N^°3321

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262)

TOME VIII

EMPLOI ET SOLIDARITÉ

ACTION SOCIALE

Par M. Francis Hammel,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 3320 (annexe n° 19).

Lois de finances

La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; M. Jean-Michel Dubernard, M. Jean-Paul Durieux, M. Maxime Gremetz, M. Édouard Landrain, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, M. Denis Jacquat, M. Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; M. Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux-Bacquet, M. Léo Andy, M. Didier Arnal, M. André Aschieri, M. Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, M. Jean-Paul Bacquet, M. Jean-Pierre Baeumler, M. Pierre-Christophe Baguet, M. Jean Bardet, M. Jean-Claude Bateux, M. Jean-Claude Beauchaud, Mme Huguette Bello, Mme Yvette Benayoun-Nakache, M. Serge Blisko, M. Patrick Bloche, Mme Marie-Thérèse Boisseau, M. Jean-Claude Boulard, M. Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, M. Jean-Paul Bret, M. Victor Brial, M. Yves Bur, M. Alain Calmat, M. Pierre Carassus, M. Pierre Cardo, Mme Odette Casanova, M. Laurent Cathala, M. Jean-Charles Cavaillé, M. Bernard Charles, M. Michel Charzat, M. Jean-Marc Chavanne, M. Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Georges Colombier, M. René Couanau, Mme Martine David, M. Bernard Davoine, M. Bernard Deflesselles, M. Lucien Degauchy, M. Marcel Dehoux, M. Jean Delobel, M. Jean-Jacques Denis, M. Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, M. Guy Drut, M. Jean Dufour, M. Nicolas Dupont-Aignan, M. Yves Durand, M. René Dutin, M. Christian Estrosi, M. Michel Etiévant, M. Claude Evin, M. Jean Falala, M. Jean-Pierre Foucher, M. Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, M. Germain Gengenwin, M. Jean-Marie Geveaux, M. Jean-Pierre Giran, M. Michel Giraud, M. Gaétan Gorce, M. François Goulard, M. Gérard Grignon, M. Jean-Claude Guibal, Mme Catherine Génisson, M. Francis Hammel, M. Pierre Hellier, M. Michel Herbillon, Mme Françoise Imbert, Mme Muguette Jacquaint, M. Serge Janquin, M. Jacky Jaulneau, M. Patrick Jeanne, M. Armand Jung, M. Bertrand Kern, M. Christian Kert, M. Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, M. Jacques Lafleur, M. Robert Lamy, M. Pierre Lasbordes, M. André Lebrun, M. Michel Lefait, M. Maurice Leroy, M. Patrick Leroy, M. Michel Liebgott, M. Gérard Lindeperg, M. Lionnel Luca, M. Patrick Malavieille, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Marius Masse, Mme Jacqueline Mathieu-Obadia, M. Didier Mathus, M. Jean-François Mattei, M. Pierre Menjucq, Mme Hélène Mignon, M. Pierre Morange, M. Hervé Morin, M. Renaud Muselier, M. Philippe Nauche, M. Henri Nayrou, M. Yves Nicolin, M. Alain Néri, M. Bernard Outin, M. Dominique Paillé, M. Michel Pajon, M. Vincent Peillon, M. Bernard Perrut, M. Pierre Petit, M. Jean-Luc Préel, M. Jacques Rebillard, M. Alfred Recours, Mme Chantal Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, M. Yves Rome, M. Jean Rouger, M. Rudy Salles, M. André Schneider, M. Bernard Schreiner, M. Patrick Sève, M. Michel Tamaya, M. Pascal Terrasse, M. Gérard Terrier, Mme Marisol Touraine, M. Anicet Turinay, M. Jean Ueberschlag, M. Jean Valleix, M. Alain Veyret, M. Philippe de Villiers, M. Philippe Vuilque, Mme Marie-Jo Zimmermann.

INTRODUCTION 7

I.- LES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 9

A. LE PROGRAMME DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 9

1. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale 9

a) Le développement des places d'accueil 9

b) La réhabilitation des places d'accueil 10

2. L'insertion des jeunes 11

B. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION 11

1. La baisse du nombre d'allocataires 12

a) La diminution des effectifs du RMI en 2000 12

b) Une diminution qui touche désormais l'ensemble des allocataires 12

2. L'insertion des allocataires 13

a) Le cumul de l'allocation avec la reprise d'une activité 13

b) Les crédits d'insertion 13

II.- EXÉCUTION DU PLAN POUR LA VIE AUTONOME DES PERSONNES HANDICAPÉES 15

A. L'INTÉGRATION DES PERSONNES HANDICAPÉES 17

1. La scolarisation des enfants et des adolescents handicapés 17

a) La mise en _uvre du plan handiscol' 18

b) Les SESSAD 21

c) Les besoins de l'éducation spéciale 23

2. Vers un dispositif national de compensation fonctionnelle du handicap 24

3. Le développement des services d'auxiliaires de vie 25

B. CRÉATION DE PLACES EN ÉTABLISSEMENT OU DANS LES SERVICES MÉDICO-SOCIAUX 26

1. Evolution des capacités d'accueil des établissements pour adultes handicapés et adéquation aux besoins 26

2. Exécution du plan triennal en 2001 27

3. Pour 2002 l'application du plan triennal est amplifié pour les autistes 28

III.- DES QUESTIONS EN SUSPENS 29

A. LES COTOREP : UNE RÉFORME ATTENDUE 29

1. Un renforcement des moyens en cours 29

2. Une réorganisation qui marque le pas 29

B LES PROBLÈMES POSÉS PAR LES MESURES DE TUTELLE OU DE CURATELLE 30

C. L'ACCESSIBILITÉ DES LOCAUX ET DES TRANSPORTS 31

TRAVAUX DE LA COMMISSION 31

INTRODUCTION

En France, le nombre de personnes se déclarant handicapées est de l'ordre de 3,2 millions, parmi lesquelles 1,8 million sont atteintes d'un handicap sévère qui restreint leur autonomie (source INSEE).

La connaissance exacte des personnes handicapées et de la diversité de leur situation est encore imparfaite. Ceci est une des raisons qui conduisent à ce que les politiques en direction des personnes handicapées peuvent être parfois regardées comme insuffisantes et mal adaptées à la prise en compte de leurs difficultés.

Pourtant, l'effort en direction des personnes handicapées est constant et a été encore amplifié par le plan triennal 2000-2003 qui vient en renforcement du plan quinquennal précédent tout en traduisant de nouvelles orientations tournées vers l'intégration.

Cet effort n'est d'ailleurs pas seulement budgétaire, même si les données financières sont incontournables. Il consiste aussi dans la capacité de coordonner des politiques par nature transversales et interministérielles et dans la capacité de développer des solutions nouvelles pour améliorer la prise en charge, comme cela est le cas des expérimentations menées en matière d'aides techniques et humaines, par exemple.

Le montant des crédits consacrés aux personnes handicapées par le budget d'action sociale (qui regroupe plus de 80 % d'entre eux) s'élève pour 2002 à 5,8 milliards d'euros (38 milliards de francs).

L'ensemble des crédits de solidarité augmentera de 2,58 % en 2002 pour atteindre un total de 13,26 milliards d'euros (87 milliards de francs), alors que, caractéristique importante, cette évolution n'intègre pas de hausse des crédits destinés aux minima sociaux en raison de la baisse du nombre d'allocataires.

I.- LES CRÉDITS D'ACTION SOCIALE ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

A. LE PROGRAMME DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

La mise en _uvre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion donne lieu pour 2002 à 96,9 millions d'euros de mesures nouvelles.

Il s'agit d'abord d'un renforcement des crédits d'action sociale en matière de lutte contre l'exclusion (+ 33,9 millions d'euros), afin de permettre :

- l'accès effectif aux droits et le fonctionnement des institutions (+ 3,8 millions d'euros) ;

L'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale a mis en évidence les obstacles persistants rencontrés par les personnes en difficulté pour exercer leurs droits : ignorance des dispositifs ou des lieux où s'adresser, complexité des démarches, longueur et imprévisibilité des délais de versement... Un effort en ce domaine est donc tout à fait essentiel.

- le développement des mesures d'accompagnement social (+ 10,7 millions d'euros) ;

- le renforcement du financement des mesures d'hébergement et d'urgence sociale (+ 19,4 millions d'euros).

Il s'agit ensuite de la création de 3 000 places dans les centres de formation des travailleurs sociaux et de l'augmentation corrélative du nombre des bourses accordées aux étudiants. Le recrutement sera élargi aux personnes pouvant bénéficier de la validation des acquis professionnels. Cette augmentation du nombre des étudiants doit s'accompagner d'une amélioration du contenu des formations (+ 4,83 millions d'euros).

S'y ajoutent, les crédits santé destinés notamment au développement des programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins (PRAPS), ceux plus spécifiquement destinés aux CHRS (+ 7,927 millions d'euros) et ceux destinés aux jeunes bénéficiant du programme TRACE.

1. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale

a) Le développement des places d'accueil

La dotation du chapitre 46-81 article 30 a été portée pour 2002 à 417,55 millions d'euros, soit une progression de 3,57 %.

Cette évolution permet de couvrir l'évolution de la masse salariale (6,479 millions d'euros).

Elle comprend également une mesure nouvelle de 7,927 millions d'euros permettant le financement de 530 places nouvelles en CHRS conformément au nouveau programme national d'action contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

La création ou la transformation de places d'accueil entamée les années précédentes est ainsi poursuivie pour faire face aux difficultés rencontrées par ces structures, difficultés particulièrement vives dans les régions où des populations, souvent des familles, d'origine étrangère ont besoin d'être hébergées. Certains CHRS les abritent dans une proportion allant parfois jusqu'à 50 % de leur capacité.

D'où l'importance des mesures prévues dans le projet de loi de finances pour les demandeurs d'asile : création de 1 500 places nouvelles en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), ouverture d'un centre de premier accueil en région parisienne de 500 places et création de 2 400 places d'hébergement d'urgence sur les crédits de la santé et de la solidarité (chapitre 46-81).

En outre, une étude de septembre 2001 sur la grande précarité et l'errance des jeunes réalisée par directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales, a mis en évidence l'importance numérique et la progression de la population des jeunes qui fréquente les dispositifs d'hébergement, d'accueil d'urgence (30 à 40 % de la population accueillie est constituée de jeunes âgés de moins de 25 ans). Ces jeunes au sein des accueils d'urgence posent des problèmes spécifiques et surtout nécessitent une prise en charge adaptée

Au 1^er janvier 2000 il existait 29 968 places de CHRS. Le bilan des places créées depuis 2000 est le suivant :

Places de CHRS	2000	2001
Créations nettes	242 (42 %)	337 (66 %)
Transformations	328 (58 %)	171 (33 %)
Total	579	530

b) La réhabilitation des places d'accueil

La rénovation des CHRS est une priorité gouvernementale qui a été proposée à la contractualisation dans le cadre du XII^ème contrat de plan Etat-régions 2000-2006.

En effet, des CHRS sont encore vétustes et les hébergements collectifs s'effectuent dans des conditions qui doivent être revues.

En 2001, un programme de mise aux normes de sécurité a été lancé avec un financement de 1,84 millions d'euros.

Pour 2002, 2,29 millions d'euros sont inscrits au chapitre 66-20 article 40 afin de poursuivre ce programme.

2. L'insertion des jeunes

Le dispositif d'insertion TRACE destiné à accompagner vers un emploi durable des jeunes en très grande difficulté a permis à près de 100 000 jeunes d'être suivis et à 54 % d'entre eux de bénéficier d'une insertion professionnelle dès la fin du parcours.

Le programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion de juillet 2001 a amplifié ce dispositif et l'a complété par la création d'une « bourse d'accès à l'emploi ». (article 69 du présent projet de loi de finances)

Le nombre de jeunes inscrits dans le parcours devrait donc passer de 60 000 en 2001 à 120 000 à la fin de l'année 2002 et ils pourront bénéficier pendant les périodes non rémunérées ni indemnisées au titre du chômage d'une bourse leur permettant de disposer d'un minimum de ressources de 300 euros par mois, dans la limite de 900 euros par semestre et de 1 800 euros pour la totalité de leur parcours.

Pour son financement, une mesure nouvelle d'un montant de 76 220 000 euros a été inscrite sur les crédits de l'emploi, au chapitre 44-70.

B. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION

La dotation pour le paiement de l'allocation pour 2002 s'élève à 4,48 milliards d'euros, c'est-à-dire légèrement inférieure à celle de l'année précédente qui s'est élevée à 4,51 milliards d'euros (dont 82,81 millions pour couvrir les insuffisances de la dotation pour 1999 et 18,14 pour une partie des insuffisances 2000).

Cette dotation prend en effet en compte la baisse du nombre des allocataires. Elle intègre également la poursuite de l'alignement du RMI dans les départements d'outre-mer.

Cet alignement a deux conséquences : l'augmentation de 25 % du montant de l'allocation versée et l'entrée de nouveaux allocataires (ceux ayant des revenus compris entre le montant du RMI tel qu'il était fixé et celui qui découle de l'alignement. Il devrait en résulter environ 10 % d'allocataires supplémentaires).

L'augmentation des dépenses d'allocation est évaluée à 50,77 millions d'euros pour 2001.

1. La baisse du nombre d'allocataires

a) La diminution des effectifs du RMI en 2000

Le très net ralentissement de la croissance du nombre d'allocataires du RMI ressenti en 1999 s'est traduit en 2000, pour la première fois depuis la création de ce dispositif, par une diminution du nombre d'allocataires.

En 2000, ce nombre a, en effet, diminué de 5,2 % en métropole, soit 52 000 allocataires de moins en métropole en un an.

Parallèlement, la croissance des effectifs dans les départements d'outre-mer s'est ralentie passant de 7 % en 1999 à 3,5 % en 2000.

Au total, en décembre 2000, le RMI a été attribué à 965 000 allocataires en France métropolitaine et à 131 000 environ dans les départements d'Outre-Mer.

Cette évolution favorable résulte de l'amélioration de la conjoncture économique et plus particulièrement, de la baisse du chômage non indemnisé qui s'est fortement accélérée sur la période pour atteindre - 14 % en décembre 2000.

Il en est résulté un fort ralentissement des entrées dans le dispositif et une accélération des sorties.

La baisse du chômage a, en effet, permis de diminuer le nombre d'entrées dans le dispositif. Celles-ci sont en baisse de 14 % en métropole. Leur nombre est évalué à 300 000 pour 2000, contre 347 000 en 1999.

En outre, grâce aux créations d'emploi, le rythme des sorties s'est nettement accéléré en 2000 pour atteindre 350 000 en métropole, soit une progression de 9 % par rapport à 1999. Ce résultat est d'autant plus remarquable que la forte diminution du flux d'entrées a mécaniquement limité le potentiel des sorties (on rappellera en effet qu'un tiers des entrants au RMI sort avant six mois).

b) Une diminution qui touche désormais l'ensemble des allocataires

La baisse du nombre d'allocataires porte en premier lieu sur les jeunes et sur les nouveaux entrants. Cependant cette baisse se diffuse désormais à l'ensemble des bénéficiaires.

Les jeunes de 25 à 30 ans sont, depuis 1999, en diminution de 15 %, ce qui confirme et amplifie la tendance observée les années précédentes. Le nombre de moins de trente ans touchant le RMI a ainsi diminué de 20 % depuis 1997, soit une baisse de près de 55 000 allocataires.

Le nombre d'allocataires présents depuis moins d'un an diminue également fortement (- 16 %) sous l'effet conjugué de la baisse des entrées et de la probabilité accrue de sortie des allocataires qui présentent une plus faible ancienneté au RMI.

Mais alors qu'en 1999 les jeunes et les allocataires récents étaient les seules catégories à bénéficier du contexte favorable de l'activité économique, la baisse du RMI se diffuse désormais aux allocataires plus éloignés du marché du travail :

- Le nombre d'allocataires présents depuis plus d'un an a ainsi diminué de 1,8 % pour la première fois.

- Le mouvement de baisse touche toutes les classes d'âge, à l'exception des allocataires de plus de 50 ans pour qui les politiques d'emploi privilégient généralement l'accompagnement du retrait du marché du travail.

Cependant lorsque l'ancienneté au RMI est très élevée, les opportunités de retrouver un emploi restent rares et le nombre d'allocataires présents depuis plus de deux ans au RMI continue ainsi de s'accroître (+ 1,6 %).

2. L'insertion des allocataires

a) Le cumul de l'allocation avec la reprise d'une activité

Le cumul du RMI avec des revenus d'activités a pour but de favoriser la reprise d'une activité professionnelle en garantissant un niveau de ressources notamment pour permettre aux personnes les plus en difficultés de faire face à des dépenses de transport, de garde... Les possibilités de cumul ont été élargies par la loi de lutte contre les exclusions (cumul intégral le premier trimestre, cumul au maximum de 5 % pendant les trois trimestres suivants).

Malgré le rythme élevé des sorties, le nombre et le pourcentage d'allocataires bénéficiant du cumul est resté stable au cours de l'année 2000. Selon les données définitives de la CNAF, 13,5 % des allocataires du RMI en métropole, soit environ 127 000 personnes ont bénéficié d'une mesure de cumul au 31 décembre 2000.

Cette évolution montre qu'une large partie des allocataires qui retrouvent une activité ne bénéficie pas de mesures de cumul au-delà de la période de cumul intégral de trois mois.

La réforme contenue dans le programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale visant à prolonger de trois mois cette période de cumul intégral devrait permettre de mieux faire face aux frais induits par le retour à l'activité et donc de faciliter ce retour à l'emploi.

b) Les crédits d'insertion

· Consommation des crédits d'insertion

Les crédits d'insertion du RMI ont été consommés à 98 % en 1999. Le taux de consommation est en hausse significative, puisqu'il était seulement de 94 % en 1997. Un effort particulier semble avoir été fait par les départements dont le niveau de consommation était très faible.

Le montant des crédits non consommés (cumulés) devant être reportés sur l'année 2000 s'élèverait à 381 millions d'euros, soit 55 % de l'obligation légale en 2000. Mais plus de la moitié des reports reste concentrée dans une dizaine de départements.

· Contrats d'insertion

On constate encore une grande stabilité du taux de contrat d'insertion qui s'établit pour la sixième année consécutive à un peu plus de 50 %.

Environ 800 000 contrats d'insertion ont été signés au cours de l'année 2000 en métropole. La croissance du nombre de contrats se poursuit alors que le nombre des allocataires diminue.

Estimation du nombre de contrats d'insertion signés dans l'année

Dans ce domaine encore les disparités départementales restent cependant importantes.

Comme les années précédentes le nombre de contrats signés demeure ainsi très insuffisant dans une dizaine de départements où le taux est inférieur à 30 %, alors que dans certains départements ruraux la quasi-totalité des allocataires possède un contrat en cours de validité. Le taux des allocataires bénéficiant d'un contrat varie ainsi de 10 à 100 % dans quelques départements ruraux. De façon générale, le taux de contrats tend à diminuer avec l'importance de la population.

II.- EXÉCUTION DU PLAN POUR LA VIE AUTONOME DES PERSONNES HANDICAPÉES

Le 25 janvier 2000, le Premier ministre a présenté, devant le Comité national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), un plan triennal, sur la période 2000-2003, amplifiant le programme quinquennal déjà en _uvre de créations de places pour adultes lourdement handicapés et traduisant de nouvelles priorités vers la recherche d'une vie autonome pour les personnes handicapées.

La traduction budgétaire de ce plan, d'un montant total de 1,5 milliard de francs, est poursuivie par le projet de loi de finances pour 2002. Les mesures nouvelles, et leur exécution pour 2001, sont récapitulées dans le tableau suivant :

Mesures présentées lors du CNCPH du 25 janvier 2000 par le Premier ministre

A. L'INTÉGRATION DES PERSONNES HANDICAPÉES

1. La scolarisation des enfants et des adolescents handicapés

Parmi les mesures concrètes engagées pour favoriser une meilleure intégration des personnes handicapées les actions de scolarisation des jeunes handicapés tiennent une place essentielle parce que celle-ci constitue la première étape de l'insertion sociale.

La circulaire n° 2001-144 relative à l'accueil des élèves handicapés a requis, lors de la rentrée scolaire 2001, une accélération du plan handiscol'. En effet, en dépit d'expériences réussies, l'intégration scolaire répond encore mal en pratique aux attentes de nombreuses familles d'enfants et adolescents handicapés. Comme le fait remarquer le rapport du médiateur de l'éducation nationale de mai 2001, des cas significatifs parce que répétitifs illustrent les difficultés rencontrées. En particulier, l'administration manque encore de savoir-faire pour accueillir un enfant handicapé et l'absence de définition des articulations et des procédures entre les services compétents ne fait qu'accroître les délais de réponse. Celui-ci suggère d'ailleurs la création de petites cellules transversales chargées d'animer et de coordonner l'action des services.

Les résultats de l'intégration scolaire dans le premier degré en 1999-2000 ont été les suivants :

Elèves handicapés scolarisés individuellement ( non compris les CLIS)

dans l'enseignement ordinaire en maternelle et en primaire

Scolarisés à temps plein

Scolarisés à temps partiel

Le « Bilan départemental de l'intégration des élèves handicapés dans les établissements du second degré » élaboré sous la tutelle du ministère de l'éducation nationale fait apparaître les résultats suivants pour 2000-2001 :

Elèves handicapés scolarisés individuellement (non compris SEGPA et UPI)

dans l'enseignement ordinaire dans les collèges et les lycées

Scolarisés à temps plein

Scolarisés à temps partiel

Il faut y ajouter les dispositifs d'intégration collective :

- 44 677 enfants en classe d'intégration scolaire (CLIS) à l'école primaire

- 1 300 en unités pédagogiques d'intégration (UPI) en collège

a) La mise en _uvre du plan handiscol'

· La mobilisation pour la rentrée 2001-2002

Une mobilisation toute particulière a été demandée pour cette rentrée et un bilan doit être engagé à son issue afin de détecter :

- les dysfonctionnements majeurs ou inacceptables (refus d'inscription ou conseil de déscolarisation, fragmentation excessive du temps d'intégration, non-respect des décisions de commissions, etc.) ;

- les difficultés imputables à une insuffisante préparation, formation ou information des personnels ;

- les difficultés dues à une insuffisance ou à une inadaptation des structures existantes (capacités insuffisantes, inadéquation de l'offre pour certains handicaps, mauvaise implantation géographique ou défaut d'accessibilité des structures, difficultés de transport, inexistence ou insuffisance des aides techniques, pédagogiques ou humaines à proposer, retard ou difficulté dans la mise à disposition de matériels adaptés, etc.).

Ce bilan, établi conjointement par l'inspection d'académie et le directeur de l'action sociale, doit être présenté dès le mois de novembre aux groupes départementaux handiscol'.

· les groupes départementaux handiscol

Les groupes départementaux handiscol, institués par une circulaire conjointe du 19 novembre 1999, répondent à la nécessité de renforcer l'organisation institutionnelle au niveau départemental en constituant un instrument de pilotage d'une politique départementale concertée d'intégration scolaire.

Ils ont pour mission d'évaluer les besoins, de coordonner les réponses qui leur sont apportées par les différents partenaires, de suivre les modalités de scolarisation des jeunes pris en charge par le secteur sanitaire ou médico-social.

Ils ont aussi pour un rôle prospectif visant à proposer des adaptations et des améliorations au schéma départemental de scolarisation et au schéma départemental des équipements médico-sociaux afin d'offrir aux jeunes handicapés les alternatives et les complémentarités destinées à assurer une continuité éducative.

Les groupes départementaux Handiscol' sont actuellement installés dans les trois quarts des départements, avec des compositions et des modes de fonctionnement divers, la circulaire du 19 novembre 1999 ayant laissé aux services déconcentrés une large capacité d'initiative en termes d'organisation.

Une mission conjointe IGAS / IGEN sur la mise en place et le fonctionnement de ces groupes est actuellement en cours. L'objectif est d'en analyser plus précisément, d'un point de vue qualitatif, la mise en place et le fonctionnement et sur la base du diagnostic établi, de formuler toutes propositions de nature à améliorer efficacement la situation présente.

· L'achat de matériel adapté

Le coût des matériels pédagogiques et techniques adaptés est un obstacle important à la scolarisation en « milieu ordinaire ».

Aussi le plan handiscol a-t-il prévu d'y consacrer 170 millions de francs sur trois ans, sur les crédits de l'éducation nationale. Les établissements pourront désormais acquérir des matériels spécifiques pour adapter l'équipement des élèves handicapés moteurs ou présentant des déficiences auditives ou visuelles. Ces crédits seront affectés en fonction d'une évaluation des besoins des élèves handicapés réalisée par les inspections académiques et les rectorats.

Pour 2001, une mesure de 8,6 millions d'euros a été inscrite pour la réalisation de la première tranche de ce plan au chapitre 37-83 du budget de l'enseignement scolaire : 17 millions de mesures nouvelles pour le premier degré et 40 millions pour le second degré.

Pour 2002, la mesure nouvelle s'élève à 7,31 millions d'euros : 2,16 pour le premier degré et 5,15 millions pour le second degré.

Dans l'utilisation de la première tranche de ces crédits, il a été préconisé un effort tout particulier pour l'équipement individuel en matériels informatiques qui améliorent au quotidien l'autonomie de l'élève dans sa scolarité, surtout dans l'enseignement secondaire, et dont l'achat ne peut être laissé à la charge des familles. La nécessité d'adaptations souvent personnalisées des matériels à usage individuel entraîne en effet des surcoûts substantiels. Ces matériels, qui restent propriété de l'Etat, sont mis à disposition des élèves effectuant leur scolarité dans un établissement public ou privé sous contrat. Le matériel est attribué à l'élève qui doit pouvoir en conserver l'usage tout au long de sa scolarité, même s'il change d'établissement ou d'académie.

L'acquisition ou la location de matériels à usage collectif (tels par exemple des matériels très spécialisés pour un type de déficience) est également possible. Un établissement est alors désigné comme support du prêt afin que tous les élèves concernés (ou leurs enseignants) scolarisés dans l'établissement support ou dans les écoles ou établissements (publics ou privés) avoisinants puissent avoir l'usage desdits matériels.

· Les auxiliaires d'intégration scolaire

Les crédits consacrés aux auxiliaires de vie que le plan triennal développe de façon conséquente permettront en 2002 de financer notamment 500 postes d'auxiliaires d'intégration scolaire qui ont pour mission d'apporter un accompagnement individuel aux élèves ayant besoin d'une aide pour certains gestes ou certaines tâches quotidiennes à l'école. Au début de l'année 2000 le nombre d'AIS était d'environ 1 300 accompagnant quelque 2 000 élèves.

Il faut y ajouter les emplois-jeunes, environ 5 000 jeunes recrutés comme aide-éducateurs auxquels ont été confiées des fonctions d'intégration généralement auprès des structures collectives. Ceux-ci ont, en effet, vocation à apporter leur soutien aux enseignants des CLIS ou des unités pédagogiques d'intégration (UPI). Une réflexion est en cours sur les conditions de leur pérennisation

· L'élargissement des dispositifs d'intégration

Par circulaire conjointe du ministère de l'éducation nationale et du ministère de l'emploi et de la solidarité du 21 février les UPI (dispositif collectif d'intégration dans le secondaire) ont été ouvertes à l'ensemble des déficiences alors qu'elles scolarisaient seulement des élèves déficients intellectuels.

Les UPI accueillent annuellement environ 1 300 élèves.

· La formation des enseignants

Les réticences des équipes pédagogiques, mal préparées à l'accueil d'enfants handicapés, est un des obstacles rencontrés pour l'intégration de ces derniers. Un ensemble de mesures a été pris afin de favoriser l'engagement d'un plus grand nombre d'enseignants dans une formation spécialisée.

Les plans de formation initiale des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), intègrent désormais des actions de formation et de sensibilisation des enseignants aux modalités particulières de scolarisation des enfants handicapés.

Par ailleurs, une circulaire visant à diversifier plus encore les modalités de formation des enseignants spécialisés du premier degré vient d'être publiée (circulaire n° 2001-128 du 11 juillet 2001).

En outre, des stages destinés à former des enseignants ressources du second degré, susceptibles d'apporter aides et conseils à leurs collègues accueillant des élèves handicapés, ont été mis en place à la rentrée scolaire 2000.

b) Les SESSAD

Composés d'équipes pluridisciplinaires (psychologues, médecins, rééducateurs, aides médico-pédagogiques...), les services de soins à domicile (SESSAD) peuvent intervenir au domicile familial de l'enfant ou de l'adolescent, mais aussi à la crèche, à l'école, au centre aéré ou encore dans leurs locaux.

Ils assurent trois missions principales :

- le soutien à l'intégration scolaire et à l'acquisition de l'autonomie ;

- le conseil et l'accompagnement de la famille et de l'entourage en général ;

- l'aide au développement psychomoteur et aux orientations ultérieures.

Ils jouent donc un rôle essentiel dans la politique d'intégration scolaire. En effet, l'intégration réussie et durable des jeunes handicapés en milieu scolaire ordinaire nécessite l'appui de dispositifs d'accompagnement et de soutien permettant de concilier ses besoins spécifiques (soins, soutien pédagogique, accompagnement éducatif, rééducation...) avec le fonctionnement des établissements.

Or, si les capacités des SESSAD ont fortement augmenté, elles sont encore insuffisantes pour satisfaire l'ampleur des besoins.

De surcroît, les besoins d'accompagnement sont d'autant plus importants que le développement de l'intégration scolaire des enfants et adolescents handicapés conduit à une demande de soutien éducatif, pédagogique et thérapeutique plus importante.

Le nombre total de places en SESSAD est passé de 4 953 places en 1985 à 18 050 places en 1998, soit une multiplication par 3,6. D'une manière générale, la redistribution des places s'est opérée en faveur des SESSAD, au détriment des places d'internat dans les établissements médico-sociaux.

Le tableau ci-dessous reprend de façon détaillée cette évolution :

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité, direction de la recherche, de l'évaluation, des études et des statistiques (DREES)

Le nombre d'enfants et d'adolescents accueillis en SESSAD a également augmenté de façon constante. Il a presque quadruplé entre 1985 et 1998.

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité, direction de la recherche, de l'évaluation, des études et des statistiques (DREES)

Mais la couverture du territoire reste inégale, de même que l'implantation des SESSAD par type de déficience. Les taux d'équipement des départements varient, en effet, de 0,03 à 2,9 places pour 1 000 jeunes de moins de 20 ans.

Dès 1999, une enveloppe de 20 MF de mesures nouvelles avait été affectée au financement de créations ou d'extensions de SESSAD par la loi de financement de la sécurité sociale. Cet effort financier a été poursuivi en 2000 (40 MF de mesures nouvelles).

Le plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés accentue encore cet effort financier en prévoyant de consacrer, sur les crédits de l'assurance maladie (ONDAM), 12 195 921 euros (80 MF) par an au développement des SESSAD. Ce sont ainsi 36 587 764 euros (240 MF), qui seront affectés au financement de ce type de structures sur la durée du plan selon la répartition annuelle figurant dans le tableau page 14.

c) les besoins de l'éducation spéciale

Nombre de structures, places installées et personnes accueillies au sein des établissements pour enfants handicapés (au 1^er janvier 1998)

Etablissements pour enfants handicapés	Nombre d'établissements	Nombre de places installées	Nombre de personnes accueillies
Etablissements d'éducation spéciale pour déficients intellectuels Etablissements d'éducation spéciale pour enfants polyhandicapés Instituts de rééducation Etablissements d'éducation spéciale pour enfants déficients moteurs Instituts d'éducation sensorielle pour enfants déficients visuels Instituts d'éducation sensorielle pour enfants déficients auditifs Instituts d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles Services autonomes d'éducation spéciale et de soins à domicile	1 194 132 345 125 33 87 18 563	73 518 4 057 16 880 7 767 2 235 7 606 1 936 13 466	73 090 3 937 16 657 7 745 2 065 6 479 1 723 13 804
TOTAL	2 497	127 465	125 500

Une étude menée en 1999 par la DREES révèle que, même si des inégalités persistent dans l'implantation de ces structures, les disparités se sont globalement réduites entre 1988 et 1998. Cette réduction est liée notamment à la création de places en nombre important sur la période, surtout dans les établissements pour adultes et dans les SESSAD. D'ailleurs alors que le nombre total de places pour enfants et adolescents handicapés est resté stable, celui des places en établissements pour adultes handicapés augmente lui de moitié.

Cependant, 17 % des enfants et adolescents handicapés sont encore pris en charge hors de leur département d'origine. Ce chiffre est encore supérieur s'agissant des enfants et adolescents déficients sensoriels ou handicapés moteurs.

En effet des disparités tangibles demeurent. Certaines catégories d'établissements sont absentes dans nombre de départements. A titre d'exemple, une quarantaine de départements ne sont pas pourvus d'établissements pour déficients moteurs. Le cas des établissements pour déficients sensoriels constitue également une illustration de ces disparités.

Les établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, ont une couverture partielle mais en progression.

Les mesures du plan pluriannuel pour la période 1999-2003 permettront de développer les capacités d'accueil. Un effet positif résultera également de l'amélioration des capacités d'accueil des établissements pour adultes handicapés qui devrait permettre de libérer les places occupées par ces derniers (au titre de l'amendement Creton) dans les établissements médico-sociaux pour enfants et adolescents.

2. Vers un dispositif national de compensation fonctionnelle du handicap

Afin de permettre de développer l'accès aux solutions de compensation des incapacités des personnes handicapées, de simplifier les procédures de financement et de réduire les délais, le plan triennal a décidé l'extension progressive de l'expérimentation des sites pour la vie autonome. Un montant total de 28,24 millions de francs sur trois ans leur est consacré.

En effet, ces sites sont un outil de mise en place d'une méthodologie d'approche globale pour l'accès aux moyens de compensation du handicap intégrant les questions de l'aménagement des logements, les aides humaines et les aides techniques, en prenant en compte la dimension qualité dans le service rendu. Ce dispositif s'adresse à toutes les personnes handicapées quelle que soit l'origine ou la nature de leur handicap, leur âge ou leur lieu de résidence.

En 2000, l'expérimentation a été menée dans 15 départements. En 2001 elle est étendue à 28 nouveaux départements.

Pour 2002, 27 nouveaux sites seront mis en place et la généralisation devrait être achevée en 2003 avec la création des 30 derniers sites.

Le chapitre 46-31 article 50 est en conséquence doté de 8,3 millions de francs pour 2002.

Les places de services infirmiers de soins à domicile dédiées aux personnes handicapées doivent être prioritairement affectées dans ces départements afin d'élargir l'éventail des solutions favorisant le retour ou la vie à domicile.

Une évaluation de ce dispositif devra être opérée dans l'année à venir pour vérifier qu'il répond bien aux attentes. Par ailleurs il serait souhaitable que le fonds d'aide à l'accès aux solutions de compensation des incapacités, dont la territorialité a été accentuée en 2001 afin d'adapter les dotations à la population des départements concernés, soit doté de la base législative qui assoirait sa pérennité.

3. Le développement des services d'auxiliaires de vie

Les auxiliaires de vie interviennent auprès des personnes handicapées qui ont besoin de l'aide d'une tierce personne pour la réalisation des actes essentiels de la vie quotidienne. Ils jouent donc un rôle primordial dans le maintien à domicile.

Ces services ont été créés à titre expérimental, par circulaire, à partir de 1981. La réforme en cours de la loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales va permettre de les doter d'une véritable assise juridique.

En l'état actuel de la législation ces services ne sont pas rattachés explicitement aux départements, et, en l'absence de base légale, ils ne figurent pas au nombre des prestations légales d'aide sociale. Longtemps l'Etat a simplement maintenu l'aide financière apportée aux postes d'auxiliaires de vie existants, mais toute extension était bloquée alors que les besoins non couverts sont considérables. On estimait à 10 000 le nombre des personnes recourant aux services d'auxiliaires de vie sur plus de 450 000 personnes lourdement handicapées qui en auraient besoin.

Le plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés a opéré une avancée majeure en permettant leur développement.

Au total, il est prévu que l'Etat contribue au financement de 3 200 emplois supplémentaires d'auxiliaires de vie, en équivalent temps plein (Le nombre d'auxiliaires de vie en 2000 était d'environ 1800, équivalent temps plein). La dotation initiale passe sur trois ans de 17,97 à 28,18 millions d'euros

Au titre de 2001, 10,21 millions d'euros (67 millions de francs) ont permis la création de 950 postes d'auxiliaires de vie et de 500 postes d'auxiliaires d'intégration scolaire.

Pour 2002, la dotation (crédits emploi et solidarité ; chapitre 46.31 article 50) est accrue d'un montant identique.

On peut par contre regretter que la modification du décret relatif aux services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) visant à ouvrir -autrement que par dérogation- leur utilisation aux personnes handicapées ne soit toujours pas paru.

B. CRÉATION DE PLACES EN ÉTABLISSEMENT OU DANS LES SERVICES MÉDICO-SOCIAUX

1. Évolution des capacités d'accueil des établissements pour adultes handicapés et adéquation aux besoins

L'étude de la DREES précitée montre qu'entre 1988 et 1998 le nombre de places en établissements pour adultes handicapés a augmenté de moitié (cf. tableau ci-dessous).

Il en est résulté une réduction sensible des disparités territoriales, en matière de prise en charge médico-sociale des adultes handicapés.

Depuis le 1^er janvier 1998, des CAT existent dans tous les départements et les MAS et les foyers occupationnels sont implantés dans la quasi-totalité d'entre eux.

Toutefois, certains indicateurs témoignent de la nécessité de conforter l'offre médico-sociale du secteur des adultes handicapés. Le nombre de jeunes adultes maintenus dans les établissements d'éducation spéciale, faute de places dans les établissements pour adultes vers lesquels ils sont orientés par les COTOREP, est l'un de ces indicateurs. Les résultats de l'enquête annuelle recensant les effectifs maintenus au titre de l'article 22 de la loi n_ 89-18 du 13 janvier 1989 fait apparaître qu'au 31 décembre 1998, environ 3 920 jeunes adultes étaient encore concernés par ce dispositif. Parmi eux, 1 060 seraient titulaires d'une orientation en MAS ou en FDT.

Par ailleurs, on constate encore des disparités régionales en matière de taux d'équipement qui varient, selon les régions :

- de 1 à 3 pour les CAT ;

- de 1 à 6 pour les foyers occupationnels ;

- de 1 à 4 pour les FDT ;

- de 1 à 14 pour les MAS ;

- et de 1 à 7,5 pour l'ensemble MAS-FDT.

La proportion des FDT par rapport aux MAS reste variable d'une région à l'autre, allant de 5 % à 67 % du total des places de MAS-FDT.

La mise en _uvre du plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) arrêté par le Gouvernement le 8 avril 1999 vise tout à la fois à résorber les effectifs de jeunes adultes encore maintenus dans les établissements pour enfants au titre de "l'amendement Creton" et à améliorer les capacités d'accueil dans les établissements pour adultes en rééquilibrant l'offre entre les départements. Seront ainsi créées pendant cette période, 8 500 places de CAT, 5 500 places de MAS et de FDT, 2 500 places d'ateliers protégés.

Nombre de places pour adultes installées dans les établissements médico-sociaux (au 1^er janvier 1998)

Etablissements	Nombre d'établissements	Nombre de places installées
Maisons d'accueil spécialisées	297	11.618
Foyers à double tarification	191	6 325
Foyers de vie ou foyers occupationnels	892	29.533
Foyers d'hébergement	1.236	38.589
TOTAL	2.616	86.065

Le plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés, annoncé par le Premier ministre le 25 janvier 2000, s'y ajoute et porte l'effort du Gouvernement en direction des personnes handicapées à 384 171 523 € (2,52 MdsF).

2. Exécution du plan triennal en 2001

Le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003) a prévu la création, sur cinq ans :

- sur les crédits de l'assurance maladie, de 5 500 places supplémentaires de MAS et de FDT, soit 1 100 places par an ;

- sur le budget de la solidarité, de 8 500 places de CAT, soit 2 000 en 1999, 2 000 en 2000, et 1 500 pour chacune des trois années suivantes ;

- sur le budget de l'emploi, de 2 500 places en ateliers protégés, soit 500 par an.

Le coût cumulé de ce plan est évalué à 205 806 173 euros (1 350 MF) sur les crédits de l'assurance maladie, soit 41 161 234 euros par an (270 MF par an) et à 94 937 625 euros sur le budget de l'Etat, dont 87 467 623 euros au titre des créations de places de CAT (573,75 MF) et 7 470 001 euros (49 MF) pour les créations de places en ateliers protégés.

En ce qui concerne l'exercice 2001, une enveloppe de 35 063 273 euros (230 MF) a été inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale.

Les dotations suivantes ont été inscrites dans la loi de finances initiale :

-  4 940 004 € (98,25 MF) pour la création de 1 500 places de CAT ;

- 1 494 000 € (9,8 MF) pour la création de 500 places en ateliers protégés.

3. Pour 2002 l'application du plan triennal est amplifié pour les autistes

Pour 2002, le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapées prévoit l'inscription d'une enveloppe de 35 063 273 euros (230 MF) financées sur des crédits d'assurance maladie.

Il a été décidé lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 de majorer de 10 millions d'euros (65,6 millions de francs) l'enveloppe prévue pour la création de places d'accueil pour les personnes autistes. En effet, le nombre de places nouvelles prévues par le plan triennal (1 476) en trois ans est insuffisant compte tenu de l'importance des besoins et des difficultés des familles confrontées à ce handicap. Pour 2002 l'effort initial est donc multiplié par deux permettant de créer 600 places nouvelles.

En ce qui concerne le budget de l'Etat, le projet de loi de finances initiale pour 2002 comprend 14 940 004 euros (98,25 MF) sur le chapitre 46-31 article 40 pour la création de 1 500 places nouvelles en CAT.

En ce qui concerne les ateliers protégés, les mesures nouvelles sont de 6 097 960 euros (40 MF) sur le chapitre 44-71 article 30, en application du plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés.

III.- DES QUESTIONS EN SUSPENS

A. LES COTOREP : UNE RÉFORME ATTENDUE

1. Un renforcement des moyens en cours

Le renforcement des moyens des COTOREP engagé en 2000 se poursuit en 2002 conformément au plan triennal qui a prévu sur trois ans 6,85 millions d'euros sur trois ans.

La création de postes de médecins coordonnateurs se poursuit (le nombre de postes sera donc porté à 43 en 2002 par la création de 10 médecins contractuels supplémentaires) et une revalorisation indiciaire a été décidée. Pour assurer son financement, une mesure nouvelle de 151 000 euros a été inscrite dans le projet de loi de finances.

Une revalorisation des vacations des médecins instructeurs des COTOREP a eu lieu en 1999. Il a été indiqué qu'une nouvelle augmentation est en discussion ceci afin de renforcer les capacités de recrutement des COTOREP et donc d'accélérer le traitement des dossiers.

Un effort particulier en matière d'application informatique entamé l'année dernière se poursuit cette année.

2. Une réorganisation qui marque le pas

Toutefois il ne faut pas perdre de vue que le seul renforcement des moyens de ces commissions ne peut suffire à résoudre les difficultés. D'ailleurs la mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances (MEC) n'a-t-elle pas considéré qu'« il serait vain de continuer à injecter des moyens supplémentaires dans un système dont le fonctionnement même est en cause. ». Leur réforme doit donc être une priorité.

Le principe d'une fusion des sections des COTOREP, proposition qui avait été formulée par la MEC en 2000 a été retenu. L'objectif étant de parvenir à un examen plus global de la demande, cette fusion est la condition d'une rationalisation du travail qui doit améliorer l'instruction de la demande, permettre la mise en place d'un dossier unique et organiser une meilleure circulation de l'information

On peut toutefois regretter que la mise en _uvre de cette réforme n'en soit qu'au stade préparatoire, celui où elle va être soumise à la concertation alors que par ailleurs cette réforme est apparue tellement indispensable à certaines COTOREP qu'elles l'expérimentent déjà.

Le principe d'une modification de la composition devrait également être un point examiné dans le processus de rénovation qui sera entrepris.

Enfin diverses mesures destinées à améliorer le « pilotage » des COTOREP ont été prises au niveau national. Il s'agit du renforcement de la coordination des directions d'administration centrale grâce à la mise en place d'un comité de pilotage des directeurs d'administration centrale, tandis que la mission d'appui au fonctionnement des COTOREP a été confirmée dans la poursuite de ses travaux.

Sur le plan local, il est prévu de généraliser dans tous les départements une équipe d'animation conjointe DDASS-DDTEFP, de façon à renforcer les liens entre les COTOREP et les différents intervenants et à mieux coordonner les orientations et programmes de prise en charge et d'accompagnement social, médico-social et professionnel des personnes handicapées.

Il est également prévu :

- de mettre en place une convention entre les DDASS et DDTEFP permettant de déterminer les moyens humains et financiers que les services s'engagent à fournir sur la durée et de sécuriser ainsi davantage les moyens mis à disposition des COTOREP ;

- de développer des contrats d'objectifs entre administration centrale et services déconcentrés pour les COTOREP ;

- d'expérimenter le principe de délégations inter-services dans les départements qui le souhaiteraient.

B. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LES MESURES DE TUTELLE OU DE CURATELLE

L'accroissement continu du nombre de mesures de protection des majeurs prononcées par le juge rend la réforme de ces procédures urgentes.

Environ 67 000 mesures de tutelle d'Etat avaient été recensées en 1995. Il y en aurait (chiffre provisoire) près du double, 123 000, en 2000. Précarisation et exclusion, modification des prises en charge psychiatriques, vieillissement de la population sont des facteurs qui participent de ce phénomène.

Il s'agit des mesures de tutelles- ou de curatelle- d'Etat. En effet, en application de l'article 433 du Code civil, en l'absence de tutelle familiale possible, « si la tutelle reste vacante », le juge des tutelles la défère à l'Etat. Le préfet la délègue alors aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales qui en attribue l'exercice à une personne physique ou morale inscrite sur une liste de délégués à la tutelle d'Etat. Les mesures d'Etat sont rémunérées selon un barème fixé par arrêté (environ 700 F par mois).

En 2000, on dénombre, une augmentation annuelle nette d'au moins 12 500 mesures civiles.

S'y ajoutent (et parfois s'y superposent) les mesures de tutelles aux prestations sociales assurées par les caisses d'allocations familiales.

Mesures de tutelle et de curatelle d'Etat

	1997	1998	1999	2000
Nombre de mesures au 31 décembre	87 585	99 843	111 125	123 709
Augmentation nette	10 578	12 258	11 282	12 584
Dépenses (€)	69 379 548	79 471 673	89 655 267	99 687 937

Malgré les augmentations budgétaires prévues cet accroissement entraîne une insuffisance des crédits d'une année sur l'autre. A la fin de 1999, les insuffisances de crédit se sont élevées à 7,58 millions d'euros. A la fin de l'année 2000 elles étaient de 17,24 millions d'euros par rapport aux besoins constatés. Le paiement de ces insuffisances est reporté sur 2001.

Il est prévu pour 2002 pratiquement 122 millions d'euros pour financer ces mesures de tutelles (soit 18,32 millions d'euros supplémentaires par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2001).

En avril 2000, à la suite de différents rapports d'inspection dénonçant les dérives et l'absence de contrôle du développement du système, le groupe de travail interministériel a formulé une série de propositions.

Il propose notamment d'instituer, en amont de l'entrée dans le dispositif de protection judiciaire, une procédure d'évaluation médico-sociale des situations des personnes afin d'apprécier la nécessité de recourir à une mesure de protection ou bien de proposer un accompagnement social renforcé.

L'expérimentation d'un nouveau mode de financement est également prévue.

C. L'ACCESSIBILITÉ DES LOCAUX ET DES TRANSPORTS

La loi n_ 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public, votée à l'unanimité par le Parlement, marque une étape importante dans l'amélioration de l'accessibilité du cadre bâti et des transports aux personnes handicapées.

Comme l'a rappelé le rapport du Conseil économique et social « situations de handicap et cadre de vie », cette accessibilité est loin, en pratique, d'être assurée.

Pour veiller au respect de la réglementation et mieux coordonner les actions en faveur de l'accessibilité, l'Etat a créé en 2000 deux nouvelles instances :

- la déléguée ministérielle à l'accessibilité, placée auprès du ministre de l'équipement, des transports et du logement, chargée de veiller aux règles d'accessibilité, ainsi que de coordonner et d'assurer la cohérence des actions menées au sein des directions d'administration centrale du ministère.

Son champ de compétence s'étend à tous les types de transport, aux circulations sur l'espace public, au cadre bâti et au tourisme. Un programme de travail a présenté et des orientations formulées pour assurer une véritable accessibilité des transports, de la voirie, du cadre bâti et du tourisme. Un bilan de l'évolution de l'accessibilité au cours de l'année 2000 a également été dressé.

- le Comité de liaison pour l'accessibilité du cadre de vie (COLIAC), rattaché au même ministère s'est réuni pour la première fois le 3 juillet 2000.

Il reprend, en les élargissant au cadre bâti et au tourisme, les attributions conférées jusqu'alors au Comité de liaison pour le transport des personnes handicapées (COLITRAH).

Organisme de concertation multipartenarial, le COLIAC, qui a notamment vocation à donner des avis et formuler des recommandations sur les dispositions législatives et réglementaires concernant l'accessibilité, a mis en exergue, dans un avis en date du 3 juillet 2000, quatre thèmes prioritaires de travail: l'information/ sensibilisation des décideurs et des personnes handicapées ; la formation des « professionnels » ; la réglementation /conseils/contrôles ; les incitations/lieux de dialogues/évolutions techniques et organisationnelles (pouvoirs publics et opérateurs).

Trois groupes de travail ont été par ailleurs mis en place : sur l'évolution de la réglementation du cadre bâti (les rapports et avis seront remis en septembre aux ministres) ; sur l'accompagnement (rapport d'étape en septembre) ; sur les services de transports spécialisés.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Francis Hammel, les crédits de l'action sociale pour 2002 au cours de sa séance du mercredi 7 novembre 2001.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

Le président Jean le Garrec, après avoir annoncé qu'il adresserait un courrier à la ministre de l'emploi et de la solidarité lui demandant toutes les précisions utiles concernant les deux décrets sur l'allocation d'éducation spéciale (AES) et les conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées (CDCPH), a interrogé le rapporteur pour avis sur la nature des blocages empêchant la réforme du fonctionnement des COTOREP, réforme souhaitée de longue date.

Le rapporteur pour avis a expliqué que les COTOREP souffraient en premier lieu d'un certain manque de moyens, notamment en personnel, malgré les crédits supplémentaires qui leur sont alloués. Leur informatisation est en cours et devrait être achevée en 2002 ou 2003. On peut particulièrement déplorer que la nécessaire fusion entre les deux sections des COTOREP tarde tant à se mettre en place alors que cette réforme permettrait grandement d'améliorer la qualité de traitement des dossiers.

M. Bernard Perrut a observé que le budget de l'action sociale était particulièrement important car il touchait à la solidarité qui est le fondement des relations humaines dans notre société. Plusieurs quotidiens ont aujourd'hui fait état du rapport annuel du Secours catholique qui met en évidence des constats douloureux. Si le nombre des personnes en situation d'exclusion n'augmente pas, celles-ci sont néanmoins de plus en plus pauvres et de plus en plus jeunes. De plus, il apparaît que 16 % des personnes accueillies par les centres du Secours catholique ne disposent d'aucun revenu social. Il s'agit là d'un constat d'échec assez alarmant pour les pouvoirs publics. Malgré des efforts financiers et législatifs réalisés, on assiste à une marginalisation croissante de la population en situation d'exclusion.

Le président Jean Le Garrec a déclaré avoir également été touché par ces différents articles de presse et a proposé d'organiser une rencontre avec les responsables du Secours catholique pour avoir un échange sur le contenu de leur rapport.

M. Bernard Perrut a ensuite souhaité pouvoir disposer d'un bilan de l'application, département par département, des différentes mesures de solidarité, afin de se rendre compte de la réalité des disparités de traitements qui semblent exister entre départements et d'en analyser les raisons.

Il a ensuite formulé plusieurs observations sur la politique menée en faveur des personnes handicapées :

- On ne peut tout d'abord que regretter que pour des raisons de calendrier il n'est pas été créée une commission d'enquête sur les conditions d'accueil des handicapés.

- Des engagements ont été pris par le Gouvernement en matière de scolarisation des jeunes handicapés mais, sur le terrain, on doit constater le manque de bonne volonté des rectorats. Les personnels relais n'ont pas partout été désignés et les enseignants sont insuffisamment motivés.

- Le montant de l'allocation pour adultes handicapés aurait besoin d'être revalorisé car son pouvoir d'achat a fortement baissé depuis vingt ans. En effet, l'AAH représentait 78 % du SMIC en 1982 contre 62,54 % aujourd'hui.

- Le pouvoir d'achat de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) est également aujourd'hui insuffisant, puisqu'elle ne permet plus d'employer une aide à domicile que trois heures par jour. Quand on la compare au montant de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la différence de traitement est flagrante.

- Il faut continuer à réclamer la mise en _uvre de la réforme des COTOREP, depuis longtemps promise mais toujours pas réalisée.

- En ce qui concerne les crédits relatifs à la famille, il serait souhaitable, d'une part de connaître le montant des crédits prévus par le budget 2002 pour l'aide à la responsabilisation des parents et d'autre part d'envisager, sur la ligne budgétaire relative à la politique en faveur du droit des femmes, un soutien aux femmes en rupture familiale à la suite de violences.

- Des précisions seraient nécessaires sur le nombre de places en centres d'hébergement créées par le budget 2002 ?

M. Pascal Terrasse s'est tout d'abord félicité que les crédits du budget de l'action sociale soient en hausse de 2,58 % et fassent l'objet d'une « sanctuarisation » grâce à la définition du plan d'action pluriannuel. Ce plan d'action permet de disposer d'une meilleure visibilité à moyen terme des politiques menées et, éventuellement, d'opérer une correction des moyens disponibles, comme c'est le cas cette année pour la prise en charge de l'autisme, qui bénéficiera de 60 millions de francs supplémentaires.

Il convient de rappeler que ce budget est également la résultante d'une politique parfaitement cohérente menée par le Gouvernement tout au long de la législature en matière de solidarité. Cette politique s'est ainsi traduite par l'adoption (ou l'adoption prochaine) de quatre grands textes de loi : la loi de lutte contre les exclusions, la création de la couverture maladie universelle, celle de l'APA et enfin la loi sur la rénovation de l'action sociale et médico-sociale.

Il a ensuite évoqué les points suivants :

- Les décrets d'installation des CDCPH sont en cours de finalisation et l'on peut s'interroger sur la formule envisagée pour leur présidence qui devrait être confiée au président du conseil général. Il serait préférable de procéder comme pour les organismes consultatifs de personnes âgées en organisant une co-présidence par les associations.

- Le bénéfice de la CMU pour les bénéficiaires de l'AAH risquerait d'entraîner des coûts considérables, car il serait ensuite très difficile de ne pas également l'étendre aux bénéficiaires des autres minima sociaux comme le minimum vieillesse par exemple. Il serait au moins nécessaire de dispenser du forfait hospitalier les personnes handicapées bénéficiaires de l'AAH.

Après que le président Jean Le Garrec a signalé qu'un débat avait eu lieu sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et que le Gouvernement s'était engagé à présenter un amendement sur ce point en nouvelle lecture, M. Pascal Terrasse a fait part de sa satisfaction. Il a ensuite poursuivi ses observations :

- Le montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne est effectivement insuffisant en regard de sa vocation initiale puisque, au début des années 80, il permettait de rémunérer une personne à deux tiers de temps. Cependant, il convient de rappeler que cette allocation n'est pas payée par l'Etat mais par les conseils généraux.

- La réforme des COTOREP et des CDES est effectivement une nécessité car ces structures sont incapables d'assurer, dans des délais décents, le traitement des dossiers ou la réponse aux informations qui leur sont demandées. Les COTOREP ont un fonctionnement particulièrement lourd en raison de la grande diversité de composition de leur conseil d'administration. Pour plus d'efficacité et de rapidité, il conviendrait de parvenir à une formule plus souple et plus resserrée, en l'assortissant des voies de recours rapides et efficaces.

Mme Catherine Génisson a également considéré qu'il était nécessaire de parvenir rapidement à une réforme des COTOREP et d'obtenir un meilleur accès des personnes handicapées à la protection sociale.

Elle a ensuite posé une question sur la modification attendue du décret relatif au RMI afin d'éviter que les allocataires ayant des enfants bénéficiant de bourses de l'enseignement supérieur ne voient le montant de ces bourses déduit de leur allocation.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a donné les précisions suivantes :

- Concernant la politique contre l'exclusion des jeunes, de nouvelles mesures importantes ont été prises pour 2002 notamment par le renforcement du programme TRACE et le versement, si nécessaire, d'une bourse aux jeunes pendant le déroulement du parcours.

- En ce qui concerne les centres d'accueil, le budget 2002 consent un effort important par la création au total de 4 500 places : 1 500 places nouvelles en centres d'accueil pour les demandeurs d'asile, la création d'un centre de premier accueil de 500 places dans la région parisienne et enfin, 2 400 places d'hébergement d'urgence, en plus des nouvelles places en CHRS. Ces mesures sont nécessaires pour des personnes sans domicile fixe mais aussi pour faire face à l'arrivée sur notre territoire de réfugiés.

- Au sujet des personnes handicapées, les deux décrets concernant les CDCPH et l'AES sont attendus. De plus, le Gouvernement doit prendre des dispositions afin de supprimer le forfait hospitalier pour les personnes bénéficiaires de l'AAH.

- Concernant les COTOREP, des questions précises seront posées à la ministre en séance.

- Pour ce qui est de l'ACTP, celle-ci est notoirement insuffisante puisqu'elle permet de ne rémunérer une tierce personne que pendant trois heures hebdomadaires. Le rapporteur pour avis a indiqué qu'il avait saisi la ministre de l'emploi et de la solidarité sur ce sujet.

Le président Jean Le Garrec a rappelé que la législature avait en effet permis la promulgation de trois lois d'envergure concernant la lutte contre l'exclusion : la loi de lutte contre l'exclusion, la loi portant couverture de la maladie universelle et la loi portant création de l'APA. Cependant, malgré ces dispositifs très importants, le maillage territorial est parfois insuffisant, ce qui rend particulièrement utile la mission de suivi de la loi contre l'exclusion de Mme Hélène Mignon.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable aux crédits de l'action sociale pour 2002.

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N° 3321-VIII.- Avis de M. Francis Hammel (commission des affaires culturelles) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Emploi et solidarité : Action sociale.

Ce montant inclut 41,16 millions d'euros destinés à financer l'accroissement des possibilités de cumul du RMI et de l'allocation de parent isolé (API) avec la reprise d'une activité.

Elle prend également en compte deux autres modifications du dispositif , la prolongation du cumul à taux plein avec la reprise d'une activité, l'exclusion des bourses d'enseignement pour le calcul des ressources.

CAFSA : « L'insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI », Recherche, prévision et statistiques, document CNAF, mars 1999 ou collection études et statistiques, N° 1 avril 1999, DREES

Source DREES.

Les services d'éducation spéciale et de soins à domicile rattachés à un établissement d'éducation spéciale ne sont pas comptabilisés ici.

Les établissements pour personnes handicapées entre 1988 et 1998 : réduction globale des disparités départementales, Etudes et résultats n_ 58, avril 2000.

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité, DREES, enquête ES 1998, France métropolitaine et DOM, 1999.

Le nombre total de majeurs sous tutelle ou curatelle était en 1999 d'environ 540 000 . il augmente de 25 000 personnes par an.