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le 29 octobre 2001

N° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 7



AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT

ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Michel SUCHOD

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT POUR 2002 7

A.- LE RESPECT DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX 7

1.- Les suites de la conférence de Kyoto 7

2.- Les mesures nationales 8

B.- LES CRÉDITS CONSACRÉS AU SOUTIEN DES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES 8

1.- La consolidation du ministère 9

2.- Le renforcement des moyens logistiques et des missions de sensibilisation 10

C.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES 10

1.- Le fonds de gestion des milieux naturels 11

2.- Le développement du réseau d'espaces naturels 12

3.- La protection de la faune et de la flore 14

D.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES 17

1.- La mise en _uvre du plan Loire 18

2.- Les agences de l'eau 19

E.- LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES 21

1.- L'exécution des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie 22

2.- La lutte contre la pollution de l'air 23

3.- Les déchets ménagers 24

4.- L'Institut national de l'environnement industriel et des risques 25

II.- FISCALITÉ ET ADEME : DEUX QUESTIONS AU C_UR DE LA POLITIQUE D'ENVIRONNEMENT 29

A.- UNE FISCALITÉ DÉFAVORABLE À UNE VRAIE POLITIQUE  DE L'ENVIRONNEMENT 29

B.- L'ADEME 31

1.- La prise en compte des critiques du Parlement et de l'Inspection des finances 31

2.- Les activités de l'ADEME 34

III.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE 2000 37

A.- L'ÉVOLUTION DEPUIS 1997 37

B.- L'EXERCICE 2000 38

1.- L'évolution des crédits disponibles 38

2.- Les lois de finances rectificatives 39

3.- Les annulations de crédits 40

4.- Le Fonds national de solidarité pour l'eau 41

EXAMEN EN COMMISSION 45

INTRODUCTION

Les crédits de l'environnement pour 2002 présentent incontestablement deux volets positifs : le renforcement des moyens du ministère et la prise de conscience croissante de la nécessité de lutter contre la pollution et les risques industriels, dont l'actualité ne comporte que trop d'exemples.

Le projet de budget poursuit le renforcement des effectifs du ministère de l'environnement, tant en ce qui concerne ses structures que ses moyens d'intervention. Après avoir déjà été fortement accrus cette année, les effectifs de ses services continueront à progresser à la fois en administration centrale - afin de renforcer l'outil d'analyse et d'évaluation des politiques publiques - et dans les services déconcentrés. Ils pourraient néanmoins être plus importants dans les services chargés de la surveillance des installations classées où leur insuffisance ne permet pas une activité conforme aux besoins.

Votre Rapporteur spécial regrettera, en revanche, la faiblesse des mesures fiscales d'incitations aux économies d'énergie. Le risque de pollution n'a pourtant pas diminué, comme en témoigne le nombre de journées où les agglomérations ont été confrontées au problème de l'ozone. Or, une fiscalité de nature préventive vaut mieux que de coûteuses dotations pour la dépollution ou la réparation de dégâts dus aux accidents.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial souligne l'action du Gouvernement en faveur d'une meilleure gestion de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Au regard des importantes dotations que cette dernière a reçues et de la lenteur de leur décaissement, il était logique que les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat émettent de vives critiques. Mais il faut, en retour, saluer le Gouvernement et les personnels de l'ADEME pour en avoir tenu compte. L'exercice 2002 doit être l'occasion de poursuivre la réforme de l'Agence dont nul, pour le reste, ne conteste le rôle éminent : il est, au contraire, nécessaire d'en conforter la place.

I.- LES CRÉDITS DE L'ENVIRONNEMENT POUR 2002

Le projet de budget pour 2002 s'inscrit dans un contexte politique où les questions d'environnement présentent un évident caractère de gravité et d'urgence pour nos concitoyens. Les atteintes au domaine forestier, les inondations, les changements climatiques, les catastrophes industrielles, ont des incidences directes sur les dotations. Malheureusement, l'absence de réforme de la fiscalité de l'environnement ne laisse pas augurer d'une politique plus volontariste.

Notre pays doit également respecter les engagements internationaux auxquels il a souscrit, qu'il s'agisse de la lutte contre l'effet de serre et les émissions de gaz dérivés du carbone (dioxyde ou monoxyde de carbone, méthane) qui étaient au c_ur de la conférence de Kyoto, réunie sous l'égide de l'ONU du 1er au 10 décembre 1997, ou qu'il s'agisse de la politique communautaire.

Conformément au programme de travail adopté à Kyoto et confirmé à Buenos-Aires en novembre 1998, la sixième Conférence des Parties s'est tenue à La Haye en novembre 2000. Elle devait confirmer le soutien au protocole de Kyoto et l'adoption des textes sur sa mise en _uvre. Ce rendez-vous s'est traduit, au contraire, par un échec de la négociation. Cet échec a été amplifié par le changement de politique de la nouvelle administration américaine qui a exprimé en mars 2001 son refus explicite de ratifier le protocole.

Une nouvelle réunion s'est tenue à Bonn, qui a cependant conduit à un certain rapprochement des parties. L'accord politique adopté sur la mise en _uvre du protocole de Kyoto traduit la vision commune de 180 pays. Ce faisant, il lève nombre d'obstacles à la ratification du protocole lui-même, alors qu'on pouvait craindre son abandon pur et simple après les déclarations du Président Bush. Dix ans d'avancées multilatérales sur le changement climatique ont ainsi été préservés et une architecture viable de lutte contre l'effet de serre a été retenue.

Le succès de la Conférence de Bonn relance la dynamique de la lutte contre les changements climatiques et renforce la volonté des pays de l'Union européenne et de la France de ratifier le protocole en 2002. Les pays de l'Union européenne ont collectivement souscrit à Kyoto un engagement de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre de 8% entre 1990 et la période 2008-2012. Compte tenu du niveau relativement faible des émissions sur notre territoire, la répartition de l'effort entre les quinze États membres, opérée en 1998, fait apparaître pour la France un objectif de stabilisation de ses émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990.

Pour respecter ces engagements, le gouvernement a élaboré un programme national de lutte contre le changement climatique, rendu public en janvier 2000. Ce programme est constitué de mesures et d'actions domestiques destinées à infléchir les tendances de long terme. La recherche d'une combinaison de mesures utilisant au mieux les différents instruments disponibles pour la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre a guidé l'élaboration de ce programme.

L'engagement de la France de limiter ses émissions de gaz à effet de serre au niveau de l'année 1999 correspond à des émissions de 144 millions de tonnes-équivalent carbone (Mtec) en 2010. En l'absence de toutes mesures, ces émissions auraient atteint un niveau de 175 Mtec en 2010. Toutefois, dès avant l'adoption du protocole, un certain nombre de mesures avaient déjà été décidées, visant à limiter les émissions à un niveau de 160 Mtec en 2010. Ainsi, pour respecter ses engagements, la France doit envisager des mesures permettant une réduction supplémentaire de 16 Mtec.

Au sein du budget, l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » regroupe les moyens de l'administration du ministère de l'environnement (administration centrale, directions régionales de l'environnement et services déconcentrés en ce qui concerne l'inspection des installations classées industrielles), les moyens consacrés à la coopération internationale et à la connaissance de l'environnement, ainsi que les crédits de recherche. Atteignant 213 millions d'euros, les crédits de paiement augmentent de près de 14,5 %, en raison de 42 millions d'euros de mesures nouvelles. Les autorisations de programme augmentent de 30,5 %, après avoir diminué de 1 % dans la loi de finances pour 2001.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

Évolution 2002/2001
(en %)

Titre III

- Personnel

- Fonctionnement

125,59

91,30

34,29

154,81

109,58

45,23

182,4

130,7

51,7

18,1

19,2

13,3

Titre IV

8,06

11,77

15

28,2

Total dépenses ordinaires

133,65

166,60

197,5

18,6

Titre V

6,40

6,56

5

- 23,1

Titre VI

11,72

13,19

10,7

- 18,4

Total crédits de paiement

18,11

19,76

15,7

- 20,4

Total dépenses ordinaires + crédits de paiement

151,76

186,37

213,2

14,5

Titre V

7,91

8,34

6,9

- 16,9

Titre VI

12,32

11,71

19,2

35,9

Total autorisations de programme

20,23

20,05

26,1

30,5

Source : lois de finances initiales et projet de loi de finances pour 2002.

L'augmentation des crédits permettra d'abord de renforcer les capacités d'expertise et d'intervention du ministère, tant en ce qui concerne l'administration centrale que les services déconcentrés :

- 75 emplois budgétaires sont créés au bénéfice de l'administration centrale (+ 3,5 millions d'euros). Ils sont destinés à renforcer la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et le service de contrôle financier. Ces créations permettront également de résorber l'emploi précaire ;

- 162 emplois sont créés au sein des directions régionales de l'environnement (+ 5,9 millions d'euros) et 50 au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, la plupart étant affectés aux installations classées.

Ce dernier chiffre revêt une grande importance si l'on considère le caractère crucial du contrôle desdites installations.

LE MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT ET LES EMPLOIS JEUNES

Dans le domaine de l'eau, 225 agents contractuels à durée indéterminée ont été embauchés dans les six agences de bassin pour susciter la création de 8.000 emplois jeunes. Fin juin 2001, 3.937 postes ont fait l'objet de conventions d'aide par les agences. Cette aide porte sur l'accompagnement des jeunes, leur formation, la réalisation d'outils pédagogiques, le salaire.

Au niveau régional, les directions de l'environnement participent aux travaux des plateformes régionales de professionnalisation, chargée de définir les nouvelles filières et d'assurer une fonction d'appui permanent aux porteurs de projets, qu'il s'agisse de formation des jeunes ou de professionnalisation des emplois en vue de leur pérennisation.

Pour renforcer cette action, le ministère fournit un soutien financier (26.679 d'euros par région et par an) dans les régions où un dispositif spécifique est mis en place. L'objectif est d'apporter un appui aux structures chargées de suivre les dossiers relatifs à l'environnement au niveau régional et de mettre en réseau les acteurs de l'environnement. Au total, huit régions ont été retenues.

Le ministère continue d'apporter un soutien financier aux principaux signataires d'accords cadres pour les aider à contribuer, dans leur domaine de compétence, au développement de nouvelles activités et à leur pérennisation. Les subventions correspondantes (106.714 d'euros au total) sont en cours de délégation. Ce financement est complété par les crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité (crédits de promotion de l'emploi) ciblés sur l'ingénierie du montage de projet. En 2002, les financements devraient être plus orientés sur la professionnalisation et la pérennisation des emplois.

20.464 jeunes avaient été embauchés au 31 décembre 2000, soit 13 % du total des emplois jeunes (hors Éducation nationale et Intérieur). Ce chiffre place le secteur en seconde position nationale dans la réalisation du programme. Les employeurs sont à 70  % des collectivités territoriales et à 23 % des associations et fondations. La réflexion sur la pérennisation des emplois s'oriente différemment dans chacun de ces réseaux : dans les collectivités elles-mêmes, il s'agit de faire évoluer des métiers, alors que dans le monde associatif de l'environnement, il faudra promouvoir l'emploi salarié, qui était, il est vrai, à un niveau quantitatif très marginal avant cette opération.

Les crédits de fonctionnement courant augmentent de 66,4 millions d'euros, pour atteindre 36,5 millions d'euros : cette augmentation de 21 % permettra de financer des dépenses d'informatique, de formation, de communication et de logistique, afin de mieux diffuser les données environnementales vers les personnels de l'administration, mais aussi vers l'ensemble des citoyens, via l'internet. L'objectif est également de mettre en place des logiciels de gestion dans les services déconcentrés.

L'effort d'information, de sensibilisation et d'éducation de nos concitoyens continue d'être soutenu, afin de les rendre plus attentifs à la bonne gestion de l'environnement. Cet effort se traduit par des campagnes de communication auprès du grand public, en partenariat avec des collectivités locales ou des entreprises, des actions spécifiques vers les jeunes, la présence des pouvoirs publics parmi les professionnels (salons spécialisés). Ces actions sont partagées entre les services centraux et les services déconcentrés (dans ce dernier cas, les crédits sont délégués aux préfets de région).

Les campagnes de sensibilisation sont axées sur les domaines suivants :

· pour le grand public, édition de plaquettes d'information et de sensibilisation, mise en ligne régulière des principales informations sur le site internet du ministère, dont le lectorat est actuellement en forte croissance ;

· participation à des salons professionnels ou des expositions (agriculture, pollutec, salon des maires) ;

· édition de documents ;

· contribution à l'opération « nouveaux services - emplois-jeunes » du gouvernement ;

Le ministère cherche à amplifier son action par le partenariat noué avec des organismes divers : établissements publics sous tutelle, mais aussi collectivités territoriales, entreprises, et surtout associations.

Les crédits inscrits dans cet agrégat s'ordonnent autour de trois axes majeurs : d'une part, l'amélioration de la connaissance (par l'élaboration et l'actualisation des inventaires et des atlas), d'autre part, la conservation, la gestion et le suivi du patrimoine naturel et des paysages, enfin, le renforcement de la prise en compte de l'environnement dans le processus d'aménagement et d'équipement du territoire.

Après la forte croissance constatée l'année dernière, les crédits de paiement de cet agrégat augmentent de 7,2 % pour 2002 pour atteindre 118,1 millions d'euros. Cette augmentation provient du renforcement des crédits en faveur de la protection des paysages et des crédits en faveur des parcs naturels.

      ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE,
      DES SITES ET DU PAYSAGE

      (en millions d'euros)

 

2001

2002

Évolution

(en %)

 

Titre III

36,5

43,1

18

Titre IV

26,8

38

41,7

Total dépenses ordinaires

63,4

81,1

27,9

Titre V

7,2

5,7

- 20,9

Titre VI

39

31,1

 

Total dépenses en capital

46,3

36,8

20,3

Total CP

109,7

117,9

7,3

Titre V

9,8

12,2

24,4

Titre VI

44

46,7

6,1

Total autorisations de programme

53,9

58,9

9,2

      Source : lois de finances initiales et projet de loi de finances pour 2002.

Aux termes de l'article 33 de la loi du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) contribue au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation des milieux et des habitats naturels. De plus, sa mise en _uvre prend en compte les orientations du futur schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux.

Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement des mesures de gestion contractuelles. Il s'agit, sur la base des orientations du schéma des espaces naturels et ruraux et en partenariat avec les collectivités locales, le monde associatif et l'Union européenne, d'actualiser et de pérenniser les inventaires de diversité biologique, de modéliser, par types d'habitat, les règles de gestion ; de gérer sur ces bases les habitats et les territoires ; d'effectuer des travaux de génie écologique ; de soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et les exploitants qui, d'une part apportent leur concours à la préservation des milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou, d'autre part, subissent un handicap économique du fait de la présence de certaines espèces protégées ; enfin, d'assurer le suivi écologique des espaces et des espèces en particulier en développant la capacité d'expertise des services déconcentrés.

Doté en 2001 de 35,5 millions d'euros, le FGMN reçoit, avec le projet de loi de finances pour 2002, 40 millions d'euros, soit une augmentation de 12,6 %.

Les crédits du FGMN dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 sont affectés aux actions suivantes :

· la poursuite de la mise en _uvre du réseau Natura 2000, notamment pour l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien sur une base contractuelle, des activités menées par les propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau. Il s'agit d'accompagner la reconnaissance, dans le cadre de la procédure « Natura 2000 » - actuellement contrariée pour des motifs juridiques et contentieux -, des sites d'importance communautaire que la France a adressés à la Commission européenne ;

· l'amélioration des connaissances de la diversité biologique des écosystèmes forestiers pour assurer une gestion conservatoire appropriée en liaison avec les intérêts de la sylviculture ;

· les moyens alloués aux parcs naturels régionaux et à ceux dont la charte sera renouvelée ;

· le développement du programme de conservation des espèces sauvages et du réseau des conservatoires botaniques nationaux ;

· la capacité donnée aux services extérieurs du ministère d'obtenir des expertises techniques.

Les objectifs de la politique des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1960. Il s'agit de :

- protéger le patrimoine naturel ;

- mettre à la disposition de tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses ainsi préservées ;

- contribuer au développement économique, social et culturel des territoires où ces parcs sont implantés.

La France dispose de sept parcs :

- la Vanoise, créé en 1963. Superficie : 52.839 hectares en zone parc, 145.000 hectares en zone périphérique ;

- Port-Cros, créé en 1963. Superficie : 694 hectares de zones terrestres, 1.800 hectares de superficie marine ;

- les Pyrénées, créé en 1967. Superficie : 45.707 hectares en zone parc, 206.352 hectares en zone périphérique ;

- les Cévennes, créé en 1970. Superficie : 91.279 hectares en zone parc, 229.726 hectares en zone périphérique ;

- le Mercantour, créé en 1979. Superficie : 68.500 hectares en zone parc, 136.500 hectares en zone périphérique ;

- la Guadeloupe, créé en 1989. Superficie : 17.300 hectares en zone parc, 12.200 hectares en zone périphérique.

Le ministère travaille actuellement sur trois projets :

Le Parc national marin de Corse, qui concernerait une superficie marine de 100.000 hectares et littorale de 40.000 hectares entre Piana et Calvi, a fait l'objet d'un avant-projet qui a donné lieu, en 1996, à de premières délibérations favorables des collectivités locales et des chambres consulaires, du Conseil national de la protection de la nature en février 1997 et du comité interministériel des parcs nationaux en mai 1997. Le dossier a été pris en considération par le Premier ministre par arrêté du 18 septembre 1997. Un chargé de mission a été nommé en février 1997 et un comité de pilotage a été mis en place en octobre de la même année.

Le Parc national de la mer d'Iroise, lancé en 1990, est moins avancé. En mai 1991, le préfet a confié au parc naturel régional d'Armorique la réalisation d'une étude de faisabilité terminée en 1993 et mis en place un comité de pilotage mais, faute de moyens, le projet ne progressait pas. Le Premier ministre a décidé d'engager la procédure de création en octobre 1995 et un chargé de mission a été mis en place en septembre 1996. Le document d'intention a été présenté au début de l'année 2000.

Le Parc national de la forêt tropicale de Guyane constitue une priorité depuis l'engagement sur la diversité biologique pris par la France à la conférence de Rio de 1992. Cette idée de parc national faisait suite aux nombreuses études qui, depuis plus de vingt ans, avaient démontré l'intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise et avaient conclu à l'intérêt de mettre en place un système de protection adapté. En octobre 1994, avaient été arrêtées les grandes lignes d'un premier projet dont la délimitation territoriale était affinée en décembre 1995. A la suite de concertations avec l'ensemble des partenaires locaux, un deuxième projet est en cours d'élaboration depuis 1997. Il a été transmis aux élus au début de 1999. Cependant, il semble que la région ait opté pour une logique d'attente, considérant le projet de parc comme un élément du débat plus global, en cours, sur l'évolution éventuelle du statut de la Guyane. Le projet n'a donc pas avancé.

Inscrits aux chapitres 36-41 et 67-41, les crédits de paiement en faveur des parcs nationaux s'élèvent à 33,4 millions d'euros (219,09 millions de francs), soit une hausse de 12,7  %.

Les crédits consacrés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres seront en nette augmentation, passant de 18,5 millions d'euros (121,35 millions de francs) à 25,4 millions d'euros (166,61 millions de francs) en crédits de paiement. Ce mouvement devrait se poursuivre au cours des prochaines années, en liaison avec l'accroissement du patrimoine du Conservatoire.

La France a signé en juin 1992 la convention-cadre de Rio sur la diversité biologique. Elle l'a ratifiée le 1er juillet 1994. En la ratifiant, elle s'est, comme les autres États parties, engagée à mettre en place une politique de conservation de la diversité biologique sous la forme d'une stratégie nationale, comprenant notamment la conservation in situ et ex situ des espèces de la faune et de la flore sauvages.

Le « programme d'action pour la faune et la flore », publié en 1996, affiche cette stratégie nationale pour plus de 100 espèces sauvages. Ce document, qui souligne l'importance de la France à l'échelle européenne et même mondiale pour sa richesse faunistique et floristique, met aussi en lumière les fortes menaces qui pèsent sur ce patrimoine. Sur 534 espèces de vertébrés par exemple, 109 sont menacées - dont 38 en danger - alors que huit espèces de vertébrés ont disparu depuis 1850. Les groupes de mammifères les plus menacés sont les chauves-souris, les cétacés, les carnivores. Les amphibiens sont encore plus menacés que les mammifères.

Le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement, en collaboration avec de nombreux partenaires, doit mettre en _uvre des plans d'actions pour les espèces ou groupes d'espèces en danger, conformément à la stratégie affichée dans le cadre de la convention de Rio.

Les actions prioritaires à mener portent sur les espèces animales les plus menacées et dont la sauvegarde passe par la prise en compte dans les activités agricoles et forestières. Ces activités doivent être adaptées, avec le soutien de la collectivité publique, pour permettre le maintien de ces espèces animales dans l'écosystème.

En 2002, il est prévu de développer de façon significative les actions engagées pour la préservation de la diversité biologique et pour la conservation du patrimoine naturel dans le cadre, notamment, du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN).

La politique de conservation de la faune et de la flore bénéficie également de mesures de protection et de gestion des habitats, qu'elles soient du domaine réglementaire (parcs nationaux, réserves naturelles, arrêtés de biotope, réserves de chasse et de faune sauvage), relèvent de politiques d'acquisitions foncières ou soient du domaine contractuel (notamment les périmètres d'actions agri-environnementales et les zones du réseau Natura 2000). Les efforts seront poursuivis pour que la mise en _uvre de ce réseau permette la conservation des espèces animales et végétales les plus remarquables et les plus sensibles et pour que la politique agricole commune
- ainsi qu'au plan national, les futurs contrats territoriaux d'exploitation - permettent d'intégrer la conservation de la faune et de la flore sauvages.

Votre Rapporteur a évoqué, l'an dernier, la réintroduction de l'ours et du loup. Il insistera cette année sur le danger que représente la taxifolia caulerpa.

La Caulerpa taxifolia est une algue observée pour la première fois en France en 1984. Son expansion a été très rapide jusqu'à atteindre en 1997, 4.630 hectares dont 1.880 en France, en des peuplements parfois très denses. Les financements européens ont permis d'établir une cartographie des stations répertoriées, l'État, l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée et la Région Provence- Alpes-Côtes d'Azur ayant ensuite pris le relais.

L'action actuelle de l'État se fonde sur les décisions adoptées par le comité interministériel de la mer d'avril 1998 : organisation d'une réunion interministérielle (tenue en mai 1998) pour définir le rôle et les participations, notamment financières, de chaque ministère dans le plan d'action proposé par le ministère de l'environnement ; investissement de 457.347 euros pour le volet recherche du plan d'action, constitution d'un comité de pilotage rassemblant les ministères parties prenantes et d'un conseil scientifique, en prenant en compte les recommandations de l'Académie des sciences. Depuis le 1er février 1999, le comité de pilotage interministériel s'est réuni six fois, le conseil scientifique deux fois, et diverses réunions à caractère technique ont également été organisées.

Dans le cadre du volet recherche du plan d'action, sept recherches ont été lancées. En outre, une somme de 115.860 euros a été consacrée par le ministère de l'environnement à soutenir une recherche relative à l'origine et à la diversité génétique des populations méditerranéennes de cette algue. L'ensemble de ces travaux devrait être reçu avant la fin de l'année 2001, mais le bilan d'étape dressé en juin dernier sur l'avancement de ces recherches a fait état d'éléments génétiques compatibles avec l'hypothèse d'une origine commune entre la souche collectée en Méditerranée et une souche australienne. Le Gouvernement estime que les nouvelles informations recueillies par la recherche scientifique, et notamment celles relatives à l'origine de la souche de Méditerranée, doivent permettre de mieux comprendre les évolutions en cours. Il n'entend donc pas se placer sur le terrain de la recherche d'éventuelles responsabilités, ce qui aurait pour effet non pas d'améliorer le traitement de la situation, mais de relancer inutilement des polémiques qui ont longtemps été une source de faiblesses spécifique à ce dossier.

Le ministère de l'environnement a obtenu des autorisations de programme d'un montant de 304.900 euros pour le reste du plan d'action. Il a aussi participé, avec l'agence de l'eau Rhône - Méditerranée - Corse et la Région Provence - Alpes - Côte d'Azur, au financement de 50.000 dépliants destinés à sensibiliser les usagers de la mer en vue de les inciter à mettre un terme à des pratiques à risques, susceptibles de contribuer à l'expansion de cette algue.

En marge du plan d'action interministériel, il convient de signaler le soutien apporté par le ministère de l'environnement au Parc National de Port-Cros, afin de l'aider à rechercher et à détruire, dès leur installation dans ses eaux, les boutures de Caulerpa taxifolia. Par ailleurs, le 7 juin 2001, la commission d'évaluation de l'écotoxicité des substances chimiques du ministère de l'environnement a rendu un avis relatif aux risques pour l'environnement marin, liés à la libération d'ions cuivriques destinés à détruire cette algue.

Commencé en 1998, le plan d'action interministériel relatif à la lutte contre l'expansion de la Caulerpa taxifolia en mer Méditerranée a été explicitement prévu pour une période de cinq ans. A ce terme, en 2003, un bilan sera dressé et fera apparaître, s'il y a lieu, les efforts supplémentaires que pourrait justifier l'évolution de la situation.

La France compte, à ce jour, 150 réserves naturelles protégeant 536.210 hectares, et 27 projets en cours de construction (création de nouvelles réserves, ainsi que quelques extensions ou modification de réglementation de réserves existantes). L'objectif est d'assurer une protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant sur les inventaires scientifiques réalisés aux niveaux français et européen. On estime que le réseau devrait atteindre une dimension satisfaisante avec 250 réserves naturelles.

Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à la mobilisation des services déconcentrés de l'État et à la concertation avec les propriétaires et les collectivités locales. Un plan de gestion écologique est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les partenaires concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'État confie la gestion des réserves à des collectivités locales, des établissements publics ou des associations. Les élus, les propriétaires, les associations et tous ceux qui sont intéressés par la réserve participent à son comité consultatif, présidé par le préfet. Le travail en réseaux - géographiques, thématiques et national - est encouragé.

Les moyens affectés par l'État aux réserves ont régulièrement été adaptés à la création des nouvelles réserves.

En 1998, sept réserves ont été classées, quatre en 1999, trois en 2000, une en 2001 et trois projets sont susceptibles d'aboutir d'ici à la fin de l'année.

CRÉDITS DES RÉSERVES NATURELLES

(en milliers d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

Dotation :

         

Fonctionnement

4.953

5.431

6.131

7.911

8.058

Investissement (AP)

2.124

2.321

3.138

3.626

3.626

Nombre de réserves
en début d'année

132

137

144

147

150

Superficie classée

324.377

333.500

448.755

528.922

536.210

Ratios :

         

Crédits de fonctionnement 

         

    par réserve

37,5

40,7

42,5

53,8

55

    - par milliers d'ha classés

15,2

16,3

13,7

14,9

14,9

Crédits d'investissement

         

    - par réserve

16,2

15,8

21,8

24,7

24,2

    - par milliers d'ha classés

6,5

6,9

7

6,9

6,9

Source : ministère de l'environnement

Pour 2002, le projet de loi de finances prévoit 10,05 millions d'euros en crédits de fonctionnement (+ 20 %) et 3,6 millions d'euros pour les investissements. L'augmentation notable des crédits de fonctionnement est motivée par l'accroissement du nombre de réserves et la volonté de partenariat avec les collectivités locales ou leurs groupements.

Les crédits de paiement passent de 42,5 millions d'euros (278,78 millions de francs) en 2001 à 32,7 millions d'euros (214,50 millions de francs) pour 2002, les autorisations de programme étant stabilisées à 36,3 millions d'euros (238,11 millions de francs). Le budget pour 2002 donne la priorité à la prévention des inondations d'origine fluviale et à la réparation des dégâts dus aux crues.

Les crédits budgétaires seront complétés en 2002 grâce aux crédits inscrits dans un compte spécial du Trésor. Il s'agit d'une section, baptisée « Fonds national de solidarité pour l'eau », au sein du « Fonds national de l'eau ». Cette section est issue d'une concertation avec les comités de bassin. Elle est gérée par le ministère de l'environnement.

En 2002, cette section sera dotée de 81,6 millions d'euros, soit 535,26 millions de francs (76,3 millions d'euros, soit 500,50 millions de francs en 2001) provenant du prélèvement de solidarité pour l'eau, soit donc un montant double de celui des deux fonds de concours auxquels elle s'est substituée. Elle financera les actions assurées par ces anciens fonds de concours ainsi que des actions totalement nouvelles :

· péréquation interbassins ;

· solidarité nationale (économies d'eau dans l'habitat social, restauration des milieux aquatiques anciennement pollués) ;

· connaissance de l'eau et des milieux aquatiques ;

· actions d'intérêt commun aux bassins ;

· fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU

(en millions d'euros)

 
 

2001

2002

Évolution

(en %)

Titre III

15,4

19,2

24,6

Titre IV

2,5

2,7

0,8

Total dépenses ordinaires

18,0

21,9

21,6

Titre V

16,3

7,4

- 54,7

Titre VI

11,9

3,2

- 73,2

Total crédits de paiement

24,4

10,6

- 56,6

Total

42,4

32,5

- 23,4

Titre V

16,3

16,3

-

Titre VI

19,9

19,6

- 1,6

Total autorisations de programme

36,3

35,9

- 1,2

Source : lois de finances initiales et projet de loi de finances pour 2002.

Arrêté en comité interministériel en janvier 1994, le programme décennal pour la Loire, baptisé « Loire, grandeur nature », poursuit trois objectifs :

· améliorer la sécurité des personnes et des biens en cas de crue exceptionnelle de la Loire ;

· améliorer la satisfaction des besoins quantitatifs et qualitatifs en eau ;

· mener des actions de préservation, de protection et de mise en valeur du patrimoine, exceptionnel et fragile, que constitue le lit du fleuve sur la grande majorité de son parcours.

La réalisation du plan Loire était évaluée en 1994 à 0,27 milliard d'euros (1,8 milliard de francs), sur lesquels près de 106,71 millions d'euros (700 millions de francs) de crédits doivent être apportés. Compte tenu de l'urgence des travaux de mise en sécurité, une part importante a été réalisée de 1994 à 1999. Ainsi, pendant cette période, près de 104,73 millions d'euros (687 millions de francs) ont été engagés par l'État dont 4,73 millions d'euros (31 millions de francs) sur le budget du ministère de l'agriculture et 100,01 millions d'euros (656 millions de francs) sur le budget de l'environnement (dont 8,54 millions d'euros (56 millions de francs) en 1999).

Le Gouvernement a décidé d'articuler la poursuite du plan avec les contrats de plan conclus avec les régions en proposant que le plan Loire constitue une partie spécifique dans chacun des contrats de plan État-Région concernés. Globalement, 107,48 millions d'euros (705 millions de francs) ont été réservés par l'État, pour les sept années 2000 à 2006, marquant sa volonté de s'engager au-delà de ce qu'il avait prévu en 1994.

L'État propose de porter son effort durant la deuxième phase du plan Loire :

· sur la poursuite des actions de prévention des inondations : 59 millions d'euros (387,01 millions de francs) ;

· sur la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes, pour laquelle il engagera 20,6 millions d'euros (135,13 millions de francs) ;

· sur la mise en valeur touristique et culturelle et la promotion des vallées pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 35 millions d'euros (229,58 millions de francs) de crédits faisant intervenir conjointement les budgets de l'environnement (30 millions d'euros, soit 196,79 millions de francs), de l'aménagement du territoire (4,6 millions d'euros soit 30,17 millions de 
francs) et ceux des transports, du tourisme et de la culture (22,9 millions d'euros, soit 150,21 millions de francs).

Le contenu de ce programme est en cours de finalisation, en concertation entre l'État et les régions. Sur les 64,1 millions d'euros (420,47 millions de francs) prévus au budget de l'environnement pour la période allant de 2000 à 2006, 6,1 millions d'euros (40,01 millions de francs) sont d'ores et déjà mobilisés sur le budget de l'environnement pour l'année 2002 pour les actions liées à la prévention des inondations.

Les VIIème programmes des agences de l'eau devaient couvrir la période allant de 1997 à 2001. Il s'établissaient ainsi :

· dans le cadre d'un plafond global de 8,18 milliards d'euros (51 milliards de francs) de redevances, les aides des agences devaient permettre de financer un montant global de travaux et autres soutiens aux interventions, estimés à environ 16,84 milliards d'euros (105 milliards de francs) ;

· pour l'application des engagements internationaux de la France, les efforts consentis pour les six priorités affichées au VIème programme devaient être poursuivis (assainissement des collectivités locales, lutte contre la pollution industrielle, maîtrise des pollutions d'origine agricole, amélioration de la ressource en eau, alimentation en eau potable et milieux naturels) ;

· un effort financier accru était consenti pour le milieu rural (soutien de l'assainissement autonome, réduction de la pollution due aux nitrates, périmètres de protection des captages d'eau potable) ;

· amélioration de la connaissance des eaux souterraines ;

· aides au bon fonctionnement des investissements réalisés (entretien des installations, surveillance et autocontrôle).

Enfin, ces orientations devaient répondre à l'ensemble des objectifs et dispositions des six schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux entrés en vigueur au début de 1997. Mais, pour des raisons tenant au calendrier d'élaboration du projet de loi réformant les redevances des agences de l'eau, la prolongation des VIIème programmes a été décidée pour l'année 2002, sur la base du volume d'interventions atteint, pour l'année 2001, en francs constants de 1996.

Cette décision du 12 décembre 2000, porte le montant global des aides sur l'ensemble des VIIème programmes à 68 milliards de francs (en francs 1996), soit 11 milliards d'euros, et le montant global des redevances à 61 milliards de francs (en francs 1996), soit 9,8 milliards d'euros, ainsi que rappelé par le tableau ci-après :

MONTANT DES AIDES ET DES REDEVANCES DES VIIème PROGRAMMES PROLONGÉS (1997-2002)

(en millions d'euros)

Agences

Aides
1997

Aides
1998

Aides
1999

Aides
2000

Aides
2001

Aides
2002

Total
aides

Total
redevances

Adour
Garonne

891

918

938

947

940

927

5.561

4.879

Artois

Picardie

791

804

823

818

830

813

4.879

4.468

Loire-Bretagne

1.669

2.043

1.386

1.359

1.366

1.565

9.388

8.461

Rhin-Meuse

944

962

936

910

876

926

5.554

5.630

Rhône-Méditerranée Corse

2.411

2.533

2.623

2.693

2.727

2.597

15.584

13.636

Seine
Normandie

4.300

4.533

4.656

4.732

4.809

4.606

27.636

24.205

Total

11.006

11.793

11.362

11.459

11.548

11.434

68.602

61.279

Source : ministère de l'environnement.

Le principe de la stabilisation des prélèvements, et donc de la constance du niveau global du produit des redevances a été décidé en 1996. Il s'est traduit par un ralentissement de la hausse du prix de l'eau, sans entraver la contribution des agences de l'eau au respect des obligations internationales de la France, notamment de nature communautaire, en matière de maîtrise de pollutions d'origine agricole, d'amélioration de l'assainissement, de réduction des rejets toxiques et de renforcement de la qualité de l'eau potable.

Les montants globaux d'aides aux investissements distribuées par les six agences, par domaine d'intervention, concernent :

· l'assainissement des collectivités : 4,30 milliards d'euros (28,2 milliards de francs) ;

· la lutte contre la pollution industrielle : 0,90 milliard d'euros (5,9 milliards de francs);

· l'amélioration des pratiques agricoles : 0,44 milliard d'euros (2,9 milliards de francs ;

· l'alimentation en eau potable : 0,88 milliard d'euros (5,75 milliards de francs) ;

· l'amélioration de la ressource et eaux souterraines : 0,33 milliard d'euros (2,2 milliards de francs) ;

· la protection des milieux naturels : 0,26 milliard d'euros (1,7 milliard de francs) ;

soit un total d'aides aux investissements de près de 7,12 milliards d'euros (46,7 milliards de francs).

En matière d'aides au fonctionnement, les montants actualisés sont les suivants :

· l'assistance technique : 91,47 millions d'euros (0,6 milliard de francs) ;

· les aides à l'élimination des déchets : 167,70 millions d'euros (1,1 milliard de francs) ;

· les primes pour épuration et aides au bon fonctionnement : 1,5 milliard d'euros (10,2 milliards de francs) ;

soit un total d'aides au fonctionnement de près de 1,8 milliard d'euros (11,9 milliards de francs).

En raison des délais de procédures d'adoption par les instances de bassin, les montants prévisionnels de décision pour l'année 2002 ne sont pas connus. Aussi, les montants reportés ci-dessus sont ceux établis pour le VIIème programme d'intervention sur cinq ans (1997-2001). L'année 2002, de transition, ne pose pas de difficultés financières particulières. Il faut toutefois noter la montée en puissance des interventions au titre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, alors que le produit de l'actuelle redevance sur les élevages reste faible.

Pour mémoire, votre Rapporteur spécial rappellera la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau entre les agences de l'eau opéré par l'article 15 du projet de loi de finances, adopté en première partie.

RPARTITION DU PRLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU

(en millions d'euros)

Agences de l'eau

Part
(en  %)

Projet de loi de finances pour 2002

Adour-Garonne

9,20

7,51

Artois-Picardie

7,66

6,25

Loire-Bretagne

15,94

13,01

Rhin-Meuse

8,46

6,90

Rhône-Méditerranée-Corse

23,04

18,80

Seine-Normandie

35,70

29,14

Total (en euros)

100

81,63

Total (en francs)

 

535,46

Source : ministère de l'environnement

Les crédits de paiement consacrés à cette action s'élèveront à 397,1 millions d'euros (2.604,81 millions de francs), en progression de 5,3 %. Les autorisations de programme, quant à elles, passent de 338,6 millions d'euros (2.221,07 millions de francs) à   299,2 millions d'euros (1.962,62 millions de francs), soit une diminution de 11,6 %. Une grande partie des crédits de cet agrégat transitent par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et les établissements publics dans le domaine de la protection et de la sûreté nucléaire.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PRÉVENTION

DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

Évolution
2002/2001

(en %)

Titre III

17,70

18,29

13,2

- 20,2

Titre IV

50,17

258,95

309,6

19,7

Total dépenses ordinaires

67,87

277,24

322,8

16,2

Titre V

13,11

11,17

5,9

- 46,9

Titre VI

268,23

88,24

68,2

- 22,8

Total dépenses en capital

281,34

99,41

74,1

- 25,3

Total crédits de paiement

349,20

376,66

397,1

5,5

Titre V

16,16

15,93

13,7

- 13,9

Titre VI

347,02

322,63

285,5

- 11,5

Total autorisations de programme

363,18

338,56

299,2

- 11,6

Source : lois de finances initiales et projet de loi de finances pour 2002.

Au cours du 1er semestre 2000, l'Inspection générale des finances a procédé à un audit approfondi de l'organisation de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de ses modalités de gestion et de son efficacité au regard des missions qui lui sont confiées par les pouvoirs publics. Cet audit a rendu évidente la nécessité de mettre rapidement en _uvre une rénovation complète des procédures de gestion et de contrôle de l'établissement, notamment en ce qui concerne :

· la mise en place de « tableaux de bord » permettant le suivi des programmes opérationnel ;

· la constitution de portefeuilles prévisionnels d'opérations ;

· la fongibilité des ressources ;

· l'amélioration des circuits d'engagement et de paiement ;

· la mise en _uvre d'une comptabilité analytique ;

· la définition de règles de passation des marchés ;

· et le développement d'outils d'évaluation.

En d'autres termes, la gestion de l'ADEME exigeait une réforme sérieuse. Les parlementaires, qui sont souvent élus locaux, constatent sur le terrain les difficultés croissantes rencontrées pour obtenir les crédits que l'Agence est censée accorder.

De telles difficultés étaient d'autant plus inadmissibles que l'ADEME disposait 2001 de 1,95 milliard de francs (à comparer aux 2,22 milliards en 2000) en autorisations de programme. Mais l'on notera que les crédits de paiement du titre VI s'élevaient à 491 millions, alors qu'ils s'établissaient à 1,71 milliard en 2000. Cette diminution était due à un ajustement, à un rythme réaliste, d'exécution des crédits.

L'ADEME a bénéficié en 1999, puis en 2000, d'une dotation de 500 millions versée par l'État, sans être en mesure de la consommer. Comme prévu, l'exercice 2002 se caractérisera par des reports de crédits, malgré la récente réforme des procédures de l'Agence (cf. chapitre II du présent rapport).

Les moyens affectés à la lutte contre la pollution de l'air visent à appliquer la loi sur l'air. 33,8 millions d'euros (221,71 millions de francs) sont ainsi consacrés à la mise en _uvre de cette loi et à l'utilisation rationnelle de l'énergie. Les crédits sont ainsi répartis pour 2002 :

· chapitre 34-98 - articles 60 et 70 : 2,5 millions d'euros (16,40 millions de francs) pour la réalisation d'études préalables à l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en _uvre d'actions de communication ;

· chapitre 44-10 - articles 80 et 90 : 17,3 millions d'euros (113,48 millions 
de francs) d'aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et de la banque de données sur la qualité de l'air : extension de la surveillance, tant sur le plan géographique qu'en ce qui concerne les paramètres suivis, notamment pour mieux contrôler les polluants qui présentent les risques sanitaires les plus importants, prévision de la qualité de l'air, assurance de la qualité des mesures ;

· chapitre 67-20 - article 40 : 1,5 million d'euros (9,84 million de francs) pour des études dans le domaine de la pollution de l'air ;

· chapitre 67-30 - article 70 : 10,5 millions d'euros (68,88 millions de francs) pour la surveillance de la pollution atmosphérique (équipement par l'intermédiaire de l'ADEME).

La loi sur l'air rend obligatoire la réalisation de plans des déplacements urbains dans les périmètres de transports urbains (PDU) des 58 agglomérations de plus de 100.000 habitants. Le PDU vise à garantir durablement un équilibre entre liberté de déplacement et préservation de la santé et de l'environnement. Ses principales orientations portent sur :

· la diminution du trafic automobile, avec en parallèle un développement des transports collectifs ;

· un aménagement du réseau principal de voirie d'agglomération pour l'affecter aux différents modes de transport ;

· l'organisation du stationnement ;

· les transports et la livraison de marchandises ;

· l'encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques à favoriser le transport de leur personnel par les transports en commun ou le covoiturage.

À l'exclusion du PDU de la région Ile-de-France, dont la maîtrise d'ouvrage est dévolue à l'État, l'élaboration du plan relève de la responsabilité de l'autorité locale compétente pour l'organisation des transports urbains.

À ce jour, une vingtaine d'autorités organisatrices seulement ont approuvé leur plan de déplacements urbains, parmi lesquelles Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Nancy, Orléans, Rouen, Saint-Étienne, Strasbourg et Troyes, dix-huit autres ont délibéré sur leur projet de plan, celui-ci étant donc actuellement en consultation auprès des personnes publiques, en enquête publique ou en attente d'approbation après l'enquête.

Après la validation de leur diagnostic, une dizaine d'agglomérations arrêteront avant la fin de l'année, leur projet de PDU. Une enquête réalisée récemment en concertation avec le groupement des autorités responsables des transports et le centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques indique que 32 agglomérations se situent au niveau de la phase de concertation et d'approbation, 13 au stade de l'élaboration des scénarios ou du projet, et 9 au stade de lancement de la démarche ou de la constitution des structures de travail.

Outre les actions traditionnelles de plans d'élimination des déchets, l'État intervient, de manière croissante, pour supprimer les décharges non réglementaires.

On rappellera que la « décharge brute communale » est constituée par toute décharge de résidus urbains directement exploitée par une collectivité ou laissée par elle à la disposition de ses administrés, alors qu'elle ne fait pas l'objet d'une autorisation préfectorale au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement. Le précédent inventaire national des décharges brutes a été réalisé en 1995. Il a été procédé à son actualisation en 1998. Une étude destinée à effectuer un recensement complet a été commandée à l'ADEME. Le résultat de cette étude a été publié au début de 2001.

La lutte contre l'abandon sauvage de déchets par des particuliers relève de la compétence des collectivités locales, comme le précise la loi du 15 juillet 1975 relative à la récupération des matériaux et à l'élimination des déchets. Parmi les actions de l'État, on peut citer la promotion menée en faveur des déchetteries, qui permettent en permanence un dépôt sélectif des déchets par les particuliers. Il faut également noter l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux décharges existantes et aux nouvelles installations de stockage de déchets ménagers et assimilés. Cet arrêté fixe précisément les normes à respecter pour l'aménagement, l'exploitation d'un centre de stockage de déchets.

L'obligation de constitution de garanties financières pour les installations de stockage de déchets existantes est entrée en vigueur depuis le 14 juin 1999. Cette obligation porte sur toutes les installations de stockage, y compris pour les installations non autorisées. La dernière circulaire du 23 avril 1999 relative aux garanties financières pour les installations de stockage de déchets a précisé la procédure à appliquer pour imposer la constitution de garanties financières à ce type de décharges.

Le ministre de l'environnement a demandé le 10 novembre 1997, par circulaire, l'introduction dans les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés d'un volet spécifique « recensement et résorption des décharges brutes ». Ce volet comporte un inventaire précis du nombre de décharges brutes ainsi que la planification de leur mise en conformité ou de leur fermeture. La circulaire du 28 avril 1998 sur les plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés insiste à nouveau sur la nécessité d'appliquer la réglementation en vigueur de façon rigoureuse, et en particulier de mener une action déterminée pour la résorption des décharges brutes.

Le ministère de l'environnement a, enfin, publié une circulaire sur la gestion des déchets organiques.

Les collectivités locales qui engagent des actions de résorption de décharges brutes peuvent être aidées financièrement par l'ADEME. Celle-ci propose depuis 1995 de soutenir financièrement les départements qui développent des politiques volontaristes de participation à de telles opérations. En outre, l'ADEME assiste les entreprises à mieux éliminer les déchets industriels banals. Ce dispositif vise particulièrement les PME. Il comprend les axes d'intervention suivants : soutien à la recherche-développement, aide à la décision, aide aux équipements exemplaires et innovants.

L'année 2000 a vu la signature en octobre d'un accord-cadre, associé à un programme d'actions, entre l'ADEME, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers visant la mise en place de chargés de missions « déchets » dans les organismes consulaires et le pilotage de leurs activités. L'objectif est de mettre à disposition des PME des spécialistes qui sensibilisent, informent et orientent leurs choix techniques et organisationnels en matière de gestion des déchets. À la fin de l'année 2000, quarante postes de chargés de missions cofinancés par l'ADEME et ses partenaires avaient été créés. Ce programme d'actions a permis des interventions auprès de 1.200 entreprises. Par ailleurs, 91 études de faisabilité, concernant soit l'examen approfondi de solutions techniques et organisationnelles, soit l'organisation d'actions collectives territoriales de gestion des déchets, ont été réalisées avec le soutien de l'Agence.

L'ADEME a également lancé en 2000 un bilan des opérations de gestion collective, destiné à informer les porteurs de projets sur les facteurs de succès et d'échec de ce type de démarche. Parallèlement, elle conduit aussi une analyse qui vise à éclairer les entreprises sur le coût complet de gestion de leurs déchets.

La catastrophe de Toulouse a mis en lumière la nécessité de renforcer la politique de prévention à l'égard des pollutions et des risques d'origine industrielle. Le principal outil est l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), établissement public à caractère industriel et commercial créé par décret du 7 décembre 1990. Il est placé sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement. L'INERIS a reçu pour mission de réaliser des études et des recherches, permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé et la sécurité des personnes et des biens ainsi que sur l'environnement.

Sur la base du rapport demandé par le ministre de l'environnement, l'INERIS a entrepris d'élaborer, en concertation avec ses autorités de tutelle, un contrat pluriannuel d'objectifs allant de 2001 à 2005. S'étant ainsi engagé dans une réorganisation en profondeur, l'institut poursuit désormais trois objectifs :

· accroître son effort de recherche et développer son intégration dans les réseaux de coopération scientifique, afin de conforter sa place parmi les pôles d'excellence au niveau européen dans le domaine de l'évaluation des risques, et de la sécurité environnementale ;

· renforcer sa capacité d'expertise et d'appui technique auprès des pouvoirs publics, pour tout ce qui a trait au domaine de la sécurité environnementale, notamment dans ses aspects sanitaires. Le développement de l'INERIS comme pôle de compétences en écotoxicologie se poursuit également, afin de renforcer la présence française dans les programmes européens d'évaluation des risques liés aux substances chimiques ;

· développer les transferts de compétences vers les entreprises et plus particulièrement les PME, à travers des programmes de valorisation des résultats scientifiques et techniques et par l'extension de l'offre d'expertise de référence, de formation et de conseil.

Par ailleurs, l'INERIS a mis à la disposition des pouvoirs publics ses capacités d'expertise à l'occasion de plusieurs événements présentant des risques potentiels ou avérés pour la santé de l'homme et l'état des écosystèmes. Ainsi, après le naufrage de l'Erika en décembre 1999, l'institut a procédé à l'évaluation des risques sanitaires et écologiques liés au nettoyage des côtes par les professionnels et les bénévoles. L'INERIS et l'IFREMER doivent à présent étudier l'impact à plus long terme des composants du fioul mêlés aux sédiments.

Au plan financier, il est à noter les conditions dans lesquelles l'INERIS a repris les actifs de Charbonnages de France sur le site de Verneuil-en-Halatte, ce qui grève ses comptes. L'INERIS a toutefois bénéficié en 2001, comme en 2000, d'une progression soutenue des subventions d'exploitation et d'investissement provenant du ministère, ce qui lui a permis de consolider sa situation financière. Par ailleurs, il convient de signaler que le budget de l'INERIS a pris provisoirement en compte, tant en recettes qu'en dépenses, l'ensemble des activités confiées au groupement d'intérêt public GEODERIS qui est chargé d'intervenir dans le domaine de la sécurité post minier. Le résultat final d'exécution de l'état prévisionnel est devenu nettement positif en 2000 (0,52 million d'euros) et il devrait en être de même pour l'exercice 2001.

Dans son rapport sur les exercices 1991 à 1997, la Cour des Comptes a confirmé la régularité des comptes de l'INERIS. Elle a notamment souligné l'opportunité d'améliorer la structure du bilan de l'institut, marqué dès l'origine par un fort endettement, et de mettre en place un système de « coûts analytiques complets ». Les recommandations formulées par le Cour des Comptes ont été prises en considération lors de la mise au point du contrat d'objectifs.

BUDGET DE L'INERIS

(en millions d'euros)

 

Réalisé 1999

Réalisé 2000

EPRD 2001

Produits d'exploitation

     

Subvention environnement

12

13,6

15,6

Subvention industrie

17,6

2,7

2,5

Union européenne

0,6

0,4

0,6

Charbonnages de France

1,9

1,7

1,6

Autres produits

19,4

20,4

22,4

Total

36,7

38,9

43

Charges d'exploitation

     

Achats et charges externes

10,7

11,7

14,1

Impôts et taxes

1,4

1,5

1,5

Personnels

21,3

22,7

24,3

Amortissements et provisions

4,3

4,9

5,6

Total

37,8

40,9

45,7

Résulat d'exploitation

- 1,1

- 2

- 2,7

Résultat final

0,8

0,5

0,9

Effectif moyen

421

441

475

Source : ministère de l'environnement.

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II.- FISCALITÉ ET ADEME : DEUX QUESTIONS
AU C_UR DE LA POLITIQUE D'ENVIRONNEMENT

En instituant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), le législateur avait souhaité un élargissement ultérieur de son assiette. En effet, en application du principe pollueur-payeur, l'introduction de la TGAP poursuit d'abord un objet écologique : par la détermination de son assiette et de ses taux, elle vise à orienter les comportements des agents économiques et de dissuader, par un effet-prix, ceux qui présentent le plus de risque pour l'environnement. Cette logique environnementale est à l'origine de l'extension, en 2000, de la TGAP à de nouveaux domaines : les lessives et les produits adoucissants, les grains minéraux naturels, les produits antiparasitaires à usage agricole et les installations classées.

L'an 2000 a également été l'année de mise en _uvre de ce que les théoriciens de la fiscalité écologique appellent « le second dividende ». Celui-ci est macroéconomique : le produit de la fiscalité écologique est utilisé pour réduire d'autres impositions, en premier lieu celles qui pèsent sur le travail. C'est ainsi que le produit de la TGAP n'a plus constitué, en 2001, une recette du budget de l'État mais a été affecté à la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale.

La troisième étape de cette réforme se situait dans le contexte de la mise en _uvre des engagements pris à Kyoto en matière de lutte contre le changement climatique et de la relance de la politique de maîtrise de l'énergie. Elle consistait en l'instauration d'une taxe sur les consommations intermédiaires d'énergie des entreprises. Cette taxe, adoptée dans la loi de finances pour 2001, a été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, non dans son principe même, mais du fait de ses modalités de calcul.

La fiscalité ne peut être au service d'une politique de l'environnement que si elle revêt un caractère préventif. La TGAP, instituée au 1er janvier 1999, se substituait à cinq taxes perçues par l'ADEME, à savoir la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, la taxe parafiscale sur les huiles de base, la taxe d'atténuation des nuisances sonores, la taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels et spéciaux, enfin la taxe sur le stockage des déchets ménagers. Ces taxes étaient perçues sur l'activité qui générait la nuisance.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a étendu le champ de la TGAP au secteur des installations classées pour la protection de l'environnement. Celle-ci a remplacé, d'une part la taxe unique à laquelle étaient assujettis les établissements classés lorsqu'ils déposaient un dossier d'autorisation, ce qui représente une recette annuelle de l'ordre de 3,51 millions d'euros (23 millions de francs) et, d'autre part, la redevance annuelle à laquelle étaient assujettis les établissements les plus importants. En 2000, environ 8.500 établissements étaient soumis à cette redevance annuelle, pour un montant de l'ordre de 10,67 millions d'euros (70 millions de francs).

La TGAP a également joué un rôle dissuasif sur la pollution des eaux avec l'assujettissement des produits contenant des phosphates ou des substances antiparasitaires. Cet assujettissement représentait un véritable effort de limitation des pollutions par une incitation à la réduction de la production des substances visées.

L'extension de la TGAP, par la loi de finances pour 2001, représentait une véritable démarche de fiscalité incitative d'économies d'énergie. Elle concernait tout autant les activités industrielles que les activités de service. Son annulation, par le Conseil constitutionnel, trouve son fondement de manière discutable dans la rupture du principe d'égalité devant les charges publiques.

Malgré les efforts du ministère de l'environnement, il n'est pas paru opportun au Gouvernement d'introduire en 2002 des mesures fiscales nouvelles qui auraient pu être ressenties comme un impôt supplémentaire. Leur mise en _uvre à prélèvements constants aurait, par ailleurs, nécessité une restructuration fiscale dont les effets nets sur les finances publiques étaient difficiles à maîtriser dans ce contexte, avec le risque d'accroître les contraintes pesant sur la gestion des dépenses publiques compte tenu des aléas sur les recettes fiscales. Il a été jugé préférable de privilégier la consolidation de notre dispositif d'incitations à la réduction des dépenses de consommation d'énergie, notamment en faveur des ménages, sous forme de crédits d'impôts, d'incitations budgétaires à s'équiper ou à utiliser des véhicules ou des carburants non polluants et à s'équiper de dispositifs permettant d'économiser les énergies renouvelables.

Les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2002 en faveur de l'environnement sont les suivantes :

- Mesures en faveur du logement

Les dépenses payées par l'acquisition et l'installation par les particuliers d'équipements au taux plein de la TVA et destinés à la maîtrise de l'énergie ouvrent droit à un crédit d'impôts à hauteur de 15  % des dépenses. Cette mesure, déjà contenue dans la loi de finances de 2001, est reconduite. Le plafond du montant des dépenses est relevé pour passer, pour une personne seule, de 3.000 euros (19.678,71 francs) à 4.000 euros (26.238,28 francs). La mesure est étendue aux dépenses payées pour l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage qui bénéficient déjà d'un taux réduit de TVA.

- Mesures en faveur des entreprises

Le dispositif autorisant un amortissement exceptionnel de douze mois en faveur des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables est prorogé pour quatre ans. Les entreprises seront incitées à utiliser des installations antipollution ou économisant l'énergie, grâce à l'amélioration du dispositif de réduction de la base des impôts locaux pour ces investissements.

- Mesures en faveur des véhicules

L'acquisition par les particuliers d'un véhicule neuf électrique hybride ou fonctionnant au gaz liquéfié ouvre droit à un crédit d'impôt d'un montant de 1.525 euros (10.003,34 francs). Cette mesure, déjà contenue dans la loi de finances de 2001, est reconduite et étendue à l'acquisition d'un véhicule neuf fonctionnant au gaz naturel de ville. Le crédit d'impôt est porté à 2.300 euros (15.087,01 francs) lorsque l'acquisition d'un véhicule propre s'accompagne de la destruction d'une voiture particulière immatriculée avant le 1er janvier 1992 (pot catalytique). En outre, un amendement adopté en première partie a étendu les mécanismes d'incitation fiscale aux équipements dits de « bi-carburation ».

L'ADEME s'est trouvée au c_ur de polémiques au cours du premier semestre 2001. Si le rapport de M. Philippe Adnot, sénateur, honorait le débat démocratique, un article du « Figaro », en date du 28 mai 2001, contenait des écrits à la limite de la diffamation. Il importe, en conséquence, de rappeler que si la gestion de l'ADEME a fait l'objet de critiques de la part des parlementaires de la majorité comme de l'opposition, ces critiques portaient sur le fonctionnement de l'établissement, mais n'ont jamais mis en cause l'honnêteté, la capacité de ses dirigeants ou la régularité de l'exécution des crédits dont l'ADEME dispose. L'Inspection des Finances, à l'instar du Parlement, a confirmé le fonctionnement normal à cet égard de l'ADEME.

Dans son rapport sur les crédits de l'environnement pour 2001, publié le 2 novembre 2000, votre Rapporteur spécial avait formulé des critiques sévères à l'égard de l'ADEME. Il faut, pour l'exercice budgétaire en cours d'exécution, ainsi que pour 2002, souligner le travail accompli par le Gouvernement et par l'ADEME pour tenir compte des critiques du Parlement.

En ce qui concerne la pertinence des subventions et le retard qu'aurait pris l'ADEME dans l'utilisation des crédits publics qui lui ont été confiés par le ministère chargé de l'environnement, sur lequel le rapport du Sénat met particulièrement l'accent, il convient de signaler que les engagements, qui correspondent aux conventions d'aides signées par l'agence avec les collectivités, les industriels et ses autres partenaires sont passées de 178 millions d'euros (1.167,60 millions de francs) en 1997 à 342 millions d'euros (2.243,37 millions de
francs) en 2000, soit une croissance de 92  %. Celle-ci met donc progressivement en _uvre les moyens supplémentaires que lui ont délégués les pouvoirs publics au cours des dernières années.

S'agissant précisément du domaine des déchets, les engagements ont crû de 70 millions d'euros (459,17 millions de francs) en 1997 à 147 millions d'euros (964,26 millions de francs) en 2000, soit une croissance de 110  %. Ils s'étaient établis exceptionnellement à 241 millions d'euros (1.580,86 millions de francs) en 1998 du fait d'une forte augmentation, à caractère temporaire, du barème des aides. L'actuel barème, mis en place par l'ADEME en mai 1999, permet désormais à celle-ci d'accompagner de manière fiable les opérateurs de la filière « déchets », et en premier lieu les collectivités territoriales dans leurs programmes d'équipements. Quant aux paiements de l'agence, ils suivent, avec un décalage qui tient à la nature même des opérations financées, l'évolution des engagements.

En ce qui concerne les modalités de gestion et de contrôle interne à l'établissement, le rapport du Sénat fait essentiellement référence aux conclusions et aux recommandations formulées par la mission d'audit réalisée de décembre 1999 à février 2000 par l'Inspection générale des Finances, à la demande expresse des ministres de tutelle. Les conclusions de cet audit ont été présentées au conseil d'administration de l'agence lors de sa réunion du 3 octobre 2000, et celui-ci a décidé de mettre en _uvre l'ensemble des recommandations formulées par la mission d'inspection.

C'est ainsi que l'ADEME a ouvert successivement, au cours de l'année 2000, des chantiers portant sur :

Sur ces différents points, des réformes portant sur les procédures et modes d'intervention de l'agence ont progressivement été mises en place, en accord avec les ministères de tutelle et la direction du budget. En outre, le contrat de plan pluriannuel, adopté en juin 2001, a permis de préciser les améliorations qu'il convenait d'apporter encore dans l'organisation de la gestion et dans les procédures internes, notamment en renforçant le rôle confié à l'inspection générale de l'établissement.

La gestion par l'ADEME des crédits publics, dont il faut souligner qu'elle n'a fait l'objet d'aucune critique fondamentale de la part de l'Inspection générale des finances, va donc se poursuivre, dans des conditions accrues de clarté et d'efficacité.

Les tableaux ci-après retracent l'état prévisionnel des recettes et des dépenses de l'ADEME en 2000 et 2001.

ORIGINE DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME

(en millions d'euros)

Ministère d'origine

2000

2001

Industrie

36,8

36,8

Recherche

16,6

15,8

Environnement

338,6

297,4

Total crédits budgétaires

392,1

350,2

Autres ressources

15

11,5

Total

407,1

361,7

Source : ministère de l'environnement

RÉPARTITION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME
PAR THÈME D'INTERVENTION

(en millions d'euros)

 

2000

2001

Déchets

207,1

173,2

Transport et air

71,4

62,4

Utilisation rationnelle de l'énergie

28

31,8

Bruit

24,6

24,7

Énergies renouvelables

44,4

39,8

Actions transversales

22

21,4

International

9,4

8,1

Total

407,1

361,7

Source : ministère de l'environnement

Pour 2002, le ministère de l'environnement prévoit une dotation de 29,2 millions d'euros (191,54 millions de francs) de crédits de fonctionnement (chapitre 44-20) et une dotation de crédits d'intervention (chapitre 67-30) de 250 millions d'euros (1,63 milliard de francs) en autorisations de programme et de 60,9 millions d'euros (399,48 millions de francs) en crédits de paiement.

Parallèlement, le secrétaire d'État à l'Industrie prévoit une dotation de 1,5 million d'euros de crédits de fonctionnement et une dotation de crédits d'intervention de 36,8 millions d'euros (241,39 millions de francs) en autorisations de programme et de 12,1 millions d'euros (79,37 millions de francs) en crédits de paiement.

Quant au ministère de la Recherche, il prévoit d'attribuer à l'ADEME :

L'ADEME a concentré ses activités sur le partenariat avec les collectivités locales. Ainsi ont été signées des conventions avec les départements dans le domaine des déchets ménagers (183 millions d'euros en 2000). En outre, l'agence a fortement contribué aux contrats de plan État-régions, en signant dans chaque région un contrat de plan particulier. Elle a pu ainsi mobiliser, dès 2000, 76 millions d'euros (500 millions de francs) supplémentaires sur l'ensemble de ses missions, et une enveloppe annuelle du même ordre sera mise en _uvre au cours de la durée des contrats de plan. Au total, les engagements conjoints de l'ADEME, des régions et des départements portent l'effort public dans les domaines de la maîtrise de l'énergie, des transports, de l'air et des déchets à plus de 533 millions d'euros (3,5 milliards de francs) par an.

L'ADEME a également largement contribué à la relance de la politique de maîtrise de l'énergie. Décidée par le Gouvernement dès 1998, elle répondait à la nécessité d'une diversification des ressources énergétiques du pays, tout en préservant les capacités de choix énergétiques futurs. Elle était aussi une condition du respect par la France des engagements pris au sommet de Kyoto pour stabiliser à l'horizon 2010 les émissions de gaz à effet de serre au niveau de 1990. Ces engagements ont été réaffirmés en janvier 2000 dans le cadre du Plan national de lutte contre le changement climatique.

Le Programme national d'amélioration de l'efficacité énergétique (PNAEE) adopté le 6 décembre 2000 a donné une nouvelle impulsion à cette démarche. Avec un effort accru de maîtrise des consommations d'énergie, en particulier dans le secteur des transports, et un véritable essor des énergies renouvelables, conformément aux objectifs du projet de directive européenne sur la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables (20 % pour la France à l'horizon 2010), ce programme devrait générer environ 1,8 milliard d'euros (12 milliards de francs) d'investissements par an jusqu'en 2010, notamment grâce à la mobilisation de relais bancaires. Il permettrait ainsi de réduire les rejets de carbone de 16 millions de tonnes par an.

Après une première année consacrée à la définition des orientations et des modes d'intervention et à la mobilisation des partenaires, l'année 2000 a vu l'ensemble des secteurs de la maîtrise de l'énergie effectuer leur montée en puissance, notamment dans le cadre des contrats de plan État-régions, avec environ 450 millions d'euros (3 milliards de francs) d'investissements. Les actions de sensibilisation et d'information à destination du grand public en faveur des économies d'énergie ont, par ailleurs, été renforcées avec le lancement à partir de juin 2001 d'une campagne nationale de sensibilisation et la mise en place de Points Info Énergie, chargés d'apporter des conseils de proximité.

Dans le secteur de l'habitat et du secteur tertiaire, le soutien aux études d'aides à la décision a largement progressé et il concerne près de 5.000 bâtiments, soit sept fois plus qu'en 1999. En outre, l'ADEME a fortement participé à la mise en place de la nouvelle réglementation thermique des bâtiments neufs publiée en octobre 2000. Celle-ci permettra de faire progresser les modes de construction et de réduire d'environ 10 % la consommation d'énergie nécessaire au chauffage d'un logement neuf, et de 25 % celle d'un bâtiment tertiaire neuf par rapport aux pratiques découlant de la réglementation thermique de 1989.

Dans le domaine des technologies des transports, l'effort en matière de recherche s'est accentué (par exemple sur la réduction des impacts de la climatisation automobile) avec un budget qui a doublé une première fois en 2000. Un dispositif d'aides renforcé a été mis en place afin de favoriser le développement des technologies propres et économes, comportant des aides aux taxis roulant au GPL et l'extension des soutiens aux véhicules électriques des particuliers et des entreprises. Les collectivités locales ont accru leurs efforts en vue de réduire les émissions polluantes de leurs parcs d'autobus. L'effort a été poursuivi en 2001 et l'on devrait compter en France 600 bus fonctionnant au gaz à la fin de l'année.

En ce qui concerne l'organisation des systèmes de transports :

· l'ADEME a accordé en 2000 1,3 million d'euros (8,6 millions de francs) d'aides à la recherche ainsi que 1,5 millions d'euros (10 millions de francs) d'aides à la décision, principalement vers les collectivités territoriales à travers les plans de déplacements urbains et les schémas de services collectifs de transport ;

· le développement du transport combiné a fait l'objet en 2000 de 0,8 million d'euros (5 millions de francs) d'aides de l'agence, avec près de 3 millions d'euros (20 millions d'euros) d'investissements dans les entreprises de transport.

Il faut enfin souligner que l'ADEME, souhaitant diversifier ses outils financiers d'intervention, effectue désormais un accompagnement financier plus spécifique réservé aux PME qui réalisent des investissements en matière de maîtrise de l'énergie. Créé à l'initiative de la SOFARIS et de l'ADEME, le fonds de garantie des investissements de maîtrise de l'énergie a pour vocation de favoriser les investissements en la matière. Pour les investissements des PME, la SOFARIS, filiale de la banque de développement des PME, garantit les prêts à hauteur de 40 %. Le fonds permet de porter cette garantie à 70 % de l'encours des prêts.

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III.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE 2000

L'exécution des crédits consacrés à l'environnement a confirmé la progression globale des dotations.

Les tableaux ci-après permettent de constater le rapport entre les crédits votés et les crédits ouverts, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

AUTORISATIONS DE PROGRAMME

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

Titres

LFI

Dotation

LFI

Dotation

LFI

Dotation

LFI

Dotation

V

33,83

39,77

41,66

48,59

52,50

61,47

52,09

181,89

VI

88,65

96,65

80,26

103,19

334,79

361,12

420,13

494,74

Total AP

122,46

136,43

121,93

151,78

387,30

422,59

472,24

676,63

CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

Titres

LFI

Crédits ouverts

LFI

Crédits ouverts

LFI

Crédits ouverts

LFI

Crédits ouverts

III

129,54

70,17

132,68

71,86

158,18

107,42

192,60

112,52

IV

37,03

40,25

42,11

44,29

77,89

79,24

88,59

103,31

Total DO

166,57

110,43

174,78

116,15

236,07

186,66

281,21

215,84

V

37,06

58,16

36,60

51,33

43,28,

70,68

43,69

200,42

VI

81,24

102,14

78,16

119,32

323,83

393,47

331,13

562,37

Total CP

118,30

160,24

114,76

170,67

367,11

464,16

374,84

762,79

Total

284,87

270,69

289,56

286,83

603,20

650,84

656,05

978,65

L'on constate que le budget du ministère de l'environnement est fortement affecté par les diverses mesures intervenues en cours d'exercice, de sorte que le montant des dotations s'écarte assez systématiquement sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Au total, le budget de l'environnement représentait en 2000 environ 0,25 % du budget civil de l'État, soit une diminution par rapport à 1999, où il s'établissait à 0,3 %. Les principaux axes d'efforts ont concerné :

- le soutien aux politiques environnementales (+ 19 %), dont en particulier 17,07 millions d'euros pour les ressources humaines (accroissement des effectifs et mesures catégorielles) et 5,12 millions d'euros pour les moyens de fonctionnement et l'informatique ;

- la protection de la nature, des sites et des paysages, qui après une augmentation exceptionnelle de plus de 22 % en 1999, progresse encore de 14 % pour atteindre 13,10 millions d'euros en crédits de paiement, les nouveaux moyens ayant été affectés principalement au renforcement des crédits du Fonds de gestion des milieux naturels, au développement du réseau d'espaces naturels protégés, à la politique de préservation des sites et paysages et à l'environnement urbain ;

- le soutien à la politique de l'eau : même si les crédits du budget général paraissent stagner, la création du FNSE (76,22 millions d'euros) par consolidation de 38,11 millions d'euros de fonds de concours habituellement reçus en cours d'exécution, et 38,11 millions d'euros inscrits dès la loi de finances initiale, indique globalement un accroissement de ce secteur de près de 95 % dès la loi de finances initiale.

Parallèlement, les moyens en personnel du ministère ont été notablement accrus, passant de 2.551 en 1999 à 2.760 en 2000, soit 209 emplois budgétaires représentant une augmentation de 8,2%. 57 emplois budgétaires ont ainsi été créés au bénéfice de l'administration centrale, 100 pour les services extérieurs et 44 pour l'inspection des installations classées.

En 2000, les dotations mises à la disposition du ministère de l'environnement ont sensiblement dépassé les crédits ouverts en loi de finances initiale. Globalement, le taux de consommation des crédits s'établit à 83 % pour le titre III, 88 % pour le titre IV, 50 % pour le titre V et 50 % pour le titre VI, soit des taux inférieurs à l'exercice 1999.

Le tableau ci-après présente les évolutions des crédits, en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions, des annulations et des crédits ouverts par les deux lois de finances rectificatives.

Au total, les crédits disponibles sont passés de 0,37 milliard d'euros en loi de finances initiale à 0,76 milliard d'euros, soit une augmentation de 203 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DISPONIBLES EN 2000

(en millions d'euros)

 

Loi de
finances initiale

Reports

Fonds de concours

Transferts et
répartitions

Annulations

Lois de
finances
rectificatives

Total

Titre III

192,60

8,54

3,86

- 92,84

- 6,92

0,72

112,52

Titre IV

88,59

1,36

0,08

0,27

-

13,00

103,31

Total dépenses ordinaires

281,19

9,89

3,93

- 92,57

- 6,92

20,17

215,84

Titre V

43,69

34,01

1,89

121,21

- 5,27

4,88

200,42

Titre VI

331,13

198,60

4,19

3,05

- 2,44

27,81

562,37

Total dépenses en capital

374,83

232,61

6,08

124,26

- 7,71

32,69

762,79

Total crédits de paiement

656,02

242,50

10,17

31,69

- 14,64

52,85

978,63

Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement.

S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint 0,68 milliard d'euros, dépassant de 143 % les dotations ouvertes en loi de finances initiale. Le titre V a été consommé à hauteur de 95 %, le titre VI ayant atteint 78 %.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME EN 2000

(en millions d'euros)

 

Loi de finances initiale

Reports

Fonds de concours

Transferts et répartitions

Annulations

Lois de
finances
rectificatives

Total

Titre V

52,09

8,35

0,96

121,21

- 6,08

5,34

181,89

Titre VI

420,13

11,51

4,19

3,05

- 6,43

62,28

494,74

Total

472,23

19,86

5,15

124,26

- 12,52

67,92

676,63

Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement.

Les deux lois de finances rectificatives ont majoré les crédits de l'exercice 2000.

La première, du 13 juillet 2000 (JO du 14 juillet 2000) et le décret de répartition associé, n° 2000-659 de même date, ont ouvert :

- 6,25 millions d'euros au chapitre 34-98 - moyens de fonctionnement des services ;

- 0,91 million d'euros au chapitre 36-41 - subventions de fonctionnement à divers établissements publics ;

- 1,83 million d'euros au chapitre 44-10 - protection de la nature et de l'environnement ;

- 53,97 millions d'euros et 4,88 millions d'euros sur le chapitre 57-20 - protection de la nature et de l'environnement - études et travaux d'investissement ;

- 6,86 millions d'euros en autorisations de programme et 50 millions de francs en crédits de paiement sur le chapitre 67-20 - protection de la nature et de l'environnement - subventions d'investissement ;

- 3,66 millions d'euros en autorisations de paiement et crédits de paiement sur le chapitre 67-41 - subventions d'investissement à divers établissements publics ;

La seconde loi de finances rectificative du 30 décembre 2000 (JO du 31 décembre 2000) et le décret de répartition n° 2000-1387 de même date, ont ouvert :

- 0,50 million d'euros de crédits à nouveau sur le chapitre 44-10 - protection de la nature et de l'environnement ;

- 6,10 millions d'euros sur le chapitre 44-20 - subventions à divers organismes (cette mesure, correspondant à la décision du Premier ministre de relance des économies d'énergie, est à rapprocher de l'abondement du chapitre 67-30) ;

- 4,57 millions d'euros sur le chapitre 44-40 - subvention aux établissements publics dans le domaine de la protection et de la sécurité nucléaire - chapitre nouveau créé par cette loi de finances rectificative pour tenir compte de la décision de principe consistant, sous certaines conditions, à faire relever de la tutelle technique du ministère de l'environnement, les compétences détenues en matière de protection et de sécurité nucléaire civiles par le commissariat à l'énergie atomique.

Il faut également noter les arrêtés du 9 août et du 16 novembre 2000, qui ont transféré un montant global de 96,74 millions d'euros du budget de l'environnement vers les services communs de l'Equipement, ainsi que vers les ministères de l'Agriculture, de l'Économie et de l'Emploi et les 2760 emplois correspondants, initialement ouverts au budget de l'environnement, selon la répartition suivante :

- Agriculture 472

- Economie 887

- Emploi 7

- Equipement 1.394

Trois opérations d'annulation de crédits ont été opérées au cours de la gestion 2000.

En premier lieu, par arrêté du 27 juillet 2000, 8,57 millions d'euros ont été annulés sur des chapitres de dépenses ordinaires :

- 1,37 million d'euros sur le chapitre 31-95 - vacations et indemnités diverses ;

- 4,5 millions d'euros sur le chapitre 33-90 - cotisations sociales - part de l'État ;

- 6,74 millions d'euros sur le chapitre 34-98 - moyens de fonctionnements des services.

En deuxième lieu, et en relation avec les ouvertures prévues en seconde loi de finances rectificative de l'année, un arrêté du 15 novembre 2000 a annulé en autorisations de programme 7,32 millions d'euros et 14,64 millions d'euros en crédits de paiement :

- 3,40 millions d'euros en autorisations de programme et 3,90 millions d'euros en crédits de paiement sur le chapitre 57-20 - protection de la nature et de l'environnement - études et travaux d'investissement ;

- 1,52 million d'euros en autorisations de programme et 1,37 millions d'euros en crédits de paiement sur le chapitre 57-91 - équipement immobilier des services ;

- 2,44 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement sur le chapitre 67-30-Ademe.

Enfin, en troisième lieu, par arrêté du 27 décembre 2000 en autorisations de programme 5,15 millions d'euros correspondant aux reliquats d'autorisations de programme sur opérations gelées depuis 4 ans ont été annulés, à raison de :

- 0,28 million d'euros sur le chapitre 57-10 - POLMAR ;

- 1,11 million d'euros sur le chapitre 57-20 - protection de la nature et de l'environnement - études et travaux d'investissement ;

- 0,13 million d'euros sur le chapitre 57-91 - équipement des services ;

- 3,99 millions d'euros sur le chapitre 67-20 - protection de la nature et de l'environnement - subventions d'investissement.

L'article 58 de la loi de finances initiale pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a créé une deuxième section au compte d'affectation spéciale n° 902-00 en réaménageant le dispositif initial du Fonds national de développement des adductions d'eau. L'article 58 prévoit en effet que ce dernier Fonds devient le Fonds national de l'eau.

Ce compte comporte désormais deux sections : la première dénommée Fonds national de développement des adductions d'eau et la seconde, dénommée Fonds national de solidarité pour l'eau concernant les opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau. Le ministre de l'environnement est l'ordonnateur principal de cette seconde section. Il est assisté par un comité consultatif dont la composition et les attributions ont été définies par le décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000.

Les moyens financiers du Fonds national de solidarité pour l'eau sont constitués par un prélèvement pour l'eau auprès des agences de l'eau, dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances sur la base d'un versement unique devant intervenir avant le 15 février de chaque année.

En regard des recettes, cette seconde section retrace en dépenses :

- les investissements relatifs à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à l'équipement pour l'acquisition de données ;

- les subventions d'investissement relatives aux mêmes questions, à la restauration de milieux dégradés, aux économies d'eau dans l'habitat collectif social, à la protection et à la restauration des zones humides ;

- les dépenses d'études relatives aux données sur l'eau, les frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau, les actions de coopération internationale ;

- les subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche ainsi qu'aux établissements publics, associations et organismes techniques compétents pour leurs interventions au titre de la politique de l'eau ;

- les interventions relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau ;

- les restitutions des sommes indûment perçues ;

- les dépenses diverses ou accidentelles.

La loi de finances pour 2000 a adopté un budget de 76,22 millions d'euros en recettes et en dépenses.

L'exécution des recettes

Pour 2000, le montant du prélèvement auprès des agences était ainsi établi :

- Agence de l'eau Adour-Garonne 7,01 millions d'euros

- Agence de l'eau Artois-Picardie 5,84 millions d'euros

- Agence de l'eau Loire-Bretagne 12,15 millions d'euros

- Agence de l'eau Rhin-Meuse 42.3 millions d'euros

- Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse 115.2 millions d'euros

- Agence de l'eau Seine-Normandie 27,21 millions d'euros

L'exécution des dépenses

En valeur absolue, les dotations n'ont pas varié par rapport aux crédits ouverts. Un seul mouvement doit être signalé ; il a concerné 2,67 millions d'euros annulés sur le chapitre 09 - subventions de fonctionnement à divers établissements publics, associations et organismes techniques - par arrêté du 15 novembre 2000 (JO du 26 novembre 2000) et réouverts au chapitre 08 - études et fonctionnement - par la seconde loi de finances rectificative pour 2000 : les crédits initialement inscrits sur un chapitre de subvention ne pouvant être utilisés au titre du fonctionnement général des services.

PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du mardi 23 octobre 2001, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de l'environnement.

Votre Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget pour 2002 s'inscrivait dans un contexte politique où les questions d'environnement présentaient un caractère d'urgence pour nos concitoyens, avec les atteintes au domaine forestier et les catastrophes technologiques. Le projet de budget de l'environnement est, en conséquence, prioritaire, avec des crédits de paiement établis à 716 millions d'euros, soit une progression de 6,26  %. La baisse des autorisations de programme (- 7,7  %) est due à un ajustement des consommations de crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). La caractéristique essentielle du budget pour 2002 est de poursuivre la création d'emploi. Il s'agit, en effet, d'un ministère jeune, qui dispose de peu de moyens humains. En dehors de la direction de l'environnement, le ministère est contraint d'utiliser les agents des ministères de l'industrie et de l'équipement.

Abordant l'examen des crédits consacrés au soutien des politiques environnementales, votre Rapporteur spécial a indiqué qu'ils atteignaient 213 millions d'euros, soit une progression de 14,5  %. Ces crédits permettront d'abord de renforcer les capacités d'expertise et d'intervention du ministère, tant en ce qui concerne l'administration centrale que les services déconcentrés :

- 75 emplois budgétaires sont créés pour renforcer les effectifs de l'administration centrale (+ 3,5 millions d'euros, soit 23 millions de francs), destinés à renforcer la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et le service de contrôle financier. Ces créations permettront également de résorber l'emploi précaire ;

- 162 emplois sont créés au sein des directions régionales de l'environnement (+ 5,9 millions d'euros, soit 39 millions de francs) et 50 au sein des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement pour renforcer notamment les effectifs de l'inspection des installations classées. Malgré ces augmentations d'effectifs, le ministère souffre toujours d'un manque de personnel.

Les crédits consacrés à la protection de la nature et des sites augmentent de 7,2  %, notamment en raison de nouvelles dotations en faveur des parcs naturels. Il est à noter également les créations d'emplois au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Quant à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, les crédits de paiement passent de 42 millions d'euros en 2001 à 32,7 millions d'euros pour 2002, les autorisations de programme étant stabilisées à 36,3 millions d'euros. Le budget pour 2002 ne donne pas la priorité à la prévention des inondations d'origine fluviale, alors que les dégâts, au titre de ce risque sont globalement évalués à 457 millions d'euros pour l'année 2001. Les crédits sont, en outre, notoirement insuffisants pour la police de l'eau qui n'est plus exercée par l'État alors qu'il s'agit d'une compétence régalienne.

M. Charles de Courson a approuvé sur ce point les propos de votre Rapporteur spécial.

Votre Rapporteur spécial, a, enfin, indiqué que les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques s'élèveraient à 397 millions d'euros, en progression de 5,5 %. Les autorisations de programme, quant à elles, passent de 338 millions à 299 millions d'euros, soit une diminution de 13,4 %. Une grande partie des crédits de cet agrégat transitent par l'ADEME et les établissements publics dans le domaine de la protection et de la sûreté nucléaire. Le projet de budget met plus particulièrement l'accent sur la lutte contre la pollution de l'air, la prévention des risques naturels et industriels, et la lutte contre le bruit. Sur ce dernier point, le Gouvernement escompte 45.000 inspections d'installations classées en 2002. Enfin, la subvention de fonctionnement destinée à l'ADEME augmente de 1,2 million d'euros, pour atteindre 19,2 millions d'euros. Les autorisations de programme passent de 297 millions à 250 millions d'euros. L'ADEME apure actuellement ses retards de paiement, et la diminution des crédits permet d'en adapter l'exécution à un rythme plus réaliste. De même, les crédits de paiement du titre VI enregistrent une baisse pour s'établir à 60 millions d'euros pour 2002, à comparer à 74 millions d'euros en 2001.

M. Charles de Courson a souhaité connaître l'état de sous-consommation des crédits du budget 2000, ses causes, et les conditions de poursuite de la mise en place du schéma « Vélo-routes-voies vertes ». Les crédits liés à l'exécution du programme « Natura 2000 » risquent de ne pas être consommés en raison de la probable annulation de la procédure par le Conseil d'État. Il a souhaité, en outre, des précisions sur la police de l'eau et sur les statistiques de contrôle des installations classées par chaque direction régionale de l'industrie.

M. Alain Rodet a évoqué les crises successives de l'ADEME.

M. Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur la nécessité d'augmenter les crédits du ministère de l'environnement qui souffrent d'une sous-consommation chronique. Il convient de s'interroger sur l'efficience de certains crédits, sur des gaspillages, et de partager l'inquiétude de M. Charles de Courson sur le programme « Natura 2000 » d'autant que le ministère fait systématiquement des propositions contre les collectivités locales alors qu'il préconise par ailleurs le développement de la démocratie participative.

Votre Rapporteur spécial, a confirmé qu'un arrêt du Conseil d'État de juin 2001 risquait de mettre en cause l'ensemble du programme « Natura 2000 ». Il est également exact que l'État abandonne ses prérogatives de gestion des rivières domaniales, au point qu'un transfert des compétences en la matière devient vivement souhaitable. La sous-consommation des crédits est un fait indéniable tant au niveau ministériel qu'au sein de l'ADEME. S'agissant de cet établissement, il faut noter qu'à la suite des vives critiques formulées à son encontre, critiques au demeurant parfaitement justifiées, de nouvelles procédures sont mises en _uvre, qui permettent une amélioration de la consommation des crédits. Un tiers des crédits de 2000, qui atteignaient 455 millions de francs, a été soit annulé (20 millions de francs) soit reporté (120 millions de francs). En dépit de ces problèmes, et compte tenu de l'arrivée d'un nouveau ministre, il convient, pour solde de tout compte, d'adopter cependant ce budget.

M. Charles de Courson a affirmé que la périodicité des contrôles des directions régionales de l'industrie, dans son département, n'était pas compatible avec une surveillance correcte.

La commission des Finances a adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de l'environnement pour 2002 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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N° 3320-1 .- Rapport de M. Michel Suchod (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2002 -Aménagement du territoire et environnement : Environnement.


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