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mis en distribution
le 12 novembre 2001
N° 3320
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur Général,
Député
--
ANNEXE N° 6
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Rapporteur spécial : M. Alain RODET
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
INTRODUCTION 7
I.- DES MOYENS RENFORCÉS POUR UN DÉVELOPPEMENT DURABLE ET SOLIDAIRE DU TERRITOIRE 9
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 10
1.- La DATAR 10
a) Les missions de la DATAR proprement dite 10
b) L'Agence française pour les investissements internationaux 10
c) L'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire 12
2.- Les crédits de fonctionnement 12
3.- Les moyens en personnel 13
B.- LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 14
1.- Le bilan de la prime d'aménagement du territoire 15
2.- Le nouveau régime de la prime d'aménagement du territoire et les perspectives budgétaires 17
a) La nouvelle carte 17
b) Le nouveau régime de la prime 17
c) L'impact du nouveau régime et les perspectives budgétaires 18
C.- LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 19
1.- Ses missions 19
2.- Le bilan du fonds 19
3.- La réforme du fonds et les perspectives budgétaires 23
II.- LES CRÉDITS DES FONDS DE LA LOI DE 1995, HORS FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 28
A.- LE FONDS D'INTERVENTION POUR LES AÉROPORTS ET LE TRANSPORT AÉRIEN 28
1.- Ses missions 28
2.- Les perspectives budgétaires 30
B.- LE FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS 31
C.- LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES 32
1.- Ses missions 32
2.- Les perspectives budgétaires 33
III.- SERVICES PUBLICS ET TERRITOIRES 35
A.- LES SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIFS 35
B.- LES SERVICES PUBLICS EN MILIEU RURAL 36
1.- Le moratoire et ses prolongements 36
2.- L'accès aux services publics 38
C.- LES DÉLOCALISATIONS D'EMPLOIS PUBLICS 40
1.- Les objectifs, les réalisations et les coûts 40
2.- Les moyens administratifs et budgétaires 42
IV.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE 45
A.- LES CONTRATS DE PLAN 46
1.- Le rôle des contrats de plan 46
2.- Les contrats de plan 2000-2006 46
3.- Les avenants 47
B.- LES CONTRATS DE PAYS ET D'AGGLOMÉRATION 47
1.- Les pays 48
2.- Les agglomérations 49
V.- LA QUESTION DES ZONAGES 51
VI.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE 53
A.- LES PRINCIPALES ORIENTATIONS 53
B.- LES OUTILS ADMINISTRATIFS 56
C.- L'ACTION COMMUNAUTAIRE 57
D.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 57
VII.- LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES 59
A.- LES OUTILS DE LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES 59
1.- Les outils nationaux 59
2.- Les outils communautaires 60
B.- LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 61
VIII.- LA POLITIQUE RÉGIONALE COMMUNAUTAIRE 63
A.- LA PROGRAMMATION 1999-2000 63
B.- LA PROGRAMMATION 2000-2006 64
1.- Le cadre de programmation 64
2.- Les crédits en 2002 65
EXAMEN EN COMMISSION 67
OBSERVATION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION 69
En matière d'aménagement du territoire, les réalisations du Gouvernement, en 2000 et 2001, n'ont pas démenti l'action politique menée depuis le début de la législature : mise en _uvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, signature des contrats de plan État-régions, poursuite de la préparation des schémas de services collectifs, mise en _uvre des contrats d'agglomération, développement des contrats de pays, réforme de la prime d'aménagement du territoire, adoption d'un nouveau cadre d'action pour le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, et enfin publication de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt dont de nombreuses dispositions ont un impact sur l'aménagement du territoire.
Du point de vue budgétaire, après une loi de finances pour 2001 charnière, marquée par une rationalisation des crédits, adoptée alors que les nouveaux outils nationaux et communautaires se mettaient en place, le projet de loi de finances pour 2002 confirme la priorité donnée à la politique d'aménagement du territoire par le Gouvernement. Celui-ci propose en effet un budget s'élevant à 285,37 millions d'euros (1,87 milliard de francs) en hausse de près de 7 % par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances pour 2001.
Mais il convient de souligner que les moyens financiers de la politique d'aménagement du territoire ne sont pas uniquement ceux inscrits au budget du ministère concerné au premier chef. Chacun sait que les budgets des autres départements ministériels contribuent également à financer la politique d'aménagement du territoire, soit au travers de fonds qui leur sont entièrement dédiés, soit en utilisant d'autres dotations. Leurs crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) sont estimés à 7,9 milliards d'euros (51,82 milliards de francs) en 2002. D'autres concours financiers prennent la forme d'exonérations sociales et fiscales. Elles sont estimées à 335,9 millions d'euros (2,2 milliards de francs) en 2002. Il convient d'y ajouter les crédits provenant des fonds structurels communautaires (3,32 milliards d'euros, soit 21,8 milliards de francs en 2002), sans oublier, bien entendu, ceux des collectivités territoriales que l'on a trop tendance à passer sous silence.
Au total, les moyens financiers de la politique d'aménagement du territoire peuvent être estimés en 2002 à 11,8 milliards d'euros (77,4 milliards de francs) pour les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.
L'évolution de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire peut être présentée de la manière suivante :
LES CRÉDITS CONCOURANT À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (en crédits de paiement et en millions d'euros) | |||||||
Loi de finances |
Projet de loi |
Évolution 2002/2001 |
|||||
Budget DATAR |
267,08 |
285,37 |
+ 6,84 |
||||
Autres budgets |
7.528,49 |
7.905,05 |
+ 5 |
||||
Total crédits nationaux |
7.795,57 |
8.190,42 |
+ 5 |
||||
Dépenses fiscales |
8.119,07 |
8.526,32 |
+ 5 |
||||
Total crédits européens |
3.324,49 |
3.324,49 |
- |
||||
Total |
11.443,56 |
11.850,81 |
+ 3,55 |
||||
(1) Autorisations de programme (2) Pour 2001, les crédits sont reportés sur les chapitres du ministère de l'équipement, des transports et du logement Source : DATAR et documentation budgétaire. |
|||||||
Votre Rapporteur spécial entend, comme les années passées, centrer le présent rapport sur les crédits du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, les crédits des fonds figurant dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui ne sont pas inscrits dans son budget, et évoquer les crédits communautaires, sans omettre les efforts financiers considérables réalisés par l'État dans le cadre des politiques de contractualisation.
I.- DES MOYENS RENFORCÉS POUR UN DÉVELOPPEMENT DURABLE
ET SOLIDAIRE DU TERRITOIRE
Les crédits inscrits au budget de l'Aménagement du territoire pour 2002 s'élèvent à 285,37 millions d'euros, soit 1,87 milliard de francs (dépenses ordinaires plus crédits de paiement). L'augmentation, par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2001, après la forte augmentation (+ 7 %) de 1999 et la baisse de 2000 (- 9 %), est significative : + 6,8 %.
Les moyens des services (titre III) ne représentent que 4,9 % du total des crédits du budget de l'Aménagement du territoire, soit 14,10 millions d'euros (92,49 millions de francs). Ils diminuent de 25,1 % par rapport aux dotations figurant dans la loi de finances initiale pour 2001.
L'essentiel des crédits relève donc du titre IV (interventions publiques) et du titre VI (subventions d'investissement accordées par l'État).
Les crédits inscrits au titre IV - 77,05 millions d'euros (505,41 millions de francs) - diminuent de 8,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.
Les crédits inscrits au titre VI - 194,22 millions d'euros (1,27 milliard de francs) -, après la baisse de 20 % de l'an passé, augmentent de 18,2 %. Au sein de ceux-ci, les crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire
- 60,98 millions d'euros (400 millions de francs) - augmentent de 33,33 %. Les autorisations de programme pour celle-ci atteignent 66,32 millions d'euros (435,03 millions de francs) soit une augmentation de 8,7 %.
Les crédits consacrés au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire augmentent substantiellement puisque les crédits de paiement s'élèvent à 133,24 millions d'euros, soit 874 millions de francs
(+ 12,38 %).
La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) est l'outil administratif de la politique d'aménagement du territoire. Les crédits de paiement inscrits au titre III lui sont consacrés. Ils seront tout d'abord examinés. Les crédits destinés à la prime d'aménagement du territoire, et au Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, principaux outils nationaux du financement de l'aménagement du territoire dans le projet de budget 2002, feront ensuite l'objet d'une analyse.
La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963, coordonne la préparation des décisions gouvernementales et veille à la bonne exécution par les diverses administrations et organismes publics, de leurs actions respectives en matière d'aménagement et de développement du territoire. Elle est à la disposition de la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement mais a une vocation interministérielle. À l'origine administration de mission, unique en son genre en Europe, elle assure aujourd'hui plus que le rôle de réflexion et de coordination qui lui avait été assigné initialement, comme en témoigne son organigramme présenté en détail l'année dernière.
Rappelons qu'outre sa structure centrale (), la DATAR dispose aujourd'hui de neuf commissariats à l'industrialisation et au développement économique constitués sous forme associative, de cinq commissariats à l'aménagement de massifs de montagne, extensions de la DATAR, de vingt et un chargés de missions régionaux et de dix-sept bureaux à l'étranger qui devraient être prochainement intégrés dans l'Agence française pour les investissements internationaux.
Votre Rapporteur spécial s'interroge, à nouveau, devant le positionnement administratif de la DATAR et devant la conception qu'elle a de ses missions malgré ses moyens. Il constate que la DATAR reste, en effet, très attachée à la prospective, au long terme. Sans nier leur utilité, il considère cependant qu'elle devrait plus s'attacher à la mission, plus ingrate et plus délicate, qui consiste à apporter des correctifs aux déséquilibres régionaux et aux restructurations douloureuses liées aux fusions et aux regroupements transnationaux. Votre Rapporteur spécial pense notamment aux difficultés rencontrées par certaines grandes entreprises comme Moulinex, en Basse-Normandie.
Les acteurs du terrain, les élus, ressentent aujourd'hui la nécessité de la création d'une sorte de task force, associant la DATAR à d'autres services ministériels, notamment ceux chargés de l'emploi.
L'Agence française pour les investissements internationaux a été créée par l'article 144 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Elle doit être opérationnelle au début de l'an prochain.
Depuis plusieurs années, notamment à la suite d'un rapport des inspections générales des finances et de l'administration de 1995, la DATAR militait en faveur d'un regroupement de l'ensemble des acteurs (État, collectivités territoriales, entreprises) chargés de la promotion, la prospection et l'accueil des investissements internationaux en France sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial précité au motif qu'un esprit commercial lui semblait indispensable pour attirer les investisseurs.
L'article 144 précité a donc procédé à ce regroupement en créant une « agence », sous forme d'un établissement public national à caractère industriel et commercial. Il a fixé les missions de celui-ci, la composition de son conseil d'administration, dont la particularité réside dans le fait qu'il comporte des représentants des collectivités territoriales, le cadre général de son organisation, et a énuméré ses ressources.
Lors de sa création, la DATAR prévoyait un budget global, en année pleine, de l'ordre de 15,24 à 18,29 millions d'euros (100 à 120 millions de francs) et, à moyen terme, une augmentation de la part d'autofinancement grâce au développement de prestations payantes et la facturation d'initiatives de prospection/promotion des collectivités territoriales.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, le budget de l'agence est de l'ordre de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) dont 12,27 millions d'euros (80,5 millions de francs) proviennent de subventions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et du budget de la DATAR. Au sein de celui-ci, les moyens de fonctionnement de l'agence sont explicitement inscrits sur le titre IV sous la forme d'une subvention d'exploitation de 7,66 millions d'euros (50 millions de francs). Le transfert des moyens inscrits encore jusqu'en 2001 au titre des bureaux à l'étranger de la DATAR au profit du nouvel établissement public induit en effet la disparition de la nomenclature spécifique sur les moyens de fonctionnement (titre III) et l'apparition d'un article 40 sur le titre IV, au chapitre 44-10.
Toutefois, malgré la disparition au budget Aménagement du territoire de son réseau à l'étranger, la DATAR conserve, en 2002, les moyens de sa représentation permanente à Bruxelles (89.945 euros, soit 590.000 francs, pour les rémunérations et 44.247 euros, soit 290.241 francs, pour le fonctionnement).
S'agissant des emplois, l'agence devrait réunir 40 personnes dans ses services centraux et 80 personnes dans ses 17 bureaux à l'étranger.
Votre Rapporteur spécial tient à souligner l'importance de la réorganisation des moyens de l'État. Les investissements étrangers ont créé 120.708 emplois en quatre ans dont 35.359 emplois en 2000 pour 563 projets. Le réseau des 17 bureaux à l'étranger de la DATAR a joué son rôle.
La création de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire résulte d'une convention du 7 décembre 1999, entre la ministre de l'aménagement du territoire, représentée par Jean-Louis Guigou, Délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, et la Fondation nationale des sciences politiques. La fondation gère l'institut.
Pour l'année 2001, l'institut a accueilli 58 auditeurs, issus pour moitié du secteur public et pour moitié du secteur privé, syndical et associatif. La session compte 25 jours de formation, dont 12 jours de séminaires, 8 jours d'ateliers (dont 2 ou 4 jours à l'étranger) et 5 jours de voyage d'études à l'étranger (Pays-Bas pour la session 2001).
En février 2002, la DATAR, associée à l'Institut d'études politiques et à l'École nationale des Ponts-et-chaussées, devrait lancer la troisième session de l'institut, de 25 jours comme cette année.
Les crédits de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire, gérés par la Fondation nationale des sciences politiques, se sont élevés en 2001 à 0,57 million d'euros (3,71 millions de francs) contre 0,43 million d'euros (2,8 millions de francs) en 2000, soit une augmentation de près de 25 % en un an.
Le budget 2002 devrait être similaire à celui de 2001.
Votre Rapporteur spécial reste dubitatif face à la création de ce nouvel organisme et à son coût. D'autres besoins et d'autres urgences semblent s'imposer.
En 2000, les crédits pour les dépenses ordinaires, après intervention de mouvements sur dotations au cours de l'exercice se sont élevés à 115,75 millions d'euros (759,3 millions de francs), 24,24 millions d'euros (159 millions de francs) ayant été reportés de l'exercice 1999 sur la gestion 2000. L'exécution a permis d'enregistrer 47,39 millions d'euros (310,89 millions de francs) de dépenses ordinaires, le taux de consommation des crédits atteignant 41 %.
Les crédits de fonctionnement proprement dits se sont élevés en 2000, compte tenu des mouvements de crédits en gestion à 13,90 millions d'euros (91,19 millions de francs). Ils ont été consommés à hauteur de 67,9 %.
Le retard dans l'installation d'un nouveau système de chauffage - qui avait fait l'objet de crédits dans le second collectif de 2000 - explique, pour une part, ce taux.
La loi de finances initiale pour 2001 avait prévu 88,23 millions d'euros (578,73 millions de francs) de crédits pour dépenses ordinaires, dont 18,16 millions d'euros (119,15 millions de francs) au titre du fonctionnement.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit, sur le chapitre 34-98, 7,91 millions d'euros (51,89 millions de francs), soit une baisse de 33,12 % par rapport à 2001, les crédits destinés à la représentation de la DATAR à l'étranger diminuant de 93,55 % compte tenu de la réorganisation de la nomenclature décrite ci-dessus.
Seuls demeurent au sein du titre III des crédits consacrés à la représentation permanente à Bruxelles (44.247 euros, soit 290.241 francs).
Votre Rapporteur spécial avait constaté, en 1998, que les effectifs budgétaires de la DATAR avaient connu une érosion régulière de 1993 à 1998, mais que celle-ci avait été stoppée. Ils devraient augmenter en 2002.
Les effectifs s'établissaient, au 1er juillet 2001,
· à Paris, à :
- un délégué général et deux directeurs (détachés) ;
- 52 chargés de mission : 21 mis à disposition par diverses administrations et 31 pris en charge par le budget de la DATAR ;
- 32 fonctionnaires de catégorie B et C ;
- 13 agents contractuels ;
- 2 fonctionnaires mis à disposition ;
- 7 agents du service intérieur, 4 conducteurs automobiles ;
· dans les commissariats de massifs :
- 18 chargés de mission dont 12 mis à disposition de la DATAR ;
- 6 secrétaires.
Soit un total de 133 personnes.
Le nombre d'emplois budgétaires en revanche atteignait, en 2001, 116, si l'on ne tient pas compte des 28 emplois dans les bureaux à l'étranger. Ces 116 emplois se composaient de 61 emplois de titulaires et de 55 emplois de contractuels.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit un effectif budgétaire total de 123 personnes dont 68 titulaires (soit sept de plus) et 53 contractuels.
Par ailleurs, il est prévu de créer un emploi de sous-directeur pour permettre la stabilisation des fonctions de secrétaire général, par transformation d'un emploi de chargé de mission de niveau équivalent.
On relève également, dans le projet de budget 2002, la création de trois emplois de chargés de mission contractuels de catégorie A, et de quatre emplois d'adjoints administratifs (catégorie C) au profit des commissariats de massifs.
Compte tenu de sa création, évoquée plus haut, l'Agence française pour les investissements internationaux devrait prendre en charge, à compter du 1er janvier 2002, les 28 emplois budgétaires qui étaient jusque-là gérés par la DATAR.
Au-delà des emplois budgétaires qui lui sont attribués et qui viennent d'être décrits, la DATAR devrait disposer, comme par le passé, de personnels mis à disposition par d'autres ministères, et qui correspondent à un effectif annuel moyen de 50 personnes environ. Au 31 juillet 2001, le nombre d'agents mis à disposition s'élevait à 55.
Les six commissariats à l'aménagement de massifs (Alpes, Jura, Vosges, Massif Central, Pyrénées, Réunion) emploient, quant à eux, entre 20 et 25 agents en moyenne annuelle, 24 au 1er juillet 2001, soit 12 agents mis à disposition, et 12 agents sur emplois budgétaires de la DATAR (9 contractuels et 3 fonctionnaires).
La prime d'aménagement du territoire est un outil en faveur de l'emploi dans les régions. Créée par le décret n° 82-379 du 6 mai 1982, elle est une subvention d'investissement accordée par la ministre de l'Aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités à des entreprises situées dans certaines zones -les plus fragiles- et dont les opérations peuvent entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Son régime a été modifié par le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 (). Ce décret a abrogé le décret précédent n° 95-149 du 6 février 1995. Il a été complété par deux arrêtés du 1er juin 2001 fixant la composition et les règles de fonctionnement du Comité interministériel d'aide à la localisation des activités, d'une part, et les conditions de constitution et de dépôt des dossiers de demande de prime et les modalités de notification des décisions, d'autre part.
Aide d'État à finalité régionale, elle est soumise à la réglementation européenne relative aux aides publiques qui interdit, en principe, ces aides pour préserver des situations de concurrence normale. Le zonage a fait l'objet d'une approbation officielle le 1er mars 2000. Il doit s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2006. Rappelons qu'il s'est traduit par une réduction de la population couverte de 3,6 millions d'habitants pour l'ensemble du territoire national.
Du point de vue fiscal, la prime est assimilée à un revenu imposable au titre des bénéfices industriels et commerciaux mais sa fiscalisation est atténuée par des corrections qui en limitent l'imputation.
Selon le décret de 1995, le plafond d'attribution de la prime d'aménagement du territoire était de 50.000 francs par emploi (prime plafonnée à 17 % de l'investissement) à 70.000 francs par emploi (prime pouvant atteindre 33 % de l'investissement). Le montant de la prime accordée était modulé pour tenir compte de l'importance des investissements réalisés, de la nature ou de la localisation du projet dans la limite, d'une part, de plafonds par emploi, d'autre part, d'un taux maximal par rapport aux investissements réalisés.
20 millions de francs d'investissement sur trois ans et la création d'une vingtaine d'emplois étaient nécessaires, dans les situations les plus fréquentes, pour prétendre au bénéfice de la prime.
· Le bilan budgétaire, tout d'abord.
Le tableau ci-après permet de présenter l'exécution des crédits ouverts en lois de finances :
RÉCAPITULATIF DES BUDGETS DE 1998-2001 (en millions d'euros) |
||||||||||||||||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (au 18 septembre) |
|||||||||||||||
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
|||||||||||
Loi de finances initiale |
48,78 |
48,78 |
48,78 |
48,02 |
53,36 |
64,03 |
60,98 |
45,73 |
||||||||||
Transferts |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
||||||||||
Annulations |
- 17,04 |
- 5,02 |
- 18,62 |
- |
- 10,95 |
- |
- 104,86 |
- |
||||||||||
Report de l'année antérieure |
152,88 |
27,01 |
119,97 |
10,79 |
57,79 |
19,95 |
159,42 |
18,88 |
||||||||||
Dotation globale disponible |
184,63 |
70,77 |
150,14 |
58,81 |
100,19 |
83,98 |
115,54 |
64,62 |
||||||||||
Délégations |
- 11,13 |
0,32 |
- 4,34 |
0,04 |
- 0,67 |
- |
- 0,15 |
- |
||||||||||
Consommations |
87,49 |
63,29 |
100,24 |
41,39 |
55,97 |
66,64 |
75,62 |
38,25 |
||||||||||
Dégagements |
- 11,71 |
- 3,63 |
- 3,54 |
- 2,57 |
- 2,59 |
- 1,55 |
- 1,55 |
- 1,12 |
||||||||||
Consommation globale |
64,65 |
59,98 |
92,36 |
38,86 |
- 59,23 |
65,10 |
73,93 |
37,13 |
||||||||||
Total des reports |
119,97 |
10,79 |
57,79 |
19,95 |
159,42 |
18,88 |
41,61 |
27,49 |
||||||||||
Consommation/ |
35,02 |
84,75 |
61,51 |
66,08 |
59,12 |
77,51 |
63,98 |
57,46 |
||||||||||
Source : DATAR. | ||||||||||||||||||
Le tableau fait apparaître une grande variation des montants inscrits dans les lois de finances initiales, et que ces variations n'ont que peu de rapport avec les crédits disponibles et les crédits consommés. Il montre enfin, les efforts d'apurement du stock de crédits reportés et la nette amélioration de l'exécution des autorisations budgétaires.
· Un bilan plus politique, ensuite.
En 2000, 137 projets ont été acceptés. 67,53 millions d'euros (443 millions de francs) ont été accordés permettant la création de 12.900 emplois (95 emplois en moyenne par dossier), et la réalisation de 14 milliards de francs d'investissements industriels en zone visée par la prime.
Le taux moyen de prime attribué par emploi était de 3.153 euros (20.688 francs) par emploi « industrie » et de 2.840 euros (18.632 francs) par emploi « tertiaire ». 21 dossiers ont été rejetés, contre 18 en 1999 et 35 en 1998.
Les projets étrangers ont représenté 30 % des projets aidés. Ils sont d'une dimension moyenne plus importante que les projets portés par les sociétés françaises car ils comptent pour 36 % des emplois et 60 % des investissements prévisionnels.
Dans une proportion inférieure aux années passées, les projets aidés ont été portés à 55 % par des groupes (64 % en 1999). Ceux-ci ont compté pour 66 % des emplois et 70 % des investissements primés.
30 % des projets primés ont correspondu à des créations d'établissements contre 39 % en 1999. Ces créations ont été, dans 67 % des cas, portées par des entreprises françaises.
70 % des projets ont été des extensions de sites existants et ont compté pour 73 % des emplois primés. Les activités tertiaires ont représenté 40 % des projets primés et 34 % des emplois en nette augmentation par rapport à 1999.
L'évolution des données s'explique par l'application du nouveau décret. En effet, au cours du second semestre 2000, les demandes de prime ont été instruites, les décisions d'attribution sur la base des nouvelles règles n'étant cependant pas notifiées.
Nonobstant ces données, somme toute flatteuses, votre Rapporteur spécial s'interroge sur le taux de réalisation des programmes primés : selon la DATAR, les programmes primés sont réalisés à 60 % ou 70 % des prévisions. Il observe cependant que, d'après les données fournies par la DATAR sur les versements de primes trop perçues par les entreprises, de réels progrès dans les retours ont été faits. En 1993 ou 1994, moins de 50 % des sommes indues étaient effectivement reversées, à la DATAR ou non. Le taux a atteint 73 % en 1999 et 71 % en 2000. C'est indubitablement la marque d'une meilleure gestion. Cela étant, il serait peut-être utile que la Commission nationale des aides publiques aux entreprises, créée par la loi n° 2001-7 du 4 janvier 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises et chargée d'évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs, et de contrôler l'utilisation des aides publiques de toute nature aux entreprises par l'État puisse compléter l'information du Parlement par des données plus qualitatives.
La nouvelle carte présente un zonage concernant 34 % de la population (39,9 % en 1995), soit 20,4 millions d'habitants. Les découpages inférieurs aux zones d'emplois doivent être inclus dans le nouveau zonage de l'objectif 2 pour pouvoir prétendre à l'éligibilité de la prime. La France a retenu 169 zones d'emploi complètes et, à titre dérogatoire, 14 découpages infra zones d'emploi au sein d'agglomérations confrontées à des déséquilibres économiques et sociaux graves.
Parmi les zones les moins riches, définies comme ayant un revenu net imposable moyen par foyer fiscal inférieur à l'ensemble des zones d'emploi, ont été retenues celles qui présentent un taux de chômage au 31 décembre 1998 supérieur à la moyenne nationale (11,3 %), ainsi que celles qui ont enregistré entre 1990 et 1995 un déclin démographique supérieur à 1,2 %. A ces deux critères ont été ajoutées les zones en reconversion industrielle.
Par ailleurs, les taux d'aide ont été plafonnés à 20 % pour les grandes entreprises, et 30 % pour les petites et moyennes entreprises.
Le nouveau zonage, d'après la DATAR, ne devrait pas trop peser - à la baisse - sur les demandes de primes, les zones exclues n'étant pas nécessairement celles qui étaient les plus porteuses de projets. Les demandes de prime devraient même augmenter compte tenu de la réforme du dispositif de la prime.
La nouvelle carte est entrée en vigueur lors de la publication du décret de réforme de la prime.
Le décret du 11 avril 2001 distingue deux types de zones.
Dans celles figurant à l'annexe 1 du décret :
· les entreprises industrielles peuvent bénéficier de 7.622 euros (50.000 francs) maximum par emploi dans la limite de 17 % du montant de l'investissement éligible hors taxe dans les zones à taux normal, de 10.671 euros (70.000 francs) maximum par emploi dans la limite de 23 % du montant de l'investissement éligible hors taxe dans les zones à taux majoré ou de 7.622 euros (50.000 francs) maximum par emploi dans la limite de 11,5 % du montant de l'investissement éligible hors taxe dans certaines zones du Doubs et du Haut-Rhin ;
· les entreprises qui exercent des activités de services rendus aux entreprises peuvent bénéficier d'une prime d'un montant maximal par emploi créé de 10.671 euros (70.000 francs) qui ne peut dépasser 17 %, 23 % ou 11,5 % du coût salarial de l'emploi calculé sur une période de 2 ans selon les mêmes critères de zonage que pour les entreprises industrielles.
Dans les zones figurant à l'annexe 2 du décret, plus larges que les zones figurant à l'annexe 1 puisqu'elles recouvrent la France à l'exception de la région d'Ile-de-France et la zone d'emploi de Lyon, les petites et moyennes entreprises qui exercent des activités de services rendus aux entreprises peuvent bénéficier d'une prime de 10.671,43 euros (70.000 francs) maximum par emploi dans la limite de 17 % du coût salarial de l'emploi calculé sur une période de 2 ans.
Dans l'ensemble des zones (annexes 1 et 2), les entreprises de recherche-développement peuvent bénéficier d'une prime de 10.671 euros (70.000 francs) maximum par emploi dans la limite de plafonds communautaires. A compter du 1er janvier 2002, le montant maximum par emploi doit passer à 8.000 euros (52.476 francs) pour les projets industriels localisés dans les zones à taux réduit ou à taux nominal et à 11.000 euros (72.155 francs) dans les zones à taux majoré.
Dans tous les cas, le montant de la prime ne peut dépasser celui du total des capitaux propres et des comptes courants d'associés bloqués.
Les planchers d'emplois et d'investissements ont été abaissés. En effet, les programmes doivent conduire sur le site primé à la création nette d'au moins 15 emplois permanents et les programmes de création ou d'extension d'activités industrielles dans les zones figurant à l'annexe 1 doivent s'accompagner d'investissements de plus de 15 millions de francs hors taxes (2,3 millions d'euros à compter du 1er janvier 2002) Dans les cas d'extension d'activités, les créations d'emplois doivent augmenter les effectifs de moitié sauf si plus de 30 emplois sont créés.
La création des emplois, à temps plein ou partiel, et la réalisation des investissements retenus pour le calcul de la prime doivent intervenir dans un délai de 3 ans. Les emplois et les investissements primés doivent être maintenus pendant une durée minimale de 5 ans.
Selon la DATAR, grâce à l'élargissement, non des zones, mais du champ d'application de la prime d'aménagement du territoire, une centaine de dossiers supplémentaires par an devraient être traités.
Sur la base des arrêtés fixant les conditions de constitution des dossiers de demande de prime, publiés le 6 juin 2001, le Comité interministériel d'aide à la localisation des activités du 14 juin 2001 a rendu un avis sur 223 dossiers et donné un avis défavorable sur 17 d'entre eux. Les dossiers primés représentent environ 20.000 créations d'emplois et un montant d'investissements de l'ordre de 16,5 milliards de francs.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, le chapitre 64-00, destiné aux aides à la création et au développement de l'emploi dans les zones prioritaires, c'est-à-dire à la prime d'aménagement du territoire, est doté de 60,98 millions d'euros (400 millions de francs) en crédits de paiement. Les crédits ayant été fixés à 45,73 millions d'euros (299,97 millions de francs) dans la loi de finances pour 2001, l'augmentation est de 33,33 %. Celle-ci est liée à la mise en place du nouveau régime de la prime.
S'agissant des autorisations de programme, l'augmentation est de 8,7 % pour atteindre 66,32 millions d'euros (435,03 millions de francs). Si l'on rappelle qu'après une période de forte et régulière diminution, elles étaient tombées à 38,1 millions d'euros (249,92 millions de francs) dans la loi de finances pour 1997, force est de constater que la volonté d'accorder à la prime d'aménagement du territoire une place essentielle parmi les outils nationaux d'aménagement du territoire demeure.
Institué, comme d'autres fonds par la loi n°95-115 du 4 février 1995 précitée, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire constitue le deuxième moyen d'action de la DATAR. Il regroupe les crédits consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural.
Ses interventions ont fait l'objet d'une circulaire du 15 février 1995 puis d'une nouvelle circulaire du 9 novembre 2000.
L'ancienne circulaire précisait que le fonds ne devait pas se substituer aux dotations ordinaires de l'État. Il avait vocation à être employé quand n'existaient pas d'autres lignes budgétaires adaptées.
Les crédits du fonds représentaient les trois quarts du budget de l'aménagement du territoire. Ils étaient répartis entre une section générale (40 % des crédits), gérée par le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire, et une section locale. Celle-ci regroupait des engagements souscrits dans le cadre des plans États-régions (44 % des crédits) et crédits dits libres d'emploi (16 % des crédits), répartis en fonction des priorités d'aménagement du territoire et dont la gestion était déconcentrée au niveau régional après répartition entre régions était opérée par le Comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire.
Le fonds participait, sur la section locale, au financement de projets de petites dimensions. La section générale finançait des projets de plus grande envergure, en moyenne de 2 millions de francs.
Du point de vue budgétaire, les crédits figuraient, depuis la loi de finances pour 1995, dans un chapitre du titre IV (chapitre 44-10) et un chapitre du titre VI (chapitre 65-00).
L'exécution budgétaire relative aux subventions de fonctionnement peut être retracée dans le tableau suivant :
SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT Dépenses ordinaires (en millions d'euros) |
||||||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (au 30/07) | |||||
A- Crédits inscrits dans la loi de finances |
44,96 |
45,03 |
70,06 |
83,98 | ||||
B- Modifications, annulation |
10,95 |
16,25 |
31,8 |
48,66 | ||||
C- Crédits disponibles (A+B) |
55,92 |
61,28 |
101,86 |
132,64 | ||||
D- Crédits engagés |
45,25 |
49,89 |
37,96 |
78,62 | ||||
E- Taux de consommation D/C (en %) |
80,92 |
81,4 |
37,27 |
59,27 | ||||
F- Crédits non engagés (C-D) |
10,67 |
11,4 |
63,9 |
54,02 | ||||
Source : DATAR. |
||||||||
Le tableau montre une nouvelle fois les difficultés persistantes pour parvenir à une consommation satisfaisante des dotations initialement ouvertes.
S'agissant des subventions d'investissement, qui représentent 58 % des crédits en 2001, les taux de consommation sont aussi faibles, ainsi qu'en témoigne le tableau suivant :
SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT (en millions d'euros) |
|||||
2000 |
2001 (au 30/07) | ||||
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement | ||
Loi de finances initiale |
181,89 |
143,78 |
203,54 |
118,55 | |
Mesures de régulation : |
|||||
Loi de finances rectificative |
38,11 |
11,43 |
- |
- | |
Report de l'année antérieure |
42,78 |
73,09 |
52,58 |
66,12 | |
Annulations |
- 3,99 |
- |
- | ||
Transferts |
- 0,7 |
- 0,70 |
- |
- | |
Dotation globale disponible |
258,09 |
227,60 |
256,12 |
184,67 | |
Consommation globale |
205,51 |
161,48 |
171,35 |
147,71 | |
Reports |
52,58 |
66,12 |
84,77 |
36,96 | |
Consommation/dotation globale (en %) |
79,63 |
70,95 |
66,90 |
79,99 | |
Source : DATAR. | |||||
Les reports de crédits - on le voit - sont toujours aussi massifs.
Au titre de la section locale, au 31 août 2000, 100,62 millions d'euros (660 millions de francs) avaient été délégués aux préfets pour les contrats de plan, et 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) l'avaient été pour la section libre d'emploi. Au titre de la section générale 97,54 millions d'euros (639,80 millions de francs) avaient été consommés, dont 72,26 millions d'euros (474 millions de francs) pour les programmes nationaux de l'État.
Le tableau suivant retrace, pour 2000, la répartition des crédits engagés au titre du fonds par section et par région :
RÉPARTITION DES CRÉDITS DÉCIDÉS EN 1999 PAR RUBRIQUE, SECTION ET PAR RÉGION (1) (en millions d'euros) |
|||||||||||||||||
Développement économique et emploi |
Aménagement de l'espace |
Développement rural, littoral et massif |
Éducation, recherche et culture |
Totaux section générale |
Totaux section locale |
Totaux | |||||||||||
Alsace |
1,49 |
- |
- |
- |
1,18 |
3,13 |
4,61 |
||||||||||
Aquitaine |
0,91 |
- |
0,43 |
0,46 |
1,8 |
5,58 |
7,38 |
||||||||||
Auvergne |
- |
- |
0,30 |
- |
0,3 |
5,98 |
6,28 |
||||||||||
Bourgogne |
3,09 |
0,03 |
1,19 |
0,98 |
5,29 |
4,79 |
10,08 |
||||||||||
Bretagne |
0,3 |
0,31 |
0,3 |
1,14 |
2,06 |
8,55 |
10,61 |
||||||||||
Centre |
0,38 |
0,3 |
- |
0,84 |
1,52 |
5,85 |
7,38 |
||||||||||
Champagne Ardenne |
1,47 |
- |
- |
1,83 |
3,3 |
3,87 |
7,17 |
||||||||||
Corse |
- |
- |
- |
0,38 |
0,38 |
1,63 |
2,01 |
||||||||||
Franche-Comté |
0,98 |
0,61 |
0,35 |
0,23 |
2,17 |
3,7 |
5,88 |
||||||||||
Ile-de-France |
0,3 |
- |
- |
- |
0,3 |
2,03 |
2,33 |
||||||||||
Languedoc-Roussillon |
0,74 |
0,28 |
0,15 |
0,3 |
1,48 |
7,44 |
8,92 |
||||||||||
Limousin |
1,43 |
0,3 |
- |
0,02 |
1,75 |
5,33 |
7,08 |
||||||||||
Lorraine |
0,56 |
0,3 |
0,3 |
0,46 |
1,63 |
16,43 |
18,07 |
||||||||||
Midi-Pyrénées |
3,51 |
2,36 |
1,8 |
8,46 |
16,13 |
6,25 |
22,38 |
||||||||||
Nord-Pas-de-Calais |
0,99 |
1,52 |
0,3 |
0,61 |
3,43 |
40,02 |
43,45 |
||||||||||
Basse-Normandie |
0,38 |
- |
0,3 |
- |
0,69 |
5,78 |
6,46 |
||||||||||
Haute-Normandie |
0,3 |
- |
- |
- |
0,3 |
4,19 |
4,5 |
||||||||||
Pays-de-la-Loire |
1,37 |
0,91 |
2,29 |
4,48 |
6,77 |
||||||||||||
Picardie |
0,98 |
0,15 |
- |
0,69 |
1,81 |
3,92 |
5,73 |
||||||||||
Poitou-Charentes |
0,75 |
0,3 |
1,91 |
2,97 |
6,06 |
9,03 |
|||||||||||
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
6,73 |
0,89 |
0,05 |
1,98 |
9,65 |
6,86 |
16,51 |
||||||||||
Rhône-Alpes |
2,67 |
0,78 |
1,57 |
0,88 |
5,9 |
10,97 |
16,87 |
||||||||||
Guadeloupe |
- |
- |
- |
- |
- |
0,35 |
0,35 |
||||||||||
Guyane |
- |
- |
- |
- |
- |
0,37 |
0,37 |
||||||||||
Martinique |
- |
- |
0,76 |
- |
0,76 |
0,34 |
1,1 |
||||||||||
Réunion |
- |
- |
- |
- |
- |
1,92 |
1,92 |
||||||||||
Interrégional |
9,94 |
- |
- |
- |
9,94 |
10,81 |
20,76 |
||||||||||
National |
22,57 |
0,14 |
11,18 |
1,33 |
35,22 |
- |
35,22 |
||||||||||
Totaux |
60,50 |
8 |
20,68 |
23,4 |
112,58 |
176,64 |
289,22 |
||||||||||
(1) Répartition des crédits décidée en Comités interministériels d'aménagement du territoire (23 février et 11 mai 2000) et en réunions interministérielles (5 mai et 22 novembre 2000).
Source : DATAR.
La section locale des contrats de plan a financé des opérations dont le budget moyen a été de l'ordre de 120.430 euros (790.000 francs). Tandis que la section locale non contractualisée et la section générale ont financé des opérations de l'ordre de 0,3 million d'euros (2 millions de francs).
En 2000, sur 201 opérations subventionnées par le fonds, 61 s'élevaient à moins de 0,15 million d'euros (1 million de francs) et une à plus de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs).
Le fonds a financé 28 % des opérations, les fonds européens 20 % et les collectivités territoriales 19 %.
L'augmentation des crédits délégués au titre de la section locale s'est poursuivi en 2000. Ils ont crû de près de 40 % passant de 126,53 millions d'euros (830 millions de francs) à 176,84 millions d'euros (1,16 milliard de francs), compte tenu de la mise en _uvre de la loi d'orientation et des nouveaux contrats de plan État-régions. Parallèlement, le montant des crédits délégués au titre de la section générale a baissé de 21 %. Sur l'ensemble des régions, le montant global des crédits engagés en 2000 s'est élevé à 164,99 millions d'euros (1,08 milliard de francs).
La ventilation de l'utilisation des crédits depuis 1996 peut être présentée de la manière suivante :
TAUX D'UTILISATION DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL | ||||
(en pourcentage) | ||||
Chapitres 44-10 et 65-00 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
Section générale du fonds |
34 |
30 |
36 |
40 |
Section locale Contrats de plan |
59 |
62 |
54 |
44 |
Section locale libre d'emploi |
7 |
8 |
10 |
16 |
Utilisation du fonds par : |
||||
Objectifs : |
||||
- développement économique et emploi |
37 |
44 |
45 |
42 |
- aménagement de l'espace |
24 |
19 |
25 |
25 |
- développement rural, littoral, massif |
18 |
15 |
17 |
18 |
- éducation, recherche, culture |
11 |
17 |
9 |
9 |
- autres |
10 |
5 |
4 |
6 |
Organismes bénéficiaires : |
||||
- collectivités territoriales |
38 |
37 |
43 |
38 |
- Établissements publics de coopération intercommunale et autres regroupements de collectivités |
13 |
17 |
15 |
20 |
- établissements publics |
19 |
9 |
10 |
10 |
- organismes consulaires |
6 |
5 |
6 |
5 |
- entreprises |
11 |
14 |
10 |
8 |
- association loi 1901 |
10 |
14 |
12 |
12 |
- autres |
3 |
4 |
4 |
7 |
Source : Rapport d'activité du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement. | ||||
Votre Rapporteur spécial redit, pour la troisième année consécutive, que ces indicateurs mériteraient d'être affinés. Il considère que des rubriques telles que « développement économique », « développement rural » devraient être précisées et assorties de pourcentages plus récents () que ceux qui sont présentés dans le rapport d'activité du ministère.
Il déplore que, cette année, le fascicule bleu ne présente, quant à lui et contrairement à l'an passé, aucun indicateur de résultat. Pour être significatifs, les indicateurs doivent être stables. Leur faiblesse, cette année, contraste, en outre, singulièrement avec la volonté affirmée par le Parlement dans la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances de voir développés des indicateurs de performance présentés au sein de « projets annuels de performances ».
Sur le fond, votre Rapporteur spécial se félicite, toutefois, qu'une partie des crédits contribue au financement des pôles d'économie du patrimoine, lancés lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire de Troyes, en 1994 et qui ont pour objectif d'utiliser le patrimoine diversifié de la France comme levier de développement économique. Une trentaine de pôles a été créée. Dix sont opérationnels et quinze en phase d'étude. Les principaux pôles concernent la Creuse, le Creusot-Montceau-les-Mines, le Pont du Gard, Saint-Savin et la vallée de la Gartempe, et Limoges (pôle centré sur la porcelaine et les arts du feu).
Les années précédentes, votre Rapporteur spécial a rappelé les critiques de la Cour des comptes relatives à la gestion du fonds : insuffisances de la réglementation des procédures déconcentrées, existence d'une section générale bien dotée et d'une section locale relativement modeste, concentration des crédits au profit de cinq régions, fonctionnement opaque...
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, avait estimé, pour sa part, que beaucoup de dossiers étaient incomplets, et que, bien souvent, le fonds n'intervenait que pour boucler des opérations décidées ailleurs.
Une nouvelle doctrine d'emploi du fonds a donc été annoncée, en décembre 1997 et décembre 1998, en vue notamment de renforcer la section locale libre d'emploi et de soutenir les projets intercommunaux, ainsi que ceux des pays et des agglomérations. Elle devenait impérative après la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et les modifications apportées au cadre réglementaire régissant les subventions de l'État à des projets d'investissement. Une nouvelle circulaire la fixant a été signée le 9 novembre 2000 et publiée au Journal officiel le 14 décembre 2000.
Sur le fond, le principe de subsidiarité, la distinction entre section générale et section locale, la gestion déconcentrée de la section locale et l'exclusion des aides directes sont maintenues. Cependant la circulaire est plus précise sur bien des points.
Tout d'abord, elle retient des champs d'intervention privilégiés :
· l'emploi, notamment dans les territoires touchés par des restructurations économiques et industrielles, les massifs et les régions littorales ;
· l'attractivité des territoires ;
· les actions présentant un caractère innovant ou expérimental dans le domaine de l'aménagement et du développement durable.
Les missions de la section locale sont renforcées. Sa partie contractualisée participe au financement de la part État du volet territorial des contrats de plan État-régions, afin d'accompagner la montée en puissance des projets de territoire (projets d'agglomération, de pays, de parcs naturels régionaux ou de réseaux de villes). En outre, elle participe au financement de politiques de développement spécifiques qui s'inscrivent dans un cadre régional, des conventions interrégionales de massifs et des programmes interrégionaux contractualisés et des autres opérations prévues dans les contrats de plan État-régions.
Sa partie non contractualisée a également des domaines d'intervention clairement délimités : mesures d'accompagnement de « l'évolution de l'implantation des services publics », financement d'opérations d'aménagement et de développement durable promues par les acteurs locaux, notamment dans un cadre intercommunal.
Les actions éligibles à la section générale comme les projets pour lesquels les demandes de subvention doivent être supérieures à 0,30 million d'euros (2 millions de francs) et qui concernent des opérations ou des tranches d'opérations dont le coût excède 1,52 million d'euros (10 millions de francs). La circulaire de 1995 ne retenait que les demandes qui n'étaient pas « de faible montant ».
La procédure est enfin précisée : coordination de l'industrie des dossiers par les préfets de région (secrétaires généraux pour les affaires régionales), avis des préfets départementaux et des trésoriers-payeurs généraux, examen par des missions d'expertise économique et financière pour les opérations importantes, coordination opérationnelle de l'autodéveloppement en montagne par les commissaires de massif.
Les crédits du fonds, dans le présent projet de loi de finance, sont sensiblement renforcés ainsi qu'en témoigne le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT (en millions d'euros) | |||
Chapitre 65-00 | |||
Années |
Chapitre 44-10 |
Autorisations de Programme |
Crédits de paiement |
1999 |
44,97 |
195,59 |
165,10 |
2000 |
69,97 |
181,87 |
143,76 |
2001 |
83,97 |
203,54 |
118,55 |
2002 |
77,05 |
202,91 |
133,24 |
Source : DATAR. | |||
Globalement, les crédits devraient atteindre, en 2002, 210,29 millions d'euros (1,37 milliard de francs) contre 202,52 millions d'euros (1,32 milliard de francs) en 2001, soit une baisse de 3,8 %.
L'effort est principalement porté sur les crédits du titre VI.
Les crédits du titre IV relatif à l'action économique, aux encouragements et aux interventions baissent, en effet, de 8,24 %. Mais, si l'on exclut les crédits de subvention à l'Agence française pour les investissements internationaux que le projet de loi de finances pour 2002 intègre dans le chapitre 44-10, dont l'intitulé est, du coup, élargi, le financement du réseau des bureaux de la DATAR relevant auparavant du titre III, ils accusent une baisse de 17,3 %. Les crédits non contractualisés restent stables. Ceux destinés aux contrats de plan État-régions diminuent de 26,3 %.
S'agissant des crédits du titre VI, des subventions d'investissement, les crédits de paiements connaissent une forte croissance (+ 12,38 %), surtout pour les contrats de plan (+ 115,51 %), tandis que les autorisations de programme restent stables, après l'importante augmentation de l'an dernier, mais augmentent fortement pour les contrats de plan État-régions (+ 28,29 %).
La constitution des pays et des agglomérations, qui peuvent se constituer jusqu'en 2003, et dont le succès est surprenant, ainsi que le début de la mise en _uvre des contrats de plan expliquent les prévisions de crédits.
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II.- LES CRÉDITS DES FONDS DE LA LOI DE 1995,
HORS FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT
ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
La loi n°95-115 du 4 février 1995, modifiée, avait prévu d'autres fonds que le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire : le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (article 35 de la loi), le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (article 37 de la loi), le Fonds de gestion de l'espace rural (article 38 de la loi), le Fonds de gestion des milieux naturels (article 38-1 de la loi) et le Fonds national de développement des entreprises (article 43 de la loi). Ils avaient pour points communs d'être placés sous la responsabilité d'autres ministères que celui de l'aménagement du territoire, mais de participer au financement de la politique d'aménagement du territoire. Toutefois, force est de contacter que cette participation s'amenuise, et que les fonds semblent en voie d'extinction. Le Fonds de gestion de l'espace rural n'est plus doté de crédits depuis la loi de finances pour 1999 (). Le Fonds de gestion des milieux naturels intervient plus en faveur de l'environnement, quoique ses objectifs ne soient pas très éloignés des préoccupations d'aménagement du territoire. Et le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, compte spécial du Trésor, a été supprimé par l'article 35 de la loi de finances pour 2001.
Le fonds initialement intitulé « de péréquation des transports aériens » est un compte spécial du Trésor (n° 902-25) dont les conditions de création ont été tout d'abord détaillées par la loi de finances pour 1995. Il concourt notamment à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire. Le ministère gestionnaire est celui de l'Équipement, des transports et du logement. L'article 75 de la loi de finances pour 1999 a modifié son intitulé -désormais il s'agit du « fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien »-, a prévu une recette supplémentaire (le produit résultant de la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au fonds) et a élargi son champ d'intervention (subventions destinées aux services de sûreté incendie et sauvetage) mais n'a pas changé sa mission d'aménagement du territoire.
Les critères d'éligibilité sont précisés dans l'article 4 du décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 99-830 du 17 septembre 1999.
Ainsi, pour être éligible, une liaison doit remplir simultanément les critères suivants :
· Existence d'un trafic compris entre 10.000 et 150.000 passagers lors de l'année précédant l'intervention du fonds ou prévision d'un trafic supérieur à 10.000 passagers par an dans le cas où la liaison n'était pas exploitée lors de l'année précédant l'intervention du fonds. Le seuil de 10.000 passagers peut être abaissé sous certaines conditions.
· La liaison doit relier deux aéroports dont l'un au moins n'a pas dépassé un trafic total de 1,5 million de passagers lors de l'année précédente.
· Absence de liaisons intenses, routières, entre centres villes correspondants, ou ferroviaires, entre gares correspondantes, ou maritime, entre ports correspondants.
· Inexistence d'un acheminement alternatif accessible rapidement.
Les obligations de service public doivent prévoir un programme d'exploitation.
Au 31 août 2001, quatre transporteurs exploitaient quatorze liaisons métropolitaines et deux transporteurs exploitaient huit liaisons outre-mer en percevant des subventions du fonds.
Les recettes du fonds sont pour l'essentiel constituées par une part du produit de la taxe de l'aviation civile, l'autre étant affectée au budget annexe de l'aviation civile. Il s'agit d'une taxe assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France (article 302 bis K du code général des impôts).
La répartition du produit de la taxe affectée au budget annexe de l'aviation civile et au compte d'affectation spéciale a été modifiée à plusieurs reprises :
RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE D'AVIATION CIVILE (en pourcentage) | |||
Budget annexe de l'aviation civile |
Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien |
Total | |
Loi de finances pour 1999 |
90 |
10 |
100 |
Loi de finances pour 2000 |
77,7 |
22,3 |
100 |
Loi de finances pour 2001 |
83,6 |
16,4 |
100 |
Projet de loi de finances pour 2002 |
77,6 |
22,4 |
100 |
Source : documents budgétaires. | |||
En 2001 et 2002, le périmètre respectif du budget annexe et du compte spécial du Trésor n'a pas été modifié. La modification de la répartition du produit proposé à l'article 16 du projet de loi de finances pour 2002 traduit, selon le Gouvernement, l'évolution très importante des dépenses de sécurité-sûreté pour 2002, de l'ordre de 35 %, liée à l'objectif de mise en service d'un contrôle systématique des passagers et des bagages de soute sur l'ensemble des plates-formes, d'ici 2004. Cette mesure, complétée par la hausse des taux plafonds de la taxe d'aéroport, doit permettre de tenir les engagements politiques pris dans le domaine de la sécurité dans les aéroports.
La mesure proposée est neutre fiscalement et budgétairement.
La loi de finances initiale pour 2000 prévoyait 50 millions de francs pour les subventions aux entreprises de transport aérien. Compte tenu du report massif de près de 110 millions de francs de 1999 à 2000 et des mouvements de crédits, la dotation utilisable a atteint 159 millions de francs.
23 liaisons aériennes ont été subventionnées à hauteur de 56 millions de francs dont 9,2 millions de francs pour les liaisons entre Saint-Pierre-et-Miquelon et diverses villes du Canada.
C'est dire la sous-consommation des crédits en 2000.
15,60 millions d'euros (102,31 millions de francs) ont d'ailleurs été reportés sur la gestion 2001.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit quant à lui de doter le compte d'affectation spéciale de 64,48 millions (422,96 millions de francs). Alors que la loi de finances pour 2001 n'avait doté la section « transports aériens » du fonds d'aucune mesure nouvelle, compte tenu de l'important report qui devait être constaté en fin d'exercice 2000 (environ 14,56 millions d'euros, soit 95,5 millions de francs), il est prévu, pour 2002, 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) au titre des mesures nouvelles. S'ajoutera à cette somme le report de 4,6 millions d'euros (30 millions de francs) qui devrait être constaté en fin d'exercice 2001, soit un montant disponible proche de 19,8 millions d'euros, soit 130 millions de francs, permettant de couvrir des dépenses estimées, pour 2002, à 17,2 millions d'euros, soit 113 millions de francs.
La réalisation d'un quasi-équilibre en 2001 devrait permettre dorénavant une meilleure adéquation entre les dotations de crédits et les prévisions de dépenses. Il est vrai que la Cour des comptes a émis, à nouveau, cette année, des critiques à l'encontre de la gestion du fonds.
L'an passé, votre Rapporteur spécial, pour sa part, s'interrogeait : les missions de sécurité du fonds qui absorbent près de 80 % des crédits () ne l'éloignent-elles pas de son objet originel ? Le sort du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables ne doit-il pas conduire à une réflexion de même nature sur le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien ?
Cette année, votre Rapporteur spécial, tout en constatant que la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a maintenu la catégorie des comptes d'affectation spéciale, doit renouveler ces interrogations au vu des constats opérés par la Cour des comptes et la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat.
La première, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, a constaté un redressement significatif du niveau de consommation des autorisations budgétaires : 59,3 %, taux plus de deux fois supérieur à celui de 1999. Mais elle a observé, d'une part, que la répartition des charges afférentes aux missions régaliennes entre le fonds et le budget annexe de l'aviation civile n'était pas sans poser problème et, d'autre part, que la sous-consommation chronique des crédits destinés à subventionner les liaisons aériennes régionales devait conduire à s'interroger sur l'inadaptation aux réalités du transport aérien d'un dispositif de subvention apparemment peu attractif, et dès lors sur l'existence même du compte spécial du Trésor.
Le groupe de travail de la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat a établi (), quant à lui, au travers d'une enquête auprès des conseils régionaux, des conseils généraux et des chambres de commerce et d'industrie, un bilan assez critique du fonds : desserte régionale insuffisante, baisse de la qualité du service des transports due à des situation de monopole, fermetures de lignes au profit de la desserte des agglomérations les plus importantes, difficultés d'accès au fonds, rigidité des critères d'éligibilité. Il a notamment demandé, dès lors, un assouplissement des critères du fonds de péréquation et un réexamen de la notion européenne d'« intérêt vital », un ajustement des ressources du fonds et un renforcement des subventions en métropole par rapport à celles qui bénéficient à des liaisons outre-mer.
Sur le fond, - le soutien aux lignes aériennes régionales -, votre Rapporteur spécial l'estime indispensable. Ces lignes - il ne faut pas l'oublier - sont, en effet, aussi affectées par la crise qui frappe l'ensemble du trafic aérien international.
Le Fonds de gestion des milieux naturels a été créé par l'article 33 de la loi n° 99-553 du 25 juin 1999. Celui-ci a inséré un nouvel article 38-1 dans la loi n°95-115 du 4 février 1995.
Le fonds est chargé de contribuer au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection, à la réhabilitation ou à la gestion des milieux et habitats naturels. Il est géré par le ministère de l'environnement, les crédits étant déconcentrés auprès des directions régionales de l'environnement.
Ses missions ainsi que l'orientation des crédits (en 2002, 19,1 millions d'euros, soit 125 millions de francs, sur les 40,33 millions d'euros () (264 millions de francs) du fonds devraient être destinés à accompagner la création du réseau Natura 2000) tendent à montrer que le fonds est peut-être davantage un outil au service de la protection de l'environnement qu'un instrument d'aménagement du territoire, quoique les deux préoccupations soient liées. L'analyse des crédits du fonds paraît en tout cas à votre Rapporteur spécial devoir être plus effectuée dans le cadre de celle des crédits de l'Environnement que dans celui des crédits de l'Aménagement du territoire.
Le Fonds national de développement des entreprises a été créé par l'article 43 de la loi du 4 février 1995, en même temps qu'ont été définis de nouveaux zonages de territoires prioritaires. Mais il n'a été mis en _uvre qu'à partir de 1997.
Le Fonds national de développement des entreprises a pour objet de renforcer les fonds propres et de favoriser l'accès au crédit de ces entreprises. Il concourt à la mobilisation de l'épargne de proximité en leur faveur.
Le fonds coordonne plusieurs guichets, et intervient :
1° Par des prêts accordés aux personnes qui créent, développent ou reprennent une entreprise dans la limite d'un montant équivalent à leur apport en fonds propres au capital ;
2° Par la garantie directe ou indirecte d'emprunts et d'engagements de crédit-bail immobilier contractés par les entreprises dans la limite de 50% de leur montant ;
3° Par la garantie d'engagements pris par les sociétés de caution, les sociétés de capital risque, les fonds communs de placement à risque, les sociétés de développement régional ou par un fonds de garantie créé par une collectivité territoriale.
Des conventions organisent les modalités selon lesquelles les organismes régionaux, départementaux ou locaux agréés par le ministre chargé de l'économie sont associés aux interventions du fonds et notamment à l'instruction des demandes de prêts visés au 1° ci-dessus.
Les ressources du fonds sont d'origines très diverses. Elles sont constituées par des dotations de l'État, des concours de l'Union européenne, des emprunts et l'appel public à l'épargne, les produits générés par l'activité du fonds, les remboursements des prêts accordés et, le cas échéant, par des apports de la Caisse des dépôts et consignations. Les dotations de l'État reposent notamment sur les crédits du Fonds national d'aménagement du territoire et du ministère de l'Industrie (essentiellement des crédits de garantie figurant au chapitre 64-92 « Actions de développement industriel régional en faveur des petites et moyennes entreprises », dans le projet de budget pour 2001 du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie).
Les crédits sont destinés pour l'essentiel au développement des plates-formes d'initiative locale notamment au travers de deux fédérations de réseaux associatifs : France Initiative Réseau, dont l'objectif est d'organiser une collaboration entre les collectivités, les opérateurs institutionnels et les entreprises pour créer un environnement favorable au développement de l'initiative économique et « Réseau Entreprendre » qui a pour objectif de venir en aide aux petits projets potentiels. Ces réseaux octroient des prêts d'honneur.
Le moins que l'on puisse dire est que le fonctionnement de ce fonds, dont l'action a tardé à être mise en _uvre, semble complexe. L'origine des moyens financiers ne rend pas ce fonds plus clair.
Le fonds intervient par :
· Une aide au démarrage des plates-formes à raison de quarante créations par an, financée par 1,52 million d'euros (10 millions de francs) sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire.
· Un abondement des fonds de prêts à raison de 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) environ par an par la Caisse des dépôts et consignations.
· La prise en garantie par un fonds spécial à la Société française de garantie des financements des petites et moyennes entreprises (Sofaris) des prêts d'honneur grâce à une dotation de l'État à cette société de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs).
· L'intervention en garantie dans les zones précédemment objectifs 2 et 5b grâce à un fonds spécifique au titre du programme d'initiative communautaire PME pour lequel l'État s'est engagé à hauteur de 21,95 millions d'euros (144 millions de francs).
· Le soutien aux petits dossiers d'investissement des sociétés de capital-risque (33 sociétés ont été retenues sur appels d'offres pour une aide globale de 1,52 million d'euros, soit 10 millions de francs).
Avec plus de 200 plates-formes, 4.600 prêts ont été octroyés en 2000 totalisant 32,32 millions d'euros (212 millions de francs) et correspondant à 11.000 emplois directs.
La répartition géographique des prêts est fonction de la couverture territoriale des plates-formes qui n'est pas encore complète. Pour des raisons d'ancienneté, c'est dans la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur qu'est délivré le plus grand nombre de prêts.
Pour 2002, l'activité des plates-formes devrait continuer sur sa lancée de quarante nouvelles plates-formes/an avec le soutien des crédits de la DATAR (10 millions de francs) et de la Caisse des dépôts et consignations.
La prise en garantie au titre du programme d'initiative communautaire PME prenant fin le 31 décembre 2001 comme tout programme communautaire, le relais doit être pris en région, à l'initiative des régions qui disposent de l'outil Sofaris-Régions, développé conjointement par la Banque de développement des petites et moyennes entreprises/Sofaris et la Caisse des dépôts et consignations.
Le soutien aux petits dossiers d'investissement des sociétés de capital-risque devrait quant à lui se poursuivre sur une base déconcentrée, à l'initiative des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.
III.- SERVICES PUBLICS ET TERRITOIRES
La présence de services publics est aujourd'hui une condition essentielle de création d'un cadre propice à la fois au développement économique mais également à la qualité de vie. Leur proximité, par la couverture de la totalité du territoire français, répond en outre à un souci d'égalité. La politique consistant à la maintenir, voire à la développer, est donc indispensable. Les schémas de services collectifs prévus par les articles 2, 10 et suivants de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, doivent constituer l'outil principal de cette politique, la notion de service collectif s'apparentant à celle de service public. Ces nouveaux schémas ne sont pas conçus comme un instrument exhaustif et contraignant, propre aux schémas prévus, par exemple, dans le code de l'urbanisme. Ils privilégient la régulation comme modalité d'intervention publique afin d'accompagner, et non d'encadrer strictement, les besoins et leur satisfaction. Toutefois, ils s'imposent aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, et les contrats de plan État-régions doivent en tenir compte. Cette politique, qui vise la proximité des services publics, n'est pas la seule qui touche au thème Services publics et territoires. En effet, elle doit être complétée par la délocalisation de certains services publics dont la présence en région parisienne n'est pas indispensable, afin d'assurer une meilleure répartition des administrations et des organismes publics sur l'ensemble du territoire.
Sans doute le retard pris pour l'adoption des schémas de services collectifs est-il regrettable -les décrets les adoptant devaient être publiés, en vertu d'une disposition, à vrai dire peu réaliste de la loi du 25 juin 1999, au plus tard le 31 décembre 1999- mais il était indispensable que la concertation fut approfondie. Elle l'a été.
Les projets de schémas devaient être soumis aux régions, au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, à la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, au Comité national de l'organisation sanitaire et sociale et enfin aux délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire instituées par l'article 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires modifiée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999.
La consultation régionale s'est déroulée jusqu'à la mi-mai 2001 environ. Le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire a donné son avis, le 19 juin 2001, et les délégations parlementaires se sont prononcées, dans des délais très étroits, sur des schémas modifiés, transmis le 23 mai, les 19 et 20 juin de cette année. Les rapports d'information () qui rassemblent l'analyse de ces dernières ont été diffusés.
Les neuf schémas ont ensuite été modifiés, ce qui démontre l'utilité de la large consultation à laquelle il a été procédé, puis adoptés par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire réuni à Limoges, le 9 juillet 2001.
Soumis pour avis au Conseil d'État, ils devraient être approuvés définitivement par un décret unique publié avant la fin de l'année 2001.
Votre Rapporteur spécial se félicite de la concertation, de l'esprit d'ouverture du Gouvernement et de l'adoption des schémas qui relancent la planification à long terme (2020), de neuf politiques structurantes pour l'aménagement du territoire que sont l'enseignement supérieur et la recherche, la culture, la santé, l'information et la communication, les transports de marchandises et les transports de voyageurs, l'énergie, les espaces naturels et ruraux, et le sport. Cependant, il regrette que, par delà leurs nombreux constats, les schémas soumis aux délégations ne se soient pas assigné suffisamment des objectifs précis et quantifiés, et qu'ils n'aient guère comporté d'évaluation financière des orientations définies.
Pour l'avenir, votre Rapporteur spécial espère cependant que les schémas constitueront des guides pour l'action publique, et qu'ils parviendront à s'imposer malgré les incertitudes relatives à leur valeur juridique.
La politique relative aux services publics en milieu rural vise à en limiter les fermetures, d'une part, et à en regrouper les moyens pour assurer l'accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire, d'autre part.
Le moratoire suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural décidé par une circulaire de 1993 a été, dans un premier temps, prolongé. Il concernait toutes les communes dont la population agglomérée ne dépassait pas 2.000 habitants et visait tous les services publics de proximité de l'État, comme par exemple l'éducation nationale et les entreprises publiques placées sous la tutelle de l'État et chargées d'une mission de service public de proximité, comme La Poste, Électricité de France ou France Télécom. Il n'empêchait cependant pas les réorganisations internes qui n'ont pas d'effet sur les services ou bureaux en contact avec le public.
Les articles 28 et 29 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ont fixé un prolongement juridique à cette politique, un cadre de sortie, en prévoyant d'une part, des commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics, organes consultatifs, et des schémas départementaux d'organisation et d'amélioration des services publics, ainsi que, d'autre part, des contrats de plan ou d'objectifs entre l'État et les établissements ou organismes publics ou entreprises nationales placées sous la tutelle de l'État et chargés d'un service public. Puis, en décembre 1998, il a été décidé de lever le moratoire, celui-ci ne constituant qu'une réponse partielle au problème de l'implantation territoriale des services publics puisque concernant les communes de moins de 2 000 habitants.
Une circulaire du Premier ministre, du 7 juillet 2000, relative à la coordination de l'évolution de l'implantation territoriale des services publics est enfin venue donner un nouveau cadre d'action fondée sur le dialogue et la démarche contractuelle. Elle a formellement abrogé celle de 1993, et décrit les dispositifs législatifs et réglementaires en vigueur.
Deux séries de dispositions, dont le champ d'application est complémentaire, encadrent désormais l'évolution de l'implantation territoriale des services publics :
· En premier lieu, la loi n° 95-115 du 4 février 1995, telle qu'elle a été modifiée par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, vise l'ensemble des établissements publics ainsi que les organismes publics et entreprises nationales qui sont en charge d'un service public et sont placés, de ce fait, sous la tutelle de l'État.
Ces établissements et organismes doivent insérer des objectifs d'aménagement du territoire dans les cahiers des charges approuvés par décret dont ils disposent le cas échéant, ou faire figurer ces objectifs dans les contrats de plan conclu avec l'État ou encore dans des contrats de service public spécialement conclu à cet effet. Ceux d'entre eux qui ne disposent d'aucun de ces documents doivent, lorsqu'ils sont pourvus d'un réseau en contact avec le public, établir, pour chaque département où ils sont présents, un plan d'organisation de leurs services. Ce plan, qui couvrira une période d'au moins trois ans, sera soumis à l'approbation du préfet.
Toute mesure de réorganisation des services qui n'apparaîtrait pas conforme aux objectifs d'aménagement du territoire figurant dans l'un des documents ci-dessus mentionnés devra être précédée d'une étude d'impact. Le préfet aura la faculté de suspendre la réalisation de l'opération en saisissant le ministre de tutelle de l'organisme auteur du projet. C'est à ce ministre qu'il reviendra alors de décider du sort de l'opération envisagée.
· En second lieu, la procédure prévue par les décrets du 2 mars 1982, tels qu'ils ont été modifiés par deux décrets du 20 octobre 1999, concerne les administrations civiles de l'État ainsi que les unités de la gendarmerie nationale. Elle est également applicable à tout organisme chargé d'une mission de service public qui ne relèverait d'aucune des catégories définies par la loi du 4 février 1995 déjà mentionnée.
Les projets de ces administrations et organismes se traduisant, dans une région ou un département donnés, par une réorganisation d'ensemble de l'implantation du service ou conduisant à la fermeture de certaines des implantations, dans des conditions telles que le service rendu aux usagers en serait modifié, doivent également être précédés d'une étude d'impact.
Le préfet dispose d'un délai de trois mois pour mener la concertation. À l'issue de celle-ci, il fait rapport au Gouvernement.
Ce sont donc l'ensemble des services de l'État et des organismes assurant une mission de service public dans le département dont l'évolution territoriale est soumise à une procédure d'évaluation et de concertation, par l'effet des dispositions combinées de la loi et des décrets.
Du point de vue financier, divers fonds peuvent être mobilisés pour accompagner les projets de développement des collectivités territoriales concernées par un projet de restructuration des services publics implantés sur leur territoire ou soutenir les efforts engagés pour moderniser le fonctionnement de ces services et garantir leur accessibilité. Il s'agit notamment du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire, en ce qui concerne sa part déconcentrée, du Fonds interministériel pour la ville, du Fonds de restructuration de la défense ou du Fonds pour la réforme de l'État. Il pourra être fait appel à ces fonds dans le respect des orientations et des modalités de gestion qui leur sont propres.
Votre Rapporteur spécial rappelle qu'au terme du contrat signé avec La Poste, c'est-à-dire en 2001, l'État et La Poste procéderont à une évaluation du surcoût éventuel de la présence postale induit par la participation de l'exploitant à l'aménagement du territoire, étant entendu qu'au cours du contrat, en raison de sa participation à l'aménagement du territoire, La Poste bénéficie toujours de l'abattement sur les bases des impositions directes locales prévu à l'article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.
D'après un calcul de l'Inspection générale des finances (), le coût du maintien des services de La Poste -17.000 bureaux dont près de 8.000 en zone rurale- serait de 530 millions d'euros (3,5 milliards de francs) pour les zones rurales et 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) pour les zones urbaines sensibles, que l'État compenserait par la réduction des bases de la taxe professionnelle à hauteur de 290 millions d'euros (1,9 milliard de francs).
La Poste est évidemment partagée entre ses obligations de présence territoriale et ses objectifs de rentabilité dans un univers de concurrence communautaire de plus en plus incertain.
Afin de rendre une nouvelle forme de service de proximité polyvalent, plusieurs solutions ont été mises en _uvre : points publics en milieu rural, espaces ruraux emploi-formation, plates-formes de services publics, maisons des services publics, services mobiles, bureaux à horaires partagés.
Les maisons des services publics ont fait l'objet des articles 27 à 30 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, laquelle précise la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration. Les maisons des services publics y sont définies. Le décret n° 2001-494 du 6 juin 2001 a détaillé les modalités de leur création.
Afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, une maison des services publics réunit, en un lieu unique, des services publics relevant de l'État ou de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public parmi lesquels figure au moins une personne morale de droit public.
La maison des services publics est créée par une convention qui est approuvée par le représentant de l'État dans le département.
Cette convention définit le cadre géographique dans lequel la maison des services publics exerce son activité, les missions qui y sont assurées, les modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut délivrer et les décisions que son responsable peut prendre dans le domaine de compétence de son administration ou signer sur délégation de l'autorité compétente. La convention prévoit également les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs fonctions. Elle règle les modalités financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services publics des personnes ayant des difficultés pour se déplacer. Les services publics concernés peuvent être proposés, notamment en milieu rural, de façon itinérante dans le cadre géographique défini par la convention.
La loi prévoit qu'une ou des maisons des services publics peuvent être créées sous la forme d'un groupement d'intérêt public, les fonctionnaires étant alors mis à disposition ou détachés.
Votre Rapporteur spécial regrette à nouveau qu'il n'existe toujours ni recensement, ni suivi centralisé de la constitution de ces maisons de services publics. On sait seulement que, résultant le plus souvent d'initiatives et de négociations locales, celles-ci sont très hétérogènes. L'État ne participe pas à toutes. Leurs modalités de financement reflètent leur hétérogénéité. Il convient de noter à cet égard que nos collègues MM. Pierre Cohen et Henri Nayrou ont constaté dans leur rapport précité (n° 2883), que les maisons, créées souvent sans étude préalable, estiment que les financements sont tardifs, irréguliers, peu sûrs et peu pérennes, et qu'elles ne disposent pas de vision à long terme.
Le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire du 9 juillet 2001 a pris plusieurs mesures, notamment pour renforcer les échanges de bonnes pratiques et accentuer la mutualisation des expérimentations. Il a été décidé de lancer un appel à projets, doté d'au moins 1,52 million d'euros (10 millions de francs), pour soutenir les maisons les plus innovantes par le progrès qu'elles représentent dans l'organisation des services, leur insertion dans des territoires en difficulté et leur intégration à des démarches de projets (pays, agglomérations...).
Le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire a souhaité :
· le développement de 30 nouvelles Maisons de justice et du droit, d'ici la fin 2001 ;
· la création des MINEFI-Services contacts qui rassemblent dans un seul lieu les différents services offerts par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (conseils aux entreprises, aux commerçants et aux artisans, concurrence, trésor public, impôts...) ;
· le lancement par le ministère de l'emploi et de la solidarité d'un appel à projets, doté de 1,52 million d'euros (10 millions de francs), pour les projets les plus innovants de maisons de la solidarité regroupant les services d'aide à l'emploi et les services à caractère social.
L'objectif en 1991, date de la relance de la politique de délocalisation d'emplois publics ou d'administration, était de délocaliser 30.000 emplois avant l'an 2000. Les différents comités interministériels d'aménagement du territoire ont approuvé le transfert de 40.000 emplois.
En dix ans, il s'est transféré autant d'emplois que dans les trente années précédentes. Au 30 juin 2001, 22.214 emplois avaient été effectivement transférés, 5.750 étant en cours de transfert.
Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a approuvé un ensemble de mesures nouvelles portant sur le transfert de 4.618 emplois publics. Celui du 9 juillet 2001 a constaté que depuis 1997, 59 délocalisations d'organismes publics concernant plus de 10.000 emplois avaient été décidées. Il a décidé d'y ajouter 13 opérations nouvelles ainsi qu'un regroupement de services transférant hors de Paris environ 4.900 emplois.
Ainsi, depuis 1997, 73 délocalisations d'organismes publics ont été décidées qui concernent plus de 15.000 emplois.
Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001 a envisagé 14 implantations nouvelles qui se répartissent à parité entre la région d'Ile-de-France dans les zones prioritaires de la Seine-Saint-Denis et Marne-la-Vallée et les autres régions. Les opérations proposées en régions se répartissent de façon équilibrée entre des chefs lieux de région et des villes moyennes. Il s'agit :
· à Lyon, de l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation et de l'Agence nationale de lutte contre l'illettrisme ;
· à Saint-Denis, de l'Observatoire français des drogues et toxicomanies ;
· à Saint-Maurice (Val-de-Marne), de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale ;
· à Bordeaux, du GIP Socrates-Leonardo da Vinci spécialisé dans la promotion et la mise en _uvre des programmes communautaires relatifs à l'éducation et à la formation professionnelle ;
· à Champs-sur-Marne, du Centre scientifique et technique du bâtiment ;
· à Marne-la-Vallée, du Laboratoire central des Ponts-et-chaussées ;
· à La Courneuve, du Centre pour les archives diplomatiques.
Le ministère de l'intérieur a proposé en six opérations nouvelles, la délocalisation de 4.245 emplois à raison de 512 emplois d'encadrement et 3.733 stagiaires équivalents plein temps.
Rappelons que le coût d'une opération comprend trois composantes principales qu'il est difficile d'agréger :
1) Les dépenses de fonctionnement liées au transfert (préparation du transfert, accompagnement social, coordination, frais de déplacement et de télécommunication spécifiques ;
2) Les achats d'équipement et de services (mobilier, parc informatique, etc.) ;
3) Les dépenses immobilières.
Les dépenses de la première catégorie représentent, par emploi, un montant si situant entre 110.000 francs et 200.000 francs. Pour ce qui la concerne, la SNCF estime ce montant à un peu moins de 200.000 francs par emploi.
Les achats d'équipement et de services s'échelonnent entre 18.293 euros (120.000 francs) et 33.538 euros (220.000 francs) par emploi. On peut observer que ces dépenses auraient de toute façon été enregistrées si l'organisme, demeurant à Paris, avait cependant été conduit à se moderniser. Ceci sans compter d'éventuelles dépenses de rénovation voire d'extension des locaux.
La prise en compte des dépenses immobilières est quant à elle plus complexe. Elles sont estimées en moyenne à 45.735 euros (300.000 francs) par emploi. Toutefois, en s'installant hors de Paris, le service transféré libère des locaux dans la capitale. Il convient, dès lors, de ramener le montant de la dépense immobilière par emploi à une fourchette moyenne de 20.581 euros (135.000 francs) à 22.867 euros (150.000 francs).
La politique d'implantation d'emplois publics en dehors de Paris est évidemment plus aisée à mener lorsqu'il s'agit de créations nettes d'emplois consécutifs à des créations d'établissements publics. Les freins à la délocalisation d'emplois existants sont principalement financiers et familiaux. La concertation est donc indispensable à la réussite de cette politique.
Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001 a décidé de rationaliser les organismes chargés de l'implantation territoriale des emplois publics.
Il a été décidé de fusionner la Mission pour l'implantation territoriale des emplois publics, créée en 1991, et le Comité de décentralisation, créé en 1955 pour délivrer par voie réglementaire des agréments pour toute implantation en Ile-de-France d'une surface de bureaux supérieure à 200m2.
Le décret en Conseil d'État doit publié prochainement.
Seront désormais traités au sein d'un même organisme, le Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics, la voie réglementaire de l'agrément et la voie négociée de la localisation. Rattaché aux deux ministères chargés de l'aménagement du territoire et de la réforme de l'État, le comité est composé de représentants des ministères, d'élus des conseils régionaux et de personnalités qualifiées.
La fusion doit conduire, sur le plan institutionnel, à satisfaire à l'exigence d'unité et de cohérence, sur le plan des méthodes, à permettre la concertation et l'anticipation, et sur le plan des objectifs, à concilier les préoccupations d'aménagement du territoire et de réforme de l'État.
Les moyens budgétaires concernent les personnels et les investissements. En sus des crédits propres des ministères concernés par des opérations de délocalisation, des participations éventuelles des collectivités territoriales ainsi que des ressources propres des établissements publics, les lois de finances, afin de financer les dépenses de transfert, ont prévu des dotations provisionnelles inscrites au chapitre 37-07 du budget des services généraux du Premier ministre pour les mesures d'accompagnement social.
Rappelons, en effet, que les délocalisations sont assorties du principe du volontariat des agents concernés pour suivre le transfert de l'organisme, la politique de délocalisation s'analysant comme un transfert d'emplois et non un transfert autoritaire d'agents. Elles sont donc accompagnées d'un dispositif social, octroyé pour les agents de droit public qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels et négocié pour les salariés des établissements publics industriels et commerciaux ou les sociétés nationales.
Quatre indemnités différentes, analysées l'an passé, sont susceptibles de s'appliquer aux agents de droit public délocalisés : l'indemnité spéciale de décentralisation, l'allocation à la mobilité des conjoints, l'indemnité exceptionnelle de mutation, le complément exceptionnel de localisation.
À ces indemnités s'ajoutent les indemnisations de droit commun applicable en cas de mutation.
Pour les investissements, les crédits sont inscrits au chapitre 57-01 du budget des services généraux du Premier ministre dont l'analyse relève d'un autre rapport spécial.
Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de dotations pour les deux chapitres 37-07 et 57-01, au demeurant comme les projets de loi de finances initiales précédents. Le chapitre 37-07 n'est plus doté depuis 1994. Le chapitre 57-01 a été doté de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) dans le second collectif budgétaire de 2000.
De 1992 au 1er juin 2001, 126,89 millions d'euros (832,34 millions de francs) ont été consommés sur le chapitre 57-01 et 9,2 millions d'euros (60,35 millions de francs) sur le chapitre 37-07, le solde disponible sur chacun de ces chapitres étant respectivement de 20,51 millions d'euros (134,54 millions de francs) et 9,20 millions d'euros (60,35 millions de francs), au 1er juin 2001.
Les crédits de paiement disponibles à la fin de l'exercice 2001 sur le chapitre 57-01 devraient suffire à couvrir les dépenses d'ores et déjà programmées par le comité de gestion du fonds des délocalisations publiques pour l'exercice 2002 ainsi que les dépenses nouvelles - telles qu'elles peuvent être estimées à la date du 1er juin 2001.
L'équilibre et la poursuite de l'activité du fonds sont toutefois liés à son abondement en loi de finances rectificative par les « retours ». Les crédits qualifiés de « retours » correspondent aux produits résultant de la réalisation de divers immeubles franciliens libérés par des services délocalisés, qui viennent abonder le fonds des délocalisations publiques constitués par les deux chapitres mentionnés ci-dessus.
Des retours ont été inscrits - on l'a dit - dans le second collectif de 2000. D'autres devraient être inscrits dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2001.
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IV.- LA POLITIQUE CONTRACTUELLE
La politique contractuelle est bien l'aspect essentiel de la politique d'aménagement du territoire d'aujourd'hui. Le temps de Paris et du désert français, comme l'époque où la politique d'aménagement du territoire se décidait dans les bureaux de Paris sont -on l'a dit- révolus. Progressivement, on passe en effet, d'un modèle hiérarchique centre-périphérie à un système en réseau où les villes font les régions, et où celles-ci ont leur propre politique d'aménagement du territoire.
Les contrats de plan, les contrats de ville, les contrats locaux de sécurité, les contrats de pays, les contrats d'agglomération, les contrats de parcs naturels régionaux, les contrats d'entreprise, sont les principaux éléments de cette politique contractuelle.
Celle-ci a d'ailleurs fait d'ailleurs l'objet d'une circulaire du Premier ministre, le 25 août 2000, destinée à la mise en _uvre de l'évaluation des contrats. Il convient d'en faire état.
Le Premier ministre y souligne la nécessité de l'insertion dans les programmes d'indicateurs permettant la mise en _uvre de l'évaluation, réalisée a posteriori.
Des sections spécialisées des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire, élargies, assureront les fonctions de comité de pilotage des évaluations des contrats de plan. Des instances techniques spécifiques seront constituées pour chaque programme. Dans chaque région, le montant consacré par l'État à l'évaluation des actions du contrat de plan État-régions 2000-2006 s'élèvera à six dix millièmes du montant de la contribution de l'État à ce contrat. Il s'agit de crédits hors contrat de plan, inscrits sur le budget du Commissariat général du Plan, qui déclenchera les procédures de délégation des crédits auprès des préfets de région, ordonnateurs délégués des dépenses d'évaluation.
Le principe du financement à parité avec les collectivités territoriales devra toutefois, dans la mesure du possible, être maintenu pour les collectivités concernées par les programmes évalués sur la durée du contrat.
Le Commissariat général du Plan jouera un rôle moteur dans l'évaluation : centralisation des données, diffusion, conseil. L'instance nationale d'évaluation des contrats de plan État-régions sera d'ailleurs présidée par le Commissaire au plan.
Votre Rapporteur spécial souhaite porter plus particulièrement son attention cette année, comme l'an passé, sur les contrats de plan, les contrats de pays, les contrats d'agglomération.
L'année 2000 a été celle de la signature des nouveaux contrats État-régions 2000-2006.
Si les plans et les plans des régions n'ont pas eu l'essor escompté lors de l'adoption de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, les contrats de plan sont devenus un élément incontournable de la politique de l'État, et les contrats conclus entre l'État et les régions définissent en effet les actions qu'ils s'engagent à mener conjointement par voie contractuelle pendant leur durée.
Les contrats actuellement en cours, ceux de la quatrième génération, couvrent la période 2000-2006 pour s'achever en même temps que les programmes des fonds structurels européens.
Rappelons que les crédits des contrats de plan État-régions sont inscrits sur les budgets des ministères, et donc soumis au vote du Parlement. Les sommes sont ensuite déléguées par les administrations centrales aux préfets.
Les contrats de plan État-régions 2000-2006 ont été signés au premier semestre 2000. Les dates de signature s'échelonnent entre le 13 janvier pour la région Poitou-Charentes et le 28 juillet 2000 pour la région Auvergne.
Sans doute les contrats ont-il été signés avant l'élaboration des neuf schémas de services collectifs prévus par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 et qui devaient initialement encadrer et orienter les contrats. Mais on conviendra qu'il n'était pas concevable de n'avoir pas de plan en 2000, alors que s'ouvrait une nouvelle phase de la programmation de la politique régionale communautaire. La chronologie finalement retenue permettra, en outre, lors de la révision des contrats de plan de tenir compte des schémas de services collectifs.
Votre Rapporteur spécial a indiqué l'an dernier la répartition des crédits d'État (17,51 milliards d'euros, soit 114,85 milliards de francs) par ministère et région et l'effort fourni par les régions (17,75 milliards d'euros, soit 116,45 milliards de francs). Il n'y revient donc pas.
Sur la base des chiffres disponibles en mai 2001, les crédits délégués par les ministères en 2000 et ceux programmés en 2001 portent le taux de mise en _uvre des crédits de l'État à environ 24 %. La plupart des ministères présentent un taux qui avoisine, pour les deux années considérées, les deux septièmes de leurs objectifs. Il y a, bien entendu, des variations. Le taux du ministère de la défense atteint 30,64 %, celui de l'enseignement scolaire 19,18 %.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit, pour les contrats de plan, au sein des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, 133,03 millions d'euros (872,62 millions de francs), soit une augmentation de 33,2 %.
C'est la traduction concrète de la priorité gouvernementale accordée aux contrats de plan État-régions.
Lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 28 février 2000, à Nantes, le Gouvernement avait proposé aux régions touchées par les intempéries et la marée noire qui ont marqué l'hiver 1999-2000 de conclure, pour trois ans, des avenants aux contrats de plan. Les avenants ont été signés entre le 12 juillet 2000 (Pays-de-la-Loire) et le 23 mars 2001 (Nord-Pas-de-Calais).
Rappelons que lors du comité du 18 mai 2000, le Gouvernement avait réparti 560 millions d'euros (3,7 milliards de francs). A l'issue de l'instruction des projets et de leur vote par les assemblées régionales, un montant complémentaire de 102,2 millions de francs a été réparti portant ainsi le montant total de la part de l'État à 580 millions d'euros (3,8 milliards de francs), le ministre de l'agriculture et de la pêche assurant quasiment la moitié de l'effort. La contribution des conseils régionaux et des autres collectivités doit s'élever, pour sa part, à 480 millions d'euros (3,17 milliards de francs).
La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a redéfini les conditions de création, de gestion et de développement des pays et des agglomérations.
Plus de deux ans après sa promulgation, votre Rapporteur spécial a souhaité faire le point, sous l'angle de l'aménagement du territoire, sur les contrats de pays et d'agglomération (), qui devaient bénéficier, en vertu des décisions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire de juillet 1998 d'au moins 20 % des fonds des contrats de plan. Le volet territorial des contrats devrait finalement mobiliser 30 % des crédits de l'État et des régions, soit 10,67 milliards d'euros (70 milliards de francs) sur la période 2000-2006. Il s'agit de crédit dédiés spécifiquement à ce volet territorial, en particulier les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (610 millions d'euros, soit 4 milliards de francs) et les crédits de la politique de la ville (1,22 milliard d'euros, soit 8 milliards de francs), pour un tiers, soit de crédits sectoriels applicables localement pour les deux autres tiers.
À l'instar des parcs naturels régionaux, les pays sont des territoires de projet. Ils ne sauraient constituer une nouvelle strate administrative.
L'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié en 1999, dispose que « Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu à l'initiative de communes ou de leurs groupements comme ayant vocation à former un pays. »
Il n'y a pas de seuil démographique ou de nombre minimal de communes à la constitution des pays.
« Le périmètre d'étude du pays est arrêté par le représentant de l'État dans la région lorsque les communes appartiennent à la même région ou est arrêté conjointement par les représentants de l'État dans les régions concernées dans le cas contraire. Ces arrêtés interviennent après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, ainsi que du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés et des départements et régions concernés. »
La démarche de création s'effectue en deux temps. En premier lieu, la définition d'un périmètre d'étude permet aux acteurs locaux de s'engager progressivement, sans aucune contrainte de structure, dans un travail de concertation et de réalisation d'une charte. La reconnaissance définitive du pays n'intervient qu'au terme de l'élaboration de cette charte et de son approbation par les communes et leurs groupements. Le périmètre d'un pays est arrêté par le ou les préfets de région compétents après avis du ou des préfets de département, des conseils généraux et régionaux concernés. Les pays reconnus en périmètre d'études pourront recevoir des crédits d'études et d'animation.
« En vue de conclure un contrat particulier portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront, sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre, soit créer un groupement d'intérêt public de développement local, soit se constituer en syndicat mixte. »
L'article 22 précité a été complété par le décret n° 2000-909 du 19 septembre 2000, réglant notamment le sort des pays constatés sous l'empire du dispositif antérieur à la loi de 1999.
Les pays sont aujourd'hui en cours de constitution, notamment dans les régions du grand Ouest, régions ayant une tradition de coopération et de mutualisation assez forte (). La DATAR prévoit, au total, à l'horizon 2006, la création de 450 à 500 contrats de pays. Au 20 juillet 2001, plus de 280 pays, constitués, en cours de constitution ou en projet étaient répertoriés au niveau national. Entre 200 et 250 territoires devraient être constitués par arrêté avant la fin de cette année.
Reste à savoir si ces nouveaux ensembles seront bien pérennes.
Le régime des agglomérations a été fixé par l'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié en 1999, complété par le décret n° 2000-1248 du 21 décembre 2000. Il a été éclairé par une directive interministérielle du 6 juin 2001.
L'article 23 précité dispose que « Dans une aire comptant au moins 50.000 habitants et dont une ou plusieurs communes centre comptent plus de 15.000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, s'il en existe, et les communes de l'aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent s'associer au projet élabore un projet d'agglomération ».
La loi fixe donc des seuils, contrairement aux pays.
Les agglomérations ont pour vocation de devenir des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à taxe professionnelle unique. La loi n° 99-585 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale est d'ailleurs venue inciter, via une garantie de dotation globale de fonctionnement, les agglomérations à se transformer.
La constitution d'agglomérations est évidemment stimulée par l'intérêt financier qui s'y attache, parfois artificiellement selon la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ().
La DATAR prévoit la création de près de 140 contrats d'agglomérations, représentant 90 % du produit intérieur brut et 85 % de la population. Or, six mois à peine après la promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, la France comptait déjà 50 communautés d'agglomération regroupant 756 communes et totalisant quelque six millions d'habitants, la plupart étant issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale. C'est un succès certain. C'est d'ailleurs pourquoi l'article 40 de la loi de finances pour 2001 a porté le prélèvement sur les recettes de l'État destiné à la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération de 500 millions de francs à 1,2 milliard de francs.
Les financements susceptibles d'être mis au service de la stratégie d'agglomération concernent :
· le volet territorial des contrats de plan État-régions, qui se monte à environ 25 % du montant total de celui des contrats de plan ;
· le volet régional lorsque de grandes thématiques inscrites dans ce volet sont susceptibles d'être territorialisées dans le contrat d'agglomération ;
· les fonds structurels européens ;
· les crédits non contractualisés de certains ministères, que ce soient des crédits d'investissement ou de fonctionnement ;
· les participations d'autres partenaires publics, notamment celles de la Caisse des dépôts et consignations.
La participation du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire aux contrats d'agglomération est déjà intégrée dans le volet territorial des contrats de plan et devra être utilisée pour l'ingénierie d'élaboration des projets d'agglomération, l'aide au démarrage des conseils de développement ou le financement d'actions promouvant des objectifs d'aménagement du territoire. Les crédits du fonds, hors contrat de plan, n'ont pas vocation à financer les actions du contrat d'agglomération.
Le 6 mars 2000, le Premier ministre a demandé à Mme Geneviève Perrin-Gaillard et M. Philippe Duron, députés désignés parlementaires en mission auprès de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, un rapport sur les zonages. Celui-ci a été remis le 21 mai 2001 à M. Lionel Jospin.
La question des zonages avait déjà été traitée par M. Jean Auroux, en 1998, et, en 1999, trois inspections générales, celle des finances, des affaires sociales et de l'administration, avaient remis un rapport sur l'impact des mesures fiscales dans certaines zones. Le rapport de cette année se situe dans un contexte, d'une part, de réduction des zonages communautaires (objectifs 1 et 2) et d'une révision des zonages nationaux, qui a suscité des incompréhensions - toute zone comportant des limites -, et, d'autre part, de développement des zonages environnementaux (Natura 2000). Il se situe aussi dans la perspective, en 2006, de nouvelles réductions des zonages liées à l'élargissement de l'Union européenne.
Le rapport, de façon classique, procède à des constats et des rappels, avant de présenter des propositions stratégiques et des mesures précises.
Le rapport reprend les constats du rapport Auroux : politiques d'aides non adaptées, empilement des mesures, complexité des dispositifs, politique de guichet. Il décrit les zonages d'aménagement du territoire et les zonages environnementaux. Il critique les données relatives aux zonages, à la fois insuffisantes et proliférantes, l'utilisation de cartographies incertaines et datées, la pertinence des critères retenus, démographiques et sociaux, qui ont conduit, par exemple, la Lozère à être exclue du zonage de la prime d'aménagement du territoire, et l'hétérogénéité des maillages dans les pays de l'Union. Il rappelle les nouveaux cadres des zonages (conventions internationales sur l'environnement, règlements relatifs aux nouveaux fonds structurels communautaires) et les règles communautaires relatives aux aides publiques aux entreprises. Il retrace l'évolution de la législation nationale : loi d'orientation du 4 février 1995 (création des zones de revitalisation rurale et des zones de revitalisation urbaine, initiation des pays), loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (développement des pays et des agglomérations, schémas de services collectifs), loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité, loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (schémas de cohérence territoriale), et, en matière d'environnement, loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature modifiée en 1995 (espaces protégés) et loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole (contrats territoriaux d'exploitation). Il indique, au passage, que la protection réglementaire des espaces concerne environ 1 % du territoire national et que la protection contractuelle, aujourd'hui expérimentale, pourrait concerner à terme 15 % de celui-ci. Enfin, il décrit le territoire français (croissance des métropoles régionales) et souligne les atouts des espaces naturels et ruraux qui en occupent 90 %.
Les auteurs proposent :
a) De passer d'une logique de guichet, c'est-à-dire de confrontation et de résistance, à une logique de contrat, c'est-à-dire de dialogue et de coopération. Ce passage suppose un maillage de la quasi-totalité du territoire en pays et agglomérations. Les auteurs estiment qu'en 2006, c'est-à-dire au terme des contrats de plans actuels, le nombre de ces territoires de projet sera suffisant pour passer d'une logique à l'autre ;
b) De passer d'une culture de handicap à une culture de valorisation, notamment par un renforcement des dispositions fiscales favorables à la biodiversité ;
c) De passer d'une logique d'exonération à une logique d'investissement durable, les exonérations actuelles, peu déterminantes pour les entreprises, constituant le plus souvent des aubaines pour celles-ci.
Dans cette perspective, 35 propositions sont présentées. Les plus importantes sont sans doute celles consistant à :
· réunir les zones de redynamisation urbaine et les zones urbaines sensibles ;
· supprimer les territoires ruraux de développement prioritaire ;
· moduler les aides de l'État, dans le cadre des pays et des agglomérations, en fonction de leurs difficultés économiques et sociales et des efforts consentis en matière d'environnement ;
· donner aux collectivités locales la possibilité de verser aux entreprises des subventions et des aides remboursables, de bonifier des prêts octroyés par les banques et de participer directement au capital des entreprises ;
· mettre en place une exonération totale de taxe sur le foncier non bâti sur les territoires d'enjeu environnemental majeur ;
· faire bénéficier les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de solidarité rurale concernées par la présence d'espaces sensibles et qui ne bénéficient d'aucune mesure compensatoire d'une bonification de la dotation globale de fonctionnement ;
· améliorer la formation des magistrats en matière de droit de l'environnement ;
· créer une agence technique de la nature et de la biodiversité.
Votre Rapporteur spécial partage les jugements des auteurs sur la contractualisation, leur souhait de simplification, de modernisation et de souplesse. Il regrette cependant que l'impact financier des mesures proposées ne soit pas plus évalué. En outre, si certaines des propositions peuvent recueillir un large assentiment, d'autres semblent davantage soulever des questions que résoudre des difficultés.
En tout état de cause, votre Rapporteur général souhaite que le débat budgétaire permette au Gouvernement d'exposer devant la Représentation nationale les enseignements qu'il tire du rapport.
VI.- LA POLITIQUE DE LA MONTAGNE
Votre Rapporteur spécial a rappelé en 1999 les éléments laissant craindre un déclin de la politique de la montagne : éclatement et absence de rénovation du corpus législatif, banalisation et déclin des crédits, doute sur la pertinence du concept « montagne », faiblesse de la coopération interrégionale...
Ses inquiétudes ont été dissipées.
Si, en 2000, la DATAR a discerné dans sa vision de la France en 2020, en plus des vingt-six régions existantes, la formation de six grands bassins régionaux structurants, elle y a ajouté les cinq massifs montagneux de l'Hexagone, soulignant ainsi la réalité incontournable de ceux-ci. Et, il ne fait pas de doute que les réflexions sur les transports entre, d'une part, la France et, d'autre part, l'Italie et l'Espagne, dont l'évolution a été préoccupante ces dernières années -explosion du transport routier en des voies de passage en nombre limité-, doivent prendre en compte l'impact des infrastructures sur les zones de montagne.
En février 2001, un Conseil national de la montagne s'est réuni. Le Premier ministre y a annoncé plusieurs décisions gouvernementales importantes, dans le droit fil des préconisations de l'évaluation de la politique de la montagne :
· renforcement des institutions propres à la montagne : accroissement des compétences des préfets coordonnateurs de massif, accroissement des compétences et des moyens des commissaires de massifs ;
· relance des prescriptions particulières de massif ;
· élévation du seuil de la procédure des unités touristiques nouvelles ;
· adaptation des mesures de protection sociale à la situation des saisonniers du tourisme en montagne, conformément aux préconisations du rapport de M. Le Pors ;
· mise en place du dispositif des villages résidentiels de tourisme et de la création de pôles touristiques pertinents, notamment en moyenne montagne ;
· adaptation des mesures agricoles nationales aux spécificités de la montagne (contrats territoriaux d'exploitation, mesures forestières, mesures liées aux bâtiments d'élevage et au pastoralisme) ;
· co-présidence des comités de massif par un élu et le préfet coordonnateur ;
· réunification du massif des Alpes qui avait été disjoint en Alpes du Nord et Alpes du Sud dans la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
Ces deux dernières mesures ont déjà fait l'objet de deux articles du projet de loi sur la démocratie de proximité adopté à l'Assemblée nationale, le 25 juin 2001 (articles 12 bis et 12 ter).
Par ailleurs, il a été décidé d'organiser, en 2002, l'année internationale des montagnes, déclarée par l'ONU. Un comité national pour celle-ci, présidé par notre collègue M. Augustin Bonrepaux, a d'ailleurs été créé par un décret n° 2001-827 du 11 septembre 2001.
Pour sa part, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire réuni à Limoges, le 9 juillet 2001 a adopté un vaste plan d'amélioration de la couverture du territoire en téléphonie mobile qui concerne pour l'essentiel la montagne ou la moyenne montagne puisque plus de la moitié des zones non couvertes se trouve au dessus de 700 mètres.
Avec le lancement du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information en 1997, le Gouvernement a voulu créer les conditions d'une société de l'information pour tous. Aujourd'hui, cependant, 46.000 km2 ne sont couverts par aucun réseau de téléphonie mobile soit 8,4 % du territoire et 1.480 communes. La France connaît un taux d'équipement en matière de téléphonie mobile qui la situe derrière nos voisins (). Il n'est pas question d'assurer une couverture par la téléphonie mobile de la totalité du territoire, laquelle coûterait environ 400 millions d'euros (2,6 milliards de francs). Il s'agit d'assurer dans les trois prochaines années la couverture de l'ensemble des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques) et des axes de transports prioritaires, soit 1.480 communes supplémentaires ou 450.000 habitants. Le développement des télécommunications doit en effet permettre de limiter sinon de rompre totalement l'isolement géographique.
Le Gouvernement a donc obtenu un accord des trois opérateurs mobiles pour la mise en place d'un système d'itinérance locale dans les zones à couvrir. Ceci conduira à déployer pour chaque zone concernée un réseau unique accessible aux abonnés des trois opérateurs mobiles et permettra ainsi de réduire considérablement le coût d'extension de la couverture envisagé.
Après consultation des trois opérateurs de réseaux GSM, le principe d'un cofinancement des investissements par les opérateurs à hauteur de 60,98 millions d'euros (400 millions de francs) a été retenu dans le cadre d'un investissement global de 210 millions d'euros (1,4 milliard de francs). Le Comité a décidé d'engager 76,22 millions d'euros (500 millions de francs) de crédits d'État, dont 38 millions d'euros (250 millions de francs) au titre d'un Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, afin de participer, sur une base paritaire, aux investissements pour la construction des stations de base équipées, que décideraient les collectivités locales qui auront fait connaître leurs objectifs de couverture avant la fin 2001. Le Massif Central est considéré comme zone prioritaire pour ce dispositif.
Dans le cadre du même programme d'action gouvernemental pour la société de l'information, le Gouvernement s'est aussi fixé, à Limoges, l'objectif de l'accès de tous aux réseaux à haut débit d'ici 2005.
Pour garantir un développement équilibré du territoire à travers l'accès des zones non équipées en haut débit, le Gouvernement a décidé de mettre en place un dispositif de soutien aux projets territoriaux et donné mandat en ce sens à la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci devra mettre ses capacités d'expertise et d'appui au service des collectivités locales pour accompagner et créer un effet de levier dans le déploiement de projets d'infrastructures, de contenus et d'usages que celles-ci engagent.
Ce soutien doit se traduire par un accompagnement en investissement sur les fonds propres de la caisse à hauteur de 230 millions d'euros (1,5 milliard de francs) sur cinq ans. Cet engagement devra viser à favoriser la cohérence des projets programmés, en particulier entre échelons et acteurs territoriaux différents, en lien avec les conditions de développement du marché, l'activité des opérateurs et l'évolution des technologies.
Le Gouvernement a décidé également d'autoriser la mobilisation des fonds d'épargne gérées par la caisse provenant de la collecte du livret d'épargne populaire, afin d'accompagner la réalisation de l'objectif d'intérêt général visant l'accès de tous aux hauts débits, en particulier dans les zones les moins développées économiquement ou les moins peuplées. Ainsi, des prêts à taux préférentiels sur trente ans pourront être accordés aux collectivités locales en cofinancement avec les établissements de crédits à l'intérieur d'une enveloppe de 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs).
Outre la mobilisation de ces moyens financiers importants, le Comité a décidé d'ouvrir la possibilité d'un recours aux infrastructures du Réseau de transport et d'électricité (70.000 km de lignes), pour le déploiement de réseaux de télécommunications en fibres optiques qui desserviraient les zones les moins équipées.
Au-delà du haut débit, le Gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, un assouplissement des conditions d'octroi des licences UMTS. L'appel a candidatures pour celles-ci imposait de couvrir 60 % de la population en neuf ans. La réforme consistant à composer le prix des licences d'une partie fixe, un ticket d'entrée d'un montant de 619 millions d'euros (4,06 milliards de francs), et d'une partie variable assise sur le chiffre d'affaires de chaque opérateur, ainsi qu'à allonger la durée des licences de quinze à vingt ans devrait permettre, à terme, une bonne couverture territoriale de l'UMTS. L'engagement qui figure dans le cahier des charges des opérateurs est la couverture de 98 % de la population. Il a été rendu public par l'Autorité de régulation des télécommunications à l'issue de la procédure de sélection en mai dernier.
La montagne, au c_ur des préoccupations du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire, devrait bénéficier de ces nouvelles orientations.
Les massifs montagneux sont le cadre d'un ensemble de dispositifs institutionnels (comités de massif) et administratifs (six commissariats à l'aménagement et au développement des massifs relais de la DATAR sur le terrain. Les commissariats couvrent les Alpes, le Jura, les Vosges, le Massif central, les Pyrénées et la Réunion, mobilisant des moyens spécifiques, lesquels sont déterminés par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 () précitée.
Les commissariats sont entièrement financés par le budget de la DATAR (investissement et fonctionnement) à l'exception du commissariat des hauts de la Réunion. Les personnels en fonction dans les commissariats sont au nombre de 30 personnes dont la plupart est mise à disposition par d'autres administrations.
La mission des commissariats sous l'autorité des préfets coordonnateurs de massif consiste à :
· développer la capacité économique des massifs ;
· favoriser l'insertion des massifs dans les grands courants d'échanges qui les traversent, que les massifs soient frontaliers ou non.
Les commissaires interviennent en s'appuyant sur les acteurs techniques et économiques des massifs, qu'ils cherchent à organiser de manière à développer ou consolider des filières économiques, qui permettent de transformer les handicaps des massifs en une source d'enrichissement. Ils interviennent, au nom de l'État, en animateurs et en « monteurs » de projets (aspects techniques, économiques, géographiques, financiers des dossiers). Ils s'attachent également à développer la coopération interrégionale liée aux grands enjeux d'aménagement du territoire.
En 2000, la politique des massifs est devenue une politique interrégionale et interministérielle intégrée. Cinq conventions interrégionales de massif concernant les massifs des Alpes, des Pyrénées, des Vosges, du Jura et du Massif central ont été intégrées dans les programmes interrégionaux, et ont été signées au cours de l'année 2000 par l'État et les conseils régionaux.
Ces conventions visent à aider au développement de pôles de compétences, à accompagner des petites et moyennes entreprises et très petites entreprises, à valoriser les productions agricoles de qualité, à développer l'offre touristique, à structurer et promouvoir les territoires.
Pour la période 2000-2006, la prise en compte des territoires de montagne ne figure pas dans le règlement communautaire comme critère d'éligibilité. La montagne ne bénéficie pas de mesures spéciales contrairement aux régions insulaires ou périphériques. Cependant, les territoires de montagne sont évidemment concernés au titre des territoires ruraux souffrant d'handicaps particuliers, auxquels s'adresse l'objectif 2.
Ainsi en France, 56 % de la population des territoires de montagne, soit 2,48 millions d'habitants contre 3,29 millions d'habitants pour la période 1994-1999, sont éligibles au titre de l'objectif 2, et 18,20 % en soutien transitoire ex-objectif 2 et 5b, et la totalité de la Corse ex-objectif 1.
Les territoires zonés bénéficient donc des fonds structurels au même titre que les autres territoires sur la totalité de la période pour les zones éligibles à l'objectif 2, du Feder jusqu'au 31 décembre 2005 et du FEOGA jusqu'au 31 décembre 2006 pour les zones en soutien transitoire.
La politique de la montagne bénéficie de crédits issus : pour l'État, du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire et de différentes lignes relevant de dix départements ministériels, pour l'Europe, des fonds structurels Feder et FSE, ainsi que de crédits des collectivités régionales et départementales.
Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire finance le budget de fonctionnement des commissariats. Tombé à 0,27 million d'euros (1,8 million de francs) en 1997, passé à 0,32 million d'euros (2,1 millions de francs) en 1998, il a atteint 0,41 million d'euros (2,7 millions de francs) en 2001.
S'agissant des crédits d'intervention, la loi de finances pour 1995 a fondu les crédits du Fonds interministériel d'auto-développement de la montagne et du Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural dans le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. Les moyens de la politique d'auto-développement font l'objet, simplement, d'une enveloppe particulière du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (section générale). Ces crédits, mis à la disposition des préfets, visent à soutenir l'assistance technique de haut niveau, l'amélioration de la connaissance économique des massifs et le renforcement de l'information des populations montagnardes et des acteurs locaux.
En 2000, les financements ont attteint 4,57 millions d'euros (30 millions de francs). En 2001, les crédits consacrés à l'auto-développement en montagne doivent atteindre 4,21 millions d'euros (27,6 millions de francs), 1,74 million d'euros (11,4 millions de francs) revenant au Massif central.
Les conventions interrégionales de massif font partie du dispositif contractuel des contrats de plan État-régions et sont à ce titre financées par le fonds. Les crédits affectés au développement socio-économique dans les conventions interrégionales de massif doivent s'élever à 0,18 milliard d'euros (1,18 milliard de francs) pour la période 2000-2006. En 2000, 5,4 millions d'euros (35,42 millions de francs), dont 2,77 millions d'euros (18,2 millions de francs) pour le Massif central, ont été affectés à la mise en _uvre des conventions. Tous crédits confondus -une dizaine de ministères participe à leur financement- ces conventions devraient bénéficier de 13,99 millions d'euros (91,8 millions de francs) en 2001.
Il convient de préciser que, bien évidemment, ces crédits ne constituent pas les seuls moyens budgétaires en faveur de la montagne. Il faut y ajouter d'autres crédits ministériels. Le budget de l'agriculture, rappelons-le, au travers de l'indemnité compensatrice de handicaps naturels (également financée en partie par le FEOCA-Orientation) (), de la majoration des dotations aux jeunes agriculteurs s'installant en zone de montagne, de la bonification de prêts, et des « conventions lait-montagne » intervient de façon significative. Votre Rapporteur spécial renvoie donc pour plus de détail sur l'action du ministère de l'Agriculture au rapport de notre collègue, Mme Béatrice Marre.
S'agissant des emplois, le projet de budget pour 2002 prévoit la création de 7 emplois au profit des commissariats de massifs.
VII.- LA POLITIQUE DE RECONVERSION DES ZONES MINIÈRES
Il faudra beaucoup de temps pour gérer les conséquences de la fin de l'exploitation minière (chômage, logements miniers nombreux et vétustes) () et les séquelles de l'exploitation minière elle-même (sols pollués, friches industrielles, affaissements, modifications des réseaux hydrauliques).
Or, le potentiel fiscal des communes minières est nettement inférieur - en moyenne de 30 % - à celui des autres villes françaises de dimensions similaires, la redevance minière déclinant parallèlement à la production.
La réindustrialisation s'avère donc difficile, mais les régions concernées possèdent de réels atouts : main-d'_uvre nombreuse et réputée dure à la tâche.
Les moyens d'interventions se répartissent en deux catégories :
· des aides directes aux entreprises, sous forme d'interventions en capital, de subventions, d'avances remboursables ou de prêts ;
· des aides à l'environnement des entreprises, destinées à développer l'attractivité de ces régions par la résorption des friches industrielles, l'aménagement de zones industrielles, le développement de structures communes d'entreprises ou de centres de ressources.
La première fait intervenir les sociétés de conversion. La seconde, le Fonds d'industrialisation des bassins miniers. Leur action est complétée par d'autres instruments.
La première société de conversion a été créée dès 1967. La société financière pour favoriser l'industrialisation des régions minières (Sofirem) a alors été créée par l'État et le groupe Charbonnages de France pour aider, dans les zones minières, la création et le développement d'entreprises. Trente ans plus tard, la Sofirem avec ses filiales, annonce l'octroi de 610 millions d'euros (4 milliards de francs) d'aides à quelques 2.700 entreprises ayant généré 95.000 emplois industriels dans le Nord-Pas-de-Calais, la Lorraine et le Centre-Midi (six régions, treize départements).
D'autres sociétés de conversion ont également été créées : la Société pour le développement de l'industrie et de l'emploi, filiale du groupe Usinor-Sacilor (), et la Financière du Nord-Pas-de-Calais, autre société des Charbonnages de France.
La Cour des comptes, dans un rapport -très critique- sur la fin des activités minières, publié en décembre 2000, a constaté que ces sociétés pratiquent une activité principale de prêts à titre onéreux sans disposer du statut d'établissement de crédit, et même contesté le maintien de ces instruments spécifiques.
Le Fonds d'industrialisation des bassins miniers a été créé, quant à lui, par l'État, en 1984. Il a été complété par un Fonds d'industrialisation de la Lorraine. Le fonds finance, sur fonds budgétaires, des subventions pour des projets d'immobilier industriel, ainsi que des actions d'intérêt collectif local ou régional.
La Cour des comptes, dans son rapport précité, a jugé son régime flou et ses interventions parfois dépourvues de lien avec la reconversion.
À ces outils, il convient d'ajouter, au titre de la réhabilitation proprement dite des logements miniers, celui de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, et, pour la dépollution des sols, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Ils complètent, hors contrat de plan, les engagements de l'État.
Il faut mentionner, enfin, le rôle du Fonds national d'aménagement du territoire. En 1972, le groupe interministériel pour la restructuration des zones minières (Girzom) s'était vu confier la mission d'impulser et de suivre la rénovation des voiries et réseaux transférés aux communes par les Houillères, la réhabilitation des logements des cités minières, l'amélioration de l'environnement, ainsi que l'entretien des équipements collectifs. En 1995, ses crédits ont été intégrés à ceux du Fonds national d'aménagement du territoire. Toutefois, ils ont continué à être identifiés par l'intermédiaire des programmes et des actions qu'il finance.
Avec l'échéance du 31 décembre de l'année 1999, la nouvelle procédure communautaire, baptisée Agenda 2000, a supprimé deux grands programmes d'initiatives communautaires : Rechar pour les zones charbonnières et Resider, dédié aux zones sidérurgiques et aux bassins ferrifères. Depuis 1994, Rechar avait mobilisé un peu plus de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) au bénéfice de la reconversion des bassins français du Nord-Pas-de-Calais, Lorraine et Centre-Midi. Mais les fonds structurels interviennent également. Leurs crédits sont attribués aux régions présentant des niveaux de produit intérieur brut inférieurs à la moyenne européenne. Sans surprise, alors, sont-ils accordés aux grandes régions minières françaises. Mais leur répartition, qui présente parfois quelques particularités, facteur d'amertume, la perspective de l'ouverture vers l'Europe de l'Est, centrale et orientale, qui risque de rendre les régions minières françaises perdantes, et l'expiration du traité CECA, qui devrait priver de base juridique les aides accordées jusqu'à présent au titre du traité, y compris les aides à la réadaptation (article 56 du traité CECA) sont des sources de préoccupation. S'agissant du dernier point, à partir du 23 juillet 2002, les industries minières seront en principe soumises aux dispositions du traité de la Communauté européenne. La question de l'utilisation des réserves financières (plus de 1,6 milliard d'euros, soit 10,5 milliards de francs), alimentées par un prélèvement sur le chiffre d'affaires des entreprises du secteur du charbon et de l'acier, soulevée par votre Rapporteur spécial l'an dernier, a été réglée. Les sommes doivent être versées à la Communauté européenne. Placées, elles devraient rapporter 45 millions d'euros par an environ (295,18 millions de francs) qui devraient être affectés à des programmes de recherche.
Les crédits du chapitre 65-05 Girzom ont été intégrés dans le cadre des contrats de plan État-régions.
S'agissant des années récentes, afin de soutenir les collectivités territoriales concernées dans leurs efforts de réhabilitation de leurs cités minières, l'État a ainsi réservé à l'action Girzom, 114,34 millions d'euros (750 millions de francs) pour la période 1989-1993 et 126,53 millions d'euros (830 millions de francs) pour la période 1994-1999, soit une dotation budgétaire annuelle de 25,31 millions d'euros, soit 166 millions de francs (contre 22,87 millions d'euros, soit 150 millions de francs dans la génération précédente des contrats de plan).
Si l'on ajoute à ces crédits spécifiques à la restructuration des zones minières ceux destinés aux friches industrielles et aux actions de reconversion et de réindustrialisation, ainsi que les crédits logement, les financements complémentaires des Charbonnages de France et les aides communautaires (programme Rechar et fonds de l'objectif 2), l'effort financier en faveur des zones minières reste globalement très important.
Les crédits du Fonds d'industrialisation des bassins miniers qui avaient baissé en 1999 et 2000 (-7,4 % par rapport à 1999) s'élèvent en 2001 à 9,15 millions d'euros, soit 60 millions de francs (- 40 %), ceux du fonds d'industrialisation de la Lorraine connaissent une évolution similaire en 2000 : - 10,2 % , mais sont stabilisés en 2001 pour atteindre 58 millions de francs.
Parmi les actions récentes, votre Rapporteur spécial rappelle que le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a décidé des mesures en faveur du département du Tarn (Carmaux) -le programme porte au total sur 61,13 millions d'euros (401 millions de francs) d'engagements de l'État et de crédits européens- et du bassin de Decazeville- 28,05 millions d'euros (184 millions de francs) sont prévus.
Celui du 9 juillet 2001 a retenu quatre programmes concernant les bassins en conversion suivants : Cambresis/Sambre-Avesnois/Valenciennois, Salbris-Vierzon, Tarbes, Carcassonnais (mine d'or de Salsigne). Les engagements financiers s'élèvent à 49,55 millions d'euros (325 millions de francs) sur trois ans dont 42,69 millions d'euros (280 millions de francs) de crédits d'État complétés par 45 millions de francs de crédits européens.
Il convient de rappeler que les contrats de plan 2000-2006, notamment ceux avec la Lorraine et le Nord-Pas-de-Calais, intègrent un programme dit « après-mines ».
Sur la période 2000-2006, l'État doit consacrer globalement aux opérations Girzom une enveloppe financière de 181,41 millions d'euros (1.190 millions de francs) dont 160,07 millions d'euros (1.050 millions de francs) pour le Nord-Pas-de-Calais et 21,34 millions d'euros (140 millions de francs) pour la Lorraine.
Des interventions sont également prévues dans les contrats de plan de Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Provence-Alpes-Côte d'Azur, au titre de la requalification urbaine des anciens bassins miniers.
VIII.- LA POLITIQUE RÉGIONALE COMMUNAUTAIRE
Après avoir fait part de ses inquiétudes quant à l'avenir de la politique régionale communautaire, deuxième poste de dépenses du budget communautaire, compte tenu des perspectives d'élargissement et du maintien, par le Traité de Nice, du principe de l'unanimité pour l'adoption des règlements d'application des fonds structurels jusqu'en 2007 inclus, maintien qui risque de conduire à du saupoudrage de crédits, votre Rapporteur spécial, comme les années précédentes, tient à rappeler les politiques communautaires d'aménagement du territoire dans la mesure où les crédits communautaires contribuent de façon significative à la politique d'aménagement du territoire, et où, sur le plan technique, ils sont versés à l'Agence centrale comptable du Trésor puis sont rattachés aux budgets des différents ministères (Agriculture, Intérieur, Emploi) par le biais de la procédure des fonds de concours puis délégués au niveau régional.
Votre Rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de décrire et d'analyser les retards de la consommation des crédits pour l'ancienne période de programmation.
Si les niveaux de la programmation achevée le 31 décembre 1999 ont été satisfaisants, les paiements, dont la clôture a été fixée au 31 décembre 2001, ont connu une évolution contrastée et peu conforme à ce qui était attendu :
RÉALISATIONS DE LA PROGRAMMATION 1994-1999 | ||
(en pourcentage) | ||
Programmes |
Programmation au 31/12/99 |
Paiements au 31/12/2000 |
Objectif 5 b |
98 |
83 |
Objectif 2 |
99 |
51 |
Objectif 1 |
100 |
69 |
Interreg |
91 |
22 |
Leader |
94 |
48 |
Source : DATAR. | ||
Il y a bien évidemment des disparités régionales. S'agissant du programme de l'objectif 2, 30 % étaient payés en Aquitaine et 83 % dans la région Poitou-Charente.
Au total, 1,37 milliard d'euros (8,96 milliards de francs) de crédits communautaires sur 1,54 milliard d'euros (10,11 milliards de francs) programmés, 2,18 milliards d'euros (14,29 milliards de francs) de dépenses publiques nationales sur 2,18 milliards d'euros (14,29 milliards de francs) programmés et 1,03 milliard d'euros (6,74 milliards de francs) de crédits privés sur 1,06 milliard d'euros (6,95 milliards de francs) programmés ont été payés au titre de cet objectif 2.
S'agissant de l'objectif 5b, 1,65 milliard d'euros (10,84 milliards de francs) de crédits communautaires ont été payés, 2,93 milliards d'euros (19,22 milliards de francs) de crédits publics nationaux et 2,62 milliards d'euros (17,19 milliards de francs) de crédits privés.
Réformés en 2000, les fonds structurels ont connu une réduction du nombre de leurs objectifs, une concentration géographique de leurs aides, une concentration de l'effort financier en faveur des régions en retard de développement (objectif 1), une déconcentration des procédures et un renforcement du contrôle des aides.
Plus précisément, le contenu des objectifs est aujourd'hui le suivant :
· Objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement.
Les zones éligibles sont, comme par le passé, celles dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Pour la France, il s'agit des départements d'outre-mer qui bénéficieront de 3,254 milliards d'euros, soit environ 21 milliards de francs, soit en moyenne 150 à 180 euros par habitant et par an.
· Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle.
Cet objectif rassemble les anciens objectifs 2 et 5b et d'autres zones (zones urbaines en difficulté, zones en crise dépendantes de la pêche et zones en reconversion fortement dépendantes des services) confrontées au même problème de manque de diversification économique. La population des zones visées ne doit pas représenter plus de 18 % de la population totale de la Communauté, 10 % pour les zones industrielles et de services, 5 % pour les zones rurales, 2 % pour les zones urbaines, 1 % pour les zones dépendantes de la pêche, les critères d'éligibilité étant aussi nombreux que flous.
Les zones retenues se voient attribuer une dotation totale de 5,437 milliards d'euros, soit environ 35,5 milliards de francs.
La France est le principal bénéficiaire de l'objectif 2.
La population retenue atteint 18,7 millions d'habitants soit 31,3 % de la population totale contre 41,3 % dans la période précédente 1994-1999.
· Objectif 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.
Cet objectif rassemble les anciens objectifs 3 et 4. Il n'est pas régionalisé. Il n'y a qu'un seul document de programmation à l'ensemble du territoire, avec des déclinaisons régionales. Son financement repose entièrement sur le Fonds social européen. 4,5 milliards d'euros (environ 29,6 milliards de francs) sont prévus pour la France.
A ces aides, il convient d'ajouter :
· 0,551 milliard d'euros au titre du soutien transitoire en objectif 1 ;
· 0,613 milliard d'euros au titre de la sortie de l'objectif 2 ;
· 0,225 milliard d'euros au titre de l'IFOP, hors objectif 1 ;
· 1,04 milliard d'euros au titre des quatre programmes d'initiative communautaire lesquels ont pour vocation d'encourager des expérimentations.
S'agissant des programmes d'initiative communautaire, la France devrait bénéficier de :
· 397 millions d'euros (2,6 milliards de francs) au titre d'Interreg III (coopération transfrontalière),
· 301 millions d'euros (1,97 milliard de francs) au titre d'Equal (lutte contre les discriminations dans l'accès au marché du travail). Le programme français est articulé autour de cinq priorités : la capacité d'insertion professionnelle, l'esprit d'entreprise, la capacité d'adaptation, l'égalité des chances entre les femmes et les hommes, les demandeurs d'asile. Le ministère de l'emploi et de la solidarité a ainsi lancé le 17 avril 2001 un appel à propositions auprès des acteurs nationaux, locaux ou régionaux regroupés en « Partenariat de développement » ;
· 268,1 millions d'euros (1,75 milliard de francs) au titre de Leader + (soutien aux démarches innovantes et partenariales de développement rural). Les démarches sont menées par des Groupes d'actions locales qui réunissent sur un périmètre rural d'au moins 10.000 habitants (et au maximum 100.000) les différents acteurs, privés et publics, du développement. La gestion des fonds est confiée à ces groupes, sur la base du programme stratégique qu'ils ont élaboré et qui a été sélectionné par les autorités nationales. En France, la DATAR a ainsi lancé le 11 mai 2001 un appel à propositions afin de sélectionner 140 groupes qui devront réaliser leur programme jusqu'en 2006. La France a souhaité que Leader + converge avec les démarches d'organisation territoriale qu'elle encourage en donnant la priorité aux territoires ruraux organisés en « pays » ou en « parcs naturels régionaux ». Le programme français a reçu l'approbation de la Commission européenne le 7 août 2001 ;
· 96 millions d'euros (629,72 millions de francs) au titre d'Urban (réhabilitation économique et sociale des quartiers urbains en crise).
Neuf sites en France ont été sélectionnés sur la base d'un appel à propositions ciblé, lancé par la DATAR et la Délégation interministérielle à la ville en juillet 2000. Il s'agit de Bastia, Bordeaux, Clichy-Montfermeil, Grenoble, Grigny-Viry, le Val-de-Seine, Le Havre, le Mantois, Strasbourg.
En 2002, compte tenu de la programmation pluriannuelle des crédits, les mêmes sommes en provenance des fonds européens devraient être affectées à la France en 2002 qu'en 2001, à savoir 3,32 milliards d'euros, soit 21,8 milliards de francs.
Pour 2002, les crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiements) devraient se présenter comme suit :
CRÉDITS DE PAIEMENTS DES FONDS EUROPÉENS EN FRANCE EN 2001 (en millions d'euros) | ||
Objectif 1 (DOM) |
482,29 |
|
Objectif 1 (Soutien transitoire) |
95,33 | |
Objectif 2 |
806 | |
Objectif 2 FEDER soutien transitoire |
103,33 | |
Objectif 2 FEOGA G soutien transitoire |
128,06 | |
Objectif 3 FSE |
673,28 | |
PIC leader |
38,30 | |
PIC Interreg |
60,30 | |
PIC Urban |
14,57 | |
PIC Equal |
45,71 | |
PIC IFOP |
30,61 | |
Plan de développement rural national FEOGA G |
846,71 | |
Total Fonds européens |
3.324,49 | |
Source : Documentation budgétaire. | ||
Dans sa séance du 8 novembre 2001, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné les crédits de l'Aménagement du territoire.
Votre Rapporteur spécial a jugé le budget de l'aménagement du territoire pour 2002 satisfaisant, puisque les crédits atteignent 285,37 millions d'euros (1.871,90 millions de francs), en augmentation de 6,8 %. Sans doute le montant global des crédits apparaît-il relativement faible puisqu'il ne représente que 0,09 % du montant total des crédits destinés aux opérations à caractère définitif de l'État. Cependant, il convient de le replacer au sein de l'ensemble des concours financiers en faveur de l'aménagement du territoire. En effet, les autres départements ministériels participent aussi à la politique d'aménagement du territoire. Il faut également tenir compte des dépenses fiscales et des crédits communautaires. On peut alors estimer, pour 2002, l'ensemble des moyens financiers consacrés à la politique d'aménagement du territoire à 11,8 milliards d'euros (77,4 milliards de francs) pour les dépenses ordinaires et les dépenses en capital.
Les moyens des services du budget de l'aménagement du territoire proprement dits sont en diminution de 25,1 %, mais cette baisse s'explique largement par la débudgétisation consécutive à la création de l'Agence française pour les investissements internationaux. Cette création, par la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001, répond aux attentes plusieurs fois exprimées au sein de la Commission des finances. Elle met fin à des doublons coûteux et pas toujours efficaces.
Il convient de noter la relative stabilité des emplois, si l'on prend en compte la création de l'agence, qui conduit à regrouper en son sein les effectifs des bureaux de la DATAR à l'étranger. La DATAR conserve toutefois une représentation permanente à Bruxelles. Le projet de loi de finances prévoit un effectif budgétaire total de 123 personnes, sept emplois étant créés au profit des commissariats de massifs.
Votre Rapporteur spécial a renvoyé à son rapport écrit pour une description complète du nouveau régime de la prime d'aménagement du territoire, telle que réformée par le décret n° 2001-312 du 11 avril 2001, complété par deux arrêtés du 1er juin 2001.
Les crédits destinés à la prime suivent une orientation positive, tant en autorisations de programme (+ 8,7 %) qu'en crédits de paiement (+ 33,33 %). Après les années 2000 et 2001, qui correspondent à une période de rénovation du dispositif d'aide à la localisation des activités, il s'agit d'une évolution favorable.
Les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, qui comportent deux sections - l'une générale, dont les dotations sont engagées ou déléguées en fonction de décisions interministérielles, l'autre locale, déconcentrée au niveau des préfets de région - subissent une réorientation importante, puisque les subventions de fonctionnement diminuent au profit des subventions d'investissement. Les premières données relatives au taux de consommation des crédits de paiement destinés aux subventions d'investissement en 2001 laissent d'ailleurs entrevoir une nette amélioration de celui-ci.
S'agissant des autres instruments financiers prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, ne relevant pas du fascicule budgétaire de l'aménagement du territoire, il convient de noter que le Fonds de gestion de l'espace rural n'est plus doté de crédits, que le Fonds de gestion des milieux naturels concerne essentiellement l'environnement, mais que le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien est doté de mesures nouvelles, au titre de sa section « transports aériens ». Ces crédits devraient compléter les reports, qui sont au demeurant traditionnels sur ce compte spécial du Trésor. Le Fonds national de développement des entreprises devrait, quant à lui, bénéficier des mêmes participations budgétaires et extra-budgétaires que l'an passé.
Votre Rapporteur spécial a souligné la qualité et la rapidité des réponses au questionnaire qu'il avait adressé au début de l'été au ministère, puis il a achevé son propos en souhaitant que la Commission des finances manifeste, par une observation, ses préoccupations relatives à l'organisation des outils administratifs de traitement des restructurations industrielles. La crise engendrée par l'affaire Moulinex, en Basse-Normandie, doit susciter une réaction.
M. Yves Deniaud a relevé que si les crédits augmentaient, c'était après une année 2001 marquée par leur forte baisse, et qu'au total le budget de l'aménagement du territoire n'atteignait pas 1 0/00 du budget de l'État. Il a craint que la création de l'Agence française pour les investissements internationaux ne constitue in fine un amoindrissement des moyens de la DATAR. Il s'agit là, en effet, d'un nouveau micro-organisme. Or, la création de nouvelles micro-structures conduit, en général, au développement de nouvelles hiérarchies administratives et à des frais supplémentaires, au détriment de l'action opérationnelle.
Si les taux de consommation de crédits s'améliorent, c'est une bonne chose et cela répond aux préoccupations maintes fois exprimées en Commission des finances. Il n'en reste pas moins que les crédits européens restent, eux, notoirement sous-consommés, surtout au regard des autres pays. Pourtant, les crédits communautaires sont faits pour être consommés. S'agissant des fonds de la loi de 1995, il convient de regretter la disparition du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le ministère de l'économie et des finances ayant fait main basse sur ses moyens, à savoir le produit des taxes sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés et sur les concessionnaires d'autoroutes, qui alimentaient le compte spécial du Trésor.
M. Yves Deniaud a ensuite approuvé la proposition d'observation du Rapporteur spécial, en estimant nécessaire une restructuration de la DATAR. Celle-ci doit, en effet, se tenir prête à l'urgence telle que celle manifestée lors de la catastrophe de l'usine AZF de Toulouse.
M. Jean-Louis Dumont, Président, a prolongé cette remarque en s'interrogeant sur l'efficacité de la DATAR. Il a jugé que celle-ci se comportait trop comme un « petit club parisien » autosatisfait et méprisant le terrain. Ayant eu à connaître des effets des restructurations industrielles en Lorraine, il a souhaité témoigner du manque de dynamisme de la délégation. Pourtant, la mise en place d'un véritable instrument d'accueil des entreprises, au service du terrain, est indispensable.
Votre Rapporteur spécial a déclaré ne pas partager l'avis de M. Yves Deniaud sur l'Agence française pour les investissements internationaux. Il s'agit là d'une structure utile qui répond à un souci de rationalisation. Il faut rappeler que les investissements étrangers ont créé plus de 120.000 emplois en quatre ans. L'agence a donc un rôle essentiel à jouer.
Les problèmes récurrents de consommation de crédits doivent être reliés à la mise en place des nouveaux outils contractuels. Il est normal que la première année d'exécution des nouveaux contrats de plan 2000-2006 soit celle d'une montée en puissance de la consommation des crédits. Il faut aussi observer qu'un certain nombre de présidents de régions ont affiché des ambitions qui ne se réalisent pas toujours dans des projets concrets.
S'agissant du tissu industriel toulousain, il ne faut pas attribuer à la DATAR des responsabilités qu'elle n'a pas. Le Gouvernement a, en tout cas, dégagé des moyens supplémentaires en faveur de Toulouse.
La DATAR a aujourd'hui des tâches aussi nombreuses que variées. Elle suit les politiques structurelles communautaires et effectue de nombreux travaux de prospective. On peut alors regretter qu'elle ne s'attaque pas suffisamment aux urgences du moment. Dans cette perspective, la création de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire, dont le coût annuel s'élève à près de 3 millions de francs, paraît une incongruité. Les élus de terrain réclament plus d'action et de coordination.
M. Jean-Louis Dumont, Président, a rappelé que le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables avait fait l'objet de vives critiques de la part de M. Jean-Louis Idiart, dans un rapport concluant les travaux de la mission d'évaluation et de contrôle consacrés à la politique autoroutière, en 1999. Il y avait relevé que le fonds ne finançait aucune politique spécifique et que son existence, en tant que compte d'affectation spéciale, ne se justifiait dès lors pas.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de l'aménagement du territoire et vous demande d'émettre un avis favorable à leur adoption. Elle a également adopté une observation relative à la nécessité de la création d'un organisme adapté au traitement des restructurations du tissu industriel national, au sein duquel la DATAR devrait pouvoir assurer l'indispensable coordination des différents services ministériels intéressés.
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OBSERVATION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION
La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan considère indispensable la mise en place d'un organisme adapté au traitement des restructurations du tissu industriel national. Au sein de celui-ci, la DATAR doit pouvoir assurer l'indispensable coordination des différents services ministériels intéressés, en liaison avec les acteurs locaux.
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N° 3320-6 .- Rapport de M.Rodet.rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - aménagement du territoire
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() Articulée autour des pôles suivants : Prospective, observatoire et études, Planification territoriale, Développement urbain durable, Développement local, Activités économiques, Investissements étrangers, Services publics et réforme de l'État, Équipe régionale et contrats de plan, Europe, Relations internationales.
() Le décret a fait l'objet d'un recours contentieux, le 12 juin, par le département de la Lozère et d'autres signataires.
() Les informations tardent à remonter des préfectures pour l'élaboration du rapport d'activité. Elles ne peuvent être exploitées que pour la parution du rapport annuel sur les crédits du fonds, en septembre de l'année n + 1.
() Voir rapport de M. Alain Rodet n° 1861, annexe 6, sur le projet de loi de finances pour 2000.
() Il convient de rappeler que les missions de sécurité et de sûreté sont également financées par la « taxe d'aéroport ». Celle-ci est une taxe locale perçue au profit des personnes publiques exploitant des aérodromes. L'assiette et le tarif de cette taxe font l'objet de propositions de modification à l'article 56 du projet de loi de finances pour 2002.
() Rapport d'information n° 327 (mai 2001) de MM. Jean-François Poncet et Jean-François Le Grand, sénateurs.
() En hausse de 13 % par rapport à la loi de finances pour 2001.
() Rapport n° 3162 de la délégation de l'Assemblée nationale et rapport n° 395 de celle du Sénat.
() Voir le rapport d'information (n° 2883) déposé le 26 janvier 2001 au nom de la délégation de l'Assemblée nationale à l'aménagement et au développement durable du territoire par MM. Pierre Cohen et Henri Nayrou, p. 31.
(1) S'agissant des contrats territoriaux d'exploitation agricole (1 000 au 31 juillet 2000), qui, en vertu de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, doivent comporter des engagements notamment relatifs à « l'occupation de l'espace », et sont donc un autre élément des nouvelles politiques contractuelles, votre Rapporteur spécial renvoie au rapport de notre collègue Mme Béatrice Marre. Il constate cependant que, malheureusement, les contrats signés jusqu'à présent sont surtout centrés sur les aspects professionnels, et négligent quelque peu les aspects territorialisés et environnementaux.
() Voir le rapport d'information de notre collègue Jean-Claude Daniel fait au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire sur le volet territorial des contrats de plan État-régions (n° 2416, mai 2000).
() Audition de Mme Dominique Voynet par la Délégation de l'Assemblée nationale à l'aménagement et au développement durable du territoire. Rapport n° 2416, mai 2000, p. 247.
() Le taux d'équipement de la population atteint en France 57,6 % contre 69,5 % en Allemagne et en Espagne, 71,2 % en Grèce, 77,5 % en Suède et aux Pays-Bas, 81,4 % au Royaume-Uni, 83,8 % en Italie et 85 % en Finlande.
() La loi a été récemment complétée par un décret n° 2000-1231 du 15 décembre 2000 relatif à l'utilisation du terme « montagne ».
() En 2000, 374 millions d'euros (2,45 milliards de francs) au total ont été versés à 115.293 bénéficiaires. En 2001, 390 millions d'euros (2,55 milliards de francs) devraient être versés. La part nationale devrait être aussi importante en 2002 qu'en 2001, à savoir 195,74 millions d'euros (1,28 milliard de francs).
() Vouées à la fermeture en 2005, les Houillères du bassin de Lorraine emploient aujourd'hui 7.000 salariés. L'exploitation charbonnière dans le bassin de Decazeville devrait cesser définitivement en 2001. La dernières mine d'uranium, celle de Jouac en Haute-Vienne, a fermé cette année.
() La Caisse des dépôts et consignations disposant d'un maillage territorial important vient de rentrer dans son capital et devrait en devenir actionnaire majoritaire (55 %) en 2003.