également de plus en plus exigeant, demandant à lopérateur une ponctualité exemplaire. Si la fiabilité des ports est un critère essentiel de choix, tant pour larmateur que pour le chargeur, la rapidité des procédures attachées au traitement des marchandises lest également. Cest précisément dans ce but qua été élaboré par la direction générale des douanes et des droits indirects et la direction du transport maritime, des ports et du littoral un plan dactions visant à simplifier les procédures douanières dans les ports maritimes français, dont lenjeu, clairement économique, a pour finalité de reconquérir des trafics dans nos ports, den capter de nouveaux et, ce faisant, de favoriser le développement de nos échanges et de notre économie. C. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE PORTUAIRE 1. Assurer la sécurité des infrastructures portuaires de base et, en particulier, des accès nautiques des ports Les ports maritimes sont un vecteur essentiel du développement du commerce extérieur. Le renforcement de leur compétitivité pour quils puissent fournir des prestations sûres, fiables et de plus en plus attractives en terme de prix, en vue daccueillir en plus grand nombre des marchandises créatrices de valeur ajoutée et demplois est un enjeu prioritaire autour duquel se mobilisent lensemble des acteurs de la filière portuaire. A ce titre, il incombe à lÉtat de remplir pleinement ses obligations au titre de la sécurité des infrastructures portuaires de base relevant de sa compétence, quil sagisse des digues, quais et jetées, ou de lentretien des profondeurs des chenaux daccès maritimes et avants ports. Cest pourquoi les crédits destinés à lentretien de ces ouvrages dinfrastructure, indispensables à la fonction « première » des ports de sécurité de laccueil et de la réception des navires, sont reconduits dans les ports autonomes maritimes ainsi que dans les ports dintérêt national. En outre, il est prévu de compléter les crédits des chapitres 35-34 et 44-34 dans le prochain collectif de fin dannée dune dotation de 38 millions de francs, ce qui déchargera dautant les crédits dinvestissements et permettra ainsi de regrouper sur les chapitres appropriés les crédits nécessaires à lentretien des profondeurs des chenaux daccès maritimes. Enfin, dans le cadre de la préparation des nouveaux contrats de plan État-régions, les préfets de région ont été invités à proposer linscription dun certain nombre dopérations, portant sur la réhabilitation dinfrastructures portuaires de base, tels les travaux de restauration des digues de calibrage du chenal maritimes du port autonome de Rouen. 2. Réaliser les extensions portuaires justifiées par les évolutions du trafic La plus importante concerne le projet dextension des ouvrages portuaires au Havre pour faire face à la croissance soutenue du trafic de marchandises diverses conteneurisées, autour du projet « Port 2000 ». En 1998, le trafic de marchandises conteneurisées sest accru de 11,4 % au port du Havre. Cest là un projet économique majeur, tant pour lactivité portuaire et les échanges intracommunautaires ou avec les pays tiers, que pour ses retombées sur léconomie locale. Le port du Havre dispose indéniablement dimportants atouts, notamment de par sa position géographique et son accessibilité nautique, pour développer laccueil des grands armements mondiaux conteneurisés et accroître, ainsi, significativement son trafic de marchandises diverses. De nombreuses créations demplois directs et indirects ainsi que dimportantes retombées économiques sont attendues de ce projet dans les professions de la logistique et des transports et, au niveau local, dans les professions portuaires, les commerces et les services. Les travaux doivent débuter en lan 2000, en vue dune mise en service des installations nouvelles fin 2002-début 2003. Le projet de budget pour 2000 prend donc en compte lengagement dune première tranche de travaux dinfrastructures avec une participation de lÉtat de 220 millions de francs en autorisations de programme et 66 millions de francs en crédits de paiement. Dautres investissements de capacité ou de modernisation, de dimension plus modeste, mais nécessaires pour accompagner les évolutions des trafics, devraient être engagés dans dautres ports, également en lan 2000, notamment dans le cadre des futurs contrats de plan État-régions : la modernisation du terminal agro-alimentaire de Montoir à Nantes-Saint-Nazaire, des requalifications et aménagements de quais à Marseille-Fos ainsi quà Dunkerque. Par ailleurs, lannée 2000 verra lachèvement des travaux dinfrastructure du terminal à conteneurs de la Pointe-des-Grives, à la Martinique. 3. Améliorer la desserte terrestre des ports maritimes Au-delà des crédits inscrits sur les chapitres concernant les ports maritimes, la flotte de commerce et le littoral, le projet de budget pour 2000 traduit également un effort de lÉtat pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes. Lamélioration de la desserte terrestre des ports maritimes est une composante essentielle de leur compétitivité et constitue un axe fort de la politique portuaire, conformément aux conclusions du comité interministériel de la Mer, réuni le 1er avril 1998, sous la présidence du Premier ministre, largement reprises dans la loi n° 99-533 dorientation pour laménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999. Sagissant de la desserte routière, le schéma directeur routier national du 1er avril 1992, qui constituait le cadre de développement à long terme du réseau autoroutier français, a marqué un infléchissement sensible prenant en compte la desserte terrestre des ports français. On peut citer à cet égard : · la réalisation dun certain nombre de dessertes transversales ouest-est permettant de relier des ports situés sur la façade atlantique à leur arrière pays et délargir ainsi leur hinterland (arrière pays) : Ainsi, la mise en service de la section Coutras-Montpon-Ménesterol de lA 89 Bordeaux-Clermont-Ferrand est prévue pour mi-2000. Par ailleurs, les besoins damélioration de la desserte routière du port du Havre, dans le cadre du projet « Port 2000 », seront pris en compte, notamment en ce qui concerne le raccordement du port au réseau routier et autoroutier. · un grand axe assurant une continuité autoroutière de Dunkerque à Bayonne, à proximité du littoral ; · les grands contournements autoroutiers de Paris, au nord (A 29) et au sud (A 28) au bénéfice en particulier, des ports du Havre et de Rouen, pour contourner lobstacle de la région parisienne. Ainsi, certaines sections de lA 28 Rouen-Alençon-Tours seront mises en service en 20002001. La totalité de cette liaison permettra de relier le port de Rouen aux régions sud-ouest atlantique et à lEspagne. Concernant la desserte ferroviaire, une politique volontariste du Réseau ferré de France et de la Société nationale des chemins de fer se met en place en faveur du développement du fret ferroviaire et, en particulier, de la desserte des ports français. Ces derniers constituent un marché privilégié, générateur de trafics fret importants sur lesquels la demande de transport ferroviaire est conséquente, en particulier sur les longues distances et pour lacheminement du trafic des marchandises conteneurisées. Cest pourquoi, lextension du port du Havre avec le projet « Port 2000 » saccompagnera nécessairement dun renforcement de la qualité de la desserte ferroviaire de ce port, comportant en particulier son raccordement à la Brèque. Enfin, sur un plan plus général, les futurs schémas de services de transport qui sont fondés sur une approche en termes de niveau de services et qui font actuellement lobjet dune première phase délaboration concertée au niveau régional, sous légide des préfets de région ainsi que les futurs contrats de plan État-régions constitueront le cadre approprié pour mieux prendre en compte les aménagements nécessaires à lamélioration de la desserte terrestre des ports maritimes. Votre Rapporteur souhaite attirer lattention de lAssemblée sur lenjeu essentiel que constitue la desserte terrestre, routière mais aussi ferrovière, pour la compétitivité des ports français et la prospérité de leur arrière-pays. Il faut donc absolument éviter que les très grands ports soient les seuls à bénéficier dune bonne desserte. Les ports de taille moyenne ne doivent pas être tenus à lécart : si la desserte routière a été considérablement améliorée ces dernières années, le transport ferroviaire de marchandises a été négligé. De nouvelles possibilités sont ouvertes grâce aux réflexions de lUnion européenne sur le concept de « corridor de fret ferroviaire ». Il est indispensable dy associer des ports de taille moyenne, que leurs activités soient majoritairement commerciales ou de pêche, afin de leur donner une impulsion nouvelle et déviter leur marginalisation. Pour certains types de trafic, en particulier pour les trafics intercontinentaux de conteneurs, les grandes lignes maritimes sont désormais amenées à ne compter quun nombre limité descales. Cette réduction implique une extension des régions européennes desservies à partir du port, extension favorisée par lintégration progressive de léconomie européenne. Elle implique également le recours accentué aux modes de transport privilégiés pour les grandes quantités et les grandes distances que sont notamment le cabotage maritime, les transports fluviaux et ferroviaires. Dautre part, un cinquième de lactivité fret du mode ferroviaire en France se compose des trafics des ports français. En tenant compte des industries portuaires, ce pourcentage atteint environ un tiers. Daprès les estimations de croissance des trafics portuaires, si lon suppose conservées les parts modales actuelles des acheminements portuaires, les trafics portuaires pourraient induire à lhorizon 2002 une croissance du fret ferroviaire de lordre de 3 à 9 milliards de tonnes/kilomètres. Ces estimations sont établies sans tenir compte de lévolution de la compétitivité des ports français, qui a récemment permis et doit encore permettre de capter des trafics supplémentaires. Lenjeu est donc de taille et va bien au-delà de la seule politique maritime. 4. Se donner les moyens dune véritable politique de protection et de mise en valeur du littoral Avec 5.500 km de littoral, la France doit disposer des moyens nécessaires pour protéger lenvironnement de ses côtes et la sécurité des activités et des habitants que ces zones littorales accueillent. Le projet de budget pour 2000, avec une progression très significative des crédits destinés à la protection et à la mise en valeur du littoral (43 millions de francs à comparer à 22 millions de francs en loi de finances initiale 1999), traduit la volonté des pouvoirs publics de développer une véritable politique du littoral, en accompagnant de leur soutien les efforts des partenaires locaux. Laugmentation de 4 millions de francs en autorisations de programme de larticle 20 du chapitre 53-30 permettra daméliorer et de valoriser la gestion du domaine public maritime, en multipliant les opérations de délimitation afin de répondre au légitime souci des riverains de la mer de voir levées les présomptions de domanialité publique et en accélérant la mise en place du sentier du littoral dans les secteurs difficiles d'accès et présentant un intérêt paysager, comme le préconise le récent bilan de l'application de la loi « littoral ». De même, lÉtat se doit de mieux accompagner les efforts des acteurs locaux pour protéger les franges de notre littoral qui se trouvent de plus en plus agressées par lérosion marine. Le projet de budget 2000 prend en compte la nécessaire remise à niveau des crédits destinés à la défense de nos côtes contre lérosion marine face à un risque dérosion qui sétend et saccroît. Cette remise à niveau permettra dengager une contractualisation entre lÉtat et les régions des opérations à réaliser dans le cadre des futurs contrats de plan. Cette contractualisation sera de nature à favoriser des actions de restauration ou de traitement du trait de côte plus cohérentes, mieux programmées et mieux structurées sur des secteurs homogènes de côtes. Enfin, conformément aux décisions du comité interministériel pour laménagement et le développement du territoire du 23 juillet dernier, le projet de budget 2000 intègre les crédits nécessaires à lengagement des premiers travaux de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel, opération qui revêt un caractère prioritaire. D. LE PROJET DE BUDGET POUR 2000 Les crédits destinés à lentretien et à lexploitation sont reconduits pour les ports autonomes et les ports dintérêt national. Les crédits dinvestissement sont globalement maintenus, la hausse étant essentiellement due à la subvention accordée au projet « Port 2000 » dextension du port du Havre.
1. Les dépenses dentretien et dexploitation a) Les ports autonomes Les dépenses dexploitation, sauf celles liées aux accès maritimes, sont entièrement financées par le port autonome dont les principales ressources proviennent, dans des proportions stables, des droits de port (52,9 %), des taxes doutillage (29,07 %) et des produits des domaines et concessions (13,47 %). En revanche, lÉtat supporte les frais de lentretien et de lexploitation des écluses daccès, de lentretien des chenaux daccès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer ainsi que les dépenses relatives aux engins de dragage utilisés pour lexécution de ces travaux. Le projet de budget maintient la subvention versée par lÉtat aux ports autonomes pour le remboursement de leurs charges dentretien et de réparation à 392,50 millions de francs pour la métropole.
Il faut observer que le niveau de cette dotation, qui stagne depuis cinq ans, ne permet de réaliser quenviron 50 % des dépenses indispensables, ce qui condamne les ports à en reporter une partie sur lusager ou les collectivités locales alors quelles devraient relever entièrement de lÉtat. Depuis 1993, ces crédits ont baissé de 11,61 % en francs courants et de 15,13 % en francs constants, ce qui nest tout de même pas négligeable. Cette situation est dautant plus préoccupante que les ports français se trouvent placés en position dinfériorité par rapport à leurs concurrents étrangers, qui bénéficient dune participation supérieure de la puissance publique. Il est donc particulièrement important que les dotations prévues par la loi de finances ne soient pas sensiblement réduites en cours dexercice au titre de la régulation budgétaire comme ce fut le cas en 1995 ( 8,4 %) et en 1996 ( 2,6 %). Ces pratiques aux conséquences regrettables ont heureusement disparu depuis deux ans : en 1998, les dotations ouvertes ont atteint 422,3 millions de francs et ont été consommées à près de 95 %. b) Les ports dintérêt national LÉtat a la charge dune partie de lentretien des installations dinfrastructures existantes des ports dintérêt national. Une participation financière du concessionnaire de loutillage public, qui perçoit par ailleurs les droits de port sur les navires et les marchandises, à laquelle sajoutent, le cas échéant, les participations des collectivités locales concernées, couvre lautre partie des dépenses dentretien. Il nexiste aucun texte réglementaire déterminant le taux des participations demandées, qui sont fixées projet par projet. Le coût budgétaire correspondant est inscrit au chapitre 35-34.
La dotation prévue pour 2000 est très légèrement diminuée après leffort significatif fait en loi de finances pour 1998 (+ 15,8 % pour les ports métropolitains). Cette évolution est préoccupante dans la mesure où, notamment, des opérations de rétablissement de profondeur sur la sécurité des accès nautiques sont loin dêtre toutes pleinement assurées. On peut aujourdhui constater que linsuffisance dentretien a eu pour conséquence une très forte dégradation des ouvrages. Pour remédier à cette situation, il est devenu indispensable de lancer des opérations de grosses réparations qui vont peser sur les programmes dinvestissement. 2. Les dépenses dinvestissement Sagissant des ports autonomes, les sources de financement des investissements se répartissent, selon la nature des opérations, entre : · lÉtat, pour les infrastructures exclusivement ; · les ports autonomes, par recours à lemprunt ou autofinancement ; · les collectivités locales, dont les participations, qui sinscrivent dans le cadre des contrats de plan État-région ou de conventions particulières, atteignent des montants très variables selon lintérêt que représentent les projets pour le développement économique régional ; · les opérateurs privés, et notamment les sociétés de manutention, qui peuvent parfois participer à la charge financière des superstructures portuaires. En ce qui concerne les ports dintérêt national où la maîtrise douvrage de linfrastructure appartient à lÉtat, ils ont tous fait lobjet dune concession doutillage public, généralement à une Chambre de commerce et dindustrie. En règle générale, la participation financière de lÉtat aux travaux dinfrastructures, sagissant dinvestissements dun coût inférieur à celui des ports autonomes maritimes et mobilisant largement les fonds du FEDER, est de lordre dun tiers du montant de la dépense. Le complément est constitué par des fonds de concours du concessionnaire de loutillage public, éventuellement relayés par les collectivités locales intéressées. Pour les travaux de grosses réparations, lÉtat participe généralement à hauteur de 50 %. Les investissements de superstructures sont entièrement à la charge du concessionnaire de loutillage public, avec possibilités de subventions des collectivités locales et de participations dopérateurs privés. Une enveloppe annuelle demprunts pour la couverture des dépenses dinfrastructures et de superstructures est fixé dans le cadre de la programmation retenue par le comité spécialisé « Transports » du comité des investissements à caractère économique et social (CIES).
Les chiffres qui précèdent démontrent que les ports se sont globalement engagés dans une politique de désendettement afin daméliorer leur compétitivité. Les emprunts sont contractés sur le marché financier.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, larticle 70 du chapitre 53-30, relatif aux ports maritimes outre-mer, est supprimé tandis que larticle 30 regroupe désormais les crédits destinés aux ports maritimes en métropole et outre-mer. Votre Rapporteur ne peut que regretter un regroupement darticles que rien ne justifie et qui rend plus opaque la politique dinvestissement de lÉtat dans ce secteur pourtant vital pour léconomie nationale. Ce regroupement rend toute comparaison délicate, puisque la part revenant aux ports métropolitains nest plus isolée. Nous ne pouvons donc plus raisonner que sur le total des deux articles antérieurs, alors quils névoluaient pas nécessairement dans le même sens et selon les mêmes proportions. En 1998, le total de la dotation en crédits de paiement était de 152,5 millions de francs ; en 1999, elle sélevait à 161,78 millions de francs, mais la hausse était surtout due à laugmentation de la dotation concernant loutre-mer (+ 5,7 millions de francs). Le nouvel article 30 est doté pour 2000 de 160,98 millions de francs, ce qui marque un recul global des crédits de paiement. La chute est encore plus nette pour les autorisations de programme qui atteignaient au total 179,45 millions de francs en 1998, 177,25 millions en 1999 et sont réduites à 135,25 millions dans le projet de loi de finances pour 2000. Le niveau proposé pour 2000 est très insuffisant dans la mesure où les crédits avaient fortement baissé, surtout depuis 1994, non seulement en loi de finances initiale, mais également en exécution (les annulations sur le chapitre 53-30 ont atteint, en crédits de paiement, 24 % en 1994, 16,5 % en 1995, 5,5 % en 1996, 4,5 % au titre de larrêté du 9 juillet 1997 et 5,1 % en 1998). Comme on la indiqué, un certain nombre dopérations de grosses réparations et de remise en état des infrastructures, dont lentretien avait été délaissé, devront être impérativement réalisées sans tarder, en particulier pour des exigences de sécurité. La nécessité de rattraper le retard ne permettra pas de financer dans le même temps des investissements de capacités et des opérations de modernisation pourtant également indispensables. Pour permettre de préparer lavenir, une remise à niveau budgétaire simpose, de telle sorte que les crédits, tant en entretien quen investissement, retrouvent au moins le niveau quils atteignaient au début de la décennie. Il faut également, pour que les gestionnaires des ports puissent envisager une politique à long terme, que les engagements de lÉtat soient contractualisés et scrupuleusement respectés. 3. Le délicat problème de la gestion des ports dintérêt national par les chambres de commerce et dindustrie La comparaison entre le traitement réservé aux ports autonomes et aux ports dintérêt national amène à se poser un certain nombre de questions. La France compte 7 ports autonomes, 23 ports dintérêt national, dont 17 sont concédés à des chambres de commerce et dindustrie (CCI). Les responsabilités respectives de lÉtat et des CCI dans la réalisation de travaux pour les ports dintérêt national sont mal définies. Aussi lÉtat sollicite-t-il de manière croissante les CCI pour financer des investissements, réalisés par le jeu des fonds de concours. De surcroît, alors que lentretien des infrastructures incombe à lÉtat, la tutelle des ports réclame une participation financière des CCI et des collectivités locales qui représente plus de la moitié des financements. La même situation prévaut pour le dragage des chenaux. Un rapport denquête de lInspection générale des finances, de mai 1999, sur les chambres de commerce et dindustrie françaises révèle les nombreux dysfonctionnements de ces établissements dont beaucoup touchent directement les ports dintérêt national. Ceci est dautant plus préoccupant que les ports dintérêt national sont moins bien traités que les ports autonomes. Le rapport de lIGF indique dailleurs : « La stratégie de lÉtat se concentre surtout sur les ports autonomes et particulièrement sur les ports du Havre et de Marseille ( ). Les ports dintérêt national apparaissent par conséquent comme les laisser pour compte de la politique portuaire. » Les ports autonomes financent leurs investissements à hauteur de 41 % par des subventions provenant de lÉtat et des collectivités locales, alors que les ports dintérêt national ne reçoivent pour leurs investissements que 35 % de subvention. La part dautofinancement dans le financement des investissements est supérieure pour les ports gérés par les CCI par rapport aux ports autonomes (37 % contre 31 %).
Mais le rapport de lIGF précise que « la principale faiblesse des ports gérés par les CCI réside dans leur endettement qui est supérieur à celui des ports autonomes ». Le chiffre daffaires des ports dintérêt national (hors Calais) a régressé de 1,8 % par an durant les années 1995 à 1998. Aussi, les deux tiers des ports soumis à la procédure CIES nont pas une capacité dautofinancement suffisante pour faire face à leurs échéances demprunts et leur situation financière est préoccupante. Dès lors, on est amené à sinterroger sur les modes de fonctionnement des CCI. Tout dabord, comme le signale le rapport de lIGF : « La situation des directeurs généraux est particulièrement préoccupante ». Ils bénéficient en effet dun statut très favorable. Ainsi, le salaire moyen brut des directeurs de CCI (moyenne calculée sur les 155 CCI ) sélevait en 1998 à 550.000 francs par an. Ceci est une moyenne intégrant de très petites CCI, ce qui signifie que certains salaires sont beaucoup plus élevés. Cette situation, comme le souligne lIGF « est sans rapport avec des postes publics ou privés équivalents ». Ceci naurait que peu dimportance si les ports dintérêt national navaient pas un fonctionnaire dÉtat à leur tête, fonctionnaire dont le salaire est très largement inférieur à celui du directeur de la concession Le rapport de lIGF insiste sur le caractère souvent irrégulier des modes de passation des marchés. La procédure de passation des marchés, de construction et de maintenance de loutillage public nest pas appliquée dans la plupart des marchés. Dans un grand nombre de cas, les CCI déclarent les marchés infructueux afin de passer des marchés négociés. Pour cela, les estimations des travaux sont sous-évaluées ou les délais demandés irréalistes et lIGF cite le cas de Dieppe où tous les marchés sans exception présentaient des irrégularités formelles dont certaines avaient des incidences sur le fond Ainsi le marché dune passerelle du terminal transmanche a été attribué pour 27,8 millions de francs à une société sur la base dun cahier des charges différent de celui ayant été soumis à la consultation. Les marchés de la construction de la halle de criée et de la gare maritime ont été attribués à une société dont le président de la CCI était actionnaire et qui était dirigée par son frère. Dans le même port, laménagement de lécluse a coûté 130 millions de francs, alors que le projet initial était estimé à 70 millions de francs. Certes, il ne sagit pas dassimiler toutes les CCI gestionnaires à celles citées précédemment. Mais il est incontestable que ces abus ne contribuent pas au bon fonctionnement des ports dintérêt national et, in fine, cest lÉtat qui est le grand perdant. Jusquen 1996, il a dû faire face à un montant dengagements de 113 millions de francs pour les ports sous forme davances remboursables et de 1,7 milliard de francs demprunts non amortis. Est-il normal, comme le souligne lIGF, sagissant de deux ports nationaux, que « la CCI de Dieppe se soit fait consentir une avance de trésorerie de 44 millions de francs en 1998 par la CCI de Calais, sans autre formalisme quun accord entre les deux présidents » ? On peut ajouter que : « alors que le cahier des charges du port de Calais ne prévoit aucune distribution de résultats, la tutelle a demandé en 1997 une contribution exceptionnelle de 250 millions de francs compte tenu des bénéfices réalisés sur le trafic passagers. Mais pour obtenir laccord de la CCI, elle a accepté den reverser la moitié au service général de la Chambre. » De même, « Sagissant du port de Sète, la tutelle a engagé la CCI en 1977 dans un programme dinvestissements massifs, sur la base dune étude prospective des services maritimes prévoyant une augmentation de 50 % du trafic, de 8 millions de tonnes à 12 millions de tonnes entre 1977 et 1987. 15 ans plus tard, le trafic du port de Sète ne dépasse pas 4 millions de tonnes. Lendettement de la CCI sétablit à près de 150 millions de francs et le concessionnaire na pas trouvé les moyens dexploiter les investissements réalisés. » On peut enfin citer une situation particulièrement caricaturale : le rapport de lIGF établit un classement des 155 CCI selon leur capacité dautofinancement nette en 1997, par ordre décroissant. On y trouve en première place Calais, le premier port de voyageurs dEurope, et en 155ème et dernière position Boulogne, le premier port de pêche français. Or, ces deux ports dintérêt national situés à 35 kilomètres lun de lautre, gérés par deux CCI différentes, ont un même directeur, le chef du service maritime Boulogne-Calais. Comment, quand on sait le rôle joué notamment par les investissements réalisés par les CCI concessionnaires, élaborer une politique cohérente pour ces deux ports ? Un cahier des charges type simposant à toutes les CCI concessionnaires pourrait améliorer cette situation. Le classement, établi en 1983, des ports en 4 catégories : les ports autonomes, les ports dintérêt national, les ports départementaux et les ports communaux (plaisance) nest sans doute plus adapté. Pourquoi confier aux départements des ports maritimes, alors que ce sont les régions qui ont la compétence économique ? Certains ports dintérêt national sont en réalité dintérêt régional. Enfin, le statut actuel des ports dintérêt national nest plus adapté. Dès lors quun port est national, lÉtat doit y assumer pleinement ses responsabilités. Ce nest pas dans le cadre de ce rapport que des solutions peuvent être proposées mais il paraît souhaitable de trouver un statut unique pour les ports dits « nationaux ». Les ports doivent-ils être soumis au régime de la taxe foncière ? Les gouvernements sy sont toujours opposés craignant, non sans raison, que cette imposition ne les mette en difficulté. Il nen demeure pas moins que la question reste posée. Il faut rappeler que depuis 1994, le port autonome de Dunkerque paie une charge foncière de 6 millions de francs à la suite de la saisine dAlbert Denvers, alors Président de la communauté urbaine de Dunkerque. Certes, on peut redouter que les collectivités locales ne demandent la compensation de lexonération de la taxe foncière car les sommes réclamées pourraient être considérables. En effet, la direction de la législation fiscale a avancé une évaluation de 400 à 700 millions de francs par an pour lensemble des ports et la réclamation peut porter sur 30 années Mais on ne peut continuer à « pressurer » les collectivités locales qui sont de plus en plus sollicitées pour se substituer à lÉtat pour les travaux portuaires. Elles pourraient être tentées dengager un contentieux dont on ne peut connaître lissue. Quelle que soit la réforme envisagée par le statut des ports nationaux, de gros travaux soit dentretien soit damélioration sont à engager. Pourquoi ne pas utiliser, pour ces grands travaux, des prêts à 50 ans, compte tenu de la durée de vie des investissements, en ayant recours si besoin est à des fonds dépargne ? E. LA PROTECTION ET LAMÉNAGEMENT DU LITTORAL 1. La lutte contre les pollutions accidentelles a) Bilan des moyens de lutte Après plusieurs années dinvestissements importants consacrés à lacquisition de matériels de lutte contre la pollution par les hydrocarbures puis à la réalisation de bâtiments pour les abriter, leffort de lÉtat a été ramené, jusquen 1997, à un niveau permettant la maintenance du dispositif. Laugmentation des crédits dinvestissements en 1998 (de 5 millions de francs à 7 millions de francs), maintenue en 1999, a permis dengager un renouvellement des matériels, afin de garder le caractère opérationnel du dispositif et daméliorer la prévention. Ainsi, le Ministère de lÉquipement peut mettre en application de façon plus efficace les directives des textes en vigueur. En effet, la circulaire du Premier ministre du 17 décembre 1997, ayant pour objet le dispositif de lutte contre les pollutions du milieu marine et du littoral insiste tout particulièrement sur les aspects préventifs et sur la préparation, à terre comme en mer. Lefficacité du dispositif repose, dune part, sur létat du matériel et, dautre part, sur la préparation des hommes à la lutte dans le cadre dexercices de simulation et de mise en uvre du matériel sur le terrain. Pour ce faire, il convient de : · poursuivre le remplacement dun linéaire conséquent de barrages réformés ou devant lêtre, renouveler le matériel, en faciliter la manipulation et lentreposage, enfin, veiller à la maintenance des centres de stockage ; · donner la priorité aux exercices de simulation mis en uvre pour tester et éprouver le matériel sur le terrain. Ils interviennent dans le cadre dune programmation pluri-annuelle avec un minimum de 4 à 5 exercices par an (coût moyen dun exercice : 150.000 francs). La qualification technique du personnel susceptible dintervenir en cas de rejets marins accidentels reste un gage essentiel de lefficacité du dispositif POLMAR ; · développer la coordination entre les personnels des différentes administrations impliquées dans lorganisation de la lutte ; · améliorer la prévention en soutenant les études et la recherche. Outre lappui technique apporté aux services par le Centre dÉtudes Techniques Maritimes et Fluviales, lessentiel du programme détudes et de recherche destiné à améliorer les matériels et les techniques de prévention est confié au Centre de documentation, de recherche et dexpérimentations sur les pollutions des eaux (CEDRE). Les études menées en 1999 par cet organisme portent sur lévaluation des matériels et techniques, les synergies macro-déchets/hydrocarbures, le guide du traitement des déchets de marées noires, et les études pour la révision des plans POLMAR-terre. b) Perspectives et traduction budgétaire pour 2000 Pour faire face aux pollutions qui peuvent se produire à tout moment, il importe que létat dispose de moyens nécessaires. Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit une progression très significative des dotations aux investissements destinées à la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer (chapitre 53-30, article 90) : 7,5 millions de francs en crédits de paiement au lieu de 4,9 millions de francs (+ 53 %). Les autorisations de programme, qui sélevaient à 6,5 millions de francs en 1999, atteignent 8 millions de francs (+ 23 %). Les crédits de fonctionnement (chapitre 35-33, article 20) qui ont, pour leur part, substantiellement augmenté en 1999, à 3 millions de francs (+ 66,7 %), sont stables pour 2000. Au final, la dotation globale (dépenses ordinaires et crédits de paiement) augmente de près de 33 %. Cet effort budgétaire se place dans la perspective dune action pluriannuelle de remise à niveau des stocks, damélioration des techniques et de développement de leur caractère opérationnel. Pour certains matériels, comme le linéaire de barrage, cela se traduira par des achats destinés à remplacer le linéaire réformé. Pour dautres comme les moyens de nettoyage, il sagira de moderniser le parc. Enfin, faciliter lacquisition de moyens de manutention et de transport, y compris aérien, accompagnera lamélioration du caractère opérationnel du dispositif qui reposera également sur la révision des plans durgence et le développement des exercices de mise en uvre. A la suite de linstruction du Premier Ministre du 17 décembre 1997, un effort de révision des plans POLMAR départementaux a été mis en uvre, qui saccompagne dun appui méthodologique et dexpertises apportées aux Préfets par le ministère. Lengagement de ces actions de remise à niveau est rendu possible par laugmentation des moyens budgétaires constatée depuis deux exercices. 2. Laménagement, la mise en valeur et la protection du littoral Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par la loi du 7 janvier 1983 afin de définir les grandes orientations de zones littorales présentant une unité géographique et maritime, au sein desquelles il convient dorganiser des activités concurrentes ou complémentaires. De 1988 à 1993, onze schémas de mise en valeur de la mer ont été lancés. Le premier à aboutir a été le schéma de mise en valeur de la mer de lÉtang de Thau, approuvé par décret du 20 avril 1995. Un schéma est sur le point daboutir, celui du littoral charentais. Deux schémas sont en phase délaboration : baie de Lannion (Côtes dArmor) et bassin dArcachon (Gironde). Le coût unitaire moyen dun schéma de mise en valeur de la mer est de lordre de 2 à 3 millions de francs, et la participation financière sollicitée des collectivités territoriales est en général dun tiers. Cest sur cette base quont été financés les premiers schémas de mise en valeur de la mer, sauf dans les régions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côtes dAzur où lÉtat et la région sétaient engagés mutuellement dans le cadre dun contrat de plan à financer à parts égales des schémas de mise en valeur de la mer. A compter de la loi de finances pour 1998, les crédits consacrés à ces opérations ne sont plus individualisés mais sont regroupés au sein dun article « aménagement, mise en valeur et protection du littoral » (chapitre 53-30, article 20) avec les crédits précédemment consacrés à létablissement de la servitude du sentier du douanier. On peut rappeler, sagissant de ce programme que 1.400 kilomètres de sentiers ont été aménagés en vingt ans, et quil en reste 1.080 à traiter. Les dotations ainsi globalisées poursuivent leur progression. Après une hausse 32,1 % en crédits de paiement et de 25 % en autorisations de programme, en 1999, elles connaissent un quasi doublement dans le projet de loi de finances pour 2000 : .elles passent de 3,7 à 6,85 millions de francs en crédits de paiement et de 4 à 8 millions de francs en autorisations de programme. 3. Le rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel Dans le projet de budget pour 2000, deux articles sont créés, consacrés au rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel, cette individualisation des crédits attestant dune volonté politique forte. La baie sensable en effet chaque jour davantage, et des mesures de sauvetage simposent. Au titre V, 2 millions de francs en crédits de paiement et 3,5 millions de francs en autorisations de programme couvriront les investissements exécutés par lÉtat (chapitre 53-30, article 50). Cette dotation est complétée au titre VI par des subventions dinvestissements qui atteignent 3 millions de francs en crédits de paiement et 6,5 millions de francs en autorisations de programme. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION VI. LA FLOTTE DE COMMERCE La flotte de commerce français a connu une forte décroissance à partir des années 1970 pour se stabiliser dans les années récentes, à un peu plus de 210 navires, 217 au 1er juillet 1999. Le projet de budget pour 2000 reconduit le dispositif daide à la flotte de commerce mis en place en 1999, en conformité avec les orientations communautaires, publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne. Conformément à ces orientations, le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de lannulation des charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes. Le projet de budget pour 2000 intègre un dispositif de remboursement par lÉtat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français, aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions. Sont éligibles au remboursement les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. La dépense pour 2000 est estimée à 133 millions de francs. Dans la même logique, les crédits afférents au remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle, dispositif que le comité interministériel de la Mer du 1er avril 1998 a décidé de reconduire, feront lobjet, à compter de 2000, dune ouverture dès la loi de finances initiale, ce qui allégera la trésorerie des entreprises darmement maritime qui disposeront ainsi plus rapidement des crédits. Enfin, le soutien de lÉtat aux investissements navals fait lobjet, depuis le second semestre de 1998, dune mesure dallégement fiscal pour les groupements dintérêt économique qui acquièrent un navire, prenant la forme dun amortissement accéléré et dune exonération de la taxation sur les plus-values lors de la revente du navire à larmateur. Cette mesure bénéficie à larmateur dès lors quil se voit rétrocéder les deux tiers de cet avantage fiscal. A. LÉVOLUTION DE LA FLOTTE DE COMMERCE Sur un plan global, les années 1990 peuvent être considérées comme celles duns stabilisation et dune relative consolidation de la flotte de commerce au regard de la décennie précédente. Le repli dune vingtaine dunité encore chaque année entre 1987 et 1990 conduit la flotte jusquà un palier, à hauteur de 210 à 220 navires, pour une capacité de 6 à 6,5 tonnes de port en lourd. Cette évolution est la conséquence à moyen terme dévénements de portée mondiale intervenus au cours des années 1975 à 1985, quont dû affronter les flottes européennes, et la flotte française en particulier, impliquant un remaniement de leur composition et un amoindrissement de leur importance. Une nouvelle donne pétrolière est apparue. Le « second choc pétrolier » sétendant de 1979 jusquau « contre-choc dollar » de 1986, une dévaluation de 30 % de sa valeur, et de lapparition ou du développement de nouvelles sources dapprovisionnement pétrolier, européennes et sud-asiatiques, à côté de celle du Golfe arabe, ont facilité les approvisionnement intrarégionaux et conduit à une surcapacité relative de la flotte pétrolière alors disponible. Le marasme économique qui sest développé a dautant plus touché les grandes flottes du transport maritime que sest accentué le mouvement vers la libre immatriculation et que se mettaient en place les flottes nouvelles des pays dAsie et dAmérique du Sud. Laccélération de la croissance américaine et la rapidité de la croissance industrielle en Asie ont ouvert laccès à un nouveau palier du besoin de transport maritime, atteint entre 1989 et 1991, mais ce nest quà compter de 1995, sous leffet dun redressement de la croissance européenne, que les divers secteurs de la flotte des pays occidentaux remaniés ont pu être consolidés. Cette crise de larmement a minoré les capacités de renouvellement de lensemble de la flotte. Lâge moyen de la flotte est passé à 14,5 ans, résultat dun vieillissement de trois ans, surtout accentué au début de la décennie : il est de plus de 18 ans pour les pétroliers et de près de 11 ans pour les cargos et les navires à passagers. Lévolution de la flotte depuis 1989, début de la reprise de la croissance de lactivité mondiale, se révèle assez contrastée selon les secteurs. La flotte pétrolière comporte un nombre équivalent dunités (58), mais leurs tailles se sont accrues, sans que cela signifie nécessairement une modernisation corrélative. Pour lensemble des cargos, la flotte, fortement réduite en effectifs et capacité, na guère accusé de vieillissement. Elle connaît en revanche des modifications : les grands rouliers porte-conteneurs sont progressivement sortis de la flotte au profit de porte-conteneurs purs ou de transporteurs spécialisés dans les colis lourds, le nombre de vraquiers a aussi fortement diminué. Sagissant du transport de passagers, on constate une augmentation de leffectif (de 25 navires en 1989 à 37 en 1999) et de la capacité qui fait plus que doubler, ce qui se traduit par une diminution de lâge moyen. Globalement, on peut donc considérer quun mouvement général de renouvellement a eu lieu, permettant, sans doute de façon encore insuffisante, ladaptation des différents secteurs de la flotte française à lévolution des échanges internationaux.
La crise financière, partie dAsie et qui sest propagée en Russie et dans les pays émergents, a déjà eu des conséquences sur le transport maritime. Les flottes vraquières, pétrolières et sèches, ont été les plus fortement touchées dans un premier temps car elles assurent les grands approvisionnement en énergie et en matières premières pour lindustrie dont la demande, pour raison de déstockage, recule en volume de façon amplifiée par rapport à la production elle-même, et plus encore en terme de prix. Un indicateur composite des prix, observés au voyage, sur les principales liaisons mondiales pour vraquiers secs a en effet reculé de plus de 30 % entre les points hauts et bas de 1997 et 1998, tombant à un niveau inférieur à 1.000 points, valeur de sa base en janvier 1985. Dans le cas français, activité et demande de transport maritime permettent difficilement, sur une base annuelle, de déceler les conséquences de la crise asiatique : les profils conjoncturels intra-annuels de 1997 et 1998 sont en effet en opposition accélération progressive la première année puis un second semestre 1998 moins rapide que le premier , et dégageant plutôt un solde positif au profit de 1998 par rapport à 1997. Le trafic global de la flotte française en 1997 sest élevé à 101,847 millions de tonnes dont 61,8 millions de tonnes sous pavillon français et 40 millions de tonnes sur des navires affrêtés ou contrôlés, à comparer à un trafic global de 93 millions de tonnes en 1996. Les lignes régulières de longs cours assurent lessentiel du transport intercontinental des marchandises générales, les deux tiers de ces marchandises étant transportés en conteneurs. Les lignes régulières dégagent un chiffre daffaires de lordre de 13 milliards de francs. Ce métier, particulièrement complexe, nécessite une couverture commerciale étendue des marchés, une maîtrise des procédures logistiques et informatiques et enfin une forte aptitude à nouer des alliances. Ce secteur comprend actuellement deux grands ensembles, le groupe CMA-CGM et le groupe Bolloré (armement Delmas), qui assurent plus des deux tiers du chiffre daffaires du secteur. On doit noter quactuellement, les taux de fret sont généralement faibles en raison notamment de la surcapacité sur les grandes routes maritimes et de la pression de la concurrence des principaux armateurs mondiaux. Le transport de passagers, au niveau commercial, concerne les lignes de courte distance et les croisières. Les lignes de courte distance desservies à lintérieur de lUnion européenne sont soumises à une concurrence vive en raison des disparités tant au niveau des charges salariales que des taux de change ainsi que par la reprise en année pleine du trafic sous le tunnel sous la Manche. Dans une conjoncture où la croissance du trafic reste soutenue, loffre devrait davantage sorienter vers des navires rapides à forte capacité. Hormis les trafics côtiers, qui représentent à eux seuls environ un millier demplois embarqués très saisonniers, le transport de passagers constitue un ensemble très concentré autour de la Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM), la société Bretagne-Angleterre-Irlande (BAI-Brittany Ferries) et la filiale de la SNCF sur le détroit du Pas-de-Calais, SeaFrance. Ces trois entreprises représentent près de 3.000 emplois embarqués. En 1998, la dizaine de compagnies présentes au total dans ce secteur réalise un chiffre daffaires de lordre de 5 milliards de francs contre 4,5 en 1996. Le trafic de passagers touchant la France en Manche, Atlantique et Méditerranée est estimé à 28,3 millions en 1997 et le trafic des véhicules est passé de 6,5 millions dunités en 1996 à 7,2 millions en 1997. En ce qui concerne la croisière, on assiste à un renouveau sous pavillon français des navires de taille moyenne, correspondant à un secteur en plein expansion. Mais la France, connue pour la qualité des navires de croisière construits à Saint-Nazaire, nest pas suffisamment présente dans ce secteur. Sur le marché de vrac sec, le résultat de lactivité de larmement français (base 1997) sétablit à 28 millions de tonnes en tenant compte du grand vrac, cest-à-dire du transport de cargaisons de produits bruts et de matières premières, ainsi que des transports spécialisés (produits chimiques, colis lourds, liquides ). Le grand vrac est opéré par une quarantaine de navires armés ou affrêtés par six groupes ou compagnies françaises, dont au premier rang larmement Louis Dreyfus, réalisant un chiffre daffaires de 2,3 milliards de francs. Il est à noter que les quatre cinquième du tonnage sont transportés sur des trafics entre pays étrangers. Le secteur du transport de pétrole est concentré autour de deux types dactivité : · le transport du pétrole brut, lequel se trouve confronté à la nécessité du renouvellement de sa flotte, la plupart des navires ayant plus de 20 ans dâge, dont le coût unitaire des investissements est particulièrement élevé (de 450 à 500 millions de francs). Trois compagnies interviennent sur ce secteur et présentent un chiffre daffaires 1997 de 1,5 milliard de francs pour 14 navires exploités au long cours et une dizaine dunités contrôlées sous pavillon tiers. · le transport maritime de produits pétroliers qui représente un marché plus diversifié, assuré par une flotte denviron 45 navires mis en ligne par une dizaine darmements français présents sur le marché, dont le chiffre daffaires ressort en 1997 à environ 1 milliard de francs. Cette activité doit faire face, depuis le 1er janvier 1999 à la libéralisation du cabotage national au niveau communautaire pour les liaisons avec les îles. Les autres activités concernent, à côté de la prestation de service de remorquage en France et à létranger, le transport de passagers aux Antilles, le secteur du ravitaillement de plates-formes pétrolières et les services offshore, tels que la recherche sismique marine. Même si le pavillon français occupe dans le concert des nations maritimes le 28ème rang mondial pour les navires de plus de 300 tonneaux de jauge brute au 1er janvier 1999, les entreprises françaises se comportent honorablement dans plusieurs compartiments du marché. Le groupe CMA-CGM figure dans les vingt premiers armements mondiaux de ligne régulière et Delmas, filiale du groupe Bolloré, est rangé parmi les armements les plus performants dans les trafics nord-sud. Pour le vrac sec, le groupe Louis Dreyfus est dans les dix premiers mondiaux. Il existe cependant des points de faiblesse, notamment dans le secteur de la croisière à cause de la forte densité capitalistique de ce métier et de la part des coûts de main duvre dexploitation. Au total, avec quelques grandes entreprises et un ensemble dentreprise moyennes très spécialisées, le tissu armatorial français offre une gamme assez complète de services non seulement aux exportateurs et importateurs français mais à de très nombreux clients étrangers puisque les deux tiers des tonnages transportés ne relèvent pas de notre commerce extérieur. La modernisation est aujourdhui, pour larmement français, une réalité positive dès lors que la compétition se fait sur des bases homogènes, notamment pour le coût des navires et des navigants. Les résultats financiers de larmement au commerce français pour lannée 1997 sont connus de manière encore incomplète. Sont disponibles les résultats globaux de 1997 du comité central des armateurs de France daprès une enquête menée auprès des compagnies maritimes françaises qui représentent plus de 90 % du secteur. Le chiffre daffaires de larmement français, cest-à-dire les recettes maritimes et les recettes dactivité auxiliaires et annexes, ressort à 25,6 milliards de francs en 1997 contre 24 milliards de francs en 1996 et 23 milliards de francs en 1995. Les résultats financiers des armateurs français saméliorent en 1997. Laugmentation des recettes est parallèle à laugmentation des volumes transportés. Les charges dexploitation diminuent légèrement de 24,9 milliards de francs en 1996 à 24,5 milliards de francs en 1997. B. LAIDE À LA FLOTTE DE COMMERCE Laide à la flotte de commerce sest essentiellement exercée, depuis 1990, à travers le plan pluriannuel de soutien. Elle comporte également des mesures dallégement de charges. A la suite des nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne, le Comité interministériel a modifié le dispositif daide lors de la réunion du 1er avril 1998. 1. Le plan pluriannuel de soutien à la flotte de commerce Le plan pluriannuel de soutien à la flotte de commerce mis en oeuvre sur la période 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comportait 4 mesures parmi lesquelles laide à linvestissement et laide à la consolidation et à la modernisation ne seront pas reconduites après le 31 décembre 1997, compte tenu des nouvelles orientations définies par la Commission européenne en matière daides dÉtat. · Aide à linvestissement En 1997, ont été consacrés à cette aide 80,1 millions de francs représentant des subventions dinvestissement pour quatre navires neufs. Le régime sachevant au 31 décembre 1997 et nétant pas renouvelé, ne pourront être subventionnés en 1998 que des navires neufs commandés avant le 31 décembre 1997 ou des navires doccasion livrés avant cette date. · Aide à la consolidation et à la modernisation En 1997, 11 entreprises darmement maritime ont bénéficié de cette aide pour un montant total de 79,9 millions de francs. · Remboursement de la taxe professionnelle Cette mesure a donné lieu à des versements dun montant de 90,4 millions de francs en 1997. Sagissant de 1998, la loi de finances rectificative de 1997 a ouvert une dotation de 92 millions de francs. · Allégement des cotisations patronales de lENIM Cette mesure a dorénavant un effet annuel intégral. Son coût budgétaire ne connaît pas désormais, dans lhypothèse du maintien de la réglementation en létat, dévolution significative. Il a atteint 134,8 millions de francs en 1997, soit 74 millions de francs pour les navires immatriculés en métropole qui effectuent des navigations internationales ou transocéaniques et 60,1 millions de francs pour les navires immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises.
2. Le nouveau dispositif daide Pour développer la compétitivité des armements et soutenir lemploi, lÉtat a mis en place un plan global de mobilisation de tous les acteurs du secteur maritime. Lors de la réunion du Comité interministériel du 1er avril 1998, ont été décidées deux mesures qui sinscrivent dans le cadre de la réglementation européenne, le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de lannulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes. Le financement de ces subventions est inscrit au chapitre 45-35, tandis que le chapitre 63-35, qui finançait des aides à linvestissement, à la consolidation et à la modernisation des navires, nest pas doté pour la deuxième année consécutive. Le tableau suivant retrace cette évolution :
En premier lieu, il a été décidé de reconduire en 1999 et pour les deux années suivantes le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle. Les crédits correspondants, ouverts les années antérieures en loi de finances rectificative, sont désormais ouverts en loi de finances initiale, à larticle 40 nouveau du chapitre 45-35. Ils sélèvent à 88 millions de francs pour 2000 contre 82,3 millions de francs ouverts en loi de finances rectificative 1998 et reportés sur 1999. En outre, est mis en uvre pour la deuxième année le dispositif de remboursement par lÉtat des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels naviguant sur des navires de commerce battant pavillon français aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions. Il est prévu douvrir 133 millions de francs à ce titre, sur larticle 50 du chapitre 45-35, en lan 2000 contre 81 millions inscrits en loi de finances initiale pour 1999. Le coût total ayant été de 123 millions de francs en 1999, la forte augmentation de la dotation (+ 64 %) apparaît conforme aux besoins et à la sincérité des crédits inscrits en loi de finances initiale. Sont éligibles à ce dispositif les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. En 1999, ce secteur regroupe aussi bien les armements dont les navires sont immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises que les armements dont les unités effectuent des navigations internationales ou transocéaniques. Pourtant, dans les prochaines années, compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, et en conséquence de son ouverture à la concurrence internationale, dautres armements deviendront éligibles à cette aide. Ainsi les compagnies maritimes desservant la Corse, au premier rang desquelles, la société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM), désormais soumises à la concurrence internationale, ce qui est le critère déligibilité du système, sont aujourdhui intégrées dans le dispositif de remboursement. Il est donc prévu dabonder la dotation de 133 millions de francs, dun montant supplémentaire de 70 millions de francs pour faire face à ces nouvelles charges de remboursement. Il serait souhaitable que cette somme soit inscrite dans le projet de loi de finances initiale dès lexercice prochain. Léligibilité des entreprises est subordonnée à un engagement de leur part, pris au début de lannée au titre de laquelle sont effectués les versements de contribution sociale, sur la définition dobjectifs concernant lemploi, la formation professionnelle initiale et continue et la configuration de la flotte sous pavillon français. Les entreprises ayant un nombre de navigants supérieurs à 250 doivent en outre présenter un plan dentreprise triennal dans lequel sinsèrent les objectifs cités précédemment et qui précise les actions prévues en matière damélioration de la productivité et de la compétitivité. Enfin le remboursement par lÉtat à la compagnie générale maritime et financière (CGMF) des charges spécifiques de retraite et daccidents du travail des personnels sédentaires de la Compagnie générale maritime est poursuivi au niveau réel des dépenses. La dotation sélèvera à 117 millions de francs en 2000 après avoir atteint 119 millions de francs en 1999. Le Comité central des armateurs de France a signalé à votre Rapporteur que le dispositif de remboursement des charges patronales faisait naître une grande lourdeur pour les entreprises et les administrations, sources de retards considérables. Votre Rapporteur estime que laugmentation de la dotation couvrant ces exonérations devrait être de nature à abréger les délais de reversement, tandis quil ne juge pas opportune la proposition faite par le Comité central des armateurs, consistant à convertir ce dispositif en exonération pure et simple. 3. La nécessité dun soutien au trafic transmanche Le 1er juillet 1999, conformément à la directive communautaire adoptée en 1991 par le Conseil des ministres des finances, le régime des ventes hors taxes en vigueur dans les aéroports, les avions, les bateaux et les ports est aboli pour les voyageurs se déplaçant à lintérieur de lUnion européenne. Malgré les efforts de la France qui souhaitait la prolongation de la période transitoire, ce que défendait également votre Rapporteur dans son rapport spécial pour 1999, lapplication de la directive na pas été reportée. En effet, le commissaire européen alors responsable du marché intérieur et de la politique fiscale était particulièrement attaché à cette mesure, qui avait été décidée à lunanimité. Il estime quelle met fin à une situation curieuse qui voyait le trafic aérien ou maritime intracommunautaire bénéficier, par ce biais, de subventions massives, qui représentaient plus de deux milliards chaque année pour lensemble des compagnies européennes. Le problème de la suppression des duty free ne concerne pas seulement la France, mais aussi la Grande-Bretagne, lIrlande et les pays scandinaves. En Europe, 140.000 personnes travaillent autour du duty free et sa disparition entraînerait la perte de 80.000 emplois, dont 15.000 en France. Le rapport Capet, qui est centré sur le cas français, estimait à 10.050 les pertes demplois possibles et à 5.300 millions de francs le risque de perte de chiffre daffaires. Votre Rapporteur a souhaité rencontrer les dirigeants des deux armements français assurant le trafic transmanche afin de dresser un premier bilan des conséquences de la suppression du duty free, trois mois après son entrée en vigueur. Ces deux compagnies sont Seafrance, filiale à 85 % de la SNCF, qui exploite quatre navires entre Calais et Douvres, et Brittany Ferries, dont les sept navires assurent six lignes maritimes. Les répercutions de la suppression du duty free sont de quatre ordres : · le coût dachat des produits par les compagnies maritimes a été fortement augmenté : sous la pression de la grande distribution, leurs fournisseurs ont modifié les conditions de vente et augmenté leurs prix ; · les marges ont dû être réduites pour absorber le surcoût provoqué par lapplication de la taxe sur la valeur ajoutée ; · les prix de vente des tabacs et des alcools ont néanmoins crû puisquils sont désormais soumis à accises ; · les quantités vendues ont chuté : les ventes de tabacs sur les navires de Brittany Ferries ont été réduites de 92 % en deux mois. Le chiffre daffaires des compagnies maritimes a fortement souffert. Pour Brittany Ferries, le duty free représentait 18 % du chiffre daffaires ; pour Seafrance, la proportion était de 50 %, les trajets étant nettement plus courts. Le directeur général de Brittany Ferries a indiqué à votre Rapporteur que le chiffre daffaires provenant des ventes en duty free était passé de 310 millions de francs entre octobre 1997 et septembre 1998 à 240 millions de francs entre octobre 1998 et septembre 1999, période comptant neuf mois avec duty free et trois mois sans. Sur les douze prochains mois, les ventes à bord ne devraient plus rapporter que 151 millions de francs. Dans le même temps, la marge brute sur les ventes à bord a chuté de 191 à 127 millions de francs, et les projections prévoient seulement 44 millions de francs pour les douze prochains mois. De même, le président de Seafrance estime que, malgré la forte croissance du nombre de passagers pendant la dernière saison touristique, les ventes à bord ont diminué de 30 % en deux mois, les marges étant divisées par six par rapport à lété de 1998. Alors que leur situation financière est rétablie depuis peu, les deux armateurs sont donc inquiets pour leur avenir : les pertes liées à la disparition du duty free seront difficiles à combler. Ces difficultés futures sont paradoxales dans la mesure ou le trafic transmanche, fret comme passagers, est en forte croissance. Brittany Ferries prévoit de combler en partie ce manque à gagner par lélargissement de la gamme des produits vendus, des mesures déconomie et une hausse tarifaire, cette dernière étant limitée par lélasticité du marché et le poids de la concurrence. Seafrance espère une nouvelle recapitalisation prochaine, mais sinquiète de la grande sévérité du contrôle de la Commission européenne sur ce type dopération. La compagnie souhaiterait une hausse des exonérations de charges sociales. Si laugmentation du trafic pendant la saison touristique a jusquici compensé en partie les conséquences financières de la suppression du duty free, les armateurs risquent dêtre fortement touchés par la nouvelle situation fiscale pendant la basse saison. Il ne fait guère de doute que la contraction des ventes, qui aura alors pour corollaire la baisse du nombre de passagers, surtout sur les trajets courts, se fera durement sentir. Votre Rapporteur souhaite attirer lattention de la Commission sur la nécessité quil y a à soutenir les deux derniers armements français. Leur affaiblissement, voire leur disparition, serait dautant plus déplorable que leurs activités concernent un trafic en pleine expansion le fret transmanche a ainsi crû de 32 % entre 1996 et 1998 et que les armateurs britanniques, moins touchés car moins dépendants des ventes en duty free, sont tout prêts à conquérir leurs parts de marché. C. DU DISPOSITIF DES QUIRATS AU NOUVEAU RÉGIME DES GROUPEMENTS DINTÉRÊT ÉCONOMIQUES FISCAUX 1. Bilan du dispositif des quirats Sur la durée dapplication du dispositif fiscal en faveur de lacquisition de parts de copropriétés de navires de commerce (quirats), soit du 5 juillet 1996 au 15 septembre 1997, date limite de dépôt des demandes dagrément, le bilan se présente ainsi quil suit : Au total, ont été agréés 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997), dont 33 petites unités (remorqueurs et vedettes) pour un montant total dinvestissement de 8,1 milliards de francs (2,7 milliards de francs en 1996 et 5,4 milliards de francs en 1997). Le total des demandes dagréments a atteint 21 navires représentant 4 milliards de francs en 1996 et 78 navires représentant 10,9 milliards de francs en 1997. Cest en 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal relatif aux quirats adopté à lété 1996 doit entrer en flotte. Toutefois, les projets agréés au 31 décembre 1997 concernaient une majorité de navires de travaux et services et nauront en conséquence quun effet moindre sur la flotte des navires de transport : sur les 62 navires prévus, dont 53 navires neufs, seuls 16 commandes de navires neufs concernaient le secteur du transport, soit 4 navires de passagers et 12 navires de charge, porte-conteneurs et vraquiers. Parmi les 9 acquisitions doccasion, 7 relèvent de la flotte de charge, soit 4 navires polyvalents et 3 pétroliers. Ce système a donc eu des résultats précisément quantifiables appréciables : un huitième de la flotte française a été renouvelé, linvestissement maritime a fortement cru (en 15 mois, cest plus de 3 ans et demi de linvestissement moyen constaté les années précédentes Plus de la moitié des investissements réalisés grâce aux quirats ont profité à des chantiers français. Ce régime est toutefois apparu trop coûteux pour les finances publiques : environ 4 milliards de francs. Aussi a-t-il été remplacé par un nouveau dispositif. 2. Les débuts du nouveau dispositif des groupements dintérêt économique fiscaux Le nouveau dispositif fiscal issu de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 permet notamment de favoriser linvestissement maritime, sagissant aussi bien des navires de charge que des navires à passagers. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif quirataire instauré par la loi du 5 juillet 1996 dont le coût sétait avéré excessif pour les finances publiques. Elles comportent notamment un amortissement exceptionnel des navires qui seront détenus par des groupements dintérêt économique (GIE ainsi que la rétrocession à lutilisateur du navire des deux tiers de lavantage fiscal. Enfin, la revente du navire par le GIE à lutilisateur lorsque les deux tiers de la durée normale dutilisation du bien sont écoulés, fait lobjet dune exonération de la taxation sur les plus-values de cession. Ce nouveau dispositif, par les avantages quil procure tant à linvestisseur quà larmateur, devrait permettre dencourager le secteur maritime à maintenir et à développer le nombre de navires qui battent pavillon français ainsi que les emplois correspondants. Depuis la mise en uvre de ce nouveau dispositif, 15 dossiers pour 22 navires ont fait lobjet dune demande auprès du ministre de léconomie, des finances et de lindustrie. 6 dossiers ont été acceptés pour un montant total dinvestissement de 1.064,3 millions de francs. On ne saurait évaluer lavantage fiscal consenti autrement que par une estimation le chiffrant aux alentours du quart du total investi. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION CONCLUSION Le projet de budget pour 2000 répond ainsi aux principales préoccupations des professionnels de la mer, laugmentation des crédits hors ENIM assurant le renforcement des domaines essentiels pour lavenir que sont la sécurité et lenseignement maritime. Pour préparer lavenir des activités maritimes françaises, il convient de tirer toutes les conséquences des transformations qui agitent le monde. Le phénomène de mondialisation se traduit par une concurrence accrue entre les ports des différents pays, appliquant des conditions salariales radicalement différentes. Mais surtout, la place des ports dun pays parmi leurs concurrents internationaux dépend de la politique daccueil des navires : lessentiel est aujourdhui non seulement de proposer des services portuaires de bonne qualité à un coût raisonnable, mais aussi doffrir des liaisons terrestres avec larrière-pays. Le fret emprunte désormais des corridors de communication, incluant canaux et chemin de fer, auquel il est vital de rattacher le plus grand nombre possible de ports français. Les ports européens ont déjà réalisé des investissements en ce sens : cela leur permet dêtre souvent préférés aux ports français, non parce que les tarifs portuaires sont inférieurs, mais parce que les frais de transport terrestre sont moindres. Les transports deviennent de plus en plus multimodaux : la politique maritime doit être associée à la politique des transports terrestres, pour une plus grande efficacité globale des transports dans notre pays. Le Gouvernement la bien compris en mettant laccent sur la desserte terrestre des ports français. Votre Rapporteur sen félicite et vous propose dadopter les crédits de la Mer. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 12 octobre 1999, la commission des Finances, de lÉconomie générale et du Plan a examiné les crédits de la Mer. Après lexposé de votre Rapporteur, M. Maurice Ligot sest interrogé sur la carence des pouvoirs publics, singulièrement du ministère de lIndustrie, en matière de contrôle des chambres de commerce et dindustrie. Votre Rapporteur a indiqué que cette carence provient, au moins en partie, de la difficulté dappliquer à ces chambres certaines réglementations, comme celles qui concernent la passation des marchés publics. Il convient donc de remédier à cette situation. La Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Mer et vous demande démettre un vote favorable à leur adoption. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION ANNEXES LAISSER LA PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION ANNEXE I
LAISSER LA PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION ANNEXE II
N°1861-27. - Rapport de M. Guy Lengagne, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2000. - Equipement, transports et logement : mer - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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