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le 6 novembre 2000



N^° 2624

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 40


DEFENSE



Rapporteur spécial : M. Jean-Michel BOUCHERON

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.

CHAPITRE PREMIER : L'EUROPE DE LA DÉFENSE 9

I.- DES AVANCÉES POLITIQUES 9

A.- LA FORCE DE RÉACTION RAPIDE DE L'UNION EUROPÉENNE 9

B.- L'HARMONISATION BUDGÉTAIRE NE SUIT PAS 11

II.- LA COOPÉRATION EUROPÉENNE EN MATIÈRE D'ARMEMENT : DES HAUTS ET DES BAS 17

A.- TIRER LES ENSEIGNEMENTS DES ÉCHECS 17

B.- EN ATTENDANT L'OCCAR 20

CHAPITRE II : FONCTIONNEMENT : VERS UNE PROFESSIONNALISATION RÉUSSIE 25

I.- UN FORMAT GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS 27

A.- LA DISPARITION PROGRESSIVE DES APPELÉS ET LE RELAIS DES VOLONTAIRES 29

B.- LE RECRUTEMENT DES ENGAGÉS 30

C.- LE RAJEUNISSEMENT DES CADRES 32

D.- LE SOUS-EFFECTIF DES PERSONNELS CIVILS 34

II.- LA PRESSION DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION 36

A.- DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES QUI FACILITENT LE REPORT DE CHARGES 41

B.- L'IMPACT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 44

C.- UNE DÉPENSE INDEMNITAIRE PEU MAÎTRISÉE 49

D.- LES MESURES PROPOSÉES POUR 2001 53

III.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS 55

A.- LES ÉCONOMIES À DIMENSION VARIABLE DE LA PROFESSIONNALISATION 56

B.- LA PRISE EN COMPTE DE L'ACTIVITÉ DES FORCES 59

C.- LE DÉVELOPPEMENT DE L'EXTERNALISATION 62

CHAPITRE III : ÉQUIPEMENT : UN PILOTAGE ENCORE LABORIEUX 67

I.- ANNULATIONS, CONSOMMATION ET PROGRAMMATION 68

A.- 1999 : DES ANNULATIONS IMPORTANTES 71

B.- UNE CONSOMMATION INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 72

II.- LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 76

A.- LES RÉDUCTIONS DE COÛTS OBTENUES PAR LA DGA 77

B.- LES COMMANDES GLOBALES : ENTRE RATIONALISATION DE LA GESTION ET ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE 80

III.- LA RECHERCHE : UN EFFORT INSUFFISANT 85

IV.- L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL : DES EFFORTS DE RATIONALISATION 90

A.- LA SIMMAD 91

B.- LE SERVICE DE SOUTIEN DE LA FLOTTE 93

V.- LES SCORIES : UNE PRÉSENCE PESANTE 94

A.- LES RESTRUCTURATIONS 95

B.- LES COMPENSATIONS ACCORDÉES À LA POLYNÉSIE 97

1.- Des engagements de l'État extrêmement généreux 98

2.- Des procédures sans contrôles sérieux 100

3.- Une conception extensive de la reconversion  économique 101

C.- LE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT 103

CHAPITRE IV : RESTRUCTURATIONS ET RÉORGANISATIONS 105

I.- L'ARMÉE DE TERRE 106

II.- L'ARMÉE DE L'AIR 109

III.- LA MARINE 110

CHAPITRE V : L'ENVIRONNEMENT DES FORCES 113

I.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT 113

A.- LA BAISSE DU COÛT D'INTERVENTION DE LA DGA 113

B.- UN EXEMPLE APPLIQUÉ : LA DIRECTION DES CENTRES D'EXPERTISES ET D'ESSAIS 115

II.- OTAN : LA PARTICIPATION FRANÇAISE 118

III.- LE RENSEIGNEMENT 123

A.- LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE 123

B.- LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE 126

CHAPITRE VI : L'EXÉCUTION DES GRANDS PROGRAMMES 131

I.- LES FORCES NUCLÉAIRES 131

A.- LES CRÉDITS TRANSFÉRÉS AU COMMISSARIAT À L'ÉNERGIE ATOMIQUE (CEA) 133

B.- LE DÉMANTÈLEMENT 135

1.- Le démantèlement de la composante terrestre 135

2.- Le démantèlement des sites de production de matières nucléaires 136

C.- LA SIMULATION 137

D.- LA FORCE OCÉANIQUE STRATÉGIQUE 142

1.- Les sous-marins 143

2.- Les missiles balistiques 146

E.- LA COMPOSANTE AÉROPORTÉE 150

F.- LES TRANSMISSIONS 153

II.- L'ESPACE 155

A.- L'OBSERVATION 155

B.- LES TÉLÉCOMMUNICATIONS 160

C.- L'ÉCOUTE ÉLECTROMAGNÉTIQUE 163

III.- L'ARMÉE DE L'AIR 165

A.- LES AVIONS DE COMBAT 166

1.- Le Rafale : une étape décisive 166

2.- Le Mirage 2000 D 176

3.- La rénovation des Mirage 2000 DA (Mirage 2000-5 France) 177

B.- LES MISSILES 178

C.- LES MATÉRIELS ÉLECTRONIQUES 182

D.- L'AVION DE TRANSPORT EUROPÉEN 185

IV.- LA MARINE 192

A.- LE GROUPE AÉRONAVAL 193

B.- LES AUTRES PROGRAMMES NAVALS 200

1.- La frégate Horizon 200

2.- Les nouveaux transports de chalands de débarquement. 202

C.- L'HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 204

V.- L'ARMÉE DE TERRE 207

A.- LE CHAR LECLERC 208

B.- LE VÉHICULE BLINDÉ DE COMBAT D'INFANTERIE 210

C.- L'HELICOPTÈRE DE COMBAT TIGRE 213

D.- LA VALORISATION DU SYSTÈME ANTIAÉRIEN ROLAND 215

E.- LE MISSILE ANTICHAR DE 3^ÈME GÉNÉRATION À MOYENNE PORTÉE 217

CHAPITRE VII :  L'AVENIR DES « INDUSTRIELS D'ÉTAT » 221

I.- LA DIRECTION DES CONSTRUCTIONS NAVALES 221

A.- LA REFORME MISE EN PLACE EN 2000 : UNE ETAPE INTERESSANTE 222

B.- UN PROCESSUS DE REDRESSEMENT QUI DEMANDERA DES EFFORTS IMPORTANTS 224

II.- LE GROUPE GIAT INDUSTRIES 227

A.- UNE DÉCENNIE DE PERTES 227

B.- DES PERSPECTIVES D'ACTIVITÉ PEU FAVORABLES 229

C.- LA RÉDUCTION DES COÛTS 233

1.- Les rationalisations industrielles 233

2.- Les réductions d'effectifs 236

EXAMEN EN COMMISSION 239

Article 33 : Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires 243

Article 34 : Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires 245

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 247

CHAPITRE PREMIER

L'EUROPE DE LA DÉFENSE

La politique européenne de sécurité et de défense a connu une étape décisive en décembre 1999 au sommet d'Helsinki avec l'adoption du projet de mise en place d'une force de réaction rapide propre à l'Union européenne, après la déclaration franco-britannique de Saint-Malo en décembre 1998, qui poursuivait le même objectif.

Cette initiative devrait permettre de consolider la coopération européenne en matière d'armement, de même que le choix du missile air-air Météor par le Royaume-Uni ou la décision de lancer l'avion européen de transport confirmée officiellement au salon de Farnborough en juillet 2000.

I.- DES AVANCÉES POLITIQUES

Conférer à l'Union européenne des compétences en matière de défense et lui assigner comme objectif une capacité d'action autonome dans le règlement des missions dites de Petersberg (maintien de la paix, rétablissement de la paix et action humanitaire) constitue un changement institutionnel et stratégique dont l'ampleur est considérable.

Sa portée pratique dépendra aussi d'une certaine harmonisation de l'effort budgétaire consenti en matière de défense par les pays européens.

A.- LA FORCE DE RÉACTION RAPIDE DE L'UNION EUROPÉENNE

L'application des décisions prises à Helsinki a fait l'objet de travaux intenses, notamment sous la présidence française de l'Union, ce qui devrait permettre au sommet de Nice, en décembre 2000, de faire largement progresser le processus.

Sur un plan capacitaire, le catalogue de forces est en train de se bâtir ; il répartira les contributions des membres de l'Union à la force de réaction rapide définie par le sommet d'Helsinki : 60.000 hommes déployables en 60 jours et pouvant demeurer un an sur place, 150 navires et 300 à 350 avions de combat.

Deux difficultés surgiront inévitablement : le degré de mutualisation des moyens stratégiques et la réponse aux carences globales constatées.

S'agissant des capacités stratégiques, il conviendra de définir des modalités de coopération appropriées (mise à disposition de l'Union européenne) en matière de renseignement, de commandement (planification, état-major), contrôle et communication, avec l'OTAN mais aussi entre les différents pays membres.

Des carences seront inévitablement identifiées dans ces domaines où l'OTAN bénéficie d'une position de force.

Il est vraisemblable que d'autres lacunes apparaîtront, notamment pour les moyens aériens hors aviation de combat (Awacs, ravitailleurs en vol, hélicoptères de recherche et sauvetage, hélicoptères de man_uvre...) ou dans la lutte antiradar.

Là encore, des solutions devront être trouvées : achats sur étagères, lancement de programmes en coopération, locations à l'OTAN...

Les Européens devront aussi, d'ici le 20 novembre, coordonner leurs offres, se répartir les postes et les fonctions clé, expertiser le réalisme des propositions avancées (disponibilité et durée de déploiement) sans froisser les susceptibilités nationales, en vue d'aboutir à une planification crédible des moyens.

Sur un plan institutionnel, il conviendra de définir précisément les compétences et les pouvoirs des organes permanents de décision de la politique européenne de défense, vraisemblablement dans la continuité des structures temporaires mises en place en 2000 : comité politique et de sécurité (COPS), comité militaire, état-major, centre de situation civilo-militaire.

Ceci passera par la clarification des relations avec les États tiers (membres de l'UEO ou de l'OTAN mais pas de l'UE), la définition des relations entre le COPS et le comité des pays contributeurs lors d'une opération donnée, des arrangements UE/OTAN, du concept d'emploi des forces de police et du transfert des fonctions et des moyens, notamment satellitaires, de l'UEO à l'UE. Ces constructions institutionnelles, aussi importantes soient-elles, ne doivent pas faire oublier la réalité : en cas de crise, la relation intergouvernementale directe reprend le dessus et les décisions se prennent au plus haut niveau, ce qui est légitime et rassurant.

B.- L'HARMONISATION BUDGÉTAIRE NE SUIT PAS

Il est frappant de constater que le débat sur l'harmonisation des efforts de défense des pays européens a quasiment disparu de la scène publique. On voit cependant mal comment l'Union européenne peut affirmer son autonomie d'action en matière de règlement des crises si ses principaux membres ne coordonnent pas leurs efforts budgétaires selon une répartition équilibrée des contributions.

S'il n'est ainsi plus question des critères de convergence en matière de défense, c'est peut-être aussi parce que les politiques budgétaires divergent fortement, comme le montrent les données ci-après :

PART DES DÉPENSES DE DÉFENSE (HORS PENSIONS) DANS LE PIB EN STRUCTURE OTAN À PARTIR DES MONNAIES COURANTES (en %)
Année	France	Allemagne	Royaume Uni	Espagne	Italie*	États-Unis
1990	2,85	2,43	3,75	1,43	1,64	5,22
1991	2,85	1,95	3,91	1,31	1,59	4,61
1992	2,70	1,78	3,54	1,15	1,52	4,80
1993	2,66	1,58	3,35	1,31	1,61	4,49
1994	2,63	1,40	3,14	1,10	1,52	4,11
1995	2,42	1,31	2,86	1,15	1,33	3,79
1996	2,33	1,28	2,83	1,09	1,49	3,52
1997	2,28	1,22	2,60	1,06	1,18	3,39
1998	2,12	1,199	2,56	0,98	1,20	3,17
1999**	2,14	1,17	2,47		1,16	3,10
(*) Depuis 1997, les montants ne sont pas significatifs à cause d'un changement de comptabilisation des pensions. (**) Prévisions.

On constate la position médiane de la France qui, avec 2,14 % du PIB consacrés en 1999 à la défense, est à mi-chemin des États-Unis (3,10 %) et de la plupart des pays européens. L'écart avec la Grande-Bretagne et même les États-Unis s'est resserré depuis 1990.

L'examen des mêmes données en valeur absolue, par habitant et selon la méthode de conversion des parités de pouvoir d'achat amène aux mêmes conclusions pour ce qui concerne l'Europe mais démontre l'ampleur de l'effort des États-Unis par rapport aux autres pays :

Ces données concernent l'effort global de défense, pensions militaires exclues. La comparaison de l'effort de défense appelle de nombreuses précautions méthodologiques et des retraitements de périmètre importants afin de comparer ce qui est comparable. On peut citer l'existence d'une Gendarmerie, d'une force de dissuasion, d'arsenaux, etc.

Les différences de format sont importantes et dépendent fortement du degré de professionnalisation. Les Pays-Bas, la Belgique, la Grande-Bretagne, la France et l'Espagne ont ainsi renoncé à la conscription. Il faut aussi prendre en compte le clivage civils/militaires et éventuellement l'organisation militaire proprement dite (Marines aux États-Unis, Gurkhas britanniques, etc.).

L'un des critères budgétaires les plus pertinents en matière de comparaison internationale est celui de l'effort d'équipement de défense par rapport au PIB. Il permet notamment de mesurer l'effort d'acquisition de chacun en vue de coopérations internationales. Il neutralise l'impact de l'organisation des forces et permet de disposer d'une appréciation sur le clivage fonctionnement/équipement. Les chiffres ci-après mesurent les dépenses de défense en capital selon la nomenclature OTAN, c'est-à-dire agrégeant les dépenses de fabrication, de recherche, de développement et d'infrastructure.

Ces chiffres traduisent la baisse généralisée de l'effort d'équipement des pays occidentaux. Toutefois, cette décroissance est plus ou moins affirmée. Elle reflète bien sûr la baisse de l'effort global de défense mais aussi les arbitrages faits entre la baisse des dépenses de fonctionnement et celles d'équipement. On constate ainsi que l'Allemagne a sacrifié davantage encore son budget d'équipement qui représente moins du quart du total de ses dépenses de défense.

Ses dépenses de rémunération sont ainsi élevées en raison à la fois de son format, de son taux de professionnalisation important pour une armée de conscription (60 %) et du niveau de rémunération de ses appelés.

A la suite de la crise du Kosovo et des travaux de la Commission consacrée à l'avenir de la Bundeswehr, présidée par l'ancien président fédéral Richard von Weizsäcker, l'Allemagne s'est engagée dans un processus de réforme de son outil de défense afin d'accroître sa mobilité, son caractère projetable et sa contribution au règlement international des crises.

Il est ainsi envisagé de réduire les effectifs militaires de 340.000 hommes actuellement à 280.000 hommes en 2004 dont 160.000 appartenant aux forces opérationnelles projetables rapidement et 120.000 relevant du soutien au sens large.

Dans le même temps, les civils passeraient de 130.000 personnes actuellement à 85.000 personnes.

En tout, les effectifs civils et militaires évolueraient donc de 470.000 personnes à 365.000 personnes d'ici 2004.

En matière d'équipement, l'accent serait mis sur le renseignement spatial (programme d'observation radar Sar Lupe), les moyens de communication et de commandement, la frappe de précision à distance, la surveillance maritime et la capacité de projection.

On peut cependant légitimement douter de la réalité de la marge de man_uvre financière qui accompagnera les intentions allemandes.

En effet, la réduction du format, de grande ampleur dans un délai assez bref, nécessitera un financement spécifique considérable, comparable dans ses mécanismes à celui de la LPM 1997-2002 en France (pécules, restructurations). Par ailleurs, les intentions affichées en matière de revalorisation de la condition militaire (rémunérations, formations) généreront aussi d'importants surcoûts.

Le rééquilibrage au profit de l'équipement s'annonce donc difficile à court terme sauf à augmenter le budget global de la défense mais le gouvernement allemand s'est orienté dans l'autre direction puisque ce budget, d'un montant de 47,3 milliards de marks en 1999 passera progressivement à 43,7 milliards de marks en 2004. A ce budget s'ajoute cependant une contribution annuelle de 2 milliards de marks au titre de la participation allemande à la SFOR en Bosnie, très largement calculée, ce qui permet des financements complémentaires pour l'outil de défense.

Il est donc très peu probable que l'Allemagne augmente significativement son effort d'équipement pourtant déjà très faible (moins de 40 milliards de francs en 1999), alors qu'elle est pourtant engagée dans des programmes structurants (hélicoptère NH 90, hélicoptère Tigre, avion de transport européen, avion de combat Eurofighter).

La comparaison entre l'effort d'équipement de la France et celui du Royaume-Uni est plus complexe. Il semble bien que l'écart, qui s'est aggravé en 1998 au détriment de la France, se stabilise depuis, ce qui autorise le Royaume-Uni à revendiquer un rôle moteur pour certaines capacités ou technologies clé.

Avec un budget d'équipement supérieur à 10,2 milliards de livres sterling (hors immobilisations) en 1998/1999 et 1999/2000, le Royaume-Uni a concrétisé son intention affichée à la suite de la « Strategic defence Review » de donner la priorité à l'équipement des forces. Ceci n'est pas sans conséquence sur la répartition des plans de charges des industriels entre la France et le Royaume-Uni et sur les rapports de force internes dans un contexte d'intégration industrielle et de construction d'un outil opérationnel commun.

Il y a là un enjeu stratégique qui, avec celui du renseignement et des systèmes de commandement, s'avérera déterminant dans l'équilibre futur de la construction européenne de défense. Il ne s'agit pas d'instaurer une quelconque compétition entre les trois grands européens, mais il est évident que la crédibilité de l'outil de Défense européen résultera non seulement du niveau d'équipement mais aussi du niveau de cohérence des efforts respectifs des nations pilotes.

II.- LA COOPÉRATION EUROPÉENNE
EN MATIÈRE D'ARMEMENT : DES HAUTS ET DES BAS

La conduite de programmes en coopération internationale n'est pas une nouveauté puisqu'elle remonte au moins aux années 1960 entre la France et l'Allemagne ou la France et la Grande-Bretagne, notamment sur des programmes de missiles.

Ce qui est nouveau, en revanche, c'est la part prise par ces programmes et le début d'institutionnalisation de la coopération européenne dans ce domaine avec la montée en puissance de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR).

Il faut toutefois reconnaître que cette politique n'est pas toujours auréolée de succès et que la coopération réserve parfois de mauvaises surprises. Il conviendra de tirer les enseignements des échecs mais aussi des succès pour définir la conduite des programmes majeurs qui s'annoncent (A400M, missile air-air, notamment).

A.- TIRER LES ENSEIGNEMENTS DES ÉCHECS

Sur l'ensemble de la programmation, les programmes conduits en coopération européenne, au nombre d'une vingtaine, mobiliseront de l'ordre de 30 milliards de francs, soit plus de 9 % des crédits de paiement consacrés à l'équipement des armées. Cette part ne fera qu'augmenter après 2002 compte tenu du volume financier des nouveaux programmes en coopération annoncés.

Les raisons de cette politique qui ne fera que se développer dans les années à venir sont connues : baisse des coûts à la charge de chaque État, promotion de l'interopérabilité des matériels d'armées appelées à agir ensemble, amorce d'une identité européenne de défense.

La coopération européenne est indispensable mais elle n'est pas le remède à toutes les difficultés de la conduite des programmes. Elle peut générer des étalements de calendrier en raison de la difficulté de concilier les besoins et les échéances de chacun ; la définition des spécificités est trop souvent plus cumulative que rationalisée.

De même, la règle du juste retour appliquée au cas par cas compliquait le partage industriel et les motivations des partenaires n'apparaissaient pas toujours très clairement dès le début de la coopération. En cas de retrait d'un partenaire majeur, les autres États ont du mal à rebondir et doivent parfois sacrifier des capacités initialement jugées importantes mais impossibles à financer sans le partenaire déficient.

La baisse générale des budgets de défense et les calendriers décalés des différents gouvernements qui lancent les uns après les autres des revues des programmes et des exercices systématiques de réduction de coûts ne facilitent pas la rapidité de la prise de décision. Des reports ou des échecs apparaissent même si, inversement, d'autres programmes se déroulent bien ou sont lancés sur de bonnes bases.

En matière spatiale par exemple, l'échec a failli être majeur après le retrait allemand des satellites d'observation optique et le renoncement des Britanniques à s'engager sur le satellite de télécommunication successeur de Syracuse II en 1998. L'annonce d'une coopération renouvelée en matière d'observation radar avec l'Allemagne ou l'Italie permettra peut-être de revenir sur les échecs passés.

En matière d'équipement terrestre, le VBCI est parti sur des bases fragiles puisque les besoins des différentes armées n'étaient pas rigoureusement les mêmes, les uns voulaient un véhicule de combat, les autres un véhicule de transport de troupes. De fait, la France a lancé un appel d'offres purement national sur la version du véhicule de combat d'infanterie.

En matière d'arme anti-char, c'est la France qui a décidé de ne pas participer à la phase d'industrialisation du missile antichar de troisième génération à longue portée alors que le Royaume-Uni annonçait la même décision pour le missile de moyenne portée une année après.

Dans le domaine naval, la Grande-Bretagne a abandonné le programme de frégates Horizon après trois années de négociation en contraignant les deux partenaires restants (la France et l'Italie) à poursuivre seuls. Ne demeure que la coopération sur le système principal de missile antiaérien (principal anti-air missile system), c'est-à-dire sur le système d'armes des frégates.

De son côté, la France a décidé en 1998 son retrait du programme de porte-torpille MILAS, à l'issue de la phase de développement menée conjointement avec l'Italie.

Dans le domaine aéronautique, le lancement de la fabrication de l'hélicoptère de transport NH90 a été décidé en 2000. Les réductions budgétaires en Allemagne, les intérêts variables des différents partenaires pour chacune des deux versions (transport tactique et version navale), la réouverture de l'appel d'offres par les Pays-Bas, les échéances rapides des Scandinaves et notamment des Finlandais composaient pourtant un contexte périlleux.

Même si certains programmes en coopération connaissent un déroulement satisfaisant comme l'hélicoptère de combat Tigre ou le radar de contrebatterie Cobra, il est certain que l'organisation héritée de la situation antérieure génère trop de retards dans la conduite des programmes. L'intégration accélérée de l'industrie d'armement européenne permettra de surmonter quelques uns des handicaps de la coopération comme par exemple les questions de partage industriel.

Le lancement d'un programme structurant de l'envergure de l'avion de transport européen pourrait aussi permettre de créer une dynamique sur des bases plus optimistes. La montée en puissance de l'OCCAR devrait enfin atténuer la puissance des égoïsmes nationaux.

B.- EN ATTENDANT L'OCCAR

L'organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) créée en 1996, regroupe aujourd'hui la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni.

L'élargissement de cette organisation à de nouveaux États a été envisagé dès sa mise en place. Une des conditions d'adhésion est la participation du pays demandeur à un programme géré par l'OCCAR. L'adhésion des Pays-Bas est actuellement en cours. L'Espagne, la Suède et la Belgique se sont aussi portées candidates.

La convention internationale signée à Farnborough le 9 septembre 1998 a créé les conditions du développement de cette institution.

Les avancées obtenues dans cette convention ne sont pas minces comme en témoigne la liste suivante :

· renoncement à un calcul analytique du juste retour industriel programme par programme, pour le remplacer par la recherche d'un équilibre global multi-programmes et pluriannuel (article 5) ;

· attribution à l'OCCAR de l'élaboration des spécifications techniques conjointes pour le développement et l'acquisition d'équipements définis en commun (article 8) ;

· coordination des investissements et de l'utilisation des centres d'essais (article 8) ;

· interdiction faite au personnel de l'OCCAR d'accepter des instructions d'aucun gouvernement ni autorité extérieure à l'OCCAR (article 22) ;

· reconnaissance de la personnalité juridique la plus large qui lui permettra de conclure des contrats, d'acquérir des biens meubles ou immeubles et d'ester en justice (article 39).

L'obtention de la personnalité juridique est ainsi une étape majeure dans la mesure où elle conférera à l'OCCAR une capacité contractuelle spécifique, indispensable à la conduite de programmes mais encore faut-il obtenir la ratification de cette convention par chacun des quatre Parlements des pays signataires. L'Italie devrait rapidement conclure le processus de ratification, ce qui permettra à l'OCCAR de jouer pleinement son rôle dès le 1^er janvier 2001.

Dans cette perspective, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit d'ores et déjà, la quote part de la France pour doter le siège central de l'OCCAR des emplois et des crédits nécessaires à son fonctionnement. Ainsi 48 postes sont-ils supprimés au sein de la DGA et 2 millions de francs de crédits de fonctionnement redéployés afin de doter l'OCCAR de la contribution française. Les postes créés à cette occasion seront attribués à des personnels des nations participantes, en privilégiant volontairement des critères de compétences plutôt que les répartitions a priori entre les pays membres.

A ce stade, le montant des programmes actuellement placés sous l'égide de l'OCCAR représente plus de 42 milliards de francs, dont 20 milliards de francs au titre de la part française.

Les nations partenaires de l'OCCAR constituent un référentiel, actuellement en phase finale d'élaboration, de règles de gestion et de procédures inspirées des méthodes en vigueur dans leurs administrations.

Dans le domaine des acquisitions notamment, les quatre pays se sont mis d'accord sur des principes structurants (mise en concurrence systématique dans tous les pays européens, extension à la concurrence extra-européenne en cas de réciprocité effective, abandon du juste retour industriel programme par programme...), totalement nouveaux par rapport aux pratiques traditionnelles de la coopération. La définition des modalités d'application de ces règles est bien avancée.

Intégrée au sein de l'OCCAR, chaque direction de programme le sera également dans son fonctionnement avec les États-majors. L'équipe ainsi constituée sera rassemblée en un même lieu, chaque membre de l'équipe disposant d'une large délégation de sa hiérarchie et travaillant dans l'intérêt du programme plutôt qu'en fonction de consignes nationales. L'échelon central de l'OCCAR définira, en liaison avec les nations, la politique et assurera la synthèse et la coordination des actions vis-à-vis des directions de programme.

Lors de la signature de l'arrangement administratif instituant l'OCCAR en novembre 1996 à Strasbourg, il a été convenu d'exclure a priori de l'OCCAR tout programme géré par une agence de l'OTAN, c'est la raison pour laquelle l'Eurofighter et l'hélicoptère NH 90 ne sont pas intégrés à l'OCCAR.

La convention signée le 9 septembre 1998 à Farnborough prévoit que tout programme mené en coopération entre les États membres puisse être intégré à l'OCCAR. Les modalités détaillées d'une telle intégration, notamment les dispositions transitoires, font l'objet d'un accord entre les États membres concernés et l'OCCAR.

Les programmes de frégate franco-italienne Horizon et de système d'arme franco-italo-britannique PAAMS sont en cours d'intégration. Les calendriers et modalités d'intégration éventuelle du programme d'avion de transport futur sont en cours d'analyse et de discussion. En revanche, quelques autres projets d'intégration (dont les programmes de missile anti-char de troisième génération) ont été abandonnés en raison d'incertitudes sur leur avenir. Les critères d'intégration doivent correspondre à une amélioration effective de la gestion des programmes. C'est pourquoi certains programmes (PzH 2000, Hélios II, SLAT) ont, dans un premier temps, été déclarés éligibles à l'intégration puis exclus.

Les perspectives d'adhésion de nouvelles nations et d'intégration de programmes importants (frégate Horizon, système anti-aérien PAAMS et avion de transport futur) augurent bien du succès de l'OCCAR alors même que, n'ayant pas encore acquis sa personnalité juridique, il ne peut encore donner sa pleine mesure.

L'OCCAR a vocation à étendre ses actions à la gestion du programme en intégrant le soutien en service.

L'accélération de la restructuration de l'industrie de défense européenne appelle une organisation étatique rapidement consolidée, notamment en matière de gestion des programmes d'armement. Dans ce contexte, l'OCCAR correspond à la vision de la France d'un rapprochement efficace des principaux pays à la fois producteurs et clients d'armement en Europe.

Dans cette perspective, la création de cet organisme représente une des initiatives les plus originales, novatrices et performantes dans le vaste éventail des instances participant à la construction de l'Europe.

CHAPITRE II

FONCTIONNEMENT : 
VERS UNE PROFESSIONNALISATION RÉUSSIE

Le projet de budget pour 2001 se caractérise par une grande stabilité par rapport à la loi de finances pour 2000 comme le montrent les données ci-après :

Hors pensions, le budget sera sensiblement équivalent à celui de 2000 : + 0,5 % en francs courants et - 0,4 % en francs constants.

La construction budgétaire pour 2001 se situe aussi dans la continuité des deux évolutions de fond qui caractérisent le budget de la défense depuis le début de la décennie et qui sont retracées dans les graphiques ci-après.

DEUX GRAPHIQUES DAF.

Ainsi, en loi de finances pour 2001, la part des titres V et VI sera de 44 % contre 56 % pour le titre III et la part des dépenses de rémunérations et charges sociales (RCS) au sein du titre III atteindra 80,2 %.

Pour ce qui concerne le seul titre III, on constate que l'avant-dernière annuité de la programmation se caractérise par :

· une répartition des effectifs globalement conforme aux prévisions de la programmation ;

· la confirmation d'une incontestable pression des dépenses de rémunération, supérieure aux prévisions de la programmation ;

· un ajustement progressif des crédits de fonctionnement aux besoins des armées.

I.- UN FORMAT GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS

Il est maintenant permis de prévoir la réussite du modèle de professionnalisation arrêté en 1996 et intégré dans la loi de programmation militaire 1997-2002. Ce succès, qui pourrait paraître naturel à des observateurs superficiels, doit être salué comme ce qu'il est, c'est-à-dire l'accomplissement dans un délai tendu d'une réforme administrative d'une ampleur considérable. En la matière, l'État, et notamment le ministère de la Défense ont su faire preuve d'une réactivité et d'une capacité d'adaptation qu'il importe de souligner.

Le pari était pourtant ambitieux car le bouleversement majeur. Le comportement civique des jeunes Français appartenant aux dernières classes d'âge incorporables ainsi que l'effort financier consenti par la collectivité au moyen de dispositifs variés et bien conçus, ont participé de ce succès.

La comparaison de la physionomie des maquettes des différentes armées telles qu'elles apparaissent après prise en compte du projet de budget pour 2001 avec celle qui fait référence pour 2002, terme de la transition vers la professionnalisation, autorise cet optimisme sur l'issue de la réforme.

Le graphique ci-après consolide l'ensemble des flux d'effectifs du ministère après prise en compte du projet de loi de finances pour 2001.

GRAPHIQUE dossier de presse (couleur)

Même si le flux de créations de postes de civils est un peu en retrait par rapport au modèle en raison de difficultés à pourvoir certains postes déjà créés, l'équilibre de la professionnalisation est respecté.

L'écart entre les effectifs budgétaires 2001 inscrits au projet de loi de finances et l'annuité de programmation 2001 telle qu'elle a été évaluée en 1996 se limite, après prise en compte des divers ajustements intervenus en 5 ans, à 0,4 %, hors effectifs d'appelés.

Le solde net des mesures d'effectif pour 2001 est retracé par le tableau ci-après.

L'analyse détaillée des mesures prévues au projet de loi de finances pour 2001 pour chacune des catégories de personnel confirme ce jugement.

A.- LA DISPARITION PROGRESSIVE DES APPELÉS ET LE RELAIS DES VOLONTAIRES

Les appelés poursuivent leur diminution progressive (- 39.657 dont 27.000 dans l'armée de Terre) dans des proportions équivalentes à celle des quatre premières annuités de la programmation. Le processus est légèrement accéléré puisque les suppressions d'emplois d'appelés excèdent de 5.000 unités le chiffre prévu par la programmation dont 500 au titre de gage d'un relèvement des crédits consacrés à l'externalisation. Le maintien de cette ressource était indispensable à la réussite de la transition vers la professionnalisation. Comme lors des années précédentes, les jeunes Français ont fait preuve de civisme en 2000 ce qui a permis globalement de répondre aux besoins des armées.

Les différents indicateurs en matière de service national peuvent en effet être caractérisées comme suit :

· constance du taux d'insoumission à 2 % ;

· forte progression des reports demandés au titre de l'article L.  5 bis (études) en 1999 (301.000 soit + 35 % par rapport à 1998) et de l'article L. 5 bis A (contrat de travail à durée indéterminée ou déterminée) avec 38.000 reports en 1999 contre 17.800 en 1998. Au premier juillet 2000, ce type de report s'élevait à 22.500 ;

· forte progression du nombre de dispenses à caractère économique et social ;

· augmentation du taux d'exemption (29 % au premier juillet 2000 contre 22 % en 1997).

Ce bon comportement civique est aussi observé lors de la journée d'appel de préparation à la défense (APD) puisque le taux de réponse au préavis d'appel est actuellement de 83 % et le taux de présence de 90 %. En 2001, l'organisation de cette journée coûtera 135 millions de francs en fonctionnement et 56 millions de francs en investissement au ministère de la Défense.

Le projet de loi de finances prévoit la création de 7.000 emplois de volontaires dont 3.750 pour la Gendarmerie qui s'ajoutent aux 11.250 déjà créés les deux dernières années, ce qui représente 67 % du total attendu en 2002 (27.200). Première concernée par cette ressource, la Gendarmerie fait état d'une sélection suffisante (2,5 candidats par poste), d'un taux de renouvellement satisfaisant (65 %) et d'une satisfaction globale des commandants de brigade qui s'explique notamment par la durée de la formation initiale (4 mois et demi) donnée aux gendarmes-adjoints.

B.- LE RECRUTEMENT DES ENGAGÉS

Le projet de loi de finances prévoit la création de 7.707 emplois de militaires du rang (MDR), inscrits en loi de programmation, pour l'essentiel au profit de l'armée de Terre (5.879 postes), de l'armée de l'Air (1.466 postes) et de la Marine (279 postes). Depuis 1997, ce sont 39.491 emplois de militaires du rang qui ont été créés, soit près de 90 % des créations d'emplois prévues par la loi de programmation militaire entre 1997 et 2002.

Ces créations de postes tiennent compte de 424 transformations de postes de sous-officiers en militaires du rang dans l'armée de l'Air et la Marine.

Le recrutement des militaires du rang est une des principales difficultés des armées professionnalisées (États-Unis, Royaume-Uni). Il conviendra d'être vigilant sur ce processus à moyen terme. Pour l'instant, les choses se déroulent plutôt convenablement.

La revalorisation du statut financier des engagés qui leur permet de disposer d'une rémunération nette de 6.593 francs par mois sans les primes d'activité (contre 4.100 francs début 1997), donc très supérieure au SMIC compte tenu des avantages en nature (alimentation, hébergement, réduction SNCF), n'est vraisemblablement pas étrangère à ces bons résultats.

S'agissant des engagés volontaires de l'armée de Terre (EVAT), l'année 1999 s'est caractérisée par un recrutement ultérieur (issu du personnel appelé ou volontaires service long) de 4.310 personnes auquel s'est ajouté un recrutement initial (issu du secteur civil) de 7.360 personnes (pour 12.000 candidats aptes), soit un total de 11.670. Pour 2000, l'objectif est de 10.500 recrutements et pour 2001 de 12.250 (créations de postes + remplacement des départs importants en raison du cumul des fins de contrats inscrits en 1998 et en 1996).

La durée moyenne de service est actuellement de 6 ans et demi. À terme, la mise en place de nouveaux parcours professionnels des EVAT devrait permettre d'atteindre 8 ans.

S'agissant des militaires techniciens de l'Air (MTA), le recrutement s'est élevé en 1999 à 2.950 personnes pour 3.160 candidatures jugées recevables et plus de 90 % des recrutés possédaient un diplôme de type CAP, BEP ou bac professionnel. L'objectif 2000 est de 2.600 recrutements et celui de 2001 de 2.500. La durée du contrat initial est de quatre ans et la durée maximale de 8 ans. L'armée de l'Air a récemment fait état de certaines tensions dans le recrutement sur des spécialités précises comme fusilier-commando, conducteur routier ou agent de restauration.

La Marine recrute de l'ordre de 2.400 engagés initiaux de longue durée (EILD) et maistranciers pour des contrats d'une durée de 4 à 8 ans. En 1999, elle a recruté 1.100 EILD pour 3.830 dossiers présentés. À ceci s'ajoutent les contrats court Marine proposés à des jeunes en difficulté d'insertion pour une durée de 26 mois éventuellement extensible à 3 ans.

Ce régime monte en puissance puisque de 500 en 1997, il est passé progressivement à 1.000 par an à partir de 2000. Des difficultés de recrutement sont apparues pour la spécialité de protection défense (sécurité des emprises à terre) dont les conditions d'emploi (port d'armes) exigent une sélection plus sévère.

Au-delà des moyens communs du ministère de la Défense (journées APD, publications de la Délégation à l'information et à la communication, site internet), les armées consacrent des ressources importantes aux campagnes de communication orientées vers le recrutement. L'armée de Terre évalue ainsi à 45 millions de francs en 2000 ses efforts dans ce domaine, l'armée de l'Air à 3,5 millions de francs, la Marine 3,3 millions de francs pour sa seule campagne intensive de janvier, la Gendarmerie 9,7 millions de francs (pour une prévision 2001 de 12 millions de francs).

C.- LE RAJEUNISSEMENT DES CADRES

La réduction du nombre de sous-officiers (2.482 postes au projet de loi de finances pour 2001) se poursuit dans la Marine (1.015), dans l'armée de l'Air (975) et au service de santé (29). Cette réduction est légèrement atténuée dans l'armée de Terre (933 postes en 2001 contre 991 en 2000).

En revanche, pour faire face à l'évolution de ses missions, la Gendarmerie verra ses effectifs de sous-officiers augmenter de 470 postes, compte tenu des restructurations prévues dans la programmation et de la création de 1.050 postes nouveaux, dont 50 postes de gendarmes d'autoroute.

De même, la Gendarmerie renforce ses effectifs d'officiers (+ 223) tandis qu'ils baissent très légèrement dans les autres armées : l'armée de l'Air (62), l'armée de Terre (232), et la Marine (17). Elles continuent d'améliorer leur taux d'encadrement en raison d'une diminution plus modérée de leurs effectifs d'officiers par rapport à la baisse des effectifs de sous-officiers et militaires du rang.

Le sujet essentiel de préoccupation pour les cadres ne relève pas du recrutement mais du rajeunissement. Afin de disposer d'une moyenne d'âge conforme aux normes d'une armée professionnelle, il est indispensable de favoriser les carrières courtes, notamment des sous-officiers, ce qui n'est pas sans poser le problème de leur coexistence actuelle ou future avec les personnels civils qui, du fait de la nature des tâches qu'ils assument, ne sont pas soumis à cet impératif de mobilité et de départ précoce.

La politique d'encouragement aux départs anticipés des cadres menée depuis 1997 a le même objectif de rajeunissement et de repyramidage des carrières.

L'instrument principal de cette politique est le pécule d'incitation au départ anticipé, institué par l'article premier de la loi N° 96-111 du 19 décembre 1996. Il faut rappeler que le pécule d'incitation au départ anticipé peut être accordé aux militaires de carrière en activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de leur grade et qui font valoir leurs droits à une pension militaire de retraite à jouissance immédiate (25 ans pour les officiers et 15 ans pour les sous-officiers).

Le montant non imposable de ce pécule est égal à 45 mois de solde budgétaire pour le militaire se trouvant à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade. Son montant est ensuite dégressif en fonction de la durée des services restant à accomplir avant la limite d'âge. En outre, une réduction de 10 % de ce montant est également prévue pour les pécules attribués à partir de 1999 et de 20 % à partir de 2001.

Le nombre total d'officiers bénéficiaires du pécule est relativement stable depuis 1997 (180 en 1997, 164 en 1998, 155 en 1999) mais il a chuté en 2000. Le nombre total de sous-officiers a augmenté par rapport à 1999. En 1999, le pécule moyen des officiers était de 450 KF et celui des sous-officiers de 263 KF.

Pour 2001, le nombre prévu est en baisse puisqu'il est de l'ordre de 80 officiers et 2.000 sous-officiers.

Ce dispositif a été financé à hauteur de 572 millions de francs en 1997, 830 millions de francs en 1998 (pic sous-officiers), 742 millions de francs en 1999 (baisse des sous-officiers et effet de la dégressivité de 10 %), 762 millions de francs en 2000 et 566 millions de francs en 2001 (nouvelle diminution de 10 % du montant des pécules et diminution de leur nombre).

La stratégie en matière de pécules doit trancher entre deux options : soit faire partir le maximum de personnes et favoriser avec des pécules réduits les départs de cadres très proches de la limite d'âge de leur grade, ce qui s'apparente à un effet d'aubaine, soit privilégier le déblocage de la pyramide des carrières et faire partir moins de gens mais plus éloignés de la limite d'âge de leur grade.

La moyenne constatée en 2000 pour les sous-officiers était une durée de 5 ans et 2 mois précédant la limite d'âge de leur grade. Elle était de 5 ans et 6 mois en 1999. Pour les officiers, la moyenne était de 6 ans et 2 mois en 2000.

Malgré ces départs, l'augmentation du taux d'encadrement (rapport officiers et sous-officiers/effectif militaire total) prévue par la loi de programmation se vérifie progressivement. Il est obtenu par une diminution du nombre de cadres plus faible que celle qui est appliquée à la somme des autres catégories (appelés, engagés, volontaires).

D.- LE SOUS-EFFECTIF DES PERSONNELS CIVILS

Selon le modèle de la programmation, les civils doivent passer de 73.747 personnes (13 % du total) en 1996 à 83.023 en 2002 (19 % du total), soit une progression de 12,6 %.

Les armées qui ont le plus misé sur la croissance des effectifs de civils sont la Marine, avec une évolution de 6.500 postes en 1996 (9,3 % du total) à 11.600 en 2002 (plus de 20 % du total), et dans une moindre mesure, l'armée de l'Air qui passera de 4.900 postes en 1996 (5,2 % du total) à 6.730 en 2002 (9,5 % du total).

Pour l'armée de Terre, cette catégorie revêt aussi une grande importance puisque la faible croissance des effectifs de civils (+ 6 % entre 1996 et 2002) aura paradoxalement pour effet d'en augmenter la proportion à 20 % des effectifs totaux, du fait de la réduction du format de l'ensemble. Quel que soit le modèle d'armée, les recrutements de civils sont donc fondamentaux pour la réussite de la professionnalisation.

Le nombre des personnels civils titulaires augmentera, au titre de la programmation, de 3.014 emplois en 2001. Les trois armées et la gendarmerie bénéficient de la création de 2.278 postes (315 pour l'armée de l'Air, 1.483 pour l'armée de Terre, 355 pour la Marine, 125 pour la Gendarmerie) et 736 postes sont créés dans divers services.

Le nombre des contractuels sera réduit du fait des restructurations (432 postes) mais aussi de la titularisation de certains d'entre eux (303 postes).

Si les créations de postes de civils respectent bien la programmation, les vacances d'emplois ont constitué un sujet de préoccupation récurrent depuis 1998. La situation, sans être encore pleinement satisfaisante, s'est cependant améliorée en 2000 et les mesures prévues par le projet de budget 2001 devraient permettre de progresser encore.

Au 31 décembre 1999, le sous-effectif global (fonctionnaires et ouvriers d'État) était de 9.314 et au 1^er septembre 2000, il restait du même ordre de grandeur malgré les importantes créations de postes opérées par le budget 2000. Les perspectives pour la fin 2000 sont de 5.500 vacances.

S'agissant des fonctionnaires et contractuels, le sous-effectif prévisionnel à la fin 2000 est de 2.500 emplois sur un total de 48.700 postes dont 1.100 sont « mis en réserve », c'est-à-dire gelés par le ministère de l'Économie et des Finances.

Le ministère s'efforce de réduire ce chiffre élevé en anticipant la date des concours et en simplifiant leurs procédures. Au-delà de l'accélération des entrées dans les cadres, il convient aussi d'améliorer le rendement des concours d'ingénieurs et de techniciens par exemple en ciblant la publicité sur ces catégories, mais la gageure est difficile à relever du fait de l'amélioration de la conjoncture économique.

Pour ce qui concerne les ouvriers d'État, les vacances s'élevaient au 31 décembre 1999 à 4.750 postes pour un effectif budgétaire de 50.400 en 2000. L'objectif est de réduire ces vacances à 3.000 emplois à la fin de 2000, soit 6  % des postes ouverts.

La position traditionnelle du ministère de l'Économie et des Finances est l'interdiction d'embauche tant que les ouvriers en sureffectif à la DGA, à la DCN et au GIAT n'ont pas accepté leur mutation dans les armées. Ces mutations se faisant actuellement sur la base du volontariat, leur volume n'est jamais suffisant pour remplir les objectifs.

Face à cette situation dont les armées font les frais alors qu'elles n'en portent aucunement la responsabilité (l'armée de Terre comptait encore 4.500 vacances de civils en septembre 2000), plusieurs catégories de mesures ont été prises :

· des autorisations exceptionnelles d'embauche (150 en 1997, 500 en 1998, 250 en 1999) ;

· la transformation d'emplois vacants d'ouvriers d'État en emplois de fonctionnaire (987 postes pour 2001) ;

· la transformation d'emplois vacants d'ouvriers d'État en crédits de fonctionnement destinés à l'externalisation (216 millions de francs gagés par 1.000 emplois dont 750 ouvriers d'État en 2000, 104 millions de francs gagés par 1.020 emplois dont 400 emplois d'ouvriers d'État en 2001).

II.- LA PRESSION DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION

Depuis plusieurs années, le ministère de la Défense peine à maîtriser l'exécution de son titre III, ce qui se manifeste par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d'exercice, sous forme de décrets d'avance ou de lois de finances rectificatives.

CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D'EXERCICE (en milliards de francs courants)
	1997	1998	1999	2000 *	2001
Loi de finances initiale	102,2	103,7	104	105	105,5
Ouvertures de crédits en exécution	3,3	4,5	4,850	2,7
Total	105,5	108,2	108,850	107,7
* exécution au 31 juillet.

La même conclusion peut être tirée de l'observation de la dépense nette du ministère telle qu'estimée par la Cour des comptes dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.

Ce montant est très supérieur aux prévisions de la loi de programmation qui, pour la première fois, prenait en compte le titre III à l'occasion de la professionnalisation des armées. Cette réalité est moins souvent évoquée que la sous-dotation du titre V par rapport à cette même programmation.

Ce sont les dépenses de rémunérations et de charges sociales (RCS) qui expliquent l'essentiel de la croissance du titre III. Elles progressent plus vite que le reste des dépenses et elles dépassent désormais, dès la construction budgétaire, le seuil de 80 % du total.

Le processus semble toutefois se ralentir en 2001 puisque l'augmentation ne sera que de 613 millions de francs, soit 0,7 % contre 3,1 % en moyenne annuelle sur la période 1997-2000. La moindre inflation du « glissement vieillesse technicité » résultant de la politique de rajeunissement des cadres et les transformations d'emplois en crédits de fonctionnement consacrés à l'externalisation seraient les causes de ce ralentissement qui demande néanmoins à être confirmé en exécution.

Dans l'édition 2000 de son rapport annuel d'exécution de la programmation, le Gouvernement apporte les éclaircissements suivants :

« De 1996 à 2001, les crédits de RCS du ministère de la défense auront augmenté de 9,9 milliards de francs soit + 13,2 %. Cette évolution s'explique par plusieurs facteurs :

· En premier lieu, la progression des RCS traduit les orientations de la politique salariale dans la fonction publique. L'évolution mécanique des RCS (revalorisation de l'indice de la fonction publique et autres mesures salariales) ainsi que diverses autres mesures représentent près de 3,8 milliards de francs sur la période. L'application des mesures de l'accord salarial de la fonction publique au personnel civil et militaire de la Défense et divers ajustements de crédits (mesures catégorielles, dispositif à l'étranger...) ont représenté un accroissement supplémentaire de 410 millions de francs. Le total de ces mesures correspond à près de 43 % de l'augmentation globale des crédits de RCS.

· En second lieu, les mesures de modification du périmètre initial de la LPM (budgétisation des gendarmes affectés aux pelotons autoroutes, débudgétisation de la partie étatique de la DCN-SPN, intégration du secrétariat d'État aux Anciens combattants) et les charges nouvelles (augmentation de l'indemnité compensatrice de la CSG et de la cotisation employeur pour le fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État) ont entraîné une hausse de 2,9 milliards de francs, soit près de 30 % de l'augmentation globale.

· Enfin, les créations d'emplois de militaires du rang, de civils et de volontaires ont un coût supérieur à celui des suppressions d'emplois d'appelés et de cadres militaires. Ainsi le surcoût en RCS des mesures d'effectifs représente 1,4 milliard de francs sur la période. S'y ajoute le coût des aides au départ (640 millions de francs) et à la reconversion (18 millions de francs), la mensualisation des MDR (817 millions de francs), ainsi que l'augmentation des crédits consacrés à la nouvelle politique de réserve (115 millions de francs). A contrario, la transformation de crédits de RCS en crédits de fonctionnement consacrés à l'externalisation par la LFI 2000 et le PLF 2001 entraîne une diminution de 295 millions de francs. Au total, l'impact de la professionnalisation sur les crédits de RCS s'élève à près de 2,7 milliards de francs de 1997 à 2001, soit 27,3 % de l'évolution globale de ces crédits.

Pour l'avenir, le ministère de la défense souhaite améliorer ses instruments de prévision et de suivi de dépenses de RCS, notamment les dépenses indemnitaires fortement touchées par la professionnalisation. »

La professionnalisation (effectifs + mesures d'accompagnement) n'expliquerait donc l'inflation des RCS qu'à hauteur de 27 %, comme le résume le tableau ci-après.

Il est indéniable que les mesures d'effectifs qui résultent de la professionnalisation sont inflationnistes.

Si la professionnalisation se traduit en effet par une baisse globale des effectifs, elle entraîne surtout une modification de leur structure : des professionnels, même moins nombreux que les appelés, coûtent plus cher.

Pour mémoire, la solde spéciale d'un caporal appelé est actuellement de 939 francs par mois alors que la solde mensuelle d'un caporal volontaire est de 4.529 francs et celle d'un caporal engagé de 7.211 francs.

La portée de ces mesures est toutefois atténuée par les ajustements d'effectifs hors programmation.

On estime ainsi l'impact des mesures totales d'effectifs du projet de loi de finances pour 2001 à un surcoût net des RCS de 106 millions de francs (contre 437 millions de francs pour les seules mesures liées à la programmation) réparti comme suit :

IMPACT DES MESURES D'EFFECTIFS DU PLF 2001 SUR LES RCS

(en millions de francs)
Air	-  54
Terre	+ 205
Marine	- 150
Gendarmerie	+ 190
DGA	-  31
Autres	-  54
Total	+ 106

Le moins que l'on puisse dire, c'est que malgré la revue des crédits du titre III opérée pendant l'hiver 1998-1999, une opacité relative continue de prévaloir sur l'origine exacte des surcoûts constatés en matière de RCS. La hausse des dépenses de rémunérations résulte aussi de trois causes distinctes, au-delà de celles justement développées dans le rapport du Gouvernement qui ne traite que de la croissance des dotations initiales et pas des ouvertures obtenues en exécution :

· le caractère dérogatoire des procédures d'exécution de la dépense qui favorise le report de charges d'un exercice à l'autre ;

· la multiplication des opérations extérieures ;

· l'absence de maîtrise de la dépense indemnitaire.

A.- DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES QUI FACILITENT LE REPORT DE CHARGES

Ces procédures dérogatoires sont habituellement désignées par le terme générique de dépenses à bon compte. Elles regroupent les fonds d'avances destinés aux dépenses de solde et d'alimentation et les masses, elles-mêmes décomposées en quatre catégories afin de financer les dépenses d'entretien du personnel, de chauffage, éclairage, eau et force motrice, de casernement et d'entretien des matériels d'usage courant.

Le caractère dérogatoire de ces procédures de dépenses réside dans le fait que les crédits destinés à être dépensés sont extraits de la caisse du comptable public avant l'engagement juridique et versés dans les caisses des trésoriers militaires. Ce sont alors ces derniers qui effectuent les paiements venant éteindre les dettes de l'État.

Le fait que les crédits concernés soient versés par le comptable public dans la caisse d'un agent militaire, avant d'être réellement dépensés, relativise fortement l'application des principes de spécialité et d'annualité budgétaires au ministère de la Défense.

Enfin, le contrôle de droit commun est inapplicable à ces dépenses, compte tenu de leurs particularités. Le contrôle particulier qui leur est appliqué repose, d'une part, sur la responsabilité pécuniaire de tout militaire gestionnaire de fonds, selon un régime spécifique, analogue à celui des comptables publics et rapprochant les trésoriers militaires des régisseurs, d'autre part, sur l'activité de surveillance administrative et de vérification des comptes dévolue aux commissaires dans les unités et, plus largement, sur le Contrôle général des armées.

Conscient de la nécessité d'évoluer, le ministère a décidé d'engager une réflexion afin de :

· recentrer le périmètre d'utilisation des procédures dérogatoires sur ce qui demeure strictement nécessaire au terme du processus de professionnalisation, en faisant passer sous le régime de droit commun les dépenses qui pourraient désormais s'en satisfaire ;

· étudier les possibilités offertes par certaines modalités spécifiques de dépenses du droit commun (la régie d'avance, en particulier) pour vérifier dans quelle mesure leur utilisation pourrait répondre à certains besoins actuellement satisfaits par les procédures dérogatoires.

Ces travaux ont trouvé leur première traduction dans le domaine du paiement des rémunérations : le paiement sans ordonnancement préalable est appliqué au personnel civil de l'administration centrale depuis le 1er janvier 1998. Cette réforme a été étendue en 1999 au reste du personnel civil de la Défense, à l'exception des personnels ouvriers de la DGA.

S'agissant des fonds d'avance de soldes, plusieurs actions ont été menées. Traditionnellement calculé sur la base du sixième des dotations budgétaires, le montant des fonds d'avance ouverts pour la gestion 1999 a fait l'objet d'un resserrement de 30 % (7,1 milliards de francs au lieu de 10,2 milliards de francs). Ce resserrement répond au souci d'éviter l'immobilisation d'une trésorerie excédentaire au regard des besoins réels des armées.

Chaque année, les fonds d'avance de la gestion à venir étaient ouverts par anticipation dès le mois de novembre de l'exercice en cours. Motivée par la nécessité d'assurer sans rupture le passage d'une gestion à l'autre, cette anticipation a souvent permis, dans les faits, de masquer les insuffisances de dotations au regard de la dépense réelle de l'exercice. La volonté du ministère de maîtriser les reports de charges en RCS se traduit aujourd'hui en gestion par l'abondement des dotations concernées au niveau nécessaire, par la voie des décrets d'avances, des collectifs ou de redéploiements internes, ce qui permet au Parlement d'en avoir connaissance. Ainsi, fin 1999, seulement 885 millions de francs sur 7 milliards de francs de fonds d'avance ont été ouverts par anticipation.

Enfin, une plus grande transparence de la dépense réelle en cours de gestion a été recherchée en modifiant la procédure d'enregistrement des opérations comptables effectuées sur fonds d'avance. En effet, l'existence d'un article-paragraphe conventionnel (88-88) en nomenclature d'exécution permettant l'imputation globale, au sein des chapitres concernés, des mandats mensuels de recomplètement des fonds d'avance, interdisait toute connaissance détaillée de la réalité des dépenses par nature. Les sommes imputées sur cet article-paragraphe n'étaient ventilées en nomenclature d'exécution de droit commun qu'une fois par an, après la clôture de la gestion. En 1997, pour remédier à cette situation, le ministère s'était engagé à produire trimestriellement la ventilation des dépenses réelles par paragraphe, aux services de la comptabilité publique.

Ce n'est que depuis le 1^er janvier 2000 que de nouvelles modalités d'exécution des dépenses ont été mises en _uvre, parmi lesquelles figurent :

· la restitution aux comptables publics, par les ordonnateurs de la Défense, à titre d'information, d'états mensuels de ventilation des dépenses sur fonds d'avance sur la base de la nomenclature budgétaire à l'article et au paragraphe d'exécution, ainsi qu'un état des effectifs soldés ;

· un état national de ventilation des dépenses (jusqu'au paragraphe budgétaire) établi par la Direction des affaires financières et transmis mensuellement à la Direction du budget du ministère de l'Économie et des Finances et à l'Agence comptable centrale du Trésor.

Derrière une formulation technique, il faut bien prendre la mesure concrète de ce que permettent de telles procédures en matière de dépenses de rémunération.

Le mécanisme des fonds d'avances permet la mise en place, deux mois à l'avance, auprès des centres payeurs de la solde des militaires, des fonds nécessaires à ces dépenses. Ces organismes reçoivent ces fonds sur leur CCP et vont ensuite assurer le paiement des rémunérations. Dès lors, les reports de charges ont lieu en faisant varier la trésorerie des CCP qui n'est pas consolidée, sans qu'il soit possible de les mesurer avec précision.

Une partie des fonds d'avance est déléguée aux corps de troupe pour la solde des appelés qui gèrent ces crédits sur les mêmes CCP que des dépenses d'alimentation ou de fonctionnement : c'est le régime de masse, qui conduit à une fongibilité des crédits. De ce fait, le contrôle de la dépense ne peut se fonder que sur les restitutions qui sont adressées par les organismes gestionnaires, sans aucun moyen de contradiction.

B.- L'IMPACT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Le financement des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense est un sujet récurrent de discussions et d'interrogations.

Il est difficile, même si de récents efforts ont été entrepris dans ce domaine, de prévoir, en construction budgétaire, le volume de ressources supplémentaires destinées aux OPEX, alors même que ces dernières sont soumises à l'émergence de crises parfois brutales et aux aléas de la diplomatie internationale.

De même, il est souvent complexe d'évaluer, à l'occasion d'une demande d'ouverture de crédits, ce qui ressortit à un véritable surcoût directement engendré par la projection de force sur un théâtre extérieur et de ce qui relève, somme toute, de l'activité normale des armées. Le ministère de la Défense est légitimement fondé à obtenir le financement complémentaire d'une surcharge imprévue résultant directement de l'opération qui lui est imposée, mais pas davantage.

L'évaluation des surcoûts générés par les OPEX est retracée par le tableau ci-après :

En 1998, l'estimation du surcoût total des OPEX était de 2,1 milliards de francs, le plus bas de la décennie après un sommet en 1996 (5,1 milliards de francs).

Du fait de la crise du Kosovo, 1999 renoue avec un montant élevé, proche de 4,6 milliards de francs.

Après quelques approximations successives, le chiffre finalement retenu pour l'opération menée en Macédoine et au Kosovo est de 2,8 milliards de francs, proche de celui que nous avions évoqué (2,6 milliards de francs) dans le rapport d'information intitulé « Kosovo : le prix de la paix » publié le 1^er juillet 1999.

Le chiffre indiqué pour les surcoûts du titre V, soit plus de 1,4 milliard de francs, est important. Il faut savoir que l'évaluation de ce type de dépenses supplémentaires résulte souvent de conventions.

Les munitions consommées au cours des opérations extérieures et les matériels accidentés ou détruits se substituent souvent aux munitions ou matériels qui auraient été consommés, accidentés ou détruits au cours des activités normales d'entraînement. Toutefois, certaines dépenses, comme celles qui correspondent aux infrastructures spécifiques réalisées sur les lieux des opérations extérieures constituent incontestablement des surcoûts nets.

L'effectif moyen engagé en 1998 sur le théâtre d'opérations en Bosnie s'élevait à 3.900 personnes et à 2.900 personnes en Macédoine et Albanie.

Au 30 juin 1999, il était de 3.700 personnes en Bosnie et 5.800 personnes en Macédoine et au Kosovo. Au 30 juin 2000, il serait de 3.200 personnes en Bosnie, mais toujours de 5.800 personnes au Kosovo.

Traditionnellement, les RCS représentent une proportion importante des surcoûts dus aux OPEX : cette part s'élevait ainsi à 57 % du total en 1997 et 63 % en 1998. Elle a baissé en 1999 (46 %) car les opérations au Kosovo ont entraîné un fort surcoût en titre V (usure de potentiel des avions, consommation de munitions, etc...).

En 2000, la proportion remonte à 65 %. De plus, en exécution, les surcoûts RCS sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en compte dans les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement.

Il est incontestable que les OPEX entraînent un surcoût de RCS même s'il a été réduit par la révision du régime de solde à l'étranger, intervenue par décret en date du 1^er octobre 1997 qui a donné ses pleins effets en 1998 et 1999.

Depuis 1968, les militaires à l'étranger bénéficiaient du régime de rémunération des agents de l'État en service à l'étranger qui s'appliquait non seulement aux militaires affectés sur des postes permanents à l'étranger, mais aussi à ceux en service dans les forces prépositionnées - qu'ils soient affectés ou en renfort temporaire - et à ceux envoyés en opérations extérieures.

L'inadaptation de ce régime de rémunération, conçu pour des agents affectés pour plusieurs années à l'étranger, avec leur famille, à la situation des militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire pour des durées courtes (4 à 6 mois) sans leur famille, a conduit à l'élaboration d'un régime spécifique qui a fait l'objet du décret n° 97-902 du 1er octobre 1997.

Dorénavant, le régime de rémunération des agents à l'étranger concerne donc exclusivement les militaires affectés à l'étranger (postes permanents à l'étranger et forces prépositionnées).

Les militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire à l'étranger perçoivent désormais, pendant leur séjour à l'étranger, l'intégralité de leur rémunération servie en métropole (solde et accessoires de solde) à laquelle s'ajoute une " indemnité de sujétion pour service à l'étranger " (ISSE), représentant, quel que soit le pays, 1,5 fois la solde de base pour les militaires d'active. Un supplément à l'ISSE est également alloué pour chaque enfant à charge.

Quant aux financements des surcoûts ainsi générés, il avait été établi lors de la préparation de la loi de programmation militaire 1997-2002 que l'ensemble des dépenses liées aux opérations extérieures courantes seraient désormais financées sur le budget courant et que seules les dépenses imprévues liées aux opérations extérieures de grande ampleur seraient couvertes par des crédits supplémentaires.

En application de ce principe, en 1997, pour l'essentiel, seules les dépenses supplémentaires découlant des opérations en ex-Yougoslavie auront été financées par des ouvertures nettes de crédits, les autres opérations étant financées par redéploiements internes et par des mesures d'économies.

S'agissant de l'exercice 1998, outre l'inscription, dans la loi de finances initiale d'une dotation de 260 millions de francs pour couvrir les rémunérations supplémentaires versées aux personnels militaires en opérations extérieures dites « normales » (essentiellement sur le territoire africain), il a été procédé à l'ouverture complémentaire de 1,260 milliard de francs par décret d'avance en date du 21 août 1998.

Ces ouvertures de crédits couvraient en fait les seuls surcoûts en RCS et elles avaient été gagées par des annulations au titre V du budget de la Défense.

Pour 1999, comme pour 2000 et 2001, la dotation initiale a été réduite à 160 millions de francs mais le décret d'avance du 2 septembre 1999 a ouvert 2,8 milliards de francs au titre des OPEX.

Cette dotation complémentaire a couvert la totalité des surcoûts annoncés en matière de rémunérations et charges sociales (2,2 milliards de francs en plus des 160 millions de francs inscrits dans la loi de finances initiale). Elle a permis aussi de financer, comme lors des engagements exceptionnels au Koweit en 1991 et en Bosnie en 1996, la totalité des surcoûts du titre III hors RCS, c'est-à-dire fonctionnement, alimentation et entretien programmé du matériel.

Par ailleurs, le gage sur les crédits d'équipement n'a porté que sur les crédits de paiement et non pas sur les autorisations de programme.

Pour 2000, l'évaluation actuelle du surcoût OPEX s'élève à 3 milliards de francs au titre III dont 2,2 milliards de francs de RCS. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a ouvert 1,850 milliard de francs au titre des RCS auxquels s'ajoute la provision de 160 millions de francs inscrite en loi de finances initiale pour 2000, soit un total de 2.010 millions de francs.

Par ailleurs, cette même loi a ouvert 355 millions de francs au titre des surcoûts de fonctionnement OPEX des différentes armées. Enfin 160 millions de francs ont été ouverts pour l'amélioration des moyens de fonctionnement de la Gendarmerie et 335 millions de francs comme compensation à la hausse des carburants. Ces ouvertures d'un montant total de 2.540 millions de francs ont été gagées par des annulations de crédits de paiement sur le titre V à hauteur de 2.390 millions de francs.

Les OPEX génèrent donc incontestablement des surcoûts en RCS mais pas à la hauteur des ouverture de crédits obtenues, même en validant les montants déclarés par les armées qui peuvent parfois prêter à contestation (effectifs réellement sur le terrain, différences entre les individus statistiques utilisés pour calculer les surcoûts et les effectifs réels...).

IMPACT DES OPEX SUR LES SURCOÛTS DE RCS (en millions de francs)
	1997	1998	1999	2000 *
Augmentations des RCS décidés en cours d'année (A)	1.700	4.120	3.350	1.850
Surcoûts RCS déclarés au titre des OPEX (B)	1.960	1.320	2.100	2.190
Différence (A - B)	- 260	+ 2800	+ 1.250	- 340
* données arrêtées au 31 juillet 2000.

Les exercices 1998 et 1999 ont en fait permis, par des ouvertures de crédits importantes en cours de gestion, d'apurer des montants significatifs de reports de charges sur le titre III.

Ces reports, pour l'essentiel imputables aux RCS, ont été estimés à 800 millions de francs de l'exercice 1996 sur l'exercice 1997, 2.100 millions de francs de 1997 sur 1998, 700 millions de francs de 1998 sur 1999 et 200 millions de francs de 1999 sur 2000. Ceci illustre la difficile maîtrise par le ministère de la Défense de ses charges de RCS et notamment de sa dépense indemnitaire.

C.- UNE DÉPENSE INDEMNITAIRE PEU MAÎTRISÉE

La dépense indemnitaire dans les armées s'est élevée en 1999 à 16 milliards de francs alors qu'elle était inférieure à 12,8 milliards de francs en 1996. La prévision pour 2002 est de l'ordre de 16,5 milliards de francs en francs constants de 1999. Le tableau ci-après récapitule les principales indemnités militaires.

LISTE DES PRINCIPALES PRIMES ET INDEMNITÉS MILITAIRES
Coût estimé en 2000 (vert budgétaire)
(en millions de francs)
	Terre	Air	Marine	Gendar-merie	Total
Indemnités relatives à la sujétion - Indemnité pour charges militaires (ICM) - Majoration de l'indemnité pour charges militaires (MICM) - Complément et supplément de l'indemnité pour charges militaires (CSICM)	2.082	1.064	929	1.018	5.093
- Indemnité pour service en campagne	341	33			374
- Majoration d'embarquement (20 % de la solde de base des marins)			363		363
- Majoration pour services en sous-marins (50 % de la solde de base)			182
- Prime pour services en campagne	15				15
- Indemnité de sujétions spéciales de police		18		1.985	2.003
- Indemnité de mise en _uvre des aéronefs		38			38
Primes relatives à la qualification
- Primes des officiers brevetés (26  % de la solde de base)	132	74	55	16	277
- Primes des officiers diplômés (13  % de la solde de base)	238	106	76	50	470
- Prime de qualification de sous-officiers diplômés (10 % de la solde de base)	218	150	87	250	705
- Prime de service des sous-officiers (5  % de la solde de base)	311	220	180	437	1148
Indemnité relative aux risques encourus
- Indemnité pour services aériens (50  % ou 25 % de la solde de base)	671	380	173	33	1257

Entre 1996 et 1999, le coût indemnitaire par homme a augmenté de 58 % dans l'armée de Terre, de 49 % dans l'armée de l'Air et de 37 % dans la Marine. La professionnalisation, qui s'est traduite par la mensualisation des militaires du rang et donc par la croissance des indemnités constitutives du statut des militaires professionnels comme l'indemnité pour charges militaires, est une cause évidente de cette évolution. Elle est cependant loin d'être la plus importante en volume.

Il faut tout d'abord prendre conscience que les mesures interministérielles résultant d'accords régissant l'ensemble de la fonction publique comme la revalorisation automatique du point d'indice ou les accords de revalorisation des traitements les plus bas, impactent fortement les indemnités militaires car celle-ci sont pour la plupart directement indexées sur l'évolution du traitement.

Les mesures interministérielles spécifiquement indemnitaires affectent évidemment aussi le ministère de la défense. On estime ainsi que la création de l'indemnité exceptionnelle CSG a engendré une dépense de plus de 800 millions de francs pour les deux années 1998 et 1999. En 2001, la revalorisation de l'indemnité de résidence applicable aux militaires affectés à l'étranger coûtera presque 100 millions de francs au budget de la défense.

Par ailleurs, la professionnalisation ne s'est pas traduite que par la mensualisation de la solde des militaires du rang mais aussi par l'augmentation des primes d'engagement, de l'indemnité de départ du personnel non officier (IDPNO) dont le montant est passé en 1997 de 14 à 24 mois de la solde de base ou encore de l'augmentation des mutations entraînant le versement du complément et du supplément de l'indemnité pour charges militaires ou l'indemnité pour affectation outre-mer.

Malheureusement, les outils de prévision et de pilotage budgétaire du ministère ne se sont pas révélés à la hauteur de cette inflation : peu d'anticipation mais plutôt constat ex post et demande de crédits supplémentaires en collectif, parfois insuffisamment évalué.

Les illustrations de cette insuffisante maîtrise peuvent être résumées comme suit :

- cloisonnement des circuits administratifs entre le décideur (celui qui fait évoluer la réglementation et qui ouvre des droits nouveaux à indemnités ) et le payeur ;

- globalisation excessive ou inadaptation de la nomenclature budgétaire censée pourtant respecter depuis 1998 la séparation entre rémunérations principales et indemnités ;

- absence de restitution fiable de la dépense exécutée dans les armées, indemnité par indemnité, en raison du système de recomplètement des fonds d'avances précédemment décrit.

Par ailleurs, les exigences requises en matière de régularité n'ont pas toujours été respectées.

La base juridique de certaines indemnités est des plus fragiles (décision ministérielle dérogeant aux textes réglementaires) ou l'interprétation de certains textes est parfois des plus contestables (octroi de la prime d'embarquement aux états-majors de la Marine à terre).

Plus concrètement, le contrôle de la fonction solde peut légitimement susciter des inquiétudes du fait de l'obsolescence des systèmes informatiques et du manque de personnels dans les centres payeurs. La découverte d'une escroquerie massive à Marseille en 1999 a toutefois conduit les autorités militaires, notamment de l'armée de Terre, à réagir en accroissant les moyens de ces centres.

Face à ces insuffisances, la négociation budgétaire en loi de finances initiale a souvent conduit à des sous-estimations parfois délibérées des besoins indemnitaires. Ce fut, par exemple, le cas en LFI pour 1998 avec l'absence de financement de l'indemnité exceptionnelle de la CSG.

Il convient de remédier à ces différentes carences afin d'achever l'actuelle programmation sur des bases plus saines et de disposer d'un coût consolidé fiable de la professionnalisation en matière de RCS.

La lisibilité de l'actuelle nomenclature budgétaire doit être renforcée. L'indemnité spéciale de sujétion pour service à l'étranger (ISSE) devrait par exemple être extraite du chapitre des rémunérations principales.

Un réalignement des dotations budgétaires en fonction de la dépense réelle doit être entrepris, de même qu'un rebasage des lignes manifestement sous dotées. Il apparaît que la construction budgétaire est ainsi déficiente sur les lignes suivantes :

- indemnité pour charges militaires ;

- indemnité spéciale pour sujétions de police ;

- primes d'engagement ;

- indemnité exceptionnelle CSG .

La LFI pour 2000 avait ainsi opéré un rebasage de 200 millions de francs. Il est proposé la même mesure pour 2001. Un effort similaire à celui de 2000 et 2001 pourrait donc être envisagé en 2002 et 2003 à condition que le ministère de la défense continue à améliorer ses outils de gestion et s'engage à mettre un terme ou à régulariser les irrégularités constatées.

D.- LES MESURES PROPOSÉES POUR 2001

Outre la mesure de rebasage des indemnités à hauteur de 200 millions de francs, le projet de loi de finances pour 2001 abonde le chapitre (31-94) des provisions pour mesures générales intéressant les personnels d'un montant de 222 millions de francs, ce qui portera sa dotation à 327 millions de francs. Ceci devrait permettre de financer les effets d'une éventuelle augmentation de 0,4 % du point d'indice (275 millions de francs) ainsi qu'un contingent de 130 congés spéciaux accordés aux officiers (39 millions de francs) et un contingent supplémentaire de 289 hors échelle A (10 millions de francs) pour les armées.

Les autres mesures nouvelles en faveur du personnel s'élèveront à 87 millions de francs, dont 51 millions de francs pour les militaires et 36 millions de francs pour les civils.

S'agissant des militaires, l'accent est mis sur le service de santé des armées (SSA), la Gendarmerie et les ingénieurs de la DGA.

Le sous-effectif des médecins militaires s'accroît : il était de 0,7 % des effectifs budgétaires en moyenne en 1997 et s'est élevé à 4,3 % en 1999.

Cette situation est due à une plus grande attractivité du secteur médical civil généraliste et hospitalier, public ou privé, provoquant une diminution du nombre des candidats au recrutement et une augmentation des départs des personnels du SSA en cours de carrière.

Le plan de revalorisation proposé par le SSA sera réalisé en annuités de 15,8 millions de francs. Il se compose de trois volets :

- attribution d'une indemnité forfaitaire de compensation des gardes hospitalières, l'objectif étant de réduire sensiblement l'écart avec la fonction publique hospitalière (11,3 millions de francs en 2001) ;

- amélioration de l'avancement au grade de médecin principal (3 millions de francs) ;

- création d'une prime pour le recrutement de médecins titulaires d'une thèse (1,5 million de francs en 2001).

La gendarmerie bénéficie de mesures catégorielles pour un montant de 30 millions de francs :

- plan de requalification de ses personnels sous-officiers (4 millions de francs) ;

- augmentation du contingent des primes de qualification des officiers brevetés (2 millions de francs) ;

- augmentation du contingent des primes de qualification des sous-officiers à hauteur de 22,3 millions de francs ;

- augmentation des crédits de la nouvelle bonification indiciaire de 1,7 million de francs.

Enfin, les ingénieurs de l'armement bénéficieront de 5 millions de francs de revalorisation indemnitaire. Cette mesure s'ajoute à celles qui sont intervenues en LFI 1999 (1 million de francs) et en LFI 2000 (1 million de francs) et représente une revalorisation de près de 13 % des deux indemnités des ingénieurs de l'armement qui ne sont pas revalorisées périodiquement.

Espérons que ceci contribuera à renforcer l'attractivité de la DGA dans le classement de sortie de Polytechnique. La DGA n'a pu pourvoir que 14 des 33 postes qu'elle a offerts à la dernière promotion de polytechniciens, ce qui commence à poser de sérieux problèmes de recrutement.

S'agissant des civils, les mesures se répartissent comme suit :

- revalorisation des primes des personnels d'administration centrale et alignement du régime indemnitaire des personnels des services déconcentrés servant en administration centrale sur celui de l'administration centrale (+ 18 millions de francs) ;

- revalorisation des primes des personnels des services déconcentrés (+ 7 millions de francs) ;

- mesures catégorielles diverses ( 11 millions de francs dont 4,7 millions de francs de mesures de repyramidages).

Ces mesures doivent permettre de rapprocher la situation indemnitaire de ces personnels de celle en vigueur dans d'autres ministères et de revaloriser des indemnités qui n'ont pas connu d'augmentation significative depuis plusieurs années ; elles permettent en outre de poursuivre l'amélioration des indemnités des personnels des services déconcentrés notamment pour ceux qui sont affectés en région parisienne.

III.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS

Les crédits de fonctionnement s'élèvent à 20,850 milliards de francs, soit 90 millions de francs de moins qu'en 2000.

Pendant la première moitié de l'actuelle programmation, les crédits de fonctionnement ont servi de variable d'ajustement du titre III, en contrepoint de la hausse des crédits de RCS. Depuis la loi de finances initiale 2000, un mouvement de consolidation est apparu (+ 3 % à périmètre constant alors que les effectifs baissaient de 5 %), confirmé par le projet de loi de finances pour 2001 qui se traduit par une augmentation de 1,3 % à périmètre constant alors que les effectifs baissent de près de 6 %.

Les transferts et modifications de périmètre internes au budget de la Défense seront nombreux en 2001, soit qu'ils procèdent du titre III au titre V, soit qu'ils restent internes au titre III (transformations d'emplois en crédits de fonctionnement).

Les principaux transferts sont les suivants :

Mesure	Impact
Augmentation des crédits de fonctionnement destinés à l'externalisation, gagée par la suppression d'emplois vacants	104 millions de francs des RCS vers les crédits de fonctionnement (après 216 millions de francs en 2000)
Transfert des emplois des écoles de la DGA	10 millions de francs des RCS vers les crédits de fonctionnement
Transfert du compte de commerce des constructions navales vers le titre III du CEDOCAR et du CCSA	+ 70 millions de francs du titre V vers les RCS
Transfert de dotations d'entretien programmé du matériel et de maintien en condition opérationnelle	135 millions de francs des crédits de fonctionnement vers le titre V.

A ces mesures de transfert, qui se soldent par un transfert de charges positif de 86 millions de francs pour les crédits de fonctionnement, il faut ajouter l'impact de la baisse du taux normal de TVA de 20,6 % à 19,6 % qui se traduit par une baisse de charges de 96 millions de francs sur les dépenses courantes, et les conséquences de deux opérations de trésorerie (prélèvement sur le compte spécial des subsistances pour l'alimentation à hauteur de 150 millions de francs et récupération de recettes d'un fonds de concours pour l'entretien immobilier à hauteur de 31 millions de francs). Au total, la progression à enveloppe constante atteint donc 1,3 %.

L'évolution des crédits de fonctionnement de la défense se caractérise par les tendances suivantes :

- les économies à dimension variable de la professionnalisation ;

- le nécessaire maintien de l'activité des forces ;

- le développement de l'externalisation.

A.- LES ÉCONOMIES À DIMENSION VARIABLE DE LA PROFESSIONNALISATION

La professionnalisation se caractérise par des réductions nettes d'effectifs et par une rationalisation de l'implantation des unités et de la gestion des soutiens ; elle a donc un impact évident sur les crédits de fonctionnement.

Les conséquences des seules mesures d'effectifs sur les crédits de fonctionnement sont estimées à une économie de 727 millions de francs pour 2001 dont 233 pour l'alimentation, 162 millions de francs pour la contribution SNCF et 332 millions de francs pour le fonctionnement courant. L'effort de rationalisation demandé en plus à la défense pour 2001 s'élève à 360 millions de francs.

L'impact de la réduction des effectifs sur le fonctionnement est donc certain, mais il n'est pas toujours arithmétiquement proportionnel. Il varie selon les catégories de dépenses.

Pour ce qui concerne l'alimentation, la correspondance est globalement établie, comme le montre le tableau ci-après.

On constate ainsi que les dépenses d'alimentation auront baissé d'un tiers entre 1998 et 2001 (de 2,7 milliards de francs à 1,8 milliard de francs) comme les effectifs militaires budgétaires du ministère (432.000 à 290.000).

Cette corrélation est plus ou moins étroite selon les armées.

Elle est en effet étroitement dépendante de la réduction des effectifs des catégories de personnel qui bénéficient de la gratuité des repas, c'est-à-dire les appelés, et, dans une moindre mesure, les personnels de certaines armées (armée de l'Air pour le déjeuner) ou en mission (équipages de la Flotte, gendarmes en opération de maintien de l'ordre, ensemble des personnels en opération extérieure).

L'exception de la Gendarmerie traduit le caractère spécifique de l'évolution de ses effectifs : seule une faible part de ses effectifs totaux est nourrie gratuitement et cette catégorie de personnel (volontaires notamment) est en augmentation sur la période.

La corrélation peut être relativisée par des mesures exogènes comme la revalorisation de la prime globale d'alimentation mais elle est tout de même globalement vérifiée.

Le même raisonnement pourrait être tenu pour d'autres catégories de dépenses de fonctionnement courant (informatique, entretien immobilier, entretien courant de matériels, chauffage, éclairage, instruction et transport).

La dotation à la SNCF est un exemple plus complexe.

Les militaires bénéficient d'une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu'ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés.

En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice dont le montant correspond à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d'un abattement commercial de 21,6 %, et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets.

Cette dépense est imputée sur le budget de la Défense (chapitre 37-94) dont la dotation s'établit à 957 millions de francs pour 2001 contre 1.030 millions de francs en 2000. Cette baisse de 73 millions de francs résulte en fait de deux mouvements opposés :

-  un abattement de 163 millions de francs au titre de la baisse mécanique des effectifs militaires et notamment d'appelés,

-  un rebasage de 90 millions de francs visant à amorcer l'apurement du déficit constaté depuis 1998 sur ce chapitre.

En effet, l'échéancier des abattements au titre des réductions d'effectifs semble avoir été optimiste et en avance de deux ans sur la baisse effective des factures de la SNCF. Au-delà de cet effet différé, il faut prendre en compte l'ensemble des paramètres qui peuvent impacter ce poste :

-  propension des militaires à voyager, pour raisons professionnelles (restructurations) ou privées ;

-  politique tarifaire de la SNCF ;

-  crédibilité de la comptabilité analytique de la SNCF.

A la suite d'une mission conjointe des corps de contrôle compétents, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF afin de tirer les conséquences des différentes évolutions récentes dans ce domaine. Il serait judicieux de prévoir une entrée en vigueur de cette nouvelle convention permettant la prise en compte de ses effets dans la prochaine loi de programmation.

B.- LA PRISE EN COMPTE DE L'ACTIVITÉ DES FORCES

Le projet de loi de finances pour 2001 permettra une revalorisation sensible des crédits d'activité des forces, à hauteur de 200 millions de francs, dont 120 millions de francs pour l'armée de Terre, 40 millions de francs pour la Marine et 40 millions de francs pour l'armée de l'Air. Les budgets de fonctionnement courant, hors carburant, progresseront comme suit :

Terre : - 1 % (ce qui correspond à + 4,5 % par homme)

Mer : + 3,7 %

Air : + 2,4 %

Gendarmerie : + 5,7 %

Ces budgets devraient permettre, dans la continuité des efforts déjà faits en 2000, de stopper la dégradation du taux d'activité des personnels de l'armée de Terre, comme le montrent les chiffres ci-après, même si l'on reste loin du niveau du début des années 1990 où le nombre moyen de sorties sur le terrain approchait de 100 jours par an.

Si l'amélioration des crédits de fonctionnement conduit à un développement significatif du taux d'activité de l'armée de Terre, il faut relever que ceci conduira aussi, par voie de conséquence, à une augmentation des indemnités pour service en campagne.

Cette indemnité, d'un taux compris entre 33  % et 71  % de la solde de base, est accordée dès lors que les militaires quittent leur garnison pour des man_uvres d'une durée supérieure à 36 heures. Son coût total est estimé à 380 millions de francs en 2000, dont 340 millions de francs pour l'armée de Terre. Elle se révèle particulièrement difficile à prévoir et à maîtriser au niveau national puisqu'elle dépend directement de l'activité des différentes unités. On pourrait envisager de l'intégrer dans le budget de fonctionnement de ces unités de manière à mieux l'adapter à la réalité des activités militaires qui, par essence, reposent sur des man_uvres et des exercices sur le terrain.

On peut aussi s'interroger sur les coûts de gestion d'un tel dispositif qui n'existe pas au Royaume-Uni et qui existe en Allemagne pour des montants très faibles et forfaitaires (3 marks pour un exercice d'une durée de plus de dix heures, 10 marks par jour au-delà de 12 heures...).

Par ailleurs, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l'activité qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Si l'on réintègre les opérations extérieures, on obtient une amélioration du taux d'activité opérationnelle moyen de 8,5 jours en 1998 et de 14 jours en 1999. Il existe cependant des débats sans fin sur la valeur d'entraînement des opérations extérieures. Le maintien de l'ordre sur un pont à Mitrovica ne vaut pas qualification pour affronter une armée régulière dans un combat classique.

L'armée de Terre bénéficiera aussi en 2001 d'un financement de 50 millions de francs pour couvrir le coût du transport des compagnies tournantes envoyées outre-mer. Cette politique, dont le rapport d'information n° 2591 consacré à Djibouti et publié le 21 septembre 2000, a caractérisé les tenants et aboutissants, a en effet un coût, même si elle génère par ailleurs des économies au titre des RCS. La multiplication des rotations entraîne un recours accru aux compagnies aériennes civiles en sus des moyens propres à la défense dont le coût est moins facilement identifiable.

Quant à l'armée de l'Air, elle a effectué en 1999 un total de 310.580 heures de vol pour une planification initiale de 315.600 heures. Cet écart est la conséquence de la réduction du format (baisse d'activité des écoles), de l'obsolescence accéléré des moyens de transport et du poids de la crise du Kosovo qui a mobilisé beaucoup de personnel.

Pour 2000, les prévisions d'activité étaient de 317.000 heures réduites à 310.000 heures du fait du retard de la livraison du troisième Airbus A310 et de la réorganisation de la formation des pilotes. Pour 2001, la prévision est de 305.000 heures en raison de la fermeture de deux escadrons de Jaguar.

S'agissant des personnels, les objectifs sont indépendants du type d'appareil utilisé mais différents selon la spécialisation. Pour un pilote de combat, l'objectif est de 180 heures par an, soit 15 heures par mois en moyenne alors que pour un pilote de transport, la moyenne mensuelle est de 31 heures, soit 370 heures par an.

Le tableau ci-après compare l'activité moyenne des forces aériennes de plusieurs pays de l'OTAN à celle de la France pour l'année 1999.

L'armée de l'Air participera en 2001 à deux exercices majeurs, Red Flag aux États-Unis et Cope Thunder en Alaska.

S'agissant de la Marine, le volume général d'activité des bâtiments, avec 293.000 heures de navigation, s'est stabilisé en 1999 après une période de décroissance régulière (-11  % depuis 1995) consécutive au ralliement du format.

Évaluée en jours de mer, sur la base d'un minimum de 6 heures de navigation par jour de mer, cette activité représente un total de 16.200 jours, avec la répartition moyenne suivante :

· bâtiments de combat................................ 90 jours de mer

· bâtiments de soutien................................ 69 jours de mer

· bâtiments auxiliaires................................ 79 jours de mer

· bâtiments de la gendarmerie maritime........... 94 jours de mer

Pour mémoire, le taux d'activité moyen de la Royal Navy serait de 150 jours de mer pour les bâtiments de surface.

S'agissant de l'aviation navale, le total d'heures de vol effectuées s'élevait pour l'année 1999 à 58.400 heures. Le potentiel prévu pour l'année 2000 est de 60.200 heures. Le retrait du service d'une vingtaine d'appareils en 1999 produira principalement ses effets à partir de 2000 pour atteindre un potentiel stabilisé de 60.000 heures en 2001.

Comme pour les pilotes de combat de l'armée de l'Air, la norme d'activité des pilotes de Super-Etendard est de 180 heures par an. Elle est de 220 heures en moyenne pour l'ensemble des pilotes de l'aéronautique navale.

La Gendarmerie enfin fait l'objet d'un traitement favorable puisque le projet de loi de finances pour 2001 lui attribue 350 millions de francs de crédits supplémentaires, conformément aux décisions annoncées lors du Conseil de la fonction militaire du 28 février 2000, en plus des 160 millions de francs déjà ouverts par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.

Ils recouvrent le fonctionnement des brigades territoriales (162,5 millions de francs), le fonctionnement associé à la création des emplois de volontaires (105 millions de francs), des effectifs supplémentaires dans les brigades (53 millions de francs ) et sur le réseau autoroutier (2 millions de francs), le financement de surcoûts découlant du renforcement d'effectifs en zone périurbaine décidé par le Conseil de sécurité intérieure en 1999 (20,5 millions de francs) et l'augmentation des crédits consacrés aux réserves (7 millions de francs).

En matière de fonctionnement et pour l'ensemble du ministère, l'exécution 2001 sera marquée, comme l'exécution 2000, par l'évolution de la dotation consacrée aux carburants.

La construction budgétaire de 2000 avait adopté un taux de change du dollar à 6 francs et un cours du baril de brut à 14,61 dollars.

Jusqu'au 31 juillet 2000, l'Armée de l'Air a payé un tarif moyen équivalent au double de ce tarif de référence. Afin de préserver leur activité, les armées ont obtenu un abondement de 395 millions de francs dans la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 dont 220 millions de francs pour l'armée de l'Air, 40 millions de francs pour l'armée de Terre, 85 millions de francs pour la Marine et 50 millions de francs pour la Gendarmerie. Des dotations complémentaires sont attendues dans le collectif de fin d'année.

Pour 2001, la construction budgétaire repose sur des hypothèses d'un taux de change du dollar à 6,50 franc et d'un cours du baril de brut à 20 dollars. Ceci a conduit à revaloriser d'un montant de 700 millions de francs (soit de 31 %) la dotation aux carburants par rapport à la loi de finances initiale 2000. En 2001, le coût de la facture de la défense en carburants (opérationnel ou non) est ainsi estimé à près de 3 milliards de francs (2.970 millions de francs) ce qui représente près de 3 % du titre III.

C.- LE DÉVELOPPEMENT DE L'EXTERNALISATION

Pour la deuxième année consécutive, le budget prévoit des crédits spécifiquement dédiés à l'externalisation (104 millions de francs en 2001, 216 millions de francs en 2000), gagés par des suppressions de postes vacants.

Bien évidemment, les armées n'ont pas attendu cette identification spécifique de crédits pour recourir à l'externalisation. On estime ainsi que le ministère de la Défense y consacre 2,8 milliards de francs par an.

L'armée de Terre y affecte un budget annuel de 900 millions de francs, soit 15 % du titre III (hors RCS).

Les principales tâches sous-traitées sont l'entretien et la réparation de l'immobilier (355 millions de francs), le transport de matériel (100 millions de francs), l'enlèvement et le traitement des déchets (101 millions de francs), la maintenance des installations de chauffage (93 millions de francs), des matériels informatiques (63 millions de francs), l'entretien des espaces verts et le nettoyage des locaux (52 millions de francs) et l'alimentation (39 millions de francs).

A côté de ces fonctions traditionnellement sous-traitées, l'armée de Terre va lancer à très court terme la préparation puis la mise en _uvre de quelques expérimentations d'envergure, consistant à externaliser une partie du soutien général des entités ou organismes suivants :

· les pôles de soutien de Metz/Nancy ;

· le Centre d'Instruction Élémentaire de Conduite (CIEC) de Mourmelon ;

· le camp de Mourmelon ;

· un organisme de formation à préciser

La Marine prévoit d'y consacrer un budget de 550 millions de francs en 2000, en forte progression par rapport à 1999 (465 millions de francs) et à 1998 (344 millions de francs). L'externalisation porte sur l'affrètement des remorqueurs de service public ou de bâtiments de soutien de haute mer (95 millions de francs), l'entretien et le soutien technique (164 millions de francs) ou le soutien des unités (130 millions de francs dont 73 millions de francs pour le transport de matériel), mais aussi la formation des contrôleurs aéronautiques au sein de l'école nationale de l'aviation civile depuis septembre 1999.

La Marine souhaite développer la sous-traitance en matière de formation, notamment pour l'enseignement du management et pour les formations aéronautiques. Dans ce domaine en effet, l'évolution constante des normes et le coût des simulateurs ont imposé de rechercher des prestataires extérieurs spécialisés.

L'armée de l'Air est l'armée qui d'ores et déjà recourt le plus à l'externalisation des tâches. Elle y a consacré 69 millions de francs en 2000, auxquels s'ajoutent 363 millions de francs sur les budgets de fonctionnement des bases. Depuis de nombreuses années, l'armée de l'Air confie à des sociétés civiles la réalisation d'activités à caractère non strictement opérationnel, parmi lesquelles :

· l'entretien de niveau technique d'intervention 3 (DC 8, Airbus, CASA 235, FALCON, C 130, Super Puma, STRIDA, simulateurs) ;

· la formation des équipages (A 310, DC 8, FALCON), des spécialistes météorologie et des linguistes ;

· l'assistance en escale (Air France Cargo) ;

· la révision de véhicules de type commercial ;

· la maintenance des matériels informatiques ;

· certaines fonctions de soutien général sur les bases aériennes (la direction départementale de l'équipement assure ainsi la fonction de service constructeur sur certaines bases).

L'armée de l'Air va généraliser, au profit de toutes les bases aériennes, l'externalisation de l'entretien des locaux et des espaces verts, du ramassage des ordures ménagères et industrielles ainsi que du nettoyage des tenues, à la suite de l'expérimentation menée dans la base entrepôt, c'est-à-dire sans avion, de Varennes-sur-Allier.

Cette expérimentation a concerné toutes les tâches de soutien, qu'il s'agisse de la sécurité, de la protection contre l'incendie, de l'entretien des espaces verts et des bâtiments, de l'hébergement, du nettoyage ou de la restauration. L'économie attendue est de l'ordre de 5 millions de francs sur 25 millions de francs par an, soit 20 %, et même davantage si on inclut la charge des pensions des personnels qui n'incombera plus à l'État. Un deuxième essai de ce type débutera à Romorantin en 2002.

Parallèlement, une campagne d'expérimentations a été lancée dans de nouveaux domaines, tels que l'entretien de niveaux un et deux de l'ensemble des véhicules de la gamme commerciale de 14 bases aériennes, l'entretien de la bureautique dans trois bases aériennes, et le soutien du réseau informatique de l'état-major de l'armée de l'Air.

L'armée de l'Air conduit enfin quelques expériences d'externalisation de postes centralisés de gestion de l'espace aérien ou de maintenance des caméras thermiques de nacelle de désignation pour tir laser.

La budget de la Gendarmerie est de 226 millions de francs pour l'externalisation. Il s'agit essentiellement de la maintenance informatique et du développement de logiciels ou d'entretien de locaux. Des expérimentations sont lancées dans le domaine de l'alimentation (école de Rochefort), du soutien automobile (groupement du Val d'Oise) et de la gestion immobilière (9.000 logements dans la circonscription d'Orléans).

L'impression générale qui se dégage de ces différentes constatations est que les armées se sont engagées très prudemment dans l'externalisation en privilégiant des fonctions traditionnelles de soutien.

Ce n'est pas le cas en Allemagne, où le gouvernement a annoncé au mois de mai 2000 un très important programme d'externalisation de fonctions actuellement assurées par la Bundeswehr parmi lesquelles on peut citer :

· gestion centralisée (achats, logistique, entretien) des pièces détachées des matériels de l'armée de Terre actuellement dispersées dans vingt-huit dépôts différents ;

· entretien des uniformes ;

· gestion du centre d'entraînement au combat de l'armée de Terre à Magdebourg ;

· gestion des stocks des munitions ;

· documentation technique de l'Eurofighter ;

· entraînement sur simulateur sur Eurofighter et hélicoptère NH90 ;

· logistique et soutien du radar des frégates F124 ;

· entraînement sur simulateur, documentation technique et logistique de la flotte de sous-marins.

Les économies attendues de ce plan sont estimées entre un et un milliard et demi de marks par an.

Sans égaler le modèle allemand, le mouvement devrait prendre de l'ampleur en France dans les années à venir. Ce développement passe toutefois par un certain nombre de conditions :

· l'élaboration d'une comptabilité analytique apte à mesurer les coûts réels des fonctions actuellement assurées en interne de manière à comparer le coût d'opportunité de leur éventuelle externalisation ;

· la formation à la négociation contractuelle de manière à garantir la sécurité juridique et financière des activités sous-traitées, y compris dans le traitement des situations d'urgence ou des périodes de crise ;

· la garantie de la réversibilité du processus, y compris sous forme de création d'emplois, en cas d'échec avéré.

CHAPITRE III 

ÉQUIPEMENT : UN PILOTAGE ENCORE LABORIEUX

Le projet de budget d'équipement pour 2001 s'élèvera à 84,7 milliards de francs en autorisations de programme et à 83,4 milliards de francs en crédits de paiement. Par rapport à la loi de finances pour 2001, il s'agit d'une quasi reconduction des crédits de paiement (+ 400 millions de francs) mais d'un net décrochage des autorisations de programme (- 3,3 milliards de francs soit presque 4 %).

Il est inutile de dissimuler que ces montants constituent une légère déception après celle déjà ressentie l'année dernière. Ils sont inférieurs tant à l'annuité théorique de la loi de programmation (90,3 milliards de francs) qu'à celle issue de la revue des programmes et validée par le Premier ministre dans son discours du 3 avril 1998 à Saint-Mandrier (86,1 milliards de francs).

Après l'encoche de la loi de finances initiale pour 1998 (82 milliards de francs), seules la première annuité et la loi de finances pour 1999 se sont approchées des annuités de référence au cours de cette loi de programmation (LPM).

Si la baisse du taux normal de la TVA de 20,6 % à 19,6 % devrait se traduire par une augmentation des moyens nets en 2001, il faut aussi relever que la détestable pratique d'inscription de crédits relevant du budget civil de recherche développement (BCRD), expressément interdite par la loi de programmation, est reconduite à hauteur de 1,250 milliard de francs contre 1,500 milliard de francs en 2000. Par ailleurs, ce budget ne prend pas en compte le financement de l'avion de transport qui fera l'objet de mesures spécifiques dans la loi de finances rectificative de fin d'année 2000.

Le budget d'équipement par catégorie de coûts se présentera comme ci-après.

Avant de détailler les conséquences de ces dotations pour chacune des catégories, il importe de revenir sur l'exécution 1999 et 2000, caractérisée par la classique dialectique entre la consommation et l'annulation.

I.- ANNULATIONS, CONSOMMATION ET PROGRAMMATION

Le tableau de bord des crédits d'équipement de l'actuelle LPM se présente comme suit :

En prenant une hypothèse de consommation médiane pour 2000, soit 80 milliards de francs, transferts compris, on peut évaluer à 320 milliards de francs les crédits effectivement dépensés au cours des quatre premières annuités de la programmation, à comparer aux 361 milliards de francs théoriques ou même aux 353 milliards de francs de référence à l'issue de la revue des programmes.

L'exécution est donc inférieure de plus de 9 % dans la référence la plus favorable et de plus de 11 % dans l'autre.

Cette situation regrettable n'est toutefois pas nouvelle, comme le montre le graphique ci-après retraçant l'exécution des précédentes programmations.



Pour autant, il n'est pas question de remettre en cause le fondement même de la programmation qui garde son utilité comme référentiel pluriannuel, tant pour les responsables du ministère que pour les industriels fournisseurs d'équipement. On peut en revanche réfléchir à une modernisation de la notion de programmation, dans la lignée des réflexions actuelles sur la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Cette modernisation pourrait par exemple consister à développer l'évaluation par objectif et bien la planification glissante des moyens, ce qui reviendrait à débattre publiquement de l'actualisation annuelle du référentiel de programmation, exercice actuellement exclusivement interne au ministère de la défense.

En 1999, la gestion des crédits d'équipement s'est caractérisée par deux phénomènes :

· un mouvement important d'annulations ;

· une consommation inférieure aux prévisions.

A.- 1999 : DES ANNULATIONS IMPORTANTES

L'année 1999 s'est caractérisée par un mouvement important d'annulations :

Il faut remonter à la crise financière de 1995 pour retrouver un taux d'annulation plus élevé qu'en 1999. Alors que la loi de finances initiale pour 1999 était la plus proche de l'annuité théorique de référence, les annulations ont considérablement diminué le volume de crédits finalement utilisable.

Ces annulations ont gagé pour partie des ouvertures de crédits au titre III à hauteur de 4,850 milliards de francs, le reste ayant contribué à améliorer le solde d'exécution du budget de l'État. Elles n'ont pas non plus gagé une opération de recapitalisation de Giat alors que cette hypothèse se dessine pour l'exécution 2001. Elles ont été effectuées par trois arrêtés d'annulation de crédits en date du 3 septembre (4,0 milliards de francs), du 26 novembre (5,3 milliards de francs) et du 31 décembre (180 millions de francs).

Ces annulations n'auraient pas eu trop de conséquences sur le déroulement des programmes, compte tenu de la faiblesse des engagements passés.

En règle générale, les annulations sont calculées en début d'année en fonction du prorata de chaque armée dans la loi de finances initiale, puis, en fin d'année, au prorata du reste à ordonnancer. On annule aussi plus facilement sur les dépenses dites à flux (infrastructures, maintenance, munitions) qui sont plus difficiles à défendre que les programmes d'armement majeurs.

S'agissant de 2000, la loi de finances rectificative du 13 juillet a annulé 2.390 millions de francs à titre de gage des ouvertures de crédits du titre III (OPEX et carburant).

Il est à craindre que les nouvelles ouvertures de crédits demandées au titre III de la loi de finances rectificative de fin d'année ne suscitent un nouveau mouvement d'annulations sur le titre V dont l'ampleur dépendra aussi de l'évolution de l'exécution budgétaire du ministère (taux de consommation) et de l'ensemble du budget de l'État.

B.- UNE CONSOMMATION INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

Hors transferts (CEA et BCRD notamment) qui se sont élevés à 8,180 milliards de francs, le ministère de la Défense a consommé en 1999 69 milliards de francs de crédits d'équipement (76,3 milliards de francs en intégrant les seuls transferts CEA), soit quasiment le même montant qu'en 1998, alors que cette année était déjà considérée comme médiocre et que le volume des reports disponibles en 1999 était supérieur à celui de 1998.

Ce chiffre, inférieur aux prévisions (72 milliards de francs) n'a été obtenu, comme en 1998, que par le versement de un milliard de francs à la DCN, in extremis, c'est-à-dire le 28 janvier 2000, dernier jour de la période complémentaire comptabilisée au titre de la gestion 1999.

La consommation a été de surcroît très irrégulière tout au long de l'année puisque le premier semestre s'est conclu par un taux de consommation très inférieur aux objectifs. La DGA n'a pas pu mandater normalement au cours des premiers mois en raison de l'entrée en vigueur laborieuse de la nouvelle application comptable NABUCCO. Il s'agissait toutefois dans ce cas d'une fausse sous-consommation, de nature essentiellement comptable, car pendant ce temps les dépenses étaient effectuées et les factures certifiées mais non mandatées d'où la légère remontée des impayés constatée à la fin de l'exercice 1999 (3,6 milliards de francs contre 1,9 milliard de francs fin 1998).

Le caractère tardif et massif des annulations pratiquées en fin d'exercice peut aussi expliquer cette remontée des impayés qui reste sans commune mesure avec les montants atteints fin 1995 (12 milliards de francs) et fin 1996 (11 milliards de francs) et qui ne s'accompagne pas d'une hausse des intérêts moratoires (212 millions de francs en 1999 contre 278 millions de francs en 1998).

La conséquence de cette sous-consommation est une remontée des reports (6,6 milliards de francs sur 2000 contre 5,5 milliards de francs sur 1999) et ce malgré les importantes annulations de l'exercice.

Malgré la déception que représente ce chiffre au regard des objectifs poursuivis, il faut prendre la mesure de cette sous-consommation qui n'est que relative et dont les causes sont difficiles à isoler.

Rapporté aux ressources disponibles (ouvertures + reports + fonds de concours - annulations), ce montant de 69 milliards de francs représente un taux de 91 % contre 92,6 % en 1998 et 91,8 % en 1997 alors que l'on considère un taux de 95 % comme maximal compte tenu des caractéristiques des systèmes budgétaires.

Ce taux reste très supérieur à la moyenne des ministères civils qui était de 71 % en 1999. Si l'on réintègre le montant des annulations, le taux du ministère de la Défense descend à 81 % mais reste supérieur aux ministères civils (72 %).

La principale cause mise en avant pour expliquer les paiements d'aujourd'hui est de se référer aux engagements d'hier, conformément à la logique de la comptabilité publique. L'historique des engagements et des paiements, illustré par le graphique ci-après, conforterait cette thèse.

Les exercices 1998 et 1999 peuvent ressentir les effets des plans de refroidissement des engagements déclenchés en 1994 et 1996 (61 milliards de francs d'autorisations de programme engagées). Il est toutefois difficile voire impossible de quantifier cet impact puisque la couverture en crédits de paiement des autorisations de programme de la défense fait l'objet d'appréciations diverses. Les clés de calcul des crédits de paiement - services votés (hors commandes globales) varient en effet selon que l'on s'adresse à la Direction du budget ou à la Direction des affaires financières (DAF) du ministère de la Défense. Le Budget pondère davantage les trois premières années (75 % contre 47 % pour la DAF).

On peut cependant admettre que les engagements de 1996 impactent la gestion 1999 voire 2000.

S'il en va ainsi, le niveau d'engagement des autorisations de programme en 1999 devrait contribuer à une reprise des paiements dans les prochaines années. L'objectif des paiements pour 2000 est ainsi supérieur au montant atteint en 1999 puisqu'il est compris dans une fourchette entre 72 et 75 milliards de francs.

S'agissant des engagements, le niveau atteint en 1999 (86 milliards de francs) est lui aussi très inférieur aux objectifs même s'il est supérieur aux montants précédents (79 milliards de francs en 1998). Le stock des autorisations de programme disponibles à l'engagement baisse de ce fait plus lentement que prévu puisqu'il est passé de 78 milliards de francs à la fin 1998 à 74 milliards de francs fin 1999. L'objectif 2000 est un montant d'engagements de 90 milliards de francs pour un stock de 63 milliards de francs en fin de gestion.

Ce stock diminue régulièrement depuis quelques années pour les raisons suivantes :

· réduction des dotations initiales ;

· annulations supérieures en autorisations de programme qu'en crédits de paiement ;

· évolution des règles de couverture des commandes globales et des programmes en coopération qui mobilisent d'importants volumes d'autorisations de programme.

L'application progressive du plan de mobilisation des autorisations de programmes anciennes et la multiplication des commandes globales ont nécessité, à partir de 1999, une remontée des dotations initiales d'autorisations de programme (elles ont même été supérieures aux crédits de paiement en 2000 et 2001) et une relative sanctuarisation de ces autorisations face aux annulations (180 millions de francs en 1999 contre 12,5 milliards de francs en 1998).

La résorption de ce stock d'autorisations de programme dépendra aussi de la capacité du ministère et de sa direction financière à identifier précisément les multitudes de lignes budgétaires contrôlées par de nombreux ordonnateurs secondaires qui constituent ce matelas d'autorisations de programme.

Le volume d'autorisations de programme affectées, c'est-à-dire attribuées à une opération budgétaire d'investissement après visa du contrôleur financier, mais non engagées, c'est-à-dire n'ayant pas fait l'objet des procédures comptable et juridique encadrant la signature des contrats, qui s'élève, fin 1999, à 47 milliards de francs contre 42 milliards de francs, fin 1998, laisse à penser qu'il existe encore un stock résiduel d'autorisations de programme n'ayant plus de justification, dites « dormantes », dont l'affectation aurait du être annulée pour les rendre de nouveau disponibles.

Il devient urgent d'organiser un recensement fiable de ces catégories d'autorisations de programme dont la disponibilité n'est pas certaine mais dont la couverture en crédits de paiement reste juridiquement opposable.

II.- LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT

Au sein du ministère de la Défense, il existe plusieurs type de ventilations des dépenses d'équipement. L'approche la plus utilisée dans la communication externe est la ventilation par catégories de coûts développée ci-dessus et reposant sur les agrégats suivants : études, budget civil de recherche et développement, entretien programmé du matériel, entretien programmé du personnel, fabrications, développements, infrastructures, munitions et restructurations.

Mais on peut aussi utiliser une approche par domaine (nucléaire, espace, classique), par genre (programmes d'armement opposés aux dépenses de flux ou du socle) ou par contenu physique (pour la Marine, par exemple, aéronavale, flotte, systèmes d'armes, soutien des forces, etc.).

Il est révélateur qu'aucune des ventilations utilisées par les opérationnels ne recoupe celle de la nomenclature budgétaire qui s'apparente à un mélange opaque des genres (forces nucléaires, équipements communs interarmées, équipements des armées, infrastructures, soutien des forces, entretien programmé du matériel).

Seule la présentation privilégiée par l'état-major des armées distingue la notion de programme d'armement qui s'oppose au socle.

Encore faut-il rappeler que la notion de programmes n'est pas équivalente à celle d'équipement des forces en matériel opérationnel. Un programme désigne une procédure particulière qui encadre une opération complexe ou financièrement lourde, régie par une instruction bien définie. Certaines opérations d'infrastructures sont ainsi érigées en programmes.

A l'inverse, certaines opérations d'approvisionnement des forces en matériel militaire ne sont pas érigées en programmes, c'est notamment le cas pour la majorité des dépenses de munitions.

Stricto sensu, les programmes d'armement ont représenté en 2000 28,3 milliards de francs en crédits de paiement et 34 milliards de francs en autorisations de programme, soit respectivement 34  % et 39  % des dotations totales d'équipement.

S'agissant de la nomenclature traditionnelle par catégories de coût, si l'agrégat entretien programmé du matériel représente l'effort consenti en matière de maintenance et de gestion du matériel en dotation actuellement dans les forces, ce sont les agrégats développement et fabrication qui traduisent l'investissement dans la modernisation et le renouvellement de l'équipement. Le développement englobe les dépenses qui vont de la phase de faisabilité jusqu'à l'élaboration des prototypes. A partir de l'industrialisation, les dépenses sont regroupées sous l'agrégat fabrication.

Pour les développements, on constate en 2001 un ralentissement des engagements (- 36  % en autorisations de programme) en raison de l'inscription de grosses opérations l'an dernier (M 51, ASMP-A), mais une légère progression des crédits de paiement (5,4  %).

Pour les fabrications, on observe une progression des moyens d'engagement (+ 36  %) due à des commandes importantes (2^ème tranche des Rafale, chars Leclerc) et une progression des crédits de paiement (+ 5 %) comparable à celle des développements.

A.- LES RÉDUCTIONS DE COÛTS OBTENUES PAR LA DGA

A la suite de l'opération « coup de poing » menée dans la deuxième partie de l'année 1996, électrochoc salutaire destiné à mobiliser l'ensemble de la Délégation générale pour l'armement (DGA) sur l'objectif de réduction des coûts des programmes d'armement, un contrôle de gestion des programmes a progressivement été mis en place à partir de 1997.

Ce contrôle repose sur la référence d'un coût objectif notifié au directeur de programme par le délégué général pour l'armement en accord avec le ou les états-majors concernés.

Les objectifs de réduction de coût sont échelonnés selon l'état d'avancement des programmes (de 30 % pour ceux entrant en phase de faisabilité à 10 % ou moins pour ceux en production).

Chaque mois, les responsables de programme fournissent une estimation des réductions de coût qu'ils ont obtenues. Elles sont considérées comme acquises lorsqu'elles sont actées (par une décision ou dans un contrat passé à l'industrie) ou considérées comme très proches de l'être.

Les méthodes de réduction de coûts sont nombreuses. Les plus importantes d'entre elles portent sur la stratégie d'acquisition, l'analyse de la valeur qui, au terme d'une optimisation du rapport entre le coût et la performance, permet de fixer les spécifications au « juste besoin », la négociation avec les industriels, l'optimisation du soutien logistique et des essais ou encore la réutilisation de matériels existants.

Parmi les méthodes utilisées pour obtenir les réductions de fin 1999 et 2000, on peut notamment citer :

· le travail en plateau : sur le sous-marin d'attaque futur Barracuda a été menée, dès la phase de faisabilité, une démarche de conception à coût objectif avec la participation de spécialistes de la DGA, de la DCN, de représentants de l'état-major de la marine et des industriels fournisseurs potentiels ; cette démarche en équipe intégrée a permis d'obtenir une première réduction de devis en 2000 ;

· la réduction de délai d'une opération : pour la valorisation du véhicule de l'avant blindé VAB, la négociation d'un marché à durée réduite de 8 à 6 ans a permis d'obtenir une réduction supplémentaire de 7  % du devis initial s'ajoutant aux 14  % déjà obtenus fin 1999 ;

· la négociation : 4  % de réduction supplémentaire du devis total du programme ont pu être obtenus avec le dernier marché de série du poste radio PR4G, grâce au regroupement de commandes et à l'action sur les formules de révision de prix de marchés ;

· l'optimisation du maintien en condition opérationnelle : pour les missiles balistiques M4-M45, l'optimisation du renouvellement des propulseurs a réduit de 8,4 %, soit 1.823 millions de francs (CF01/98), le coût de maintien en condition opérationnelle ; 1,6 % supplémentaires ont été gagnés par la mise en _uvre d'orientations définies lors de la revue des programmes.

L'objectif d'économies fixé au départ de l'opération de réduction de coût est de 102 milliards de francs, soit 19 % de la somme (537 milliards de francs) qui restait à engager au mois de septembre 1996 pour financer 81 programmes d'armement placés sous contrôle de gestion.

Au 30 juin 2000, 85 programmes étaient placés sous contrôle de gestion. Les réductions de coût cumulées représentaient 9,8  % des dépenses qu'il restait à engager à l'été 1996. Les réductions de coût dépasseraient donc les 54 milliards de francs. Elles se traduisent par des diminutions des besoins financiers, étalées sur la durée de réalisation de ces programmes dont certains dépassent 2010.

Ce résultat, qui tient compte des contraintes opérationnelles imposées par le ministère, est clairement à mettre à l'actif du délégué général pour l'armement. La revue des programmes menée pendant l'hiver 1998 avait repris à son compte un certain nombre de ces mesures d'économies, à côté des réductions de capacité et des étalements des calendriers.

L'ampleur de ces chiffres appelle toutefois des commentaires.

La DGA, pourtant moins réticente que naguère à communiquer vers l'extérieur comme en témoigne, par exemple, la publication d'un rapport d'activité très documenté depuis le printemps 1998, ne fournit pas d'état détaillé de la répartition des économies. Il est par conséquent difficile de déterminer une décomposition, même approximative ou rudimentaire, par catégorie de coût, par programme ou par type de mesure.

Si la réalité et l'étendue de la réforme engagée en 1996-1997 ne fait guère de doutes, non plus que la tendance à la réduction effective des coûts sous la contrainte qui, comme chacun sait, rend imaginatif, on peut accompagner le chiffrage publié de quelques commentaires afin d'en mieux cerner la portée.

Tout d'abord, le montant d'économies de 102 milliards de francs à atteindre porte sur des programmes à terminaison, c'est-à-dire au terme de leur durée de vie qui peut être très longue, parfois de l'ordre de 30 ans. Plus la période chronologique considérée est étendue, plus les montants en cause sont importants.

Par ailleurs, il faut souligner que la référence comptable des économies obtenues est constituée des devis initiaux des programmes, parfois reflet d'une époque où les choses se faisaient autrement et où la maîtrise des coûts n'était pas la préoccupation première. La validation des devis initiaux des industriels est une étape décisive du processus de réduction des coûts qui engage largement sa crédibilité.

La DGA en est pleinement consciente puisqu'elle a mis en place des spécialistes des achats dans les équipes de programme. Une sous-direction des achats, créée en 1997, est chargée de centraliser les informations de prix et de coûts disponibles dans les services de programme et de favoriser la concurrence au niveau des maîtres d'_uvre et des sous-traitants afin d'obtenir plusieurs références pour évaluer une offre. Dans ce but, une base de données économiques mise en place début 1998 s'attache à recenser les éléments déterminants de la structure des prix de revient des fournisseurs : taux horaires des principales sections de main d'_uvre (fabrication, études ...), niveaux de frais hors production et de frais d'approvisionnement. Ces éléments sont issus des enquêtes d'éléments comptables de valorisation effectuées par les experts de coût de la DGA auprès des sociétés d'armement, principaux fournisseurs de la DGA.

Enfin, des astuces de présentation ne sont pas à exclure (modifications de périmètre, réductions de capacités, etc), ni des déconvenues ou des malentendus résultant de négociations pourtant médiatiquement érigées en modèle (groupe MINOS sur le missile M 51).

Il n'en reste pas moins que la direction indiquée est la bonne et que la DGA, sous l'impulsion de ce programme mobilisateur, est incontestablement en train de changer de culture ; le cap doit évidemment être maintenu.

La séparation d'avec la direction des Constructions navales et la contractualisation renforcée avec la direction des Centres d'études et d'expertise devraient aussi lui permettre de s'affranchir de certains obstacles à l'ouverture à la concurrence qui reste le meilleur moyen de faire baisser les prix.

B.- LES COMMANDES GLOBALES : ENTRE RATIONALISATION DE LA GESTION ET ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE

La DGA pratique de façon courante les commandes pluriannuelles pour des opérations d'ampleur limitée ou lorsqu'il s'agit de commander des ensembles cohérents (développement d'un matériel prototype, fabrication d'un système complet comme un bâtiment naval) dont la réalisation prend plusieurs années.

Fin 1997, la DGA a passé les premières commandes pluriannuelles dites « globales » qui consistent à s'engager pour plusieurs tranches de fabrication d'un matériel de série ou plusieurs annuités de développement, en maintenant le calendrier de réalisation et l'échelonnement des paiements. L'État peut ainsi obtenir des prix plus intéressants en contrepartie de l'engagement à plus long terme qui est pris vis-à-vis de l'industriel.

La procédure des commandes globales a connu en 1997 un début de mise en application pour cinq programmes. Les commandes ont concerné les missiles de croisière air-sol Apache anti-piste et Scalp EG, la torpille franco-italienne MU 90, le missile air-air Mica et les moyens de transmission MTBA de dix-huit bases aériennes.

LISTE DES COMMANDES GLOBALES PASSÉES EN 1997
Programmes	Nature de la commande	Date de notification	Montant (en millions de francs)
Apache anti-piste	100 missiles	28 octobre 1997	1.564
Mica	225 missiles	17 décembre 1997	1.180
MU 90	300 torpilles	23 décembre 1997	1.819
Scalp EG	500 missiles	29 décembre 1997	4.208
MTBA	18 systèmes fixes 6 systèmes mobiles	31 décembre 1997	1.400
Total			10.171

En 1998, la procédure des commandes globales a concerné cinq autres programmes : le système de combat de la frégate Horizon (PAAMS), les moyens de transmission des garnisons de l'armée de terre (MTGT), les chars et dépanneurs Leclerc ainsi que le missile stratégique M 51.

LISTE DES COMMANDES GLOBALES PASSÉES EN 1998
	Nature de la commande	Date de notification	Montant (en millions de francs)
PAAMS	cinq années de développement	23 juin 1998	1.100
Dépanneur Leclerc	15 dépanneurs	27 juillet 1998	700
Missile M 51	deux années de développement	5 août 1998	3.800
MTGT	99 systèmes de transmission des garnisons de l'armée de terre	28 octobre 1998	500
Char Leclerc	Regroupement des commandes de 1997 et 1998 pour un nombre total de 88 chars	30 octobre 1998	5.000
Total			11.100

Pour 1999, la procédure des commandes globales n'a concerné que trois programmes mais pour des volumes plus importants : l'avion de combat Rafale, l'hélicoptère de combat franco-allemand Tigre et la modernisation des chasseurs de mine tripartites (CMT).

	Nature de la commande	Date de notification	Montant (en millions de francs)
Rafale	28 avions de combat	9 juin 1999	9.600
Tigre	80 hélicoptères de combat	18 juin 1999	12.700
CMT	Modernisation de 13 bâtiments	1er octobre 1999	837
Total			23.137

Pour 2000, la procédure des commandes globales a concerné, à ce stade, le programme NH 90.

	Nature de la commande	Date de notification	Montant (en millions de francs)
NH 90	27 hélicoptères de combat marine	6 juin 2000	8.134

Les autres commandes globales attendues pour le second semestre 2000 sont relatives aux programmes AASM (1,6 milliard de francs), MICA (1,6 milliard de francs), M 51 (7 milliards de francs) et VBCI (1,9 milliard de francs).

On constate la montée en puissance rapide de la procédure des commandes globales qui aura mobilisé 12 % des engagements en 1997, 16 % en 1998 pour s'élever à 23 % du total en 1999.

Il est évident que cette procédure peut conduire à des économies à terminaison des contrats à condition bien évidemment que les échéanciers signés soient respectés, c'est-à-dire que les crédits de paiement soient effectivement disponibles lors des annuités critiques et que les tranches optionnelles qui accompagnent certaines commandes soient affermies dans les délais requis sous peine d'avoir à honorer les dédits contractuellement prévus.

Dans cette hypothèse, l'économie à terminaison des commandes globales est en moyenne de 5 % mais peut s'élever à 8 % pour des commandes particulièrement importantes (Rafale, Tigre). Il s'agit donc incontestablement d'une rationalisation de la gestion.

Cette méthode présente toutefois un inconvénient majeur : celui de porter largement atteinte au principe de spécialité budgétaire en déconnectant totalement l'autorisation parlementaire annuelle de l'exécution.

L'exercice 1999 a ainsi largement vidé de son sens le vote parlementaire sur les dépenses de programme d'armement puisque les autorisations de programme inscrites sur les différents articles, qui, depuis 1999, individualisent des programmes majeurs, ont été mobilisées pour financer les montants d'engagement requis avant signature des commandes globales.

Sur ce point, la position du ministère de l'Économie et des finances, qui consiste à exiger l'engagement immédiat d'un montant d'autorisations de programme correspondant à la tranche ferme, aux dédits liés à la tranche optionnelle et aux hausses économiques, a été inébranlable et le ministère de la Défense a donc dû mobiliser de nombreuses lignes dispersées sur une multitude d'opérations budgétaires d'investissement pour réunir les autorisations de programme exigées.

L'exemple de la commande du Tigre est particulièrement éclairant. Après une année de discussion infructueuse, entre l'automne 1998 et l'automne 1999, le contrôleur financier refusant de viser la fiche d'affectation des autorisations de programme initialement prévues pour financer la commande, le ministère de la Défense finissait par réunir les autorisations de programme requises en mobilisant la quasi totalité des lignes sous gouvernorat de l'état-major de l'armée de Terre dont celle du Leclerc, à hauteur de 2,9  milliards de francs, mais aussi en sollicitant d'importantes contributions d'autres gouverneurs, à titre de prêt.

Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner de l'ampleur des crédits transférés d'un article à l'autre par arrêté de sous-répartition (ASR) sans que le Parlement, pas plus qu'aucune autorité extérieure au ministère de la Défense, n'ait eu à en connaître. Les autorisations de programme affectées à un programme autre que celui au titre duquel elles ont été adoptées en loi de finances initiale, se sont ainsi élevées à 16  milliards de francs en 1999, soit presque 19 % des dotations totales. Ceci relativise fortement la portée pratique de la réforme mise en place en 1999 consistant à identifier les dotations consacrées aux programmes majeurs sur des articles individualisés.

Le contrôleur financier auprès du ministère de la Défense estime qu'en moyenne, sur cinq ans, 20 % des autorisations de programme et 16 % des crédits de paiement ouverts en lois de finances ont été utilisés pour une opération autre que celle pour laquelle ils avaient été prévus. Si cette pratique n'est pas interdite puisque des décrets de virement peuvent déplacer des crédits de chapitre à chapitre dans la limite de 10 % de leur montant, et que des arrêtés de sous-répartition peuvent faire la même chose d'article à article, au sein d'un même chapitre, son ampleur ne peut être cautionnée.

Faut-il, dès lors, prendre acte du sentiment de propriété des gouverneurs sur leurs autorisations de programme et ne les juger que sur des objectifs précis et quantifiés en leur laissant la libre disposition d'une enveloppe de crédits, réévaluée chaque année au regard des résultats atteints, en supprimant la fiction de l'actuelle nomenclature budgétaire, ou bien, au contraire, réaffirmer la nécessité du principe de spécialité en multipliant les chapitres précisément identifiés au risque de compliquer la gestion ?

Ce débat recoupe pour partie celui de la nécessaire modernisation du contrôle parlementaire sur le budget de l'État, actuellement entreprise à l'occasion de la réforme annoncée de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

Au-delà des relations entre l'exécutif et le législatif, la pratique des commandes globales illustre une nouvelle fois les inconvénients résultant du nombre élevé de gouverneurs de crédits au sein du ministère de la défense. L'optimisation de la gestion des autorisations de programme, et plus globalement, de la conduite des investissements, plaide pour une mutualisation accrue des crédits qui ne pourrait se faire que sous l'autorité de l'état-major des armées, compte tenu du renforcement évident du caractère interarmées des équipements et des opérations.

Quant à la problématique de la rigidification des dépenses à moyen terme, elle rejoint celle de la cohérence physico-financière de l'exécution de la LPM qui devient plus aiguë au fur et à mesure que l'on se rapproche de son terme.

Il est incontestable que la vive croissance du montant des commandes globales passées ces dernières années, et notamment en 1999, accroît la rigidité des budgets futurs dans le sens où elles créent des obligations de couverture en crédits de paiement, conformément aux échéanciers négociés.

Un indicateur permet de mesurer cette progression, c'est celui des paiements inéluctables, c'est-à-dire la différence entre les engagements comptables constatés et les paiements comptabilisés en fin de gestion.

Au 31 décembre 1999, la situation globale se présentait comme suit :