N° 3324

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

TOME III

INTÉRIEUR et DÉCENTRALISATION

SÉCURITÉ CIVILE

PAR M. JEAN-ANTOINE LÉONETTI,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 3320 (annexe 31).

Lois de finances.

La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Michel Bourgeois, Mme Danielle Bousquet, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, M. Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Francis Delattre, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, Mme Laurence Dumont, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Roger Franzoni, M. Pierre Frogier, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Jean-Pierre Michel, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Dominique Perben, Mme Catherine Picard, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Dominique Raimbourg, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Michel Vaxès, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.

INTRODUCTION 5

I. -  LA SÉCURITÉ CIVILE, UN ENJEU POUR TOUS 6

A. DES TEMPÊTES AUX INONDATIONS : QUELS ENSEIGNEMENTS POUR L'AVENIR ? 7

B. QUELLE PRÉVENTION POUR LES RISQUES TECHNOLOGIQUES ? 12

C. L'EXASPÉRANTE RÉPÉTITION DES INCENDIES DE FORÊT 15

D. LES LENTES ET DÉLICATES OPÉRATIONS DE DÉMINAGE 18

E. LA SÉCURITÉ DES ROUTES ET DES TUNNELS 20

F. LES ACCIDENTS DE LOISIRS : DE LA LIBERTÉ À LA MISE EN DANGER D'AUTRUI 22

G. LES INTERVENTIONS DE LA SÉCURITÉ CIVILE HORS DU TERRITOIRE NATIONAL 23

II. -  LA SÉCURITÉ CIVILE : ORGANISATION ET MOYENS 25

A. UN BUDGET ÉTRIQUÉ AU REGARD DES ENJEUX DE LA SÉCURITÉ CIVILE 26

B. LES PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 35

1. Les sapeurs-pompiers volontaires 35

2. Les sapeurs-pompiers professionnels 38

3. Les sapeurs-pompiers militaires 40

4. Le volontariat civil 41

C. L'ORGANISATION ET LES MISSIONS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES 43

1. La direction de la défense et de la sécurité civiles 43

2. Les moyens aériens 44

3. Les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile 46

D. LA DIFFICILE MUTATION DES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS 47

1. Les débats sur l'organisation des services de secours 47

2. Les modifications en cours de l'organisation et du financement des services départementaux d'incendie et de secours 49

II. -  AUDITIONS AUXQUELLES LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ 65

MESDAMES, MESSIEURS,

Ponctuées de drames, les années, hélas, se suivent et se ressemblent : les incendies succèdent aux tempêtes ou aux inondations, les catastrophes liées à la production ou au transport de matières dangereuses, font suite aux accidents de montagne et aux sauvetages en mer, tandis que meurent quotidiennement plus de vingt accidentés de la route.

Autant de tragédies vécues par nos concitoyens, autant de terrains d'intervention pour les personnels de la sécurité civile qui, cette année encore, n'ont ménagé ni leur peine ni leur courage pour secourir les victimes de la malchance, de l'imprudence, de l'imprévoyance ou de la malveillance.

Tels sont les propos qui auraient pu introduire le présent rapport jusqu'au 11 septembre dernier. Les tragiques événements intervenus aux Etats-Unis qui ont provoqué la disparition de plus de trois cents pompiers et policiers, puis la catastrophe de Toulouse, donnent plus que jamais une dimension nouvelle aux missions des services de secours et conduisent à appréhender l'organisation de la sécurité civile avec un autre regard.

L'étendue des missions des services de secours contraste singulièrement avec la modestie chronique du budget que l'Etat lui alloue. Les quelque 249 millions d'euros (1,635 milliard de francs) sont, en effet, destinés, pour l'essentiel, au financement des moyens nationaux gérés par la Direction de la défense et de la sécurité civiles, la charge des services d'incendie et de secours revenant aux collectivités territoriales.

Au-delà des questions budgétaires, il apparaît donc opportun de faire le point sur la difficile mutation des services territoriaux, mais également sur les enjeux et l'évolution nécessaire d'une sécurité civile partie intégrante de la sécurité et plus que jamais au c_ur des préoccupations de nos concitoyens.

I. - LA SÉCURITÉ CIVILE, UN ENJEU POUR TOUS

Les drames de toute nature qui se sont succédé cette année témoignent du champ d'intervention considérable des services de la sécurité civile qui, au-delà du secours aux victimes, de la prévention et de la lutte contre les incendies, « concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours d'urgence », aux termes de l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales.

Selon les dernières données disponibles, les quelque 9 660 sorties quotidiennes des services d'incendie et de secours recensées en 2000, soit une intervention toutes les 9 secondes, concernaient, pour près de la moitié d'entre elles (45 %) le secours à des victimes. Un cinquième des interventions était destiné à prévenir un accident, 12 % consécutives à des accidents de la circulation et 10 % à des incendies. Près de 15 % de ces 3 526 617 interventions ont, en outre, été réalisées par les unités militaires de Paris et de Marseille.

Qu'il s'agisse des inondations du printemps dernier, des difficiles opérations de déminage conduites par les services de la sécurité civile, des incendies de forêt qui n'ont cessé tout l'été ou de la très récente catastrophe survenue au c_ur de Toulouse, les personnels de services de secours sont intervenus, sans délai, pour secourir leurs concitoyens.

Ces tragédies démontrent, s'il en était besoin, le rôle déterminant de la prévention des risques. Celle-ci, du ressort de différentes structures selon le secteur concerné, nécessite, pour être efficace, une définition lisible des responsabilités de chacun et des moyens en cohérence avec ceux souvent engagés dans les processus de réparation. Or, sur ces deux points, l'organisation actuelle apparaît plus que perfectible.

A. DES TEMPÊTES AUX INONDATIONS : QUELS ENSEIGNEMENTS POUR L'AVENIR ?

Quelques mois après les terribles intempéries qui, ont coûté la vie à 92 personnes, de dramatiques inondations ont sinistré plusieurs régions de France, et, une fois encore, mis en évidence l'importance d'une définition claire des responsabilités de chacun, tant en matière de prévention des risques que de gestion des secours. Les retours d'expérience effectués après de telles crises s'avèrent donc particulièrement précieux pour remédier aux faiblesses du dispositif de gestion des crises, à condition, naturellement, de se donner les moyens d'appliquer les suggestions faites à cette occasion.

· En février 2000, une mission interministérielle a été constituée à la demande du Premier ministre, afin de tirer les enseignements du fonctionnement des dispositifs de prévention des risques et de gestion des secours lors des tempêtes meurtrières de l'hiver précédent.

Composée de représentants des ministères de l'intérieur, de l'économie, des finances et de l'industrie, de la défense, de l'équipement, des transports et du logement, de l'agriculture et de la pêche, de l'aménagement du territoire et de l'environnement ainsi que du secrétariat général de la défense nationale, cette mission interministérielle présidée par M. Gilles Sanson, inspecteur général de l'Administration, a rendu, en juillet 2000, un rapport d'étape consacré au dispositif de secours mis en _uvre, puis, six mois plus tard, une étude complémentaire portant sur les implications financières de la catastrophe. On notera que la composition même de cette mission témoigne de la complexité du problème de la gestion des crises, la diversité des risques impliquant l'intervention d'un nombre considérable de structures. L'absolue nécessité de mieux coordonner une organisation aujourd'hui trop peu lisible n'apparaît que plus évidente.

Après avoir rappelé la violence sans précédent des tempêtes, l'ampleur des dégâts constatés ainsi que la gravité du bilan humain et matériel, la mission a souligné l'importance de la mobilisation des moyens de secours et l'efficacité des interventions réalisées dans des délais satisfaisants au regard de la difficulté de la tâche et de l'étendue de la catastrophe.

Toutefois, cette crise d'envergure, intervenue à une période susceptible d'en atténuer la portée (mobilisation liée au passage à l'an 2000, présence de secours sur le littoral Atlantique en raison de la catastrophe de l'Erika, période d'activités réduites) a mis en lumière un certain nombre d'insuffisances dans le dispositif de secours. Ces faiblesses sont apparues d'autant plus préoccupantes que la nature et l'ampleur des risques, comme la structure économique et sociale de notre pays, ont évolué et accentuent les conséquences prévisibles des crises et la vulnérabilité des populations ; en outre, l'organisation de la gestion des crises s'avère désormais plus complexe.

A ce titre, la mission relève la diminution des effectifs militaires, des moyens de transport aérien et d'intervention rapide, la réduction du format des unités d'intervention et d'instruction de la sécurité civile. En outre, elle constate que les effectifs locaux de sapeurs-pompiers gérés au sein d'une structure départementale à direction bicéphale, ont une vocation essentiellement territoriale parfois inadaptée à l'étendue des sinistres ; les autre services du département, utiles en cas de crises, sont insuffisamment intégrés dans les dispositifs de secours, de même que les services privatisés, en raison de leur autonomie accrue ; enfin, certaines structures très centralisées côtoient des services organisés localement, ce qui n'est pas de nature à faciliter la coordination des moyens engagés.

La mission constate ainsi que l'Etat, moins pourvoyeur de moyens de secours, doit redéfinir sa place au sein de dispositifs d'intervention désormais multiples et organiser une concertation satisfaisante en amont et pendant les crises. Il apparaît également nécessaire de prendre en compte l'utilité de chaque niveau d'intervention, qu'il soit de proximité ou zonal, d'organiser les modalités de réaction à tous types d'événements au-delà des schémas préétablis et de répondre par des personnels et matériels de secours adaptés à des crises dont la gestion s'avère de plus en plus complexe.

Au-delà de ces constats, la mission fait état de quatre faiblesses structurelles majeures :

-  L'information en amont et pendant la crise est insuffisante tant du point de vue de son contenu que de son mode de diffusion ; en l'espèce, la prévision des phénomènes météorologiques et l'organisation de l'alerte ont montré des défaillances.

-  Les dispositifs de secours apparaissent insuffisamment rodés, le contenu et l'étendue des plans de secours inadaptés, la réglementation correspondante mal connue des intéressés, l'opportunité de leur déclenchement sujette à discussion, tandis que le plan Orsec national et la plupart des plans Orsec zonaux, prévus par la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, a priori, particulièrement adaptés à l'étendue du sinistre, n'avaient toujours pas été élaborés au moment de la crise. En outre, la formation des personnes partie- prenantes à la gestion des crises s'avère inégale et les enseignements des crises passées insuffisamment exploités ;

-  La conduite des opérations de secours reste trop centralisée : si la coordination interministérielle est apparue relativement satisfaisante, les cellules de crises à géométrie variable utilisées dans les départements ont pu se révéler inappropriées ou insuffisamment structurées ; l'échelon zonal, pourtant désormais particulièrement adapté aux catastrophes, dont les conséquences excèdent, de plus en plus souvent, l'échelle départementale, n'a pas fonctionné de manière satisfaisante, tandis qu'a été relevée l'absence, en matière de sécurité civile, de tout système d'information et de commandement reliant les départements, les zones et le centre opérationnel d'aide à la décision ;

-  « L'Etat, s'il n'y veille pas assez, risque d'être trop dégarni quant à ses capacités propres d'intervention » ; tel est le constat de la mission qui souligne les faiblesses du système de mobilisation des sapeurs-pompiers sur une longue période ou en guise de renfort, la disparition, dans nombre de départements, de formations militaires, l'effectif étriqué des directions départementales de l'équipement, des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile, des réservistes susceptibles d'intervenir lors de crises de cette nature. Si les moyens de secours du génie peuvent être considérés comme suffisants, notamment en raison de l'apport du secteur privé, il n'en est pas de même des moyens aériens pour lesquels des difficultés sont à craindre. De surcroît, les modalités de mutualisation des moyens des collectivités territoriales ou des structures privées restent mal définies et insuffisamment formalisées, tandis que la coopération européenne dans ce domaine est encore balbutiante.

Constatant « un effacement sans doute excessif de l'Etat, marqué par un certain désengagement de ses fonctions classiques de régulateur et une érosion des moyens disponibles, une prise en compte insuffisante de l'évolution du paysage économique et social (...) préoccupantes », la mission préconise l'actualisation et la modernisation du dispositif afin d'être en mesure de maîtriser des crises, par nature imprévisibles. Dans cette perspective, elle formule 35 propositions portant sur la préparation des personnes appelées à gérer les crises, le contenu et la circulation de l'information, la définition des responsabilités des différents intervenants et les modalités de mobilisation des moyens de secours.

En ce qui concerne la préparation des intervenants, il est ainsi suggéré : de dispenser une formation adaptée à destination des élus et des acteurs de la société civile susceptibles d'intervenir ; de réaliser, à l'échelle départementale et nationale, des exercices, dont le contenu mériterait d'être revu, impliquant l'ensemble des personnes concernées par la gestion des crises ; de généraliser la pratique des retours d'expérience après les sinistres et d'en formaliser la réalisation à l'échelon ministériel ; de revoir les modalités d'élaboration et le contenu des plans de secours dans le sens d'une meilleure lisibilité ; de prévoir, enfin, la réalisation de ceux qui devraient l'être.

Les propositions relatives à l'information en temps de crise portent sur une réforme du contenu et des modalités de transmission du système d'alerte météorologique (création d'une échelle de gravité des vents sur terre associée à des recommandations de comportement correspondant aux dangers encourus, organisation d'une diffusion immédiate par l'ensemble des médias audiovisuels des informations nécessaires et des consignes de sécurité correspondantes, adaptation des modalités de diffusion administrative des alertes) . Relevant qu'« il ne serait pas sans intérêt que le ministère de l'intérieur puisse être doté, à terme, d'un système d'information et de commandement comparable aux réseaux militaires qui permettent de disposer en temps réel de synthèses de situations actualisées », la mission préconise une meilleure implication de l'Etat dans la définition du fonctionnement et de la sécurisation des modes de communication, y compris les réseaux de téléphonie mobile ; en outre, elle suggère d'améliorer l'information à destination du public et des élus et d'en développer les conditions de transmission.

La gestion des crises par les différentes structures administratives donne lieu à plusieurs propositions portant notamment sur les prérogatives de l'Etat en matière de sécurité des différents types de réseaux, l'institutionnalisation du dispositif central de gestion des crises, dont la vocation interministérielle doit être confirmée, le renforcement de l'échelon zonal, les désormais sept zones de défense devenant des « zones de défense et de sécurité civiles » aux compétences étendues, la meilleure prise en compte du rôle des acteurs de proximité qu'il s'agisse de non institutionnels ou de personnels des centres de première intervention ; l'uniformisation des procédures opérationnelles, l'harmonisation des modes de communication et d'expression en utilisant le mémento de gestion de crise du Secrétariat général de la défense nationale.

La mobilisation des moyens de secours pourrait enfin être améliorée par le maintien de moyens d'intervention nationaux en nombre suffisant, notamment par une adaptation des capacités de soutien des armées aux dispositifs civils, éventuellement par la création d'unités d'adjoints de sécurité civile, structure d'Etat appelée à intervenir dans la durée, par le renforcement des missions d'appui en situation de crise et l'implantation d'établissements de soutien opérationnel et logistique suffisamment dotés en matériels dans chaque zone de défense. Il est également suggéré d'améliorer les conditions de mise à disposition de l'Etat des moyens appartenant aux collectivités territoriales ou aux structures privées, en clarifiant notamment les conditions de prise en charge financière des colonnes de renfort des sapeurs-pompiers ou de mise à disposition de personnels départementaux. La modification du contenu du plan Orsec et la prise en compte de la dimension internationale de la gestion des crises sont enfin préconisées.

Si les constats et propositions de ce rapport d'étape concernent le fonctionnement du dispositif de secours lors des tempêtes de l'hiver 1999-2000, les catastrophes intervenues depuis, qu'il s'agisse des inondations du printemps 2001 ou des tristes événements de septembre dernier, donnent un relief particulier aux travaux de cette mission interministérielle et témoignent de l'urgente nécessité d'adapter l'organisation des secours aux risques de toute nature qu'il convient désormais de prévenir.

Le rapport complémentaire que la mission interministérielle a consacré aux conséquences financières du sinistre de l'hiver 1999-2000 a inévitablement conduit à traiter du dispositif de prévention. A ce titre, il apparaît que la vulnérabilité financière du système de couverture des risques en cas de catastrophes de grande ampleur, n'apparaît pas compensée par une politique de prévention suffisamment exigeante. Ainsi, au-delà de l'insuffisante connaissance des phénomènes éoliens en France et de leurs conséquences, la mission déplore le défaut ou l'imprécision de directives des pouvoirs publics destinées à protéger les réseaux vitaux pour la collectivité et relève des défaillances dans les procédures de contrôle.

Par ailleurs, la nature même du système de couverture des risques n'est pas jugée suffisamment responsabilisante compte tenu de l'importance accordée à la notion de force majeure. Le processus d'indemnisation mis en place n'apparaît pas avoir été accompagné d'un dispositif de prévention satisfaisant, même si le système de modulation de franchise récemment adopté constitue un progrès. Alors que l'on évalue à plus de 17 000 le nombre de communes concernées par un risque, seules 2 550 d'entre elles sont dotées d'un plan de prévention des risques, pour un objectif de 5 000 en 2005.

Le constat de la mission rejoint ainsi, sur certains points, ceux déjà établi à plusieurs reprises notamment lors des inondations intervenues ces dernières années. A ce titre, il serait souhaitable que, au-delà des efforts entrepris, en particulier la modulation des franchises d'indemnisation à la suite de sinistres reconnus comme catastrophes naturelles, l'amélioration de l'information météorologique ou les dispositions contenues dans le futur projet de loi sur la sécurité civile visant à organiser la prévention au niveau des différents bassins fluviaux, les nombreux travaux réalisés à la suite de catastrophes naturelles encouragent les pouvoirs publics à engager une politique de prévention volontariste, sans laquelle tout dispositif de secours trouve ses limites.

· Les fortes précipitations du printemps dernier ont été à l'origine d'inondations sans précédent dans la vallée de la Somme. Quelques mois après celles intervenues en Bretagne et dans l'ouest de la France, ces inondations ont touché près de 7 000 hectares, sinistré 2 800 habitations, dont 730 ont dû être évacuées, tandis que 56 communes enregistraient des affaissements de terrain.

D'importants moyens de secours, coordonnés par le préfet de la Somme, ont immédiatement été mobilisés : 276 militaires et 48 membres des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile, 140 gendarmes, 120 policiers nationaux et municipaux, 100 sapeurs-pompiers, 100 agents de la direction départementales de l'équipement, 30 agents d'EDF et 30 bénévoles de la Croix rouge ont ainsi participé aux secours, porté assistance à la population et procédé notamment au renforcement des berges et des digues et à la sécurisation des zones inondées. En outre, une cellule interministérielle chargée de coordonner l'ensemble des actions de l'Etat et d'organiser l'assistance aux populations sinistrées, a été constituée auprès du préfet. Les établissements de soutien logistique de la sécurité civile ont, par ailleurs, fourni de nombreux matériels.

Le ministère de l'intérieur a, en outre, délégué au préfet concerné des crédits destinés aux secours d'extrême urgence pour un montant de 0,34 million d'euros (2,2 millions de francs), tandis que des crédits étaient affectés à la reconstruction d'équipements publics locaux non assurables. La tenue d'une commission interministérielle exceptionnelle en avril dernier a reconnu l'état de catastrophe naturelle dans 177 communes, une nouvelle réunion tenue au mois d'août ayant, en outre, permis l'examen de 70 dossiers.

Une fois encore, il est apparu indispensable de tirer les enseignements d'un tel sinistre ; à cette fin, une mission interministérielle d'expertise a été désignée mi avril pour déterminer les causes des inondations et les facteurs qui ont contribué à en aggraver les conséquences, évaluer l'efficacité des dispositifs de protection et de prévention existants et proposer des mesures appropriées. La présentation du rapport d'étape, en juin dernier, a motivé l'adoption d'un programme exceptionnel de réparation et de prévention des inondations dans le département de la Somme sur la période 2002-2006, lors du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire, qui s'est tenu le 9 juillet dernier.

Ainsi, le coût des travaux de remise en état du cours d'eau et des infrastructures routières ont été respectivement évalués à 35 millions d'euros (230 millions de francs) et 12 millions d'euros (80 millions de francs), la participation de l'Etat étant estimée à 17,7 millions d'euros (116 millions de francs).

*

Les catastrophes naturelles récentes et les enseignements qui en ont été tirés, soulignent combien la prévention des risques et la coordination des moyens engagés s'avèrent déterminants au regard de l'étendue des sinistres et de l'efficacité des opérations de secours. Si la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a substitué les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) aux différents plans spécialisés dont la mise en _uvre avait connu un échec relatif, la planification des risques naturels apparaît encore très insuffisante. Certes, des efforts ont été réalisés dans la perspective de voir, à l'horizon 2005, les 5 000 communes les plus exposées dotées d'un PPR ; les services de l'Etat concernés ont reçu une formation appropriée et le processus de concertation a été amélioré, mais de trop nombreuses communes répertoriées comme exposées à un risque naturel ne disposent toujours pas de cet outil de prévention. Au 1^er septembre dernier, on recensait ainsi 2 800 PPR, anciens plans d'exposition aux risques, périmètres à risques définis par l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme et plans de surfaces submersibles. L'approbation de 200 à 300 PPR est prévue d'ici la fin de l'année et 3 950 autres sont actuellement prescrits. Les plans approuvés concernent, pour l'essentiel, le risque d'inondation, tandis que nombreuses nouvelles prescriptions sont consécutives aux récents sinistres ou à la modulation de la franchise d'indemnisation nouvellement établie et sanctionnant les communes non dotées de PPR. Si ce processus s'accompagne d'un effort financier incontestable, les moyens affectés à la prévention des risques naturels demeurent sans commune mesure avec les masses financières engagées dans le processus de réparation, par ailleurs mis à mal par la succession des crises récentes.

B. QUELLE PRÉVENTION POUR LES RISQUES TECHNOLOGIQUES ?

· Les dramatiques événements de ces dernières semaines ont placés les risques industriels, technologiques et chimiques au c_ur de l'actualité. Où sont localisées les structures industrielles dangereuses ? Comment sont-elles sécurisées et surveillées ? Quel est le niveau d'information et de protection de la population ? Autant de questions que se posent légitimement nos concitoyens dans un contexte particulièrement douloureux.

La violente explosion d'une usine chimique située aux portes de Toulouse a fait près de 2 500 victimes, dont une trentaine sont décédées. Au-delà de l'évaluation des conséquences matérielles et humaines considérables de ce drame, il conviendra d'en tirer les enseignements tant du point de vue de la prévention des risques et de la sécurité des populations que du point de vue de l'organisation des secours.

Cette catastrophe a naturellement mobilisé d'importants moyens d'intervention dans le cadre du plan rouge immédiatement déclenché par la préfecture de Haute Garonne. Plusieurs centaines de sapeurs-pompiers de la zone de défense de Bordeaux ainsi que des effectifs de police, de gendarmerie et des compagnies républicaines de sécurité, deux détachements des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile spécialisés pour la gestion des accidents technologiques, trois postes médicaux avancés, trois cellules mobiles d'intervention chimique, trois hélicoptères et du matériel en provenance d'un établissement de soutien opérationnel et logistique de la sécurité civile ont ainsi été dirigés vers la zone sinistrée.

· La prévention et la gestion des risques industriels, en raison de la diversité des structures concernées, relèvent de plusieurs directions rattachées aux ministères de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de l'industrie, de l'équipement, des transports et du logement et de l'intérieur.

Selon le décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence, récemment actualisé, le préfet du département, en liaison avec les structures concernées, est chargé de préparer les mesures de sauvegarde et les moyens susceptibles d'être mis en _uvre pour faire face à des risques particuliers. Si ces derniers excèdent le cadre départemental, les plans d'urgence sont arrêtés par le préfet désigné par le Premier ministre ou le préfet du département où est établie la zone de défense concernée.

Les plans d'urgence doivent ainsi définir, pour chaque risque répertorié, les procédures de mobilisation, de réquisition et les conditions d'engagement des moyens nécessaires, préciser les missions des services publics et les modalités de concours des organismes privés appelés à intervenir, l'organisation du commandement sur les lieux des opérations ainsi que les modalités de transmission de l'alerte et de communication entre les intervenants. Ces plans doivent être réactualisés tous les cinq ans et sont déclenchés par l'autorité qui les a arrêtés.

Il existe trois catégories de plans selon la nature des risques concernés : Les plans particuliers d'intervention (PPI) sont établis pour faire face aux risques inhérents aux installations industrielles fixes ; les plans dits « plans rouges » sont destinées à organiser le secours à de nombreuses victimes ; les plans de secours spécialisés (PSS) concernent les risques technologiques non couverts par des PPI ou les risques liés à un accident représentant un danger pour les personnes, les biens ou l'environnement.

En vertu du décret précité, des PPI doivent donc être établis sur les sites comportant au moins une installation nucléaire de base, les installations classées définies par décret en application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, les stockages souterrains de gaz toxiques, comprimés ou liquéfiés mentionnés par les décrets n° 62-1296 du 6 novembre 1962 et n° 65-72 du 13 janvier 1965, les aménagements hydrauliques dotés d'un réservoir d'une capacité d'au moins 15 millions de m³ et d'un barrage ou une digue dépassant d'au moins vingt mètres le point le plus bas du sol naturel, les lieux de transit et d'activités présentant des dangers ou des inconvénients graves au sens de l'article 1^er de la loi du 19 juillet 1976 précitée.

29 PPI couvrent ainsi des installations nucléaires civiles, 14 autres des installations nucléaires militaires. La refonte de ces plans a toutefois été décidée à la lumière des réflexions conduites par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) avec les intervenants concernés et des retours d'expériences consécutifs aux exercices réalisés ; la circulaire ministérielle rédigée à ce sujet prévoit l'achèvement du processus en mars 2002.

La mission nationale d'appui à la gestion du risque nucléaire, entité de la DDSC, a participé à 12 exercices sur des sites nucléaires au cours de l'année 2000 et du premier semestre 2001 ainsi qu'à un exercice de dimension internationale.

Si plus de 600 installations industrielles sont concernées par la procédure de planification des risques (dont 550 installations classées pour la protection de l'environnement, 23 sites de stockage de gaz combustible, 99 grands barrages), le décompte des PPI réalisés annuellement ne constitue pas une donnée significative compte tenu de l'évolution même des structures industrielles ( créations, regroupements, disparitions ou déclassements des installations) ou de la mise à jour de PPI anciens. Ainsi, le recensement établi par la DDSC fait état de 27 nouveaux PPI réalisés entre août 2000 et août 2001 soit 18 créations et 9 refontes de plans existants concernant 46 installations. En outre, les plans d'alerte établis pour les grands barrages devront être transformés en PPI d'ici le 31 décembre 2002.

Elaborée pour étendre et simplifier le champs d'application de la directive Seveso, la directive Seveso II renforce les procédures de contrôle liées aux installations à risques et précise la nature et les modalités de diffusion des documents d'information correspondant aux PPI. Cet aspect de la directive, dont les crises récentes ont mis en lumière l'importance, a été à l'origine de la modification, en mai dernier, de l'article 9 du décret précité relatif aux plans d'urgence. L'information préventive et la communication en cas de crise nucléaire ont également été précisées cette année, en application de la directive Euratom 89/618.

L'actualité récente donne tout son sens à la réflexion engagée de longue date en vue de réformer la planification d'urgence et d'aboutir à une planification plus généraliste, complétée par des dispositions correspondant à la spécificité de chaque risque. Il serait souhaitable, dans ce contexte, que cette démarche aboutisse pour que soit enfin adapté le dispositif en vigueur.

· Au-delà de la prévention et de l'organisation des secours, se pose le problème des moyens d'intervention disponibles. L'Etat dispose de deux structures militaires spécialisées dans la gestion des risques technologiques et chimiques au sein des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile dont la réforme des armées a imposé la restructuration.

Le matériel réparti sur l'ensemble territoire relève des services départementaux d'incendie et de secours qui disposent notamment, selon leur degré d'équipement, de cellules mobiles d'intervention chimique (CMIC) et de cellules mobiles d'intervention radiologique (CMIR). Les CMIC sont dotées d'une cellule de reconnaissance et d'une entité d'identification chargée de qualifier et de quantifier les émissions éventuelles de matières dangereuses, d'affiner l'évaluation du risque et de préciser les mesures de sécurité adaptées. La définition du matériel et du niveau de formation des personnels des CMIR fait, depuis 1996, l'objet d'une réflexion qui doit aboutir à la définition de nouvelles normes. Les données disponibles portant sur l'année 1999, font état d'un niveau d'équipement très inégal d'un département à l'autre.

A la lumière de l'actualité récente, et au-delà des mesures annoncées par le Gouvernement, il apparaît indispensable de construire, sur la durée, une véritable politique de prévention, apportant une réponse adaptée aux risques de toute nature, propres aux sociétés industrielles, qu'ils soient technologiques, chimiques ou bactériologiques. La prévention, au-delà de mesures ponctuelles, doit avoir sa place dans une organisation collective où les responsabilités de chacun se trouvent définies. En outre, s'il convient de s'assurer que les moyens d'intervention des services de secours sont adaptés aux risques, l'Etat doit, de son côté, prendre toute sa part dans l'élaboration d'un dispositif de protection dont la dimension nationale n'est, hélas, plus à démontrer.

C. L'EXASPÉRANTE RÉPÉTITION DES INCENDIES DE FORÊT

Si ce chapitre trouve inévitablement sa place dans un rapport consacré à la sécurité civile, compte tenu des moyens engagés par la DDSC dans la lutte contre les feux de forêt, il serait souhaitable de traiter de cette question dans le cadre de débats portant sur la sécurité publique ou la justice.

On rappellera, en effet, que les études fondées sur l'origine connue d'environ 50 % des incendies évaluent à 45 % la proportion des mises à feu volontaires, tandis que plus de 40 % sont imputables à l'imprudence. Ces données sont d'autant moins acceptables que la lutte contre les incendies exige des moyens d'intervention humains et matériels considérables et s'effectue dans des conditions particulièrement difficiles et dangereuses, comme en témoigne le triste bilan des opérations menées en 2000, marquées par le décès de 9 sauveteurs.

Après une année 2000 où plus de 23 000 ha ont été incendiés, 25 feux excédant 100 ha, une première évaluation des incendies intervenus cette année fait état, à la date du 20 septembre, de 16 000 hectares incendiés dans la zone sud, alors que la moyenne des dix dernières années s'établit à 12 000 hectares. Cette situation trouve son origine dans le contexte météorologique très défavorable et une vulnérabilité végétale exceptionnelle.

Les tempêtes de l'hiver 1999-2000, outre leurs conséquences dramatiques, ont, en effet, fragilisé la forêt. Elles ont, ainsi, étendu à l'ensemble des surfaces sinistrées, la zone traditionnellement concernée par le risque d'incendie mais également réduit la mobilité des moyens de secours.

Dans un tel contexte, la prévention a, plus que jamais, pris tout son sens et d'importants moyens locaux et nationaux ont été mobilisés à cette fin. Des avions bombardiers d'eau, répartis à proximité des sites sensibles, ont réalisé des missions de guet aérien armé organisées à partir des informations fournies par le centre interrégional de coordination opérationnelle de Valabre. Réparties sur plusieurs bases, la flotte de la sécurité civile a ainsi été particulièrement sollicitée. Les avions Tracker, dotés d'une capacité de 3 300 litres et prioritairement destinés à ces missions de surveillance et de première intervention sur les feux naissants, comme les  Fokker, d'une capacité de 4 900 litres, basés à Marignane, ont complété l'action des Canadairs CL415. Quelque 1 900 heures de guet aérien armé ont ainsi permis d'intervenir sans délai sur 340 départs de feu tandis que 3 400 heures de vol étaient consacrées à l'extinction de 380 incendies déclarés.

Les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile, réparties sur sept départements du sud de la France sont également venues compléter l'action des 27 000 sapeurs- pompiers mobilisés par les collectivités locales. Equipées pour lutter contre les grands feux et complémentaires des moyens aériens, ces unités ont participé à la surveillance préventive effectuée par les équipes locales. Des colonnes de renfort ont également été constituées au niveau interdépartemental, tandis que le ministère de la défense apportait son concours en personnels et en matériels.

En outre, le ministère de l'agriculture et de la pêche a participé aux missions de prévention, une part de sa contribution concernant le conservatoire de la forêt méditerranéenne.

· Chapitre budgétaire du ministère de l'agriculture et de la pêche, le conservatoire de la forêt méditerranéenne, créé à la suite des graves incendies de l'été 1986, contribue au financement de travaux de prévention des incendies dans les quinze départements concernés. Dotée de crédits dont votre rapporteur a déjà eu l'occasion de relever l'érosion progressive, cette structure a récemment été l'objet d'une étude de la Cour des comptes.

Dans son rapport établi pour l'année 2000, celle-ci relève, en premier lieu, le désengagement progressif de l'Etat sous forme de diminutions, gels, annulations voire prélèvements de crédits, remettant en cause les programmations annuelles issues de larges concertations entre les préfets et les collectivités locales concernées. Cette diminution des crédits consacrés par l'Etat à la prévention contraste, de surcroît, avec l'augmentation des moyens affectés à la lutte contre les feux de forêt. La Cour fait également état de retards dans la répartition, la mise en place ou l'utilisation des crédits du conservatoire de la forêt méditerranéenne et déplore la détérioration de ses réalisations. A ce titre, elle fait état de l'estimation selon laquelle 75 % des 20 000 km de pistes destinées à la lutte contre l'incendie, dont elle relève la situation juridique parfois incertaine, ne sont pas entretenues faute de moyens financiers. A contrario, elle émet des réserves sur le bien fondé et les conditions de réalisation de certains programmes.

Soulignant que la prévention des incendies doit être appréhendée en terme d'aménagement du territoire et d'urbanisation, la Cour constate l'absence de plans de prévention liés au risque d'incendie approuvés à la fin de l'année 1999, dans les quinze départements du sud-est de la France. Elle relève également l'insuffisance du débroussaillement, le préfinancement du débroussaillement d'office n'étant, par ailleurs, plus assuré. Enfin, après avoir déploré l'absence d'évaluation de l'efficacité des actions financées par le conservatoire, la Cour demande la définition d'une politique cohérente fondée sur une coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales intéressées.

A la suite de ce constat sévère, les ministres concernés ont apporté les précisions suivantes :

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie justifie notamment l'ajustement des dotations allouées au conservatoire de la forêt méditerranéenne par l'évolution des besoins, les actions déjà menées et l'existence de financements locaux. Il relève, par ailleurs, l'amélioration récente des délais de mise en place des crédits, tout en rappelant l'existence de délais incompressibles en raison des procédures en vigueur. Regrettant l'absence d'évaluation, il évoque la réalisation prochaine d'une telle étude par le ministère de l'agriculture dont les conclusions seraient prises en compte dans le projet de loi de finances pour 2002. Il fait enfin état des dispositions du projet de loi d'orientation sur la forêt améliorant la procédure de débroussaillement obligatoire.

Après avoir rappelé l'ensemble des orientations définies par le comité interministériel réuni à la suite des incendies de l'été 1986 et le caractère prioritaire de la prévention, le ministre de l'intérieur justifie l'affectation de crédits, au profit de son ministère, décidée dés la création du conservatoire, comme une contribution à son effort en matière de prévention opérationnelle, à savoir le guet armé aérien et le quadrillage préventif du terrain. Il relève également que les crédits du ministère de l'agriculture consacrés à la mobilisation préventive bénéficient aux services départementaux d'incendie et de secours concernés. S'il concède la difficulté d'évaluer avec précision la proportion des résultats obtenus dans la lutte contre l'incendie imputable aux actions financées par le conservatoire, il considère que celles-ci ont incontestablement contribué aux progrès enregistrés. Il annonce, en outre, la modernisation à venir de l'outil d'évaluation et la mise en _uvre d'un système d'informations géographiques.

Le ministre de l'agriculture et de la pêche rappelle que l'évolution du budget forestier de l'Etat est imputable à un objectif général de réduction du déficit budgétaire ; il évoque l'évolution à venir de la procédure d'attribution des aides et le projet d'évaluation de l'efficacité des mesures financées par le conservatoire. Il plaide pour une mise à disposition plus rapide des crédits destinés aux services déconcentrés, pour leur mise en _uvre au niveau local et pour une meilleure gestion de la complémentarité de ces crédits avec ceux des collectivités territoriales. Reconnaissant l'existence d'équipements excédentaires, il précise les conditions dans lesquelles leur sélection et leur maintenance seront effectuées et, le cas échéant, la question de leur statut juridique résolue. S'il rappelle la nécessité d'adapter les actions de prévention à l'évolution de l'aménagement du territoire, il fait état des difficultés rencontrées pour l'élaboration du guide méthodologique lié à la planification du risque d'incendie comme une des raisons du retard pris en la matière. En outre, il justifie son intérêt pour la cartographie de ce risque par le financement d'atlas départementaux des zones exposées par le Conservatoire. Il subordonne l'efficacité de la procédure de débroussaillement à sa délocalisation, à la connaissance précise des zones à risques, à la sensibilisation des propriétaires concernés et à la sanction des manquements à la loi et rappelle, enfin, les dispositions contenues dans le projet de loi d'orientation sur la forêt.

Afin d'améliorer la prise en compte du risque d'incendies dans l'aménagement du territoire, le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement souligne l'intérêt des plans de prévention des risques dont le guide méthodologique est en cours de publication. Sur cette question, il indique que la réalisation de tels plans est en cours dans 105 communes, 400 devant en être dotées d'ici 2005. Il se dit également prêt à préparer, en liaison avec le ministère de l'agriculture et de la pêche, une évaluation des actions du Conservatoire.

· La loi n° 2000-602 d'orientation sur la forêt, adoptée en juin dernier comprend plusieurs dispositions destinées à favoriser la lutte contre les incendies. Un chapitre du texte est, en effet, consacré au défrichement, tandis qu'un autre améliore la prévention des feux de forêt. Sur ce dernier point, le champ d'application des mesures de prévention, jusqu'à présent limitées aux massifs forestiers méditerranéens, est étendu aux régions méridionales et du centre-ouest, qui feront donc également l'objet d'un plan départemental ou régional élaboré et arrêté, après avis des collectivités territoriales concernées, par le préfet qui pourra alors imposer la réalisation de travaux d'aménagements. Les conditions dans lesquelles peuvent être effectués certains travaux de prévention sont précisées, tandis que la répartition des compétences entre maires et préfets en matière de débroussaillement est clarifiée. A ce titre, si cette obligation, qu'il appartient en premier lieu aux maires de faire respecter, s'applique de plein droit aux abords des zones à risques elle relève, ailleurs, d'un arrêté préfectoral. Le texte adopté définit également les conditions de prescription, de réalisation et de prise en charge financière des travaux de débroussaillement et précise les contraintes pouvant figurer dans les plans de prévention des risques relatifs aux incendies de forêt.

D. LES LENTES ET DÉLICATES OPÉRATIONS DE DÉMINAGE

La question du ramassage, du stockage et de la destruction des armes et munitions issues des derniers conflits mondiaux se pose depuis de nombreuses années mais les récentes opérations de déminage ont porté sur le devant de la scène ce problème récurrent, lui donnant enfin l'importance qu'il mérite.

· Dès fin 1947, quelque 13 millions de mines, 490 000 bombes, 16 millions d'obus et engins divers issus des deux guerres mondiales avaient été recherchés et traités par la direction du déminage créée à cette fin en février 1945, 475 000 hectares dépollués, tandis que 500 des 3 200 démineurs avaient trouvé la mort, 800 autres étant blessés. Cependant, de nombreuses munitions demeurent, aujourd'hui encore, enfouies sur les anciennes zones de conflits.

Placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, l'actuel service de déminage, composé d'un bureau central, d'une division technique et de dix-huit centres de déminage, est rattaché à la direction de la défense et de la sécurité civiles et comprend 153 démineurs (ils étaient 116 en 1992 et 156 en 1998). Pour réaliser ses missions, ce service dispose d'une centaine de véhicules, de deux engins de chantier et de différents matériels d'intervention.

Outre la neutralisation et la destruction des engins de guerre signalés par les services de l'Etat, les élus locaux ou les particuliers, les démineurs procèdent à la détection et au traitement approprié des objets suspects lors de voyages officiels ou de manifestations publiques. Ils interviennent sur l'ensemble des terrains civils, à l'exception des rivages de la mer, de la zone de compétence de la préfecture de police de Paris et de certaines localisations urbaines relevant d'équipes spécialisées de la police nationale ; la France est, en effet, l'une des rares nations occidentales où les opérations de déminage relèvent de quatre structures différentes.

Au cours de l'année 2000, le service de déminage a reçu quelque 11 334 demandes d'intervention permettant la destruction de 435 tonnes de matériel, tandis que 448 missions de détection étaient réalisées et 273 opérations liées à des voyages officiels effectuées. La quantité de munitions annuellement détruites ne permet pas néanmoins d'envisager un assainissement du pays avant plusieurs siècles.

Si, jusqu'en octobre 1993, la destruction des munitions intervenait régulièrement par explosion, notamment en baie de Somme, la fin de telles pratiques a posé avec acuité la question de la mise en conformité des sites existants afin d'y organiser enfin, de manière satisfaisante, le stockage et la destruction des munitions recueillies sur le territoire. Dans cette perspective, des travaux d'aménagement ont été réalisés l'année dernière, pour un coût total de 0,38 million d'euros (2,5 millions de francs), sur le site de Vimy. Par ailleurs, l'implantation de soutes de stockage doit être engagée, l'an prochain, dans les centres de Brest, Caen et Lyon, tandis que les centres de Montpellier, Châlon-en-Champagne, Amiens, Bordeaux et Versailles devront être dotés de sites de stockage temporaires. La sécurisation des sites de stockage des munitions chimiques, entreprise en 2001, est également prévue, les récents achats de terrains permettant d'améliorer l'équipement des centres de déminage de Brest, Caen et Lyon. La création d'infrastructures administratives et techniques sur les sites d'Amiens, Laon, Châlon-en-Champagne, Metz, Bordeaux, Versailles, Rouen et La Rochelle restent à prévoir.

En outre, l'unité de destructions de munitions « Seccoia », destinée à la destruction des munitions dans des conditions conformes au droit international et à la sécurité des personnes, prévue pour 2001, n'a toujours pas vu le jour, ce projet, comme l'indiquait le Premier ministre en avril dernier ⁽⁾ s'avérant particulièrement complexe « du point de vue industriel et du point de vue de la sécurité ». Toutefois, à la lumière des événements récents, le gouvernement a fait part de son intention d'accélérer le processus.

· Informé en avril dernier des risques liés à la dégradation de caisses de munitions conventionnelles et chimiques stockées dans le dépôt de Vimy, le Gouvernement a décidé l'évacuation de 1 250 personnes proches du site durant plusieurs jours. Quinze tonnes de munitions ont été neutralisées puis évacuées le 14 avril vers le camp de Suippes, site militaire permettant ainsi la sécurisation, par les démineurs, de 224 caisses de munitions.

En juin dernier, 53 démineurs de la sécurité civile ont procédé, dans des conditions particulièrement difficiles, à l'enlèvement de quelque 130 tonnes d'obus découverts dans une petite commune des Ardennes. Le stock de munitions mis à jour sur ce site représentait ainsi l'un des plus importants découvert depuis la seconde guerre mondiale et traité par le service de déminage. Les quelque 600 habitants du Chatelet-sur-Retourne ont été évacués pendant la durée des opérations. A l'exception de quelques obus détruits sur place parce qu'intransportables, les munitions ont été déplacées sur le site de Laon-Couvron en attendant leur destruction à Sissone.

En Moselle, le fort de Woippy, affecté depuis 1971 au ministère de l'intérieur pour le stockage des munitions récupérées chaque année dans cette région, doit voir sa sécurité renforcée. Une étude a été commandée en ce sens et les premières mesures devraient intervenir en 2001, tandis que le transfert d'une partie des munitions entreposées est envisagé.

Si les crédits alloués au service de déminage atteignent un peu plus de 3,20 millions d'euros (21 millions de francs) en 2001, contre près de 1,68 million d'euros (11 millions de francs) en 1990, force est de constater que la tâche à accomplir reste immense, d'autant que les travaux entrepris à proximité des zones de conflit mettent régulièrement à jour d'anciennes munitions.

E. LA SÉCURITÉ DES ROUTES ET DES TUNNELS

· En dépit d'une amélioration par rapport à l'année précédente, le bilan 2000 de l'insécurité routière demeure inacceptable. 8 079 personnes ont ainsi trouvé la mort sur la route (tués à trente jours), tandis que 162 117 étaient blessées, dont 27 407 gravement ( blessés dont l'état nécessite plus de six jours d'hospitalisation).

Si l'on peut se réjouir de la diminution, par rapport aux données de 1999, du nombre de blessés, de tués ou de blessés graves, l'irrégularité de ce bilan, selon le mois considéré, souligne la fragilité des résultats obtenus. A ce titre, si le nombre de tués a diminué à partir du mois de mai, le mois d'août enregistrant la baisse la plus importante (- 18 %), les quatre premiers mois de l'année 2000 ont vu le nombre de tués augmenter de 2,6 %, tandis que le mois d'octobre enregistrait une hausse de 1,2 %.

On notera également que l'évolution favorable de l'année 2000 doit être appréciée au vu d'un certain nombre de paramètres comme l'indice de la circulation qui fait état d'une progression de 2,1 % sur le réseau national contre 4 % en 1998 et 1999.

Certes, le bilan de l'insécurité routière enregistre une amélioration régulière depuis plusieurs années (on déplorait 9 617 morts et 205 968 blessés dont 47 119 blessés graves en 1991), mais le coût matériel et humain de ces sinistres, qui mobilisent souvent les services de secours, demeure considérable et les résultats obtenus inconstants, comme en témoignent les données de ce mois de septembre.

· Personne n'a oublié le terrible accident survenu dans le tunnel du Mont Blanc qui, en mars 1999, a coûté la vie à 39 personnes. Au-delà du cas particulier de ce tunnel examiné après le drame dans le cadre d'un rapport d'expertise franco-italien, plusieurs études ont été réalisées afin d'améliorer la sécurité dans les tunnels. Ainsi, les quelque trente tunnels routiers les plus importants de France ont été expertisés par une commission interministérielle ; une réflexion a été engagée en vue de déterminer les normes de prévention et de sécurité pour ce type d'ouvrage, tandis que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques était chargé d'une étude sur les moyens nécessaires à mettre en _uvre pour améliorer la sécurité des tunnels routiers et ferroviaires français.

Le diagnostic établi à la suite de l'expertise portant sur les tunnels longs de plus d'un kilomètre a mis en évidence la nécessité d'entreprendre des travaux de génie civil, de mettre à niveau certains équipements et de revoir le dispositif de planification d'urgence. Si ce dernier point a été mis en _uvre sans délai, les travaux de sécurité plus long à réaliser ont, en revanche, été précédés de mesures temporaires.

En outre, un projet de loi portant sur la sécurité des infrastructures et systèmes de transport et sur les enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre vient d'être adopté en première lecture par l'Assemblée nationale. Ce texte permet la prise en compte des règles de sécurité propres à chaque ouvrage lors de leur conception, leur mise en service et leur exploitation. Il précise notamment que les modalités d'organisation des secours, au même titre que la réglementation sociale, la définition des règles de sécurité et de contrôle techniques applicables aux transports, est une compétence de l'Etat qui veille à leur mise en _uvre et contrôle leur application. Le projet complète la procédure de contrôle des ouvrages du réseau routier, des systèmes de transports ferroviaires et de transports guidés dont l'exploitation présente des risques particuliers. Il prévoit également, en cas de nécessité, des procédures d'agrément analogues pour les structures qui ne font pas l'objet d'une réglementation spécifique. En outre, il précise le cadre juridique dans lequel sont effectuées les enquêtes techniques consécutives à des accidents de transport terrestre ou intervenus en mer afin de faciliter l'analyse détaillée de leurs causes et d'en tirer rapidement les enseignements.

La catastrophe du Mont-Blanc a également été à l'origine d'une instruction technique renforçant les normes d'exploitation applicables aux nouveaux ouvrages routiers. On notera toutefois que cette instruction n'a pas vocation à s'appliquer aux tunnels existants.

Enfin, les règles de sécurité applicables aux tunnels binationaux ont été renforcées. A ce titre, les limites de vitesse et d'espacement des véhicules ainsi que la coordination des dispositifs de secours ont été renforcées et d'importants travaux programmés dans le tunnel du Fréjus. Par ailleurs, les travaux réalisés dans la perspective de la réouverture du tunnel du Mont Blanc ont pris en compte les recommandations du rapport d'expertise concernant notamment les normes de sécurité à l'intérieur de l'ouvrage, les limites de vitesse et d'espacement entre les véhicules, l'amélioration de la signalisation, l'interdiction des véhicules transportant des matières dangereuses et des poids lourds ne répondant pas aux normes destinées à limiter la pollution. En outre, des mesures analogues ont été prises pour les tunnels en cours de travaux.

Au-delà de la conception des infrastructures de transport et du contrôle des normes de sécurité, les accidents terrestres ou maritimes récents témoignent, une nouvelle fois, de la nécessité d'améliorer la coordination entre les structures chargées de la prévention et des secours au niveau national, mais aussi à l'échelle européenne.

F. LES ACCIDENTS DE LOISIRS : DE LA LIBERTÉ À LA MISE EN DANGER D'AUTRUI

· « S'il fallait mettre une croix à l'emplacement de tous les accidents mortels, on ne verrait que cela » tels sont les propos d'un guide, rapportés, cet été par un hebdomadaire ⁽⁾, au sujet des drames que l'on ne compte plus dans le massif du Mont Blanc.

Chaque été, en effet, un grand nombre d'accidents aux conséquences parfois irréversibles engagent d'importants moyens en personnels et en matériels et obligent parfois les équipes de secours à travailler dans des conditions périlleuses.

Selon les données transmises par les préfectures concernées, la pratique de différents sports de montagne (alpinisme, descente de canyon, escalade, parapente, deltaplane, randonnée pédestres, spéléologie, via ferrata et VTT ) s'est ainsi traduite, au cours de l'été 2000 par 16 disparitions, 102 décès et 1 585 blessés dont la moitié à la suite de randonnées pédestres. Au cours de l'hiver 1999-2000, 45 127 skieurs alpins ou de fond ont été blessés (soit 3 400 de plus que l'hiver précédent) et 40 sont décédés dans les 28 départements dotés de domaines skiables.

Par méconnaissance du danger, goût du risque ou désinvolture, trop d'amateurs imprudents de sports de loisirs font supporter à la collectivité les conséquences de pratiques sportives dangereuses. 47 sauveteurs (gendarmes, CRS, pisteurs-secouristes ou équipages d'hélicoptères) ont ainsi été blessés en 1999, soit 20 de plus que l'année précédente ; 2 sont, en outre, décédés lors d'opérations de secours en montagne.

Les moyens mis en place par les pouvoirs publics pour le secours en montagne en dehors du domaine skiable sont considérables. 253 gendarmes et 110 auxiliaires, 198 membres des Compagnies républicaines de sécurité et 7 auxiliaires, quelque 300 sapeurs-pompiers sont affectés à des missions de sauvetage, tandis que 60 médecins volontaires des hôpitaux, médecins libéraux ou sapeurs-pompiers formés à la médecine d'urgence en montagne participent quotidiennement à des gardes au sein des SMUR ou des services d'urgence hospitaliers concernés. De surcroît, 22 hélicoptères de la sécurité civile ou de la gendarmerie nationale, dont l'équipage est constitué d'un pilote et d'un mécanicien-treuilliste, sont affectés aux missions de secours durant la saison d'été (20 en hiver). C'est ainsi l'Etat qui, en dehors du domaine skiable, supporte la charge financière des moyens de secours, les collectivités territoriales concernées ayant financé l'essentiel des infrastructures telles que les bases d'hélicoptères.

· Moins spectaculaires que les accidents de montagne où les moyens déployés sont importants et concentrés sur un nombre plus restreints de sites, les accidents consécutifs à la pratique d'activités nautiques ont trop souvent des conséquences dramatiques. Les données transmises par les sapeurs-pompiers portant sur l'année 2000 font ainsi état de plus de six mille personnes secourues, parmi lesquelles 675 sont décédées et 445 ont été gravement blessées.

Depuis deux ans, la Direction de la défense et de la sécurité civiles recense les décès intervenus sur les 25 départements côtiers de la métropole pendant la période estivale et les accidents survenus dans les piscines privées du territoire national. 123 décès ont ainsi été dénombrés au cours de l'été 2000, dont 87 concernent des baigneurs, 52 d'entre eux évoluant hors des zones surveillées. L'enquête portant sur les piscines privées fait état de 55 décès, dont 32 enfants de moins de cinq ans, et de 143 victimes hospitalisées. Ces chiffres s'inscrivent en hausse par rapport à ceux recueillis en 1999.

· La question de la prise en charge du coût des secours liés à la pratique de sports de loisirs est depuis plusieurs années posée par les élus. On peut, en effet, comprendre l'agacement de certains maires de petites communes touristiques, contraints de supporter le coût parfois considérable des secours nécessités par la désinvolture ou de l'imprudence de quelques-uns. Certes, le problème est complexe et le principe de gratuité des secours établi de longue date, même s'il a déjà subi quelques aménagements, mais la répétition d'événements de ce type a conduit certains parlementaires à proposer une modification législative.

Les sénateurs ont ainsi adopté, en première lecture, fin 1999, une proposition de loi de M. Jean Faure tendant à permettre une participation des pratiquants d'activités sportives ou de loisir, aux frais de secours engagés par les communes. De même, lors de la première lecture, à l'Assemblée nationale, du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, un amendement a été déposé subordonnant la pratique de sports « à risques » à la souscription d'une assurance destinée à couvrir les frais d'une éventuelle intervention de secours. Rappelant qu'une disposition de même nature avait été proposée par le Sénat mais jugeant qu'il convenait de procéder à une expertise complémentaire, le ministre de l'intérieur a souligné que « l'Etat n'(avait) jamais abandonné les collectivités locales à leur triste sort quand il s'agissait de débourser de l'argent, notamment pour des sauvetages ».

G. LES INTERVENTIONS DE LA SÉCURITÉ CIVILE HORS DU TERRITOIRE NATIONAL

Au-delà de leurs multiples interventions sur le territoire national, les services de la sécurité civile sont amenés à répondre à des demandes d'assistance de pays étrangers victimes de catastrophes. Ils ont ainsi réalisé, en janvier dernier, deux missions de secours consécutives, à des séismes survenus au Salvador et en Inde.

Le Salvador a été le pays le plus touché par le tremblement de terre, ressenti dans toute l'Amérique centrale, le 13 janvier 2001. Un premier bilan a fait état de plus de 700 morts, 4 400 blessés, 2 000 disparus et plus d'un million de sans abri.

Dès le 15 janvier, à la demande du ministère des affaires étrangères, quarante-huit spécialistes de la sécurité civile et sept médecins du SAMU, ont rejoint les lieux de la catastrophe pour dispenser des soins et procéder à des traitements d'eau. Cette mission, qui a permis, en dix jours, la distribution de 130 000 litres d'eau et la réalisation d'environ 1 500 actes médicaux, a représenté, hors frais de transport et d'hébergement, un coût de 83 846,96 euros (550 000 francs).

Quelques jours après la catastrophe intervenue sur le continent américain, un autre séisme a frappé le Pakistan et l'Inde. Dans la province la plus touchée, on estime le nombre de morts à 30 000 et celui des sans abri à 1,250 million. Quarante-quatre sauveteurs de différents services de sécurité civile ont été envoyés sur les lieux de la catastrophe pour y effectuer des interventions médicales. 731 actes médicaux ont ainsi été réalisés au cours de cette mission d'une dizaine de jours, dont le coût a représenté (hors frais de transport et d'hébergement) 88 420,43 euros (580 000 francs).

*

La diversité des missions réalisées par les services de secours témoigne de l'immensité du champ de compétence de la sécurité civile qui, au-delà des interventions opérationnelles, doit prendre en compte le dispositif de prévention.

Les récentes catastrophes intervenues tant sur le plan national qu'au-delà de nos frontières nous amènent ainsi à réfléchir sur l'organisation des secours.

Quels efforts serions-nous prêts à réaliser pour organiser une prévention efficace ? Quelles réformes convient-il de conduire pour organiser la protection de nos concitoyens face à des risques de toute nature ? Comment mieux coordonner l'action d'intervenants multiples ? Souhaitons que la discussion du projet de loi sur la sécurité civile annoncé par le Gouvernement permette d'ouvrir ce débat.

II. - LA SÉCURITÉ CIVILE : ORGANISATION ET MOYENS

Si l'étendue des missions de sécurité civile se traduit par l'intervention de multiples structures, tant au niveau de la prévention des risques qu'à celui de la gestion des secours, les services de la sécurité civile proprement dite sont organisés localement, la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) constituant un échelon de coordination en charge de la gestion des moyens opérationnels lourds.

On peut s'interroger sur la pérennité d'un système qui attribue aux collectivités locales la charge des services de secours, alors même que leur pouvoir de décision s'amenuise : la diversité et l'étendue des sinistres nécessitent un accroissement des moyens de secours spécialisés, dont l'utilisation impose une formation adaptée, le pouvoir normatif de l'Etat s'accroît en matière de prévention et d'organisation des secours comme en témoigne le contenu des dispositions législatives et réglementaires de ces dernières années, tandis que les enseignements tirés des crises récentes font notamment apparaître la nécessité de renforcer la coordination entre les structures compétentes et de donner une réalité à l'échelon zonal. Autant d'éléments qui plaident pour un engagement financier de l'Etat à la hauteur de son pouvoir de décision et du nouveau visage de la sécurité civile.

A. UN BUDGET ÉTRIQUÉ AU REGARD DES ENJEUX DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Si la sécurité civile est une composante à part entière de la sécurité des citoyens et, à ce titre, un dossier prioritaire, le budget que l'Etat lui consacre n'en porte manifestement pas le témoignage. Années après années, les moyens d'intervention de l'Etat sont, certes, progressivement modernisés mais les nouvelles dimensions de la sécurité civile ne trouvent toujours pas de réelle traduction budgétaire.

Avec moins de 1,5 % des crédits « Intérieur et décentralisation », la direction de la défense et de la sécurité civiles assure le financement des moyens opérationnels nationaux, l'essentiel du coût de cette mission régalienne étant à la charge des collectivités territoriales.

LES CRÉDITS « INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION »

249 157 651 €
(1 634 367 052,77 F)

Sécurité civile

5 043 992 954 €
(33 086 424 861,27 F)

Police nationale

Le budget de l'Etat consacré à la sécurité civile, en augmentation de 1,82 % par rapport à l'année précédente, est ainsi essentiellement destiné au financement des personnels et matériels de secours relevant de la direction de la défense et de la sécurité civiles. Près du quart de ces crédits constitue la participation de l'Etat au financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, unité militaire du génie, mise à disposition du préfet de police et chargée des secours dans la capitale et les départements de la « petite couronne ».

LA RÉPARTITION DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2002

TOTAL : 249 157 651 euros (1 634 367 052,77 francs)

Les crédits consacrés aux moyens des services sont quasi également répartis entre les dépenses de personnels et de fonctionnement. Les crédits de personnels, en hausse de 2,5 %, s'établissent à 82,5 millions d'euros (541,16 millions de francs), dont 34,4 millions d'euros (225,65 millions de francs) concernent les rémunérations des personnels militaires, 8,5 millions d'euros (55,76 millions de francs) celles des personnels techniques de l'administration centrale, 9,6 millions d'euros (62,97 millions de francs) les indemnités des personnels non militaires, 4,7 millions d'euros (30,83 millions de francs) les salaires des personnels ouvriers, tandis que 25 millions d'euros (163,99 millions de francs) recouvrent les cotisations sociales dues par l'Etat.

Les effectifs budgétaires de la direction de la défense et de la sécurité civiles sont ainsi constitués des 1 490 militaires des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile et des états majors, 284 techniciens et personnels navigants, 176 ouvriers et 20 contractuels affectés à l'institut national d'études de la sécurité civile, soit 1,16 % des emplois budgétaires du ministère de l'intérieur.

Différentes mesures prévues dans le présent projet de loi de finances concernent les déroulements de carrière. A ce titre une catégorie de « techniciens de maintenance » ouvrant aux personnels non navigants du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile des perspectives d'évolution professionnelle doit être créée transformant ainsi, en 2002, 21 emplois de contractuels non navigants et 7 emplois d'ouvriers d'Etat ; la transformation de 30 postes de sous officiers volontaires en postes d'engagés volontaires du grade de caporal chef renforcera le taux d'encadrement des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile ; enfin, un déroulement de carrière plus favorable sera proposé pour 23 emplois d'ouvriers d'Etat de la base d'avions.

Le présent projet de budget inclut, enfin, plusieurs mesures indemnitaires : il s'agit de la troisième tranche du plan de revalorisation concernant les pilotes d'hélicoptères (0,3 million d'euros soit 2 millions de francs), de l'attribution, sur deux ans, d'une indemnité correspondant aux difficultés d'exercice des missions de déminage (0,76 million d'euros, soit 5 millions de francs, par an) et d'un ajustement indemnitaire de quelque 9 100 euros (60 000 francs), à destination de personnels des services techniques.

Titre V.  -  Investissements exécutés par l'Etat (en milliers d'euros)

PARTICIPATION DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES AUX CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE PRÉVUE POUR 2002

Les moyens de fonctionnement, en progression de 4,76 %, atteignent 96,9 millions d'euros (635,62 millions de francs), au sein desquels les crédits du chapitre 34-31, d'un montant de 31,81 millions d'euros (209 millions de francs), sont destinés à l'acquisition de matériels affectés au déminage et aux unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile ainsi qu'au financement de formations. La participation de l'Etat au financement des services de secours de la ville de Paris atteint près de 60,5 millions d'euros (396,85 millions de francs), incluant ainsi la première phase du plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (1,83 million d'euros [12 millions de francs], dont 0,77 million d'euros [5,07 millions de francs] au titre des mesures nouvelles inscrites dans le présent projet de budget). 15 médecins de la brigade vont ainsi voir leur salaire revalorisé en 2002, tandis que le plan de modernisation, prévu sur 6 ans, devrait permettre d'importantes créations de postes, l'acquisition d'équipements pour remplacer le matériel hors d'âge, faire face aux besoins opérationnels croissants, financer le fonctionnement et les infrastructures correspondant aux personnels et moyens d'intervention supplémentaires.

Les crédits affectés à l'institut national d'études de la sécurité civile s'accroissent de 0,305 million d'euros (2 millions de francs), tandis que les dotations d'informatique et de télématique se trouvent majorées de près de 0,7 million d'euros (4,59 millions de francs).

Les crédits d'intervention conservent une immuable stabilité avec la stricte reconduction des crédits affectés aux secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques (159 748 euros soit 1 047 878 francs) et aux pensions de sapeurs-pompiers victimes d'accidents (9,9 millions d'euros, soit 64,94 millions de francs) ; seules les subventions aux services d'incendie et de secours se trouvent amputés par la non reconduction de crédits d'origine parlementaire.

Alors que les demandes d'autorisation de programme sont strictement reconduites, les crédits d'investissement diminuent sensiblement : avec 3,05 millions d'euros (20 millions de francs), contre 4,73 millions d'euros (31,03 millions de francs) l'année précédente, les dotations d'équipement immobilier financeront notamment la deuxième tranche des travaux de sécurisation du site de déminage de Vimy, la poursuite de l'aménagement des centres de déminage de Brest, Caen et Châlons-en-Champagne, la restructuration des bases d'hélicoptères de Montpellier, La Rochelle et Cannes.

Les crédits d'acquisition des moyens aériens, d'un montant de 20,3 millions d'euros (133,16 millions de francs), sont destinés à poursuivre la modernisation de la flotte d'hélicoptères, alors qu'une réflexion est en cours sur l'adaptation du format de la flotte aérienne. Les crédits de maintenance diminuent de 1,2 million d'euros (7,87 millions de francs), pour s'établir à 33,8 millions d'euros (221,71 millions de francs), tandis que les crédits d'équipement informatique, télématique et de transmission représentent 152 000 euros (997 000 F), contre 409 000 euros (2,7 millions de francs) l'année précédente.

On ne peut que regretter la modestie chronique des moyens engagés au regard des tâches à accomplir et des insuffisances mises en lumière lors des crises récentes. Comme l'ont démontré les sinistres intervenus cette année, le chantier de la sécurité civile est immense : les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile sont de plus en plus sollicitées, qu'il s'agisse de feux de forêt, d'accidents technologiques, de catastrophes naturelles ou de missions d'assistance hors du territoire national ; les efforts de prévention apparaissent déterminants pour limiter les conséquences des sinistres et faciliter les interventions de secours ; en outre, comme l'a souligné la mission interministérielle chargée de tirer les enseignements des tempêtes de l'hiver 1999-2000, l'Etat doit être vigilant sur sa capacité propre d'intervention qui pourrait s'avérer insuffisante en cas de crise majeure. Celle-ci indiquait dans le rapport mentionné plus haut : « Un effacement sans doute excessif de l'Etat, marqué par un certain désengagement de ses fonctions classiques de régulateur et une érosion des moyens disponibles, une prise en compte insuffisante de l'évolution du paysage économique et social sont préoccupantes. Il convient donc d'actualiser et de moderniser le dispositif, pour être à même, dans les années à venir, de faire face à des crises par nature imprévisibles. » Si ce constat concerne l'ensemble des ministères chargés de ces questions, il n'en témoigne pas moins de l'importance des efforts à réaliser en matière de sécurité civile.

B. LES PERSONNELS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

16 sapeurs-pompiers ont, cette année, trouvé la mort dans l'exercice de leur mission. Ils sont quelque 235 000 qui, à toute heure du jour et de la nuit, et parfois au péril de leur vie, se rendent sur les lieux des sinistres pour porter secours à leurs concitoyens. Leur courage et leur dévouement sont d'autant plus remarquables que, au-delà du danger inhérent à leurs missions, ils doivent parfois intervenir en terrain hostile et se trouvent confrontés à des actes de violence inacceptables.

1. Les sapeurs-pompiers volontaires

Les collectivités territoriales sont confrontées, depuis plusieurs années, à une véritable crise du volontariat. Evolution sociale et économique, difficulté de concilier un engagement altruiste avec une organisation nécessairement contraignante ou incompatibilités avec les impératifs des entreprises, quelles que soient les explications avancées, les pouvoirs publics ne pouvaient laisser perdurer sans réagir une crise affectant la catégorie la plus nombreuse des personnels de la sécurité civile, sur laquelle repose l'organisation locale des services de secours.

Depuis le vote de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, un certain nombre de dispositions ont été prises, consacrant ainsi les conditions d'exercice de missions jusqu'alors très partiellement définies. Toutefois, plusieurs amendements parlementaires portant sur la situation des volontaires ont été discutés lors des débats, en première lecture, du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, témoignant ainsi des difficultés encore non résolues.

· Consécration législative du volontariat, la loi du 3 mai 1996 précitée s'est notamment attachée à harmoniser les conditions d'exercice des missions des volontaires (droit à la formation, vacations horaires, allocation de vétérance) et à organiser une disponibilité compatible avec les contraintes des entreprises. Les conditions d'attribution et de versement de l'allocation de vétérance ont, en outre, été améliorées par la loi n° 99-128 du 23 février 1999 complétée par décret (n° 99-709 du 3 août 1999).

Différentes mesures d'ordre réglementaire sont venues compléter ces dispositions. C'est ainsi qu'a été créé, par décret n° 96-772 du 4 septembre 1996, un observatoire national du volontariat, relayé par des observatoires départementaux, chargé de mettre en évidence les caractéristiques du volontariat et de faire des propositions en faveur de son développement.

La prochaine réunion de l'observatoire national prévue pour cette fin d'année, devrait donner lieu à la présentation d'une étude portant sur la place et le rôle des volontaires dans l'encadrement des services départementaux d'incendie et de secours, le rôle des amicales au sein des corps, la motivation et l'engagement des jeunes sapeurs-pompiers de France, les accidents de service chez les sapeurs-pompiers. En outre, un questionnaire sur la perception des volontaires au sein des entreprises et destiné à ces dernières est en cours d'élaboration.

Directement complémentaire de la loi du 3 mai 1996, le décret n° 99-1039 du 10 décembre 1999, complété par les arrêtés du 6 mai 2000, rassemble et adapte les règles applicables aux sapeurs-pompiers volontaires, depuis leur engagement (à partir de 18 ans et pour une durée de 5 ans tacitement reconductible), jusqu'à leur cessation d'activité (55 ans avec possibilité d'une prolongation de cinq années), qu'ils appartiennent aux structures départementales, intercommunales ou communales.

Le volontariat est également encouragé par l'établissement d'équivalences dans certains cas de recrutement, l'élargissement des possibilités de suspension de l'engagement sans résiliation pour des raisons professionnelles, familiales ou scolaires), tandis que sont précisées les conditions de formation, de déroulement de carrière et les règles de discipline.

Plusieurs arrêtés du 6 mai 2000 sont venus compléter les dispositions du décret précité et définissent respectivement :

-  les conditions d'aptitude médicale des sapeurs-pompiers et les conditions d'exercice de la médecine professionnelle et préventive au sein des services départementaux d'incendie et de secours ;

-  les conditions d'habilitation d'experts des services d'incendie et de secours susceptibles de donner un avis et de participer à la conduite de dossiers ou d'opérations dans leur domaine de compétence ;

-  les conditions nécessaires à l'engagement sur titres et diplômes au grade de lieutenant ;

-  les conditions d'engagement en qualité de sapeurs-pompiers volontaires des personnels chargés de la prévention et de la lutte contre l'incendie dans les entreprises, dans les établissements recevant du public ou les immeubles de grande hauteur ;

-  les conditions d'engagement en qualité de sapeurs-pompiers volontaires des militaires de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, du Bataillon des marins pompiers de Marseille ou des Unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile ;

-  les conditions de fonctionnement et les attributions des comités consultatifs départementaux, communaux et intercommunaux des sapeurs-pompiers volontaires (respectivement institués auprès du SDIS, des communes et EPCI concernés), de la commission nationale de changement de grade ainsi que du conseil de discipline départemental ;

-  les cas de dispenses de formation pour les sapeurs-pompiers volontaires recrutés en vue de la surveillance des baignades et activités nautiques ;

-  les règles vestimentaires correspondant aux différentes missions des sapeurs-pompiers.

· Force est de constater aujourd'hui que les dispositions adoptées concernant les sapeurs-pompiers volontaires ne semblent pas suffisantes pour enrayer la crise du volontariat.

A titre d'exemple, les conventions prévues entre les SDIS et les employeurs afin d'organiser une disponibilité des volontaires compatible avec les contraintes des entreprises sont encore très peu nombreuses et concernent, a priori, les situations ne soulevant pas de difficultés. Le premier bilan effectué en 1999 a ainsi conduit le ministère de l'intérieur à encourager les SDIS à créer des structures chargées du développement du volontariat. En outre, depuis mars dernier, un officier de sapeur-pompier volontaire est spécifiquement chargé de cette question auprès de la direction de la défense et de la sécurité civiles et un bilan des actions destinées à favoriser le volontariat devrait être réalisé l'année prochaine.

Lors de la discussion des dispositions portant sur les services d'incendie et de secours contenues dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, plusieurs parlementaires, dont votre rapporteur, ont souhaité, par voie d'amendements, aborder la question du volontariat. Si la plupart n'ont pas été retenus parfois en raison de la discussion à venir du texte sur l'organisation de la sécurité civile, ces amendements témoignent des difficultés restant à résoudre. Ont été ainsi suggérés : la création d'un conseil supérieur des sapeurs-pompiers et d'une commission pour le développement du volontariat ; l'intégration de la formation des volontaires dans le cadre de la formation professionnelle et des obligations incombant aux entreprises sur ce point ; l'intégration d'un quota de volontaires au sein de chaque corps de professionnels ; la validation des acquis en vue de dispenses de certains examens et formations ; l'élargissement, dans certains cas, des conditions d'attribution de la part variable de l'allocation de vétérance, des pensions de réversion et des pensions d'orphelin ; la validation des services accomplis en qualité de volontaire à temps complet pour le calcul des droits à pension des sapeurs-pompiers intégrés dans le cadre d'emploi des professionnels.

La réflexion en cours sur l'organisation des services de secours est indissociable de celle concernant ses personnels. L'édifice législatif et réglementaire définissant les conditions d'exercice du volontariat qui faisait défaut a vu le jour mais il semble aujourd'hui nécessaire de le compléter afin de redonner une dynamique au volontariat, maillon indispensable de la sécurité civile.

2. Les sapeurs-pompiers professionnels

Les quelque 30 000 sapeurs-pompiers professionnels, dont plus de la moitié appartiennent à des centres de secours principaux, ont bénéficié de plusieurs réformes récentes, la plupart d'entre elles justifiées par la nouvelle organisation des services d'incendie et de secours adoptée en mai 1996.

· La filière des sapeurs-pompiers professionnels se devait d'être adaptée à l'évolution des missions et à la nouvelle organisation des services d'incendie et de secours. Dans cette perspective, à la suite d'un long processus de réflexion et de concertation, plusieurs décrets ont été récemment publiés.

On rappellera que des dispositions relatives à l'encadrement ont déjà été adoptées en septembre 1999 ; il s'agit, en particulier, de permettre une augmentation du nombre de sous-officiers afin d'améliorer l'encadrement des interventions de secours, d'accorder une indemnité spécifique aux caporaux assurant des responsabilités de chef d'agrès, de faciliter, sous certaines conditions, la promotion de lieutenant de première classe exerçant des fonctions de chef de centre.

Six décrets, en date du 30 juillet dernier, s'inscrivent dans une logique analogue et visent à prendre en compte les particularités du fonctionnement des corps de sapeurs-pompiers.

Un premier concerne les professionnels de catégorie C qui, outre un déroulement de carrière modifié, voient leur mode de recrutement revu par l'instauration de deux concours externes dont un réservé aux sapeurs pompiers volontaires ; le sergent formé comme chef d'agrès devrait ainsi se trouver au c_ur de tout dispositif de secours.

Le deuxième décret concerne les majors et lieutenants de sapeurs-pompiers. La création du grade de major offre un débouché aux sous-officiers confirmés tandis que le grade de lieutenant, correspondant à un niveau bac + 3, devient le niveau d'accès unique par voie de concours externe aux fonctions d'officier.

Le troisième décret redéfinit le cadre d'emploi des capitaines, commandants, lieutenants-colonels et colonels de sapeurs-pompiers. En effet, dans le cadre de la réforme des SDIS, les officiers ont des responsabilités de conduite opérationnelle, de management, de gestion, d'ingénierie dans le domaine du risque, de conseil des maires et représentants de l'Etat. Le premier niveau de responsabilités de la catégorie est ainsi constitué des lieutenants et capitaines, les fonctions de direction et d'état major confiées aux officiers supérieurs (commandants, lieutenants-colonels, colonels) étant accessibles par concours interne.

L'accès fondé sur un apprentissage opérationnel, les grades et l'organisation des emplois de direction des SDIS sont définies par un quatrième décret, lequel précise également les critères d'encadrement des sapeurs-pompiers.

Enfin, deux décrets portent sur le régime indemnitaire de sapeurs-pompiers : l'un concerne les personnels du service de santé et de secours médical pour lesquels est définie une prime de responsabilité, l'autre permet l'attribution de points de nouvelle bonification indiciaire aux directeurs et directeurs adjoints des services d'incendie et de secours en fonction des responsabilités exercées.

· Le régime de travail des sapeurs-pompiers professionnels, contrairement au régime indemnitaire dont la réforme a été formalisée par un décret du 5 juin 1998, n'avait fait l'objet d'aucune disposition réglementaire d'harmonisation à la suite du vote négatif du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale intervenu en 1998 sur le projet de décret concerné. C'est donc aux collectivités territoriales qu'il revenait, depuis cette date, de gérer ce difficile dossier.

Toutefois, celles-ci sont désormais tenues, en vertu de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, d'aménager le temps de travail de leurs agents « dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements ». Certaines des règles définies par décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat s'avérant toutefois incompatibles avec la plupart des régimes de services existants chez les sapeurs-pompiers professionnels, les services du ministère de l'intérieur étudient les modalités d'adaptations possibles du dispositif en vigueur, comme le prévoit d'ailleurs, sous certaines conditions, le décret précité. Un projet de décret est en cours d'élaboration sur ce point.

· Afin de donner un fondement juridique à une pratique administrative dénoncée par la Cour des comptes, la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel consacre la possibilité de mises à disposition de l'Etat de sapeurs-pompiers professionnels territoriaux chargés de missions de sécurité civile, dont les conditions seront précisées par décret en Conseil d'Etat.

On rappellera enfin, que pour prendre en compte les difficultés rencontrées par certains sapeurs-pompiers professionnels en fin de carrière dans l'exercice de missions opérationnelles, la représentation nationale a adopté, à la suite d'un accord intervenu entre le ministère de l'intérieur et plusieurs organisations syndicales, un dispositif prévoyant les conditions de reclassement ou de cessation d'activité anticipée de sapeurs-pompiers âgés d'au moins cinquante ans.

Présenté sous forme d'amendement, le texte gouvernemental adopté en juin 2000, détermine ainsi les conditions dans lesquelles, les professionnels concernés, rencontrant des difficultés jugées par le médecin de sapeurs-pompiers, incompatibles avec l'exercice de missions opérationnelles, peuvent bénéficier soit d'un reclassement dans la fonction publique territoriale, soit d'un congé pour difficulté opérationnelle. Ce dispositif, également destiné à éviter les accidents de service, prend ainsi en compte la particularité des missions réalisées par les sapeurs-pompiers très souvent synonymes de stress, de violents efforts cardio-respiratoires ou susceptibles de se traduire par une exposition à des produits dangereux. Le décret d'application correspondant (décret n° 2001-770 du 29 août 2001) a été publié le 31 août dernier.

La première lecture du projet de loi relatif à la démocratie de proximité a également été l'occasion d'évoquer, par voie d'amendements, la situation des professionnels. La discussion prévue d'un texte portant sur la sécurité civile sera, sans doute, l'occasion d'y revenir.

3. Les sapeurs-pompiers militaires

Héritage de l'histoire, les services de secours de Paris et de Marseille sont composés de personnels militaires.

· La brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), unité militaire de l'armée de terre, est placée, pour emploi, sous l'autorité du préfet de police.

Chargée des secours dans les départements de Paris, des Hauts de Seine, de la Seine Saint Denis et du Val de Marne, elle assure également des missions de sécurité permanentes à proximité des zones d'extraction et de traitement de gaz à Lacq Artix, du centre d'essai des Landes et du centre d'études spatiales de Kourou.

Cette unité de 6 840 militaires est en charge de la protection civile de plus de 6,2 millions d'habitants que rejoignent, chaque jour, 2 millions de franciliens travaillant dans la capitale et, chaque année, 26 millions de touristes. En 2000, elle réalisait ainsi près de 1 180 interventions quotidiennes. Son financement, défini par les articles L. 2512-19, L. 2522-2 et L. 3421-2 du code général des collectivités territoriales, conduit l'Etat à y consacrer près du quart du budget de la sécurité civile.

Le plan de modernisation, dont la première tranche figure au présent budget, tire les enseignements de la dégradation des conditions d'intervention des personnels de secours. En effet, dans un contexte de réforme des armées et de vétusté manifeste d'une partie des matériels, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris a dû faire face à un accroissement des interventions de 70 % entre 1985 et 2000.

La mensualisation des soldes des militaires du rang et la professionnalisation de la brigade ont représenté un coût total de 38,42 millions d'euros (252,5 millions de francs). Le ministère de la défense a largement contribué au financement de la mensualisation des soldes qu'il a intégralement pris en charge en 1997 puis de manière décroissante jusqu'à cette année. La professionnalisation, organisée sur trois ans à compter de 1999, a nécessité le remplacement des 1 098 appelés par des engagés et des volontaires de l'armée de terre pour un coût global de 22,23 millions d'euros (145,8 millions de francs). La première tranche du plan de modernisation, engagé cette année et prévu sur six ans, sera financée par l'Etat à hauteur de 1,83 million d'euros (12 millions de francs).

· Le bataillon des marins pompiers de Marseille (BMPM), unité militaire de la marine nationale est placée sous l'autorité du maire de la ville et assure la protection de Marseille, ses ports, son aéroport et certaines communes avoisinantes. Les modalités de sa coopération avec le service départemental sont définies par convention.

Le budget du BMPM, à la charge de la ville de Marseille, représentait, cette année, quelque 56,41 millions d'euros (370 millions de francs) en fonctionnement et 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en équipement. Il a dû prendre en compte les conséquences financières du remplacement des 500 appelés par des volontaires.

Outre les interventions effectuées sur ses zones de compétences, le BMPM a participé aux missions de secours, à la suite des tempêtes de l'hiver 1999-2000, et à la lutte contre les pollutions consécutives aux naufrages de l'Erika et du Ievoli Sun et les incendies en Corse.

4. Le volontariat civil

La loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a posé le principe d'un volontariat civil dont les conditions d'exercice ont été précisées par la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000 relative aux volontariats civils et plusieurs dispositions réglementaires.

Ouvert aux nationaux âgés de 18 à 28 ans, et, dans certaines conditions, aux ressortissants des états membres de l'Union européenne ou d'autres états partie à l'accord sur l'Espace économique européen, le volontariat « vise à apporter un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d'une mission d'intérêt général et à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation » (article L. 111-3 du code du service national).

Trois domaines sont ainsi concernés par ce dispositif : celui de la défense, de la sécurité et de la prévention, celui de la cohésion sociale et de la solidarité, celui enfin de la coopération internationale et de l'aide humanitaire.

Les volontaires servant dans le secteur de la prévention, de la sécurité et de la défense civiles participent « aux missions de protection des personnes, des biens et de l'environnement » (article L. 122-4 du même code). Les volontaires civils sont placés sous autorité ministérielle et peuvent ainsi, sur le territoire national, exercer des activités, agréées par le ministre compétent, dans le cadre d'une convention, auprès d'une personne morale à but non lucratif.

Le décret n° 2000-1159 du 30 novembre 2000 pris en vue de l'application de la loi précitée du 14 mars 2000 prévoit qu'en matière de prévention, de sécurité et de défense civiles, le volontariat peut s'exercer « dans les collectivités territoriales et établissements publics employant des sapeurs-pompiers, dans les services concourant à la sécurité et à la défense civiles et dans les organismes chargés de l'environnement ». Selon ce décret, il appartient à chaque ministre concerné de déterminer, par arrêté, la liste des activités agréées dans le cadre desquelles peuvent s'effectuer des volontariats civils et de statuer sur la demande d'affectation de volontaires, ces derniers recevant la formation nécessaire à l'exercice de leur activité. Outre les conditions d'accès et d'exercice du volontariat, le décret définit également le régime indemnitaire applicable et les cas de cessation anticipée du volontariat civil.

Le ministre de l'intérieur a, pour sa part, pris un arrêté le 11 janvier dernier fixant la liste des activités agréées et les règles applicables pour le volontariat civil dans le domaine de la prévention, de la sécurité et de la défense civiles. Cet arrêté précise, en particulier, que les volontaires civils ont vocation à participer à l'ensemble des activités dévolues aux services d'incendie et de secours, notamment « aux actions de prévention, de prévision, de formation et aux opérations de secours que requiert, en toutes circonstances, la sauvegarde des personnes, des biens et de l'environnement » ; leurs conditions d'emploi et de formation sont celles des sapeurs-pompiers volontaires.

Depuis le 7 mars dernier, neuf conventions correspondant à 100 postes de volontaires ont été signées entre des services départementaux (SDIS), précédemment bénéficiaires d'appelés du service de sécurité civile et la direction de la défense et de la sécurité civiles. Les informations transmises par cette dernière font état de l'engagement, pour une durée de six à vingt-quatre mois, de 46 volontaires dont six femmes, répartis dans cinq départements, les premières missions ayant débuté ce 1^er juillet.

On notera que le financement du volontariat revient ainsi aux SDIS qui doivent supporter, pour chaque volontaire civil, outre les dépenses liées à la formation, à l'équipement et au logement, le coût d'une indemnité mensuelle de 559,60 euros (3 670,75 francs), et des charges sociales à hauteur de 448,69 euros (2 943,23 francs) pour 35 heures ou 463,43 euros (3 039,90 francs) pour 39 heures.

*

La formation des personnels de secours constitue naturellement un préalable indispensable à l'efficacité des opérations de secours que la multiplicité des risques rendent de plus en plus complexes. De nombreuses dispositions réglementaires, rendues indispensables par la réforme des services de secours, sont intervenues depuis quelques années, mais des efforts en terme de moyens restent à réaliser.

L'institut national d'études de la sécurité civile (INESC), désormais établissement public administratif, ne paraît pas réellement en mesure de dispenser une formation appropriée aux nombreux intervenants de la sécurité civile. Si certaines difficultés d'ordre administratif et financier sont en voie de règlement, les questions liées au recrutement et à la gestion de personnels ne sont pas résolues, tandis que le support matériel des formations demeure inadapté.

Avec des recettes de fonctionnement s'élevant à près de 6,10 millions d'euros (40 millions de francs) en 2000, l'INESC a assuré différents types d'enseignements : les formations initiales d'application, les formations d'adaptation à l'emploi, préalables à tout changement de grade, les formations spécialisées, les formations à la prévention, les formations supérieures destinées à différents acteurs de la sécurité civile, tandis qu'un département « relations internationales » a formé des intervenants étrangers, soit 38 380 journées de formation, tous stagiaires confondus.

Devant les sapeurs-pompiers réunis en congrès au début du mois d'octobre, le ministre de l'intérieur est revenu sur la création d'une école nationale supérieure des officiers qu'il appelait de ses v_ux l'année précédente. Il a ainsi précisé que l'année 2001 avait permis de définir les besoins et les équipements nécessaires et de recenser les sites potentiels susceptibles d'accueillir les structures d'enseignement et le plateau technique. Le dossier technique et financier est en voie d'achèvement, les choix correspondants devant être réalisés à la fin de l'année.

C. L'ORGANISATION ET LES MISSIONS DE LA DIRECTION DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ CIVILES

1. La direction de la défense et de la sécurité civiles

Constituée de 2 430 personnes, dont 327 réparties au sein des six services centraux établis à Asnières, la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) assure la gestion des moyens opérationnels nationaux. Outre le service d'inspection (constitué de onze personnes), le cabinet du directeur de la défense et de la sécurité civiles (où vingt-trois personnes sont notamment chargées d'actions d'information et de communication en amont ou en période de crise, de l'instruction des dossiers liés à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle), la mission des relations internationales et le service du fonctionnaire « sécurité défense - sécurité des systèmes d'information » (où vingt fonctionnaires sont en charge de la sécurisation des réseaux de transmission et de la protection des moyens informatiques), la D.D.S.C. compte quatre sous-directions.

La sous-direction de l'administration et de la modernisation comprend 86 personnes chargées de missions de coordination, de gestion des personnels, de matériels de soutien opérationnel et logistique. Celle de la défense civile et de la prévention des risques, forte de 42 personnes, compte six structures en charge de la défense civile, des risques naturels et technologiques, de la réglementation incendie et des risques pour le public, de la préparation aux crises et de la planification des secours. La sous-direction des sapeurs-pompiers, où 41 agents sont chargés des statuts, du management, de la formation des personnels des services d'incendie et de secours, de l'agrément des matériels et équipements de sécurité civile, assure la tutelle de l'institut national d'études de la sécurité civile. Les 97 personnes de la sous-direction de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire préparent et coordonnent la politique de défense civile et les actions de secours à l'aide du centre opérationnel de gestion opérationnelle des crises. Elle met en _uvre les moyens nationaux de secours. A cette fin, le groupement des moyens aériens, les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile et le bureau de déminage lui sont rattachés.

La sécurité civile est, en outre, organisée en zones de défense animées par un préfet de zone dont les missions sont définies par le décret n°83-321 du 20 avril 1983 et auprès duquel le décret n° 93-377 du 18 mars 1993 a prévu l'affectation d'un préfet délégué pour la sécurité et la défense. Le préfet de zone a autorité sur le secrétariat général de la zone de défense, l'état-major de zone qui, à l'aide du centre interrégional de coordination (CIRCOSC), assure des missions de prévention, d'information et de coordination des secours, le secrétariat général pour l'administration de la police et le service zonal des transmissions et de l'informatique. Initialement composés de 16 personnes dont 13 militaires, la réforme des armées a conduit à porter l'effectif des états majors de zone à 9. Six zones de défense sont actuellement dotés d'un état major et d'un CIRCOSC, la création d'un état major sur la zone Nord étant programmée cette année. L'état major de la zone de défense de la Martinique a, en outre, été constitué en 2000, celui de la Réunion cette année. 55 personnes relevant de la DDSC sont actuellement affectées au sein de ses structures.

Comme en témoignent les enseignements tirés de la gestion des tempêtes, il y a bientôt deux ans, et comme l'avait déjà souligné votre rapporteur, ces entités n'ont manifestement pas trouvé leur place dans l'organisation de la sécurité civile, tant en ce qui concerne les moyens dont elles disposent que leurs compétences. Cette lacune devrait néanmoins être comblée par voie législative et réglementaire : ainsi, la création d'un établissement public d'incendie et de secours correspondant à chacune des sept zones de défense et permettant la prise en charge de certains matériels trop coûteux pour les services départementaux est annoncée, consacrant leur place au sein du dispositif de secours. En outre, le préfet de zone devrait voir son rôle renforcé et disposer de moyens d'intervention, une unité d'intervention et de secours devant être, en effet, placée sous son autorité ; enfin, le secrétariat général et l'état major de la zone de défense seront regroupés.

Si la zone de défense apparaît comme un échelon adapté à la nouvelle dimension des crises et susceptible de permettre une meilleure gestion des moyens de secours, il ne paraît pas concevable que l'Etat s'exonère de sa responsabilité financière à ce niveau. Les secours, antérieurement organisés dans le cadre de service de proximité, doivent désormais souvent, comme en témoignent les crises récentes, être appréhendés au niveau interdépartemental. Il appartient, par conséquent, à l'Etat de tirer les enseignements de cette évolution.

L'organisation de la sécurité civile doit, en effet, être adaptée à l'évolution des risques. A ce titre, il apparaît opportun de redéfinir les responsabilités et les moyens affectés à chaque structure, de doter celles-ci des moyens correspondant à leur mission, de bâtir une vraie politique de défense civile et de donner à la prévention une place, à part entière, dans le dispositif de gestion des risques. Tel est le chantier qui, on le souhaite, devrait être engagé à l'occasion du prochain débat sur la sécurité civile, tant il apparaît nécessaire de donner une cohérence à une organisation aujourd'hui insuffisamment lisible et coordonnée.

2. Les moyens aériens

Le groupement des moyens aériens, composante de la sous-direction des opérations de secours et de la coopération civilo-militaire, doté de 60 aéronefs, est constitué d'une structure centrale de commandement et de coordination et de deux unités opérationnelles, à savoir la base d'avions établie à Marignane (137 personnes) et le groupement d'hélicoptères, dont la flotte est répartie sur vingt bases, et les structures techniques, de formation et de commandement situées à Nîmes (226 personnes).

· Pour l'essentiel destinée à la lutte contre les incendies, la flotte d'avions de la sécurité civile comprend :

-  11 bombardiers d'eau Canadair CL415,

-  12 bombardiers d'eau Tracker, dont un n'a pas été remotorisé,

-  2 bombardiers d'eau Fokker 27,

-  3 avions de liaison Beechraft King 200.

Depuis l'été 1995, début de son renouvellement, consécutif à la signature, fin 1991, d'un marché de 0,23 milliard d'euros (1,5 milliard de francs), la flotte de Canadair a effectué plus de 20 000 heures de vol.

Un certain nombre de difficultés ont néanmoins été relevées : le système de largage de l'eau, insuffisamment fiable, a été modifié, les fonds de coques, sujets à des déformations, renforcés. En revanche, la corrosion constatée des moteurs ne pourra qu'être partiellement corrigée, renchérissant aussi les frais de maintenance. Si les travaux concernant l'amélioration du système de largage d'eau et le renforcement des coques ont été, en effet, majoritairement financés par le fournisseur (la société Bombardier), les interventions sur les moteurs restent à la charge de la direction de la défense et de la sécurité civiles.

Les avions bombardiers d'eau de type Tracker, plus particulièrement utilisés pour les opérations de surveillance et d'intervention sur les feux naissants, ont fait l'objet, depuis 1989, d'une remotorisation progressive que leur ancienneté rendait indispensable.

Faute de financement, un Tracker ne sera pas modernisé et retiré de la flotte lorsqu'il ne sera plus en mesure de fonctionner. Il faut souhaiter que cet avion ne fasse pas défaut lors des futures campagnes de lutte contre les incendies de forêt.

La maintenance des avions qui ne peut être effectuée par les techniciens de la base, a été confiée en 1998 à AOM Industrie et est aujourd'hui assurée par TAT Industrie dans le cadre du renouvellement du marché arrivé à échéance en septembre dernier. Celui-ci représente un montant de 112,51 millions d'euros (738 millions de francs) sur trois ans (contre 82,32 millions d'euros [540 millions de francs] précédemment).

· La flotte d'hélicoptères est constituée de 33 appareils dont le remplacement a été engagé à la fin de l'année 1996, avec l'inscription, dans la loi de finances rectificative, de 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs) en autorisation de programme et 28,81 millions d'euros (189 millions de francs) en crédits de paiement. 32 hélicoptères BK 117 C2 ont ainsi été commandé à la société franco- allemande Eurocoptère à la suite d'un appel d'offre restreint. Le premier appareil devrait être livré, avec 19 mois de retard, à la fin de l'année 2001.

Jusqu'à son renouvellement, la flotte des hélicoptères de la sécurité civile est constituée de :

-  25 hélicoptères Alouette III,

-  5 hélicoptères Ecureuil,

-  3 hélicoptères Dauphin.

La maintenance des hélicoptères qui n'est pas effectuée par les techniciens du groupement d'hélicoptères sur les bases concernées ou au centre de maintenance de Nîmes, fait l'objet de marchés relevant des services du ministère de la défense, sauf lorsqu'ils répondent à des besoins ponctuels ou de faible montant. La maintenance des nouveaux appareils devrait être organisée selon le même principe avec la participation des sociétés Eurocoptère et Turboméca.

Si, jusqu'à présent, la flotte de la sécurité civile semble avoir été globalement suffisante pour mener à bien les opérations de secours, il semble néanmoins que les avions de transports lui fassent défaut, faiblesse à laquelle il serait sans doute opportun de remédier dans un contexte d'extension des crises.

3. Les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile

Les formations militaires de la direction de la défense et de la sécurité civiles représentent près de 1 500 personnes réparties entre les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), la structure de commandement (CONFORMISC) et les états-majors des zones de défense. Directement concernés par la réforme des armées, elles ont été l'objet d'un plan de restructuration organisé sur trois ans, ramenant leurs effectifs de 1 700 à 1 490 militaires constituant trois unités d'engagés et de volontaires de l'armée de terre.

Cette réforme s'est traduite au cours de l'été 1999 par la dissolution de l'unité de Rochefort-sur-mer et le redéploiement du détachement technologique de Chartres, tandis que l'unité de Corte se trouvait réduite à 47 militaires bénéficiant du renfort de deux équipes renouvelées chaque mois. Elle a également nécessité une modification des conditions d'accueil des personnels. A cette fin et depuis trois ans, sont effectués des travaux de construction, restructuration, rénovation et réhabilitation des structures immobilières.

Désormais, les effectifs militaires de la sécurité civile sont répartis entre les unités de Nogent le Rotrou (UIISC n° 1 constituée de 653 militaires), de Brignoles (UIISC n° 7 forte de 667 militaires ) et Corte (UIISC n° 5), les deux premières disposant d'une composante technologique dotée d'équipements correspondant à ce type d'intervention et au traitement de l'eau. Elles sont également susceptibles d'intervenir, seules ou en association avec des organismes spécialisés, à la suite d'actions de nature terroriste. Toutefois, l'équipement de ces unités est complété en fonction des crédits alloués à cette fin. En 2000, les crédits du programme de défense civile du secrétariat général de la défense nationale ont permis la mise en place d'équipements destinés aux interventions technologiques. Une chaîne de décontamination de masse, actuellement en phase d'expérimentation, doit, à terme, équiper l'unité de Brignoles, les services de la sécurité civile pouvant, le cas échéant, bénéficier de l'équipement des armées pour des missions de cette nature. L'actualité récente conduit légitimement à envisager que les crédits nécessaires soient rapidement affectés à l'amélioration de l'équipement correspondant à ce type de risques désormais très concrets.

Les UIISC ont été très souvent sollicitées au cours des dernières années : outre les traditionnelles missions de renfort dans le cadre des incendies de forêt, elles sont notamment intervenues à la suite des tempêtes de l'hiver 1999-2000 et des naufrages de l'Erika et du Ievoli Sun, pour les opérations de déminage à Vimy, de traitement des eaux en Guadeloupe et d'assistance à la suite de catastrophes survenues à l'étranger.

D. LA DIFFICILE MUTATION DES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS

Depuis la mise en _uvre de la loi du 3 mai 1996 consacrant la gestion départementale des services d'incendie et de secours, les collectivités locales ont dû organiser, non sans peine, la mutation de ces services, la réforme des SDIS s'accompagnant de diverses mesures concernant les personnels. Les difficultés auxquelles celles-ci ont ainsi été confrontées ont motivé un certain nombre de travaux destinés à corriger les imperfections de la loi précitée, mais également à poser le problème de l'organisation même d'un service dont les missions ont considérablement évolué.

1. Les débats sur l'organisation des services de secours

C'est ainsi qu'en décembre 1999, a été mise en place, à l'initiative du ministre de l'intérieur, une commission de suivi et d'évaluation composée de représentants des acteurs de la réforme et présidée par M. Jacques Fleury, nommé, à cette fin, parlementaire en mission. Subsidiairement, la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, n'a pas manqué d'évoquer cette question et de formuler des propositions relatives à l'organisation des services d'incendie et de secours, tandis que le ministre de l'intérieur annonçait, en octobre 2000, devant les sapeurs pompiers réunis en congrès, diverses dispositions techniques destinées à améliorer le fonctionnement des SDIS et évoquait la perspective de la présentation au Parlement, fin 2001, d'un projet de loi issu d'une réflexion d'envergure sur les missions et l'organisation de la sécurité civile de demain.

· Sans revenir sur les constats établis par la commission Fleury au sujet des difficultés rencontrées par les services départementaux d'incendie et de secours, on rappellera les suggestions présentées par son président.

M. Jacques Fleury propose ainsi que les établissements publics interdépartementaux, dont la création devrait relever de la compétence des conseils d'administration des SDIS, soient notamment chargés de la formation et des concours de recrutement des professionnels, de la gestion des équipements lourds et de matériels spécialisés. Il plaide également pour une clarification du mode de gestion et des compétences des centres de secours non intégrés au corps départemental dont les personnels devraient, en outre, bénéficier d'une formation distincte.

Plusieurs propositions concernent le délicat sujet du financement des services départementaux, dont le coût s'est parfois très fortement accru en raison des mises à niveaux et des procédures d'harmonisation nécessitées par la gestion départementalisée. Il est ainsi rappelé que les conséquences financières des décisions de l'Etat, s'agissant notamment des personnels de la sécurité civile ou des mises aux normes, justifierait une participation plus importante de celui-ci au financement de cette mission régalienne. Il ne serait ainsi pas illégitime qu'il intervienne à fin de péréquation ou lorsque la gravité d'un sinistre met à mal l'équilibre financier d'un établissement départemental. S'il est proposé que sa participation prenne la forme de dotation globale de fonctionnement, de dotation globale d'équipement, de remboursements de TVA ou de prise en charge de certaines dépenses des SDIS telles que la formation, les transmissions ou les équipements zonaux, M. Jacques Fleury préconise également une participation des régions, de l'Union européenne ou de structures bénéficiant des prestations des SDIS telles que l'agence régionale de l'hospitalisation, les sociétés d'autoroute ou les sociétés d'assurance.

Outre l'apport de ressources nouvelles, il suggère la révision, en plusieurs étapes, d'un mode de financement très contesté. Un plafonnement de la part globale des communes et des EPCI à hauteur de leur participation au budget 2000 des SDIS, pourrait ainsi être complété par un financement départemental des dépenses supplémentaires, entraînant ainsi une représentation majoritaire des conseils généraux au sein des conseils d'administration. Une réduction de la disparité des contributions des communes et des EPCI pourrait alors être engagé, le transfert de charges vers le conseil général s'opérant prioritairement au profit des collectivités supportant les cotisations les plus importantes.

Enfin, les propositions de M. Jacques Fleury relatives aux fonctionnements des SDIS , qui ne diffèrent pas de celles émises par la commission, portent notamment sur une nécessaire harmonisation de la durée du mandat des membres des conseils d'administration des SDIS avec celle des représentants des collectivités territoriales concernées et une composition unifiée ainsi qu'un fonctionnement plus souple des conseils d'administration des SDIS (possibilité pour les adjoints au maire d'y siéger, élection de plusieurs vice-présidents, désignation d'un bureau permanent chargé de la gestion des affaires courantes, développement des délégations de signature).

· Dans son rapport remis au Premier ministre en octobre dernier, la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, a également abordé la question de l'organisation territoriale de la sécurité civile. Plaidant, d'une manière générale pour une clarification des compétences et du financement des collectivités territoriales ainsi que pour une adaptation de leurs missions, la commission propose également de rapprocher les services publics des usagers. Dans cette perspective et constatant les difficultés de fonctionnement des SDIS, « faute d'être placés sous une autorité administrative clairement identifiée », elle envisage ainsi leur placement « au minimum », sous l'autorité de gestion du président du conseil général, tout en relevant les limites d'une telle organisation puisque l'autorité opérationnelle de ce service demeurerait le préfet ; pour cette raison, elle suggère la création d'un « véritable service public de sécurité civile placé sous l'autorité du préfet », les SDIS étant alors totalement pris en charge par l'Etat.

· Enfin, la mission d'information sénatoriale chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, présidée par M. Jean-Paul Delevoye, s'est également intéressée à l'organisation des services de secours. Soulignant les charges auxquelles les SDIS doivent faire face et les interrogations nées du mode de financement d'un service dont le pouvoir décisionnel relève, pour une large part, de l'Etat, M. Michel Mercier, rapporteur des travaux de la mission plaide pour un renforcement du rôle du département dans le fonctionnement des SDIS et pour une plus grande implication financière de l'Etat.

2. Les modifications en cours de l'organisation et du financement des services départementaux d'incendie et de secours

· Plusieurs initiatives ont été prises afin de remédier aux difficultés de fonctionnement des SDIS. A ce titre, pour faire suite à sa proposition concernant la mise en cohérence de la durée des mandats locaux avec celle de membre du conseil d'administration des SDIS, M. Jacques Fleury a déposé une proposition de loi permettant le renouvellement du mandat de ces derniers, une fois intervenues les élections locales de 2001.

Afin d'éviter la reproduction de telles difficultés, le texte définitivement adopté le 28 juin 2000 a élargi le dispositif proposé, le renouvellement des membres des CASDIS intervenant désormais dans les quatre mois suivant les élections municipales ou cantonales.

Par coordination, le mandat des membres élus au sein des CASDIS avant la publication de la présente loi a été prorogé jusqu'au renouvellement des conseils d'administration dans les quatre mois suivant les élections locales de 2001, l'élection des président et vice-présidents devant, en outre, désormais intervenir lors de la première réunion du conseil d'administration nouvellement élu.

· Le projet de loi en cours de discussion relatif à la démocratie de proximité a consacré les quatre articles de son titre III aux SDIS. Inspirées des suggestions de la commission présidée par M. Jacques Fleury, les mesures proposées constituent des aménagements techniques nécessitant une mise en _uvre rapide. Ce texte a été largement amendé lors de sa discussion en première lecture à l'Assemblée nationale.

Les articles du projet de loi concernent les centres de secours non intégrés au service départemental, le fonctionnement et le financement des SDIS ainsi que la composition de leur conseil d'administration.

Alors que plusieurs parlementaires, dont votre rapporteur, proposaient le transfert de la gestion des SDIS au conseil général, le projet de loi se situe en retrait de certaines propositions faites en vue d'apporter une solution définitive aux difficultés rencontrées.

L'article 43 du projet, modifiant les articles L. 1424-1 et L. 1424-12 du code général des collectivités territoriales, a ainsi pour objet de permettre aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de conserver, s'ils le souhaitent, la gestion de centres locaux dont les modalités d'intervention opérationnelle et de fonctionnement font alors l'objet d'une convention avec les SDIS concernés. La réforme du 3 mai 1996 a, en effet, consacré les SDIS comme gestionnaires des moyens de secours matériels et humains du département répartis en centres de secours principaux, centres de secours et centres de première intervention et dotés d'un corps départemental de sapeurs-pompiers. Toutefois, faculté est laissée aux communes ou aux EPCI de ne pas demander le rattachement au corps départemental des sapeurs-pompiers volontaires relevant de centres de première intervention.

Les dispositions contenues dans l'article L. 1424-12 du code précité attribuant au seul service départemental la responsabilité de déterminer et d'acquérir les matériels des centres de secours sont, en outre, assouplies en permettant aux services de secours non intégrés au SDIS, dans le cadre de la convention précitée, de construire, acquérir ou louer les équipements nécessaires à leur fonctionnement.

La discussion en séance publique a également permis l'adoption de plusieurs modifications de l'article L. 1424-7 prévoyant un avis conforme du conseil départemental pour l'élaboration du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) sous l'autorité du préfet et la possibilité, pour cette même assemblée, de prendre l'initiative d'une révision du SDACR. En outre, le plan d'équipement, arrêté par le conseil d'administration en fonction des objectifs définis par le SDACR fait l'objet d'une étude d'impact et est soumis, pour avis, au conseil départemental.

L'article 44 du projet simplifie la composition du conseil d'administration des SDIS. L'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales, qu'il est proposé de modifier, prévoit, en effet, un effectif de 22 ou 30 élus au sein des CASDIS, selon que le département compte plus de 900 000 habitants et au moins une commune ou un EPCI dont la contribution au budget du SDIS excède 33 % des recettes. Huit sièges sont répartis par moitié entre le département d'une part, les communes et les EPCI d'autre part ; les 14 ou 22 sièges restant sont répartis proportionnellement en fonction des contributions respectives du département, des communes et des EPCI. L'article du projet de loi simplifie ce dispositif et fixe à 22 le nombre d'élus de tous les CASDIS et prévoit, en outre, que le nombre de sièges attribués au département ne peut être inférieur à douze.

Suivant également la suggestion de la commission présidée par M. Jacques Fleury, le texte adopté étend à l'ensemble des maires, la possibilité d'être représenté par un adjoint au sein des conseils d'administration.

Par cohérence avec la modification du mode de financement des SDIS, le texte adopté renforce notamment le poids du département au sein des conseils d'administration en lui attribuant quatorze sièges au moins, tandis que les communes et EPCI concernés disposeraient de quatre sièges au moins répartis proportionnellement à leurs contributions.

L'article 44 est également complété par une disposition dissociant la durée du mandat des représentants du département et des communes, évitant ainsi un renouvellement intégral du conseil d'administration après chaque élection cantonale. Par coordination avec cette nouvelle disposition, l'article 47 du projet de loi prévoit le renouvellement des CASDIS dans les quatre mois suivant la publication du présent texte.

Afin de résoudre les difficultés relevées par M. Jacques Fleury, l'article 45 du projet prévoit diverses mesures destinées à faciliter le fonctionnement du service départemental. La modification de l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales permet ainsi la création d'un bureau destiné à exercer certaines compétences du conseil d'administration et composé du président, du vice-président et d'un ou plusieurs membres du CASDIS. A l'initiative de votre rapporteur, le nombre de vice-présidents élus a été porté à deux et l'effectif du bureau limité à cinq membres.

Le texte adopté en première lecture définit les règles de cumul des indemnités des présidents et de vice-présidents de CASDIS et prévoit la suppression du deuxième alinéa de l'article L. 1424-29 du code précité, qui impose l'adoption des budgets et des contributions des collectivités concernées à la majorité des deux tiers des membres présents.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1424-30 précise les attributions des présidents, vice-présidents des CASDIS et celles du directeur départemental afin de favoriser le bon fonctionnement du service départemental. Si le texte adopté en première lecture ne retient pas toutes les propositions de la commission, il étend néanmoins les possibilités de délégation d'une partie des attributions du président aux membres du bureau, prévoit la nomination d'un directeur adjoint dans les départements comptant plus de 300 professionnels et arrête le principe de délégation de signature au profit du directeur départemental, de son adjoint et des différents chefs de service.

L'article 46 du projet de loi modifie l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales traitant de la difficile question du financement des SDIS et s'attache ainsi à limiter la progression de la contribution des communes et EPCI. L'article L. 1424-35, dans sa rédaction actuelle prévoit, en effet, le financement des SDIS par les départements, les communes et EPCI concernés dont les contributions, déterminées par le conseil d'administration du service départemental, constituent une dépense obligatoire.

Afin de disposer d'informations plus précises sans retarder l'organisation des délibérations budgétaires des collectivités concernées, le texte adopté reporte de deux mois, la date de notification du montant prévisionnel de leurs contributions.

Alors que la commission suggérait un transfert du financement des SDIS vers les conseils généraux, ces derniers recevant alors une dotation de l'Etat correspondant à la part supportée par les communes et EPCI, le texte adopté en première lecture, issu d'un amendement gouvernemental, supprime, à compter du 1^er janvier 2006, les contributions des communes et EPCI, la progression de celles-ci se trouvant limitée et leur montant harmonisé avant cette échéance ; il prévoit, en outre, une information des contribuables sur le coût de ce service.

La discussion en séance publique a donné lieu à l'adoption de plusieurs dispositions complémentaires, parfois contre l'avis du gouvernement. La première complète l'article L. 1231-4 du code général des collectivités territoriales relatif au conseil national des services publics départementaux et communaux, en consacrant les travaux d'une de ses sections aux services publics d'incendie et de secours, celle-ci devant alors être consultée sur « tout projet de texte législatif ou réglementaire ayant une incidence sur le fonctionnement, le financement ou les personnels des services d'incendie et de secours ».

Répondant à la préoccupation de nombreux élus, la deuxième disposition, issue d'un amendement du gouvernement, se situe dans le même esprit qu'une suggestion de votre rapporteur, adoptée par la commission des Lois, prévoyant l'établissement de convention entre le SDIS et l'agence régionale de l'hospitalisation (ARH) pour déterminer les conditions de remboursement des interventions des services de secours réalisées à la demande des services de l'aide médicale d'urgence. Modifiant l'article L. 1424-42 du code précité, elle prévoit ainsi, dans certains cas et par convention, la prise en charge des interventions des services de secours par les établissements de santé, sièges des services de l'aide médicale d'urgence.

Traduction de difficultés plusieurs fois évoquées, le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture comporte une disposition prévoyant la signature d'une convention annuelle entre les SDIS et les sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers et autoroutiers pour fixer les conditions « de prise en charge des interventions effectuées sur le réseau concédé », et « de mise à disposition des SDIS de l'infrastructure routière ou autoroutière pour les interventions à effectuer d'urgence dans le département ».

Enfin, deux dispositions adoptées en première lecture sont destinées à encourager le volontariat ; elles concernent respectivement la validation d'expériences professionnelles en vue de la dispense de certains examens ou formations et les vacations horaires perçues par les volontaires.

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Si ce texte, en cours de discussion, peut encore faire l'objet de modifications, le nombre de dispositions nouvelles proposées par les parlementaires, qu'il s'agisse des amendements de votre rapporteur non retenus par la commission, des propositions de la commission des finances saisie, pour avis, de l'article 46 du projet de loi, ou des amendements défendus en séance publique, témoignent du souci de la représentation nationale de voir s'ouvrir, sans tarder, le débat sur l'organisation, les missions et le financement des services de sécurité civile, mais également sur la situation des personnels qui, chaque jour, contribuent à leur bon fonctionnement.

Lors du débat en première lecture des dispositions relatives aux services d'incendie et de secours, le ministre de l'intérieur a rappelé l'objectif du Gouvernement de présenter une loi sur la sécurité civile, destinée à « appréhender l'ensemble des questions liées à cet important problème », conformément à l'annonce faite devant les sapeurs-pompiers réunis en congrès le 7 octobre 2000 à Strasbourg.

Si une discussion sur l'organisation et les missions des services de sécurité civile et de leurs personnels paraît plus qu'opportune, compte tenu de l'évolution des risques, il est urgent d'apporter une solution durable à la question du financement des services de secours, dont le coût pèse lourdement sur les finances locales. On rappellera ici la distorsion entre la participation de l'Etat au financement de ce service et celle des collectivités territoriales, qui supportent l'essentiel du coût des SDIS, soit plus de 2,21 milliards d'euros (14,5 milliards de francs) pour l'année 2000, dont 0,88 milliard d'euros (5,8 milliards de francs) à la charge des départements, 1,14 milliard d'euros (7,5 milliards de francs) à la charge des communes et EPCI concernés, le solde provenant de la DGE, du FCTVA et d'emprunts. Les conséquences financières des mises à niveau nécessitées par la réforme ne seront, en outre, connues qu'à l'issue des opérations de transfert.

Le problème du financement des services de secours reste posé : les services départementaux doivent faire face à une augmentation substantielle de leurs budgets, lesquels, outre les mises à niveau, doivent prendre en compte les conséquences des nombreuses dispositions réglementaires concernant notamment les personnels et leur formation. Lors des auditions effectuées dans le cadre du présent rapport, il a été indiqué à votre rapporteur que le dispositif annoncé de prêts bonifiés à l'attention des SDIS n'avait toujours pas vu le jour, tandis que la pérennisation de l'aide consentie par l'Etat sur trois ans serait la bienvenue pour aider les SDIS à poursuivre leurs efforts de modernisation.

En outre, il convient de rappeler que la situation des personnels n'est pas satisfaisante : les nouvelles modalités d'organisation du travail devront trouver une compatibilité avec les particularités du métier de sapeur-pompier, qu'il s'agisse des professionnels mais aussi des volontaires dont le recrutement apparaît de plus en plus difficile, tandis que la formation, outre les moyens insuffisants dont elle dispose, devrait incontestablement évoluer tant sur son contenu que sur ses bénéficiaires. Le chemin apparaît donc encore long et difficile ; les collectivités territoriales ne sauraient le parcourir seules.

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L'actualité récente a, plus que jamais, consacré la sécurité civile comme composante à part entière de la sécurité des citoyens. A l'origine organisée comme un service de proximité essentiellement destiné à circonscrire les incendies, les services de secours ont vu leurs missions s'accroître, au gré de l'évolution économique de notre pays, pour désormais couvrir une multiplicité de risques dont les conséquences ont été aggravées par l'urbanisation.

La sécurité civile a incontestablement changé de visage : l'organisation des secours doit, de plus en plus souvent, être appréhendée au niveau interdépartemental, tandis que la prévention des risques, répondant à des normes nationales, est désormais indissociable du dispositif de gestion des crises. Si, pas à pas, et à la lumière des crises récentes, l'Etat manifeste son intention de combler les faiblesses du dispositif de prévention et de gestion des secours, à partir de dispositions contenues dans le projet de loi à venir sur la sécurité civile ou issues de l'actualité récente, aucune politique globale ne semble tracée et l'Etat ne paraît pas tirer les conséquences de sa responsabilité évidente en matière de sécurité civile, que la succession de textes législatifs ou réglementaires ne fait que confirmer.

Une véritable culture collective de sécurité civile, où les responsabilités de chacun, la coordination des structures, le contenu et les modalités de l'information des citoyens se trouvent parfaitement définies, reste à construire. En outre, si le débat parlementaire prévu sur ce sujet s'avère potentiellement susceptible d'améliorer les moyens de gestion des risques, il ne saurait occulter la question de la responsabilité financière des différents intervenants de la sécurité civile, en particulier celle de l'Etat qui paraît évidente s'agissant d'une mission régalienne dans laquelle il semble pourtant ne pas vouloir s'engager.

Le 24 octobre 2001, la Commission a procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur les crédits de son département ministériel.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a tout d'abord souligné que l'évolution globale du budget de son ministère était, cette année encore, très favorable, ce qui constituait un soutien solide pour les politiques qu'il conduisait. Il a précisé que la partie strictement régalienne de ce budget, c'est-à-dire l'ensemble des crédits hormis les dotations aux collectivités locales et celles pour les élections, augmentait de 3,5 % pour atteindre 9,16 milliards d'euros (60 milliards de francs), ce qui permettrait au ministère de disposer de capacités nouvelles d'engagement financier d'un montant de plus de 472 millions d'euros (3 milliards de francs). Il a ajouté que le budget prévu autoriserait, outre le maintien des emplois de l'administration centrale et des préfectures, un recrutement important de policiers, de sorte que le ministère devrait compter l'année prochaine près de 190 000 emplois.

Rappelant que le Premier ministre avait accordé une priorité à la police nationale et à la sécurité de proximité, il a indiqué que les crédits correspondants dépasseraient pour la première fois 5 milliards d'euros (33 milliards de francs), soit une hausse de 3,5 % par rapport à l'année précédente. Il a observé que 3 000 nouveaux emplois seraient créés, dont 2 700 pour les personnels actifs et 300 pour les personnels administratifs et techniques, ce qui permettrait de généraliser la police de proximité, tout en réduisant le temps de travail. Il a précisé que 55 millions d'euros (361 millions de francs) de mesures catégorielles étaient prévus pour les gardiens de la paix, les officiers, les commissaires et les personnels administratifs et techniques. Il a également annoncé que les crédits de fonctionnement de la police nationale bénéficieraient d'une mesure nouvelle de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs), qui seraient affectés à la protection des personnels et à l'acquisition de véhicules et matériels informatiques. S'agissant des dépenses en capital, il a indiqué que les capacités d'investissement pour l'informatique et les transmissions, comme pour l'immobilier, seraient maintenues avec plus de 0,21 milliard d'euros (1,4 milliard de francs) supplémentaires en 2002. Il a observé, à ce propos, que le déploiement d'ACROPOL serait effectué selon le calendrier prévu, tandis que le développement des antennes de sécurité et la rénovation du parc immobilier s'amplifieraient. Enfin, il a tenu à souligner que les crédits pour le logement social des policiers augmenteraient de 60 %, avec 12,20 millions d'euros (80 millions de francs). Au total, il a estimé que le budget de la police pour 2002 était comparable au plan Joxe lancé en 1985.

S'agissant des préfectures et de l'administration centrale, le ministre a indiqué que le Gouvernement avait décidé de stabiliser les emplois, des renforts ciblés étant prévus dans les services des préfectures qui en ont le plus besoin, notamment ceux responsables de l'accueil des publics défavorisés, du contrôle de légalité, de l'asile territorial et du contrôle de gestion. Il a souligné, par ailleurs, que le plan de requalification des emplois administratifs et techniques des préfectures allait s'accélérer, avec la création de 600 nouveaux postes d'adjoints administratifs, ajoutant que le projet de loi de finances prévoyait près de 125 millions de francs de mesures catégorielles pour les personnels placés sous l'autorité du directeur général de l'administration, les personnels des préfectures bénéficiant à eux seuls de plus de 100 millions de francs, afin de rapprocher leur régime indemnitaire de celui des autres services déconcentrés de l'Etat. Il a, enfin, fait remarquer que l'expérience de globalisation des crédits de préfecture, lancé pour trois ans en 2000, serait poursuivie, le champ de cette expérimentation devant s'étendre à quatre nouvelles préfectures.

Observant que la sécurité civile sortirait également renforcée du projet de budget, il a souligné que les crédits de fonctionnement de la direction de la défense et de la sécurité civiles, en augmentation, devraient atteindre 3,2 millions d'euros (209 millions de francs) en 2002. Il a expliqué que ces crédits serviraient d'abord à financer la modernisation du service de déminage, la mise en _uvre du plan de traitement des munitions anciennes et l'augmentation des rémunérations accessoires des métiers les plus difficiles, avec la création d'une prime pour les démineurs et l'achèvement de la réforme du régime indemnitaire des personnels navigants de la sécurité civile. Il a indiqué que les fonds prévus permettraient également de lancer, avec l'ensemble des élus parisiens et des départements de la petite couronne, un plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris prévoyant, sur six ans, environ 500 millions de francs supplémentaires, de renforcer la formation des officiers, grâce à la transformation de l'école nationale supérieure en véritable école d'application installée en province, et de renouveler la flotte d'hélicoptères, avec des crédits d'investissements portés à plus de 53,36 millions d'euros (350 millions de francs) en 2002. Rappelant que la direction de la défense et de la sécurité civiles occupait une place essentielle dans le dispositif de vigilance mis en place par le Gouvernement à la suite des attentats du 11 septembre aux Etats-Unis, il a annoncé, par ailleurs, que des crédits budgétaires supplémentaires seraient certainement inscrits dans la loi de finances rectificative de décembre.

Abordant la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, le ministre a souligné que le Gouvernement était soucieux de faire bénéficier les collectivités locales des fruits de la croissance et de leur garantir une évolution régulière de leurs ressources. Il a indiqué que le Premier ministre l'avait chargé, à cette fin, conjointement avec Laurent Fabius, d'élaborer un rapport sur la réforme des ressources des collectivités locales, afin d'accroître la péréquation des dotations et de rénover la fiscalité locale ; il a précisé qu'une note d'orientation avait été transmise, le 12 juillet dernier, au comité des finances locales et aux commissions parlementaires, afin que ceux-ci lui fassent part de leurs suggestions. Dans l'attente d'une réforme d'envergure, il a expliqué que le projet de budget permettrait, conformément à l'engagement du Premier ministre, de prolonger pour l'année 2002 le contrat de croissance et de solidarité, le montant de l'enveloppe normée s'établissant à 28,7 milliards d'euros (188,3 milliards de francs), tandis que la dotation globale de fonctionnement connaîtrait une croissance de 4,07 % par rapport à l'année précédente. Il a indiqué, par ailleurs, qu'il assurerait la poursuite du financement de l'intercommunalité, puisque la dotation des communautés d'agglomération serait intégrée au sein de la dotation d'aménagement, augmentée en conséquence de 309 millions d'euros pour assurer le financement d'une DGF aux communautés d'agglomération. Enfin, il a observé que le budget accroîtrait la péréquation, puisque les dotations de solidarité rurale et urbaine bénéficieraient de majorations exceptionnelles, respectivement de 22,6 millions d'euros (150 millions de francs) et 122 millions d'euros (800 millions de francs). Il a précisé que la dotation de compensation de taxe professionnelle connaîtrait, pour sa part, une diminution de 2,43 %, tandis que les dotations globales d'équipement, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges bénéficieraient d'une croissance de 1,7 %.

En conclusion, le ministre a estimé que son ministère disposerait, pour 2002, d'un excellent budget traduisant l'attention que lui portait le Premier ministre.

Après avoir indiqué qu'en plus des auditions traditionnelles, il avait effectué des déplacements à Toulouse, dans le Val d'Oise, à la préfecture de police de Paris et dans le XIX^e arrondissement de la capitale, M. Jean-Pierre Blazy, rapporteur pour avis des crédits de la police, a annoncé que son rapport écrit comporterait deux parties, la première consacrée à l'analyse des crédits budgétaires et la seconde faisant un rapide bilan de la police de proximité et évoquant la question du terrorisme. Commentant le projet de loi de finances, il a souligné que l'augmentation prévue confortait celle des exercices précédents, observant qu'elle était supérieure au taux d'évolution moyen du budget général. Il a souligné que les 3 000 créations d'emplois prévues permettraient la généralisation de la police de proximité et la réduction du temps de travail, cette dernière perspective étant intégrée dans les mesures catégorielles et indemnitaires qui sont proposées par ailleurs. S'agissant des crédits de paiement d'équipement, qui reculent de 14,2 % par rapport à l'année précédente, il a observé que cette baisse devait être relativisée, les reports étant, comme chaque année, très importants. Il a ensuite souligné l'augmentation des autorisations de programmes, qui progressent de près de 4 %.

Détaillant les mesures applicables aux personnels, il a expliqué que les montants inscrits en loi de finances permettraient de poursuivre la refonte du régime indemnitaire des agents du corps de maîtrise et d'application (ACMA), d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire à 1 000 agents de ce corps, d'améliorer la carrière et le régime indemnitaire du corps de commandement et d'encadrement et de mettre en _uvre diverses mesures au bénéfice des commissaires et des autres catégories de personnel. Abordant la question de la mise en _uvre de la « nouvelle bonification indiciaire ville », il s'est inquiété des modalités d'application de ce dispositif, soulignant que celles-ci risquaient de provoquer un sentiment d'incompréhension et de dévalorisation chez les personnels qui n'en bénéficieraient pas.

Il a observé que, sur les 3 000 créations d'emplois prévues, 1 000 concernent des agents qui sont d'ores et déjà en formation et devraient ainsi pouvoir rejoindre les services actifs dès le début de l'année prochaine. Après avoir souligné les difficultés de recrutement des adjoints de sécurité, il a constaté que la sortie du dispositif se passait dans de bonnes conditions, rappelant que 5 000 d'entre eux avaient déjà réussi le concours de la police nationale. Tout en se félicitant de l'effort de recrutement sans précédent qui devrait résulter du projet de budget, il a reconnu qu'il existait dans certaines régions, notamment en Ile-de-France, une tension sur les effectifs, en raison notamment de la multiplication des missions attribuées à la police nationale, de la mise en place de la police de proximité et de la rotation trop rapide des personnels. Après avoir observé que le niveau élevé des départs à la retraite se poursuivrait jusqu'en 2004, puis diminuerait régulièrement, avant d'atteindre un niveau moyen vers 2010, il a estimé que ce dossier illustrait l'imprévoyance de la majorité précédente, qui n'a rien fait pour anticiper ces départs. Il a également souligné l'effort du Gouvernement en faveur de la généralisation des logements de fonction des policiers.

En conclusion, il s'est félicité de ce budget en augmentation, qui permet de poursuivre les différentes réformes engagées, tout en souhaitant que le ministre puisse obtenir, dans le cadre de la loi de finances rectificative, un complément de financement pour assurer, notamment, la mise en _uvre dans de bonnes conditions de la réduction du temps de travail dans la police nationale.

M. Jean-Antoine Léonetti, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile, a tout d'abord insisté sur le contexte difficile dans lequel se déroule la présente discussion budgétaire, rappelant que plusieurs catastrophes de grande ampleur et l'actualité récente avaient démontré la diversité et la dangerosité des risques ainsi que la fragilité de notre société ; en outre il s'est fait l'écho de l'inquiétude de nombreux élus au sujet des difficultés organisationnelles, techniques et financières rencontrées dans le cadre de la mutation des services d'incendie et de secours, évoquant les modifications législatives en cours de discussion ou seulement annoncées.

Il a relevé le décalage existant entre un budget structurellement inchangé depuis quatre ans et essentiellement destiné aux moyens d'intervention de l'Etat qui, avec 1% des effectifs budgétaires du ministère de l'Intérieur et 1,6 milliard de francs, dont le quart est affecté aux services de secours de la ville de Paris, demeure particulièrement limité et les sommes consacrées par les collectivités territoriales au financement des services départementaux d'incendie et de secours, qui s'élèvent à près de 16 milliards de francs. Relevant l'immense champ d'intervention de la sécurité civile, il a regretté qu'elle demeure le parent pauvre du budget du ministère de l'Intérieur.

Evoquant le projet de loi à venir sur la sécurité civile, dont le Premier ministre a récemment exposé les grandes lignes, et rappelant l'opportunité de l'échelon zonal pour faire face à des crises de grande ampleur, il s'est interrogé sur les missions et le statut des personnels du futur établissement public de zone et s'est inquiété de la part que prendrait l'Etat dans son financement. Revenant sur les difficultés rencontrées par les services départementaux d'incendie et de secours, il a interrogé le ministre sur les aides financières susceptibles d'être mises en _uvre, tels que les prêts bonifiés à long terme annoncés par son prédécesseur, ou reconduites, comme la DGE destinée au financement des services départementaux d'incendie et de secours. Il a également souhaité connaître les modalités d'organisation du travail chez les sapeurs-pompiers.

Après avoir regretté la pérennisation d'une situation transitoire en attendant une grande réforme de la sécurité civile, il a plaidé pour un engagement de l'Etat à la hauteur de la multiplicité, de la diversité et de la gravité des risques, qui pourrait au moins se traduire par sa prise en charge de la formation, des transmissions et des structures interdépartementales.

M. René Dosière, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités locales, a exprimé sa satisfaction à l'égard d'un budget qui, pour l'année 2002, se révèle excellent, puisque l'administration générale, comme l'administration territoriale, connaissent une stabilisation de leurs effectifs, avec une revalorisation substantielle du régime indemnitaire des agents.

S'agissant des dotations aux collectivités locales, il a observé que le montant de la DGF connaîtrait cette année une progression exceptionnelle de 4,07 %, à laquelle s'ajouteraient des majorations pour la dotation d'aménagement, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale. En dépit de cette progression tout à fait satisfaisante, il a plaidé pour une réforme de la DGF, estimant que la réforme de l'intercommunalité exigeait une remise à plat des critères de répartition entre les différentes composantes de cette dotation. S'agissant des crédits de l'administration territoriale, il a souhaité réitérer ses remarques, faites l'année précédente, sur le nombre excessif de préfets hors cadre, les réponses obtenues auprès du ministère restant ambiguës sur le sujet.

Puis il a évoqué la mise en place de crédits globalisés pour les préfectures, présentée comme une véritable révolution dans les modes de gestion publique, et plaidé pour une généralisation rapide du dispositif. Il a abordé également la question de sous-administration que connaît la région parisienne et les zones fortement urbanisées par rapport aux zones rurales, qui comptent, par rapport à leur population, un nombre d'agents de préfecture bien supérieurs.

Il a conclu en indiquant qu'il entendait évoquer dans son avis budgétaire les crédits destinés aux cultes en Alsace-Moselle. Rappelant qu'ils assuraient, selon le Conseil d'Etat, un service public, il s'est déclaré convaincu, à la suite d'un déplacement réalisé à Strasbourg, que le régime concordataire était vécu dans ces régions de façon non conflictuelle, démontrant ainsi que la République n'a pas besoin d'être uniforme pour être forte. Evoquant l'ignorance totale qui existait à propos de ce régime particulier, il a regretté qu'il ne soit pas porté davantage attention à l'évolution de ces crédits, certaines indemnités n'ayant pas fait l'objet de revalorisation depuis de nombreuses années.

Intervenant en application de l'article 38, alinéa 1^er, du Règlement, M. Christian Estrosi a estimé, à titre liminaire, que le budget présenté ne prenait pas la mesure de l'augmentation de la délinquance enregistrée ces derniers mois. Après avoir fait part de son admiration pour le courage montré quotidiennement par les policiers, il a regretté que la justice assure, trop souvent, l'impunité des délinquants arrêtés par la police et relevé l'absence, de plus en plus prégnante, de repères chez les jeunes. Il s'est ensuite inquiété de la répartition des 2 700 emplois créés sur le terrain, se demandant s'ils seraient exclusivement affectés aux zones urbaines, actuellement en sous-effectifs, ou répartis sur tout le territoire de manière proportionnelle. Après avoir réfuté l'analyse selon laquelle les gouvernements de droite seraient les seuls responsables du problème posé par les départs à la retraite, il a exprimé la crainte que les recrutements proposés ne suffisent pas à compenser ces départs. Il a regretté que les événements du 11 septembre ne soient pas pris en compte dans le projet de loi de finances, s'interrogeant notamment sur le coût supplémentaire engendré par le plan Vigipirate. Evoquant les services départementaux d'incendie et de secours, il a souhaité savoir si les conseils généraux, qui prendraient en charge une partie des dépenses des municipalités, pourraient bénéficier, tout au moins partiellement, des crédits actuellement attribués à ces dernières, soulignant qu'en l'absence d'une telle compensation, les conseils généraux seraient amenés à différer cette prise en charge. Il a enfin interrogé le ministre sur la mise en place des structures intercommunales, se demandant si les dotations prévues seraient suffisantes pour répondre, au 1^er janvier prochain, à toutes les demandes.

Après avoir contesté le caractère de priorité nationale du budget de la police, M. Francis Delattre a considéré que les 3 000 emplois proposés ne seraient pas suffisants pour faire face à l'augmentation de la délinquance, ni même pour assurer la mise en place des 35 heures, qui nécessiterait - a-t-il estimé - au moins 10 000 emplois. Rappelant que les adjoints de sécurité représentaient environ 15 % des effectifs des policiers, il s'est demandé si ce pourcentage permettait effectivement aux équipes de terrain de fonctionner convenablement. Il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de corriger le déséquilibre géographique actuel dans la répartition des effectifs de police lors de l'attribution de nouveaux postes ou à l'occasion des départs en retraite. Evoquant la police de proximité, il a considéré que les effectifs actuels étaient insuffisants et souffraient d'un manque de formation, mettant en cause la crédibilité de cette réforme. Il a ensuite souhaité savoir dans quel délai ACROPOL serait déployé sur l'ensemble du territoire national, estimant que ce plan était déterminant pour assurer une réelle sécurité des communications. Evoquant, enfin, les problèmes spécifiques à la région parisienne, il a demandé si le fonds de garantie continuait à fonctionner, considérant qu'il était essentiel de favoriser la résidence sur place des policiers, avant de regretter la faiblesse des crédits consacrés au logement social. Il a également souhaité que le ministre fasse le point sur la politique de régionalisation des concours, observant que c'était un moyen d'enraciner plus durablement les policiers dans l'agglomération parisienne, ainsi que sur la régionalisation des dotations de fonctionnement.

M. Bruno Le Roux a considéré que le budget présenté par le ministre de l'intérieur, et les réformes importantes engagées dans la police nationale, en particulier la mise en place de la police de proximité, témoignaient de la priorité accordée par ce Gouvernement à la sécurité des Français, jugeant ces deux réalités, budgétaire et doctrinale, complémentaires. Il a estimé, toutefois, qu'il ne fallait pas occulter les contraintes qui pèsent sur les effectifs de la police et donc sur la généralisation, dans de bonnes conditions, de la police de proximité, qui résultent de facteurs conjoncturels, liés à la mise en place du plan « Vigipirate renforcé » et à la sécurisation des transports de fonds dans la perspective du passage à l'euro, ou structurels, compte tenu du nombre important des départs en retraite et de la réduction prochaine du temps de travail. S'agissant des départs à la retraite qui interviennent depuis plusieurs années, il a jugé incontestable le fait que ceux-ci n'avaient pas été suffisamment anticipés par la majorité précédente, les recrutements ayant été interrompus à partir de 1994, pour n'être repris que par l'actuelle majorité. Dans ce contexte, il a souhaité que le ministre de l'intérieur bénéficie de dotations complémentaires et a indiqué que le groupe socialiste le soutiendrait dans ce sens. Il a estimé, par ailleurs, que certaines réformes mériteraient dans l'avenir d'être approfondies. Il a cité, en particulier, la question du rééquilibrage et du redéploiement fonctionnel de la présence policière sur la voie publique et plus particulièrement dans les zones sensibles. Il a également jugé, en ce qui concerne la gestion des effectifs et notamment des mutations, que les règles en vigueur devaient être respectées, observant qu'il était cependant difficile d'admettre que des départs massifs et non anticipés puissent totalement désorganiser le travail dans certaines circonscriptions de sécurité. En conclusion, il a considéré que, si certains budgets, comme celui proposé pour 2002, confortaient la police nationale, le discours de l'opposition en faveur d'une municipalisation de la police nationale, qui s'est traduit par le dépôt de nombreux amendements dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, l'affaiblissait.

S'élevant contre une présentation caricaturale des intentions de l'opposition, M. Jean-Antoine Léonetti a tenu à préciser qu'elle n'était pas favorable à une municipalisation de la police nationale mais souhaitait seulement renforcer les compétences des maires, au contact des difficultés quotidiennes des citoyens, en matière de sécurité. Il a précisé que certains des amendements présentés dans le cadre du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne n'avaient pas d'autre objectif que d'ouvrir le débat et de permettre des expérimentations.

En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes :

-  La police nationale a effectivement été considérée comme une priorité dans le projet de loi de finances pour 2002. Elle bénéficiera l'année prochaine d'un très bon budget. Seule l'opposition refuse de reconnaître la forte progression de ses crédits, qui est pourtant saluée par tous, y compris par les syndicats représentatifs des différentes catégories de personnel, même si ces derniers ne cessent pas, pour autant, de faire valoir leurs revendications.

-  Le bilan de la mise en place de la police de proximité est très positif. La présence policière a été élargie en soirée et l'accueil du public amélioré, ce qui s'est d'ailleurs traduit par des dépôts et des enregistrements de plaintes plus fréquents.

-  3 000 créations d'emplois sont proposées cette année, dont 1 000 pour accompagner la généralisation de la police de proximité. Sur les 2 000 emplois restant, 300 concernent des postes administratifs, mais ils permettront de redéployer, corrélativement, un nombre équivalent de personnels actifs sur la voie publique. Les écoles de police tournent « à plein régime », 6 360 élèves gardiens de la paix étant actuellement en formation.

-  Il est exact, malgré tout, que les départs à la retraite font peser de fortes tensions sur les effectifs de la police, notamment en Ile-de-France. C'est la raison pour laquelle ce Gouvernement a procédé à de nombreux recrutements « en surnombre » au cours des exercices précédents. Les créations d'emplois précitées correspondent évidemment à des postes nouveaux, qui s'ajoutent au remplacement des policiers qui partent à la retraite.

-  La réduction du temps de travail dans la police recouvre aussi un enjeu important qui soulève de nombreuses questions. Les négociations se poursuivent actuellement autour d'une solution mixte, conjuguant du « temps libéré », des emplois nouveaux et des mesures indemnitaires. Le coût définitif de cette réforme n'est pas encore connu, mais sa mise en _uvre devra nécessairement tenir compte des délais inhérents à la formation des nouveaux agents, de la saturation des places disponibles dans les écoles et de la nécessité de maintenir, voire d'accroître, la capacité opérationnelle de la police.

-  Le mouvement d'externalisation de certaines tâches devra être poursuivi, en particulier en ce qui concerne l'entretien du parc automobile. Il permet aussi de renforcer la présence policière sur la voie publique.

-  La mise en place récente du plan « Vigipirate renforcé » mobilise fortement les services de police, y compris les unités mobiles, qui sont également présentes sur le terrain. Les dotations nécessaires pour faire face aux nouvelles dépenses liées au dispositif de prévention du terrorisme ne pouvaient figurer dans le projet de loi de finances pour 2002, celui-ci ayant été élaboré avant l'été. Des moyens supplémentaires devront être prévus dans la loi de finances rectificative.

-  La part des adjoints de sécurité dans le total des effectifs de la police est importante, mais il convient de se féliciter que leur recrutement ait plus que compensé le départ des policiers auxiliaires. De surcroît, on ne peut prétendre que le ratio ADS/policiers actifs se détériore, de nombreux emplois actifs étant créés par ailleurs. Enfin, les adjoints de sécurité apportent beaucoup à la police nationale et finissent souvent, d'ailleurs, par intégrer ses rangs, plus de 5 000 d'entre eux ayant réussi, à ce jour, le concours de gardien de la paix.

-  La fidélisation des agents dans les zones urbaines, et plus particulièrement en région parisienne, est difficile. Une prime « Ile-de-France » a été instituée à cet effet dans le cadre de la réforme du régime indemnitaire des agents de maîtrise et d'application. De plus, le projet de budget pour 2002 majore fortement les crédits destinés à réserver des logements pour les policiers et à apporter des garanties de loyers à des propriétaires privés.

-  Le projet de loi de finances pour 2002 poursuit les réformes engagées en ce qui concerne les régimes indemnitaires des personnels, notamment celui des agents du corps de maîtrise et d'application. La réflexion autour des questions statutaires et indemnitaires devra se poursuivre à l'occasion des prochains exercices. En revanche, la mise en place de la « nouvelle bonification indiciaire ville » devra faire l'objet d'une réflexion approfondie.

-  L'organisation d'un concours régionalisé pour les circonscriptions de Paris et Versailles, qui a lieu chaque année depuis dix ans, n'est pas remise en cause.

-  Des moyens importants sont prévus cette année encore pour le déploiement du réseau ACROPOL. Sa généralisation sera achevée en 2007, conformément au nouveau calendrier arrêté l'année dernière pour privilégier les zones sensibles.

-  La police a besoin de savoir que les réformes en cours seront poursuivies dans la durée, en particulier la mise en place de la police de proximité dans le cadre d'une approche privilégiant la « coproduction » en matière de sécurité. Elle doit être rassurée quant à la pérennité de son statut, alors que l'opposition défend, dans les amendements qu'elle présente de façon récurrente, sa municipalisation, et donc son démantèlement.

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-  S'agissant de la sécurité civile, si le budget n'a pas considérablement évolué depuis quatre ans, en raison même du mode de financement des services départementaux d'incendie, qui incombe aux collectivités territoriales en application de la loi, l'Etat assume, cependant, ses obligations, comme en témoignent la modernisation engagée de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le renouvellement de la flotte d'hélicoptères. De même, des secours d'urgence ont pu être alloués à la suite des inondations, de l'accident de Toulouse ou des opérations de déminage de Wimy, les mesures appropriées étant souvent prises dans le cadre de lois de finances rectificatives.

-  La définition du financement des structures zonales serait, quant à elle, déterminée par le futur projet de loi sur la sécurité civile.

-  Quant à la dotation globale d'équipement prévue jusqu'en 2002, il n'y aura pas de désengagement de l'Etat, celui-ci assumant ses responsabilités.

-  Il est prévu, dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, une stabilisation - jusqu'en 2006 - de la participation des communes au financement des SDIS. Les départements devront ensuite, à partir de cette date, prendre en charge l'ensemble du financement.

-  Un décret cadre relatif à la durée du travail chez les sapeurs-pompiers, sur lequel toutes les organisations syndicales, à l'exception d'une, se sont prononcées favorablement, vient d'être soumis à l'examen du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

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-  Dans le contexte actuel de modernisation des préfectures, l'intérêt manifesté par M. René Dosière, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités locales, pour les services préfectoraux est très utile ;

-  L'effectif des préfets hors cadre n'est pas défini par le ministère de l'intérieur, mais dépend de décisions discrétionnaires prises en conseil des ministres ; depuis le début de l'année, l'intégralité des préfets hors cadre a reçu une affectation ou une mission de service public.

-  Le manque d'effectifs dans les services préfectoraux des zones urbaines, et notamment en Ile-de-France, doit faire l'objet d'un examen attentif avec les préfets concernés et les organisations syndicales, afin que les besoins en personnel soient évalués en tenant compte des contraintes spécifiques qui pèsent sur ces zones ; à titre d'exemple, la préfecture du Nord a reçu quarante cinq nouveaux agents entre les mois d'avril et de septembre de cette année.

-  Les sommes nouvelles dégagées pour améliorer le régime indemnitaire des agents des préfectures permettront la remise à niveau des indemnités versées dans les préfectures les moins favorisées ; des efforts spécifiques ont, par ailleurs, déjà été entrepris au profit des personnels de l'Ile-de-France et des autres zones urbanisées.

-  Le financement de l'intercommunalité, et notamment de la création de communautés d'agglomération, a nécessité la reconduction d'une majoration exceptionnelle, intégrée dans la dotation d'aménagement.

-  S'agissant des concours de l'Etat aux finances locales, une note d'orientation a été remise à tous les élus locaux en juillet. Elle servira de base à une prochaine réforme des finances locales.

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Après le départ du ministre, la Commission a procédé à l'examen pour avis des crédits du ministère de l'intérieur pour 2002.

Contrairement aux conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'intérieur pour 2002 : sécurité civile.

AUDITIONS AUXQUELLES

LE RAPPORTEUR A PROCÉDÉ

· Ministère de l'intérieur :

-  M. Michel SAPPIN, directeur de la défense et de la sécurité civiles ;

-  MM. Christophe BAY et Rémi RIOUX, conseillers au cabinet du ministre et plusieurs représentants des services.

· Associations d'élus :

-  Association des départements de France ;

-  Association des maires de France ;

-  Association des présidents des services d'incendie et de secours.

· Organisations représentatives des sapeurs-pompiers :

-  Syndicat national des sapeurs-pompiers CFTC ;

-  Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France ;

-  Fédération Interco-CFDT ;

-  Fédération des personnels des services publics et de santé FO ;

-  Syndicat national des officiers professionnels sapeurs-pompiers CGC.

L'Association nationale des directeurs départementaux des services d'incendie et de secours, la Fédération CGT des services publics- sapeurs-pompiers et la Fédération autonome des sapeurs-pompiers professionnels ont été dans l'impossibilité de se déplacer.

N° 3324-III.- Avis de M. Jean-Antoine Léonetti (commission des lois) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Intérieur et décentralisation : sécurité civile.

() JO AN 2^e séance, 17 avril 2001, p. 1907.

() Le Point, 13 juillet 2001.