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Document mis en distribution le 9 novembre 2000 N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 23 Rapporteur spécial : M. GÉRARD BAPT Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
La baisse du taux de chômage, au sens du BIT, se poursuit. De 12% de la population active en septembre 1997, cette proportion est redescendue à 9,5 % au mois de septembre dernier, après 11,1% en septembre 1999. Ces progrès méritent d'être d'autant plus salués qu'une diminution du nombre des chômeurs de longue durée les accompagne. Leur nombre a diminué de 23 % sur un an. Ces résultats ne peuvent que conforter le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale dans la volonté de poursuivre la politique de l'emploi qu'ils ont choisie. Et c'est au regard de cette stratégie, et de ces résultats, qu'il faut apprécier le montant des crédits inscrits au projet de budget pour l'emploi : 111,83 milliards de francs, soit une diminution de 1,9% par rapport au budget de l'emploi pour 2000 à structure 2001, c'est-à-dire sans tenir compte des 8 milliards de crédits de compensation d'allégements de cotisations sociales désormais pris en charge par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Pour apprécier cette évolution, il convient de prendre en compte trois types de facteurs tenant à la politique économique générale, à la politique budgétaire et à la politique de l'emploi. En premier lieu, le maintien d'une croissance soutenue et son enrichissement en emplois permettent d'alléger un certain nombre de crédits portant sur l'accompagnement des restructurations économiques. Ces ajustements aux besoins apparaissent en ce qui concerne les allocations spéciales du Fonds national pour l'emploi (1,10 milliard de francs), les conventions de conversion (250 millions de francs) et les conventions sociales de la sidérurgie (224 millions de francs). En deuxième lieu, un effort en vue d'une utilisation plus efficace des crédits publics se traduit par la révision des services votés. Conformément aux souhaits exprimés par la Mission d'évaluation et de contrôle, les modalités de financement du retrait d'activité ont été revues dans le sens d'une augmentation de la contribution demandée aux entreprises. Cela explique également, pour partie, les économies attendues sur le financement des préretraites AS-FNE (809 millions de francs) et des préretraites progressives (225 millions de francs). En troisième lieu, la priorité accordée par la politique de l'emploi à l'action en faveur des personnes les plus éloignées du marché du travail entraîne la poursuite de la recomposition des flux d'entrées dans les dispositifs spécifiques. Cette recomposition est marquée par une diminution globale en volume recouvrant un recentrage sur les personnes prioritaires, comme les demandeurs d'emplois de longue durée, les bénéficiaires de minima sociaux ou les handicapés. Ces choix appellent trois remarques de la part de votre Rapporteur spécial. La première tient aux interrogations qui peuvent apparaître sur la diminution du nombre des entrées dans les dispositifs de contrats aidés, en particulier les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi-consolidé. Sur le constat de l'utilité de ces dispositifs, il n'y a sans doute pas de désaccord, car le réalisme oblige à tenir compte de l'extrême difficulté, pour certains bénéficiaires, par exemple de contrats emploi-solidarité, de pouvoir franchir, au-delà de ce type de dispositif, une nouvelle étape en termes de plus grande employabilité. Mais votre Rapporteur spécial estime que la fongibilité des enveloppes de contrats aidés apporte une première possibilité d'adaptation aux différentes situations locales et individuelles. La mise en _uvre de cette fongibilité ne doit pas être freinée, compte tenu de l'évolution même du taux de chômage et du fait que, s'agissant d'un « noyau dur » de personnes atteintes par la sélectivité du marché du travail, et par des handicaps sociaux, seule est gage d'efficacité un choix entre les différents dispositifs fait au plus près des réalités locales. La deuxième remarque tient aux modifications qui vont affecter la mise en _uvre de ce budget, à partir du mois de juillet 2001, pour l'Agence nationale pour l'emploi, à la suite de l'entrée en vigueur de la convention d'assurance chômage de janvier 2001. Par exemple : - l'article 9 de la convention, relatif à la clarification des relations financières entre l'UNEDIC et l'Etat, stipule que les partenaires sociaux signataires dégageront 7 milliards de francs en 2001 en demandant que cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ; - l'article 1er, paragraphe premier, de la convention en instituant le projet d'action personnalisé signé par le demandeur d'emploi avec l'ANPE imposera de donner à cette dernière, de façon réaliste, les moyens matériels et humains pour répondre à cette mission ; - l'article 1er, paragraphe 4, de la convention en prévoyant l'aménagement d'un accès privilégié aux contrats de qualification adultes en faveur des salariés involontairement privés d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification favorisant le retour à l'emploi, avec une prise en charge des coûts de formation correspondants par le régime d'assurance chômage, aura aussi des conséquences sur l'utilisation des différents instruments de la politique de l'emploi. Les propositions de crédits prévus par le présent projet de budget, pour l'ANPE, devront nécessairement être revues pour lui permettre d'assumer ses nouvelles missions et de garantir l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité. La troisième remarque tient à la déception de votre Rapporteur spécial devant la stagnation des crédits des dotations déconcentrées pour la promotion de l'emploi qui entraîne une diminution des moyens à la disposition des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour accompagner les initiatives locales en faveur de l'emploi. Cette diminution apparaît contradictoire avec la nécessité d'accentuer la territorialisation des politiques publiques de l'emploi et entraîne, notamment, une diminution des moyens de fonctionnement accordés aux comités de bassin d'emploi (CBE). L'orientation générale d'une politique de l'emploi ambitieuse est donc confirmée pour 2001. La poursuite des actions visant à promouvoir les nouveaux services (emplois-jeunes), à améliorer les possibilités et les conditions du retour à l'emploi des populations les plus touchées par la sélectivité du marché du travail et à conforter le service public de l'emploi trouve sa pleine traduction dans le présent projet de budget.
I.- UN NOUVEAU RENFORCEMENT DES MOYENS DU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI Les crédits de personnel, compte tenu des crédits relatifs aux membres des secrétariats des coordonnateurs emploi-formation inscrits au chapitre 37-61, article 13, s'élèveraient à 2,738 milliards de francs contre 2,527 milliards de francs en 2000, soit une hausse de 8,4%. Les crédits de personnel au sens strict, c'est-à-dire hors crédits d'_uvres sociales, passeraient de 2,487 milliards de francs en 2000 à 2,697 milliards de francs en 2001. Cette augmentation de 210 millions de francs des crédits de rémunération résulte pour l'essentiel des propositions suivantes : - la traduction des mesures de revalorisation indemnitaire, pour 40,22 millions de francs ; - des mesures spécifiques de création d'emplois (création de 135 emplois pour 27,26 millions de francs ; régularisation d'agents précaires pour 15,73 millions de francs) ; - la traduction en année pleine de la réforme du statut de l'inspection du travail (22,89 millions de francs). La revalorisation de la carrière des inspecteurs du travail résulte des décrets n° 2000-747 et n° 2000-748 du 1er août 2000 et de plusieurs arrêtés du même jour. Le nouveau corps de l'inspection comporte trois grades (inspecteur, directeur adjoint, directeur du travail), au lieu de six précédemment, pour permettre un accès plus rapide à des indices de rémunération plus élevés, la grille indiciaire étant, en outre, améliorée, en particulier pour le premier grade. Enfin, la création d'un statut d'emploi de directeur départemental du travail de l'emploi et de la formation professionnelle permettra, en libérant des emplois dans les grades de directeur et de directeur adjoint, la progression plus rapide des agents demeurant dans le corps et une plus grande mobilité des cadres entre l'administration centrale et les services déconcentrés. Le projet de budget prévoit ainsi la création de 135 emplois destinés au renforcement des services du ministère. _ 22 créations d'emplois sont prévues à l'administration centrale du ministère : 3 emplois d'administrateur civil et 7 emplois d'attachés d'administration centrale. _ 113 emplois seraient créés dans les services déconcentrés : 20 emplois d'inspecteur du travail ; 7 emplois de directeur adjoint du travail et 3 emplois de directeurs du travail ; 80 emplois de contrôleur et 2 attachés INSEE. Enfin, 10 emplois supplémentaires renforceront les compétences spécifiques des services déconcentrés, en particulier 3 emplois d'ingénieurs de sécurité contractuels et 4 emplois de médecin inspecteur pour renforcer les moyens en matière de contrôle des risques professionnels. Par ailleurs, il a été indiqué à votre Rapporteur spécial qu'un emploi d'administrateur civil et deux emplois d'attaché d'administration centrale seraient mis à la disposition des services déconcentrés afin de développer la mobilité entre l'administration centrale et ces derniers. La poursuite de la mise en _uvre du plan de résorption de l'emploi précaire se traduirait par la création de 95 emplois, dont 64 d'agent administratif de 2ème classe dans les services déconcentrés. Sur la période 1998-2000, 546 agents précaires auront été ainsi titularisés, dont 370 coordonnateurs emploi-formation. Par ailleurs, la mise en _uvre du plan de rapprochement du corps de l'inspection de la formation professionnelle avec celui de l'inspection du travail s'achèverait avec la transformation de 18 emplois d'inspecteur de la formation professionnelle en emplois d'inspecteur du travail et celle de 6 emplois de chef de service de la formation professionnelle en emplois de directeur adjoint et directeur du travail. Enfin, 93 emplois feraient l'objet d'un repyramidage indiciaire, parmi lesquels 61 emplois de contrôleurs du travail de classe exceptionnelle (indices 376-513) qui remplaceraient 47 contrôleurs de classe normale (indices 288-462) et 14 contrôleurs de classe supérieure (indices 351-488). Il en irait de même, comme cette année, pour 3 emplois de médecin de classe normale (indices 447-733) remplacés par 3 emplois de médecin hors catégorie (indices 733-820). Au total, le ministère disposerait de 10.309 emplois budgétaires en 2001 recouvrant : - 962 emplois en administration centrale et 9.347 dans les services déconcentrés ; - et 9.323 emplois de titulaires et 986 de contractuels. _ L'augmentation de 2,5% des crédits d'_uvres sociales inscrits au chapitre 33-92, pour un montant total de 41 millions de francs, est destinée, cette année encore, à augmenter des crédits de restauration collective dans les services déconcentrés (quatrième tranche du plan de remise à niveau, sur cinq ans, de la participation aux frais de fonctionnement des restaurants interadministratifs et conventionnés). Ils regroupent les crédits de fonctionnement et de communication de l'administration centrale et des services déconcentrés, les crédits de statistiques et d'études générales et les crédits de contentieux général. Ces crédits augmenteraient au total de 44,15 millions de francs en 2001 (+5,1%). _ Les crédits affectés aux moyens de fonctionnement de l'administration centrale, inscrits au chapitre 34-98, passeraient de 355,8 millions de francs à 402,6 millions de francs (+13,2%). Les principales mesures proposées sont les suivantes : - les crédits de fonctionnement inscrits aux articles 10, 20 et 30 et 82 augmenteraient de 33,79 millions de francs. Le regroupement immobilier des différents services par pôle de compétences se poursuivrait, l'objectif étant de regrouper, à terme, le domaine emploi dans la Tour Mirabeau à Paris ; - les crédits inscrits à l'article 40 concernant la modernisation des services, qui bénéficient à la fois à l'administration centrale et aux services déconcentrés, seraient reconduits à leur niveau de l'année dernière : 2,30 millions de francs ; - la dotation de fonctionnement de l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, inscrite à l'article 60, augmenterait à nouveau, passant de 52,78 millions de francs à 56,38 millions de francs. Cette progression correspond toujours au financement de la formation résultant des créations et transformations d'emplois d'inspecteur et contrôleur du travail ; - les crédits d'informatique et de télématique augmenteraient en 2001. Ils passeraient de 178,3 millions de francs à 186,75 millions de francs (+ 5%). Ces crédits contribueront à la mise en _uvre de l'actualisation du schéma directeur du système d'information. _ Les crédits affectés aux moyens de fonctionnement des services déconcentrés du travail, inscrits au chapitre 37-61, se répartissent en deux dotations : la dotation globale qui passerait de 388,50 millions de francs à 403,5 millions de francs (+1%) et la dotation relative à la rémunération des secrétariats des coordonnateurs emploi-formation qui serait ramenée à 18 millions de francs, soit une diminution de 47 % pour tenir compte de la consommation réelle des crédits en cause. _ Les crédits de communication et d'information figurant au chapitre 34-97 passeraient de 96 millions de francs en 2000 à 87,90 millions de francs en 2001 (- 8,5%). 15 millions de francs d'économies résultent du transfert à l'ACOSS des travaux d'impression et de personnalisation des chèques emploi-service. Sur ce montant, 6,95 millions de francs ont été affectés au renforcement des moyens de communication, principalement de l'administration centrale (à hauteur de 4,95 millions de francs), une action de communication nationale étant annoncée sur les pénuries de main d'_uvre dans certains métiers. _ Les crédits de statistiques et d'études générales, inscrits au chapitre 34-94 s'élèveraient à 56,52 millions de francs (+ 1 %). Au titre de son programme de statistiques et d'études de 2000, la DARES a d'abord financé la poursuite d'études lancées antérieurement, par exemple sur le parcours et le devenir des intérimaires et des personnes en contrat à durée indéterminée ou sur les ruptures des emplois-jeunes. Elle a ensuite financé le lancement de nouvelles études, par exemple sur les processus de mise en _uvre des accords de réduction du temps de travail dans des bassins d'emploi locaux ou sur le contrat de qualification adultes. Au titre de son programme d'études et de recherches (article 20 du chapitre 34-94), la DARES a notamment financé, en 2000, des programmes portant sur l'impact des nouvelles technologies de l'information et de la communication sur le travail et l'emploi ainsi que des études portant sur la précarité et la flexibilité. Pour 2001, le programme d'études et de recherches viserait notamment les aspects locaux du marché du travail, la gestion par les entreprises du vieillissement de leur effectif ou les emplois précaires et le chômage récurrent. Enfin, la DARES contribue au financement de certaines études s'inscrivant dans le programme de recherche pluriannuel sur le travail lancé par le ministère de l'Education nationale, de la Technologie et de la Recherche. Parmi les opérations sélectionnées par la DARES figurent une étude sur le changement organisationnel et la précarité du travail et une étude sur l'employabilité comme facteur de transformation de l'emploi en Europe. Cette dotation, inscrite au chapitre 57-92, pour l'équipement de l'administration centrale et des services déconcentrés (articles 10 et 30) serait portée de 62 millions de francs à 65 millions de francs en autorisations de programme et ramenée de 71,40 millions de francs à 63,50 millions de francs en crédits de paiement. B.- LES SUBVENTIONS AUX ORGANISMES QUI CONCOURENT AU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI 1.- Les subventions à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ne tiennent pas compte des conséquences de l'application de la future convention d'assurance chômage La loi de finances initiale pour 2000 avait inscrit au chapitre 36-61, au titre de la subvention de fonctionnement de l'ANPE, 6,36 milliards de francs et au chapitre 66-72, au titre de la subvention d'investissement, 23,15 millions de francs en crédits de paiement et 11,25 millions de francs en autorisations de programme. Le projet de budget pour 2001 porterait la subvention de fonctionnement à 6,9 milliards de francs (+ 8,5%), dont 6,89 milliards de francs au chapitre 36-61 et 9,5 millions de francs au chapitre 44-70, article 91, rassemblant les crédits au titre des contrats de plan entre l'Etat et les régions. La subvention d'équipement serait portée à 42,60 millions de francs en crédits de paiement (+ 84%) et 46,6 millions de francs en autorisations de programme (soit une augmentation de 36%). Le tableau ci-après montre l'évolution des concours de l'Etat à l'ANPE, au titre de la dotation de fonctionnement et d'investissement, depuis 1997. Votre Rapporteur spécial a joint, en annexe au présent rapport, une présentation de l'équilibre du budget initial de l'ANPE pour 2001, hors mesures pour l'emploi financées par le FNE et le FEDOM.
L'augmentation de la subvention de fonctionnement permettra à l'agence de financer l'impact, en année pleine, des 500 nouveaux emplois créés en 2000 et de créer 433 nouveaux emplois en 2001. Cette nouvelle tranche de recrutements est nécessaire pour lui permettre de participer à l'accompagnement des demandeurs d'emplois que la France a pris l'engagement de réaliser dans le plan national d'action présenté pour la mise en _uvre des lignes directrices arrêtées au Conseil européen extraordinaire de Luxembourg sur l'emploi du 21 novembre 1997. Elle intervient en application du troisième contrat de progrès entre l'ANPE et l'Etat, signé le 28 janvier 1999, bien que le nombre de recrutement pour 2001 traduise un infléchissement par rapport aux engagements mêmes du contrat de progrès (création de 1.500 emplois supplémentaires sur la période 2000-2002), 1.000 emplois ayant déjà été créés en 1998 et 1999. Pour apprécier le niveau des moyens affectés à l'ANPE, il convient d'éviter les idées simplistes et les idées fausses. Contre les idées simplistes, il faut rappeler que la diminution du nombre des chômeurs ne signifie pas une diminution du nombre des personnes qui fréquentent les agences de l'ANPE (environ 4,7 millions d'inscriptions de demandeurs d'emploi auront été réalisées en 2000). Cette année même, près de 3,3 millions d'offres d'emplois auront sans doute été faites par l'intermédiaire de l'ANPE, soit une augmentation de plus de 10 % par rapport à 1999. Pour apprécier ce nombre, il convient de rappeler que les offres proposées par l'intermédiaire de l'ANPE étaient de l'ordre de 700.000 en 1990 et de 2 millions en 1996. Or, si l'amélioration de la situation économique peut alléger le contenu des entretiens avec les chômeurs ne rencontrant pas de difficultés particulières d'entrée ou de retour sur le marché du travail, il n'en va pas de même pour ceux dont « l'employabilité » est moindre. Contre les idées fausses, il faut en effet rappeler que la diminution du chômage ne signifie pas automatiquement celle du chômage de longue durée. Pour que les deux mouvements suivent une évolution semblable, il faut une volonté tenace, celle du Gouvernement et de sa majorité, et l'engagement de moyens humains et matériels importants. La diminution de la part des chômeurs de longue durée, de 23,1% sur un an, résulte de cette action. Or, dans la réalisation du « service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi », l'ANPE occupe une place centrale. Il s'agit de faire bénéficier d'un examen personnalisé de leur situation les jeunes entrant dans leur sixième mois de chômage, les adultes entrant dans leur douzième mois d'inscription, les jeunes chômeurs de longue durée, les adultes inscrits depuis plus de deux ans, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation spécifique de solidarité (ASS). Après 841.000 bénéficiaires en 1999, un peu plus d'1,1 million cette année, et une perspective de 1,4 à 1,5 million en 2001, il s'agit d'une mesure centrale du dispositif de lutte contre le chômage de longue durée. Parmi les objectifs assignés pour 2001 au service public de l'emploi, il est prévu une diminution de 15 % du nombre des demandeurs d'emploi de plus de deux ans (soit 60.000 personnes). Mais, comme la circulaire fixant ces objectifs le relève avec raison, « il devient de plus en plus ardu de s'attaquer au noyau dur des chômeurs de plus de deux ans au fur et à mesure que les plus employables d'entre eux ont retrouvé un emploi ». Comme votre Rapporteur spécial l'a déjà souligné l'année dernière, il convient de maintenir la cohérence entre les objectifs que le Gouvernement demande aux agents de l'ANPE d'atteindre et les moyens mis à leur disposition pour y parvenir. Or, un élément nouveau, non pris en compte dans le présent projet de loi de finances, viendra modifier, pour l'ANPE, le contexte de mise en _uvre du budget 2001. Il s'agit de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001, tout particulièrement s'agissant du projet d'action personnalisé (PAP), applicable à compter du 1er juillet prochain, et visant à permettre aux chômeurs signataires d'un plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) de bénéficier d'un accompagnement individualisé conclu entre lui-même et l'ANPE. L'article 14, paragraphe 2, de la convention stipule que l'entretien approfondi à l'ANPE, préalable à l'établissement du PAP « est l'occasion d'apprécier le degré d'autonomie du demandeur d'emploi dans sa recherche, de procéder à un examen de l'ensemble des capacités professionnelles du salarié privé d'emploi qui risque de rencontrer des difficultés sérieuses de retour à l'emploi. Cet examen est notamment destiné à faire le point sur ses qualifications et à comparer ces éléments aux offres disponibles ou potentielles du marché du travail ». Si l'on peut considérer que cette première étape n'est que la formalisation de la démarche actuelle de l'ANPE, en revanche, le projet d'action personnalisé lui-même, signé par l'intéressé et l'ANPE, sera fonction des moyens consentis à l'ANPE pour sa réalisation. Votre Rapporteur spécial considère donc que les moyens consentis à l'ANPE par le présent projet de loi de finances devront être révisés, en cours d'année, pour tenir compte d'une mise en _uvre réaliste du PAP à compter du 1er juillet prochain. Comme il n'est pas pensable que les demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité ne bénéficient pas du même suivi personnalisé que ceux relevant du régime d'assurance, la tâche de l'ANPE, en ce domaine, déjà importante au titre du programme « Nouveau départ », est appelée à croître à nouveau. Il importe donc de donner à l'agence les moyens d'y faire face. Comme votre Rapporteur spécial l'a déjà relevé, les partenaires sociaux signataires de la convention ont d'ailleurs demandé que la mesure exceptionnelle de 7 milliards de francs en 2001 et de 8 milliards de francs en 2002 soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime de solidarité. Votre Rapporteur spécial tient enfin à souligner l'intérêt qu'il attache à la poursuite de l'effort de coopération engagé par l'ANPE et l'AFPA afin de faciliter l'accès des chômeurs à la formation. Le service intégré d'appui au projet professionnel mis en place par les deux établissements, dont le contenu est rappelé en annexe au présent rapport, a permis, en 1999, à plus de 96.500 demandeurs d'emploi de bénéficier, sans rupture de la chaîne de traitement administratif, de leurs services respectifs. Ce service intégré, ouvert à tous, est destiné, de façon prioritaire, aux demandeurs d'emploi de longue durée ou en situation d'exclusion ainsi qu'aux personnes handicapées. Votre Rapporteur spécial tient, cette année encore, à saluer l'effort de mobilisation de l'ANPE et de ses personnels au service de tous les demandeurs d'emploi. L'année dernière, 205 millions de francs ont été inscrits au chapitre 44-79, article 90, en contrepartie de la prise en charge par l'UNEDIC de l'inscription des demandeurs d'emplois. Les opérations de transfert de cette inscription étant achevées, la convention ne sera pas renouvelée. Elles figurent au chapitre 36-61 et seraient ramenées de 156 millions de francs en loi de finances initiale pour 2000 à 144,6 millions de francs en 2001 (- 7%). Parmi ces divers organismes figurent : _ le Centre d'études de l'emploi. Il verrait ses crédits passer de 34,10 millions de francs en 2000 à 34,78 millions de francs en 2001 (+2%) ; _ le Centre d'études et de recherches sur les qualifications qui verrait sa dotation passer de 14,5 millions de francs à 15 millions de francs ; _ l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail. Elle bénéficierait d'une dotation en légère hausse : 72,40 millions de francs contre 70,1 millions de francs en 2000. Ces moyens supplémentaires doivent lui permettre de développer son intervention en matière de prévention des risques ; _ l'Office de protection contre les rayonnements ionisants. L'année dernière, il avait vu sa dotation multipliée par sept (de 3,5 millions de francs à 21,8 millions de francs) pour la mise au point du système informatique de suivi dosimétrique en temps réel des travailleurs soumis aux rayonnements ionisants. Cette opération étant réalisée, il est proposé de ramener les crédits à 7,5 millions de francs. Le tableau suivant récapitule l'évolution des crédits consacrés aux relations du travail qui sont regroupés dans le chapitre 44-73.
Globalement, la dotation de ce chapitre passerait de 195 millions de francs à 202 millions de francs, soit une augmentation de 4%. Au sein de cette évolution globale, on peut relever que : - l'article 12 du chapitre 44-73 relatif à l'« Aide à la négociation et à la participation » verrait ses crédits augmenter de 40%, après une augmentation 82,6%, dans le précédent budget, cet accroissement tendant à financer la formation des salariés mandatés pour négocier la réduction de la durée du travail ; - l'article 60 du chapitre 44-73, verrait sa dotation de 18 millions de francs reconduite. Les thèmes d'actions prioritaires du Fonds pour l'amélioration des conditions de travail, qui finance des actions d'appui aux opérations innovantes des entreprises en matière de conditions de travail, de santé ou de sécurité, sont l'aménagement de la réduction du temps de travail, la prévention des troubles musculaires ou du squelette et la mise en _uvre des nouvelles technologies de l'information ; - les crédits de l'article 80 du chapitre 44-73 sont transférés vers le nouveau chapitre 42-01 de la section solidarité « Coopération internationale du ministère de l'emploi et de la solidarité » qui regroupera les dotations de coopération internationale du ministère. II.- UN NOUVEL EFFET DE STRUCTURE CONCERNANT L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SOCIALES L'année dernière, une nouvelle présentation du budget de l'emploi a conduit à distinguer, parmi les aides visant à abaisser le coût du travail, les aides générales, ayant vocation à être prises en charge par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), et les aides ciblées encore retracées dans le budget de l'emploi. Cette approche est complétée, pour 2001, par un nouveau transfert au FOREC. En 2001, ce transfert porterait : - en dépenses, sur le montant nécessaire pour honorer le financement des conventions d'aménagement et de réduction collective du temps de travail conclues au titre de la loi du 11 juin 1996 (Loi Robien). Le chapitre 44-77, article 20, n'est donc plus doté cette année. Une somme de 2,7 milliards de francs y avait été inscrite pour 2000, l'estimation de la dépense assumée désormais par le FOREC est de 3,5 milliards de francs pour 2001 ; - en recettes, sur l'équivalent de la contribution de l'Etat au financement du FOREC. Le chapitre 44-77, article 10, n'est donc plus doté, lui non plus. Une somme de 4,3 milliards de francs y avait été inscrite pour 2000. L'article 17 du présent projet de loi de finances et l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoient l'affectation au fonds, en vue de garantir son équilibre financier, du produit de plusieurs impositions revenant actuellement à l'Etat. L'article L.131-10-7° du code de la sécurité sociale prévoyant, parmi les ressources du FOREC, une possible contribution de l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances n'est néanmoins pas modifié par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces dispositions ont été amplement commentées dans le rapport de notre Rapporteur général sur l'article 17 du présent projet de loi de finances (), dans le rapport de notre collègue Alfred Recours, au nom de votre Commission des affaires cultuelles ()et dans l'avis de notre collègue Jérôme Cahuzac, au nom de votre Commission des finances (), sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Elles ont été amplement discutées lors des débats qui ont précédé l'adoption tant de la première partie du présent projet de loi de finances, le 24 octobre dernier, que celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le 31 octobre dernier. Votre Rapporteur spécial n'estime donc pas utile d'y revenir à nouveau. Il convient de relever, en outre, que par mesure de simplification, l'article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit d'inclure dans les dépenses du FOREC la compensation de l'exonération de cotisations d'allocations familiales dont bénéficient quatre catégories d'entreprises. Le chapitre 44-77, article 81, n'est donc plus doté cette année. Une somme de 460 millions de francs y avait été inscrite pour 2000. Au surplus, l'article 58 du présent projet de loi de finances propose de supprimer le bénéfice de cette exonération pour deux catégories d'entreprises bénéficiaires (entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale et entreprises nouvelles créées dans les zones défavorisées). Votre Rapporteur spécial vous propose, dans son commentaire de l'article 58 ci-après, de revenir sur cette suppression inopportune, sans suggérer de remettre toutefois en cause le transfert au FOREC du versement de cette compensation. Les crédits pour la mise en _uvre des autres dispositifs ciblés demeurent donc, cette année encore, dans le budget de l'emploi. Ces dispositifs répondent soit à une approche territoriale ou sectorielle, soit à une approche en fonction du handicap des bénéficiaires au regard de la sélectivité du marché du travail. Le chapitre 44-77 a donc désormais pour unique objet de financer les exonérations de cotisations sociales pour des catégories spécifiques d'entreprises, soit qu'elles soient situées dans certaines zones marquées par d'importants handicaps de compétitivité, soit qu'il s'agisse d'aides à certains secteurs d'activité. Les articles 41, 42, 43, 60 et 81 du chapitre 44-77 visent les aides répondant essentiellement à des objectifs territoriaux. 2 milliards de francs, soit un doublement par rapport au précédent budget, seraient inscrits à l'article 60 du chapitre 44-77. Ce doublement vise à prendre en compte l'extension des mesures d'exonérations prévue par le projet de loi d'orientation pour l'Outre-mer, adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le 12 octobre dernier. _ L'exonération de cotisations d'allocations familiales dans les zones de revitalisation rurale et pour certaines entreprises (article 81 du chapitre 44-77) verrait sa dotation supprimée en 2001, en raison du transfert de la charge de sa compensation au FOREC, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, et de la suppression partielle de la mesure prévue à l'article 58, commenté ci-dessous par votre Rapporteur spécial. _ L'exonération à l'embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) prévue par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville verrait sa dotation fixée à 420 millions de francs contre 356 millions de francs en 2000 (article 41 du chapitre 44-77). _ L'exonération au titre des cinquante premiers salariés des entreprises situées en zones franches urbaines, prévue par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en _uvre du pacte de relance pour la ville et concernant les entreprises employant, à la date de délimitation de ces zones, cinquante salariés au plus, serait financée à hauteur de 1 milliard de francs (contre 900 millions de francs en 2000), compte tenu de la consommation réelle des crédits (article 42 du chapitre 44-77). Les crédits pour l'exonération au titre de la zone franche de Corse seraient ramenés de 300 millions de francs en 2000 à 215 millions de francs en 2001, pour tenir compte de l'impact du passage aux 35 heures d'entreprises bénéficiaires relevant désormais des allégements de cotisations sociales à ce dernier titre (article 43 du chapitre 44-77). Deux autres exonérations de charges sociales sont également financées sur le chapitre 44-77 qui inscrirait : - 1 million de francs, comme en 2000, à l'article 50 de ce chapitre au titre de l'exonération de charges sociales en faveur des correspondants locaux de la presse régionale ou départementale ; - 350 millions de francs, comme en 2000, à l'article 70 de ce chapitre au titre de l'exonération de l'avantage en nature, constitué par les repas servis au personnel, pour les hôtels, cafés et restaurants. L'exonération devait déjà être portée à 50% de l'avantage consenti, à partir de 1999 et 75% en 2000. Or, le décret du 2 avril 1998 ayant instauré la réduction forfaitaire et fixé son niveau à 1,28 franc par repas n'a toujours pas été modifié contrairement à l'engagement qui avait été pris. Interrogé par votre Rapporteur général, lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, le secrétaire d'Etat à l'industrie a indiqué, le 20 octobre dernier, que « le décret de 1998 et le montant de 1,28 franc se trouvent actuellement à l'examen au ministère des affaires sociales. Il est question de porter l'allégement de 25 % à 50 % et le Gouvernement est résolu à aller dans ce sens. » Votre Rapporteur spécial insiste, à son tour, pour que les engagements pris trouvent leur traduction effective, le plus rapidement possible. III.- UNE STRATÉGIE CONFORTÉE EN CE QUI CONCERNE LES DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI Les crédits proposés pour ces dispositifs ciblés sur des publics particuliers témoignent de la poursuite de la stratégie suivie depuis 1997 : - la poursuite de la montée en régime des actions en faveur des jeunes ; - d'importantes économies au titre du financement public du retrait d'activité des travailleurs âgés ; - la poursuite du recentrage des dispositifs d'aide à l'emploi au bénéfice des publics prioritaires ; - l'accroissement de l'effort en vue du reclassement des travailleurs handicapés ; - la lutte contre l'exclusion. Les jeunes bénéficient de dispositifs qui leurs sont propres. Ces dispositifs ne rendent toutefois pas compte de l'ensemble des mesures dont ils peuvent bénéficier au titre de la politique de l'emploi. Ils entrent en effet dans le champ d'autres mesures, dès lors que les conditions générales d'accès à ces mesures le permettent. 22,08 milliards de francs (+ 7,4 milliards de francs) seraient inscrits au chapitre 44-01 pour financer les emplois jeunes au titre de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour les jeunes. Ils correspondent à 21,94 milliards de francs au titre de l'aide spécifique versée pour la rémunération des jeunes embauchés - aide au poste (chapitre 44-01, article 10). Initialement fixée à 92.000 francs par an, cette aide évolue, chaque premier juillet, comme la revalorisation annuelle du SMIC. Ce montant est de 98.043 francs depuis le 1er juillet dernier. En outre, 90 millions de francs seraient inscrits au titre de l'aide au conseil (71,7 millions de francs au chapitre 44-01, article 30, et 18,3 millions de francs au chapitre 44-70, article 91, au titre de la contractualisation des contrats de plan Etat-régions). L'objectif est de parvenir à 350.000 emplois créés, à la fin de 2001, tous ministères confondus, c'est-à-dire y compris les crédits inscrits au budget de l'Outre-mer. Pour apprécier l'inscription budgétaire proposée, il convient de distinguer les emplois jeunes au sens des nouvelles activités créées, c'est-à-dire les créations d'emplois résultant des conventions (l'objectif précité de 350.000), les recrutements effectifs sur ces emplois et les flux cumulés de recrutements qui tiennent compte des sorties éventuelles du dispositif et du délai existant entre la sortie et le recrutement de remplacement. L'approche budgétaire se fonde sur une prévision de « stock réel » d'emplois jeunes, compte tenu des sorties du dispositif et du délai de recrutement entre deux embauches. 2.- Le programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi (Trajectoire d'Accès à l'Emploi - TRACE) Ce programme a été prévu, par l'article 5 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, au bénéfice des jeunes, de 16 à 25 ans, rencontrant de graves difficultés sociales ou familiales ou sortis sans diplôme ou qualification, de niveau VI ou V bis, de leur cursus scolaire. Il s'agit d'un programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi, d'une durée de 18 mois au maximum. L'objectif du programme pour 2001 est l'accueil de 60.000 nouveaux jeunes (dont 47.500 par le réseau d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes et 12.500 par des opérateurs extérieurs à ce réseau). Les crédits à ce titre visent donc le financement des prestations réalisées : - par les opérateurs n'appartenant pas au réseau des missions locales ou des permanences d'accueil d'information et d'orientation (PAIO) : ces crédits passeraient de 70 millions de francs en 2000 à 77 millions de francs en 2001, inscrits au chapitre 44-70, article 61, auxquels s'ajouteraient 8,99 millions de francs inscrits au nouvel article 91 du même chapitre 44-70 en vue de regrouper l'ensemble des actions dans le domaine de l'emploi contractualisées dans les nouveaux contrats de plan entre l'Etat et les régions ; - par le réseau d'accueil et d'orientation : ces crédits passeraient de 62,10 millions de francs en 2000 à 72,80 millions de francs en 2001. Ils sont inclus dans la dotation de financement du réseau prévue au chapitre 44-70, article 80 (424 millions de francs en 2001 contre 392 millions de francs en 2000). B.- D'IMPORTANTES ÉCONOMIES AU TITRE DU FINANCEMENT PUBLIC DU RETRAIT D'ACTIVITÉ DES TRAVAILLEURS ÂGÉS Les préretraites comprennent quatre dispositifs. Les moyens retracés dans le tableau suivant leur ont été consacrés et sont proposés pour 2001 : EVOLUTION DES PRÉRETAITES
Les entrées dans ce dispositif diminueraient sensiblement en 2001 (7.200 contre 19.000 en 2000). Les crédits, qui figurent à l'article 31 du chapitre 44-79 passeraient de 4,150 milliards de francs en 2000 à 2,230 milliards de francs en 2001, ce qui représente une nouvelle baisse de 46% après deux diminutions successives de 14,32% en 2000 et de 41,65% en 1999. Comme l'année dernière, cette dotation budgétaire prend en compte l'objectif de maîtrise des mesures d'âge ainsi que la priorité aux reclassements internes. Elle tient également compte des effets d'une augmentation du taux de la contribution versée par les entreprises, de la contribution de l'UNEDIC et de la contribution dite Delalande. Ce dispositif a été institué par un décret du 9 février 2000 permettant une prise en charge partielle par l'Etat du revenu de remplacement versé par l'entreprise à ses salariés âgés ayant pendant plus de 15 ans effectués des travaux pénibles. Le décret précité impose d'organiser cette cessation d'activité par un accord de branche et un accord d'entreprise comportant des engagements en termes de réduction du temps de travail et de gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. 400 millions de francs sont prévus à ce titre en 2001. Les préretraites progressives concernent les personnes de plus de 55 ans acceptant la transformation de leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel. Celles-ci perçoivent, outre leur rémunération au titre de ce temps partiel, une allocation représentant environ 30% de leur salaire brut antérieur. Les entreprises ont accès au dispositif sous condition de l'acquittement d'une contribution financière ou de la réalisation d'embauches de contrepartie. En 1997, le dispositif a été profondément remanié : suppression du cumul avec l'abattement temps partiel, limitation du salaire de référence (à deux fois le plafond de sécurité sociale et non plus quatre fois). La proportion minimale de publics prioritaires dans les embauches a été portée à 50%. Les entrées en préretraites progressives augmenteraient en 2001, (16.000 contre 12.600 en 2000), en raison de l'arrivée de la génération née en 1946, génération du « baby boom », à l'âge de 55 ans. Néanmoins, la dotation consacrée aux préretraites progressives, inscrite à l'article 32 du chapitre 44-79, diminuerait à nouveau en 2001. Elle passerait de 1,6 milliard de francs à 1,419 milliard de francs (- 11%), la diminution du nombre des entrées observées les années précédentes se traduisant par une diminution du nombre des salariés indemnisés en 2001. Inscrits à l'article 34 du chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : conventions sociales de la sidérurgie », les crédits ouverts en application de l'article 56 du traité instituant la CECA diminuent au rythme des sorties du dispositif. Ils seraient ramenés à 197,42 millions de francs contre 456 millions de francs en 2000 et 827 millions de francs en 1999. La dotation, figurant à l'article 60 du chapitre 46-71, relative au versement d'allocations complémentaires pour les salariés de plus de soixante ans privés d'emploi, réunissant les annuités nécessaires mais ne pouvant pas faire liquider toutes leurs pensions de vieillesse à taux plein, serait financée à hauteur de 20 millions de francs en 2001. Il convient de rappeler que l'article 70 du chapitre 46-71, relatif à la validation auprès des régimes de retraite complémentaire ARRCO et AGIRC de points de retraite complémentaire des préretraités et des chômeurs indemnisés au titre du régime de solidarité, n'est plus doté depuis 1999, la prise en charge de ces cotisations relevant du Fonds de solidarité vieillesse. L'article 22 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, précise les conditions de cette prise en charge. Il convient de relever enfin que le contentieux entre l'Etat et les régimes de retraite complémentaire quant à la régularisation de l'arriéré de prise en charge existant depuis 1984, qui avait conduit à la suspension, depuis 1996, de l'attribution de points de retraite aux préretraités a trouvé sa solution. L'accord conclu entre l'AGIRC/ARCCO et l'Etat, le 23 mars dernier, prévoit que ce dernier s'engage à faire verser 650 millions de francs à l'AGIRC et 2,5 millions de francs à l'ARCCO pour apurement de la dette. L'article 22 précité du projet de loi de financement de la sécurité sociale renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités de mise en _uvre de cet engagement. C.- LA POURSUITE DU RECENTRAGE DES DISPOSITIFS D'AIDE À L'EMPLOI AU BÉNÉFICE DES PUBLICS PRIORITAIRES La stratégie de recentrage des dispositifs relevant d'une approche sociale de la politique de l'emploi sur les publics les plus en difficulté est poursuivie. Cette année encore, tous les dispositifs sont concernés. Il en résulte une diminution de l'offre globale : 435.000 stages de formation et contrats de travail aidés au lieu de 575.000 en 2000, 665.000 en 1999 et 700.000 en 1998. Si les entrées dans ces dispositifs bénéficient aux publics prioritaires, on ne peut manquer de s'interroger sur le point de savoir si la poursuite d'une telle tendance, dans les prochaines années, pourrait être compatible avec l'objectif d'insertion des publics les plus en difficulté. Le tableau suivant retrace la part croissante pris par les publics prioritaires dans les dispositifs de la politique de l'emploi.
Source : Compte rendu de gestion budgétaire 1999 - Emploi et solidarité Le projet de budget inscrit 2,54 milliards de francs à ce titre, contre 2,86 milliards de francs en loi de finances initiale pour 2000, soit une diminution de 11% de ces crédits. Ces stages s'adressent aux chômeurs de longue durée ou menacés par le chômage de longue durée pour lesquels est diagnostiqué un besoin de formation. Outre des SIFE à accès individuel, destinés aux demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE depuis trois mois et présentant des risques potentiels d'entrée dans le chômage de longue durée (78 millions de francs prévus pour 2001), ce montant global finance principalement les SIFE à entrées collectives, d'une durée moyenne de 430 heures, accessibles aux catégories de personnes éprouvant des difficultés particulières d'insertion. Le projet de budget prévoit de ramener de 110.000 à 90.000 le nombre de places de SIFE collectifs (- 18,2%). A partir de 2001, ce nombre inclura, en outre, les actions de formation du FNE au bénéfice des cadres, agents de maîtrise et techniciens demandeurs d'emploi les plus vulnérables sur le marché de l'emploi (demandeurs d'emploi de longue durée, âgés de plus de 50 ans, disposant d'un niveau de formation initiale inférieur au niveau IV de l'éducation nationale). Le projet de budget inscrit au chapitre 44-70, article 41, 9,01 milliards de francs pour le financement de 360.000 contrats emploi-solidarité. Les CES sont des contrats à durée déterminée, d'une durée de trois à douze mois visant à la réinsertion des demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchées pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits par des collectivités territoriales ou le secteur privé non lucratif. Ces contrats sont exonérés de charges patronales (sans compensation de la part de l'Etat) à l'exception de la cotisation d'assurance chômage, et rémunérés sur la base du SMIC. Ils étaient pris en charge jusqu'en 1996 par l'Etat à hauteur de 65% ou 85%, avec une intervention complémentaire possible portant cette prise en charge à 92,5% ou 100% du coût salarial. Un recentrage et un contrôle des flux avaient été engagés dès la deuxième moitié de 1995 et accentués en 1997. La loi d'orientation précitée a renforcé le caractère transitoire du dispositif. Il doit s'agir de contrats bénéficiant aux personnes les plus en difficulté, pour lesquelles il s'agit de la seule voie leur permettant d'accéder à l'emploi, ce retour demeurant toutefois envisageable à moyen terme (jusqu'à vingt-quatre mois). Ces contrats bénéficieront désormais d'un taux maximum d'aide de 93% (au lieu de 95%). Le projet de budget inscrit 5,58 milliards de francs au chapitre 44-70, article 42, contre 5,32 milliards de francs en 2000 (+ 5%). Ce montant permettra de financer 50.000 nouveaux emplois consolidés. L'article 8 de la loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la prévention et à la lutte contre les exclusions a élargi les conditions d'accès à ce type de contrat. Ils peuvent être reconduits, par périodes successives d'un an, jusqu'à une durée de 5 ans et ne sont plus réservés aux personnes ayant déjà bénéficié d'un contrat emploi-solidarité. En outre, le taux de prise en charge publique, dégressif sur cinq ans de 60% à 20%, est porté à 80%, pour les cinq années, pour les personnes ayant de sérieuses difficultés d'accès à l'emploi. Ces caractéristiques conduisent votre Rapporteur spécial à insister sur la nécessité, pour les administrations déconcentrées, de mieux utiliser les CEC, leur mise en _uvre effective, inférieure aux objectifs, n'apparaissant pas cohérente avec les besoins auxquels ces contrats permettent de répondre. Les crédits inscrits pour 2001 s'élèveraient à 7,12 milliards de francs contre 7 milliards de francs en 2000. Ces crédits permettraient de financer les primes et les exonérations afférentes aux 125.000 nouvelles entrées prévisionnelles pour 2001 (- 19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 : 155.000 nouvelles entrées anticipées) et aux 150.000 conventions qui devraient finalement être conclues en 2000. Ils se décomposent comme suit : - fonctionnement (aide forfaitaire de l'Etat, aide à la formation et aide au tutorat) : 2,813 milliards de francs (chapitre 44-70, article 31) contre 2,49 milliards de francs en loi de finances initiale pour 2000 ; - exonération de charges sociales : 4,309 milliards de francs (chapitre 44-70, article 32) contre 4, 57 milliards de francs en 2000. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, l'augmentation de la dotation prévue pour les primes, alors qu'est prévue une diminution du nombre des entrées dans le dispositif, tient à la prise en charge, en 2000, d'une partie du coût de la mesure sur les reliquats de gestion disponibles à l'ANPE qui assure le paiement des primes aux employeurs pour le compte de l'Etat. Les crédits du chapitre 44-71 affectés au reclassement des travailleurs handicapés s'élèveraient à 5,853 milliards de francs en 2001 contre 5,596 milliards de francs en 2000, soit une hausse de 4,6 %. Ces crédits se décomposent comme indiqué dans le tableau suivant :
_ Les crédits ouverts au titre des mesures en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés s'élèveraient à 51 millions de francs en 2001 comme l'année dernière, 48,09 millions de francs étant inscrits au chapitre 44-71, article 10, et 2,91 millions de francs au chapitre 44-70, article 91, au titre des crédits de l'emploi contractualisés dans les contrats de plan État- régions. _ Les crédits ouverts au titre des ateliers protégés et des centres de distribution du travail à domicile, actions déconcentrées passeraient de 160 millions de francs en 2000 à 205,97 millions de francs en 2001 (+28,73%). Comme lors des sept années précédentes, 500 places nouvelles seront créées en ateliers protégés, conformément au programme pluriannuel de création de 500 emplois nouveaux par an, portant sur la période 1999-2003. La progression du nombre des structures de travail protégé et des centres de distribution de travail à domicile a permis un rééquilibrage dans la répartition géographique des ateliers protégés. En 1999, 16.765 travailleurs handicapés, pour 14.100 emplois budgétaires, ont relevé de 532 ateliers protégés dont 16 centres de distribution de travail à domicile. _ La dotation ouverte au titre de la garantie de ressources (GRTH) passerait de 5,386 milliards de francs en 2000 à 5,596 milliards de francs en 2001 (+ 3,91%). Elle correspond, outre un ajustement de la dotation, à la création de 500 places en ateliers protégés et de 1.500 places en centres d'aide par le travail. Les moyens consacrés à cette allocation ont évolué ainsi depuis 1995 :
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité. Le nombre de places en centres d'aide par le travail, en ateliers protégés et en milieu ordinaire est le suivant sur la même période :
Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité. Il convient de rappeler que le mécanisme de la garantie de ressources met à la charge de l'Etat un complément de rémunération versé aux travailleurs handicapés, leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide. Depuis 1997, le fonds d'insertion des travailleurs handicapés, financé par les contributions des entreprises et géré par l'AGEFIPH, assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions. Les moyens consacrés à l'insertion par l'économique, affectés aux entreprises d'insertion, aux associations intermédiaires et aux entreprises d'intérim d'insertion, s'élèveraient à 915 millions de francs en 2001, contre 865 millions de francs en 2000, soit une augmentation de près de 6% des crédits. En outre, 170 millions de francs en provenance du Fonds social européen s'ajouteront à ce montant. La traduction budgétaire de ces mesures serait la suivante : - chapitre 44-70, article 51 : 527,2 millions de francs, augmentés de 170 millions de francs en provenance du Fonds social européen, pour financer 11.400 postes d'insertion dans les entreprises d'insertion et 700 postes d'accompagnement dans les entreprises de travail temporaire d'insertion ; - chapitre 44-70, article 52, « Fonds de soutien à l'insertion par l'économique » : 45 millions de francs pour financer l'ingénierie de projets et l'aide au démarrage pour l'ensemble des structures au titre des fonds départementaux pour l'insertion par l'activité économique ; - chapitre 44-70, article 53 : 388 millions de francs pour compenser le coût de l'exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion. D'après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial : - 900 entreprises d'insertion conventionnées ont exercé leur activité en 1999, ayant embauché 25.440 personnes en insertion, dont 21.440 en contrats à durée déterminée sur des postes aidés par la subvention forfaitaire (soit l'équivalent de 8.575 postes d'insertion en équivalents temps plein) et 4.000 sur les contrats aidés classiques. Les hommes représentent 67 % des salariés en insertion dans les entreprises d'insertion, les personnes d'âge moyen (26-49 ans) représentant 69,5% de ces salariés. Les principales activités des entreprises d'insertion relèvent du BTP (20,8%), de l'environnement et de l'entretien des espaces verts ou de forêts (12,7%), des services aux entreprises (11,4%) et des activités de déchetterie (8,2%) ; - 241 entreprises de travail temporaire d'insertion ont exercé leur activité en 1999. Elles ont mis à disposition environ 7.100 personnes équivalent temps plein. Les personnes en insertion à ce titre ont principalement occupé des emplois de manutention ou de magasinage (35,8%), des emplois du bâtiment (33,4%) et des emplois de services dont l'entretien et le nettoyage (11,3%) ; - 1.047 associations intermédiaires étaient en activité à la fin de 1999 pour un volume d'heures travaillées de 37.567 équivalents temps plein, l'activité moyenne par personne mise à disposition correspondant à des missions courtes auprès des particuliers (64 heures en moyenne), plus longues auprès des entreprises du secteur marchand et des organismes du secteur non marchand (247 heures en moyenne). Les femmes représentent 52% des salariés des associations intermédiaires, plus de 63% de ces mêmes salariés ayant entre 25 et 49 ans et 85% d'entre eux étant inscrits à l'ANPE. Ces salariés effectuent surtout des travaux peu qualifiés : 43,4% des heures travaillées concernent des emplois de maison ou de ménage, 14% de la manutention, 13 % de l'entretien ou du nettoyage. Inscrite à l'article 50 du chapitre 46-71 relatif au fonds national de chômage, doté de crédits évaluatifs, la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité s'élèverait à 8,234 milliards de francs en 2001 contre 9,126 milliards de francs en 2000 (- 10%). Les ressources du Fonds de solidarité sont constituées de cette subvention et du produit de la contribution de solidarité acquittée par les agents de l'Etat et des collectivités territoriales. Le rendement de cette contribution est estimé à 8,2 milliards de francs pour 2001. La dépense totale du Fonds, estimée à 16,43 milliards de francs prend en compte : - la revalorisation des allocations du régime de solidarité indexée sur l'évolution des prix par l'article 131 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 (0,9% au 1er janvier 2001) ; - un nombre de bénéficiaires s'élevant à 410.000 pour l'allocation de solidarité spécifique (soit une diminution de 25.500 par rapport à 2000) et étant porté à 22.000 pour l'allocation d'insertion ; - un nombre de bénéficiaires s'élevant à 24.150 pour l'allocation spécifique d'attente, instituée en application de la loi d'orientation précitée du 29 juillet 1998 pour les bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité ou du RMI qui totalisent quarante ans de cotisations à un régime de retraite ; - une dotation de 50 millions de francs pour le maintien de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) aux bénéficiaires de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises (ACCRE). IV.- UNE NOUVELLE DIMINUTION DU FINANCEMENT DE LA PRÉVENTION DES LICENCIEMENTS ET DE L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS L'amélioration de la situation économique permet l'anticipation d'une nouvelle diminution des entrées dans ces dispositifs. En outre, l'accent continue d'être mis sur les reclassements internes. Elle est fournie aux entreprises en cas de variation brutale de conjoncture ou de difficultés dues à des sinistres, des intempéries ou des travaux de modernisation. Tout salarié en chômage partiel perçoit de l'entreprise une compensation égale à la moitié de sa perte de salaire et fixée au minimum à 29 francs par heure. L'Etat prend en charge une partie de cette compensation sous forme d'une aide publique, modulée en fonction d'un nombre de salariés de l'entreprise (14 francs par heure pour les entreprises de plus de 20 salariés et 16 francs par heure pour les autres entreprises). Le projet de budget pour 2001 inscrit à ce titre 150 millions de francs au chapitre 44-79, article 40, après 211 millions de francs en 2000 (soit une diminution de 29 %). Ce montant permettra de financer 10 millions d'heures indemnisées, contre 17,5 dans la loi de finances initiale pour 2000. Il s'agit des mesures de prévention des licenciements et d'accompagnement des restructurations figurant à l'article 50 du chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : dotation globale déconcentrée ». En raison de l'amélioration de la situation économique, la dotation serait à nouveau en baisse : 290 millions de francs après 401 millions de francs en 2000 (- 28%) et 478 millions de francs en 1999. Il s'agit d'une dotation globale et déconcentrée au niveau départemental. Elle a été créée pour rassembler plusieurs dispositifs d'accompagnement social des restructurations. Les différentes mesures qu'elle comporte sont destinées, d'une part, à éviter les licenciements (conventions de chômage partiel et actions de formation) et d'autre part, à favoriser le reclassement des salariés dont le licenciement n'a pu être évité (congés de conversion, cellules de reclassement). Le solde du financement de l'aide au passage à temps partiel, supprimée en 2001, en raison de la mise en _uvre des dispositifs de réduction collective du temps de travail, s'élève à 12 millions francs. Le nombre des conventions de chômage partiel devant rester stable en 2001, les dépenses à ce titre s'élèveraient à 25 millions de francs. Les conventions de formation et d'adaptation seraient dotées de 85 millions de francs en 2001, au lieu de 55 millions de francs en 2000, en raison d'un élargissement du cadre d'intervention du FNE formation. Les congés de conversion verraient leurs crédits fortement diminuer en raison du faible nombre prévisible des licenciements économiques. Ces crédits seraient ramenés à 68 millions de francs après deux années de quasi-stabilité à 152 millions de francs en 2000 et 154 millions de francs en 1999. Les cellules de reclassement bénéficieraient d'une dotation de 100 millions de francs pour un flux d'entrées de 20.000 personnes comme en 2000. Les crédits inscrits à l'article 20 du chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : allocations temporaires dégressives » seraient à nouveau diminués. Ils seraient ramenés de 45 millions de francs en 2000 à 30 millions de francs, soit une diminution d'un tiers. Ces allocations favorisent le reclassement extérieur d'un salarié qui accepte un emploi à la rémunération inférieure à son salaire antérieur, au moyen d'une compensation différentielle dégressive, octroyée sur une période de deux ans. Le Gouvernement a agréé, le 23 juillet dernier, le dispositif d'assurance conversion, en prorogeant cette dernière au profit de ses actuels bénéficiaires et en le maintenant au profit des adhérents compris dans un projet de licenciement économique engagé avant le 1er janvier 2001. L'article 33 du chapitre 44-79 « Accompagnement des restructurations : versements à l'UNEDIC au titre des conventions de conversion. Association pour la gestion des conventions de conversion » propose d'inscrire 500 millions de francs après 750 millions de francs en 2000. L'aide au chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE) a été recentrée dans la loi de finances pour 1997 et consiste en une exonération de charges sociales, non compensée par l'Etat à la sécurité sociale, pendant les douze premiers mois d'activité et dans le dispositif du chéquier conseil. Le chapitre 44-79, article 18, maintient, comme l'année dernière, à 40 millions francs la dotation au titre du chéquier conseil. En outre, le coût budgétaire du maintien pendant six mois de l'allocation de solidarité spécifique est intégré dans la subvention au fonds de solidarité (50 millions de francs). L'article 22 de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes et l'article 9 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ont permis la mise en place du dispositif d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN). Les crédits inscrits à l'article 13 du chapitre 44-79 s'élèveraient à 344 millions de francs en 2001. L'article 60 du présent projet de loi de finances, commenté ci-dessous, propose de proroger ce dispositif expérimental conformément à l'engagement pris par le Premier ministre lors des Etats généraux de la création d'entreprises. Au cours de sa séance du 7 novembre 2000, la commission des Finances, de l'Economie générale et du plan a examiné, sur le rapport de M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, les crédits du Travail et de l'Emploi et les articles 58, 59 et 60 du projet de loi de finances rattachés à ce budget. Votre Rapporteur spécial a souligné que les crédits du Travail et de l'emploi pour 2001 s'élèvent à 111,8 milliards de francs, soit une diminution de 1,9 %, à structure constante. L'amélioration de la situation économique, et ses conséquences quant à l'enrichissement de la croissance en emplois, ainsi que la mise en _uvre de la réduction du temps de travail, se traduisent par une diminution des crédits relatifs à l'accompagnement des restructurations économiques et au retrait d'activité des salariés âgés. Ce redéploiement des crédits rencontre d'ailleurs les souhaits exprimés par la Mission d'évaluation et de contrôle. Le budget traduit ensuite la priorité accordée par la politique de l'emploi à l'action en faveur des personnes les plus éloignées du marché du travail. En 1999, la part des publics prioritaires atteignait 83 % pour les contrats initiative emploi (CIE), 74 % pour les contrats emploi-solidarité (CES) et 63 % pour les contrats emploi-consolidé (CEC). Après avoir rappelé le transfert au fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales de sécurité sociale (FOREC), de 8 milliards de francs de compensations d'exonérations antérieurement retracées dans le budget de l'emploi, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a souligné la poursuite des actions en faveur des jeunes, en particulier le programme « Nouveaux services - nouveaux emplois » (emplois jeunes), l'objectif initial de 350.000 créations d'emplois devant être atteint à la fin de 2001, et l'accueil de 60.000 nouveaux jeunes au titre du programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi (TRACE). En ce qui concerne le montant des crédits affectés aux contrats aidés, la forte diminution du nombre des entrées dans ces dispositifs, en particulier pour les contrats emploi-solidarité (-27,8%) et les contrats emploi-consolidé (- 17%) conduit à s'interroger sur le point de savoir si une poursuite d'une telle diminution pourrait être compatible avec l'objectif d'insertion des publics les plus en difficulté. Les administrations déconcentrées doivent mieux utiliser les CEC, leur mise en _uvre effective, inférieure aux objectifs, n'apparaissant pas cohérente avec les besoins auxquels ces contrats permettent de répondre. Le renforcement des moyens du service public de l'emploi se traduit par une augmentation des effectifs des services déconcentrés du ministère et par une hausse de 8,5 % de la subvention à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). La perspective de l'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage, en particulier du projet d'action personnalisé, rendra nécessaire l'adaptation de ces moyens pour garantir l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité. M. Gérard Bapt a estimé que le budget de l'emploi constituait désormais un budget d'accompagnement vers le plein emploi et non plus seulement un moyen de lutte contre le chômage. M. Pierre Heriaud, Président, s'est interrogé sur les conséquences de la diminution des subventions d'investissement accordées par l'État au titre de l'équipement culturel et social. M. Didier Chouat a souhaité savoir si le Rapporteur spécial avait eu connaissance d'une multiplication de contrôles très poussés sur l'utilisation faite, par les missions locales pour l'insertion des jeunes, des crédits provenant du Fonds social européen (FSE), contrôles pouvant aboutir à mettre ces structures en difficulté alors que, dans le même temps, on utilise de plus en plus ces crédits en lieu et place de crédits d'État défaillants. M. Thierry Carcenac, ayant souligné la pratique consistant à fréquemment attribuer des contrats emploi-consolidé à des personnes d'un âge avancé, a souhaité connaître la distribution par âge des bénéficiaires de ce dispositif et a regretté la faible utilisation du dispositif d'aide au développement d'entreprises nouvelles (EDEN). En réponse aux différents intervenants, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes : - la procédure de répartition des crédits du FSE apparaît trop lourde et cause de retard dans la mise à disposition des fonds, une nouvelle procédure permettant l'octroi d'une avance en début d'année devrait néanmoins contribuer à réduire ces délais. La territorialisation des politiques de l'emploi est une évolution inéluctable, qui doit se traduire dans les modalités de versement des aides européennes. La rigueur accrue des contrôles effectués sur l'utilisation de ces aides peut être source de difficulté, mais il ne faudrait pas qu'une excessive rigidité de mise en _uvre aboutisse à paralyser l'action des organismes bénéficiaires. Le ministre délégué aux affaires européennes pourrait être saisi de cette question ; - les contrats emploi-consolidé sont fréquemment attribués à des personnes de plus de cinquante ans, qui n'ont plus de perspectives d'embauche, pour les conduire jusqu'à la retraite. Ces personnes peuvent d'ailleurs être très utilement employées par les collectivités locales. Pour leurs autres bénéficiaires, les CEC permettent une bien meilleure insertion que le contrat emploi-solidarité, fréquemment utilisé pour des emplois à mi-temps ; - le démarrage du dispositif EDEN a connu des difficultés. C'est la raison pour laquelle l'article 60 du présent projet en propose la prorogation. La Commission a ensuite adopté deux observations présentées par le Rapporteur spécial : - la première, appelant à une réévaluation des moyens accordés à l'ANPE, à compter du 1er juillet 2001, pour lui permettre d'assumer, de façon réaliste, la montée en charge des nouvelles missions résultant, pour elle, de la nouvelle convention d'assurance-chômage et garantir l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité ; - la seconde, regrettant la stagnation des crédits des dotations déconcentrées pour la promotion de l'emploi, qui entraîne une diminution des moyens à la disposition des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour accompagner les initiatives locales, en particulier en ce qui concerne les moyens de fonctionnement des comités de bassin d'emploi, et contredit la nécessité d'accentuer la territorialisation des politiques publiques de l'emploi. Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits du Travail et de l'Emploi et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan constate que les crédits proposés pour l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ne prennent pas en compte les conséquences, pour l'agence, de la mise en _uvre de la nouvelle convention d'assurance chômage en cours d'agrément, en particulier s'agissant des projets d'action personnalisés qui pourront être conclus à compter du 1er juillet 2001. Elle souhaite donc qu'une réévaluation des moyens de l'agence intervienne à cette date, pour lui permettre d'assumer, de façon réaliste, la montée en charge de ses nouvelles missions et garantir que soit assurée l'égalité de traitement, en matière de suivi personnalisé, entre les demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance et ceux relevant du régime de solidarité. La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan regrette la stagnation des crédits des dotations déconcentrées pour la promotion de l'emploi qui entraîne une diminution des moyens à la disposition des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle pour accompagner les initiatives locales. Cette diminution apparaît contradictoire avec la nécessité d'accentuer la territorialisation des politiques publiques de l'emploi et entraîne, notamment, une diminution des moyens de fonctionnement accordés aux comités de bassin d'emploi. Suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales concernant les entreprises des zones de revitalisation rurale et les entreprises nouvelles exonérées d'impôt. Texte du projet de loi : I. Au premier alinéa de l'article L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale, les mots : « des 1° et 3° » sont remplacés par les mots : « du 3° ». la fin du troisième aliéna du même article, à partir du mot : « employeurs » est remplacée par les mots : « employeurs visés aux 2°, 3°, 4° et 6° de l'article L.722-1 du code rural. ». II. L'article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 19993 quinquennale modifiée, relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, est abrogé. III. Les dispositions du présent article sont applicables aux gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 2001. Exposé des motifs du projet de loi : Dans le cadre de la rationalisation du dispositif des aides à l'emploi, il est proposé de supprimer l'exonération de cotisations d'allocations familiales applicable : - dans les zones de revitalisation rurale (article L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale) : les entreprises situées dans ces zones peuvent bénéficier, lorsqu'elles appliquent la réduction de la durée du temps de travail à 35 heures, du nouvel allégement de cotisations, soit environ 21.500 F au niveau du SMIC, ainsi que d'une majoration spécifique dont le montant est fixé à 1.400 F par salarié et par an ; ce nouveau dispositif permet de faire bénéficier les entreprises concernées d'exonérations majorées, tout en les intégrant dans un dispositif général ; - aux entreprises nouvelles créées dans les zones défavorisées et exonérées d'impôt au titre de l'article 44 sexies du code général des impôts (article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993) : les entreprises nouvelles appliquant la nouvelle durée légale de temps de travail bénéficient, elles aussi, des nouveaux allégements mis en place par la loi sur la réduction du temps de travail et continuent à bénéficier de l'exonération de cotisations sociales au titre du premier salarié. L'article proposé tire les conséquences de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale induites par la création des allégements de cotisations réservés aux entreprises ayant réduit leur temps de travail. Observations et décision de la Commission : Afin de rationaliser le dispositif d'aide à l'emploi, le présent article tend à supprimer, à compter du 1er janvier 2001, l'exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires pour deux catégories d'entreprises sur les quatre qui en bénéficient. I.- Le dispositif actuel L'exonération de cotisations d'allocations familiales bénéficie à quatre catégories d'entreprises : - les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ; - les entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et dans les territoires ruraux de développement prioritaire (article 7 de la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993) ; - les entreprises relevant des régimes spéciaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires. Il s'agit en pratique, de la SNCF, principalement, de la RATP et de la Banque de France (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale) ; - les exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels et non occasionnels (article 1062-2 et 1063-3 du code rural). Une première tentative de suppression de cette exonération, pour un motif identique de rationalisation des aides à l'emploi, avait été faite dans l'article 81 du projet de loi de finances pour 1999. Cette suppression concernait alors les quatre catégories de bénéficiaires, une compensation budgétaire devant néanmoins intervenir dans le cas des exploitants agricoles. Elle avait été repoussée par l'Assemblée nationale, en particulier à l'initiative de votre Rapporteur spécial et du Président Augustin Bonrepaux. Il n'était pas apparu opportun de réduire les aides pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines défavorisées sans prévoir de mesure permettant de conserver un même niveau d'aide publique dans ces zones qui connaissent d'importants déséquilibres économiques. A.- La pérennisation de l'aide spécifique au titre de la prise en compte des handicaps territoriaux 1.- A l'origine, l'exonération de cotisations d'allocations familiales devait constituer une mesure transitoire L'article 1er de la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle du 20 décembre 1993, codifié à l'article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale, avait prévu une exonération de cotisations patronales d'allocations familiales visant à abaisser le coût du travail sur les bas salaires. Une programmation sur cinq ans devait aboutir, depuis une exonération jusqu'à 1,1 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,2 SMIC, prévue au 1er juillet 1993, à une exonération jusqu'à 1,5 SMIC et une réduction de moitié jusqu'à 1,6 SMIC, prévue pour le 1er janvier 1998. Par dérogation à cette programmation, l'article 59 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire avait ouvert l'exonération de cotisations d'allocations familiales aux entreprises situées dans une zone de revitalisation rurale, dès le 1er janvier 1995, jusqu'à 1,5 SMIC et la réduction de moitié jusqu'à 1,6 SMIC. En raison du caractère progressif de la généralisation du dispositif initial, il s'agissait, à l'origine, d'un avantage temporaire, attribué en considération de la situation relative des zones de revitalisation rurale et appelé à disparaître au 1er janvier 1998. 2.- L'exonération a été maintenue malgré la création de la ristourne unique dégressive de cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires L'article 1er de la loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale a institué la réduction de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires. Elle s'appliquait, à compter du 1er septembre 1995 et jusqu'au 30 septembre 1996, pour les salaires inférieurs à 169 SMIC majoré de 20%. Pour les employeurs situés dans les zones de revitalisation rurale, ce dispositif se cumulait avec la réduction de cotisations d'allocations familiales (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale). L'article 113 de la loi de finances pour 1996 a fusionné le dispositif de réduction des cotisations patronales de sécurité sociale avec celui de l'exonération de la cotisation d'allocations familiales sur les bas salaires pour la période allant du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997. Elle a institué la ristourne unique dégressive de cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires. Corrélativement, le dispositif d'exonération de cotisations d'allocations familiales était suspendu, sauf dans le cas particulier des entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale pour lesquelles l'exonération était maintenue. 3.- L'exonération a été pérennisée en même temps que la ristourne L'article 115 de la loi de finances pour 1998 a pérennisé le dispositif de la ristourne unique dégressive, en maintenant toutefois, au-delà des montants de salaires concernés par la nouvelle ristourne, le régime d'exonération des cotisations d'allocations familiales, c'est-à-dire jusqu'à 1,5 SMIC ainsi que celui de l'exonération de moitié de ces mêmes cotisations entre 1,5 SMIC et 1,6 SMIC. En pratique, les entreprises bénéficient de la ristourne unique dégressive jusqu'à 1,21 SMIC. Au-delà de ce seuil, elles peuvent prétendre à l'abattement-famille jusqu'à 1,6 SMIC. Pour les rémunérations comprises entre 1,21 SMIC et 1,3 SMIC, plafond de la ristourne unique dégressive, elles ont intérêt à opter pour l'abattement-famille dans la mesure où, à ce niveau de salaire, le montant de la ristourne est faible et diminue jusqu'à devenir nul. En pratique, au-dessus d'un certain seuil, variable selon la durée du travail, l'entreprise doit choisir, au cas par cas, et chaque mois, le régime le plus avantageux entre l'exonération de cotisations d'allocations familiales sur les bas salaires et la ristourne dégressive. 4.- Le cas des entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et dans les territoires ruraux L'article 7 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 précitée avait prévu un régime plus favorable d'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises bénéficiant ou ayant bénéficié des dispositions de l'article 44 sexies du code général des impôts. Les entreprises éligibles étaient celles qui bénéficiaient d'une exonération dégressive, sur cinq ans, de l'imposition des résultats. Il s'agissait d'entreprises soumises au régime réel d'imposition exerçant à titre exclusif une activité industrielle, commerciale ou artisanale. A compter du 1er janvier 1995, l'article 44 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire a mis fin au dispositif de l'article 44 sexies du code général des impôts sauf pour les entreprises créées entre le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 1999, dans les zones d'aménagement du territoire, les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine. L'article 92 de la loi de finances pour 2000 a prorogé l'application de ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2004. Comme pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale, la substitution du dispositif de la ristourne dégressive à celui de l'exonération de cotisations d'allocations familiales a été conjuguée avec le maintien exceptionnel de ce dernier avantage. L'article 113 de la loi de finances pour 1996 et l'article 115 de la loi de finances pour 1998 ont également concerné ces entreprises. B.- L'articulation du dispositif avec les aides au titre de la réduction du temps de travail L'exonération de cotisations d'allocations familiales est seulement cumulable avec l'aide à la réduction du temps de travail au titre de la « loi Robien ». La loi n° 96-502 du 11 juin 1996 a été abrogée par la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, aucune convention « loi Robien » n'ayant plus été signée depuis la fin du mois de février 1998. Les conventions conclues avant l'entrée en vigueur de la loi précitée du 13 juin 1998 demeurent néanmoins applicables dans les conditions de cumul antérieures. Le cumul avec l'exonération d'allocations familiales pour les entreprises situées en zone de revitalisation rurale demeure donc possible. Si l'allégement « loi Robien » peut lui-même se cumuler avec celui au titre de la « loi Aubry II », ce n'est pas le cas pour l'exonération de cotisations d'allocations familiales qui ne peut se cumuler avec aucune aide attribuée au titre des lois « Aubry I » et « Aubry II », qu'il s'agisse : - de l'aide incitative instituée par la loi du 13 juin 1998 (« loi Aubry I ») modifiée par la loi « Aubry II ». Cette aide bénéficie aux entreprises d'au plus 20 salariés et aux entreprises nouvelles qui ne seront soumises à la réduction du temps de travail qu'au 1er janvier 2002 mais qui choisissent d'anticiper la réduction du temps de travail. Elle se cumule avec l'allégement pérenne de charges sociales pour les entreprises qui passent aux trente-cinq heures ; - de l'aide pérenne au titre de la « loi Aubry II ». La loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, qui a institué un allégement des cotisations patronales d'assurances sociales, d'allocations familiales et d'accidents du travail pouvant bénéficier, de façon dégressive jusqu'à 1,8 SMIC (article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale), a également prévu une majoration de cet allégement dans les zones de revitalisation rurale d'un douzième de 1.420 francs, soit 118,33 francs par salarié et par mois. Le bénéfice de l'exonération de cotisations d'allocations familiales est perdu dès le dépôt de la demande d'aide au titre de la réduction du temps de travail. II.- La mesure proposée A.- La suppression pour les entreprises entrant dans le champ de l'aide aux 35 heures qui n'en bénéficient pas Le I du présent article prévoit d'exclure les entreprises situées dans une zone de revitalisation rurale du champ de l'exonération de cotisation d'allocations familiales, le II prévoyant la même suppression pour les entreprises nouvelles bénéficiant ou ayant bénéficié, à compter du 1er janvier 1994, de l'exonération d'imposition des résultats prévue à l'article 44 sexies du code général des impôts. Le III du présent article propose qu'une telle suppression soit applicable aux gains et rémunérations versées à compter du 1er janvier 2001. La justification de cette suppression tient à : - la création d'allégements de cotisations propres aux entreprises ayant réduit leur temps de travail, constituant la réforme d'ensemble des cotisations sociales patronales. Cette justification ne tient pas compte du fait que la ristourne dégressive est maintenue, elle, pour les entreprises qui ne bénéficient pas des allégements au titre de la réduction du temps de travail ; - et à l'institution d'une majoration de ces derniers allégements pour les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale. Plusieurs raisons ont conduit votre Commission des finances a considéré qu'il était, cette année encore, prématuré de supprimer cette exonération. En premier lieu, du point de vue des nécessités de l'aménagement du territoire, la suppression immédiate sans contrepartie, telle qu'elle est proposée, reviendrait à nier la spécificité des zones de revitalisation rurale et des zones urbaines défavorisées. Or, si l'on prend l'exemple des ZRR, ces zones regroupent deux catégories de communes connaissant d'importants handicaps économiques : - les premières appartiennent aux territoires ruraux de développement prioritaires situés soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à 31 habitants au km2, à condition que l'un des trois critères suivants soit rempli : déclin de la population totale, déclin de la population active, taux de la population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale ; - les secondes sont situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à 5 habitants au km2. En deuxième lieu, du point de vue de la simplification du dispositif d'aides, il faut relever que les entreprises bénéficiant de l'aide pour le passage aux 35 heures au titre des « lois Aubry » n'entrent plus dans le champ de l'exonération spécifique d'allocations familiales en raison des règles de non-cumul. De ce seul fait, le nombre des entreprises bénéficiaires de l'exonération spécifique de cotisations d'allocations familiales est donc appelé à se réduire. En troisième lieu, du point de vue de l'incitation au passage aux 35 heures, il convient de distinguer s'agissant des entreprises qui ne bénéficient pas des aides au titre de la réduction du temps de travail : - celles pour lesquelles la nouvelle durée du travail n'est pas encore obligatoire. Il s'agit des entreprises de moins de 20 salariés. Le législateur ayant décidé, dans la loi du 19 janvier 2000 précitée, de ne pas leur appliquer la nouvelle durée légale du travail avant le 1er janvier 2002, il semble incohérent de les « sanctionner » dès 2001 en supprimant l'exonération spécifique au titre des cotisations d'allocations familiales. En outre, la mesure proposée aurait l'inconvénient de faire qu'une entreprise n'entrant pas encore dans le champ de l'aide au 35 heures, en particulier en raison de sa dimension, pourrait être privée de l'exonération spécifique aux ZRR en 2001 avant de retrouver le bénéfice d'une aide à ce titre lorsqu'elle bénéficiera de l'aide pérenne majorée dans les mêmes ZRR ; - celles de plus de 20 salariés qui ne bénéficient pas de l'aide. Dans ce cas, il faut rappeler que le législateur a fait le choix de leur maintenir le bénéfice de la ristourne dégressive. Or, votre Rapporteur spécial a relevé que l'exonération de cotisations d'allocations familiales a été pérennisée en même temps que l'était la ristourne dégressive. Il serait donc paradoxal, de « sanctionner » seulement les entreprises situées en zones de revitalisation rurale ou dans une zone urbaine défavorisée, qui n'auraient plus la possibilité de choisir l'exonération de cotisations d'allocations familiales, lorsqu'elle est plus avantageuse que la ristourne dégressive, alors même que le dispositif principal, celui de la ristourne dégressive, serait maintenu, lui, à l'identique, pour les entreprises situées dans les zones non prioritaires. Au total, les entreprises situées dans les zones pour lesquelles le législateur a estimé qu'une aide supérieure est nécessaire en raison de handicaps économiques spécifiques seraient proportionnellement, et paradoxalement, plus « sanctionnées » que les entreprises situées dans les zones ne présentant pas de tels handicaps (). En dernier lieu, s'agissant d'une exonération de « stocks », c'est-à-dire dont l'assiette prend en compte les personnels en place, et non de « flux », c'est-à-dire visant l'embauche de personnels, la suppression de l'exonération aurait pour conséquence d'augmenter les charges sociales des entreprises qui bénéficient effectivement de la mesure. B.- Le maintien de l'aide aux exploitants agricoles et aux entreprises relevant de régimes spéciaux Le présent article ne remettrait pas en cause le bénéfice de l'exonération de cotisations d'allocations familiales : - pour les salariés occasionnels ou non occasionnels des exploitants agricoles. Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, il avait déjà été proposé de neutraliser, pour les exploitants et entreprises agricoles, les effets de la suppression envisagée de l'exonération. Il convient de noter également que les allégements de cotisations sociales au titre de la réduction du temps de travail bénéficient pour l'emploi des salariés agricoles ; - pour les employeurs relevant de régimes spéciaux non bénéficiaires de la réduction de cotisations sur les bas salaires qui n'entrent pas, de même, dans le champ des allégements de cotisations sociales au titre de la réduction du temps de travail. Le présent projet de loi de finances a prévu que la compensation des pertes de recettes au titre de l'abattement famille serait désormais confiée au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Ainsi que le relevait, notre collègue Alfred Recours, dans son rapport, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adopté en première lecture, le 31 octobre dernier, « l'inclusion de ces exonérations dans le FOREC est cohérente avec la prise en charge par celui-ci de la « ristourne dégressive » puisqu'elles sont les seules à ne pas avoir été fusionnées avec cette ristourne par l'article 113 de la loi de finances pour 1996 à compter du 1er octobre 1996, le bénéfice des deux dispositifs ne pouvant être cumulé ». M. Alfred Recours estimait que la charge totale transférée au FOREC au titre de l'exonération de cotisations d'allocations familiales, sans prise en compte de la suppression prévue au présent article, serait de l'ordre de 460 millions de francs - montant inscrit au chapitre 44-77, article 81, du budget de l'Emploi pour l'année 2000. Si l'on retranche de ce montant, une charge de l'ordre de 130 millions de francs pour les entreprises à statut spécial et les exploitants agricoles, et les conséquences sur ce même montant de la perte du bénéfice de l'aide en raison de l'allégement obtenu, par les entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale, au titre de la réduction du temps de travail, l'enjeu financier du présent article serait de l'ordre de 250 millions de francs. La perte nette d'un tel montant d'aide publique dans les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines défavorisées n'apparaît pas souhaitable au regard des impératifs de la correction des déséquilibres entre territoires. * * * La Commission a examiné deux amendements de suppression de cet article de MM. Jean Rigal et Michel Bouvard. M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a observé que cet article, poursuivant un objectif de rationalisation du dispositif des aides à l'emploi, ne tenait cependant pas compte du délai laissé, par le législateur, aux entreprises de moins de 20 salariés pour mettre en _uvre la nouvelle durée légale du travail et aboutirait à une perte nette d'aide publique aux zones défavorisées, d'environ 250 millions de francs, en l'absence de mesure compensatrice pour les zones de revitalisation rurale et les zones urbaines défavorisées. La Commission a adopté ces amendements (amendement nos II-131). Prorogation de l'expérimentation du contrat de qualification destiné aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus. Texte du projet de loi : I. Au I de l'article 25 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (n° 98-657 du 29 juillet 1998), les mots : « au 31 décembre 2000 » sont remplacés par les mots : « 30 juin 2002 ». II. Au II du même article, les mots : « 31 décembre 1999 » sont remplacés par les mots : « 30 juin 2001 ». Exposé des motifs du projet de loi : La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (n° 98-657 du 29 juillet 1998) a ouvert, à titre expérimental, le contrat de qualification aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus, ceci jusqu'au 31 décembre 2000. Le décret n° 98-1036 du 18 novembre 1998 relatif à l'expérimentation et à l'élargissement du contrat de qualification aux adultes et la circulaire du 1er décembre 1998 en ont précisé les règles. Les délais impartis pour cette expérimentation n'ont pas permis aux partenaires sociaux de disposer des éléments nécessaires à une négociation sur les modalités d'une pérennisation du dispositif. Il est proposé de reporter le terme de l'expérimentation au 30 juin 2002 et de fixer au 30 juin 2001 la date à laquelle les partenaires sociaux sont invités à négocier, afin de permettre une analyse circonstanciée, portant sur un nombre significatif de contrats. Observations et décision de la Commission : Le présent article tend à proroger l'expérimentation de l'accès de certains demandeurs d'emploi âgés de 26 ans et plus au contrat de qualification, contrat de travail qui allie l'exercice d'une activité professionnelle à des périodes de formation pratique, en entreprise, et théorique, dans un organisme de formation, afin de permettre aux partenaires sociaux appelés à négocier les modalités de son éventuelle pérennisation de disposer d'éléments plus complets d'évaluation. I.- Le dispositif actuel L'article 25 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et le décret n° 98-1036 du 18 novembre 1998 ont ouvert, à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2000, l'accès au contrat de qualification aux demandeurs d'emploi âgés de 26 ans et plus rencontrant des difficultés sociales et professionnelles. Ils doivent avoir été inscrits comme demandeurs d'emploi pendant au moins douze mois pendant les dix-huit derniers mois qui ont précédé leur embauche. Le préfet peut déroger à cette condition lorsque la conclusion du contrat de qualification est de nature à prévenir une exclusion professionnelle. Les entreprises qui souhaitent conclure un contrat de qualification sont habilitées par le préfet soit après la conclusion, après consultation du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, d'une convention avec un établissement d'enseignement public ou un organisme de formation public ou privé, prévoyant les modalités d'organisation de la formation alternée, soit après l'adhésion à un accord cadre conclu entre l'Etat et une organisation professionnelle ou interprofessionnelle. Toute entreprise, quelle que soit son activité, sa nature juridique et sa taille entre dans le champ du dispositif, sauf les services de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics non assujettis à la contribution relative à la formation en alternance. La formation dispensée doit permettre l'acquisition, à l'issue du contrat, d'un diplôme ou d'un titre homologué, une qualification reconnue par une convention collective ou une qualification figurant sur une liste établie par une commission paritaire nationale pour l'emploi. Pour l'employeur, la conclusion d'un contrat de qualification adultes ouvre droit à l'exonération des cotisations patronales dues au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales sur la partie de la rémunération n'excédant pas le SMIC. Le salaire du bénéficiaire ne subit pas d'abattement. En outre, l'employeur perçoit une prime de 10.000 francs quel que soit le niveau de formation de la personne embauchée. Une seconde prime de 10.000 francs est versée à l'issue du contrat si le demandeur d'emploi totalisait vingt-quatre mois d'inscription au chômage pendant les trente-six derniers mois précédant l'embauche et si un contrat à durée indéterminée est conclu par le même employeur à l'issue du contrat de qualification. La définition des actions de formation externe prises en charge par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) prend en compte les actions d'évaluation des compétences et d'accompagnement de la personne. Les modalités de pérennisation de ce dispositif devaient être négociées par les partenaires sociaux, au niveau national et interprofessionnel, avant le 31 décembre 2000, sur la base d'une montée en charge du dispositif portant sur 5.000 contrats signés en 1998, 10.000 en 1999 et 25.000 en 2000. II.- La nécessaire prolongation de l'expérimentation Le contrat de qualification adultes a connu un démarrage difficile. Entre la fin de 1998 et la fin de 1999, 3.240 contrats ont été conclus, le dispositif se développant vraiment à compter du second semestre 1999 (936 contrats conclus au premier semestre 1999, 2.300 au second semestre 1999). 3.000 nouveaux contrats ont été signés au premier semestre 2000. Au total, 6.240 contrats avaient été conclus de la fin de 1998 au 31 juillet dernier. L'objectif de 10.000 contrats semble devoir être atteint à la fin de l'année. Selon les données recueillies par la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité (DARES), le dispositif bénéficie principalement aux personnes âgées de 26 à 30 ans (60% des entrées) et de faible niveau de qualification (57% ont un niveau V ou inférieur). La part des publics prioritaires n'étant pas inscrite à l'ANPE, comme les bénéficiaires du RMI ou les travailleurs handicapés, représente plus du quart des contrats conclu en 1999. Les contrats sont principalement conclus par des employeurs du secteur tertiaire (74 % des contrats). En outre, la part revenant aux petits établissements de moins de 50 salariés représente 68 % des entrées dans le dispositif. Lors de son audition par la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de votre Commission des finances, le 17 juin 1999, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, avait souligné qu'une des caractéristiques des dispositifs de formation en alternance tenait à leur lenteur de démarrage, prenant l'exemple du contrat de qualification jeune, créé en février 1984 et qui n'a vraiment trouvé son rythme qu'à partir de 1986. Elle observait, en outre, que le contrat de qualification adultes constituait un dispositif « qui manquait à notre palettes d'outils pour aider ceux qui sont hors du marché du travail ». Ce dispositif visant à prévenir l'exclusion professionnelle de demandeurs d'emploi en difficulté, notamment en raison de leur faible qualification, en leur ouvrant la possibilité d'acquérir une qualification, par alternance sous contrat de travail, utilise un cadre pédagogique adapté aux adultes de niveau élémentaire de formation ou hors du système scolaire depuis longtemps. Il s'intègre dans le plan national d'action pour l'emploi (PNAE) en application des lignes directrices au titre du « processus de Luxembourg » (stratégie européenne coordonnée pour l'emploi). Le contrat de qualification adultes peut être proposé par l'ANPE aux chômeurs les plus en difficulté au titre du « service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi ». Il constitue l'un des débouchés du service d'appui intégré au projet professionnel mis en place par l'ANPE et l'AFPA, la première apportant son appui au demandeur d'emploi pour construire un projet professionnel réaliste et, en cas de besoin de formation, orientant le demandeur vers l'AFPA qui l'aide à bâtir un parcours de formation. Il apparaît donc nécessaire de prolonger l'expérience jusqu'au 30 juin 2002, pour disposer du niveau d'expérience envisagé à l'origine, au terme d'une montée en charge certes plus rapide, comme devant permettre le bon déroulement de la négociation, entre les partenaires sociaux, en vue d'une éventuelle pérennisation. Cette négociation pourrait s'engager à compter du 30 juin prochain. Par ailleurs, il convient de relever que dans son article premier, paragraphe 4, la convention du 1er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, dont la procédure d'agrément est en cours, stipule qu'un accès privilégié au contrats de qualification adultes sera aménagé en faveur des salariés involontairement privés d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification favorisant le retour à l'emploi avec une prise en charge des coûts de formation correspondants par le régime d'assurance chômage. * * * La Commission a adopté cet article sans modification. Article additionnel après l'article 59 Modalités d'affectation du produit de la cotisation versée Texte de l'article additionnel : Au IV bis de l'article 30 de la loi de finances pour 1985, après les mots : « des jeunes », sont insérés les mots : « ou un accord de branche conclu en application du dernier alinéa du IV ». Observations et décision de la Commission : Votre Commission a examiné deux amendements identiques présentés par MM. Gérard Bapt et Jacques Barrot, tendant à permettre aux entreprises de travail temporaire d'affecter la totalité du produit de la contribution de 0,4% pour la formation en alternance versée au titre des salariés intérimaires à la formation de ces derniers. Les entreprises de travail temporaire ont développé une importante activité de formation en alternance des salariés intérimaires tenant compte des particularités de ce secteur. 5.000 salariés intérimaires ont bénéficié d'une formation en alternance en 1999. 2.000 d'entre eux ont bénéficié du contrat de mission formation jeunes intérimaires (CMJI), organisé par les partenaires sociaux de cette branche professionnelle, qui vise à donner aux jeunes de moins de 26 ans ayant une courte ancienneté dans l'intérim, une première qualification qui est suivie de missions d'intérim destinées à mettre en pratique les capacités professionnelles acquises. C'est l'article 82 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social qui a autorisé les partenaires sociaux de la branche professionnelle du travail temporaire à affecter une partie des fonds provenant de la contribution de 0,4% précitée à ces formes d'alternance dérogatoire. Actuellement, les entreprises de travail temporaires versent 250 millions de francs au titre de la contribution de 0,4% pour la formation en alternance des travailleurs intérimaires. 35 % de ce total sont versés au bénéfice de l'interprofessionnalité. Le présent article tend à permettre que la totalité de ce produit serve à la formation en alternance des salariés intérimaires, dans la perspective du développement du contrat mission formation insertion, en particulier en direction des adultes de plus de 26 ans. Cette proposition apparaît de nature à favoriser l'insertion des jeunes disposant d'une faible qualification. * * * M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a indiqué que les entreprises de travail temporaire avaient développé une activité importante en matière de formation en alternance avec la mise en place du « contrat de mission formation jeunes intérimaires » destiné aux jeunes de moins de 26 ans, ayant une courte ancienneté dans l'intérim, pour leur permettre l'acquisition d'une qualification. Il convient de leur donner les moyens d'accentuer leur effort d'insertion des jeunes intérimaires. M. Christian Cuvilliez a exprimé les plus expresses réserves devant une telle proposition qui contribue au développement de la formation en alternance en dehors des garanties offertes par l'existence d'organismes interprofessionnels agréés et ne peut, à terme, que contribuer à renforcer le caractère flexible et précaire du travail salarié. La Commission a adopté ces amendements (amendement n° II-117). Prorogation de l'expérimentation du dispositif d'aide au développement d'entreprises nouvelles. Texte du projet de loi : Au deuxième alinéa de l'article L. 351-24 du code du travail, les mots : « au 31 décembre 2000 » sont remplacés par les mots : « au 31 décembre 2002 ». Exposé des motifs du projet de loi : Aux termes de l'article L. 351-24 du code du travail, dans sa rédaction modifiée par les lois du 16 octobre 1997 et du 29 juillet 1998, l'Etat a mis en _uvre un dispositif d'avance remboursable au profit des personnes défavorisées ou de jeunes créateurs ou repreneurs d'entreprises, ainsi qu'un dispositif de suivi et d'accompagnement des créateurs ou repreneurs. Pour favoriser l'accès des personnes éligibles au dispositif à d'autres sources de financement, notamment bancaires, la loi a prévu, à titre expérimental, la possibilité de délégation de la décision d'attribution de cette avance à des organismes habilités par l'Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, ceci jusqu'au 31 décembre 2000. Le décret n° 98-1228 du 29 décembre 1998 (articles R. 351-44-1 et R. 351-44-2 du code du travail) a précisé les règles applicables. La mise au point du dispositif contractuel des marchés publics et la novation que constitue ce dispositif pour l'ensemble des intervenants concernés n'ont permis la désignation de la plupart des organismes délégataires qu'à la fin de l'année 1999. Il est proposé de reporter le terme de l'expérimentation au 31 décembre 2002, afin de réaliser une évaluation fiable de cette expérimentation, permettant de prendre les décisions appropriées. Cette évaluation pourra être effectuée au cours de l'année 2002, après deux années pleines de fonctionnement. Observations et décision de la Commission : Le présent article vise à prolonger jusqu'au 31 décembre 2002 l'expérimentation engagée dans le cadre du dispositif EDEN qui offre aux personnes défavorisées ainsi qu'aux créateurs ou repreneurs d'entreprises la possibilité de bénéficier d'une avance remboursable et d'un accompagnement pour la mise en _uvre de leur projet d'entreprise. Il prévoit qu'à l'issue de cette période, une évaluation du dispositif sera réalisée. I.- Le dispositif initial Le dispositif EDEN, visé par le présent article, résulte d'un aménagement de l'Aide aux Chômeurs Créateurs ou Repreneurs d'Entreprise (ACCRE) à l'attention de certaines catégories de bénéficiaires. A.- Un aménagement de l'aide aux Chômeurs Créateurs ou Repreneurs d'Entreprise (ACCRE) Depuis le 1er janvier 1997, le contenu de l'ACCRE, qui consistait jusqu'alors en une subvention et une exonération de charges sociales pendant une durée d'un an, se limite à cette dernière exonération ainsi qu'à un accès au chéquier-conseil. L'article L.351-24 du code du travail prévoit ainsi que l'Etat peut accorder des exonérations de charges prévues aux articles L.161-1 et L.161-1-1 du code de la sécurité sociale, aux personnes suivantes : _ les demandeurs d'emploi indemnisés ; _ les demandeurs d'emploi non indemnisés et inscrits à l'ANPE ; _ les allocataires du RMI et de l'allocation de solidarité ; _ les bénéficiaires de l'allocation de parent isolé ; _ les personnes remplissant les conditions visées au 1er alinéa de l'article L.322-4-19 et bénéficiant, à ce titre, d'un « emploi-jeune » ; _ les personnes bénéficiant des dispositions prévues à l'article L.322-4-19, et dont le contrat « emploi-jeune » se trouve rompu avant le terme de l'aide prévue à ce même article, qui créent ou reprennent une entreprise industrielle commerciale, artisanale ou agricole, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société, à condition d'en exercer effectivement le contrôle, ou qui entreprennent l'exercice d'une autre profession non salariée. L'ACCRE comporte par ailleurs : _ le maintien du revenu minimum pendant les six premiers mois de la nouvelle activité, pour les bénéficiaires du RMI, de l'Allocation Spécifique de Solidarité (ASS) ou de l'Allocation de Parent Isolé (API) ; _ le dispositif chéquier conseil. La loi n° 98_657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a rétabli une aide financière, sous forme d'avance remboursable, pour certains bénéficiaires de l'ACCRE, à savoir les jeunes de moins de vingt-six ans, les bénéficiaires de revenus de solidarité et les salariés repreneurs de leur entreprise en difficulté. Elle prévoit qu'à cette aide financière s'ajoutent des mesures d'accompagnement et de suivi personnalisé des personnes qui en bénéficient. L'ensemble de ces mesures forment le dispositif EDEN. B.- Le dispositif d'Encouragement au Développement d'Entreprises Nouvelles (EDEN) Ce dispositif permet aux jeunes issus du programme « Nouveaux services », aux personnes bénéficiant d'un des minima sociaux ainsi qu'aux salariés repreneurs de leur entreprise, de bénéficier d'une avance remboursable et d'un accompagnement post création, dans les conditions fixées par le décret n° 98_1228 du 29 décembre 1998. _ L'aide financière susceptible de faire « effet de levier » consiste en un prêt sans intérêt financé par l'Etat, attribué, après expertise du projet de création ou de reprise d'entreprise, à une personne physique qui s'engage à investir son montant dans le capital de la société créée ou reprise ou à l'utiliser pour le fonctionnement de l'entreprise individuelle créée ou reprise. L'attribution d'une avance remboursable est subordonnée à l'obtention d'un financement complémentaire par un organisme délégataire ou un établissement de crédit, étant précisé que le montant du financement complémentaire doit être au minimum égal à la moitié de celui de l'avance remboursable. Le montant maximal de l'avance remboursable est de 40.000 francs par bénéficiaire. Il peut s'élever à 60.000 francs en cas de pluralité de bénéficiaires pour un même projet ou à 500.000 francs pour l'ensemble des salariés repreneurs de leur entreprise en difficulté. L'avance est remboursable sur une durée maximum de cinq ans, modulée en fonction des caractéristiques financières du projet, avec un premier remboursement, 18 mois après le versement des fonds. _ L'accompagnement post création consiste en un suivi renforcé d'une durée moyenne de 35 heures, pouvant être mis en _uvre pendant les trois premières années de la nouvelle activité. II.- Une expérimentation délicate Dans le but de favoriser l'accès à d'autres sources de financement, notamment bancaires, l'article 22 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 a confié, à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2000, le soin d'accorder les avances remboursables et les exonérations de charges qui leur sont liées à des organismes délégataires habilités, experts en matière de soutien à la création et à la reprise d'entreprises. Le décret du 29 décembre 1998 prévoit que ces organismes sont sélectionnés à l'issue d'une procédure d'appel d'offres. Il précise que « seuls peuvent répondre aux consultations mentionnées [...], les organismes ayant pour objet exclusif de participer, par le versement d'aides financières, à la création ou à la reprise d'entreprise et ceux définis par la loi n°84_46 du 26 janvier 1984 modifiée relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit [...] ». De plus, « pour être retenus, les organismes doivent justifier de leur capacité et de leur savoir-faire en matière d'accueil et de conseil des créateurs ou repreneurs d'entreprise, ainsi que d'une compétence reconnue en matière financière. Ils doivent, en outre, avoir la capacité d'assurer le recouvrement des avances remboursables, disposer d'une expérience en matière de mobilisation de financements complémentaires et détenir les moyens techniques adaptés à l'exercice de cette délégation ». Les délais liés aux procédures de marchés publics d'une part, et un recours devant le Conseil d'Etat contre le décret du 29 décembre 1998 et la circulaire ministérielle n° 99-18 du 6 avril 1999, pris pour l'application de l'article L.351-24 du code du travail (), d'autre part, ont perturbé la mise en _uvre du dispositif. Pour financer cette mesure, l'Etat a affecté 400 millions de francs, en 1999 et en 2000, devant permettre d'accorder à près de 10.000 créateurs (5.000 jeunes et 5.000 bénéficiaires de minima sociaux), d'une part, une avance remboursable d'un montant moyen de 30.000 francs, et d'autre part, un accompagnement post création pendant trois ans. Compte tenu des délais liés aux procédures de mise en concurrence fixées par le code des marchés publics, le dispositif a été mis en _uvre progressivement durant le second semestre 1999. 150 millions de francs, nécessaires à l'engagement des différents marchés départementaux, ont été délégués à la fin du premier semestre 1999. Les dépenses pour 1999 se sont élevées à 51,50 millions de francs. En 2000, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, l'annulation par le Conseil d'Etat de certaines dispositions de la circulaire a conduit à interrompre, en avril, la délivrance des services tant que n'étaient pas réglées les questions relatives à la base légale des marchés conclus avec les délégataires faisant référence aux dispositions annulées. La délivrance des services a repris en septembre. Au titre du premier semestre 2000, 26,58 millions de francs ont été dépensés. A l'heure actuelle, le dispositif EDEN est applicable dans les départements où la désignation des organismes attributaires de cette aide est effective. Dans les autres départements, une demande d'avance remboursable peut être présentée lors du dépôt d'un dossier ACCRE devant la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Cette direction examine la demande d'exonération de charges sociales, la demande d'avance remboursable devant être instruite par un organisme habilité, dès l'entrée en vigueur du dispositif. III.- Une seconde chance pour un dispositif prometteur A.- Les premiers résultats du dispositif Des dispositions ont été prises conjointement par le ministère de l'emploi et de la solidarité et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, de sorte que la totalité des demandes déposées par les créateurs soient traitées avant la fin de l'année 2000. Les dernières statistiques connues, portant sur le mois de mars 2000, indiquent que 739 mesures d'allégement des charges sociales liées à une demande EDEN ont été accordées et ont permis la création de 762 entreprises. Sur la même période, les mesures EDEN proprement dites s'élèvent à 584 et ont permis la création 508 entreprises compte tenu de la possibilité d'accorder la mesure à plusieurs bénéficiaires créant ensemble une entreprise. Les 584 créateurs bénéficiant de la mesure EDEN se répartissent de la manière suivante : _ 429, soit 73%, bénéficient de l'un des minima sociaux ; _ 133, soit 23%, sont des jeunes éligibles au dispositif « Nouveaux _ 22 soit 4% sont des salariés repreneurs de leur entreprise en difficulté. B.- Le nécessaire report de la date d'évaluation Lors des Etats Généraux de la création d'entreprises, le Premier Ministre a annoncé la poursuite du dispositif expérimental EDEN jusqu'au 31 décembre 2002. Le présent article est la traduction de cet engagement, qui prend en compte les difficultés rencontrées dans la mise en _uvre du dispositif EDEN. L'évaluation de ses résultats interviendrait à l'issue de cette nouvelle période de deux ans. Le ministère de l'emploi et de la solidarité étudie d'ailleurs des modalités de simplification et de meilleure lisibilité du dispositif pour les créateurs d'entreprise et pour les organismes spécialisés qui lui apportent leur concours dans sa mise en _uvre. Les crédits inscrits au présent projet de loi de finances s'élèvent à 350 millions de francs (344,73 millions de francs au chapitre 44-79, article 13 « Promotion de l'emploi EDEN », soit une diminution pour ajustement aux besoins de 50 millions de francs, et 5,27 millions de francs au chapitre 44-70, article 91 visant les actions des contrats de plan Etat-régions consacrées à l'emploi). * * * La Commission a adopté cet article sans modification. ___
- L'équilibre du budget initial 2001 de l'ANPE, hors mesures pour l'emploi financées par le FNE et le FEDOM. - Les points essentiels du partenariat ANPE-AFPA dans l'accord-cadre signé le 27 avril 1999 entre les deux établissements.
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__________________ N° 2624.- Rapport de M. Gérard Bapt, rapporteur spécial, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 23 : Emploi et solidarité - travail et emploi. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Voir rapport n° 2624, tome II, volume 1, pages 485 et suivantes. () Voir rapport n° 2633, tome I, pages 122 à 128. () Voir avis n° 2631, pages 40 à 49. () En outre, il convient de relever que l'exonération temporaire de cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales en cas d'embauche par une entreprise située dans les zones de revitalisation rurale continuera à bénéficier, au titre de l'année 2001, aux entreprises qui ne sont pas passées aux 35 heures. () Le syndicat SUD Travail a demandé l'annulation du décret et de la circulaire. Sa demande visant le décret a été rejetée. En revanche, dans son arrêt du 21 février 2000, le Conseil d'État a annulé les dispositions de la circulaire relatives à l'abandon de créances, à la fixation du prix des prestations d'expertise et à la délégation de l'accompagnement post-création que le ministre n'avait pas compétence pour édicter. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
