N^° 3325

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

TOME XI

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT

LOGEMENT et URBANISME

PAR M. ALAIN CACHEUX,

Député.

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 3320 (annexe 25)

Lois de finances.

La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. Patrick Braouezec, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Philippe Chaulet, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Gilles Cocquempot, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Roger Meï, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, M. Jean-Pierre Pernot, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jean Pontier, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. Jean-Claude Robert, M. Joseph Rossignol, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.

INTRODUCTION 5

I.- CONSOLIDER LES OUTILS D'INTERVENTION 9

A.- LES INSTRUMENTS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ 9

1. Les prêts à l'accession sociale 9

2. Les prêts à taux zéro 10

B.- LA RÉHABILITATION DANS LE PARC ANCIEN : UN CADRE DÉSORMAIS UNIFIÉ AUTOUR DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT 13

C.- UNE CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE EN PANNE 16

II.- LUTTER CONTRE LES DISCRIMINATIONS DANS L'ACCÈS AU LOGEMENT 20

A.- LA RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : UNE SIMPLIFICATION INSPIRÉE PAR UN SOUCI D'ÉQUITÉ 20

B.- LES INSTRUMENTS DE LUTTE CONTRE L'HABITAT INSALUBRE 23

III.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT AU C_UR DE LA POLITIQUE DE LA VILLE 25

A.- D'UNE POLITIQUE DU LOGEMENT À UNE POLITIQUE DU RENOUVELLEMENT URBAIN 25

B.- BILAN DES OPÉRATIONS DE RÉHABILITATION ET DE RECONSTRUCTION-DÉMOLITION 28

C.- LES CONSTRUCTEURS SOCIAUX, ACTEURS DU RENOUVELLEMENT URBAIN 30

TRAVAUX DE LA COMMISSION 33

MESDAMES, MESSIEURS,

Le projet de budget du logement et de l'urbanisme pour 2002 est caractérisé par une accentuation des efforts en faveur de la construction de logements sociaux et de l'amélioration de la vie quotidienne dans les quartiers défavorisés, ainsi que par la poursuite des engagements pris depuis 1997 par le Gouvernement pour ce qui concerne l'amélioration de l'habitat, la construction privée, la solidarité envers les plus modestes et le soutien aux politiques d'aménagement et d'urbanisme.

Conformément aux objectifs de mixité sociale fixés par l'article 55 de la loi n° 2000-2018 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), le Gouvernement a lancé depuis le début de cette année un programme de relance de la construction locative sociale, notamment fondé sur un financement amélioré des opérations adossées à un prêt locatif à usage social (PLUS).

Ce programme trouve sa traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2002 : les autorisations de programme du chapitre budgétaire correspondant passent en effet de 449,2 millions d'euros en 2001 à 457,4 millions d'euros demandés pour l'année prochaine. Cette dotation doit permettre la réalisation effective de 55 000 logements en 2002, prioritairement dans les communes dont le parc de logements locatifs sociaux ne satisfait pas à l'objectif de 20 % de logements sociaux inscrits à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

La politique de renouvellement urbain est très fortement relancée. D'une part, les crédits consacrés aux démolitions sont triplés, passant de 25,9 millions d'euros (170 millions de francs) à 76,2 millions d'euros (500 millions de francs). Cette enveloppe doit permettre la démolition d'environ quinze mille logements HLM en 2002 (contre dix mille en 2001 et environ six mille en 2000) tout en relevant le montant de l'aide apportée par opération. D'autre part, la dotation consacrée à l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers d'habitat social est portée à 45,7 millions d'euros (300 millions de francs) en 2002.

A compter du 1^er janvier prochain, il reviendra à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) d'assurer la distribution de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) : l'Agence a ainsi vocation à devenir l'outil fondamental de l'amélioration du parc privé et de la lutte contre le logement indécent ou insalubre. Ses priorités d'intervention dans ce domaine se traduiront notamment par des taux de subvention plus élevés dans les copropriétés dégradées, les logements en sortie d'insalubrité et les interventions liées au saturnisme.

Il est en outre prévu d'affecter 7,6 millions d'euros d'autorisations de programme à l'exécution de travaux réalisés d'office, en substitution à des propriétaires défaillants et dans le cadre des procédures de lutte contre l'insalubrité renforcées et rénovées par la loi SRU.

Les moyens consacrés au soutien à l'accession à la propriété doivent permettre de financer cent dix mille prêts à taux zéro (PTZ) - c'est-à-dire de reconduire le programme prévu pour 2001, dans des conditions de financement strictement maintenues.

Afin de soutenir les opérations de renouvellement urbain, le Gouvernement envisage l'introduction, à titre expérimental, d'une aide directe à la pierre venant compléter le PTZ. À cet effet, deux appels à projet seront lancés avant la fin l'année, visant à sélectionner, d'une part, mille logements réalisés par des promoteurs publics ou privés, dans le cadre de projets d'habitat en accession situés dans des zones urbaines sensibles et, d'autre part, mille logements construits par des organismes d'habitations à loyer modéré destinés à des ménages très modestes. Dans l'un et l'autre cas, une aide de 10 700 euros (70 187 F) par habitation concernée sera attribuée, diminuant d'autant le coût d'acquisition du logement.

La consolidation de l'effort de solidarité envers les plus modestes se traduit par la mise en _uvre de la réforme des aides personnelles au logement, le maintien des crédits aux fonds de solidarité pour le logement (FSL) et l'augmentation des crédits pour le financement des aires d'accueil des gens du voyage.

La conférence sur la famille du 15 juin dernier a confirmé la volonté du Gouvernement de mener à son terme, dans les délais prévus, la réforme des aides personnelles au logement. Cette réforme vise notamment à garantir le versement d'un même montant d'aide, quelle que soit l'origine des ressources perçues (revenus du travail ou minima sociaux) et à unifier, au sein du parc locatif, les barèmes de l'AL (parc privé) et de l'APL (parc social).

La deuxième phase de la réforme sera mise en _uvre au 1^er janvier 2002, pour un coût évalué à 0,5 milliard d'euros Près de cinq millions de ménages locataires en bénéficieront et près de 75 % d'entre eux verront leur aide augmenter en moyenne de 274 euros (1 800 F) par an.

S'agissant des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de l'aide à la médiation locative, les crédits obtenus en 2001 seraient consolidés en 2002 à 82 millions d'euros (538 millions de francs), en cohérence avec les objectifs définis par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Les crédits destinés à aider les organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées et ceux qui gèrent les aires d'accueil des gens du voyage, augmentent de 20,5 %, passant de 27,4 millions d'euros (180 millions de francs) à 33,1 millions d'euros (217 millions de francs). Les aires d'accueil bénéficient, par ailleurs, d'aides à l'investissement pour leur réalisation ou leur réhabilitation : elles sont portées à 22,9 millions d'euros (150 millions de francs) en 2002, auxquels s'ajoutent, pour un montant équivalent, les crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Tels sont les choix, éléments ou évolutions qui ont paru à votre rapporteur les plus représentatifs du projet de loi de finances pour 2002, au titre des crédits de l'urbanisme et du logement.



Les crédits du logement et de l'urbanisme s'établissent dans le projet de loi de finances pour 2002 à 7,3 milliards d'euros en moyens de paiement et 7,5 milliards d'euros en moyens d'engagement, en contraction par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 de 1,7 % et 0,5 % respectivement.

Évolution des crédits du logement et de l'urbanisme, 2001-2002

(en milliers d'euros)

Répartition des crédits	LFI 2001			PLF 2002
	AP	CP		AP	CP
Données budgétaires
Titre III : Moyens des services		17 074,3			17 069,8
Titre IV : Interventions publiques		5 483 961,3			5 391 617,3
TOTAL DÉPENSES ORDINAIRES (DO)		5 501 035,6			5 408 687,1
Titre V : Investissements exécutés par l'État	41 096,0	36 697,0		38 739,0	31 318,0
Titre VI : Subventions d'investissements	2 023 613,0	1 894 954,0		2 079 930,0	1 863 632,0
TOTAL DÉPENSES EN CAPITAL	2 064 709,0	1 931 651,0		2 118 669,0	1 894 950,0
TOTAL GÉNÉRAL	2 064 709,0	7 432 686,6		2 118 669,0	7 303 637,1
Moyens de paiement (DO+CP)			7 432 686,6			7 303 637,1
Moyens d'engagement (DO+AP)			7 565 744,6			7 527 356,1

Source : secrétariat d'État au logement

Ce budget se singularise par la place prépondérante qu'y occupent les crédits du titre IV, où sont notamment inscrites les contributions de l'État au financement des aides à la personne. Les articles 10 (contribution de l'État au Fonds national de l'habitation) et 30 (contribution de l'État au Fonds national de l'aide au logement) du chapitre 46-40 mobilisent en effet, à eux seuls, 5,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, c'est-à-dire 97,1 % du total du titre IV et 71,7 % du total des moyens de paiement à la disposition du secrétariat d'Etat.

I.- CONSOLIDER LES OUTILS D'INTERVENTION

A.- LES INSTRUMENTS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT PRIVÉ

1. Les prêts à l'accession sociale

Le prêt à l'accession sociale (PAS) est un prêt conventionné spécifique, garanti par le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) et réservé à des ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources déterminés en fonction de la composition du ménage, du nombre d'actifs et du lieu d'implantation du logement. Les autres conditions d'octroi du prêt sont celles prévues par la réglementation de droit commun des prêts conventionnés.

L'évolution de la production de PAS depuis 1995 est retracée par le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU NOMBRE ET DU MONTANT MOYEN DES PAS (1996-2000)

	1996	1997	1998	1999	2000
Nombre de prêts mis en force	78 930	66 650	66 900	71 380	61 250
Montant moyen d'un prêt PAS (kF)	287	313	347	388	397

Source : Société de gestion du FGAS

Le FGAS est alimenté par l'État et les établissements de crédit affiliés et gère, pour le compte de celui-ci, la garantie qu'il accorde aux prêts PAS - et, depuis octobre 1995, à certains prêts à 0 %. L'objet de cette garantie est d'indemniser les établissements de crédit des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces catégories de prêts. Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages, dont la faible capacité de remboursement pourrait justifier un taux d'intérêt plus élevé - voire un refus de prêt de la part du banquier.

Le Fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la Société de gestion du FGAS (SG-FGAS), société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret.

La gestion de la part de l'État dans le dispositif de garantie a emprunté, au cours des dernières années, des circuits budgétaires complexes :

_ elle été financée de 1993 à 1997 sur le chapitre 65-50, art. 10 - soit 300 millions de francs (45,7 millions d'euros) en 1993, 200 millions de francs (30,5 millions d'euros) en 1994, 220 millions de francs (33,5 millions d'euros) en 1996 et 400 millions de francs (61 millions d'euros) en 1997 ;

_ en 1998, la dotation a été imputée sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30, pour un montant de 360 millions de francs (54,9 millions d'euros) ;

_ à partir de 1999, la part de l'État a de nouveau été financée par imputation sur le chapitre 65-50, art. 10.

La dotation prévue par la loi de finances initiale pour 2001 est de 370 millions de francs (56,4 millions d'euros) ; compte tenu des prévisions actuelles de consommation et de la baisse des cotisations initiales intervenue pour les prêts émis à compter de 2001, cette somme est considérés comme suffisante par les services de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).

Le projet de loi de finances soumis au vote du Parlement prévoit l'engagement de 47,3 millions d'euros (310 millions de francs) en autorisations de programme et crédits de paiement en 2002 - soit une réduction des moyens de 16,2 % par rapport à l'année précédente.

2. Les prêts à taux zéro

Le prêt à 0 % (PTZ) est destiné, sous conditions de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que résidence principale et n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt.

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.

PLAFONDS DE RESSOURCES ANNUELLES IMPOSABLES

(art. R. 317-3 du code de la construction et de l'habitation)

	Nombre de personnes du ménage
	1	2	3	4	5 et plus
Ile-de-France Francs euros1	145 000 22 105	186 400 28 416	207 100 31 572	227 800 34 728	248 500 37 884
soit en net mensuel Francs euros1	16 782 2 558	21 574 3 289	23 970 3 654	26 366 4 019	28 762 4 385
et en nombre de SMIC :	2,87	3,69	4,10	4,51	4,92
Province Francs euros 1	124 300 18 949	165 700 25 261	186 400 28 416	207 100 31 572	227 800 34 728
soit en net mensuel Francs euros1	14 387 2 193	19 178 2 924	21 574 3 289	23 970 3 654	26 366 4 019
et en nombre de SMIC2 :	2,46	3,28	3,69	4,10	4,51

Source : secrétariat d'Etat au logement

Par ailleurs, les prix maximaux d'opérations sont, en application de l'article R. 317-8 du code de la construction et de l'habitation, les suivants :

	Nombre de personnes du ménage
	1	2	3	4	5 et plus	6 et plus
Ile-de-France Francs euros1	500 000 76 224	700 000 106 714	750 000 114 337	800 000 121 959	850 000 129 582	900 000 137 204
Province Francs euros1	350 000 53 357	500 000 76 224	550 000 83 847	600 000 91 469	650 000 99 092	700 000 106 714

Source : secrétariat d'Etat au logement

Le prêt à 0 % est distribué par des établissements de crédit habilités à cet effet par convention. L'État verse à ces établissements une subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt, égale à la somme actualisée des écarts entre les mensualités de l'avance et les mensualités qui seraient dues pour un emprunt de même montant et de même durée à un taux fixé réglementairement en fonction du marché monétaire.

Par convention en date du 5 décembre 1995, l'Etat a donné mandat à la Société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SG-FGAS), déjà chargée depuis 1993 de la gestion de la garantie des prêts PAS, de recueillir les déclarations de prêts à 0 % faites par les banques, de gérer l'octroi de la subvention, d'en effectuer le versement aux banques et de diligenter les contrôles auprès d'elles.

Depuis cinq ans, le nombre de PTZ « mis en force » - c'est-à-dire effectivement concrétisés - est stabilisé sur un rythme de cent vingt mille par an.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PRÊTS À 0 %

	1996	1997	1998	1999	2000
PTZ émis	145 000	123 000	111 200	126 266	111 000
PTZ mis en force	117 900	129 150	109 200	116 858	112 169

Source : secrétariat d'État au logement

Pour les offres émises en 2000, l'habitat individuel représentait 90 % des opérations financées (contre 10 % pour l'habitat collectif) et 85 % des opérations concernaient l'achat de logements neufs (contre 15 % pour des opérations d'acquisition-amélioration).

Le prêt à 0 % répond bien à sa vocation sociale : 34 % des acquéreurs ont un revenu annuel imposable inférieur à 12 638 euros, 21 % entre 12 638 euros et 15 793 euros et 19 % entre 15 794 euros et 18 949 euros. Ainsi, 74 % des acquéreurs ont un revenu mensuel au plus égal à 2 193 euros et seuls 26 % des acquéreurs ont un revenu imposable supérieur à 18 950 euros.

Le montant moyen du prêt à taux 0 % est de 15 941,6 euros (104 570 francs). Sur l'ensemble de l'année 2000, la subvention moyenne par prêt - représentant le coût budgétaire unitaire - est de 8 268,4 euros (54 237 francs), avec une différence sensible entre le neuf (8 473,1 euros, soit 55 580 francs) et l'acquisition-amélioration (7 122,4 euros, soit 46 720 francs). A titre de comparaison, le coût d'un prêt PAP était d'environ 7 714 euros en 1994 et de 10 565 euros en 1995.

En 1997 et 1998, le financement du prêt à 0 % a été assuré à partir d'une contribution des organismes collecteurs du 1 % logement.

La loi de finances initiale pour 1999 a entériné la première étape de la rebudgétisation du prêt à 0 %, avec l'inscription : sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30, de 477,2 millions d'euros (3,1 milliards de francs) de crédits de paiement permettant d'assurer le solde des subventions au titre de la génération de prêts de 1998 ; de 954,3 millions d'euros (6,3 milliards de francs) d'autorisations de programme et 477,2 millions d'euros (3,1 milliards de francs) de crédits de paiement sur le chapitre 65-48, art. 40.

En 2000 et 2001, l'intégralité des crédits relatifs au paiement du PTZ a été rebudgétisée.

Le projet de loi de finances pour 2002 (chapitre 65-48, art. 40) prévoit l'engagement de 869 millions d'euros d'autorisations de programme (5,7 milliards de francs) et 884,2 millions d'euros (5,8 milliards de francs) de crédits de paiement - soit 434,5 millions d'euros pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire, et 449,7 millions d'euros pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente.

B.- LA RÉHABILITATION DANS LE PARC ANCIEN : UN CADRE DÉSORMAIS UNIFIÉ AUTOUR DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT

L'article 185 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a permis l'unification des interventions financières sur le parc privé de logements, que ceux-ci appartiennent aux propriétaires bailleurs ou aux propriétaires occupants. Le décret en Conseil d'État n° 2001-351 du 20 avril 2001 relatif à l'ANAH, a défini le cadre réglementaire de cette réforme en précisant l'organisation et le fonctionnement de la nouvelle Agence ainsi que certaines règles relatives à l'attribution des aides. Cette réforme, qui devrait entrer pleinement en application au 1^er janvier 2002, se traduira par la refonte des outils financiers mis en _uvre.

Les conséquences de la réforme sont multiples. Sur le plan institutionnel, deux éléments méritent d'être signalés. D'une part, le conseil d'administration de l'Agence a été renouvelé par arrêté interministériel du 24 avril 2001. D'autre part, l'intervention du Crédit foncier de France dans la gestion des subventions a été supprimée à compter du 1^er janvier 2001 : l'Agence est donc désormais soumise au droit commun des établissements publics - ce qui emporte notamment pour conséquence l'introduction du contrôle d'un comptable public dans le circuit de paiement de la subvention aux propriétaires occupants, non prévu par la réglementation actuelle relative à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

Sur le plan législatif et réglementaire, la réforme se traduit par une actualisation du cadre d'intervention de l'Agence : celle-ci a désormais vocation à aider la transformation de tous locaux en logement - et non dans le seul cas où la transformation projetée intervient en zone bâtie agglomérée des zones de revitalisation rurale (art. L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation). Une harmonisation des procédures et règles d'attribution des subventions a également été effectuée afin de rendre le dispositif global plus cohérent, qu'il s'agisse de l'ancienneté des logements à améliorer (art. R. 321-14 du code de la construction et de l'habitation), des contreparties exigées du bénéficiaire de l'aide (art. R. 321-20) ou des conditions de réalisation des travaux (art. R. 321-19).

Il apparaît essentiel d'inscrire l'action de l'ANAH dans le cadre du renouvellement urbain : la rénovation du parc immobilier privé, le traitement des copropriétés dégradées et la lutte contre l'insalubrité constituent, à l'évidence, un enjeu majeur de la politique du logement pour les années à venir.

Le décret précité prévoit donc un renforcement des moyens d'action de l'Agence, désormais habilitée à financer les interventions :

_ des organismes d'habitations à loyer modéré et de certaines sociétés d'économie mixte, lorsqu'ils réhabilitent des logements acquis dans des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (art. R. 321-13 du code de la construction et de l'habitation) ;

_ des syndicats de copropriété, pour les travaux réalisés sur les parties et équipements communs d'un immeuble situé dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) visant à la requalification de copropriétés ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (art. R. 321-12) ;

_ des communes, lorsqu'elles se substitueront aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité (art. R. 321-12).

La subvention d'investissement de l'ANAH prévue par la loi de finances initiale pour 2000 était de 2,2 milliards de francs. Les subventions effectivement engagées cette année se sont montées à 2,5 milliards de francs, grâce à la mobilisation complémentaire de 351 millions de francs au titre de la réutilisation des subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé.

Les engagements ont généré un montant global de travaux de 12,6 milliards de francs et permis de subventionner plus de cent trente-cinq mille logements.

BILAN D'ACTIVITÉ DE L'ANAH 1997-2000

	1997	1998	1999	2000
PARC ANCIEN (construit avant 1948)
· Subventions engagées (MF)	2 030	1 988	2 114	2 110
· Montant de travaux subventionnables (MF)	7 602	7 561	7 947	8 005
· Nombre de dossiers agréés	40 200	40 900	42 485	45 417
· Nombre de logements subventionnés	83 400	85 160	87 000	94 374
- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	51 800	52 270	53 800	56 992
PARC RECENT
· Subventions engagées (MF)	308	320	391	415
· Montant de travaux subventionnables (MF)	1 150	1 162	1 427	1 519
· Nombre de dossiers agréés	8 390	9 700	11 765	14 350
· Nombre de logements subventionnés	24 200	26 040	31 400	41 168
- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	13 500	15 030	17 200	20 907
ENSEMBLE DU PARC
· Subventions engagées (MF)	2 388	2 308	2 505	2 525
· Montant de travaux subventionnables (MF)	8 752	8 723	9 374	9 524
· Nombre de dossiers agréés	48 590	50 600	54 250	59 767
· Nombre de logements subventionnés	107 600	111 200	118 400	135 542
- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	65 300	67 300	71 000	77 899
- dont OPAH :
· Subvention engagées (en MF)	745	732	815	810
· Nombre de logements subventionnés	26 800	28 300	29 300	32 900
- dont PST
· Subventions engagées (en MF)	374	360	436	383
· Nombre de logements subventionnés	3 200	3 050	3 470	3 000

Source : secrétariat d'État au logement

La part des engagements dans les secteurs programmés - OPAH et PST (programmes sociaux thématiques) - est de 47,2 %, contre 50 % l'année précédente. Inversement, le volume de subventions engagées dans les logements construits après 1948 continue d'augmenter et représente 16,4 % du total en 2000, contre 15,6 % en 1999. En 2000, 18 580 logements ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyers ; parmi ceux-ci, 9 650 ont fait l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L. 351-2, 4° du code de la construction et de l'habitation.

L'évolution du nombre de logements conventionnés subventionnés par l'ANAH depuis 1996 est résumée dans le tableau ci-dessous. Votre rapporteur regrette que la véritable « explosion » du conventionnement en secteur diffus entre 1999 et 2000 (+ 139,6 %) semble avoir eu pour corollaire la diminution sévère observée dans le cadre des OPAH (- 20,9 %) et des PST (- 14 %).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE LOGEMENTS CONVENTIONNÉS PAR L'ANAH

Logements conventionnés	1996	1997	1998	1999	2000
Diffus	1 000	900	1 550	960	2 300
OPAH	6 900	5 000	4 520	5 560	4 400
PST	4 300	3 200	3 030	3 430	2 950
Ensemble	12 200	9 100	9 100	9 950	9 650

Source : secrétariat d'État au logement

Compte tenu du fait que les crédits budgétaires relatifs à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont désormais inclus dans la subvention d'investissement de l'ANAH, votre rapporteur s'étonne de l'évolution de sa dotation globale d'investissement, qui figure au chapitre 65-48, art. 90. Celle-ci s'élève en effet, dans le projet de loi de finances pour 2002, à 411,6 millions d'euros en autorisations de programme - contre 457,3 millions d'euros en 2001, c'est-à-dire une baisse de 10 % - et 354,4 millions d'euros en crédits de paiement - contre 344,5 millions d'euros l'année précédente, en progression de seulement 2,9 %.

Pour ce qui concerne le fonctionnement de l'Agence (chapitre 36-40, art. 10), la dotation de 5,3 millions d'euros votée en 2001 serait ramenée à 5,2 millions d'euros en 2002 (- 2,9 %).

C.- UNE CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE EN PANNE

Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont principalement réalisées à l'aide de PLUS (prêts locatifs à usage social) - qui ont pris la suite du PLA (prêt locatif aidé) - distribués par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte. Adossé à la ressource du livret A, le PLUS est un prêt offert au taux privilégié de 4,2 % sur une durée de 35 ans.

En complément de la subvention d'État et du prêt de la Caisse des dépôts, d'autres types de financement sont mobilisés :

_ la participation des employeurs à l'effort de construction (1 % logement) : plus de 80 % des opérations PLA « neuf » et « acquisition-amélioration » bénéficiaient du 1 % logement dans des proportions variables selon la localisation des opérations ; en 2000, à peine un peu plus de un PLUS sur deux a bénéficié d'une contribution du 1 % ;

_ les subventions des collectivités locales, pour faire face notamment aux surcharges foncières ;

_ les fonds propres des organismes.

Le graphique ci-dessous compare les plans de financement moyen des opérations neuves avant et après les réformes du PLA fiscal et du PLUS).



Comme le rappelle le tableau ci-dessous, notre pays connaît depuis plusieurs années une sous-consommation marquée des crédits affectés à la construction locative sociale : en cinq ans (1996-2000), le nombre de PLA financés a baissé de plus de dix-sept mille (- 28,5 %). Cette situation apparaît d'autant plus préoccupante que toutes les analyses et données statistiques disponibles font apparaître la réalité des besoins en logements sociaux.

NOMBRE DE PLA/PLUS BUDGÉTÉS, FINANCÉS ET MIS EN CHANTIER (1995-2000)

Année	1995	1996	1997	1998	1999	2000
PLA budgétés
PLA-PLUS	60 000	60 000	50 000	50 000	50 000	65 000
PLA-TS et PLA-LM/PLA-I	28 000 PLA-TS	20 000 PLA-TS	30 000 PLA-TS	30 000 PLA-LM/I	30 000 PLA-LM/I	5 000 PLA-I
TOTAL PLA budgétés	88 000	80 000 (1)	80 000	80 000	80 000	70 000
PLA financés
- Circuit CDC
_ PLA/PLUS		43 219	43 583	30 853	25 584	32 986
_ PLA-I et PLA-TS		11 435	11 818	15 568	13 921	5 050
- Circuit Crédit foncier de France		5 225	4 510	4 994	4 868	4 081
TOTAL PLA financés	66 440	59 879	59 911 (2)	51 415 (3)	47 695 (4)	42 117
PLA mis en chantier	60 000	54 000	45 600	44 000	42 500	n.d.

(1) dont 23 701 agréments accordés dans la construction neuve à compter du 1er octobre 1996.

(2) dont 49 573 agréments accordés dans la construction neuve.

(3) dont 42 135 agréments accordés dans la construction neuve.

(4) dont 33 932 agréments accordés dans la construction neuve.

Source : secrétariat d'État au logement

Plusieurs causes peuvent expliquer cette sous-consommation.

Jusqu'à la naissance du PLUS, la quasi-disparition de l'inflation, l'évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations - en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A - sont autant de facteurs qui, s'ils correspondent à des réalités favorables d'un point de vue social, ont également eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile l'équilibre financier d'opérations nouvelles en PLA.

Depuis la mise en place du prêt locatif à usage social, ces éléments de déséquilibre se sont atténués, sans toutefois disparaître.

Face à l'apparition de phénomènes de vacance correspondant à un décalage entre l'offre et la demande - ou de crainte de l'apparition de telles vacances - et aux difficultés de gestion de publics parfois difficiles, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont par ailleurs concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d'augmentation de capacité.

Enfin, un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses d'accueillir du logement social, alors même qu'existent des besoins manifestes dans leur bassin d'habitat et qu'elles n'ont pas déjà sur leur territoire un volume de tels logements qui puisse être considéré comme excessif.

Au cours de l'année 2000, des difficultés supplémentaires sont apparues, comme la hausse des coûts de construction - confrontant souvent les organismes à la difficulté d'obtenir des réponses des entreprises permettant d'équilibrer financièrement les opérations - et la hausse du taux du livret A - qui a entraîné une augmentation du taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts pour la réalisation des PLUS (4,2 %).

Différentes mesures peuvent théoriquement être envisagées pour améliorer l'équilibre d'opérations en zone tendue :

_ augmenter les subventions ou rétablir tout ou partie des anciennes subventions ;

_ diminuer les charges diverses pouvant peser sur les comptes d'exploitation des opérations (frais de gestion, taxe foncière sur les propriétés bâties) ;

_ baisser le taux du prêt pour augmenter l'aide liée au taux, soit en agissant sur le taux du Livret A (avec un risque de décollecte), soit en diminuant la commission versée aux établissements chargés de la collecte, soit en combinant les deux modalités précitées.

Surtout, des « contrats locaux de relance » sont en voie de conclusion entre l'Etat et les maîtres d'ouvrage sociaux qui s'engagent à accroître leur production.

Votre rapporteur estime qu'il faut aller plus loin et qu'un débat doit s'engager sur des mesures plus vigoureuses, comme le retour d'une aide directe à la pierre. Le tableau ci-dessous démontre en effet sans ambiguïté la diminution continue de la part relative des aides à la pierre dans le produit intérieur brut (PIB), au contraire des montants croissants alloués aux aides à la personne.

ÉVOLUTION DU MONTANT ET DE LA PART DES AIDES À LA PIERRE ET À LA PERSONNE

	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2002
Aides à la pierre (1)
En millions de F	18 547,7	14 959,7	13 377,7	14 162,1	6 474,4	12 524,6	12047,0
En % PIB	0,28 %	0,21 %	0,18 %	0,18 %	0,07 %	0,14 %	0,13 %
Aides à la personne (2)
En millions de F	20 853,0	18 395,0	25 540,0	27 720,0	33 311,5	35 065,0	35 105,1
En % PIB	0,32 %	0,26 %	0,34 %	0,35 %	0,39 %	0,39 %	0,38 %

Source : secrétariat d'État au logement. Chiffres loi de finances initiale pour les années 1990 à 2000, projet de loi de finances pour 2002 (budget du logement hors comptes d'affectation spéciale).

1. Les aides à la pierre regroupent pour 2002, les crédits des chapitres 36-40, § 10 « Subvention de fonctionnement de l'ANAH », 37-40, § 10 « Lutte contre le saturnisme et l'insalubrité », 44-30, § 50 « Paiement à la SFGAS des frais de gestion du prêt à taux zéro et du dispositif de sécurisation de l'accession sociale », 65-48 (dans son intégralité) et 65-50, § 10 « Contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale »

2. Les aides à la personne regroupent, pour 2002, les crédits des chapitres 46-40 « Contribution de l'État au financement des aides à la personne » et 46-50 « Participation de l'Etat aux Fonds de solidarité pour le logement et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées ».

II.- LUTTER CONTRE LES DISCRIMINATIONS
DANS L'ACCÈS AU LOGEMENT

A.- LA RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT : UNE SIMPLIFICATION INSPIRÉE PAR UN SOUCI D'ÉQUITÉ

Le système des aides personnelles au logement repose sur ces trois instruments que sont l'allocation de logement à caractère familial (ALF), l'allocation de logement à caractère social (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL) :

- l'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1^er septembre 1948. Attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans, elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le Fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par les cotisations sociales (famille) des employeurs et 1,1 % de la contribution sociale généralisée ;

- l'ALS, qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par une loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par un niveau modeste de ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1^er janvier 1993, à toute personne - sous seule condition de ressources - qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL. Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), alimenté par l'État et par une cotisation des employeurs ;

- l'APL, qui a été créée par une loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l'habitation. Elle s'applique à un parc de logement déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants : en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC-PAS) ; en secteur locatif, les logements conventionnés financés avec des PLA, des PLUS ou des PC locatifs, les logements conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que certains logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des catégories de bailleurs définies (organismes d'habitations à loyer modéré, sociétés d'économie mixte, etc.). Son financement est assuré par le Fonds national de l'habitation (FNH), dont les recettes sont constituées par des contributions du FNPF, du FNAL et du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) et par une contribution de l'État inscrite au budget du ministère chargé du logement.

En 2000, 80,9 milliards de francs (12,3 milliards d'euros) d'aides personnelles au logement ont été versées à 6,3 millions de ménages. Cette somme se répartit presque également entre l'aide personnalisée (6 milliards d'euros) et les allocations-logement (6,3 milliards d'euros) ; les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 86,8 % des prestations.

MONTANT DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT (2000)

	APL		ALS		ALF		TOTAL
	Mds €	Mds F	Mds €	Mds F	Mds €	Mds F	Mds €	Mds F
Locatif	5,0	32,8	3,5	22,7	2,2	14,7	10,7	70,2
Accession	1,0	6,4	0,1	0,6	0,6	3,7	1,6	10,7
TOTAL	6,0	39,2	3,5	23,2	2,8	18,5	12,3	80,9

Source : balances comptables 2000 CNAF et CCMSA et secrétariat d'État au logement

Les locataires, y compris les personnes résidant dans des foyers, représentent 85,9 % des bénéficiaires. Avec 676 000 bénéficiaires, les étudiants représentaient globalement, en décembre 2000, 12,5 % des locataires percevant une aide au logement.

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DES AIDES À LA PERSONNE (2000)

(en milliers)

	APL	ALS	ALF	TOTAL
Locatif hors foyers	2104	1866	911	4881
Foyers	214	296	-	510
TOTAL locatif	2318	2162	911	5391
Accession	479	72	337	888
TOTAL GENERAL	2797	2234	1248	6279
Dont étudiants	115	552	9	676

Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA au 31 décembre 2000 et secrétariat d'État au logement

Le Premier ministre a présenté, lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000, un projet de réforme d'ensemble des aides personnelles, répondant à une double préoccupation : d'une part, harmoniser et simplifier les différents dispositifs ; d'autre part, assurer un traitement équitable de l'aide aux ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux.

Elle repose sur la création d'un barème unique applicable à l'APL et l'AL dans le secteur locatif hors foyers, conçu de telle sorte que l'aide soit maintenue à son niveau maximal jusqu'à un montant de revenu équivalent au RMI et qu'elle décroisse ensuite linéairement, à due concurrence de l'augmentation des revenus, jusqu'au revenu d'exclusion de l'ancien barème de l'aide personnalisée au logement. Un ménage ayant des revenus du travail inférieurs ou de même niveau que le RMI aura donc, au terme de la réforme, la même aide que le bénéficiaire du RMI - c'est-à-dire une aide maximale - alors que l'aide résultant des anciens barèmes était nettement inférieure. La réforme met ainsi en _uvre les principes de justice sociale souhaités par le Gouvernement et conduit à une amélioration de l'aide personnelle aux ménages modestes.

La première étape, qui a pris effet au 1^er janvier 2001, a consisté à assurer une aide au logement maximale pour des revenus équivalents à 75 % du montant du RMI. Un premier bilan en a été présenté lors de la conférence de la famille du 11 juin 2001 : 55 % des bénéficiaires retirent un gain net et, pour près d'un million d'allocataires (20 %), ce gain est supérieur à 100 francs par mois (15 euros) ; par ailleurs, grâce à la mise en place d'un mécanisme compensant intégralement les pertes éventuelles, aucun ménage ne se trouve pénalisé.

Le coût de cette première phase est estimé à 3,3 milliards de francs (503 millions d'euros), dont 2 milliards de francs (305 millions d'euros) financés par le budget du logement.

Le Gouvernement a confirmé la mise en _uvre de la seconde étape au 1^er janvier 2002 : l'aide sera maximale jusqu'à un revenu (salaire ou minimum social), équivalent désormais à la totalité du RMI. Au delà, l'aide décroîtra de façon linéaire en fonction de l'augmentation des revenus. Sur les 4,8 millions de foyers concernés, près de 75 % verront leur aide au logement augmenter, pour un montant moyen d'environ 1 800 F (274 euros) par an, sans qu'aucun bénéficiaire subisse de baisse de ses allocations ; 1,2 million de foyers modestes, dont 125 000 jeunes adultes, bénéficieront d'un supplément d'aide supérieur à 200 francs par mois (30 euros).

Le coût total de la réforme pour 2002, lorsque celle-ci aura atteint son terme, est estimé à 6,5 milliards de francs (991 millions d'euros) - dont 3,6 milliards de francs (549 millions d'euros) financés par le budget du logement.

Apparaît-il néanmoins opportun de conserver des barèmes indifférenciés selon que le bénéficiaire relève du parc privé ou du parc public, dès lors que le parc public se trouve soumis à des contraintes de plafonnement de loyers et de ressources dont celui-là est exempt ? Il convient par ailleurs de veiller à ce que cette augmentation des allocations profite pleinement au locataire et ne soit pas absorbée par des augmentations de loyers unilatérales, décidées par des propriétaires avides de profiter d'un effet d'aubaine.

Les contributions de l'État au Fonds national de l'habitation et au Fonds national de l'aide au logement figurent au chapitre 46-40, art. 10 et 30. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit de porter ces contributions à 2,3 milliards d'euros et 2,9 milliards d'euros.

B.- LES INSTRUMENTS DE LUTTE CONTRE L'HABITAT INSALUBRE

Ces instruments sont les procédures de résorption de l'habitat insalubre (RHI) et les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH).

La procédure de résorption de l'habitat insalubre (RHI) est une opération lourde, prenant en charge le traitement d'une insalubrité irrémédiable constatée par arrêté préfectoral : les immeubles sont acquis dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique, démolis puis éventuellement reconstruits. Pour bénéficier de financements, la collectivité maître d'ouvrage doit présenter un dossier constitué d'un rapport de présentation, composé d'un volet aménagement-urbanisme et d'un volet social - précisant notamment les modalités de relogement - et d'un rapport financier détaillant le bilan de l'opération RHI. Le dossier est examiné par la commission interministérielle en charge de la résorption de l'habitat insalubre, créée par le Comité interministériel des villes du 16 octobre 1997.

Les crédits ne sont pas déconcentrés. Les dossiers faisant l'objet d'une décision favorable de la commission interministérielle sont financés par imputation sur le chapitre 65-48, art. 70 : le déficit de ces opérations est pris en charge par l'État à 100 % pour la résorption des bidonvilles et à hauteur de 70-80 % pour celle d'autres types d'habitat insalubre irrémédiable.

L'article 70 du chapitre 65-48 est doté, en 2001, de 9,9 millions d'euros en autorisations de programme et 7 millions d'euros en crédits de paiement.

Le projet de loi de finances pour 2002 propose de reconduire le montant des autorisations de programme - soit 9,9 millions d'euros - mais de porter celui des crédits de paiement à 8,9 millions d'euros (+ 27,9 %).

Indépendamment de ces dotations, il convient d'indiquer que le Gouvernement prépare actuellement un programme quinquennal de lutte contre l'insalubrité, le péril et le saturnisme, visant à éradiquer l'habitat indigne. Ce plan concernera dans un premier temps onze départements prioritaires, concentrant les sites les plus touchés par ces difficultés (Bouches-du-Rhône, Gard, Hérault, Var, Rhône, Nord, Pas-de-Calais, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Paris). A ce titre, un article 40 (nouveau) au chapitre 55-21 est créé, doté de 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) en autorisations de programme et 3,8 millions d'euros (25 millions de francs) en crédits de paiement, afin de permettre à l'État de réaliser des travaux lourds sur des immeubles ou logements insalubres en substitution à des propriétaires défaillants.

L'opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) est une procédure contractuelle réunissant les collectivités locales, l'Etat et l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, qui vise à requalifier les quartiers anciens ou récents ou les bourgs ruraux et à inciter les propriétaires à réhabiliter les logements grâce à des aides financières publiques. Ces opérations bénéficient également d'actions d'accompagnement de la collectivité locale et de la présence d'une équipe opérationnelle, cofinancée par l'Etat et la collectivité locale, chargée d'assurer l'information, l'animation et le suivi de l'opération pendant les trois années de la phase opérationnelle de l'OPAH.

Ce dispositif contractuel permet, par ailleurs, aux propriétaires de logements privés de bénéficier d'une majoration des aides à l'amélioration de l'habitat de droit commun.

OPÉRATIONS PROGRAMMÉES D'AMÉLIORATION DE L'HABITAT

	Montant moyen de travaux subventionnés		Montant de la subvention moyenne
	1999	2000	1999	2000
Secteur diffus	99 800	90 400	21 000	18 400
OPAH	150 600	143 300	35 800	34 500
PST	245 300	238 300	108 000	124 300
Ensemble	120 400	109 500	31 700	28 600

Source : Secrétariat d'État au logement

L'OPAH est un outil particulièrement apprécié par les collectivités locales, puisque plus de 3 400 OPAH ont été engagées depuis 1977 et 692 OPAH étaient en cours de réalisation à la fin de l'année dernière.

Les 123 millions d'euros (810 millions de francs) de subventions engagées par l'ANAH en 2000 dans le cadre des OPAH ont permis l'amélioration de 32 800 logements. Le montant des crédits engagés au titre de la PAH dans les OPAH en 2000 s'est élevé à 61 millions d'euros (399,5 millions de francs) pour 35 838 logements améliorés.

ENGAGEMENTS FINANCIERS EN OPAH

	1996	1997	1998	1999	2000
Nombre d'OPAH en vigueur dont OPAH nouvelles	649 187	644 197	691 198	673 182	692 173
Engagement de l'ANAH
Subventions engagées (MF)	865	745	732	815	810
Nombre de logements subventionnés	27 500	26 800	28 300	29 300	32 800
Montant des travaux (MF)	3 422	3 374	3 434	3 611	3 960
Engagements en PAH
Subventions engagées (MF)	322	320	352	382	399
Nombre de logements subventionnés	29 205	28 161	30 953	33 984	35 838

Source : Secrétariat d'État au logement

Les enjeux de solidarité et de renouvellement urbains nécessitent probablement le recentrage de l'outil OPAH, afin de réaffirmer son ambition initiale sur les aspects sociaux, d'habitat et d'urbanisme et de le faire évoluer vers un dispositif spécifique de coordination des différentes actions. En effet, pour traiter les quartiers connaissant de lourds dysfonctionnements urbains pour lesquels la mise en _uvre des seuls dispositifs incitatifs se sont avérés insuffisants, les OPAH doivent être mieux intégrées dans un projet global d'aménagement ou de développement, constituer le volet habitat de ce projet et être articulées avec d'autres actions et procédures (dispositions de lutte contre l'insalubrité, sortie d'insalubrité et RHI, production de logements sociaux, actions sur les commerces, etc.).

III.- LA POLITIQUE DU LOGEMENT
AU C_UR DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A.- D'UNE POLITIQUE DU LOGEMENT À UNE POLITIQUE DU RENOUVELLEMENT URBAIN

Le mérite de l'actuel Gouvernement est d'avoir clairement perçu que la politique en faveur du logement et de l'habitat ne saurait se résumer à la gestion au quotidien de mécanismes financiers et qu'elle représente au contraire l'une des réponses à une question dont l'importance ira croissant dans les vingt prochaines années : celle du renouvellement urbain.

C'est la raison pour laquelle les Comités interministériels des villes et du développement social urbain de juin et décembre 1998, complétés par la circulaire du Premier ministre en date du 31 décembre 1998, ont appelé à une « nouvelle ambition pour les villes », articulée autour de quatre objectifs : garantir le pacte républicain, renforcer la cohésion sociale, mobiliser les acteurs autour d'un projet collectif et construire un nouvel espace démocratique avec les habitants.

Cette « nouvelle ambition » s'appuie sur ces outils que sont le contrat de ville et le programme de renouvellement urbain. Dans l'un et l'autre cas, la politique du logement est appelée à jouer un rôle de premier plan.

Avec près d'un tiers de leur patrimoine dans les quartiers en difficulté, les organismes d'habitations à loyer modéré sont en effet au c_ur des enjeux de la politique de la ville. Les quartiers visés par la politique de la ville sont des quartiers où le taux de vacance est plus élevé que la moyenne nationale et où le niveau des ressources est faible - puisqu'on estime que 60,5 % des locataires en zone urbaine sensible (ZUS) sont ont des revenus inférieurs à 60 % du plafond HLM.

Au-delà de la nécessité d'un partenariat solide entre l'Etat, les collectivités territoriales et les bailleurs pour réinsérer les quartiers d'habitat social dans la ville, de nombreux élus partagent l'analyse selon laquelle au temps de la réparation doit maintenant succéder celui de la transformation en profondeur de certains quartiers à l'urbanisme obsolète. Le retour de la croissance ne peut d'ailleurs que renforcer les aspirations de leurs habitants à vivre dans un cadre de vie de qualité. Cette transformation lourde de certains quartiers dans le cadre de projets d'agglomération passe notamment par des opérations de démolition de grande ampleur, l'émergence d'une offre nouvelle de logements sociaux, une meilleure gestion urbaine de proximité, mais aussi une bonne articulation entre renouvellement urbain et revitalisation économique.

Le Gouvernement a donc décidé de donner à 80 contrats de ville des moyens supplémentaires, afin de financer 50 « Grands projets de ville » (GPV) et 30 opérations de renouvellement urbain. Une première enveloppe de 5 milliards de francs de crédits spécifiques a été dégagée, s'ajoutant aux crédits propres du secrétariat d'État au logement et la Caisse des dépôts et consignations a mis en place un fonds de renouvellement urbain, doté de 3 milliards de francs et un fonds de prêts à 3 %, doté de 10 milliards de francs.

Le Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 1^er octobre dernier a prolongé ce mouvement.


Les principales décisions
du Comité interministériel des villes du 1^er octobre 2001

Le Comité interministériel des villes (CIV) du 1^er octobre dernier marque la volonté du Gouvernement d'amplifier le mouvement de renouvellement urbain lancé par le CIV du 14 décembre 1999. L'État a donc annoncé le déblocage de 35 milliards de francs supplémentaires afin « d'en finir avec les cités-dortoirs » selon les propres termes employés par le Premier ministre. Quatre orientations principales ont été retenues.

La lutte contre l'insécurité

Les organismes HLM, qui bénéficieront d'un milliard de francs supplémentaires par an pour améliorer l'environnement des quartiers, seront tenus d'implanter dans chaque immeuble un gardien ou un auxiliaire de sécurité. Mille cinq cents postes d'adultes-relais leur seront affectés et trois cents conventions territorialisées signées avant juin 2002 avec les organismes, pour effectuer des travaux de sécurisation des immeubles.

Sont également prévus : l'amélioration des conditions de sécurité pour les professions de santé exerçant dans les quartiers - notamment, grâce à la création de centres de santé financés conjointement par la Caisse nationale d'assurance-maladie (CNAM) et l'État ; le renforcement du rôle des médiateurs, grâce à l'intégration de la fonction de médiation sociale dans le cadre d'emplois de la fonction publique territoriale ; la création de cent points d'accès aux droits en complément des Maisons de justice et du droit.

La réhabilitation des quartiers

L'objectif est de démolir 30 000 logements vétustes par an dans les années à venir - 15 000 étant d'ores et déjà prévus dans le projet de loi de finances pour 2002. Les procédures seraient simplifiées - notamment, grâce à la suppression de l'avis préalable du comité départemental de l'habitat.

Les subventions de l'État aux offices HLM permettant d'atténuer les coûts de déménagement et de relogement des habitants - coûts induits qui seront pris en compte dès le commencement des programmes - seront augmentées de 25 % en moyenne.

Trente nouvelles opérations de renouvellement urbain - Ajaccio, Epernay, Elbeuf, Epinal, Les Ulis, Lunéville, Montluçon, Perpignan, Persan, Poitiers, Reims, Angers, Angoulême, Avignon, Bagnolet, Bègles, Besançon, Blanc-Mesnil, Charleville-Mézières, Cherbourg, Colmar, Dijon, Dôle, Douai, Drancy, Romainville, Romans, Sainte-Geneviève des-Bois, Saint-Ouen l'Aumône et Tarbes - seront lancées et les projets de neuf villes situées dans l'agglomération d'un Grand projet de ville - Bron (Lyon), Hénin et Carvin (Lens-Liévin), Canteleu et Saint-Étienne-du-Rouvray (Rouen), Clichy (Gennevilliers-Villeneuve-la-Garenne), Pierrefitte (Saint-Denis), Gonesse (Sarcelles-Garges) et Le Lamentin (Fort-de-France) - seront soutenus, à hauteur de 1,6 milliard de francs supplémentaires au total sur cinq ans.

Le CIV a également confirmé le lancement d'un programme spécifique d'accession à la propriété portant sur 1 000 logements donnant lieu à une aide de l'État de 70 000 francs.

Les autres priorités sont : le désenclavement des quartiers - aménagements de voirie et d'infrastructures de transports et nouveaux axes de desserte, + 90 millions de francs sur 3 ans ; la rénovation des copropriétés dégradées (+ 70 millions de francs par an) sur dix sites prioritaires (Athénée à Avignon, Terraillon et Caravelle à Bron, La Forestière à Clichy-sous-Bois, Grigny-2 à Grigny, Bellevue à Marseille, Les Bosquets à Montfermeil, Le Petit Bard à Montpellier, La Commanderie à Nogent-sur-Oise, Mirail et Bellefontaine à Toulouse, et Rouget-de-Lisle à Vitry-sur-Seine) où seront subventionnés des travaux d'urgence par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et de l'ANAH.

Le soutien à la formation

Deux mille « Bourses mobilité » viendront compléter le programme TRACE. Cent millions de francs par an seront dégagés pour réhabiliter ou reconstruire des écoles primaires et cent autres millions de francs attribués aux contrats éducatifs locaux. Par ailleurs, les signataires des contrats de ville devront élaborer des chartes locales d'action contre les discriminations.

Le soutien aux associations de quartier

Celles-ci, qui jouent un « rôle vital », seront aidées grâce notamment à la création de « maisons d'associations ».

Au total, ce Comité interministériel prévoit près de 10 milliards de francs de subventions nouvelles d'ici 2006 (ministère de la ville et secrétariat d'État au logement) et 25 milliards de francs de prêts à taux réduit de la Caisse des dépôts (10 milliards de francs à 4,2 % d'intérêt et 15 milliards de francs à 3,25 %). En outre, les partenaires du 1 % logement seront mis à contribution : 15 milliards de francs au cours de la période 2002-2006 pour contribuer aux démolitions/rénovations et 15 autres milliards de francs « d'apports en fonds propres du 1 % » pour la création d'une société foncière nationale visant la construction à terme de dix mille logements sociaux et intermédiaires par an dans les quartiers populaires et les communes proposant peu de logements sociaux.

Par ailleurs, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) constitue un levier puissant pour la réalisation de ce chantier.

L'objectif de mixité sociale, concrétisé par l'obligation de construire 20 % de logements sociaux dans les communes visées à l'article L 302-5 du code de la construction et de l'habitation, s'inscrit en parfaite cohérence avec le programme de renouvellement lui-même. Il s'agit en effet de mieux équilibrer la répartition du logement social à l'échelle des agglomérations, notamment à l'occasion des opérations de démolition de grande ampleur qui interviendront dans les prochaines années. La mise en place de sociétés d'investissement régionales qui permettront de dégager les ressources à long terme, indispensables dans ce type d'opérations, la création d'un fonds de revitalisation économique doté de 500 millions de francs, les aménagements apportés aux dispositifs d'exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui s'engagent dans la revitalisation économique des quartiers, constituent autant de mesures attestant de la détermination du Gouvernement.

B.- BILAN DES OPÉRATIONS DE RÉHABILITATION ET DE RECONSTRUCTION-DÉMOLITION

La réhabilitation des logements sociaux est un élément essentiel de l'amélioration du cadre de vie et de l'image globale des quartiers relevant de la politique de la ville.

La convention signée le 17 janvier 1995 entre l'État et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM) portait sur la réhabilitation de six cents mille logements sur cinq ans (1995-1999) - et plus particulièrement ceux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Elle a été suivie par une convention en date du 6 juin 1996 entre l'État, l'UNFOHLM et la Caisse des dépôts et consignations : celle-ci précisait les modalités de mise en _uvre sur trois ans de l'enveloppe de 5 milliards de francs de prêts à l'amélioration et à l'entretien des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles, prévue par le pacte de relance pour la ville.

Le Comité interministériel des villes (CIV) du 30 juin 1998 constitue le point de départ de choix plus volontaristes, le Gouvernement ayant estimé que la requalification des quartiers dévalorisés passe par une politique d'investissements permettant de financer des opérations de réhabilitation lourde, de démolition, de construction-démolition et de changement d'usage ainsi que des actions d'accompagnement visant à transformer les espaces publics et privés.

Une enveloppe de 10 milliards de francs de prêts de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 3,8 % (aujourd'hui 3 %) a été allouée pour leur financement. Ces prêts pour le renouvellement urbain (PRU) à taux privilégié doivent contribuer à l'équilibre économique d'opérations par ailleurs directement aidées par l'État.

Le CIV du 14 décembre 1999 est venu compléter ce dispositif : d'une part, le taux de subvention des démolitions de logements locatifs sociaux a été porté à 50 % (au lieu de 35 %) pour les interventions lourdes - c'est-à-dire situées dans le périmètre d'un « grand projet de ville » (GPV) ou d'une opération de renouvellement urbain (ORU) - ainsi que pour les opérations supportées par des maîtres d'ouvrage en situation financière difficile ; d'autre part, les décisions de financement d'opérations de moins de cent logements ont été déconcentrées au niveau local.

Ces améliorations réglementaires ont permis une progression spectaculaire du nombre de logements démolis, puisque celui-ci passe de 1 743 en 1996 à 6 107 en 2000 - soit une augmentation de 250,4 % en quatre ans.

ÉVOLUTION DES DÉMOLITIONS DE LOGEMENTS (1996-2000)

Régions	1996	1997	1998	1999	2000
Alsace	70		40	120	333
Aquitaine	360	441	10	50	192
Auvergne	132	-	-	-	-
Bourgogne	-	104	368	43	747
Bretagne	12	-	-	40	66
Centre	-	60	273	258	514
Champagne-Ardennes	12	-	-	84	121
France Comté	108	369	70	64	-
Ile de France	180	454	648	1418	1543
Languedoc Roussillon	-	-	10	165	222
Limousin	-	16	-	48	-
Lorraine	80	272	206	559	136
Midi Pyrénées	-	-	128	265	104
Nord-Pas-de-Calais	441	56	51	310	410
Basse Normandie	-	-	320	-	127
Haute Normandie	-	48	188	567	286
Pays de la Loire	-	318	94	211	266
Poitou-Charentes		-	-	140	-
PACA	98	360	292	272	273
Corse	-	65	-	-	-
Picardie	-	-	52	248	-
Rhône Alpes	250	657	768	640	367
TOTAL France métropolitaine	1 743	3 311	3 518	5 502	6 107

Source : ministère délégué à la ville

On constate que la région Ile-de-France arrive en tête avec 1 543 démolitions de logements financées, suivie par la Bourgogne (747) et Provence-Alpes-Côte d'Azur (673). Inversement, un tassement du nombre de démolitions de logements financées en région Rhône-Alpes est perceptible (367 logements en 2000 contre 640 en 1999), qui s'explique par les difficultés rencontrées par les dispositifs partenariaux de la politique de la ville.

Le Gouvernement souhaite accélérer ce programme de renouvellement du parc en 2001 et 2002 : la secrétaire d'Etat au logement a ainsi annoncé le lancement d'un programme suivi de démolition de logements sociaux afin de « casser les ghettos » et rappelé cette priorité lors du congrès des organismes HLM de Toulouse (22 juin 2001).

L'objectif annoncé est de démolir dix mille logements d'ici juin 2002 et quinze mille logements d'ici la fin de l'année 2002. Par voie de conséquence, une enveloppe de 170 millions de francs est prévue en 2001 pour financer ces opérations de démolition - enveloppe qui vient d'ailleurs d'être récemment portée à 270 millions de francs, ce qui correspond à un doublement par rapport à la dotation de 2000. En 2002, cette enveloppe devrait être dotée de 500 millions de francs de crédits.

Par ailleurs, le Gouvernement a récemment décidé une série de mesures destinées à faciliter ces opérations :

_ les procédures seront simplifiées par la déconcentration de toutes les décisions de financement liées aux autorisations de démolition et la suppression de l'avis préalable du comité départemental de l'habitat. Le préfet accordera son autorisation après avoir procédé à toutes les consultations nécessaires et recueilli l'accord du comité de pilotage compétent pour les opérations situées en GPV et ORU ;

_ la subvention apportée par l'Etat sera améliorée en élargissant l'assiette de calcul, par l'intégration des coûts sociaux dès le lancement des opérations et un réajustement de certains taux ;

_ afin d'encourager les organismes HLM à se constituer une vision globale de l'évolution de leur parc de logements, l'élaboration de « plans stratégiques de patrimoine » sera favorisée et 20 millions de francs seront réservés sur le budget du logement à ce titre dès 2002.

Les constructeurs sociaux sont donc appelés à être les acteurs privilégiés de ce renouvellement urbain.

C.- LES CONSTRUCTEURS SOCIAUX, ACTEURS DU RENOUVELLEMENT URBAIN

Un protocole sur la place du logement social et des organismes HLM dans la politique de la ville - et, en particulier, dans les contrats de ville - a été signé le 20 octobre 1999 entre l'État, à travers le ministre délégué à la ville et le secrétaire d'État au logement, et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM).

Les parties signataires y expriment leur volonté de coopérer étroitement autour d'objectifs communs comme l'amélioration du cadre de vie des quartiers d'habitat social et leur intégration à la ville, le renforcement de la diversité de l'habitat, la cohésion sociale et la solidarité entre les territoires ou le renouvellement de l'offre de logement social à l'échelle du quartier, de la commune et de l'agglomération.

En matière de mixité urbaine et sociale, elles souhaitent favoriser un meilleur accueil des plus démunis en luttant contre la formation de « poches » de pauvreté et une offre de logements sociaux mieux répartie au niveau de l'agglomération et diversifiée, qu'il s'agisse de location ou d'accession à la propriété.

Pour ce qui concerne la gestion de proximité au service de l'amélioration de la vie quotidienne, elles affirment la nécessité d'efforts conjugués pour garantir la présence humaine, la propreté des espaces publics et privés, la sécurité et la tranquillité.

Un accord-cadre a été conclu en 2000 entre l'Etat et l'UNFOHLM encourageant notamment, par une association plus étroite des bailleurs sociaux aux contrats locaux de sécurité, les échanges d'information avec la police nationale et l'accompagnement de la police dans sa recherche de locaux.

Surtout, dans le cadre du plan de soutien décidé par le Gouvernement, des « contrats locaux de relance » ont été conclus en 2001 entre l'Etat et les maîtres d'ouvrage sociaux qui s'engagent à accroître leur production en réalisant un nombre de logements supérieur à la moyenne de leur production au cours des trois dernières années.

Ces contrats - auxquels peuvent être associés, le cas échéant, les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements - sont conclus au niveau départemental ou régional, pour une durée de 3 ans et comportent des objectifs annuels de logements, correspondant à des dossiers complets permettant l'octroi d'une décision favorable avant la fin de l'exercice. La non réalisation des objectifs annuels, sauf circonstances exceptionnelles, entraîne la caducité du contrat.

Une partie des opérations inscrites à ces contrats bénéficie d'un taux de subvention majoré de 8 % dans le neuf et de 15 % dans l'ancien. Les mêmes opérations sont également prioritaires pour bénéficier des concours privilégiés du 1 % logement mentionnés ci-après. Le nombre total de logements bénéficiant de subventions majorées dans le cadre des contrats de relance ne peut toutefois excéder 25 % du nombre total de logements financés en PLUS dans le département.

Pour les besoins d'équilibre financier de certaines opérations, la possibilité d'accorder, à titre exceptionnel et hors contrats de relance, des majorations de subventions jusqu'à 6,5 % dans le neuf et 11,5 % dans l'ancien, demeure ouverte dans les textes réglementaires. Le nombre de logements bénéficiant de ces majorations ne peut excéder 10 % du nombre total de logements financés en PLUS dans le département.

Outre ces contrats de relance, est prévu un concours privilégié du 1 % logement, à hauteur de 1 milliard de francs par an de 2001 à 2003, destiné à améliorer l'équilibre économique de certaines opérations. En effet, le désengagement du 1 % constaté au cours des dernières années a conduit à intégrer à l'avenant à la convention quinquennale du 3 août 1998, une mesure qui facilitera l'équilibre d'opérations prioritaires soumises à l'agrément des services déconcentrés de l'État.

Les opérations agréées comprennent notamment les opérations d'acquisition suivies, le cas échéant, de travaux et les opérations réalisées dans les communes inscrites dans un programme local de l'habitat (PLH) d'agglomération ainsi que dans les communes en contrat de ville. Les opérations inscrites dans les contrats locaux de relance de la production de logement social sont privilégiées, ainsi que certaines opérations d'intérêt social particulier. Pour ces opérations, la quotité du prêt est au minimum de 10 % du prix de revient de l'opération. Le prêt, d'un taux de 1,25 % l'an, est remboursable en 39 ans - dont 35 ans de différé d'amortissement avec une remise d'intérêt de 10 ans.

Ces nouveaux instruments doivent donc placer les constructeurs sociaux au c_ur du renouvellement urbain.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Avant d'émettre un avis sur les crédits, la commission a procédé à l'audition de Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement ⁽⁾.

Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement - Les orientations qui caractérisent le budget du logement dans le projet de loi de finances pour 2002 sont le renforcement de l'aide à la pierre et un effort accru en faveur du renouvellement urbain.

En 2001, les crédits consacrés à l'aide au logement n'ont pas été entièrement consommés, alors que la réforme engagée par M. Besson avait permis de les revaloriser, car la reprise économique a allégé les besoins. De plus, l'estimation initiale des crédits nécessaires était sans doute excessive, si bien que l'on a dépensé beaucoup moins que prévu.

Paradoxalement, cette tendance devrait se confirmer en 2002, quelles que soient les incertitudes qui pèsent sur l'évolution de l'emploi. En effet, le PARE, parce qu'il prévoit l'allongement de la période d'indemnisation du chômage, réduira la charge de l'Etat en matière d'aide au logement. De ce fait, les crédits de l'aide au logement sont en diminution de 1,9 % dans le projet de budget qui vous est présenté.

Il en résulte une marge de man_uvre supplémentaire, que le Gouvernement a affecté à l'aide à la pierre. La construction de logements sociaux sera favorisée, de manière que le nombre de logements locatifs aidés passe de 50 000 en 2001 à 55 000 en 2002. Quant aux crédits PALULOS, ils seront maintenus à leur niveau actuel. En effet, aussi longtemps que les constructions étaient peu nombreuses, l'accent était mis sur la rénovation. Pour autant, à choisir, je préfère construire plutôt que rénover. Par ailleurs, M. Bartolone et moi-même avons décidé d'accélérer le programme de démolition des logements sociaux vétustes, en triplant les crédits à cette fin.

Une autre de mes préoccupations tient à l'amélioration de la qualité de services, dont les crédits ont également été triplés. Il s'agit, ce faisant, de renforcer la sécurisation et la « résidentialisation » de l'ensemble du parc social.

L'ANAH a permis de remettre sur le marché 35 000 logements vacants à vocation plutôt sociale. Ses crédits seront maintenus au niveau réel dégagé en 2000. Ainsi, les 2,7 milliards de francs à dépenser l'année dernière sont reconduits. Le rôle de l'ANAH dans la reconquête du tissu urbain n'est pas mis en cause. Cependant, la Cour des comptes lui a reproché de trop disperser ses crédits et de ne pas les concentrer suffisamment sur les zones urbaines. Pour y remédier, le conseil d'administration de l'ANAH et de la grande ANAH a décidé de cibler l'action de l'Agence sur le secteur le plus social et sur la lutte contre l'habitat insalubre ou indécent. Ainsi, les crédits affectés à la lutte contre le saturnisme sont maintenus, les 125 millions de francs de dotations n'ayant pas été totalement consommés lors des exercices antérieurs. Le plan de salubrité lancé par le Gouvernement vise à faire en sorte que l'ensemble des crédits inscrits à ce titre soit consommé. Le FSL, qui a doublé en trois ans, est maintenu à hauteur de 500 millions de francs.

J'en viens à l'accession sociale à la propriété qui me tient particulièrement à c_ur. Chacun sait en effet que la première aspiration de nos concitoyens est d'accéder à la propriété. S'agissant du prêt à taux zéro, les dotations et l'économie générale du dispositif sont maintenues. Principale innovation pour cette année, la création d'une prime de 70 000 F au bénéfice de 1 000 ménages à revenu modeste projetant une acquisition. La construction de logements en zone urbaine sensible contribuera à renforcer la mixité sociale par le haut.

En matière d'investissement social et de fiscalité, le dispositif Besson sera renforcé. Ainsi, la déduction forfaitaire dans l'ancien à vocation sociale est portée de 25 à 60 %. Cette évolution répond à une demande ancienne du Haut comité au logement des plus démunis et elle présente un caractère réellement incitatif. Grâce à elle, les possibilités d'accession à la propriété offertes aux ménages à revenu moyen devraient sensiblement progresser, d'autant que ces ménages peuvent bénéficier d'un accompagnement social, même si les associations ne sont pas toujours assez présentes.

Ce projet de budget s'inscrit dans la continuité des exercices antérieurs. Il tend pour l'essentiel à conforter et à amplifier les orientations de la loi SRU, voulue et portée par mon prédécesseur, M. Besson.

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits du logement - Année après année, votre rapporteur constatait la faiblesse de la production en logements locatifs et le décalage croissant entre l'offre et la demande de bailleurs sociaux, en particulier en Ile-de-France et à Paris. Madame la ministre, à votre arrivée au ministère correspond une relance de la construction de logements sociaux et l'objectif de mise sur le marché de 55 000 nouveaux logements devrait être atteint en 2002. Cette inflexion est le fruit de votre volonté politique, clairement affichée et accompagnée des moyens nécessaires, tel l'amortissement du foncier sur cinquante ans.

La sous-consommation des crédits affectés à la lutte contre le saturnisme est intolérable en ce qu'elle traduit un manque de mobilisation des acteurs de terrain. Ainsi, l'agence de bassin Seine-Normandie a clairement refusé d'assumer ses responsabilités et je ne puis que vous inviter à interpeller votre collègue de l'environnement pour que l'ensemble des administrations compétentes renforcent leur implication dans la lutte pour la résorption de l'habitat insalubre.

La convention du 11 octobre dernier entre l'Etat et l'Union de l'économie sociale et du logement, qui tend à mobiliser les ressources du 1 % logement sur les actions de renouvellement urbain, a suscité quelques inquiétudes : ne risque-t-on pas d'assécher l'aide à la pierre, de moins bien prendre en compte les besoins en logement social locatif et d'alourdir encore les mécanismes de collecte du 1 % ? La Société foncière, qui projette la commercialisation de 15 000 logements par an, deviendra-t-elle un nouveau bailleur social au détriment des organismes HLM, lesquels se sentent quelque peu mis à l'écart, notamment pour ce qui concerne le foncier d'assise des immeubles détruits ?

J'en viens à l'accession sociale à la propriété pour saluer, une nouvelle fois, votre très forte volonté politique en la matière. Les crédits inscrits au bleu budgétaire pour 2002 doivent favoriser une accession réellement sociale, voire très sociale. Ainsi, les mille bénéficiaires de la prime de 10 700 euros seront réellement incités à poursuivre leur parcours résidentiel dans de bonnes conditions.

Les crédits inscrits au bleu pour 2002 traduisent l'effort budgétaire de l'Etat en faveur du logement social. Si la dotation globale est en légère diminution
- moins 0,5 % - cela s'explique pour l'essentiel par la diminution des aides à la personne - moins 1,86 % -, lesquelles représentent cependant 72 % des dépenses pour un montant total de 5,237 millions d'euros. A compter du 1^er janvier 2002, le barème unique et définitif sera mis en place pour répondre à une volonté d'équité sociale. Ainsi, pour les ménages, il ne sera opéré aucune différenciation entre les revenus du travail et ceux tirés des transferts sociaux. 3,5 millions de foyers bénéficieront à ce titre d'un gain de 1 800 F par an dès cette année. Le coût de la réforme est estimé à 6 milliards et demi de francs mais la situation économique très favorable a permis de dégager des marges de man_uvre appréciables pour l'ensemble des prestations.

Le FSL est doté de 82 millions d'euros. Si l'efficacité de ses interventions n'est pas mise en cause, de fortes critiques ont été adressées à sa gestion, beaucoup déplorant des retards injustifiés et des manques. Sans doute convient-il de le réformer.

L'aide aux associations qui logent des personnes défavorisées est dotée de 33 millions d'euros, soit une augmentation de 20 % qui correspond à la mesure nouvelle relative à l'accueil des gens du voyage. Il y a, bien sûr, un grand intérêt à créer des aires d'accueil et à renforcer leur capacité.

Pour 2002, 457 millions d'euros sont inscrits sur la ligne fongible pour un programme de 55 000 logements. Les PALULOS sont dotées de 142 millions d'euros et les crédits pour la démolition sont multipliés par trois, l'objectif étant d'intensifier le renouvellement urbain. Pour cela, vous avez décidé, et c'est heureux, de déconcentrer la décision au préfet. Encore faudrait-il que vos circulaires soient totalement lisibles et que l'on ne transfère pas à l'échelon local les lenteurs nationales. Il faut réduire le délai de démolition, qui est actuellement de trois à cinq ans.

La qualité du service fait l'objet d'une attention particulière avec la création d'un article spécifique doté de 47 millions d'euros en AP et de 11 millions en CP. Les aides aux nomades mobilisent 22 millions d'euros. Les opérations sociales
- réquisitions, démolitions, changements d'usage - sont dotées de crédits qu'il faudra consommer. J'insiste donc pour que l'administration soit mobilisée et responsabilisée, avec une obligation de résultat. Même en période préélectorale, les actions doivent être engagées pour répondre aux vrais besoins du pays.

En ce qui concerne l'ANAH, la commission des finances a émis le souhait que vous puissiez amender le bleu afin de doter l'agence des 200 millions qui lui manquent. Cette somme pourrait provenir de la taxe sur les logements vacants, dont il faudra toutefois vérifier l'efficacité - et c'est bien ce que j'ai l'intention de faire. Vous l'avez dit, l'agence a été dotée de missions nouvelles dans le cadre de la loi SRU car elle est porteuse de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

Pour l'accession, les crédits affectés au prêt à taux zéro sont en diminution mais l'objectif de 110 000 prêts reste le même. La subvention moyenne est passée à 50 000 F en 2000, la diminution est donc constante depuis 1996.

Quant à la société de garantie prévue dans la loi SRU, et contre la création de laquelle j'avais lutté en vain, les travaux se poursuivent en vue de son installation, mais les 200 millions nécessaires n'ont toujours pas été budgétés. Il serait quand même paradoxal, compte tenu des réserves que j'avais émises à l'époque, que cette société soit alimentée par la caisse de garantie du logement locatif social. Le report au 1^er janvier 2003 de l'entrée en vigueur de cette société s'impose. Il reste sans doute à convaincre certains de vos collègues ; nous nous y emploierons au moment du MURCEF. Cela montre aussi qu'une politique du logement dynamique et efficace intéresse d'autres départements ministériels. Ce projet de budget ne déroge pas à la règle, ainsi, les articles 5 et 12 qui ont été adoptés la semaine dernière auront des effets non seulement sur le logement des plus démunis, mais aussi sur le 1 %.

Le droit au logement pour tous doit être mis en _uvre, la volonté ne manque pas, les moyens budgétaires sont inscrits, c'est pour cela que la commission des finances a donné un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Alain Cacheux, rapporteur pour avis sur les crédits de l'urbanisme et du logement - Après les présentations qui viennent d'être faites, je ne reviendrai pas sur le détail de ce budget.

Un effort très significatif est fait, dans le cadre de la réforme des aides à la personne, avec l'inscription de 6,5 milliards de francs. Cela traduit une harmonisation des aides quels que soient les ressources du demandeur ou son statut - locataire du parc public ou du parc privé. L'augmentation sensible de l'aide, qui progresse de 1 800 F par an, profitera à plusieurs millions de locataires, sans que personne n'y perde. Cette réforme ne se traduit pas par une augmentation des crédits, tout simplement parce que l'amélioration de la situation économique a réduit le nombre de demandes.

Je souhaite que cette harmonisation n'incite pas un certain nombre de propriétaires privés à augmenter les loyers au motif que les locataires bénéficient d'une aide plus importante. Il convient donc de surveiller l'évolution des loyers dans le privé, mais aussi dans le public. L'harmonisation ne doit pas non plus orienter de façon privilégiée les candidats locataires vers le parc privé, ni inciter des locataires à quitter le parc public. En effet, à conditions d'aides égales, le parc privé n'a les mêmes contraintes ni de mixité sociale, ni d'attribution, ni de loyer plafond, ni de plafond de ressources. Une intention louable ne doit donc pas conduire à la ghettoïsation du parc social que nous souhaitons précisément éviter.

J'en viens aux organismes HLM. Certes, les crédits PALULOS sont maintenus à un niveau élevé - 1 milliard de francs - dans une ligne que l'on appelle improprement fongible, puisque l'on passe son temps à la répartir entre constructions neuves et réhabilitations. Bien sûr, des adaptations peuvent être décidées par les préfets, mais elles demeurent limitées. Avec la TVA à taux réduit sur les travaux de gros entretien et l'avantage des taux bonifiés, on aboutit à une aide publique de 30 %. Mais les besoins restent très importants. Les organismes doivent mieux distinguer ce qui doit faire l'objet d'une réhabilitation lourde et ce qui doit être démoli. Ils y seront aidés par l'élaboration d'un plan du patrimoine. Même si le rythme des démolitions progresse, il ne concerne qu'une petite partie du parc, dont l'essentiel relève de réhabilitations. Il ne faudrait pas qu'en limitant les crédits PALULOS, avec la volonté louable de promouvoir les constructions neuves, on aboutisse à une sous-consommation et à des annulations.

Dans la loi de finances pour 2001, on a heureusement décidé de réduire de 30 % l'assiette de la taxe foncière sur les propriétés bâties situées en zone urbaine sensible, ce qui représente, en année pleine, un effort de 800 millions de francs au profit des organismes HLM. Toutefois, beaucoup d'entre eux ont cru comprendre que cette mesure devait être la contrepartie soit du gel des loyers et de la sortie modérée de ce gel - sortie modérée dont il convient de s'assurer -, soit de l'amélioration du patrimoine, donc d'un engagement à effectuer de gros travaux d'entretien et de grosses réparations, soit de l'embauche d'un certain nombre de gardiens - un pour 100 logements. Il conviendrait de mieux les informer de l'effort réel qu'ils doivent accomplir.

S'agissant de la relance de l'aide à la pierre, nous souhaitons tout d'abord que l'ANAH, dont les missions ont été élargies par la loi SRU, soit dotée en conséquence. Pour le parc social lui-même, l'augmentation des crédits est incontestable. Encore faut-il que ces dotations ne soient pas annulées pour partie, comme cela a été régulièrement le cas jusqu'ici. Par ailleurs, les sommes en cause restent relativement modestes et leur apport est quelque peu marginal dans le montage des opérations. Le plan de relance s'est certes traduit par un relèvement des subventions pour un quart de ces opérations, mais sa réussite demeure suspendue à la négociation d'avantages de taux avec les organismes du 1 %. Les loyers de sortie restent élevés, ce qui conduit à attribuer des APL importantes et contribue à une certaine uniformisation sociale au stade des attributions de logements. Le dispositif joue ainsi contre la recherche d'une plus grande mixité sociale. Je plaide donc pour l'aide à la pierre. Pendant des années, le budget du logement a été hypothéqué par la forte croissance des aides à la personne et il importe maintenant de réagir pour rendre les loyers de sortie plus compatibles avec cet objectif de mixité.

Cela étant, je souhaite bien entendu que ma commission adopte les crédits de votre ministère.

M. Jean-Marie Morisset - Madame la ministre, votre budget pour 2002 est un budget de simple reconduction. Rien n'est fait pour réformer les dispositifs qui souffrent d'insuffisances, en particulier le PTZ et le dispositif relatif à l'investissement locatif privé. Par ailleurs, votre Gouvernement ne semble pas avoir tiré les leçons de la crise de la construction locative sociale et persiste à inscrire à ce budget 55 000 logements sociaux sans songer à réformer le PLUS ni à refonder sa politique en la matière.

Certes, vous affichez une hausse de 2,7 % des autorisations de programme mais votre budget demeure marqué par le poids des aides à la personne qui, à 34,3 milliards contre 35 en 2001, continueront de représenter plus de 70 % de vos crédits. Entre 1997 et 2001, elles ont augmenté de près de 16 % ! Elles permettent sans doute de solvabiliser des locataires souvent modestes et de sécuriser les bailleurs mais leur réforme décidée l'an passé n'a toujours pas permis d'amorcer une maîtrise des dépenses publiques dans ce secteur. En outre, cette réforme ne prend pas en compte les aides à l'accession : vous préférez privilégier la location.

Ce budget n'apporte aucun changement majeur, ne comporte aucune orientation nouvelle, comme si nous n'affrontions pas une crise durable de la construction sociale. Les difficultés chroniques de ce secteur exigent pourtant qu'on fasse évoluer les outils de la politique du logement. Vous tentez bien d'endiguer la crise en imposant des contraintes de construction aux communes, mais la coercition ne suffira pas à redonner un nouveau souffle à ce secteur, tout au moins pas avant plusieurs années.

En outre, la demande est aujourd'hui plus diversifiée et le locatif social ne doit être qu'une étape de la trajectoire qui conduit à l'accession sociale à la propriété. De toute évidence, votre projet ne reflète pas une telle ambition, comme l'attestent aussi bien le poids des aides à la personne que l'augmentation des crédits de la construction sociale, qui pèse sur le développement du parc privé.

Vous proposez de stabiliser ces crédits alors même qu'ils sont régulièrement sous-consommés. Depuis 1997, le nombre de logements sociaux mis en chantier chaque année a été réduit de moitié. Pour 2000, on fait état de 42 600 financements locatifs aidés, pour 70 000 inscrits au programme...

Les crédits affectés aux démolitions passent de 170 à 500 millions, mais seront-ils consommés eux aussi ? Malgré la création du PLUS et le plan de relance, le Gouvernement ne parvient pas à traduire dans les faits son discours. Le PLUS, qui s'est substitué au PLA ordinaire ou à loyer minoré, ne s'est pas révélé plus efficace que lui.

La crise de la construction locative sociale met en évidence une crise profonde, comme en témoignent le développement de la vacance et l'incapacité du système à garantir le logement des plus démunis. En 2000, le parc privé aura accueilli deux fois plus de locataires disposant d'un revenu inférieur à 30 000 F par an que le parc public. Celui-ci est-il donc en mesure de répondre à sa vocation ? Par ailleurs, comment mieux prendre en compte l'existence d'un important parc social « de fait » ?

La mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances a avancé cinq grandes propositions en vue de relancer cette politique du logement social : je regrette que le Gouvernement n'en ait repris aucune à son compte.

L'accession à la propriété répond à une demande sociale réelle et permet de soutenir l'activité immobilière. Or, depuis 1997, les aides à la pierre se sont lentement érodées et de nombreuses autres mesures ont perdu de leur efficacité. Le PAP est ainsi mort progressivement, faute de réévaluation des critères d'éligibilité, et le PTZ souffre d'être restreint aux primo-accédants ; de surcroît, la portée en est limitée par le plafonnement de la subvention de l'Etat et par la réduction de la période de remboursement. Enfin, le prêt à 0 %, doté de 7 milliards de francs en 1997, ne le sera plus que de 5,7 milliards de francs en 2002 et la diminution par rapport à 2001 est de 2,2 % alors même que plus de 110 000 ménages en bénéficient encore.

Nous éprouvons également quelque inquiétude en ce qui concerne l'ANAH, dont la dotation n'atteint pas les 3 milliards de francs que nous souhaitions. Nous espérons que vous saurez rectifier cette anomalie, l'outil ayant fait ses preuves partout sur le territoire.

Une fois de plus, le Gouvernement n'aura pas apporté de réponse durable aux besoins des mal-logés, toujours aussi nombreux malgré le programme de prévention des exclusions, et le parc public ne sera pas mieux à même de remplir ses missions. Vous n'avez pas non plus apporté d'explication sur l'inefficacité de certaines mesures récentes, comme le numéro unique d'enregistrement qui était censé rendre les attributions plus transparentes, ou la taxe sur les logements vacants, qui apporte plus de complications administratives que de recettes à l'ANAH. Vous n'avez pas davantage répondu à nos observations de l'an passé : aucun correctif n'est proposé pour relancer le logement social, pour améliorer la consommation des PLUS ou pour encourager les bailleurs sociaux à construire. Par ailleurs, vous ne tenez pas compte de nos suggestions, qu'il s'agisse d'ouvrir le dispositif Besson aux opérations concernant ascendants ou descendants, de réajuster la subvention dans le cadre du dispositif PLUS ou d'abaisser la quotité de travaux à réaliser pour les prêts à taux zéro dans l'ancien.

Enfin, ce budget ne mobilise pas de moyens propres à aider les pays à réaliser leurs projets communs de développement : avec quels crédits l'Etat va-t-il contractualiser avec eux en vue de rendre les politiques locales du logement aussi efficaces que durables ?

Mme Janine Jambu - Ce budget, le dernier de la législature, reste dans la ligne définie par la gauche plurielle depuis son accession au pouvoir. Des avancées ont été réalisées, auxquelles nous avons contribué, mais les budgets restent insuffisants, notamment en raison des critères rigoristes européens. Il faut néanmoins citer le rétablissement partiel de l'aide à la pierre, le relèvement des plafonds d'accès et du seuil d'application du surloyer, la suppression du droit au bail, le gel des loyers en 2000 et 2001 ou la baisse de la TVA par exemple. Les grandes lois d'orientation sur la lutte contre les exclusions et sur la solidarité et le renouvellement urbains ont aussi comporté des mesures phares sur la répartition des logements sociaux, qui appellent à être mises en application. Mais les moyens ne suivent pas. En matière de construction sociale, et malgré un récent sursaut, les objectifs n'ont jamais été atteints, tant du fait de la limitation des dépenses publiques que d'une conception étriquée du logement social. L'objectif pour 2002 est de 55 000 logements locatifs sociaux, mais dont il faut ôter 15 000 démolitions et 10 000 ventes : il est donc insuffisant. En outre, les crédits sont prioritairement affectés aux communes qui comptent moins de 20 % de logements sociaux : que deviennent les projets des autres ? L'accent est mis sur les démolitions. Pour « casser les ghettos », mais comment y parvenir quand subsistent des problèmes d'emploi, d'écoles, de pouvoir d'achat et que les politiques d'attribution des logements les favorisent ? Cette priorité explique la réduction du nombre de PALULOS, mais le risque est grand de laisser se dégrader le parc. Quelle est au total la part du parc ancien qui a vocation à être détruite ?

L'amélioration des services et le développement durable sont des objectifs que nous partageons. Nous sommes d'ailleurs à l'origine du dispositif sur l'exonération du foncier bâti en ZUS, en contrepartie de l'amélioration des services rendus aux locataires. Mais comment les mesures prévues - gardiennage, entretien - seront-elles financées ? Les locataires expriment une inquiétude légitime sur la sortie du gel des loyers, et sur l'évolution des charges. D'autre part, le surloyer facultatif demeure largement pratiqué. La réforme de l'APL qui entre dans sa deuxième phase étant déjà financée, on pourrait nettement revaloriser les allocations logement pour aider les locataires à faire face à leurs charges et revoir cette disposition aberrante qui consiste à suspendre le versement de l'APL en cas d'impayé, - c'est-à-dire à appuyer sur la tête de quelqu'un qui se noie. Je note par ailleurs en cette rentrée un retour des expulsions qui montre le mauvais fonctionnement du dispositif préventif. Il est nécessaire de faire le point avec les bailleurs et les préfets.

En ce qui concerne l'accession à la propriété, 110 000 PTZ seront financés et un dispositif expérimental sur l'accession très sociale, dont une partie sera consacrée à Toulouse, sera mis en place. Toutefois, l'avenir de l'accession sociale semble assombrie par le coût du foncier et de la construction et par les conditions restrictives d'accès aux PTZ. Le taux de TVA de 5,5 % sera-t-il maintenu pour l'activité du BTP ? Quant au secteur privé, je salue les mesures de la loi SRU sur les copropriétés dégradées et la résorption de l'habitat insalubre. La grande ANAH doit avoir les moyens d'y contribuer. Enfin, le dispositif d'amortissement fiscal Besson est reconduit et amélioré. Au total, 73 % des crédits sont consacrés à l'aide à la personne. Pour le reste, 18 % sont consacrés au parc privé, contre 7 % pour le parc social. Voilà qui laisse dubitatif quant à la conception de la politique publique du logement. Cela m'amène à vous interroger sur la stratégie arrêtée par la Caisse des dépôts pour l'évolution du parc social de sa filiale SCIC. Il y a quelques mois encore, nous nous battions pour que la SCIC soit soumise à des sujétions sociales et vous entérinez aujourd'hui des mesures de libéralisation des loyers et de la vente, ce qui ne pourra que conduire à la diminution du parc, mettre en difficulté les actuels locataires et participer aux déséquilibres des communes qui, comme la mienne ont un important parc SCIC. Cela nous éloigne d'un pôle public de financement qui accompagnerait les grands projets de la gauche, et le logement social en est un.

Le bilan de cette législature, sous réserve de ces observations, nous amène à nous prononcer favorablement sur ces crédits.

M. Gilbert Meyer - J'avais déploré l'an passé le manque d'ambition du projet de budget. Toutes les conditions, et notamment économiques, étaient réunies pour faire de 2001 l'année de la relance du logement, mais le manque de cohérence de vos mesures l'ont empêchée. Le bilan de cette année est donc globalement décevant. Dans le secteur privé, autorisations, mises en chantier et opérations d'amélioration du parc sont en net recul. L'activité du logement locatif social, pourtant soutenue par les collectivités, a également stagné avec un nombre de mises en chantier de logements neufs particulièrement faible. Cette récession a des incidences très sensibles sur l'activité du bâtiment et sur les prix de la construction. Pour 2002, on prévoit une croissance zéro, voire une récession. L'objectif est dès lors de la modérer le plus possible.

En ce qui concerne le logement public, le projet rassemble une panoplie de mesures dont le financement n'est pas assuré. Vouloir éradiquer l'habitat indigne est bien généreux, mais encore faudrait-il y consacrer des moyens et traiter les véritables problèmes. Depuis l'arrivée de la gauche plurielle au pouvoir, le nombre de logements locatifs mis en chantier ne cesse de diminuer, et cette tendance s'est encore creusée en 2001. Moins de 50 000 PLUS/PLAI ont été réalisés sur les 70 000 prévus et à peine 120 000 PALULOS ont été consommées. Les promesses faites en 1997 évoquaient 120 000 logements neufs par an et 180 000 réhabilitations. Nous en sommes très loin. On doit déplorer que le Gouvernement se soit entêté à ignorer le problème. Il aura ainsi fallu attendre la proximité des élections pour que le budget en tienne compte. Mais seuls sont programmés pour l'an prochain 55 000 prêts locatifs à usage social, 110 000 primes à l'amélioration de logements locatifs et quelques prêts locatifs aidés d'intégration. Ces chiffres sont particulièrement prudents au regard des objectifs démesurés auxquels nous avions été habitués. Mais si des mesures complémentaires d'incitation ne sont pas prises, ils risquent d'être encore surestimés.

Les mauvais résultats de la construction s'expliquent aussi par l'insuffisance chronique des crédits de paiement. Les opérateurs hésitent à s'engager s'ils ne sont pas assurés d'obtenir rapidement les subventions prévues. Votre rapporteur le dit lui-même : les moyens ne suivent pas les annonces politiques.

J'en viens à la limitation des crédits PALULOS, pour dire que l'instauration, pour la ligne fongible, d'une clé de répartition entre construction et réhabilitation pose de sérieuses difficultés aux organismes. Elle fixe en effet à 30 % au maximum la part des crédits susceptibles d'être consacrés à la réhabilitation ; malheureusement, ce plafond ne tient aucun compte des contingences locales, si bien que dans certains départements le blocage est manifeste.

C'est le cas dans le Haut-Rhin, où la ligne fongible a été déterminée avec l'objectif de privilégier la construction plutôt que la réhabilitation. C'est ainsi que 650 logements PLUS et PLAI ont été financés chaque année, ainsi que 1 600 logements PALULOS. Pour cette année, l'ensemble des logements programmés sera de 3 000, pour une enveloppe globale de 43 millions de francs. Mais, étant donné la répartition imposée, 12,8 millions seulement pourraient être affectés à la réhabilitation, ce qui est très insuffisant, deux opérations engagées à Mulhouse et à Colmar consommant à elles seules 26 millions, l'équivalent actuel de deux années de crédits PALULOS. Il faut donc trouver une solution, soit par dérogation à la règle de 30 %, soit par l'octroi de crédits spécifiques hors ligne fongible.

Les opérations de rénovation urbaine sont par ailleurs à l'origine de coûts accessoires dont l'Etat ne tient pas compte. C'est le cas, notamment, de la vacance que génèrent inévitablement les requalifications. Il en résulte un manque de recettes qui peut être estimé à 5 % du coût global de l'opération. Les capacités d'intervention des organismes HLM en sont diminuées d'autant, alors que le manque à gagner n'est pas dissociable de l'opération qui en est la cause. Cette charge devrait donc bénéficier d'un financement approprié.

S'agissant du parc privé, le projet de loi est marqué par une refonte du dispositif d'incitation à la location « très sociale », visant à le rendre plus attrayant. On se félicitera également de l'exonération de la contribution sur les revenus locatifs consentis dans certains cas et de l'extension à d'autres dépenses du crédit d'impôt de 15 % déjà autorisé pour certains travaux.

Cependant, des problèmes demeurent. Ainsi, l'ANAH se trouvera vraisemblablement en difficulté. Depuis l'adoption de la loi SRU, ses missions ont été élargies et elle prendra notamment en charge, à partir du 1^er janvier, les primes d'amélioration de l'habitat versées aux propriétaires-occupants. Mais, dans le même temps, les plafonds de ressource auxquels sont soumis les candidats à la PAH ont été relevés. On ne peut que s'en féliciter, mais cette mesure aura pour conséquence immédiate d'augmenter sensiblement le nombre des bénéficiaires, si bien que l'ANAH va se trouver à l'étroit dans son budget, les crédits n'ayant pas été ajustés comme il l'aurait fallu. Ces difficultés prévisibles ont d'ailleurs conduit le conseil d'administration de l'Agence à ramener de 25 % à 20 % son taux de subvention de base. Quoi qu'il en soit, ce sont au moins 200 millions de francs qui feront défaut. Il conviendrait donc de revoir à la hausse le budget prévu de l'ANAH, afin qu'elle puisse faire face à ses missions.

Parlant de missions, je me dois de souligner que la propriété privée joue, elle aussi, une fonction sociale incontestable. A ce titre, les bailleurs privés expriment des attentes légitimes, notamment en matière fiscale. La suppression totale de la contribution sur les revenus locatifs en est une, car cette taxe n'a plus aucune justification. Le projet de budget 2002 prévoit certains cas d'exonération, qui devraient encore être étendus. De nombreuses voix ont également demandé des incitations à l'investissement locatif privé en faveur des ascendants et des descendants : on ne peut qu'y être favorable. De même, la pérennisation de la TVA à taux réduit sur les travaux relève du bon sens. Et les bailleurs privés qui acceptent un conventionnement devraient pouvoir prétendre, eux aussi, à l'exonération de la taxe foncière pendant quinze ans. Il convient enfin de relancer le prêt à taux zéro, dont les avantages disparaissent au fil des ans, ce qui est d'autant plus regrettable que sa diffusion contribue à doper le marché du logement.

Telles sont les pistes qu'il aurait fallu explorer pour rendre ce projet de budget plus ambitieux et surtout plus conforme aux attentes.

M. le Président - Je saurais gré aux orateurs de bien vouloir respecter strictement leur temps de parole.

M. Patrick Rimbert - On vous demande beaucoup, Madame la ministre ! A entendre les orateurs qui m'ont précédé, il n'y a jamais assez... Mais c'est la règle du jeu. Je concentrerai mon propos sur les priorités que traduit votre projet de budget, pour souligner que la réforme des aides au logement était très attendue. Il est donc bon de l'avoir confirmée. Elle reflète en effet une action politique cohérente, visant à ce que, de formel, le droit au logement devienne réel tout en incitant au retour à l'emploi par la suppression de l'effet de seuil. La persévérance du Gouvernement en cette matière est méritoire. La réforme, qui mobilise 3,3 milliards de francs, aura pour conséquence une augmentation moyenne de 10 % de l'aide au logement pour les ménages les plus modestes, effort très significatif. On se félicitera également de l'accroissement de l'aide à la médiation, qui demeure cependant insuffisante au regard de la complexité des problèmes à traiter. Le groupe socialiste soutient cette orientation.

L'application de la loi SRU marque également le projet de budget. Les objectifs de renouvellement urbain et d'accroissement de la mixité sociale qui caractérisent la loi SRU supposent en effet la construction de logements sociaux et donc d'aide à la pierre, dans le secteur public et dans le secteur privé. Jusqu'à présent, il faut bien dire que l'affichage primait. On se félicitera donc que ce projet de budget privilégie le réalisme et donc la vérité. Quoi qu'on en dise, la construction de logements sociaux a repris, ce qui démontre le bien fondé des mesures décidées. Je regrette toutefois que l'objectif fixé soit un peu trop raisonnable.

En effet, une dynamique est à l'_uvre, mais les projets sont complexes, si bien que du temps sera nécessaire avant qu'ils aboutissent. Mieux aurait donc valu tabler sur 60 000 agréments plutôt que sur 55 000, car de nombreuses communes sont engagées dans des constructions, y compris celles qui se disaient réticentes à l'application de la loi. Le projet de budget est tout aussi réaliste dans ses prévisions de rénovation. Si j'ai un reproche à faire, il portera sur la disposition de la loi SRU qui prévoit un abattement de la taxe foncière en faveur des HLM situées en zone sensible. Il semble en effet que les recettes à en attendre aient été « vendues » pour bien des objectifs : sortir du blocage des loyers, améliorer les conditions de vie des habitants des zones sensibles et financer le décret gardiens, par ailleurs tout à fait bienvenu, mais qui représente une charge supplémentaire non négligeable pour les bailleurs sociaux. Voilà un gâteau qui a vocation à régaler beaucoup de convives !

Je souhaite appeler toute votre attention sur le fait que l'on ne peut entreprendre de grandes opérations de renouvellement urbain que si l'on a gagné au quotidien et sur le terrain la confiance de ses interlocuteurs. Il faut donc rassurer les bailleurs sociaux qui sont prêts à s'engager dans de tels projets en leur garantissant que les fonds destinés à améliorer la qualité de vie dans les cités seront bien disponibles en temps utile.

S'agissant du parc privé et notamment du PTZ, plusieurs remarques formulées par les différents orateurs me semblent justifiées. Ainsi, il serait légitime que le dispositif puisse être utilisé pour loger ascendants ou descendants. Rappelons cependant que la politique gouvernementale a déjà permis de baisser sensiblement les taux d'intérêt, ce qui n'a pas manqué de favoriser l'accession au parc privé. De même, votre prédécesseur et vous-même avez beaucoup innové et favorisé l'expérimentation pour accentuer les aides à la pierre dans le cadre d'un objectif global de renforcement de la mixité sociale et de renouvellement urbain. Permettez-moi, Madame la ministre, de vous féliciter pour ces initiatives ; les collectivités locales vous en sauront gré.

Au titre des réserves, je pense sincèrement qu'un objectif de 60 000 nouveaux logements sociaux par an aurait pu être atteint. Nombre de communes qui n'ont pas atteint le seuil de 20 % de logements sociaux fixé par la loi SRU sont en effet d'ores et déjà engagées dans de vastes opérations de construction. Quant à l'ANAH, j'ai bien compris qu'elle avait été « reformatée » en vue de mieux participer au renouvellement urbain et je m'étonne à ce titre que sa dotation n'ait pas progressé. Nul doute en effet que les 3 milliards de francs inscrits en 2001 eussent pu être consommés en 2002. Face au développement de l'intercommunalité, je m'interroge sur la pertinence de nos modes de gestion des crédits. Il est à craindre en effet que nombre de dotations restent sous-consommées faute d'adaptation de nos outils de gestion à ces nouvelles formes d'intervention. Il faudrait aller vers plus de contractualisation, en sorte que les collectivités qui s'impliquent de plus en plus dans la politique de l'habitat soient mieux accompagnées. Je considère notamment qu'il ne faut pas démobiliser les communes qui ont déjà atteint le seuil de 20 % de logements sociaux en n'affectant les crédits nouveaux qu'à celles qui restent en deçà. Il faut aider tous ceux qui conduisent une véritable politique locale de l'habitat.

Bien entendu, le groupe socialiste votera votre budget et je regrette de n'avoir pas le temps de rappeler à tous ceux qui disent que nous n'avons rien fait l'ensemble des mesures que nous avons prises en faveur du logement depuis 1997.

M. Jean Proriol - Votre budget est un budget de reconduction pour un secteur en panne. Il sera manifestement insuffisant pour répondre aux défis du renouvellement urbain et pour relancer le logement social.

S'agissant du parc social locatif privé, je déplore la diminution des crédits affectés aux primes à l'amélioration de l'habitat qui traduit un désengagement de l'Etat dans un secteur important, en particulier pour les jeunes et pour les ménages modestes. Par ailleurs, le dispositif fiscal visant à faciliter le logement des personnes défavorisées dans le parc privé, ne devrait guère se développer. Or, il n'apporte pas de réel avantage financier pour les investisseurs et leur impose à l'inverse de nouvelles contraintes.

Pour reprendre le Titre premier du rapport rédigé par M. Dumont dans le cadre de la MEC au printemps dernier, « la politique du logement social est en panne d'efficacité ». Puis-je, Madame la ministre, vous rappeler les sous-titres de cet excellent document ?

Mme la Secrétaire d'Etat - Je l'ai lu !

M. Jean Proriol - Il y est fait état d'une crise profonde, d'une conjoncture paradoxalement aggravante, d'obstacles structurels, de méthodes sclérosées, de structures peu adaptées, d'une politique étatique émoussée, et j'en passe... Or, y a-t-il de meilleur outil pour atteindre la mixité sociale que la construction de nouveaux logements sociaux ? Je considère pour ma part qu'il faudrait en construire 80 000 par an. Dans ce même rapport Dumont, le délégué général de l'Union des fédérations d'organismes HLM, M. Paul-Louis Marty, relève que malgré les financements d'Etat via les PLUS ou les PLAI, pour chaque logement neuf construit dans le cadre d'un programme social, l'organisme HLM est conduit à apporter entre 80 000 et 100 000 F de fonds gratuits. Dès lors, si l'objectif est de construire 50 000 logements par an, les organismes doivent prévoir une charge supplémentaire dans leur budget de 5 milliards de francs. En ma qualité d'élu local et d'ancien président d'un OPAC, je ne puis que souscrire à l'analyse de M. Marty et déplorer une telle situation.

De même, je m'étonne que vous persistiez dans la voie qui consiste à préférer la démolition-construction à la réhabilitation des logements sociaux vétustes. Je reste perplexe devant cette politique qui consiste à détruire au moins autant qu'on construit alors que les besoins restent immenses. Parallèlement, je note que la vacance de certains programmes situés dans un environnement urbain qualifié de « répulsif » continue de progresser.

J'observe également que nous attendons toujours le rapport d'étape de M. Cacheux, pourtant annoncé pour la mi-octobre et qui eût permis d'examiner ce projet de budget avec davantage d'éléments concrets.

Les aides personnelles au logement continuent de représenter 72 % du budget total mais il est à craindre, au vu de leur forte sensibilité à la conjoncture, que la réforme visant à instaurer un barème unique se révèle lourde de conséquences et hypothèque les autres programmes du ministère.

A votre arrivée en juin dernier, vous nous avez fait part de votre volonté de faire de l'accession sociale votre première priorité. Dès lors, je m'étonne que le PTZ n'ait pas été réévalué malgré la diminution de 200 millions de francs dont il avait fait l'objet l'année dernière. C'est pourtant le seul outil d'une véritable politique d'accession sociale à la propriété qui est, trop souvent, le parent pauvre de la politique du logement, la MEC en a fait le constat.

Un mot de l'accompagnement de la politique d'aménagement des collectivités locales : la loi SRU bouleverse les outils d'urbanisme et fixe des objectifs de planification, mais son application est extrêmement complexe et il faut absolument éviter de paralyser la construction dans cette attente.

Les aires d'accueil pour les gens du voyage bénéficient d'aides à l'investissement, mais leur réalisation se heurte à un certain nombre de difficultés et les collectivités locales, qui en supportent l'essentiel du coût, sont aussi confrontées, parfois, aux dégradations des terrains et à des problèmes de sécurité.

J'aimerais connaître votre sentiment, Madame la ministre, sur ce nouveau concept qu'étudie actuellement un groupe de travail du Conseil national de l'habitat, de « couverture logement universelle ».

Avec des crédits quasiment stables, ce budget est essentiellement un budget d'affichage, qui demeure fragile dans bien des secteurs sensibles et qui traduit surtout une attitude défensive. L'enjeu de la crise actuelle est d'adapter l'action publique aux transformations de la problématique du logement. Vos propositions ne permettent ni de refonder la politique du logement, ni de répondre à une demande de plus en plus diverse, c'est pourquoi le groupe Démocratie libérale ne votera pas ce budget.

M. Jean-Michel Marchand - Ce budget s'inscrit dans la continuité de la politique du Gouvernement et poursuit la réforme de l'aide personnalisée annoncée devant la Conférence de la famille le 15 juin dernier.

Nous avons bien noté votre volonté de rompre avec le fait, que nous dénonçons depuis des années, que les objectifs de construction de logements sociaux ne sont jamais atteints. Vous annoncez aujourd'hui la construction de 55 000 logements et nous faisons ce pari avec vous. Les besoins devront être couverts sur l'ensemble du territoire et non uniquement là où les 20 % de logements sociaux ne sont pas atteints. Peut-être ne nous donnons-nous pas toujours les moyens d'atteindre les objectifs et de consommer les crédits, mais cela tient au prix élevé du foncier et de la construction et aux difficultés des appels d'offres. Les organismes HLM sont ainsi amenés à prendre des risques, mais il faudra bien un jour leur donner les moyens de restaurer leur stabilité foncière et leurs fonds propres. Ils doivent atteindre l'équilibre car, sinon, on peut craindre des répercussions sur les loyers.

La loi SRU marque une volonté plus forte en matière de démolition-reconstruction. Il est en effet essentiel de transformer certains quartiers afin d'y promouvoir la mixité sociale. Il convient pour cela de lever les difficultés liées au financement des opérations et au relogement temporaire des habitants, qui doivent impérativement être réinstallés là où ils habitaient auparavant.

Nous déplorons la diminution des crédits destinés à la rénovation, qui demeure un outil essentiel pour améliorer rapidement la qualité de très nombreux logements, mais aussi pour reconquérir les centres villes.

L'accession à la propriété est facilitée par le prêt à taux zéro et par un certain nombre de mesures nouvelles dont je souhaite qu'elles montrent leur efficacité car nous en avons absolument besoin pour parvenir à cette mixité sociale en laquelle nous croyons.

Mais il faut aussi se préoccuper de ceux qui n'accèdent pas encore à la propriété. Le droit au logement pour tous, souvent réaffirmé, n'est toujours pas une réalité. Les associations d'accompagnement social, auxquelles vous avez fait allusion, manquent de militants et, surtout, de crédits. Il faut soutenir leur action en faveur des plus démunis, sédentaires et non sédentaires. A quand un fonds du logement associatif qui participerait au paiement des loyers ?

Autre préoccupation forte, la création effective des aires d'accueil pour les gens du voyage. Certes, la nouvelle loi apporte des réponses, mais un certain nombre de difficultés demeurent, notamment en ce qui concerne les pouvoirs de police du maire. Nous attendons des moyens qui soient vraiment à la hauteur des besoins car, à défaut, certains en prendraient prétexte pour différer la réalisation des aires nécessaires à un accueil décent de nos concitoyens gens du voyage.

La stagnation des fonds PALULOS est inquiétante, d'autant que l'enveloppe fongible est bien moins souple qu'auparavant. Il faut permettre aux offices et à des organismes sociaux spécifiés, d'utiliser, sous la direction des services de l'Etat, les deux enveloppes de façon plus souple.

Les offices HLM sont confrontés à des difficultés liées aux retards de paiement de certains locataires. Après un arrêté d'expulsion, ces derniers peuvent se voir suspendre l'APL, au risque d'une aggravation de leur endettement, dont les offices doivent répercuter les conséquences sur les autres locataires. Il convient donc de dégager les moyens, avec les acteurs de terrain, d'un véritable travail social d'accompagnement et de maintenir le versement de l'APL.

Nous notons avec satisfaction un retour marqué vers l'aide à la pierre, qui est un bon outil pour aller vers une qualité renforcée du bâti. On peut espérer parvenir ainsi à introduire dans le logement social la notion de haute qualité environnementale. La construction doit être précédée d'une réflexion d'ensemble sur les aspects liés au climat, à l'implantation des bâtiments, à leur intégration dans le paysage, au choix des matériaux, aux techniques utilisées - par exemple pour faire entrer la lumière -, aux équipements économes en eau et en énergie. Le département du Nord a déjà lancé des opérations de construction d'équipements collectifs, mais aussi de 150 logements, qui répondent à ces critères. La réhabilitation de 70 logements dans le bassin minier devrait aussi suivre cette voie. Il faudrait réfléchir, avec Bercy, à des exonérations fiscales pour de telles opérations.

Plus généralement, il faut tenir davantage compte des effets des nuisances sur le confort et sur la santé. De ce point de vue, je m'étonne de la sous-consommation des crédits destinés à la lutte contre le saturnisme.

A l'heure où de nombreux pays d'Europe orientent leur politique du logement vers une plus grande prise en compte des aspects sociaux et environnementaux, la France doit répondre aux aspirations de ses habitants. Ce budget est plus à la hauteur des réalisations passées que des ambitions nouvelles ; nous comptons sur vous pour le booster et nous le voterons.

Mme la Secrétaire d'Etat - Je dirai plutôt, Monsieur Marchand, que ce budget est à la croisée des chemins. Il est à la fois marqué par une volonté de réalisme et par une volonté de réformes progressives : nous tenons compte du passé tout en ayant le souci de favoriser des changements sans à-coups.

Contrairement à ce qu'on prétend, la situation du logement est globalement bonne en France. Comment parler de catastrophe en effet lorsqu'on construit en 2001 312 000 logements, contre 263 000 seulement en 1997 ? S'il y a crise, celle-ci concerne uniquement le logement social, mais je préférerais parler plutôt à ce propos de difficultés à répondre à la demande.

La réhabilitation atteint un record historique. Autre élément qui me semble indiquer une bonne santé du secteur : les prix dans le bâtiment se sont considérablement accrus. Le Gouvernement suit attentivement cette évolution, ne souhaitant pas prendre trop tard les mesures de régulation qui se révéleraient nécessaires, mais rien ne semble là de nature à inquiéter pour le long terme. J'observe d'ailleurs que d'autres pays européens connaissent une situation toute différente : le bâtiment est en crise en Allemagne, par exemple.

Par ailleurs, si je puis admettre les critiques qui concernent le logement social, il n'en est pas de même des reproches portant sur notre politique de soutien à l'investissement privé ou de soutien à l'accession à la propriété. Dans ces deux domaines la progression est incontestable, ce qui n'interdit toutefois pas de chercher à améliorer les dispositifs.

Pour relancer le logement social, la première question à résoudre est celle de l'adéquation entre les crédits inscrits et les réalisations effectives. Je suis convaincue que, cette année, nous atteindrons le chiffre de 50 000 logements construits. Peut-être même l'objectif de 55 000 logements est-il à notre portée. Mais, je ne trouve pas anormal que le ministère du budget ait répondu à mes demandes par une certaine retenue car il serait désastreux de creuser les déficits en avançant des chiffres irréalistes.

Outre une amélioration des circuits de financement et un relèvement des niveaux de financement, il me semble que s'impose un changement d'attitude de la part de certains élus locaux. La loi SRU a provoqué des états d'âme, voire de vives protestations, ici ou là, et cette attitude me semble expliquer en partie le blocage constaté au stade des réalisations. Cependant, j'observe que le Président de la République lui-même a souhaité devant le Haut Comité que des logements sociaux soient construits partout, y compris à Versailles. Je note aussi des comportements nouveaux, à Paris et même à Neuilly. Dans la capitale, nous aurons même beaucoup de mal à satisfaire les demandes de la nouvelle équipe. Pour éviter une démoralisation, je prépare une circulaire qui visera à rompre avec la logique de segmentation des crédits ; elle tendra aussi à accroître la fluidité des mécanismes, trop souvent sollicités uniquement en fin d'année. Les conditions de délégation seront assouplies, de manière à ce que les crédits puissent être mobilisés dès le début de l'année.

S'agissant de l'aide à la pierre, nous continuons de souffrir d'effets à long terme : de 1997 à 1999, les PLA n'étaient financés que par la fiscalité, ce qui a cassé le mécanisme. M. Besson a réagi en lançant les PLUS et en menant une politique d'amortissement des coûts financiers sur la longue durée, mais c'est là une tâche de longue haleine et il faudra encore quelque temps pour redonner aux offices HLM confiance dans l'avenir. En attendant, nous n'aurions pu faire face aux coûts croissants de la construction sans le recours aux ressources du 1 %.

Nous tiendrons bien sûr compte des suggestions de M. Cacheux. De même, nous nous attacherons à analyser plus finement l'évolution des coûts et à définir les mesures propres à assurer une bonne insertion des logements dans la ville.

Un élément décisif pour la relance réside dans la situation financière des organismes HLM. Or les fonds propres de ceux-ci atteignent actuellement 54 milliards, après une progression de 5 milliards, soit près de 10 % en un an. Les situations sont certes diverses, mais, globalement, le bouclage des opérations devient possible et nous tenons là un autre indice d'une possibilité de relance durable.

Il n'y a pas contradiction lorsque nous souhaitons en même temps construire et démolir : l'un est la condition de l'autre, souvent. D'autre part, nous manquons de logements sociaux et, à ce propos, je tiens à souligner que le seuil de 20 % est un minimum, non un maximum. Des communes qui l'ont atteint peuvent fort bien chercher à aller au-delà. Cela étant, il faut éviter de provoquer des déséquilibres en concentrant trop de logements sociaux dans une même zone. Les DDE recevront des instructions claires en ce sens. Tout l'art, toute la finesse de la déconcentration consistent à s'adapter au mieux aux situations et aux stratégies locales.

Les démolitions s'imposent aussi pour améliorer l'image du logement social. Ceux qui font du porte-à-porte dans les cités HLM de villes moyennes, quand ils évoquent le seuil de 20 %, entendent souvent maugréer en réponse : « Ah ! Vous allez faire du logement social... ».

Et si on fait observer au locataire qu'il habite dans un logement social, il proteste : le logement social, ce sont les barres dans les cités, les ghettos, les problèmes ! Mais cette image du logement social date des années 1960 et 1970. Les constructions actuelles n'ont plus rien à voir. Les démolitions s'imposent aussi parce que le cadre de vie n'est tout simplement plus acceptable. Certes, et même dans les bidonvilles, les habitants versent toujours une larme lorsque l'endroit où ils ont vécu, où ils ont essayé de recréer le tissu social, est démoli. Mais le fait qu'aucun nouvel habitant ne veuille venir est quand même un signe. Il faut donc détruire, mais en s'imposant des contraintes importantes vis-à-vis des habitants : il faut prendre le temps d'organiser leur déménagement, d'assurer un accompagnement social... Cela coûte très cher. C'est pourquoi les crédits ont été multipliés par trois alors que le nombre de démolitions ne passe que de 10 000 à 15 000. Il ne faut pas qu'elles deviennent des trous financiers pour les organismes HLM. L'augmentation des crédits doit permettre de conduire les opérations plus vite, mieux et en respectant les individus.

Les crédits PALULOS de rénovation ne sont pas réduits, mais maintenus. Certes, le besoin est grand. Mais je ne suis pas sûre, pour être franche, que les PALULOS soient l'outil le plus approprié. Il faut très vite mettre à plat les besoins et élaborer des plans d'entretien et de gestion du patrimoine. Ce n'est pas la peine de consommer trois PALULOS pour un immeuble qui va être supprimé ! Or de tels gaspillages sont courants. Par ailleurs, comme ces crédits accompagnent par nature des opérations importantes, on attend souvent que le parc soit vétuste pour agir. C'est pourquoi les populations plus favorisées s'en vont. Il faut changer cette logique. On n'en est plus à l'époque où François Mitterrand insistait sur 200 000 logements rénovés, ce qui était pourtant un grand progrès après qu'on eut laissé pourrir la situation dans les quartiers avant les années 1980. Nous sommes dans une nouvelle ère : celle de la rénovation continue. Il faut envisager la gestion du patrimoine sur la durée, donc élaborer des stratégies de financements publics pérennes. Si des marges budgétaires étaient dégagées, je veux bien les consacrer aux PALULOS, mais sous réserve que cette réflexion soit menée.

Cela implique aussi de mieux connaître les besoins des Français. Le numéro unique qui vient d'être mis en service sera très utile à cet égard, autant pour connaître le nombre des demandeurs que l'objet de leurs souhaits. Il n'est en effet pas besoin de construire des F1 et des F2 si ce sont des familles nombreuses qui font le plus de demandes. Des réunions vont bientôt avoir lieu entre les bailleurs et les mairies à propos des demandeurs qui attendent depuis longtemps et ne sont jamais considérés comme prioritaires. J'espère qu'elles commenceront dès décembre, même si les premiers chiffres donnés grâce à la procédure du numéro unique ne seront disponibles que dans un an.

En ce qui concerne la taxe sur le foncier bâti, elle ne doit pas entrer dans les comptes globaux des HLM. Les fonds doivent être consacrés à des opérations de proximité pour la qualité de vie immédiate des locataires. La priorité est la mise en place de gardiens. Un décret actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat prévoit un gardien pour 100 logements en ZUS pour l'an prochain. La même mesure hors ZUS devait être prise en 2005, mais le Conseil d'Etat insiste, arguant que la loi est déjà ancienne, pour qu'elle soit appliquée plus tôt. Nous trouverons un compromis. Lorsque des gardiens sont en place, la TFPB peut être consacrée à des opérations d'entretien ou même, dans les rares cas où ces opérations ont déjà été menées, à des travaux, comme par exemple pour la mise en place du tri sélectif. Il serait en effet injuste que des organismes dont la gestion est très bonne ne bénéficient pas de cette taxe.

En ce qui concerne la SCIC, il est essentiel de reprendre le dialogue avec la Caisse des dépôts. Son président a déjà pris l'engagement de vendre le patrimoine concerné aux organismes HLM désignés par les collectivités locales si celles-ci le souhaitent. Restent de nombreuses questions : combien, comment, où ? La Caisse des dépôts a une vision très particulière de la gestion des crédits que je trouve peu compatible avec ma conception du logement social. Nous allons donc négocier commune par commune les conditions de transfert du parc de la SCIC, bien que je regrette à titre personnel que la Caisse n'ait pas maintenu la vocation sociale de son patrimoine.

Mme Janine Jambu - C'est scandaleux, pour de l'argent public !

Mme la Secrétaire d'Etat - En ce qui concerne l'accession sociale, que l'on ne nous dise pas que le PTZ n'a pas évolué depuis 2000 ! Je vous rappelle que les PTZ n'étaient à l'origine pas budgétés. Ils étaient entièrement financés par le 1 % et consacrés à des opérations de courte durée. Le gouvernement Jospin a inscrit les crédits du PTZ au budget. Au mieux, 117 000 ont été réalisés. Nous en sommes aujourd'hui à 110 000, mais il faut rappeler que la baisse des taux d'intérêt a considérablement renforcé l'accès à la propriété. 80 % des Français sont susceptibles de bénéficier du PTZ. Je veux bien encore relever le plafond, mais je ne vois plus ce que la mesure aura de social. Il est nécessaire de mieux cibler le PTZ de façon sociale et surtout géographique, notamment en le recentrant sur les zones urbaines.

Nos priorités sont de favoriser l'accession « très sociale » et le renouvellement urbain. Dans ces deux domaines, on peut sans doute faire davantage, mais je ne suis pas certaine que l'outil adéquat soit le prêt à taux zéro : mieux vaudrait des aides à la pierre plus ciblées. Je me félicite à cet égard qu'une convention ait été signée avec les partenaires sociaux à propos du « 1 % », car des moyens sans précédent sont ainsi débloqués en faveur du renouvellement urbain.

Il reste à déterminer quelle part des 7 milliards de crédits de la Société foncière sera destinée au mouvement HLM. Pour moi, il ne s'agit pas de créer une « SCIC  bis», mais de faire agir des opérateurs fonciers, dont les HLM feront naturellement partie. La discussion se poursuit, l'objectif étant, une fois encore, de faire de cette entité un outil de la mixité sociale, complémentaire et non pas rival du mouvement HLM. Je ne peux m'empêcher d'estimer infondées les critiques adressées au Gouvernement sur le prétendu manque de pérennité du financement de ces opérations. Ne sont-ce pas plus de 15 milliards de francs qui sont dégagés, sur 6 ans, pour ces missions ?

Je considère comme fondamental le maintien de l'aide à la pierre et, contrairement au ministère des finances, je suis favorable à ouvrir le bénéfice de la loi Besson en cas de location aux ascendants et aux descendants. Je ne désespère pas du pouvoir de persuasion du Parlement à cet égard... J'ajoute que dans un pays où la question du financement des retraites se pose de manière récurrente, l'idée que l'investissement « pierre » pourrait servir de complément de retraite ne me paraît pas infondée. Des avantages fiscaux sont consentis en faveur de placements financiers destinés à arrondir les pensions ; ne pourrait-on porter la même attention au placement « pierre », qui a un impact social au moins aussi intéressant ? Ce débat honore le Parlement, et j'essaierai moi-même de convaincre mes collègues... Pour autant, il ne serait pas honnête de prétendre que la France connaît une crise de l'investissement locatif.

J'en viens à la situation de l'ANAH, pour souligner que j'ai été d'autant plus satisfaite de pouvoir maintenir ses crédits à leur niveau actuel, que la Cour des comptes avait critiqué le ciblage des interventions de l'Agence. On se félicitera d'autre part que le taux de TVA soit maintenu à 5,5 % pour les travaux. La mesure, prise à titre expérimental, sera soumise à nouveau à Bruxelles, et notre dossier est suffisamment solide pour que nous ayons de bonnes chances d'aboutir. Enfin, le crédit d'impôt de 15 % sur les travaux d'économie d'énergie accompagnera l'effort de réhabilitation conduit par l'ANAH.

Je répondrai par écrit aux questions qui m'ont été posées sur les aires d'accueil pour les gens du voyage. Je rappelle que la priorité actuelle est la définition des schémas, qui devront impérativement être communiqués aux préfets avant le 1^er janvier 2002, faute de quoi ils seront imposés aux collectivités locales.

Je suis très sensible aux dysfonctionnements des FSL, qui devra évoluer. J'adresserai à Mme Jambu une réponse écrite à ses observations sur les expulsions. Je tiens cependant à lui rappeler que la plupart des expulsions se font lorsque les remboursements auxquels les locataires très endettés se sont engagés par contrat n'ont pas été faits, ou que les errements passés se reproduisent.

Une question de fond a été posée : quel est le niveau de décentralisation souhaité pour la politique du logement ? D'évidence, la déconcentration ne suffit pas, et je réunirai donc les présidents de région et de département pour définir l'évolution souhaitable. Toutefois, l'Etat doit demeurer le garant de l'égalité des droits et, pour cela, définir ses moyens d'intervention. Certains, je le sais, s'opposent à ce que l'Etat utilise la contrainte. Mais, dans ce cas, comment garantir le droit au logement une fois la décentralisation acquise ? Quant à l'aide au logement, elle ne saurait servir de bouée de sauvetage.

Cette aide au logement, je l'ai beaucoup critiquée dans le passé. J'étais en effet militante d'une association de locataires lorsque M. Barre l'a instituée et j'étais très défavorable à ce basculement de l'aide à la pierre vers l'aide à la personne, dont j'étais persuadée qu'elle contribuerait à l'inflation. Je pensais alors que le marché remplirait son rôle et qu'il suffirait de prévoir une aide en faveur des ménages les plus défavorisés. Je reconnais que l'évolution n'a pas été celle que je prévoyais, parce que le marché s'est fait de plus en plus spéculatif en ville, l'offre de terrains étant par nature inférieure à la demande. De ce fait, les loyers ont augmenté continûment, sans que les logements gagnent forcément en qualité pour autant. Dans un tel contexte, il apparaît nettement que l'aide à la personne doit être perpétuée, d'autant que la crise a eu un impact certain sur la solvabilité des locataires. On note d'ailleurs que toute amélioration de la situation économique réduit les besoins d'aide au logement. Je demeure néanmoins très favorable à une réorientation de l'aide à la pierre, ce qui ne signifie pas que l'aide à la personne doive disparaître.

Je serai par ailleurs très attentive à la sortie du blocage des loyers dans les HLM, dont la grande majorité a respecté ses engagements. Les préfets m'alerteront en cas d'augmentation supérieure à celle du coût de la vie.

Je suis convaincue que le projet de budget raisonnablement ambitieux qui vous a été soumis ouvre une voie nouvelle et qu'il favorisera le renouvellement urbain et, avec lui, ce que j'appelle l'urbanité républicaine. Pour autant, il ne faut rien négliger de ce qui fait la vie quotidienne, car le droit ne suffit pas si l'on n'a pas le sentiment d'être respecté.

M. le Président - Nous partageons tous les objectifs communs de garantir le droit au logement et d'accélérer le renouvellement urbain. Vous avez, Madame la ministre, fait diffuser aux maires un très intéressant opuscule relatif à la loi SRU. Je ne doute pas que sa lecture éclairera M. Proriol.

Vous insistez sur le rôle de conseil des DDE mais pouvez-vous nous garantir que des personnels supplémentaires seront affectés dans ce cadre ? De même, vous prévoyez d'aider les organismes à construire en zone urbaine sensible mais il faut agir plus largement en ne négligeant pas les zones péri-urbaines où le foncier a aussi beaucoup augmenté. Vous insistez sur la nécessité d'encourager l'accession sociale à la propriété. Or vous n'ignorez pas que les locataires occupant depuis plus de dix ans un logement social peuvent prétendre à l'acquérir. Cependant, les maires peuvent être amenés à refuser la mise en vente au motif qu'elle entraînerait pour eux une pénalité de 1 000 F par logement vendu si l'opération venait affecter le seuil de 20 % de logements sociaux fixé par la loi SRU. Dès lors, n'y a-t-il pas lieu de déduire du seuil les logements vendus aux locataires occupants ?

M. Léonce Deprez - La loi SRU a exprimé la volonté forte de ce Gouvernement de détruire les ensembles devenus inhabitables et nous ne pouvons que souscrire à cet objectif. Cependant, pour le mettre en _uvre avec efficacité, il serait temps de mettre un tigre dans le moteur des préfets pour qu'ils adaptent le mode d'intervention aux structures intercommunales. Pour éviter les déperditions de crédits, il y a lieu de prévoir des modes de financement qui affectent directement les ressources à l'échelon intercommunal. Le développement de l'intercommunalité nous offre une chance historique de réaménager le territoire national : saisissons-la pour recomposer un tissu urbain cohérent. Les préfets doivent être investis de pouvoirs supplémentaires pour inciter les structures intercommunales à appliquer une politique volontariste de l'habitat.

Mme Odile Saugues - Je tiens à saluer les avancées que ce projet de budget permettra de réaliser en matière de renouvellement urbain et d'éradication du logement indigne. Sous votre autorité, une définition du logement décent avait déjà été obtenue. Je me réjouis que nous cernions mieux aujourd'hui la notion d'habitat indigne. A ce titre, je regrette que vous n'ayez pas insisté sur l'importance de la convention que viennent de conclure votre département ministériel et le secrétariat d'Etat à l'économie solidaire avec la Fédération des coopératives de logement social. Cet accord tend en effet à sécuriser l'accession sociale à la propriété, qui reste le meilleur outil pour favoriser la mixité sociale.

Mme la Secrétaire d'Etat - S'agissant de la loi SRU, je tiens à indiquer qu'en dépit d'une certaine complexité du texte, il n'y a pas de réel point de blocage. En outre, 77 - dont 44 de catégorie A - des 299 postes budgétaires créés dans mon ministère seront affectés à sa mise en _uvre. Pour ce qui concerne l'éradication de l'habitat indigne, 11 départements ont été définis comme prioritaires et ils ont bénéficié de 11 postes de catégorie A pour mener à bien les opérations afférentes. Le plan d'éradication concerne 30 000 logements « très indécents » situés dans des poches d'insalubrité. J'ai bon espoir que l'insalubrité diffuse sera traitée par le nouveau mécanisme prévu par la loi qui consiste, en cas d'insalubrité avérée, à dispenser le locataire de payer son loyer. J'ajoute que le décret relatif au logement décent est actuellement à l'examen du Conseil d'Etat et qu'il sera publié avant la fin de l'année. Nous disposerons alors de tous les outils adaptés pour mettre fin aux situations les moins tolérables. Pour le bon usage des crédits, il importe que l'ensemble des acteurs - DDE, DDASS, collectivités locales - se mobilisent pour repérer les îlots les plus insalubres et suivre les opérations de relogement de leurs habitants. Veillons en effet ce que les occupants des zones les moins décentes ne soient pas relogés dans les quartiers les plus délabrés.

En matière d'accession à la propriété, la prime de 70 000 F sera également répartie en direction des ZUS et des autres zones, y compris péri-urbaines, sous réserve que les opérations afférentes ne renforcent pas le mitage du territoire.

Pour ce qui est des mises en vente de programmes HLM à leurs occupants, il me semble impératif d'adosser les acquisitions à des structures adaptées afin que ces opérations ne concourent pas à la constitution de copropriétés dégradées. J'ai en mémoire les ventes de programmes ruineux à entretenir réalisées par la SEM de la Caisse des dépôts et consignations. Les locataires occupants, très motivés à l'origine par le projet d'accession, n'ont pu faire face aux charges de la copropriété. Il convient de tout faire pour éviter que la mise en vente de programmes HLM à leurs locataires ne profite au final aux marchands de sommeil, trop heureux de récupérer à vil prix des copropriétés dégradées.

De même, s'agissant du seuil de 20 %, je souhaite dire avec la plus grande clarté, que je refuse de considérer que le locataire occupant qui acquiert son logement HLM contribue, si peu que ce soit, au développement du logement social. Si l'on s'engageait dans cette voie, il faudrait porter le seuil à 40 % ! Du reste, l'argument selon lequel il serait inéquitable de pénaliser la commune au titre des ventes réalisées dans ce cadre ne me convainc guère car les éventuelles pénalités qu'elle serait conduite à acquitter iraient de toutes façons au logement social.

J'en viens à la décentralisation de la politique du logement qui constitue à l'évidence un sujet complexe. Je suis pour ma part favorable à des stratégies de décentralisation qui prévoient expressément de confier la politique de l'habitat à un organe politique responsable devant le peuple - c'est-à-dire élu au suffrage universel - et présent sur tout le territoire. Or, à l'heure actuelle, les structures intercommunales n'existent pas partout. Dès lors, même si je considère que l'échelon intercommunal est un excellent espace pour gérer l'habitat, il n'est pas concevable de le retenir comme le niveau d'administration de droit commun tant qu'il n'est pas généralisé.

Quand on parle de renouveau, on ne saurait laisser de côté l'habitat rural : il faut soutenir les centres bourgs et bien insérer les villes dans un tissu global. Par ailleurs, j'ai toujours trouvé aberrant que des gens qui ne le souhaitent pas soient obligés de vivre en région parisienne, parce que l'aménagement du territoire est déséquilibré. Bien sûr, l'aspiration urbaine reste forte et le modèle urbain prédomine, mais nous devons effectivement nous préoccuper de l'ensemble du territoire. De ce point de vue, en dépit de son titre, la loi SRU améliore les capacités d'intervention des maires sur l'habitat rural.

Tous les programmes municipaux insistent sur la réhabilitation de l'ancien. S'il convient de préserver la vocation sociale de l'ANAH, il ne serait pas très compliqué de décentraliser ses politiques, d'autant que les sommes en jeu ne sont pas considérables et que les collectivités territoriales pourraient donc les assumer.

Les choses sont en revanche plus complexes pour le financement du logement social, en raison des masses budgétaires concernées, mais aussi de la nécessité de garantir une bonne répartition des opérations. Il convient donc plutôt de contractualiser - tel est l'objet des contrats locaux d'habitat - à condition toutefois que les élus fassent en sorte que les PLH s'appliquent effectivement. En effet, un trop grand nombre d'entre eux se contentent de signer sans rien réaliser ensuite, je pense en particulier aux plans locaux pour le logement des plus démunis. Le contrat a donc bien des vertus, à condition que l'Etat soit sûr que les actions sont effectivement menées. Dans ces conditions, je ne suis pas hostile à une contractualisation avec les agglomérations, cela a été fait avec le département d'Ille-et-Vilaine et avec la métropole de Rennes, et des négociations sont en cours avec la Ville de Paris et la région Ile-de-France. C'est ce mouvement que je souhaite accompagner pour mener une politique fondatrice.

M. Daniel Vachez - Tout le monde se plaint de l'insuffisance des constructions, en particulier en Ile-de-France, même si le changement de municipalité à Paris doit permettre d'aller de l'avant. Certaines municipalités se contentent souvent d'afficher leurs intentions mais leur politique traduit plutôt leurs réticences.

Ne pourrait-on imaginer de créer une Agence foncière qui recevrait les sommes versées par les municipalités qui ne respectent pas les 20 % de logements sociaux et qui serait un outil permettant au préfet de faire respecter effectivement cette obligation ?

J'ai noté votre ferme volonté que soient effectivement réalisées les aires d'accueil pour les gens du voyage, les schémas départementaux pouvant être décidés par les préfets si les présidents de conseils généraux traînent trop les pieds, comme c'est souvent le cas. Il me semble toutefois que les crédits inscrits dans votre budget ne permettront de réaliser que 2 000 places. Cela paraît insuffisant, même si peu de projets ont vu le jour en 2001, en raison notamment des élections municipales et de l'attente de la parution des décrets fixant les normes d'homologation. Ne risque-t-on pas d'être ainsi bien loin de l'objectif de 30 000 à 40 000 emplacements réalisés en quelques années ?

Mme la Secrétaire d'Etat - Je crois que ce sont plutôt 3 000 places qui pourront être réalisées, mais, si l'on m'apporte la preuve que davantage de projets sont susceptibles d'aboutir, je ne suis pas hostile à une augmentation des crédits, à condition qu'ils soient effectivement consommés.

En ce qui concerne l'Ile-de-France, la convention foncière qui a été définie avec le préfet et avec le président de la région, devrait entraîner une amélioration substantielle de l'aide foncière aux organismes d'HLM. Le président Huchon s'est déclaré intéressé par la création d'un établissement public foncier. L'Etat est prêt à l'accompagner dans cette démarche dont on étudie actuellement les conditions de réalisation. Nous sommes par ailleurs en train de renégocier avec la région la convention entre l'Etat et l'AFRP, afin d'en revoir la composition et les missions.

Bien que j'aie corrigé, en faveur de l'Ile-de-France, le déséquilibre de la dernière ventilation budgétaire, je me réjouis que le préfet de région ait demandé des crédits supplémentaires pour cette année. J'espère simplement qu'ils seront effectivement consommés.

Je répondrai par écrit à M. Marchand sur les associations. Je pense, par ailleurs, qu'il aura une bonne surprise avec le futur plan habitat et développement durable.

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Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission de la production et des échanges a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement et de l'urbanisme pour 2002.

N° 3325-XI.- Avis de M. Alain Cacheux (commission de la production) sur le projet de loi de finances pour 2002 - Equipement, transports et logement : Logement et urbanisme.

(1) Depuis le 1^er janvier 2000, les comptes d'affectation spéciale (CAS) n° 902-30 « Fonds pour le financement de l'accession sociale » et 902-22 « Fonds d'aménagement d'Ile de France (FARIF) » ont été clôturés. Les crédits correspondants ont été rebudgétisés à cette date, intégralement sur le budget du logement et de l'urbanisme pour le premier, partiellement pour les actions concernant le logement et l'urbanisme pour le second.

Il n'existe donc plus de compte d'affectation spéciale afférent au logement depuis le 1^er janvier 2000. Il en résulte que le projet de loi de finances pour 2002 présente une structure du budget de l'urbanisme et du logement identique à celle de 2001.

(1) La valeur définitive de ces plafonds fera l'objet d'un arrêté ad hoc.

(2) Valeur du SMIC net fiscal au 1^er juillet 2001 : 5 844,45 F (890,98 €), soit 4 208,00 F (641,50 €) imposables.

(1) En effet, l'estimation de consommation pour les prêts accordés en 2001 se monte actuellement à 899,4 millions d'euros (5,9 milliards de francs), nécessitant un premier versement de 449,7 millions d'euros en 2001 et un deuxième versement identique en 2002.

(1) Pour la période antérieure à la mise en place du « PLA fiscal », les données reposent sur une étude conduite à l'époque où le taux des prêts PLA était de 5,8 % - et non de 4,3 %, voire 3,55 %. Il s'agit, de plus, de plans de financement définitifs. Pour la période postérieure à la mise en place du « PLA fiscal », il s `agit d'une exploitation de plans de financement prévisionnels sur des opérations agréées en 1997 et 1999, tels qu'ils figurent dans la base de données SIGAL/GALION de la DGUHC.

Cf. p. 31.

(1) Il s'agit des crédits bénéficiant à la seule métropole. Depuis 1998, la part des crédits RHI affectés à l'outre-mer est en effet inscrite au budget du secrétariat d'État à l'outre-mer.

() Le compte rendu intégral de cette audition, qui était ouverte au public, sera annexé au Journal Officiel (Débats parlementaires) du 24 octobre 2001.