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mis en distribution
le 5 novembre 2001
N° 3320
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n°3262),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur Général,
Député.
--
ANNEXE N° 19
EMPLOI ET SOLIDARITÉ :
SOLIDARITÉ
Rapporteur spécial : M. Pierre FORGUES
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
INTRODUCTION 7
I.- LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ EN 2000 ET EN 2001 9
A.- L'EXÉCUTION EN 2000 9
1.- L'agrégat « développement social » 10
2.- L'agrégat « intégration et lutte contre les exclusions » 11
B.- L'EXÉCUTION PROVISOIRE EN 2001 12
II.- UNE AUGMENTATION DES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS 18
A.- LES ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX 18
1.- Les instituts pour jeunes sourds et aveugles 18
2.- Le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles 19
B.- LA FORMATION DES PERSONNELS SOCIAUX 19
1.- Les aides aux centres de formation 20
2.- Les aides financières aux étudiants en travail social 22
C.- L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE 25
D.- LA FIN DU SERVICE NATIONAL DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE 26
III.- DES POLITIQUES SOCIALES CONFORTÉES 29
A.- LES PERSONNES HANDICAPÉES 29
1.- Les allocations 33
a) L'allocation aux adultes handicapés 33
b) L'allocation supplémentaire du Fonds spécial d'invalidité 34
2.- Les établissements 35
3.- La tutelle et la curatelle d'État 44
4.- L'action sociale 46
a) Dépenses non déconcentrées 46
b) Dépenses déconcentrées 47
c) Les autres aides, allocations et prestations 48
5.- Suivi des propositions passées 49
B.- L'INSERTION 52
1.- Le revenu minimum d'insertion 52
a) L'évolution générale 52
b) L'évolution dans les départements d'outre-mer 55
c) Bilan des mesures d'insertion 57
2.- Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale 59
3.- La couverture maladie des plus démunis 61
a) La contribution au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle 61
b) L'aide médicale d'État 62
4.- Les dépenses d'intervention 62
5.- Le règlement de dépenses à des pays étrangers 67
C.- LA FAMILLE ET L'ENFANCE 67
D.- LES PERSONNES ÂGÉES 71
1.- L'action sociale 71
a) Les actions nationales 71
b) Les crédits déconcentrés 72
c) Les autres aides, allocations et prestations 75
2.- La transformation et la rénovation des établissements 76
3.- Bilan provisoire de la PSD et perspective de la mise en place de l'APA 77
E.- L'INTÉGRATION 81
1.- Les instances nationales 82
a) Le Haut conseil à l'intégration 82
b) Le Conseil national pour l'intégration des populations immigrées 82
c) Le Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations 82
d) La commission interministérielle pour le logement des populations immigrées 83
e) L'Agence pour le développement des relations interculturelles 83
2.- Les actions de portée générale 83
3.- Les actions en faveur des réfugiés 85
F.- LES DROITS DES FEMMES 88
G.- LES SUBVENTIONS À LA PROTECTION SOCIALE DE L'OUTRE-MER 92
EXAMEN EN COMMISSION 97
Au sein du fascicule II (santé et solidarité) du budget de l'emploi et de la solidarité, les crédits de la solidarité demeurent regroupés dans deux agrégats : l'agrégat 23, intitulé « Développement social », et l'agrégat 24, intitulé « Intégration et lutte contre les exclusions ».
Le présent projet de loi de finances présente assez peu de modifications de nomenclature par rapport à l'an dernier, le travail de refonte des agrégats ayant déjà été accompli dans la loi de finances initiale pour 2001. Il se trouve d'ailleurs que ce travail prépare efficacement la mise en _uvre de la loi organique du 1er août 2001, ce dont votre Rapporteur spécial ne peut que se féliciter. Un chargé de mission a également été recruté pour piloter la définition des futurs « programmes » et « missions » du ministère, et il est prévu de déployer six groupes de travail sous l'égide d'un comité de planification stratégique pour mener à bien ce travail d'adaptation.
L'évolution du budget de la solidarité, à l'exclusion des crédits spécifiques aux rapatriés, qui font l'objet d'un rapport spécial distinct, est retracée dans le tableau ci-dessous :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ (2001-2002) (en millions d'euros) | |||
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution | |
Développement social |
5.766,87 |
6.100,52 |
+ 5,79 |
Intégration et lutte contre les exclusions |
7.160,91 |
7.161,21 |
0 |
Total |
12.927,78 |
13.261,73 |
+2,58 |
Sources : budget voté et projet de loi de finances. |
Au-delà de ce tableau général, il convient de mentionner :
- une révision des services votés, la suppression des crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience dans le cadre de la fin du service national, pour un total de 7,47 millions d'euros (49 millions de francs) ;
- la diminution des crédits du revenu minimum d'insertion (RMI), à hauteur de 71,7 millions d'euros (470,32 millions de francs) pour tenir compte de la baisse du nombre de bénéficiaires ;
- 96,97 millions d'euros (636,08 millions de francs) en moyens nouveaux dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ;
- un ajustement à la baisse de 68,6 millions d'euros (450 millions de francs) pour tenir compte des prévisions de dépenses sur la couverture maladie universelle (CMU) et sur l'aide médicale ;
- une dotation de 47,72 millions d'euros (313,02 millions de francs) de crédits supplémentaires en faveur des personnes handicapées ;
- 38,87 millions d'euros (254,97 millions de francs) supplémentaires en faveur des demandeurs d'asile.
À bien des égards, il y a donc lieu de se féliciter de ce projet de budget en augmentation de 2,58 % par rapport à celui de l'an dernier, et qui comporte également un renforcement significatif en moyens humains, cette évolution étant retracée non pas au sein du présent rapport spécial mais dans celui consacré aux crédits de la santé, au titre des services communs à ces deux politiques : ce ne sont pas moins de 294 nouveaux emplois qui seront créés en 2002, dont 242 en services déconcentrés (Directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales).
Venant améliorer encore le bilan déjà très positif de la législature qui va s'achever, notamment en termes de lutte contre les exclusions, le budget de la solidarité pour 2002 comporte une extension des droits en matière de minima sociaux, avec le passage d'un trimestre à deux du cumul d'un minimum social et d'un revenu d'activité, l'abandon de l'évaluation forfaitaire pour l'allocation adulte handicapé, et l'absence de prise en compte des bourses d'étudiants pour le calcul du RMI. Est mis en place le programme de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans son volet « insertion et accès aux droits », qui comprend notamment des mesures en faveur de l'hébergement d'urgence et l'accompagnement social. Enfin, 2002 verra la mise en _uvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), rendue possible par la création de postes supplémentaires et le doublement du nombre de contrats locaux d'information et de coordination dans le cadre de la généralisation de la coordination gérontologique.
Votre Rapporteur spécial est bien conscient de l'immensité des besoins et de l'ampleur des défis, dont le moindre ne sera pas la mise en place de l'APA, en dépit des efforts déployés, mais il se veut confiant en la justesse des priorités poursuivies et en la qualité des personnels qui concourent à leur mise en _uvre. Ce constat se vérifie à chacun de ses déplacements en tant que Rapporteur spécial (dans les Hautes-Pyrénées, en Haute-Garonne, dans le Nord et tout récemment en Côte-d'Or). Il ne s'agit certainement pas toutefois de se montrer complaisant, et les pages qui suivent en sont la preuve. Quand elles existent, les difficultés, les lacunes ou les incohérences doivent être soulignées, et la persévérance finit parfois par produire ses fruits, comme en témoigne le début de mise en _uvre des propositions que votre Rapporteur spécial avait formulées dans ses travaux sur les COTOREP au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle.
La transition est aisée avec une conclusion hélas rituelle : le travail parlementaire ne semble pas considéré par le Gouvernement avec le respect qui lui est dû, comme en témoignent les délais de réponse au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial. Puisse l'entrée en vigueur dès l'an prochain des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relatives au caractère opposable de ces délais améliorer notablement cette situation.
I.- LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ
EN 2000 ET EN 2001
Après le vote de la loi de finances initiale pour 2000, la gestion budgétaire de la section II du ministère de l'emploi et de la solidarité aura été marquée par les événements suivants :
· des crédits reportés de l'exercice 1999 pour environ 220 millions d'euros, soit 1,45 milliard de francs (104,82 millions d'euros, soit 687,6 millions de francs, de dépenses ordinaires et 116,01 millions d'euros, soit 761 millions de francs, de dépenses en capital) ;
· la loi de finances rectificative de juillet 2000 qui a ouvert 381 millions d'euros (2,5 milliards de francs) sur la section II, dont 60,98 millions d'euros (400 millions de francs) pour les crédits de la solidarité ;
· deux mouvements budgétaires réalisés en fin de gestion sur cette même section : le décret de virement du 8 novembre pour 120,89 millions d'euros (793 millions de francs) et la loi de finances rectificative du 30 décembre pour 377 millions d'euros (2,47 milliards de francs), affectés pour l'essentiel aux crédits de la solidarité ;
· des rattachements de fonds de concours pour 31,25 millions d'euros (205 millions de francs), en provenance principalement du Fonds social européen ;
· des reports de crédits de 2000 sur l'exercice 2001 limités à 296 millions d'euros (1,939 milliard de francs), soit moins de 2 % de la totalité des crédits disponibles.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS AU COURS DE L'EXERCICE 2000 (en millions d'euros) | |||
Dépenses |
Dépenses |
Total | |
Crédits ouverts en loi de finances initiale |
13.731,68 |
116,3 |
13.847,98 |
Mesures positives |
1.022,08 |
142,81 |
1.164,89 |
· Lois de finances rectificatives |
732,61 |
24,54 |
757,15 |
· Reports |
103,62 |
116,01 |
219,63 |
· Virements |
121 |
- |
121 |
· Fonds de concours |
29,54 |
1,77 |
31,31 |
· Reports de fonds de concours |
1,2 |
- |
1,2 |
· Répartitions |
4,02 |
0,49 |
4,51 |
· Transferts |
30,08 |
- |
30,08 |
Mesures négatives |
- 482,58 |
- 0,88 |
- 483,46 |
· Virements |
- 121 |
- |
- 121 |
· Transferts |
- 185,5 |
- 0,76 |
- 186,26 |
· Répartitions |
- 17,99 |
- |
- 17,99 |
· Annulations |
- 158,09 |
- 0,12 |
- 158,21 |
· Annulations de fonds de concours |
- 0,00 |
- |
- 0,00 |
Crédits disponibles nets |
14.271,19 |
258,23 |
14.529,41 |
Source : rapport du contrôleur financier. |
(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat |
LFI 2000 |
Exécution 2000 |
Handicap, dépendance et personnes âgées |
5.356,55 |
5.485,46 |
Famille et enfance |
17,62 |
17,37 |
Moyens généraux du développement social |
126,19 |
127,47 |
Autres |
54,16 |
45,93 |
Total |
5.554,51 |
5.676,23 |
Source : compte rendu de gestion budgétaire
Pour la composante « handicap, dépendance et personnes âgées », 129,58 millions d'euros (850 millions de francs) ont été ouverts afin de combler les insuffisances et plusieurs contributions dues par l'État au titre de l'allocation pour adultes handicapés (30,49 millions d'euros, soit 200 millions de francs, ont été ouverts par le décret de virement du 8 novembre et 99,09 millions d'euros, soit 650 millions de francs, par la loi de finances rectificative de décembre). La seconde loi de finances rectificative a également ouvert 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) pour résorber les besoins de crédits concernant les tutelles et curatelles d'État (chapitre 46-33, article 20).
Le périmètre de cette composante a été modifié en 2000 avec le transfert en provenance des charges communes de 242,7 millions d'euros (1,59 milliard de francs) des crédits du Fonds spécial d'invalidité inscrits sur l'article 60 du chapitre 46-33.
S'agissant de la composante « moyens généraux du développement social », ce sont des modifications de périmètre qui expliquent la diminution des crédits en loi de finances initiale pour 2000.
La loi de finances rectificative de juillet 2000 a permis l'ouverture de 5,03 millions d'euros (33 millions de francs) de crédits supplémentaires sur le chapitre 46-31 (en complément des 2,06 millions d'euros (13,5 millions de francs) prévus par la loi de finances initiale) affectés au financement du programme d'action pour 2000 du secrétariat d'État à l'économie solidaire. Ces crédits ont été dédiés à la préparation et au lancement d'un appel à projets d'envergure nationale décliné en partenariats nationaux et locaux avec d'autres financeurs.
Enfin, au sein de la composante « autres », les crédits de la dotation au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines inscrits en 1999 sur le chapitre 47-23 ont été transférés en loi de finances initiale pour 2000 au budget des charges communes.
EXÉCUTION DE L'AGRÉGAT
« INTÉGRATION ET LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS »
(en millions d'euros)
Composantes de l'agrégat |
LFI 2000 |
Exécution 2000 |
Lutte contre les exclusions |
6.754,29 |
6.665,07 |
Populations et migrations |
65,89 |
247,96 |
Autres |
3,17 |
3,05 |
Total |
6.823,23 |
6.915,68 |
Source : compte rendu de gestion budgétaire
Au sein de la composante « lutte contre les exclusions », les deux mouvements budgétaires de fin d'année (décret de virement de novembre et collectif de décembre) ont permis d'affecter un montant important de crédits à l'ajustement de la dotation et au règlement d'une partie des dettes des minima sociaux inscrits au chapitre 46-83 : RMI pour 82,81 millions d'euros (543,2 millions de francs), dont 18,02 millions d'euros (118,2 millions de francs) lors du décret de virement et 425 millions de francs en loi de finances rectificative ; allocation de parent isolé (API) pour 61,36 millions d'euros (402,5 millions de francs) lors du décret de virement.
La loi de finances rectificative de juillet 2000 a ouvert 54,88 millions d'euros (360 millions de francs) de crédits sur le chapitre 46-81, « action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration » au titre de la mise en _uvre de la solidarité nationale pour financer les réparations des dommages causés par les intempéries de la fin de l'année 1999. De manière générale, ces crédits ont mis en évidence la fragilité du dispositif d'accueil des personnes les plus en difficulté, en particulier en Île-de-France. Une partie de ces crédits a permis de renforcer les dispositifs d'accueil et d'hébergement d'urgence ainsi que l'accompagnement nécessaire.
Les excédents de crédits dégagés sur le nouvel article 10 du chapitre 46-82 au titre de la couverture maladie universelle (CMU), liés à une montée en charge moins rapide que prévu de ce dispositif, ont permis de gager à hauteur de 270 millions d'euros (1,75 milliard de francs) les ouvertures autorisées par le décret de virement de novembre et la loi de finances rectificative de décembre.
Concernant la composante « population et migrations », l'augmentation des demandes d'asile constatée en 1999 s'est renforcée tout au long de l'année 2000, nécessitant l'abondement de crédits supplémentaires. L'accueil des demandeurs d'asile a justifié l'inscription de 29,88 millions d'euros (196 millions de francs) sur les articles supports de cette composante (chapitre 46-81, articles 40 à 70) dans le cadre des 54,88 millions d'euros (360 millions de francs) ouverts en loi de finances rectificative de juillet (cf. paragraphe précédent) puis de 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) ouverts dans la seconde loi de finances rectificative.
Le principe de la budgétisation du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS) a été opéré en gestion 2000 avec l'ouverture dans la loi de finances rectificative de décembre de 144,29 millions d'euros (946,5 millions de francs) de crédits, inscrits sur le chapitre 46-81 et destinés au remboursement de la Caisse nationale d'allocations familiales.
Au 1er octobre 2001, on pouvait noter, pour l'essentiel, les mouvements en gestion suivants :
· un décret d'avance du 21 mai 2001 abondant le chapitre 46-81 à hauteur de 38,11 millions d'euros (250 millions de francs) au profit des demandeurs d'asile et de l'hébergement d'urgence ;
· comme gage de ce décret d'avance, des annulations à hauteur de 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) principalement sur les crédits de la santé (agences de sécurité sanitaire, lutte contre la toxicomanie, FIMHO), mais aussi sur l'article 50 du chapitre 46-31 (dépenses déconcentrées d'action sociale en faveur des personnes âgées et handicapées) pour 1,52 million d'euros (10 millions de francs) ;
· un transfert de 2,88 millions d'euros (18,9 millions de francs) en crédits de paiement et de 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) en autorisations de programme du chapitre 66-20 vers le budget de l'équipement au titre des aires pour les gens du voyage ;
· un transfert de 2,12 millions d'euros (13,9 millions de francs) du chapitre 46-81 vers le budget de la ville au titre de l'opération « ville-vie-vacances » ;
· un arrêté de répartition des crédits du chapitre 37-01 (service national des objecteurs de conscience) à hauteur de - 2,1 millions d'euros (- 13,78 millions de francs) pour tenir compte de la fin du service national ;
· l'abondement à hauteur de 3 millions d'euros (19,7 millions de francs) par répartition en provenance des crédits du Fonds social européen via la section « emploi » ;
· un décret de virement du 31 juillet 2001 de 4,48 millions d'euros (29,4 millions de francs) du chapitre 46-82 (couverture maladie universelle) vers le chapitre 47-18 (appartements de coordination thérapeutique-ACT). En effet, les crédits des ACT pour personnes atteintes du sida avaient été débudgétisés par inscription dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Or cette disposition a été invalidée par le Conseil constitutionnel au motif que ce texte ne devait pas figurer dans de telles lois, compte tenu d'un montant trop modique. Il a donc fallu trouver en gestion les moyens nécessaires, et le gage CMU y a pourvu, un léger excédent ayant été constaté sur cet article en 2000. La mise à la charge de l'assurance maladie de ces ACT doit être prochainement effectuée par la loi de modernisation sociale en discussion au Parlement.
*
* *
Au-delà de ces remarques sur les exercices 2000 et 2001, votre Rapporteur spécial souhaite faire le point sur la déconcentration et la globalisation des crédits.
La démarche de déconcentration et de globalisation des crédits fait l'objet d'une réflexion depuis de nombreuses années au sein du ministère chargé des affaires sociales, et a connu une mise en _uvre croissante et régulière. Ainsi, l'année de référence pour la mise en place du budget global de fonctionnement des directions départementales des affaires sanitaires et sociales est l'année 1987, date à laquelle un premier grand regroupement de lignes budgétaires a été effectué sur un chapitre unique. Le mouvement a été accentué depuis cette date, étendu aux DRASS en 1990 et poursuivi au cours des exercices suivants. Les derniers mouvements de crédits en direction des services déconcentrés ont concerné en 1997 les moyens consacrés à l'organisation des conférences régionales de santé, en 1998 les crédits destinés à l'alerte des médecins par voie écrite et en 1999 la mise en place de crédits de fonctionnement destinés à la lutte contre l'exclusion ou le transfert des crédits correspondant aux frais de déplacement des jurys de concours sanitaires ou sociaux.
La déconcentration et la globalisation des crédits ont ainsi été initiées avec les moyens de fonctionnement des services déconcentrés. Cette démarche a par la suite été poursuivie s'agissant des crédits d'intervention : par la déconcentration croissante de ces crédits tout d'abord, puis, plus récemment, par leur globalisation. La simplification de la nomenclature - facteur technique - ou la régionalisation des politiques de santé par exemple - facteur politique - se sont ainsi conjuguées pour aller vers une responsabilisation et des marges de man_uvre toujours plus grandes pour les services déconcentrés du ministère.
Cette démarche s'est poursuivie par la mise en place à partir de 1996 d'une circulaire annuelle regroupant, pour le secteur sanitaire et social, l'ensemble des crédits de fonctionnement, de personnel et d'intervention délégués aux services déconcentrés. Ce dispositif a été rénové dès 1998, aux fins notamment :
· de mieux tenir compte de l'activité des services déconcentrés ;
· de renforcer le niveau régional en matière de gestion des ressources ;
· d'instaurer, sur ces bases, un dialogue entre les directions d'administration centrale et les services déconcentrés.
Pour ce faire, une phase de pré-notification a été intégrée au processus, afin de permettre la consultation des comités techniques régionaux et interdépartementaux (CTRI), ainsi que l'instauration d'un dialogue sur ces bases.
Pour l'année 2000, le perfectionnement et l'approfondissement du dialogue de gestion entre l'administration centrale et les services déconcentrés est resté un objectif essentiel, dans un contexte de contraintes budgétaires et organisationnelles lourdes. Neuf CTRI ont ainsi participé au dialogue de gestion avec l'ensemble des directeurs d'administration centrale réunis en comité (CODIR), et trois au cours de l'exercice précédent.
La procédure conduite pour 2000 a fait l'objet, tout au long de son déroulement, d'une évaluation approfondie par les acteurs impliqués : la conférence des DRASS et l'administration centrale qui a recueilli les appréciations des gestionnaires d'administration centrale et des services déconcentrés. Un groupe de travail (services déconcentrés - administration centrale) a été constitué, afin de procéder à l'examen d'ensemble de la procédure 2000 et de soumettre au CODIR des propositions d'amélioration.
A l'issue de ces travaux les dispositions suivantes ont été arrêtées et mises en _uvre pour 2001 :
- des règles du jeu clarifiées et respectées, gage d'une procédure efficace
En premier lieu, les services d'administration centrale se sont engagés à élargir le champ des notifications et des pré-notifications de crédits.
Au-delà, le nécessaire respect des règles édictées a été réaffirmé. Cela peut paraître un truisme, mais n'en est pas un.
Tout au long de la procédure, pour chaque ligne de crédit, on été affichés de manière transparente et exhaustive les principes de gestion, les montants en cause, l'existence éventuelle de réserves nationales et les modalités de leur utilisation.
- les dialogues de gestion CODIR / CTRI : enjeu et contenu
L'enjeu des dialogues n'est pas limité, pour les CTRI, à l'obtention éventuelle de moyens supplémentaires par rapport aux pré-notifications, ni, pour les gestionnaires d'administration centrale, à l'ajustement à la baisse des moyens envisagés pour les services déconcentrés. Il est aussi de savoir comment gérer au mieux des enveloppes limitées.
La procédure mise en place pour 2001 doit cependant être considérée comme une étape de transition. Pour 2002 en effet, un travail d'analyse a posteriori devrait enrichir la procédure d'allocation de ressources. Les dialogues qui ont eu lieu en 2001 ont constitué un premier pas important dans ce sens.
La démarche de déconcentration et de globalisation ne peut en effet s'envisager qu'avec la mise en place d'un système d'information efficace. Des outils ont été créés à cette fin tels que, sur les aspects budgétaires, le système informatique de gestion locale du budget (GLB), disposant d'une base nationale consultable par tous les acteurs concernés, mais aussi les rapports d'activité rédigés par les services déconcentrés. Votre Rapporteur spécial a ainsi pu disposer de celui de la DDASS de la Côte-d'Or à l'occasion de sa mission dans ce département.
L'amélioration de ce système d'information, sa diffusion, la fiabilisation des données recueillies, leur restitution et leur exploitation constitue aujourd'hui un enjeu essentiel de modernisation pour le ministère de l'emploi et de la solidarité.
C'est dans le même souci et dans la continuité de cette démarche qu'un projet de contractualisation avec la région Centre a été proposé par le ministère de l'emploi et de la solidarité et a fait l'objet d'une concertation et d'un travail préalable approfondis avec les préfets et les chefs des services déconcentrés concernés au cours des derniers mois.
C'est l'un des enjeux des prochaines années que de pouvoir approfondir la démarche des contrats d'objectifs et de moyens et d'améliorer la pertinence des systèmes d'information de gestion et de contrôle de gestion sur la base d'expériences en grandeur réelle. Cette démarche est enfin à replacer dans la perspective de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1er août dernier, compte tenu des modifications majeures que ce texte apportera aux modalités de budgétisation et de gestion des crédits.
Il s'agit là, estime votre Rapporteur spécial, non seulement d'un grand chantier de la réforme de l'État, mais aussi, localement, d'un réel besoin très fortement ressenti au sein des services déconcentrés. Compétents, dévoués, les fonctionnaires de ces services, que votre Rapporteur spécial a eu l'occasion de rencontrer au cours de ses missions dans les Hautes-Pyrénées, en Haute-Garonne, dans le Nord et tout dernièrement en Côte-d'Or, ont bien souvent l'impression de devoir répondre dans l'urgence aux grandes priorités proclamées par des ministres soucieux de montrer leur détermination face à tel problème particulier ou en faveur de tel public distinct ; or les priorités à l'échelle régionale voire départementale peuvent se révéler bien différentes, et les services déconcentrés seraient tout à fait capables de redéployer et de gérer au mieux des enveloppes globales. De surcroît, cela permettrait sans doute un meilleur suivi des politiques sociales.
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II.- UNE AUGMENTATION DES MOYENS ACCORDÉS
AUX INTERVENANTS
Une partie du budget de la solidarité correspond à des crédits destinés à certains des intervenants des politiques sociales. Outre les moyens de fonctionnement des administrations sanitaires et sociales, traditionnellement examinés avec les crédits de la santé, il faut mentionner les subventions aux établissements nationaux, les aides à la formation des professions sociales et les crédits de l'innovation sociale. L'année 2002 sera également marquée par la fin du service national des objecteurs de conscience.
Au traditionnel financement des instituts pour jeunes sourds et aveugles s'ajoute depuis l'an dernier celui du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS).
Les quatre instituts nationaux pour jeunes sourds de Bordeaux, Chambéry, Metz et Paris, et l'institut national pour jeunes aveugles bénéficient sur le budget de la solidarité à la fois d'une subvention de fonctionnement, qui couvre les rémunérations et la formation des enseignants, et d'une subvention d'investissement.
Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des subventions à ces établissements depuis 1995.
ÉTABLISSEMENTS NATIONAUX POUR JEUNES SOURDS ET AVEUGLES (1995-2002) (en millions d'euros) | |||||||||
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
||
Subvention de fonctionnement |
11,51 |
11,71 |
11,18 |
10,79 |
11,59 |
11,59 |
11,51 |
11,81 | |
Subvention d'équipement |
|||||||||
_ autorisations de programme |
0,76 |
0,15 |
0,30 |
2,92 |
3,31 |
2,29 |
- |
- | |
_ crédits de paiement |
0,23 |
0,05 |
3,28 |
1,42 |
3,14 |
2,80 |
1,88 |
0,31 | |
Total (CP) |
11,74 |
11,76 |
14,46 |
12,21 |
14,73 |
14,39 |
13,39 |
12,12 | |
Source : budgets votés et projet de loi de finances. |
Inscrite au chapitre 36-81, article 91, la subvention de fonctionnement sera d'un montant de 11,81 millions d'euros (77,47 millions de francs) en 2002, représentant une augmentation de 2,6 %.
Cette hausse correspond à une mesure nouvelle de 305.000 euros (2 millions de francs) destinée à la création de 6 postes d'enseignants et au financement d'autres mesures salariales.
S'agissant de la subvention d'investissement, comme en 2001, aucune autorisation de programme nouvelle n'est prévue ; 305.000 euros (2 millions de francs) sont inscrits en crédits de paiement (- 83,75 %) pour 2002 au chapitre 66-20, article 60.
Le financement de l'opération de réhabilitation de Paris a fait l'objet d'un accord spécifique de la direction du budget en novembre 1995. Cette opération, d'un coût total de 11,49 millions d'euros (75,37 millions de francs), auxquels s'ajoutent environ 760.000 euros (près de 5 millions de francs) dépensés par l'État en crédits d'études, de 1994 à 1997 (chapitre 56-10), est aujourd'hui en voie d'achèvement. L'institut apportera un financement complémentaire de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs) sur son budget propre.
Enfin, votre Rapporteur spécial rappelle que les reliquats de l'ancien chapitre 56-10, article 70, transférés à la fin de 1999 sur l'article 60 du chapitre 66-20 ont permis de contribuer à la remise en état des installations de Metz. Cet institut a ainsi bénéficié en 2000 de 107.000 euros (700.000 francs) en autorisations de programme et du même montant en crédits de paiement, et en 2001 de 831.000 euros (5,45 millions de francs) en autorisations de programme et 556.000 euros (3,65 millions de francs) en crédits de paiement.
En contrepartie de la prise en charge progressive (2000-2002) par la branche famille de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, jusqu'alors financée par l'État, la Caisse nationale d'allocations familiales ne finance plus, depuis l'an dernier, le FAS. C'est l'État qui a donc pris le relais.
Le FAS est un établissement public administratif qui a pour mission d'_uvrer à l'intégration des immigrés et de leurs familles, en suscitant et en accompagnant les actions susceptibles d'y contribuer, dans de nombreux domaines : logement, formation et emploi, accueil de primo-arrivants, éducation, action culturelle, santé, information... À cette fin, il subventionne des organismes - des associations pour la plupart -, le plus souvent en partenariat avec d'autres acteurs publics.
Dans le présent projet de loi de finances, la subvention de l'État au FAS est inscrite à l'article 80 du chapitre 46-81, pour un montant de 170,74 millions d'euros (1,12 milliard de francs), soit la même dotation qu'en loi de finances initiale pour 2001.
Sur les 304 établissements de travailleurs sociaux préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'État, près de 130 centres interviennent dans la formation initiale des professions suivantes : assistant de service social, éducateur spécialisé, éducateur de jeunes enfants, éducateur technique spécialisé, conseiller en économie sociale et familiale, moniteur, éducateur et technicien de l'intervention sociale et familiale.
Le budget de la solidarité comporte principalement des aides au titre de la formation initiale, destinées au fonctionnement de 102 de ces centres de formation, d'une part, et aux étudiants, d'autre part. Ces crédits sont gérés à l'échelon régional. Le cas échéant, l'État finance également les formations supérieures en travail social au titre de la formation professionnelle dans le cadre de conventions spécifiques. Les formations continues incombent aux employeurs et à l'État. Plus rarement, les centres de formation bénéficient également de subventions de fonctionnement directes ou indirectes des collectivités locales.
Le tableau ci-après récapitule, par type d'action, les différentes interventions et subventions de l'État dans ce secteur :
FORMATION DES PROFESSIONS SOCIALES (2001-2002) (en millions d'euros) | ||
2001 |
2002 | |
Fonctionnement (chapitre 43-33) |
111,76 |
125,21 |
· Dépenses non déconcentrées (art. 10) |
0,23 |
0,23 |
· Dépenses déconcentrées (art. 20) |
96,41 |
108,01 |
· Bourses (art. 30) |
13,26 |
15,11 |
· Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (art. 60) |
1,86 |
1,86 |
Investissement (chapitre 66-20, art. 50) |
1,30 |
0,95 |
Total (CP) |
113,04 |
126,16 |
Source : projet de loi de finances. |
L'essentiel des aides concerne le fonctionnement des centres, assuré par l'État en application de l'article 29 de la loi du 30 juin 1975.
L'article 10 retrace les dépenses non déconcentrées. La loi de finances initiale pour 2001 a consacré près de 229.000 euros (1,5 million de francs) au financement d'actions nationales en faveur de la formation de travailleurs sociaux. Ce montant sera maintenu en 2002.
Ces crédits sont destinés notamment au soutien d'organismes fédératifs des centres de formation en travail social : association française des organismes de formation et de recherche en travail social, groupement national des instituts régionaux du travail social. Ils permettent en outre de subventionner certaines associations qui mènent des réflexions ou des expérimentations en partenariat avec le ministère sur des thèmes tenant à la formation des travailleurs sociaux ou retenus dans le cadre du Conseil supérieur du travail social.
L'article 20 retrace les dépenses déconcentrées. La loi de finances initiale pour 2001 a consacré 96,19 millions d'euros (631 millions de francs) aux formations des professions sociales cet article qui recouvre :
· 94,25 millions d'euros (618,24 millions de francs) pour les formations initiales des travailleurs sociaux. Plus de 22.000 étudiants sont concernés ;
· 1,94 million d'euros (12,73 millions de francs) pour les formations professionnelles en travail social dans le cadre de la promotion sociale.
S'agissant des formations initiales des travailleurs sociaux, la totalité des 2,65 millions d'euros de mesures nouvelles en 2001 a été déléguée au niveau régional pour le financement des écoles, soit une progression de 2,9 % par rapport aux crédits effectivement délégués en 2000 (91,24 millions d'euros, soit 598,5 millions de francs).
La marge de man_uvre offerte en loi de finances initiale pour 2001 a permis de prendre en compte l'évolution des dépenses salariales et d'augmenter les effectifs d'étudiants en formation (+ 506 étudiants à la rentrée scolaire 2001).
Les crédits proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 107,8 millions d'euros (707,12 millions de francs), soit une progression de 12 %, et intègrent une mesure nouvelle de 11,6 millions d'euros (76,09 millions de francs) pour les formations initiales, recouvrant :
· une mesure nouvelle d'ajustement à hauteur de 5,57 millions d'euros (36,54 millions de francs) pour couvrir l'évolution de la masse salariale des centres en 2001, dont le financement de la mise en _uvre de l'avenant 265 de la convention collective nationale du 15 mars 1966 qui revalorise la rémunération des cadres du secteur ;
· une mesure nouvelle d'ajustement de 1,76 million d'euros (11,54 millions de francs) destinée à la montée en charge du financement des places ouvertes lors des rentrées scolaires antérieures ;
· des moyens nouveaux à hauteur de 4,27 millions d'euros (28 millions de francs) destinés à lancer à la rentrée scolaire 2002 un plan pluriannuel de formation de travailleurs sociaux pour répondre aux besoins de recrutement liés, d'une part à l'évolution défavorable de la démographie des personnels sociaux, mesurée dans le cadre du schéma national des formations, et d'autre part à l'accompagnement des nouvelles politiques publiques (le nouveau programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, la mise en _uvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), le plan triennal en faveur des personnes handicapées ou les politiques de la famille). 3.000 étudiants supplémentaires seront accueillis à la rentrée 2002.
L'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales de Dieppe est financé sur le chapitre 43-33, article 60.
Transformé en groupement d'intérêt public le 4 septembre 1997, il est constitué entre l'État (75 % des droits statutaires), et la ville de Dieppe, le centre hospitalier de Dieppe et l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer pour les 25 % restants. Dans sa mission de formation et de préparation aux concours du secteur social, il a pour objet d'assurer en priorité la formation de jeunes (hommes et femmes) originaires d'outre-mer résidant dans leur département ou territoire d'origine. 161 élèves y sont inscrits en 2001-2002.
En 2001, l'augmentation de la subvention est due à un recalibrage des dépenses liées au transfert de la gestion des personnels au profit de l'Institut, intervenu au 1er janvier 2000. La dotation pour 2002 est maintenue à 1,86 million d'euros (12,2 millions de francs).
En outre, les collectivités locales participent au financement du fonctionnement et de l'investissement des centres ainsi que des aides accordées aux étudiants ; cet effort représentait 3,83 millions d'euros (25,12 millions de francs) en 1999, soit 4,3 % des montants alloués par l'État.
Les crédits de l'article 50 du chapitre 66-20 permettent de financer la mise aux normes de sécurité et la modernisation des écoles de formation des travailleurs sociaux, notamment pour l'équipement informatique. Ils ont été proposés à la contractualisation dans le cadre du XIIe plan (2000-2006). Il convient de rappeler que les crédits ouverts dans les lois de finances pour les exercices budgétaires 2000 et 2001 sur le chapitre 66-20 sont entièrement consacrés aux contrats de plan (à l'exception de l'article 40, destiné aux CHRS).
15 régions ont inscrit des crédits sur cet article, représentant un engagement total de l'État de 10,21 millions d'euros (67 millions de francs) pour la période 2000-2006.
La tranche 2001, affectée à l'article 50, s'élève pour l'exercice 2001 à 3,11 millions d'euros (20,4 millions de francs) en autorisations de programme. Les crédits notifiés sont en cours de délégation.
Les projets retenus en exécution de la tranche des contrats de plan pour 2002 n'ont pas encore été transmis par les préfets de région à l'administration centrale.
Les crédits prévus dans la loi de finances 2002 s'élèvent à 2,29 millions d'euros (15,02 millions de francs) en autorisations de programme (+ 23,9 %) et à 948.000 euros (6,22 millions de francs) en crédits de paiement (- 27 %).
Le chapitre 43-33 article 30 permet d'accorder deux types d'aides financières aux étudiants en travail social : des bourses et des rémunérations pour les stagiaires en travail social relevant du programme ministériel de formation professionnelle.
En 2001, la loi de finances initiale a consacré 13,26 millions d'euros (87 millions de francs) à ces aides, dont 12,35 millions d'euros (81 millions de francs) aux seules bourses.
En 2002, les crédits sur cet article passeront à 15,11 millions d'euros (99,12 millions de francs). Cette augmentation de 13,79 % qui correspond à une mesure nouvelle de 1,83 million d'euros (12 millions de francs) est destinée à accompagner la mise en _uvre en septembre 2001 de la réforme des conditions et des modalités d'attribution des bourses d'études en travail social sur le modèle des bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur, réforme que votre Rapporteur spécial appelait de ses v_ux.
Ainsi qu'il vient d'être dit, la rentrée scolaire 2001-2002 a vu l'application de l'article 151 de la loi de 1998 relative à la lutte contre les exclusions et de la circulaire du 11 septembre 2001, en transposant les modalités d'attribution des bourses de l'enseignement supérieur.
Pour faciliter cette mise en place, il a été demandé dans le cadre du présent projet de loi de finances des crédits supplémentaires afin de financer l'augmentation du nombre des bourses due à :
· l'accroissement prévisible du nombre des étudiants répondant aux nouveaux critères d'attribution des bourses (en effet, le taux d'étudiants boursiers de l'enseignement supérieur pour l'année scolaire 2000-2001 est d'environ 26 % alors que celui des étudiants en travail social est de 18,6 %) ;
· l'augmentation très importante du nombre des étudiants en formation dès la rentrée scolaire 2002 pour répondre aux besoins en travailleurs sociaux consécutifs à la mise en place du nouveau plan de lutte contre les exclusions, à l'évolution défavorable de la situation démographique des métiers du travail social et à la mise en _uvre de nouvelles politiques sociales volontaristes, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie.
Votre Rapporteur spécial se félicite également de la revalorisation du montant de la bourse à taux plein. A la rentrée 2000-2001, ce montant était de 3.262,71 euros (21 401,97 francs), par référence au 5e échelon des bourses de l'enseignement supérieur (cf. l'arrêté du 13 septembre 2000). Elle bénéficiait à 3.562 étudiants. Quant au nombre total de bénéficiaires d'une bourse d'État, il était de 4.131, contre 4.226 l'année précédente. Mais l'évolution devrait repartir à la hausse sous l'effet de la réforme récente.
Les crédits permettant d'attribuer et de verser des rémunérations aux stagiaires de la formation professionnelle sont inscrits sur le budget de la solidarité depuis 1993. Ces crédits font l'objet chaque année d'une délégation au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), qui est chargé d'assurer la gestion des dossiers de demande de rémunération selon un cahier des charges fixé par une convention passée avec le ministère.
Les stagiaires bénéficiaires de ces rémunérations sont principalement inscrits dans les formations suivantes : diplôme d'État aux fonctions d'animation, diplômes d'État d'assistant de service social, de technicien de l'intervention sociale et familiale, d'éducateur spécialisé, d'éducateur de jeunes enfants, et certificat de moniteur-éducateur. En 2001, le montant des crédits affectés à ces actions a été arrêté à hauteur de 0,91 million d'euros (5,97 millions de francs), en baisse de 25 %, prenant acte d'une baisse du nombre des rémunérations servies (moins de 300).
En 2002, le montant prévisible des crédits affectés à ces rémunérations devrait être reconduit au niveau de celui de 2001.
La création d'un secrétariat d'État à l'économie solidaire en avril 2000 a élargi et diversifié le champ d'intervention et de compétences jusque-là défini par l'expression « économie sociale » et relevant depuis 1981 de la responsabilité de la délégation interministérielle à l'économie solidaire (DIES) placée tout d'abord auprès du Premier ministre, puis rattachée au ministère de l'emploi et de la solidarité, enfin mise à disposition du nouveau secrétariat d'État.
Aux actions menées jusqu'en 2000 par la DIES en faveur des coopératives, des mutuelles, des associations, des structures relevant de l'insertion par l'économie et de la création d'activités et d'emplois, de l'innovation sociale, du micro-crédit, de l'épargne solidaire et du développement local, s'ajoute désormais le soutien à des actions et des initiatives de porteurs de projets, de réseaux et de collectifs relevant du développement durable, du commerce équitable, des énergies renouvelables, du développement de services de proximité et plus généralement de services d'utilité collective, ainsi que de finances solidaires.
Le secrétariat d'État a choisi comme orientation prioritaire de son action de lancer en 2000 un appel à projets « Dynamiques solidaires » pour développer les pratiques solidaires, créer et consolider des partenariats. La philosophie générale du projet reposait, selon le services du secrétariat d'État, « sur quatre solidarités à mettre en _uvre au niveau territorial : solidarité entre générations présentes, solidarité entre territoires, solidarité entre activités et solidarité avec les générations futures ». Le succès de cette opération expérimentale a encouragé les services à poursuivre dans cette voie.
Les crédits affectés à ces actions ont fait l'objet de quelques modifications de nomenclature à chaque exercice. Pour 2002, les articles 71 et 72 du chapitre 46-31, respectivement consacrés aux dépenses non déconcentrées et déconcentrées, sont supprimés, et leur libellé est repris par deux nouveaux articles : 80 et 90.
À l'article 80 (ex-71), 209.000 euros (19 millions de francs) étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2001 ; un transfert de crédits en provenance de l'article 72 (crédits déconcentrés) à hauteur de 1,19 millions d'euros (7,8 millions de francs) environ s'est révélé nécessaire en cours de gestion, compte tenu de la volonté d'apporter un soutien plus significatif aux têtes de réseaux associatifs.
Ce sont donc 4,09 millions d'euros (26,8 millions de francs) qui ont été répartis entre l'appui aux têtes de réseaux et le soutien apporté à des projets « dynamiques solidaires », ainsi qu'à des actions plus ponctuelles.
En 2002, il est prévu l'inscription de 4,12 millions d'euros (27 millions de francs), soit une très forte progression (+ 42 %). Ces crédits seront répartis entre le soutien au réseau pour 2,6 millions d'euros (17 millions de francs) et le soutien à l'appel à projets pour 1,52 million d'euros (10 millions de francs).
À l'article 90 (ex-72), la dotation initiale pour 2001 de 5,67 millions d'euros (37,2 millions de francs) a été complétée en gestion à hauteur de 1,52 million d'euros (10 millions de francs), dont 1,19 million d'euros (7,8 millions de francs) ont été transférés vers l'article 71 (cf. supra).
Les 6,01 millions d'euros (39,4 millions de francs) effectivement disponibles ont été répartis entre la participation à des contrats de plan État-régions, la contractualisation de conventions pluriannuelles d'objectifs avec 10 chambres régionales de l'économie sociale (45.700 euros, soit 300.000 francs, par an pendant trois ans), et la pérennisation du processus « dynamiques solidaires ».
En 2002, 8,84 millions d'euros (58 millions de francs) seront inscrits sur cet article, soit une progression considérable de 55,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.
Ces crédits serviront à financer la campagne 2002 de l'appel à projets pour 4,57 millions d'euros (30 millions de francs), et à développer les contractualisations, y compris à l'échelon des villes et des pays, pour 4,27 millions d'euros (28 millions de francs).
Au total, la progression des crédits de ce secteur s'établit à 51,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001, et à 28,4 % en tenant compte des abondements en gestion intervenus en 2001.
Votre Rapporteur spécial note avec satisfaction la poursuite de la croissance des dotations sur ces articles et la priorité accordée aux actions déconcentrées, dont le succès est grandissant.
Après un accroissement régulier du nombre des objecteurs de conscience, une inversion rapide de la tendance a été observée, en relation avec les profondes modifications intervenues en ce qui concerne le service national. Ce mouvement s'est poursuivi durant le premier semestre de l'année 2001, le nombre des demandeurs de ce statut ayant diminué de 65 % par rapport à la période correspondante de l'année antérieure. L'année 2002 sera celle de la suspension du service national, les derniers appelés devant achever leurs obligations le 31 décembre 2002 au plus tard.
Les effectifs restants, composés en très grande partie d'étudiants, sont donc pour l'heure en nette diminution. Leur répartition au 1er mai dernier était la suivante :
RÉPARTITION DES OBJECTEURS DE CONSCIENCE (MAI 2001) |
||||
Administration |
Effectifs |
Pourcentage | ||
Affaires sociales et office national des forêts |
1.158 |
47,97 | ||
Jeunesse et sports |
396 |
16,4 | ||
Enseignement supérieur |
296 |
12,26 | ||
Environnement |
209 |
8,66 | ||
Agriculture |
150 |
6,21 | ||
Culture |
134 |
5,55 | ||
Éducation nationale |
54 |
2,24 | ||
Économie et finances |
9 |
0,37 | ||
Urbanisme |
6 |
0,25 | ||
Justice |
2 |
0,08 | ||
Total |
2.414 |
100 | ||
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
L'État assure aux intéressés, sur le chapitre 37-01, le paiement d'une allocation journalière (équivalent de la solde des appelés militaires de seconde classe) et d'une indemnité d'habillement et d'entretien, ainsi que les dépenses de santé et de transport.
S'agissant des dépenses d'hébergement et de nourriture, l'État, qui en assurait le financement total jusqu'à la fin de l'année 1996, a décidé de demander aux structures d'accueil de pourvoir à ces dernières prestations ou, dans l'hypothèse où cela serait impossible, de verser aux appelés une indemnité mensuelle de 259,16 euros (1.700 francs), versement ne donnant plus lieu à remboursement. Les retards de remboursement vis-à-vis des organismes d'accueil ont été progressivement résorbés.
La commission de gestion des objecteurs de conscience prévue à l'article R. 227-18 du Code du service national, qui s'est réunie en sa formation administrative le 30 janvier 2001, a confirmé ce point. Cette réunion a également permis d'évaluer précisément les crédits résiduels nécessaires aux administrations concernées et de fixer les modalités du suivi des derniers contingents d'appelés.
Pour l'exercice 2001, la dotation inscrite dans la loi de finances initiale, soit 7,47 millions d'euros (49 millions de francs) a été complétée par un report de crédits de 1,86 millions d'euros. Elle se révèle excédentaire en raison d'une diminution plus rapide que prévu du nombre des jeunes gens mis à disposition par le ministère de la défense et des mesures de libération anticipée décidées par le gouvernement par décret en date du 28 août 2001.
En ce qui concerne l'année 2002, les crédits non utilisés de l'exercice 2001 - évalués à 1,53 million d'euros environ (10 millions de francs) - seront reportés, permettant la prise en charge des derniers appelés. Par ailleurs, l'année 2002 sera mise à profit pour le règlement d'éventuelles factures résiduelles, ce type de gestion induisant des reports de charge.
Votre Rapporteur spécial s'est inquiété du sort qui sera désormais réservé aux candidats au volontariat civil. La loi du 14 mars 2000 et les décrets des 30 novembre et 26 décembre 2000 ont défini les principes selon lesquels devaient se dérouler ces volontariats civils et leur ont notamment conféré un statut de droit public. Les départements ministériels intéressés devront fixer par arrêté les domaines d'intervention des volontaires et conclure avec les structures souhaitant accueillir cette catégorie de jeunes des conventions précisant les règles d'accueil et de prise en charge des intéressés.
L'un des trois grands domaines dans lesquels s'inscrit ce volontariat est celui de la cohésion sociale et de la solidarité. Les volontaires, garçons et filles, ressortissants de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen, peuvent opter pour une période de volontariat allant de six à vingt-quatre mois. Les organismes d'affectation sont des associations ou des collectivités territoriales (et pour l'outre-mer, les services de l'État).
Un arrêté interministériel visé par la plupart des ministères gérant actuellement des objecteurs de conscience, parmi lesquels celui de l'emploi et de la solidarité, devrait être prochainement publié, rendant possible l'intégration des premiers volontaires dans le courant de l'année 2002. Le suivi des intéressés devrait être réalisé au niveau départemental sous l'autorité du préfet.
III.- DES POLITIQUES SOCIALES CONFORTÉES
La lecture du « bleu » ne peut donner une vision globale de l'ensemble des politiques sociales, lesquelles, au demeurant, doivent couvrir un champ d'intervention multiforme. Mais le budget de la solidarité n'en apporte pas moins, pour nombre de publics prioritaires - qu'il s'agisse des handicapés, des exclus, des personnes âgées, des femmes, des immigrés de la famille ou de l'enfance - une contribution souvent essentielle.
Le tableau ci-dessous montre la part tenue par ces différentes politiques dans les interventions du budget de la solidarité :
INTERVENTIONS SOCIALES (2001-2002)
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions d'euros)
2001 |
2002 |
Évolution (en %) | |
Handicapés |
5.468 |
5.785 |
+ 5,8 |
Personnes âgées |
28 |
35 |
+25 |
Famille et enfance |
19 |
21 |
+ 10,5 |
Droits des femmes |
16 |
17 |
+6,25 |
Économie solidaire |
8 |
13 |
+62,5 |
Travail social |
113 |
126 |
+ 11,5 |
Protection sociale et action sociale |
105 |
109 |
+3,8 |
Insertion (revenus de compensation) |
5.227 |
5.220 |
- 0,1 |
Accompagnement social |
1.676 |
1.638 |
- 2,3 |
Population et migrations |
258 |
303 |
+ 17,4 |
Total |
12.918 |
13.267 |
+2,7 |
Source: projet de loi de finances.
Le budget de la solidarité ne retrace pas l'ensemble des crédits budgétaires en faveur des personnes handicapées. En effet, trois autres budgets apportent également leur contribution : celui de l'emploi, celui de l'Éducation nationale, et celui des charges communes pour une part de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) correspondant au régime des non salariés non agricoles.
CONTRIBUTION DES DIFFÉRENTS BUDGETS
À L'EFFORT EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPEES
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions d'euros)
Solidarité |
5.476 |
77,3 % |
Emploi |
904 |
12,8 % |
Éducation nationale |
82 |
1,2% |
Charges communes |
76 |
1,1 % |
Mesures fiscales |
548 |
7,7% |
Total |
7.086 |
100% |
Source : loi de finances initiale pour 2001.
En 2002, les crédits budgétaires destinés aux personnes handicapées enregistreront une progression de 5,8 %. Le tableau ci-après décrit l'évolution des différents dispositifs soutenus par l'État, parmi lesquels les aides financières demeurent prépondérantes.
CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES
(dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions d'euros)
PLF 2002 | |||||
Budget |
Chapitre |
Article |
PLF 2002 |
LFI 2001 | |
(en %) | |||||
Ressources |
5.513,7 |
+5,9 | |||
Allocation aux adultes handicapés |
Solidarité |
46-33 |
10 |
4.277,7 |
+5,7 |
Charges communes |
46-90 |
70 |
55,8 |
- 8,5 | |
Fonds spécial d'invalidité |
Solidarité |
46-33 |
60 |
259,2 |
+6,8 |
Allocations et prestations diverses |
Solidarité |
46-33 |
30 |
9,9 |
-4,4 |
Garantie de ressources |
Emploi |
44-71 |
40 |
911,1 |
+6,8 |
Accueil et travail protégé |
1.106,7 |
+3,9 | |||
Établissements nationaux pour jeunes sourds et |
Solidarité |
36-81 |
91 |
11,8 |
+2,6 |
aveugles |
Solidarité |
66-20 |
60 |
0,3 |
-83,8 |
Centres d'aide par le travail |
Solidarité |
46-31 |
40 |
1.051 |
+3,2 |
Subventions d'équipement aux établissements |
|||||
pour enfants et adultes |
Solidarité |
66-20 |
10 |
4,9 |
+53,1 |
Ateliers protégés et centres de distribution de |
|||||
travail à domicile |
Emploi |
44-71 |
30 |
38,7 |
+23,3 |
Insertion en milieu ordinaire |
7,3 |
0 | |||
Mesures en faveur de l'emploi |
Emploi |
44-71 |
10 |
7,3 |
0 |
Action sociale |
196,9 |
23,4 | |||
Personnes handicapées - Dépenses non |
|||||
déconcentrées |
Solidarité |
46-31 |
30 |
2,6 |
- 28,1 |
Personnes handicapées - Dépenses |
|||||
déconcentrées |
Solidarité |
46-31 |
50 |
55,8 |
+ 12,6 |
Tutelle et curatelle d'État |
Solidarité |
46-33 |
20 |
122 |
+ 17,7 |
Aide sociale (1) |
Solidarité |
46-33 |
50 |
16,5 |
0,2 |
Total |
6.824,6 |
+ 5,8 | |||
(1) La présente récapitulation ne prend en compte que les crédits consacrés, parmi ces articles, aux personnes handicapées. Source : projet de loi de finances. |
Votre Rapporteur spécial a également interrogé le ministère de l'emploi et de la solidarité sur les différentes mesures fiscales destinées aux personnes handicapées, qui sont retracées dans le fascicule « Évaluation des voies et moyens » (tome II). S'il n'est pas possible d'évaluer le coût de l'intégralité de ces exonérations, abattements ou réductions, la dépense fiscale atteint, pour les seules mesures faisant 1'objet d'une estimation, 1,52 milliard d'euros (10 milliards de francs).
Afin de disposer d'une vue plus globale des aides publiques aux personnes handicapées, il convient de prendre également en compte l'effort des départements dans ce domaine, soit, selon l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS), 2,41 milliards d'euros (15,8 milliards de francs) en 1999, comprenant 1,91 milliard d'euros (12,5 milliards de francs) d'aide sociale à l'hébergement et à l'accueil, ainsi que 0,5 milliard d'euros (3,3 milliards de francs) au titre de l'allocation compensatrice pour l'aide d'une tierce personne.
Enfin, selon les données communiquées l'année dernière à votre Rapporteur spécial, les différentes branches de la Sécurité sociale apportaient leur contribution : famille, au titre de l'allocation d'éducation spéciale (327,7 millions d'euros, soit 2,15 milliards de francs) et maladie, au titre des pensions d'invalidité (2,94 milliards d'euros, soit 19,25 milliards de francs) et, à un niveau plus modeste, de l'action sanitaire et sociale (environ 6,1 millions d'euros, soit 40 millions de francs).
Toutes institutions publiques confondues, la solidarité nationale consacre donc environ 90 milliards de francs sous diverses formes aux personnes handicapées.
Ces moyens viennent à l'appui d'une politique cohérente qui a trouvé son expression dans le plan triennal présenté par le Premier ministre au cours de la réunion du Conseil national consultatif des personnes handicapées le 25 janvier 2000. Venant à l'appui du programme quinquennal (1999-2003) de créations de places pour adultes lourdement handicapés, ce plan comporte :
· des mesures visant à favoriser le maintien ou le retour des personnes handicapées en milieu ordinaire pour 145,6 millions d'euros (955 millions de francs) sur trois ans, dont 67,1 millions d'euros (440 millions de francs) sur le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité ;
· des mesures visant à amplifier les efforts de création de places en établissements et services médico-sociaux pour 70,9 millions d'euros (465 millions de francs) sur la période 2001-2003 ;
· des mesures tendant à la modernisation et au renforcement des ateliers protégés pour 15,2 millions d'euros (100 millions de francs) sur la période 2001-2003.
L'incidence financière de ces mesures peut être évaluée comme suit pour les différents budgets concernés :
PLAN TRIENNAL EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES (2001-2003)
(en euros)
Imputation budgétaire |
2001 |
2002 |
2003 |
Total | |
Retour en milieu ordinaire |
|||||
· COTOREP |
Emploi/Santé et solidarité, titre 111 |
2,28 |
2,28 |
0 |
4,57 |
· CDES |
Santé et solidarité, 3 1-96-10 |
0,76 |
0,76 |
0,76 |
2,28 |
· Aides techniques : 100 sites |
Santé et solidarité, 46-3 1-50 |
6,1 |
8,3 |
13,7 |
28,24 |
départementaux et fonds de |
|||||
compensation |
|||||
· Auxiliaires de vie |
Santé et solidarité, 46-3 1-50 |
10,22 |
10,22 |
10,07 |
30,53 |
· Interprétariat (sourds) |
Santé et solidarité, 31-96, en cours |
0,6 |
0,45 |
0,45 |
1,5 |
de transfert vers 34-98 |
|||||
· Matériel pédagogique |
Éducation nationale, 37-83-40 et 50 |
8,63 |
n. d. |
n. d. |
25,95 |
· CAMSP et SESSAD |
Assurance maladie |
15,2 |
15,2 |
15,2 |
45,8 |
· SSIAD handicapés |
Assurance maladie |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
6,8 |
Créations de places |
23,56 |
23,56 |
23,56 |
70,92 | |
· Handicap lourd, en EES |
Assurance maladie |
6,1 |
6,1 |
6,1 |
18,32 |
· Personnes vieillissantes |
Assurance maladie |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
6,8 |
· Autisme et traumatisés crâniens |
Assurance maladie |
15,26 |
15,26 |
15,26 |
45,8 |
Ateliers protégés |
Emploi 44-71-30 |
6J |
6,1 |
3,05 |
15,26 |
Total |
232 |
Source: ministère de l'emploi et de la solidarité.
Parmi les mesures visant à favoriser le maintien ou le retour des personnes handicapées en milieu ordinaire, on note :
· le renforcement et la modernisation des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et des commissions d'orientation technique et de reclassement professionnel (COTOREP) portent respectivement sur 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) et 4,57 millions d'euros (30 millions de francs), répartis sur les budgets de l'emploi (moyens de fonctionnement de ces commissions) et de la solidarité (par exemple l'amélioration des vacations médicales) ;
· les sites pour la vie autonome sont généralisés, afin de simplifier les procédures d'accès aux aides techniques (cf. infra 4.- b) ;
· les services auxiliaires d'auxiliaires de vie sont développés (cf. infra 4.- b) ;
· l'interprétariat en langue des signes française ou par le langage parlé complété sera soutenu à hauteur de 1,5 million d'euros (10 millions de francs) sur la totalité du plan. Par ailleurs, 25 centres d'information sur la surdité seront créés en 2002 ;
· les ateliers protégés bénéficient de 15,2 millions d'euros (100 millions de francs) sur trois ans au titre de leur « modernisation » (budget de l'emploi), sans qu'il soit très aisé de percevoir comment le ministère de l'emploi et de la solidarité utilise ce terme, dans la mesure où les crédits sont inscrits au titre IV et non au titre VI ;
· le parc de matériels pédagogiques et techniques adaptés sera renforcé afin d'améliorer l'intégration en milieu scolaire ordinaire des élèves handicapés moteurs ou atteints de déficiences auditives ou visuelles ; en effet, le plan « Handiscol », lancé en 1999 par les ministères de l'éducation et de la solidarité et complété à la rentrée 2001, prévoit de porter à plus de 76.000 le nombre d'enfants et d'adolescents accueillis en milieu ordinaire ; d'ici 2003, 25,9 millions d'euros (170 millions de francs), inscrits sur le chapitre 37-83 du budget de l'éducation nationale, seront affectés en fonction d'une évaluation des besoins des élèves handicapés réalisée par les inspections académiques et les rectorats ;
· dans le cadre de l'assurance maladie, le développement des centres d'action médico-sociale précoce, des services de soins et d'éducation spéciale à domicile et des services de soins infirmiers à domicile sera poursuivi.
Votre Rapporteur spécial reviendra ultérieurement sur les créations de places en établissements et services médico-sociaux et sur les mesures favorables aux ateliers protégés (cf. infra 2.- a). Au-delà des mesures ayant une incidence financière, d'autres évolutions positives doivent être saluées :
· la poursuite de la discussion du projet de loi (n° 2559) rénovant l'action sociale et médico-sociale et réformant la loi du 30 juin 1975 ;
· la réforme de la tarification et du financement des foyers d'accueil, qui confère une assise juridique aux foyers à double tarification ;
· la prochaine mise en place de conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées.
Le budget de la solidarité prend traditionnellement en charge l'allocation aux adultes handicapés (AAH), versée par les caisses d'allocation familiale. S'y est ajoutée, depuis l'an dernier, l'allocation du Fonds spécial d'invalidité (FSI) retracée jusqu'à présent au budget des charges communes.
Selon les statistiques de la CNAF, 712.000 personnes bénéficiaient, en 2000 (soit 2,6 % de plus qu'en 1999), de cette allocation différentielle d'un montant de 557,12 euros (3.654,47 francs) par mois (après revalorisation de 2,2 % au 1er janvier 2001), versée par les caisses d'allocations familiales, mais prise en charge par le budget de l'État. Par ailleurs, 143.000 personnes percevaient le complément d'AAH (16 % de l'allocation, soit 89,18 euros ou 584,98 francs par mois).
La progression du nombre des allocataires continue donc, comme le montre le tableau ci-dessous. En douze ans, elle atteint 32 %.
BÉNÉFICIAIRES DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS
1990 |
1993 |
1996 |
1999 |
2000 |
539.000 |
583.000 |
630.000 |
694.000 |
712.000 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité.
Indépendamment de l'évolution du nombre des personnes handicapées et de la situation du marché de l'emploi, ce phénomène risque de se prolonger mécaniquement durant une quinzaine d'années. En effet, comme le souligne un rapport des inspections des affaires sociales et des finances, daté de janvier 1999, l'allocation ayant été créée en 1975, la montée en charge du dispositif n'est pas achevée, certains bénéficiaires entrés dès l'origine ne devant en sortir qu'en 2015. Il suffit de rappeler à cet égard que les 35-50 ans représentent désormais 38 % des allocataires, contre 30 % en 1988. En outre, l'examen des relevés statistiques du régime général fait apparaître une forte inertie dans la structure des bénéficiaires.
L'amélioration récente de la conjoncture économique devrait avoir un impact sur le nombre d'entrées dans le dispositif. Cependant, en sens inverse, les bénéficiaires potentiels connaissent de mieux en mieux leurs droits, et surtout le présent projet de loi prévoit la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources, mécanisme pénalisant pour les personnes à faibles revenus et les travailleurs indépendants. Le coût de cette dernière mesure est évalué à 15,24 millions d'euros (l00 millions de francs).
La progression des montants budgétaires consacrés à l'AAH est parallèle à celle des allocataires. Votre Rapporteur spécial relève toutefois, qu'en 1998 et 1999, les montants inscrits au budget de la solidarité n'ont pas été complétés par une loi de finances rectificative, contrairement à la pratique retenue entre 1993 et 1997. En 2000, une loi de finances rectificative et un décret de virement sont venus abonder la dotation à hauteur de 129,58 millions d'euros (850 millions de francs). Ont ainsi été résorbés les retards de paiement qui subsistaient au titre de cette allocation.
En 2002, les crédits, retracés au chapitre 46-33, article 10, du budget de la solidarité et au chapitre 46-90, article 70, du budget des charges communes se monteront respectivement à 4,28 milliards d'euros (28,06 milliards de francs, en hausse de 5,7 %) et 55,8 millions d'euros (366,02 millions de francs). S'y ajoutera la dotation inscrite au budget de l'environnement.
En valeur absolue, l'augmentation des crédits du budget de la solidarité est de 231,7 millions d'euros (1,52 milliard de francs). Dans ses réponses, le ministère de l'emploi et de la solidarité indique que la dotation pour 2002 est «fixée en fonction d'une estimation des dépenses tenant compte d'une hypothèse de revalorisation du minimum vieillesse et de l'hypothèse d'une évolution du nombre de bénéficiaires plus favorable que les années précédentes, compte tenu de la situation du marché du travail ». Il est également tenu compte du coût associé à la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources susmentionnée.
L'article 134 de la loi de finances pour 1999 a fait entrer dans le régime du minimum vieillesse les handicapés de plus de soixante ans atteints d'une incapacité comprise entre 50 et 80 % et reconnus inaptes à se procurer un emploi. Votre Rapporteur spécial avait soutenu cette mesure de bon sens.
Dans ses réponses, le ministère de l'emploi et de la solidarité s'était refusé à donner une évaluation des incidences financières de cette disposition, que ce soit pour le budget de l'État, pour le FSV ou pour les régimes de retraite. Votre Rapporteur spécial avait relevé que si cette évaluation était « prématurée » en 1998, elle ne l'était pas en 1999, puisque le Gouvernement avait alors estimé que cette mesure devait entraîner, pour l'État, une baisse des dépenses d'AAH, évaluée à 31 millions de francs pour 1999, à 63 millions de francs en année pleine et à 300 millions de francs sur les cinq années de montée en charge.
Cette année, le ministère ne semble toujours pas en mesure de confirmer ou d'infirmer cette évaluation, puisqu'il n'a pas répondu à la question posée sur ce sujet.
Une allocation supplémentaire, à caractère différentiel, est versée aux personnes bénéficiaires d'une pension d'invalidité servie par un régime de sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente, ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité de travail ou de gain.
À la différence de l'allocation supplémentaire pour les personnes âgées, cette allocation différentielle, à la charge de l'État en vertu de l'article 10 de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite, est versée par le régime général des travailleurs salariés et les régimes qui relèvent du Fonds spécial d'invalidité (article L. 815-3-1 du code de la sécurité sociale), doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, administré par le ministre chargé de la sécurité sociale et géré par la Caisse des dépôts et consignations. La subvention versée par l'État correspond aux acomptes prévisionnels demandés par ces régimes au titre de l'exercice en cours - corrigés des régularisations au titre de l'exercice précédent - ainsi qu'aux frais de gestion et de contentieux. Pour la CDC, la subvention annuelle comprend également le remboursement à celle-ci des frais de fonctionnement du FSI.
Les crédits de cette allocation de solidarité sont regroupés avec l'AAH sur le chapitre 46-33, et inscrits à l'article 60. 259,2 millions d'euros (1,7 milliard de francs) sont demandés pour 2002, soit une progression de 6,8 % après une stagnation en 2000 et 2001.
- Prise en charge des jeunes handicapés
Les établissements et services médico-sociaux comprenaient en 1998 127.465 places pour enfants. Depuis 1985, le nombre de places a globalement peu évolué, mais de nouvelles formes de prise en charge se sont développées, notamment les services d'éducation spécialisée et de soins à domicile, soit actuellement plus de 13.000 places, et les centres d'action socio-médicale précoce.
Par ailleurs, dans les établissements pour enfants, l'amélioration des taux d'équipement correspond en partie à des changements d'agrément (création nette de places pour le secteur adultes). L'augmentation constatée pour les instituts de rééducation et les établissements pour jeunes polyhandicapés s'explique en effet notamment par le changement de catégorie de certains établissements pour déficients intellectuels, dont le taux d'équipement a globalement diminué.
Le plan triennal, annoncé le 25 janvier 2000, prévoit notamment, au titre des crédits d'assurance maladie (loi de financement de la sécurité sociale) :
· la création de places dans les établissements d'éducation spéciale pour les enfants très lourdement handicapés (handicap mental profond, polyhandicap ... ) : 18,29 millions d'euros (120 millions de francs) sur 3 ans ;
· le développement des capacités d'accueil pour aider au maintien de l'enfant handicapé dans sa famille et à l'école: 9,14 millions d'euros (60 millions de francs) sur 3 ans pour les centres et 36,58 millions d'euros (240 millions de francs) sur 3 ans seront affectés à la création de places nouvelles de services spécialisés.
La mise en _uvre de ces mesures est assurée par les services déconcentrés de l'État (directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales), en fonction des besoins repérés localement et des priorités retenues par les préfets de région, après concertation avec les préfets de département. Une circulaire leur a été adressée à cet effet le 11 août 2000.
- Prise en charge des adultes handicapés
S'agissant de l'évolution globale des capacités d'accueil des établissements pour adultes, il convient de signaler tout d'abord que de nombreuses personnes étaient maintenues dans les établissements de l'éducation spéciale faute de places dans les établissements pour adultes vers lesquels ils sont orientés par les COTOREP. Les résultats de l'enquête annuelle recensant les effectifs maintenus au titre de l'article L. 142-4 du code de l'action sociale et des familles fait apparaître qu'au 31 décembre 1998, environ 3.920 jeunes adultes étaient encore concernés par ce dispositif (contre 4.600 à la fin de 1996 et 4.230 à la fin de 1997). Parmi eux, 1.060 seraient titulaires d'une orientation en MAS ou en foyer à double tarification (FDT).
A cet égard, votre Rapporteur spécial signale que le projet de loi de modernisation sociale devrait conférer une base légale aux foyers, dont le régime juridique et tarifaire sera fixé par décret.
L'amélioration des capacités d'accueil des établissements pour adultes handicapés, que rendra possible la mise en _uvre du programme pluriannuel, permettra de libérer les places occupées par ces derniers dans les établissements médico-sociaux pour enfants et adolescents. Seront ainsi créées pendant cette période, 8.500 places de centres d'aide par le travail (CAT), 5.500 places de MAS et de foyers, 2.500 places d'ateliers protégés.
Néanmoins, on constate encore des disparités régionales dans le secteur des adultes handicapés, en matière de taux d'équipement qui varient, selon les régions, de 1 à 3 pour les CAT, de 1 à 6 pour les foyers occupationnels, de 1 à 4 pour les foyers, de 1 à 14 pour les MAS, et de 1 à 7,5 pour l'ensemble MAS foyers. La proportion des foyers par rapport aux MAS reste variable d'une région à l'autre, allant de 5 % à 67 % du total des places de MAS et de foyers.
Ainsi, pour les adultes handicapés, 6,86 millions d'euros (45 millions de francs) de crédits d'assurance maladie, soit 2,28 millions d'euros (15 millions de francs) par an seront consacrés à la prise en charge institutionnelle des personnes handicapées.
En 1997, votre Rapporteur spécial avait souhaité que le début de la présente législature soit l'occasion d'une mise en perspective pluriannuelle de la résorption de ces besoins. Il se félicite donc de la mise en _uvre du programme pluriannuel, même s'il regrette, en ce domaine comme dans d'autres, un manque d'évaluation des politiques sociales qui empêche de savoir où, exactement, les places annoncées sont créées, et dans quel délai.
Le Centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations (cf. infra 4.- a) pourrait notamment y contribuer.
- Prise en charge de l'autisme
S'agissant de la prise en charge de certaines catégories de handicaps, il convient en premier lieu d'évoquer l'autisme. En application de la circulaire du 27 avril 1995 définissant une politique nationale sur l'autisme, chaque région a élaboré un schéma régional sur l'autisme recensant les besoins à satisfaire, les inadéquations observées, et programmant les créations et transformations de places qu'il serait opportun de réaliser.
Un plan intérimaire de rattrapage a fait l'objet à quatre reprises de mesures nouvelles sur les crédits de l'assurance maladie : 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) en 1995, 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en 1997, 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) en 1999 (dont 7,6 millions d'euros, soit 50 millions de francs) s'imputaient sur le plan pluriannuel de créations de places pour personnes adultes lourdement handicapés) et 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) en 2000. Les dotations ont été attribuées sur la base d'appels d'offres nationaux, et complétées par des redéploiements de crédits régionaux en 1996 et 1997. Par ailleurs, le plan pluriannuel pour adultes lourdement handicapés a permis de financer des créations de places pour adultes autistes, à hauteur de 3,34 millions d'euros (21,95 millions de francs).
Ainsi, au total, entre 1995 et 2000, 2.033 places nouvelles adaptées aux besoins des personnes atteintes du syndrome autistique ont été financées, dont 1.213 places pour adultes autistes, soit 59 % de l'ensemble.
Dans le cadre du plan triennal (2001-2003) en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés, à l'instar des mesures annoncées en direction des personnes atteintes de traumatisme crânien ou cérébro-lésées, 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) par an, soit 22,86 millions d'euros (150 millions de francs) sur la durée du plan, seront affectés à la poursuite de l'amélioration de la prise en charge médico-sociale des autistes.
Un bilan de la mise en _uvre du plan triennal sera établi et présenté début 2002, de manière à procéder aux ajustements nécessaires dès 2003. Un recensement des besoins les plus urgents sera opéré cet automne, notamment en ce qui concerne la prise en charge des personnes autistes. Sur cette base, il sera procédé à un réexamen de la programmation pluriannuelle.
Afin de favoriser une prise en charge adaptée aux besoins spécifiques des enfants et des adultes autistes, une circulaire du 10 avril 1998 a organisé quatre modules de formation continue pour les professionnels accueillant des autistes. Une évaluation de cette formation sera menée en 2001-2002.
Votre Rapporteur spécial salue ces efforts d'évaluation et sera attentif à leur mise en _uvre effective comme à leurs résultats.
- Prise en charge des personnes atteintes de traumatisme crânien ou cérébro-lésées
S'agissant des traumatisés crâniens, les besoins restant à satisfaire sont importants puisqu'on estime à environ 160.000, le nombre de cas nouveaux par an. Parmi ces personnes on peut estimer entre 3.000 à 5.000 le nombre de celles qui ne pourront retrouver une vie normale. 426 places ont été créées en 1996. L'effort financier se poursuivra dans le cadre du programme pluriannuel de création de places.
- Personnes handicapées vieillissantes
2,29 millions d'euros (15 millions de francs) par an seront affectés à la prise en charge institutionnelle des personnes handicapées vieillissantes (cf. infra 5.- c).
- Intégration des personnes handicapées dans le monde du travail
La dotation du chapitre 46-31 article 40 destinée à financer les dépenses de fonctionnement des CAT passe de 1,02 milliard d'euros (6,69 milliards de francs) en loi de finances initiale pour 2001 à 1,05 milliard d'euros (6,89 milliards de francs) dans le projet de loi de finances initiale pour 2002, soit une augmentation de 3,2 %.
Cette évolution se décompose en :
· une mesure nouvelle d'ajustement de 17,68 millions d'euros (116 millions de francs), pour couvrir l'évolution de la masse salariale en 2002 ;
· une mesure nouvelle complémentaire de 14,94 millions d'euros (98 millions de francs) pour la création de 1.500 nouvelles places de CAT en 2002, ainsi que le prévoit le plan pluriannuel de création de places.
Le taux d'équipement national est passé de 2,88 pour 1.000 habitants de 20 à 59 ans au 31 décembre 1999 à 2,96 0/00 au 31 décembre 2000. L'objectif de rééquilibrage, qui a présidé à la répartition des 1.500 places nouvelles de 2000, a permis de réduire les écarts au profit des régions les plus déficitaires, notamment l'Île-de-France. Néanmoins, le taux d'équipement entre départements métropolitains varie toujours de 1 à 10 (de 1,43 à Paris à 14,27 en Lozère).
La difficulté tient aussi à ce que les clés de répartition des moyens nouveaux, qui prennent seulement en compte la population et les équipements, sont désormais archaïques. En réalité, comme le montre par exemple l'analyse régionale des problèmes de santé qui s'est développée au cours des dernières années, les besoins réels ne sont sans doute pas équitablement répartis sur tout le territoire, mais ils sont encore très mal connus, compte tenu de la faiblesse de l'appareil statistique dans le secteur social.
Le programme pluriannuel trouve également à s'appliquer dans les ateliers protégés: 8.500 places de CAT et 2.500 places d'ateliers protégés, ces derniers relevant du budget de l'emploi, seront créées entre 1999 et 2003, selon un échéancier qui devait être le suivant :
CAT ET ATELIERS PROTÉGÉS
PROGRAMME PLURIANNUEL DE CRÉATION DE PLACES (1999-2003)
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Total | |
CAT |
2.000 |
2.000 |
1.500 |
1.500 |
1.500 |
8.500 |
Ateliers protégés |
500 |
500 |
500 |
500 |
500 |
2.500 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
En réalité, les créations de places de CAT prévues dans la circulaire du 10 août 1999 sont inférieures de 10 % aux chiffres annoncés, soit 1.800 en 1999 et en 2000, puis 1.350 entre 2001 et 2003. Toutefois, ce décalage ne constitue en rien un remise en cause de l'engagement pris, car ces places ainsi mises en réserve seront affectées en fin de programmation, afin de mieux prendre en compte les disparités régionales en termes de taux d'équipement. Voilà pourquoi 2000 aura vu la création de 1.500 places, et pourquoi 1.500 places sont désormais prévues pour 2002.
Au travers de l'article 10 du chapitre 66-20, l'État subventionne des travaux de construction ou d'entretien des établissements pour enfants et adultes handicapés. Sa participation se monte au maximum à 80 % de la dépense subventionnable, soit dans la pratique, en moyenne 40 %. Les crédits sont contractualisés dans le cadre du XIIème plan afin d'accompagner le plan pluriannuel.
Les objectifs et les enjeux de la contractualisation sont :
· de favoriser les créations et/ou l'extension d'établissements d'hébergement pour adultes handicapés (maisons d'accueil spécialisé, foyers à double tarification, foyers occupationnels) afin d'offrir un nombre de places suffisant pour l'accueil de jeunes adultes maintenus dans les établissements d'enfants ;
· de permettre la mise aux normes de sécurité (accessibilité sécurité-incendie) des bâtiments anciens.
16 régions (13 en métropole, 3 dans les départements d'Outre-mer) ont inscrit des crédits au titre de l'article 10, représentant un engagement de l'État de 70,86 millions d'euros (465 millions de francs) pour la période 2000-2006. 64,93 millions d'euros (426 millions de francs) sont affectés aux régions métropolitaines et 5,93 millions d'euros (38,9 millions de francs) aux DOM.
Pour l'exercice budgétaire 2000, 5,55 millions d'euros (36,4 millions de francs) ont été notifiés et délégués. En 2001, 9,19 millions d'euros (60,3 millions de francs) ont été notifiés et sont en cours de délégation.
Pour répondre à l'accroissement des besoins en places d'hébergement pour adultes, les préfets de régions et les élus ont consacré les crédits contractualisés à la création ou à l'extension d'établissements. La participation des collectivités territoriales a notamment permis l'ouverture de foyers. Des structures plus spécialisées destinées à l'accueil d'autistes, ou de traumatisés crâniens (en région Aquitaine, en région PACA) sont en cours de réalisation. Votre Rapporteur spécial souhaite que l'effort d'extension des capacités d'accueil ne se fasse pas au détriment de la sécurité des établissements anciens.
Les crédits prévus dans le projet de loi de finances 2002 s'élèvent à 11,74 millions d'euros (77 millions de francs) en autorisations de programme. Ils correspondent au cinquième des crédits restant à mettre en _uvre au titre du XIIe plan. En crédits de paiement, les dotations seront de 4,86 millions d'euros (31,88 millions de francs).
Pour mémoire, votre Rapporteur spécial indiquera enfin que le budget de l'emploi traduit également, pour ce qui le concerne, le programme pluriannuel, avec 500 nouvelles places en ateliers protégés, comme en 1998, 1999 et 2000. En outre, entre 2001 et 2003, les crédits de l'emploi bénéficieront de 15,24 millions d'euros (100 millions de francs) en vue de la modernisation et du renforcement de ces structures.
Au-delà de cette simple analyse budgétaire, votre Rapporteur souhaite faire le point, comme l'an dernier, sur trois des difficultés que rencontre actuellement le secteur médico-social.
1.- Il s'agit d'abord des conséquences de l'absence d'extension de la convention collective des établissements du secteur médico-social.
La convention collective nationale de travail du 15 mars 1966 s'applique à 6 400 établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées (foyers, MAS, IME, SESSAD), qui emploient environ 200 000 salariés. Saisie d'un litige survenu dans ce secteur, la chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt ADEPI c./ M. Auffrère du 29 juin 1999, a jugé que ce texte n'avait pas été étendu, une jurisprudence confirmée par un arrêt Mrasilevici c./ ADAPEI du 24 avril 2001.
Cet arrêt est lourd de conséquences sur le régime d'équivalence mis en place par les partenaires à cette convention pour les heures de travail effectuées en chambres de veille. Il est admis, en effet, que ces heures sont rémunérées sur la base de trois heures pour neuf heures de surveillance de nuit. La validité du principe même de ce régime avait pourtant été reconnue dans un arrêt Mme Hecq de la chambre sociale du 9 mars 1999.
On sait que le droit du travail n'autorise un dispositif dérogatoire défavorable au droit commun que si celui-ci est étendu. Comme la jurisprudence Auffrère constate que la convention de 1966 n'a pas été étendue, les établissements se trouvent donc actuellement sous la menace de devoir payer, au gré de contentieux individuels, l'intégralité des heures effectuées en chambre de veille. Cela est d'autant plus vrai que la chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt Sauton c./ ASEA du 24 avril 2001, a jugé que le temps pendant lequel un salarié est tenu de demeurer dans une chambre de veille en établissement ne constitue pas une période d'astreinte mais un temps de travail effectif.
Il convient de souligner ici que le rappel peut porter sur les cinq années précédentes, y compris les droits à congés payés, les heures supplémentaires, les jours de repos compensateurs ainsi que les dommages et intérêts, et que s'agissant de créances salariales, les tribunaux peuvent demander l'exécution immédiate du jugement. Une estimation effectuée par le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d'établissements et de services spécialisés (SNAPEI) montre que l'incidence pour les financeurs publics (CNAM à hauteur de 50 %, conseils généraux pour 39 %, mais aussi État pour 11 %) pourrait être d'environ 270 millions d'euros (1,8 milliard de francs) au seul titre des établissements relevant de la convention collective de 1966. Pour l'ensemble des financeurs, la charge s'élèverait à 560 millions d'euros (3,7 milliards de francs).
À moyen terme, il est à craindre que les établissements tenteront de limiter les incidences financières de cette jurisprudence en faisant appel à du personnel moins qualifié, les secours d'urgence étant appelés à intervenir en cas de besoin, avec le risque inhérent à un délai d'intervention nécessairement plus long.
Certes, l'article 29 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail est venu valider les « versements effectués au titre de la rémunération des périodes de permanence nocturne, comportant des temps d'inaction, effectuées sur le lieu de travail en chambre de veille ». Cette solution présentait l'avantage de régler le problème passé, mais de laisser la porte ouverte à des solutions pour l'avenir, même si les partenaires sociaux n'ont pu parvenir à un accord. Le Gouvernement était donc appelé à déterminer par décret les heures d'équivalence. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 13 janvier 2000, n'a rien objecté à l'encontre de cet article.
Toutefois, dans des décisions rendues aux mois de mai, juin et juillet 2000, trois cours d'appel (Paris, Versailles et Bourges), se référant à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et sur l'inadaptation très large de la jurisprudence Zielinski, Pradal et Gonzalez du 28 octobre 1989. ont rendu inopérante cette disposition législative. En cassation, le raisonnement adopté par ces cours d'appel a été suivi par la chambre sociale de la Cour qui a rendu le 24 avril 2001 un arrêt Association « Être enfant au Chesnay » c./ Terki.
La cour d'appel de Versailles a ainsi estimé que « l'évaluation à 4 milliards de francs [...] du coût total des condamnations susceptibles d'être prononcées n'est justifiée par aucun élément, et apparaît totalement fantaisiste et dénuée de toute justification, notamment par l'indication du nombre de procédures judiciaires en cours au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 2000 »(), évaluation faite... par les rapporteurs successifs de ce texte devant le Sénat puis devant notre Assemblée.
Par ailleurs, tous les arrêts cités s'appuient sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme pour juger comme la Cour de cassation que « le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable, résultant de l'article 6.1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice afin d'influer sur le dénouement judiciaire d'un litige ». Or, poursuit la Cour, « le procès [...] opposant [l'association chargée d'une mission de service public et placée sous le contrôle d'une personne publique qui en assure le financement] au salarié était en cours lors de l'entrée en vigueur de l'article 29 de la loi du 19 janvier 2000 et [...] ce texte, dont il n'est pas établi qu'un motif impérieux d'intérêt général le justifi[e], [remet] en cause une jurisprudence favorable au salarié en matière d'heures d'équivalence ».
Citons enfin l'arrêt de la Cour d'appel de Bourges : « L'intérêt financier des institutions sociales et médico-sociales en cause, et indirectement des collectivités publiques qui en assure le financement au moins partiel [...], n'a jamais paru jusqu'alors assez impérieux à la puissance publique pour la déterminer à créer dans la branche professionnelle considérée un horaire d'équivalence par décret [...], ni à conférer aux dispositions conventionnelles ayant créé cet horaire l'autorité suffisante pour lui permettre d'acquérir valeur dérogatoire ; [...] [l'article 29 de la loi du 19 juin 2000] a donc évidemment pour but, dans cette perspective, de corriger tardivement une carence préjudiciable aux intérêts des institutions en cause et de leurs financeurs, ce but ne pouvant être considéré comme d'intérêt général »().
Respectueux de l'indépendance de l'autorité judiciaire mais aussi de la séparation des pouvoirs, votre Rapporteur spécial s'inscrit en faux contre des décisions critiquant ouvertement le législateur contournant l'application de la loi et passant outre la souveraine appréciation par la représentation nationale de la notion d'intérêt général.
Toutefois, les développements récents permettent de relativiser la gravité de la situation :
· tout d'abord, la mise à l'écart de la loi de validation ne concernant que les litiges en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi critiquée, les sommes en jeu pourraient se révéler moins importantes que les chiffres susmentionnés ;
· ensuite, un projet de décret relatif au régime d'équivalence dans les établissements sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif a été adressé pour observations aux partenaires sociaux au cours de l'été. Ce projet de texte confirme la légalité des dispositions jusqu'alors en vigueur (trois heures payées pour neuf heures de présence puis une demi-heure payée pour chaque heure entre neuf et douze heures). Cela n'interdit nullement aux partenaires sociaux, s'ils le souhaitent, de parfaire la négociation d'un nouvel accord de branche en prévoyant des dispositions plus favorables ou plus spécifiques.
2.- Le deuxième problème tenant à la gestion de ces établissements, qui tend à devenir lancinant, a trait à la réduction du temps de travail.
Lors de son déplacement en Côte-d'Or comme au cours des auditions qu'il a menées dans le cadre de la préparation du présent rapport, votre Rapporteur spécial a pu constater certaines difficultés de mise en _uvre de l'aménagement et réduction du temps de travail (ARTT). Si, dans les CAT, des gains de productivité sont tout à fait envisageables, dans des centres d'hébergement ou des établissements d'éducation en revanche, il ne peut être question que de réaménagements. Dès lors, une chute de la qualité de l'accueil est à craindre, nonobstant le surcoût mécaniquement engendré ; ainsi, selon les calculs de l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, médico-social et social (UNIFED), le surcoût dans le financement du compte épargne temps, pour une moyenne de 5 à 8 jours par salarié, est estimé à 2,8 à 3,2 % de la masse salariale pour les établissements signataires de la convention collective de 1966.
Selon le ministère de l'emploi, le bilan de la RTT dans le secteur social et médico-social privé à but non lucratif est satisfaisant.
S'agissant de la procédure d'agrément, sur les 7.229 accords présentés à l'agrément selon la procédure prévue par l'article 16 de la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, 5.852 accords (soit 80,95 %) ont été examinés par la Commission nationale d'agrément et que 5.096 d'entre eux ont été agréés, soit un taux d'agrément de 87 % : les 1.378 dossiers à instruire concernent des accords ou décisions unilatérales signés en mai - juin 2001 par les structures de la branche d'aide à domicile et des accords signés en 2000 dont le délai légal d'instruction n'est pas achevé. Par ailleurs, 148 accords refusés sont en cours de réexamen dans le cadre de recours gracieux..
Les estimations des services et des partenaires sociaux convergent pour considérer que 80 % du champ est désormais couvert par un accord.
Selon les études disponibles, on devrait aboutir à la création de près de 20.000 emplois nouveaux au terme de la procédure. Les études confirment également un taux d'agrément moyen de 80 % en première instance, le caractère quasi totalement « offensif » - c'est-à-dire tournés vers des créations d'emplois - des accords (99 %), et l'engagement des partenaires sociaux : sur l'ensemble des accords, on constate la signature de la CFDT (56 %), mais aussi de la CGT (25 %) et de FO (15 %).
En marge de cette question, un contentieux se développe actuellement sur les rappels de rémunération des employés du secteur pour passage tardif aux 35 heures. En effet, nombre d'établissements auxquels l'ARTT devait s'appliquer le 1er février 2000 n'ont connu sa mise en _uvre que plusieurs mois après cette date, pour cause d'agrément tardif. Le « risque financier » découlant de ce contentieux s'élèverait, selon l'UNIFED, à 2,54 % de la masse salariale des établissements concernés.
Sur ce sujet, votre Rapporteur spécial estime que la voie contentieuse n'est pas la bonne. Si un renforcement des moyens alloués à ces établissements par leurs financeurs publics paraît légitime, la sagesse et le sens des responsabilités doivent aussi prévaloir dans les relations entre employeurs et salariés de ce secteur bien particulier.
3.- Enfin, s'agissant de l'évolution de la masse salariale dans le secteur médico-social, votre Rapporteur spécial renouvelle sa suggestion de fixation d'un taux d'évolution annuel, calculé en fonction des plafonds de dépenses déterminés par le Parlement pour l'État et pour l'assurance maladie (ONDAM). Au lieu d'être suspendue à un agrément incertain de la tutelle, la négociation entre partenaires sociaux serait dès lors clairement encadrée dans une enveloppe globale.
L'article 427 du code civil dispose que « la tutelle, protection due à l'enfant, est une charge publique. ». En conséquence, l'article 433 du même code prévoit que si celle-ci est vacante, le juge des tutelles la défère à l'État si l'enfant est majeur et au service de l'aide sociale à l'enfance s'il est mineur.
Les dépenses engagées à ce titre, c'est-à-dire les rémunérations allouées par l'État aux personnes physiques ou morales qualifiées pour exercer la tutelle d'État, présentent un caractère quelque peu particulier, puisque ce sont les décisions des juges des tutelles, au sein des tribunaux d'instance, qui déterminent l'ampleur des moyens requis.
On rappellera, par ailleurs, que les caisses d'allocations familiales assurent la charge de l'aide aux familles dans ce domaine (tutelle aux prestations sociales), pour un montant d'environ 500 francs par mois.
Le tableau ci-après décrit l'évolution des crédits consacrés à la tutelle et à la curatelle d'État depuis 1997, et indique le nombre de personnes concernées au 31 décembre de chaque année :
TUTELLE ET CURATELLE D'ÉTAT
(en millions d'euros)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Nombre de mesures au 31 décembre |
87.585 |
99.843 |
111.125 |
123.709* |
- |
- |
Augmentation nette du nombre de mesures |
10.578 |
12.258 |
11.282 |
12.584 |
- |
- |
Dépenses |
69,38 |
79,47 |
89,66 |
99,69 |
- |
- |
Crédits |
66,96 |
78,51 |
87,12 |
91,47 |
103,67 |
121,98 |
(*) décompte provisoire.
Source: ministère de l'emploi et de la solidarité et projet de loi de finances.
On constate que selon un premier décompte provisoire, 25.930 mesures nouvelles de tutelle ou curatelle d'État ont été ordonnées, en 2000, par les juges des tutelles, tandis que prenaient fin 13.346 mesures ordonnées antérieurement, soit une augmentation nette annuelle du nombre de mesures prises en charge de 12.584 mesures (il s'agit là d'une évaluation minimale).
En fin d'année 1999, les préfets faisaient état d'une insuffisance de crédits de 7,59 millions d'euros (49,77 millions de francs). Un crédit complémentaire de 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) a été voté en loi de finances rectificative pour 2000. Les dépenses de l'exercice 2000 ont augmenté d'environ 10,03 millions d'euros (65,8 millions de francs) par rapport aux dépenses de l'année 1999.
En fin d'année 2000, après réception des facturations du mois de décembre 2000, les préfets ont signalé une insuffisance des crédits de 17,24 millions d'euros (113,1 millions de francs) par rapport aux besoins constatés. Le paiement de ces insuffisances est reporté sur l'exercice 2001. Les crédits ouverts actuellement pour l'année 2001 permettront d'augmenter ces dépenses d'environ 15,75 millions d'euros (103,3 millions de francs) par rapport au montant qu'elles ont atteint pour l'année 2000.
Il est prévu en 2002 une ouverture de crédits de 121,98 millions d'euros (800,2 millions de francs), soit 18,32 millions d'euros (120,2 millions de francs) supplémentaires par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2001.
Votre Rapporteur spécial avait déjà souligné cette dérive des dépenses et l'insuffisance corrélative des dotations. Il semble que le problème soit actuellement pris en compte. Le résoudre sera certes délicat, puisqu'il s'agirait en quelque sorte de réguler l'activité des juges des tutelles.
Il faut rappeler qu'une mission conjointe des inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et des finances, avait mis en lumière, dans un rapport daté de juillet 1998, une « expansion sans contrôle » des tutelles et une « désorganisation du système judiciaire», relevant par ailleurs que «sollicités de toutes parts et soumis à une forte pression sociale, les juges des tutelles ne peuvent rendre leurs décisions dans une atmosphère sereine. Une fois les décisions rendues, ils ne sont pas non plus en mesure de contrôler les comptes de gestion. » Au-delà, les inspections générales critiquaient la confusion des finalités juridique et sociale de la tutelle, tandis que l'absence ou l'insuffisance de mécanismes régulateurs les conduisait à s'interroger sur la sollicitation financière croissante demandée à la collectivité.
La réforme du dispositif de protection juridique des majeurs donne actuellement lieu à concertation interministérielle pour la mise en _uvre des propositions du groupe, présidé par M. Favard, sur la réforme du dispositif de protection des majeurs. Deux propositions formulées sont de la compétence du ministère. Il s'agit, d'une part, d'instituer, en amont de l'entrée dans le dispositif de protection judiciaire, une procédure d'évaluation médico-sociale des situations individuelles afin d'apprécier la nécessité de recourir à une mesure restrictive de liberté ou bien de proposer un accompagnement social personnalisé renforcé et, d'autre part, d'expérimenter un nouveau mode de financement des mesures de protection, sous forme de dotation globale.
L'échéance législative et les dispositifs réglementaires réformant le dispositif seront fixés au cours de l'année 2002.
Les crédits d'action sociale en faveur des personnes handicapées sont inscrits au chapitre 46-31, article 30 (développement social en faveur des personnes handicapées - dépenses non déconcentrées) et sur le chapitre 46-31, article 50 (crédits déconcentrés) du ministère de l'emploi et de la solidarité. Les crédits d'action sociale en faveur des personnes âgées seront, à partir de 2002, retracés dans deux nouveaux articles du chapitre 46-31 (60 et 70).
Les dépenses inscrites à l'article 30 ont vocation à financer des actions nationales, et particulièrement de subventionner les différents organismes et associations assurant la représentation de ces personnes et la défense de leurs intérêts.
Au titre de l'année 2002, comme en 2001 et en 2000, un crédit de 2,56 millions d'euros (16,85 millions de francs) est inscrit. Il permettra de financer des actions nationales menées par les associations représentatives, et notamment des projets s'inscrivant dans le cadre des priorités définies par les pouvoirs publics pour une prise en charge plus satisfaisante des personnes handicapées.
C'est aussi sur ces crédits qu'est financée la subvention du Centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations. Association d'envergure nationale, ce centre réalise des études et des recherches demandées par la direction générale de l'action sociale (DGAS). Il a été désigné par le ministère comme centre collaborateur de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Il intervient également au Conseil de l'Europe. Enfin, il gère un centre de documentation très complet.
En 2000, la subvention du ministère de l'emploi et de la solidarité représentait 83,65 % des produits du centre technique et représente 81,76 % dans le budget prévisionnel pour 2001.
Une nouvelle convention pluriannuelle d'objectifs (2000-2002) a été signée, qui prévoit notamment le versement par l'administration d'une subvention de 1,48 million d'euros (9,74 millions de francs) pour 2000, 1,5million d'euros (9,84 millions de francs) pour 2001 et 1,51 million d'euros (9,93 millions de Francs) pour 2002.
Contrairement à ce qui s'était produit en 1999 et 2000, il n'a été procédé à aucun rattachement par voie de fonds de concours de crédits du Fonds social européen.
Les dépenses inscrites à l'article 50 recouvrent les subventions aux services gestionnaires d'auxiliaires de vie, les subventions aux centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptées et le financement du dispositif pour la vie autonome.
- Les auxiliaires de vie
Dans le cadre du plan triennal 2001-2003 en faveur des personnes handicapées, la dotation affectée au financement de services d'auxiliaires de vie passe de 17,97 millions d'euros (117,9 millions de francs), soit la participation au financement de 1.862 postes d'auxiliaires de vie en équivalents temps plein, à 28,18 millions d'euros (184,9 millions de francs).
L'augmentation de ces crédits aux services bénéficiaires permettra de recruter un nombre plus important de postes d'auxiliaires de vie (3.000 environ sur 3 ans) sur la base d'un forfait de 9.650 euros (63 300 francs) par poste. Au titre de l'année 2001, une première tranche de crédits, d'un montant total de 10,21 millions d'euros (67 millions de francs) a été déléguée aux DDASS afin de permettre la participation au financement de 950 postes d'auxiliaires de vie et d'environ 500 postes d'auxiliaires de vie scolaire.
- Les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptées (CREAI)
1,69 million d'euros (11,1 millions de francs) ont été délégués au titre de 2001 aux DDASS afin de participer au financement du fonctionnement des CREAI qui ont un rôle essentiel de conseil et d'assistance technique auprès des services déconcentrés.
- Les sites pour la vie autonome
Dans le cadre du plan pluriannuel, la dotation pour le développement des sites pour la vie autonome passe, en 2001, de 2,28 millions d'euros (15 millions de francs) à 8,38 millions d'euros (55 millions de francs) afin de constituer progressivement un dispositif national de compensation fonctionnelle pour les personnes handicapées, facilitant leur accès aux diverses aides techniques et aux adaptations de logement. L'objectif est de favoriser l'autonomie et la vie à domicile des personnes handicapées.
L'accès à ces solutions de compensation des incapacités peut s'avérer difficile, notamment en matière de prise en charge financière et de complexité administrative et technique des sites existants. L'action menée par les pouvoirs publics vise à mettre en place un dispositif coordonné d'accès aux solutions de compensation, fondée sur une évaluation individuelle des besoins de la personne handicapée.
Le plan triennal prévoit que chaque département sera doté à l'issue de ce plan d'un « site pour la vie autonome ». Au cours de l'année 2000, quinze sites ont été mis en place. En 2001, 28 nouveaux sites sont créés, en application de la circulaire du 19 juin 2001. La programmation prévoit pour 2002 la mise en place de 27 nouveaux sites et de 30 autres en 2003.
Outre cette généralisation territoriale, le dispositif doit concerner l'ensemble de la population des personnes handicapées, quels que soient l'origine et la nature de leur handicap, leur âge et leur lieu de résidence.
Pour l'année 2001, les sites mis en place en 2000 et les 4 sites historiques (l'Isère, la Loire, le Morbihan et la Saône et Loire) ont reçu chacun, au titre du fonctionnement, une dotation de 152 449 euros (1 million de francs). Par ailleurs, ils se verront doter pour l'année 2001 d'une somme allant de 76 224 euros (0,5 million de francs) à 228 673 euros (1,5 million de francs).
Il conviendra au cours de l'année 2001 et 2002 de procéder à l'évaluation de ce dispositif pour s'assurer qu'il répond aux attentes des usagers ainsi qu'à celles des pouvoirs publics et vérifier que les moyens mis en _uvre - en partenariat avec les acteurs locaux - atteignent leur but, favoriser le développement de l'autonomie des personnes handicapées et leur insertion dans la cité. La réforme de la loi de 1975 relative aux institutions médico-sociales devrait donner aux équipes techniques pluridisciplinaires chargées de l'évaluation des personnes handicapées un cadre législatif stabilisé et garantir ainsi des participations financières permettant de mieux adapter les politiques en faveur des personnes handicapées aux besoins de ces dernières.
Une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, finance l'allocation différentielle servie aux personnes handicapées au titre des droits acquis aux anciennes allocations aux infirmes remplacées par la loi de 1975. Les montants prévus sont donc en recul régulier (4,97 millions d'euros (32,6 millions de francs) en 1999, 4,88 millions d'euros (32 millions de francs) en 2000, et 4,45 millions d'euros (29,19 millions de francs) en 2001), d'autant que les étrangers bénéficiaires de cette allocation peuvent, en vertu de l'article 42 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, prétendre à l'AAH.
Sur ce même article s'imputent les crédits de l'allocation simple d'aide sociale à domicile (1,34 million d'euros, soit 8,8 millions de francs, en 2001).
La révision des dossiers par les COTOREP aboutit à une réduction progressive des dépenses d'aide sociale afférentes aux allocataires handicapés (chapitre 46-33, article 40). Les dépenses ont donc considérablement diminué depuis 1993, atteignant 60.000 euros (0,4 million de francs) en 2001.
Enfin, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 50, finance les dépenses d'hébergement et d'allocation compensatrice des personnes handicapées sans domicile fixe (article 194 du code la famille et de l'aide sociale), Les montants dépensés en 2000 pour cette aide sociale (article 52) atteignaient 15,02 millions d'euros (98,5 millions de francs), et 15,17 millions d'euros (99,5 millions de francs) en 2001.
S'y ajoutent des crédits de fonds de concours (il s'agit, sur l'intégralité de l'article 50, de 3,4 millions d'euros, soit 22,3 millions de francs, en 2000 et 2001, selon une estimation par projection à mi-année). Comme indiqué plus haut, votre Rapporteur spécial salue la résorption de la dette qui subsistait sur cet article.
Soucieux de promouvoir l'évaluation des politiques sociales, votre Rapporteur spécial souhaite ici faire le point sur les questions qu'il avait soulevées dans son précédent rapport spécial, comme dans celui qu'il a rédigé au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle, s'agissant de l'action en faveur des personnes handicapées.
En juillet 2000, votre Rapporteur spécial avait présenté devant la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan un rapport sur la situation des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) et avait formulé des propositions de réforme.
Les travaux de la MEC () ont mis en lumière, s'il en était besoin, les multiples dysfonctionnements de ces commissions. Compte tenu de la gravité de cette situation pour les personnes handicapées, la mission avait retenu les propositions de votre Rapporteur spécial tendant à définir une nouvelle architecture des COTOREP, à supprimer la séparation des deux sections, à mettre l'accent sur l'information et le travail en réseau, et à poursuivre la remise à niveau des moyens.
S'agissant de la mise en _uvre de ces propositions, les premières indications figurant dans un courrier de la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Martine Aubry, pouvaient être tenues pour encourageantes.
Or des changements de responsables ministériels - le départ de MMmes Martine Aubry et Dominique Gillot, l'arrivée de MMmes Élisabeth Guigou et Ségolène Royal -, sans compter les modifications dans les organigrammes, sont venus suspendre le début de mise en _uvre des mesures préconisées.
Cette situation est d'autant plus regrettable que votre Rapporteur spécial a pu constater, notamment lors de son récent déplacement en Côte-d'Or, que certaines de ces mesures étaient à ce point indispensables et consensuelles qu'elles faisaient déjà l'objet d'une mise en _uvre officieuse. Il ne faudrait pas qu'à un retard dans la réforme des COTOREP on ajoute un décalage entre le fait et le droit.
Cela étant, votre Rapporteur spécial a tout récemment obtenu des assurances de la part du ministère délégué à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées sur la mise en chantier des réformes qu'il préconisait.
En application de la loi du 10 juillet 1989, 9.000 familles, agréées par les conseils généraux, assurent aujourd'hui l'accueil des personnes handicapées, mais également des personnes âgées, dans une limite de trois personnes par famille.
Parmi les avantages de cette formule, votre Rapporteur souligne qu'elle contribue au développement d'emplois de proximité dans des familles souvent confrontées à un contexte économique et social difficile, qu'elle est plus économique (7.000 à 8.000 francs par mois) qu'un placement en établissement ou maison de retraite, qu'elle offre un contexte familial pour la personne accueillie et qu'elle constitue une alternative dynamique, intermédiaire entre le maintien à domicile et le placement. L'apport de cette solution originale et souple tient également à l'accent mis sur l'aspect social, plus que sur l'aspect médical, notamment pour les personnes âgées.
Dans ces conditions, votre Rapporteur spécial déplore, même s'il ne peut s'en étonner, que les COTOREP connaissent insuffisamment cette modalité d'accueil, qui pourrait figurer en bonne place parmi les orientations qu'elles sont amenées à décider. Pourtant, elle semble offrir d'excellentes perspectives d'orientation sur l'emploi, conformément au souci exprimé par la Mission d'évaluation et de contrôle.
En 2001, la Fédération nationale de l'accueil familial a réalisé, sous le patronage du ministère de l'emploi et de la solidarité, un « tour de France » destiné à recenser les besoins existants et à évaluer les gisements d'emplois nouveaux dans le secteur. Les estimations se montent à plus de 600 créations d'emplois pérennes, notamment grâce à la mise en réseau de l'accueil familial existant.
Un autre développement est intervenu avec le début de la discussion au Parlement du projet de loi de modernisation sociale, dont l'article 14 restructure en profondeur le dispositif de l'accueil familial, ce qui contribuera au développement du ce mode d'accueil. en effet, il améliore le statut et les droits sociaux des accueillants (harmonisation des modalités de rémunération prévue par voie réglementaire, accès à une couverture sociale et reconnaissance d'un droit à congés payés) et, dans le même temps, il renforce les garanties que sont en droit d'attendre les personnes fragiles ainsi accueillies (rationalisation de la procédure d'agrément et instauration d'un contrat d'accueil type destiné à prévenir les disparités).
En outre, le remplacement des familles d'accueil, pour de courtes périodes pouvant aller d'une journée à une semaine, ne peut actuellement être assuré par des emplois jeunes. En effet, il semble que les services du travail et de l'emploi souhaitent éviter une extension du dispositif aux domiciles privés, alors que les fonctions proposées s'inscriraient parfaitement dans la démarche des emplois jeunes (« nouveaux services, nouveaux emplois »).
Votre Rapporteur réitère donc son souhait que des emplois jeunes puissent être autorisés à effectuer ces remplacements, soit par la voie d'une dérogation administrative, soit par la voie d'une convention conclue avec les fédérations de l'accueil familial, qui mettraient ensuite ces jeunes à la disposition des familles.
En 1996, plus de 40.000 personnes handicapées hébergées en établissements spécialisés avaient plus de 40 ans. Une étude récente du centre régional d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptées d'Île-de-France estime à 50.000, dans les 10 ans à venir, le nombre de personnes handicapées qui pourraient rencontrer des difficultés en matière de prise en charge institutionnelle du fait de leur vieillissement.
Il convient d'anticiper les effets de ce phénomène démographique. Des dispositifs diversifiés sont d'ores et déjà expérimentés dans plusieurs départements par les associations, avec l'aide des Conseils généraux, pour offrir aux personnes handicapées vieillissantes un large choix de solutions d'hébergement. Il convient désormais de les développer, et de mettre en place d'autres formules.
Les orientations médico-sociales doivent s'effectuer sur la base d'un principe fondamental, celui du libre choix, par la personne handicapée vieillissante, de la structure d'accueil, qu'il s'agisse d'un établissement pour personnes âgées ou pour personnes handicapées. Plusieurs solutions sont envisageables :
· le maintien dans un établissement pour adultes handicapés ;
· la création de structures spécifiques (foyers ou maisons de retraite) foyers de vie, maisons d'accueil des personnes handicapées âgées ou maisons de retraite spécialisées, ces dernières étant parfois issues de la transformation de maisons de retraite de droit commun. Ces structures accueillent les personnes handicapées vieillissantes quelle que soit la déficience (mentale, motrice ou sensorielle) dont elles sont atteintes. Dans le cadre du plan triennal (2001-2003) 6,86 millions d'euros (45 millions de francs) de crédits de l'assurance maladie y seront affectés ;
· le développement de l'accueil conjoint des personnes handicapées vieillissantes et des personnes âgées : ce type de dispositif peut être organisé sous la forme d'un projet d'accueil de personnes handicapées au sein d'une maison de retraite, soumis au comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS). Votre Rapporteur spécial a pu observer, lors de son déplacement en Côte-d'Or, la mise en _uvre et l'utilité d'une telle solution ;
· le développement des structures facilitant le maintien à domicile dans des structures dites d'aide au répit ;
· enfin, l'accueil familial à titre onéreux (cf. supra b).
Un programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale a été présenté par le gouvernement le 18 juillet 2001, qui poursuit et amplifie l'effort accompli dans ce domaine.
Au cours de l'année 2000, et ce pour la première fois depuis la création du dispositif, le nombre d'allocataires a diminué de 5,2 % en métropole(). Parallèlement, la croissance des effectifs dans les départements d'outre-mer s'est ralentie passant de 7 % en 1999 à 3,5 % en 2000.
En décembre 2000, le RMI était attribué à 965.000 allocataires en France métropolitaine et à 131.000 environ dans les départements d'Outre-mer(). En un an, le nombre d'allocataires du RMI a ainsi reculé de plus de 52.000 en métropole, ce qui constitue un retournement de tendance qu'il faut souligner.
L'évolution du nombre de bénéficiaires est retracée dans le tableau suivant :
EFFECTIFS DES TITULAIRES DU RMI (1989-1999) (au 31 décembre) | |||||||||||
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Effectifs |
510.146 |
582.361 |
671.243 |
792.947 |
908.336 |
946.010 |
1.010.472 |
1.067.901 |
1.112.108 |
1.145.023 |
1.096.000 |
Évolution |
+ 26,0 |
+ 14,2 |
+ 15,2 |
+ 18,1 |
+ 14,6 |
+ 4,2 |
+ 6,8 |
+ 5,6 |
+ 4,1 |
+ 3,0 |
- 4,3 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
Cette évolution favorable reflète l'amélioration de la conjoncture économique et, plus particulièrement, la baisse du chômage non indemnisé qui s'est fortement accélérée sur la période pour atteindre -14 % en décembre 2000.
La baisse du RMI profite principalement aux moins de trente ans et aux allocataires récents. Les jeunes de 25 à 30 ans sont, depuis 1999, en diminution de 15 % ce qui confirme et amplifie la tendance observée les années précédentes. Le nombre de moins de trente ans au RMI a ainsi diminué de 20 % depuis 1997, soit une baisse de près de 55 000 allocataires.
Le nombre d'allocataires présents depuis moins d'un an diminue également fortement (- 16 %) sous l'effet conjugué de la baisse des entrées et de la probabilité accrue de sortie des allocataires qui présentent une plus faible ancienneté au RMI().
Cette baisse se diffuse désormais aux autres catégories d'allocataires également. Alors qu'en 1999 les jeunes et les allocataires récents étaient les seules catégories à bénéficier du contexte favorable de l'activité économique, la baisse du RMI se diffuse désormais aux allocataires plus éloignés du marché du travail :
· le nombre d'allocataires présents depuis plus d'un an a ainsi diminué de 1,8 % pour la première fois ;
· le mouvement de baisse touche désormais toutes les classes d'âge, à l'exception des allocataires de plus de 50 ans pour qui les politiques d'emploi privilégient généralement l'accompagnement du retrait du marché du travail.
La baisse du chômage a permis de diminuer le nombre d'entrées dans le dispositif. Celles-ci sont en baisse de 14 % en métropole. Leur nombre est évalué à 300.000 pour 2000, contre 347.000 en 1999.
Les jeunes, moins couverts par le système d'indemnisation du chômage, constituent encore le principal flux d'arrivée au RMI avec 42 % des entrées() (contre 24 % pour le stock), même si leur part est en constante diminution (ils représentaient un entrant sur deux en 1997).
Grâce aux créations d'emploi, le rythme des sorties s'est nettement accéléré en 2000 pour atteindre 350.000 en métropole, soit une progression de 9 % par rapport à 1999. Ce résultat est d'autant plus remarquable que la forte diminution du flux d'entrées a mécaniquement limité le potentiel des sorties (on rappellera en effet qu'un tiers des entrants au RMI sortent avant six mois).
En métropole, le nombre de bénéficiaires du RMI a continué à décroître dans le courant du premier semestre 2001 (- 1,2 % en données brutes hors régime agricole()), confirmant ainsi la tendance observée tout au long de l'année 2000.
Cette évolution favorable reflète, là encore, la baisse du chômage et notamment celle du chômage non indemnisé sur le 1er semestre 2001. Néanmoins, la dernière revalorisation du RMI (+ 2,2 %) en début d'année 2001 et les mesures d'alignement du RMI dans les DOM ont permis à davantage de ménages d'accéder à la prestation, et de ce fait ont atténué l'impact positif de la conjoncture économique. La mesure de revalorisation aurait fait entrer dans le dispositif environ 1 % d'allocataires supplémentaires. A terme, l'alignement de la prestation dans les DOM devrait faire entrer 10 % d'effectifs supplémentaires.
DOTATION BUDGÉTAIRE DE L'ALLOCATION DE RMI (chapitre 46-83, article 20) (en millions d'euros) | ||||||||||||||
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
885,7 |
1.321,4 |
2 182,8 |
2.006,7 |
2.535,4 |
2.929,6 |
3.357,2 |
3.506,3 |
3.693,8 |
3.998,3 |
4.863,1 (1) |
4.460 (2) |
4.520,1 (3) |
4.436,7 (3) | |
(1) dont 280 millions d'euros pour couvrir les insuffisances de 1998 (2) dont 82,81 millions d'euros pour couvrir les insuffisances de 1999 et une partie des insuffisances de 2000 à hauteur de 18,14 millions d'euros. (3) prévisions Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
Les dépenses ont pour leur part connu l'évolution suivante :
DÉPENSES D'ALLOCATION DE RMI (en milliards d'euros) | ||||||||||
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
1,57 |
1,85 |
2,12 |
2,49 |
2,98 |
3,26 |
3,51 |
3,74 |
4,21 |
4,63 |
4,70 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
En 2000, les dépenses d'allocation n'ont augmenté que de 1,3 % (contre + 9,4 % en 1999), compte tenu de la revalorisation de la prestation de 2 % au 1er janvier 2000. Ce ralentissement de la croissance des dépenses est dû à la baisse des effectifs en métropole (1,3 % en moyenne - 5,2 % en glissement).
La consommation 2000 intègre également l'attribution d'une allocation exceptionnelle de fin d'année pour un montant global de 288 millions d'euros (1,89 milliard de francs), qui s'impute sur l'exercice 2001.
Le montant de la dotation initialement prévue dans le projet de loi de finances pour 2002 est de 4,48 milliards d'euros (29,39 milliards de francs) soit une enveloppe budgétaire de - 0,75 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Ce montant sera minoré de 42,99 millions d'euros (282 millions de francs) qui seront transférés du chapitre 46-83, article 20 vers le chapitre 46-83 article 30 (nouveau) pour financer la mise en place du revenu de solidarité dans les DOM.
La dotation pour 2002 prend en considération une revalorisation du montant de l'allocation de 2,2 % au 1er janvier 2001 ainsi qu'une hypothèse d'évolution des prix pour 2002. Elle prend également en compte une évolution à la baisse des effectifs d'allocataires en 2001 et 2002.
Les dépenses prévisionnelles prennent également en compte trois modifications du dispositif :
· la poursuite du processus d'alignement du RMI dans les DOM ;
· la prolongation de la durée du cumul à taux plein d'un trimestre à deux trimestres ;
· l'exclusion des bourses de l'enseignement supérieur des ressources prises en compte pour le calcul du RMI.
Le montant de l'allocation ne représente qu'une partie du coût global du dispositif. En effet, si l'on prend comme référence l'année 2000, il faut y ajouter :
· pour l'État : la créance de proratisation des crédits d'insertion pour les DOM (139,19 millions d'euros, soit 913,03 millions de francs), la majeure partie des mesures spécifiques pour l'emploi (environ 1,1 milliard d'euros, soit 7,22 milliards de francs), les majorations d'aide au logement (152,4 millions d'euros, soit 1 milliard de francs), l'exonération de la taxe d'habitation (176,69 millions d'euros, soit 1,16 milliard de francs), et la CMU. S'y ajoutent les dispositifs de droit commun auxquels accèdent les bénéficiaires du RMI, notamment en matière d'accès au logement ;
· pour les départements : les crédits d'insertion obligatoires (qui sont sensiblement réduits depuis la mise en place de la CMU le 1er janvier 2000), pour 686,02 millions d'euros (4,5 milliards de francs) en métropole.
Au total, hors CMU, ce sont 6,27 milliards d'euros (41,13 milliards de francs) de dépenses directement liées au RMI qui auront été pris en charge par l'État.
Depuis 1995, la politique d'insertion est mise en _uvre, dans chacun des quatre départements d'outre-mer, par une agence d'insertion, établissement public local. Sous la double tutelle du préfet et du président du conseil général, chaque agence définit un programme départemental d'insertion, couvrant à la fois l'emploi, la formation professionnelle, le logement, la santé, l'action sociale et l'éducation, et un programme annuel de tâches d'utilité sociale. Elle est l'employeur unique des bénéficiaires du RMI recrutés par la voie de contrats d'insertion par l'activité.
Le budget des agences est alimenté :
· par la créance de proratisation, inscrite au budget de l'outre-mer et versée par l'État en compensation du fait que le RMI est versé à un taux inférieur dans ces départements (139,23 millions d'euros, soit 913,29 millions de francs en 2000, en augmentation de 9,8 % par rapport à 1999) ;
· par les crédits d'insertion départementaux (comme en métropole, 16,25 % des montants versés par l'État au titre du RMI), pour un montant de 65,45 millions d'euros (429,32 millions de francs) en 2000, soit 5,5 % de moins qu'en 1999 ;
· par la participation du Fonds pour l'emploi dans les DOM au financement des contrats d'insertion par l'activité (budget de l'outre-mer) ;
· par la contribution financière des utilisateurs auprès desquels l'agence place les personnes en contrat d'insertion par l'activité.
Au total, le budget définitif 1999 s'établissait à 168,79 millions d'euros (1,11 milliard de francs) pour les quatre DOM.
Le bilan des agences est positif. Elles fonctionnement mieux que ne fonctionnaient les Conseils départementaux d'insertion. Les crédits sont mieux utilisés. Ce bilan avait d'ailleurs été confirmé par le rapport de trois inspections générales (IGA, IGAS, IGF), rédigé suite à la mission d'évaluation effectuée dans chacun des DOM en 1998. Toutefois, le développement de l'activité des agences a été entravé par les difficultés qu'elles ont connues pendant la période de mise en place de leur nouveau statut. Leur action doit nettement s'amplifier pour faire face à la croissance constante du nombre de bénéficiaires du RMI.
- Les incidences sur l'insertion de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000
Pour faire face à l'accélération de la croissance du nombre de bénéficiaires du RMI, la loi d'orientation apporte un certain nombre de moyens qui produiront tous leurs effets après la phase actuelle de mise en place.
Les exonérations de charges sociales des petites entreprises ou de celles de certains secteurs économiques, les allégements de cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants, les aides à la création d'emploi, les mesures en faveur des jeunes, la création du titre de travail simplifié et de l'allocation de retour à l'activité, sont autant de mesures dont l'objectif est de favoriser l'insertion des publics en difficulté, dont les bénéficiaires du RMI et leurs ayants droit.
L'article 27 de cette loi créé un « revenu de solidarité », équivalent du RMI, dont les crédits sont désormais inscrits à l'article 30 (nouveau) du chapitre 46-83, pour 46,99 millions d'euros (308,23 millions de francs) en 2002.
- Le coût de l'alignement du revenu de solidarité sur le montant du RMI métropolitain
L'alignement implique l'augmentation de 25 % du montant de l'allocation versées aux bénéficiaires actuels et l'entrée dans le dispositif d'environ 10 % d'allocataires supplémentaires, dont le revenu est compris entre le montant de l'ancien RMI DOM et le nouveau montant. L'augmentation de la dotation de l'État est évaluée à 50,77 millions d'euros (333 millions de francs) pour 2001 et à 101,68 millions d'euros (667 millions de francs) pour 2002.
Par ailleurs, les charges des Conseils généraux s'accroîtront mécaniquement, supportant un hausse globale de 24,77 millions d'euros (162,48 millions de francs).
- En métropole
L'insertion des bénéficiaires du RMI, comme le montre l'analyse des raisons des sorties du dispositif, se fait majoritairement par l'emploi. Près d'un tiers des allocataires perçoit l'allocation pendant moins de 6 mois. À l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans.
Le nombre d'entrées de bénéficiaires du RMI en mesures ciblées de la politique de l'emploi (CES, CEC, CIE et SIFE) a diminué en 2000, passant de 174.600 à 156.000.
Globalement, l'offre d'insertion, à travers les mesures ciblées, reste toujours majoritairement dirigée autour de l'emploi non marchand qui représente 60 % des solutions d'insertion professionnelles proposées. L'accès aidé au secteur marchand est encore limité, avec moins de 17 % des mesures. La formation, dont la part tend à baisser régulièrement, représente environ 22 % des mesures proposées aux bénéficiaires du RMI.
Schématiquement, le taux de couverture par une mesure emploi est faible dans les gros départements, alors qu'il est très élevé dans les départements ruraux.
Les nouvelles modalités de cumul entre RMI et revenu d'activité prévues par le nouveau programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale permettront d'améliorer le mécanisme actuel en prolongeant d'un trimestre à deux trimestres la durée de cumul intégral. Cette réforme permettra de mieux couvrir les frais fixes liés à la reprise d'un emploi, et par là même d'augmenter le nombre de reprises d'emploi des bénéficiaires du RMI. Elle aura en contrepartie pour conséquence de prolonger la durée de présence des allocataires reprenant une activité dans le dispositif.
Le taux de contrats d'insertion reste stable en 2000 et s'établit une nouvelle fois à environ 50 %. Les disparités départementales demeurent importantes. On estime à environ 800.000 le nombre de contrats d'insertion qui ont été signés au cours de l'année 2000 en métropole. La croissance du nombre de contrats se poursuit malgré la baisse du nombre d'allocataires, comme le montre le tableau ci-après :
ESTIMATION DU NOMBRE DE CONTRATS D'INSERTION SIGNÉS DANS L'ANNÉE
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
558.000 |
600.000 |
635.000 |
712.000 |
750.000 |
780.000 |
795.000 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
Comme votre Rapporteur spécial a pu le constater lors de son déplacement en Côte-d'Or, il existe une réelle difficulté des services sociaux, localement, à suivre les parcours d'insertion des allocataires, notamment par manque de moyens humains. Ainsi, les statistiques nationales montrent que le taux de contrats d'insertion tend à diminuer lorsque la population des bénéficiaires du département augmente (ou le nombre d'allocataires gérés par commission locale d'insertion (CLI)).
En 2000, le nombre de personnes dont le versement de l'allocation a été suspendu pour refus d'établir ou de renouveler un contrat ou pour non-respect du contrat a été de 24.000, soit un résultat inférieur à celui de l'année passée, alors que le nombre de contrats signés a sensiblement progressé. Les suspensions-sanctions représentent 3 % des contrats signés et touchent moins de 2 % de l'effectif.
- Dans les départements d'outre-mer
Ces dernières années, la réalisation des contrats d'insertion s'est globalement améliorée, quantitativement et qualitativement. Mais la situation apparaît très différente entre les DOM, qui ont cependant tous un taux de contractualisation inférieur à la moyenne nationale, du fait notamment de la croissance forte du nombre des allocataires du RMI. La nouvelle organisation devrait favoriser le développement de ces contrats. Les taux de contractualisation s'établissent à 48 % pour la Guadeloupe, 15 % pour la Martinique, 7 % pour la Guyane et 42 % pour la Réunion.
Depuis la création des agences, les programmes départementaux d'insertion, complétés par les programmes annuels de tâches d'utilité sociale, sont mieux formalisés que dans le passé, et portent sur tous les secteurs de l'insertion. Mais les indicateurs manquent pour bien mesurer les résultats obtenus.
Les priorités d'action portent sur le logement (75 à 80 % de la créance de proratisation y sont consacrés) et l'insertion professionnelle. En 2000, 18.819 bénéficiaires du RMI sont entrés dans les mesures pour l'emploi, soit une baisse de 5,1 % par rapport à 1999.
Cela dit, l'insertion s'effectue encore très largement dans le secteur non marchand.
Régis par l'article 185 de code de la famille et de l'action sociale, les CHRS ont pour mission la prise en charge des plus démunis. L'accueil y est d'une durée de 6 mois renouvelable une fois. Au-delà de l'insertion par le logement, les CHRS proposent une action d'insertion professionnelle.
L'ensemble des moyens budgétaires affectés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) a évolué comme suit depuis 1995 :
CENTRES D'HÉBERGEMENT ET DE RÉADAPTATION SOCIALE (1996-2002) | |||||||
(crédits de paiement, en millions d'euros) | |||||||
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Fonctionnement |
338,74 |
357,95 |
367,86 |
379,60 |
390,73 |
403,08 |
417,56 |
Investissement |
3,20 |
2,13 |
3,20 |
6,56 |
8,23 |
4,55 |
1,9 |
Total |
341,94 |
360,08 |
370,91 |
386,15 |
398,81 |
407,63 |
419,46 |
Sources : budgets votés et projet de loi de finances. |
Au 1er janvier 2000, la capacité d'accueil représentait 29.968 places pour un coût moyen annuel de 13.038 euros (85 524 francs) par place.
La plupart des centres sont des organismes privés gérés par des associations, mais le financement est assuré par l'État. Il faut toutefois signaler que grâce au RMI, 84 % des adultes hébergés contribuent désormais à leur prise en charge.
Les derniers résultats statistiques connus (source : Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques - DREES) font état des caractéristiques suivantes parmi les personnes accueillies :
· 22 % avaient un logement qu'elles ont dû quitter ;
· 25 % étaient hébergées dans leur famille ou chez des amis ;
· 10 % étaient sans abri, en squat ou en caravane ;
· 30 % provenaient d'un autre établissement social ;
· 4 % provenaient d'un établissement pénitentiaire ;
· 25 % étaient salariés ;
· 60 % étaient au chômage ou inactifs ;
· 39 % des jeunes de moins de 25 ans et 20% des adultes accueillis étaient sans ressources.
Les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées évoluent peu, à une exception près particulièrement notable : un certain nombre de CHRS, situés notamment sur l'arc Nord-Est / Sud-Est, abritent désormais, dans une proportion de leur capacité allant jusqu'à 50 %, une population étrangère en demande d'hébergement composée de familles nombreuses avec de jeunes enfants. Lors de son déplacement à Dijon, votre Rapporteur spécial a pu constater à quel point le problème était prégnant dans cette ville qui constitue un n_ud routier et ferroviaire. On a trop peu conscience des répercussions sur le système sanitaire et social local des grandes crises internationales (du type ex-Yougoslavie ou Kosovo).
L'État accorde d'abord aux CHRS une subvention de fonctionnement, inscrite à l'article 30 du chapitre 46-81. Les crédits devraient progresser de 3,57 % pour tenir compte des mesures retenues par le nouveau programme national d'action contre la pauvreté et l'exclusion sociale, elles-mêmes inscrites dans le cadre de la réforme des conditions de fonctionnement et de financement des CHRS, et de l'évolution de la masse salariale en 2002 : la création de 530 places nouvelles (dont certaines à orientation spécifique) est prévue pour 7,93 millions d'euros (52 millions de francs) et l'évolution de la masse salariale des structures existantes est chiffrée à 6,48 millions d'euros (42,5 millions de francs). Le montant des crédits destinés aux CHRS en 2002 se monterait ainsi à 417,55 millions d'euros (2,74 milliards de francs).
Trop nombreux restent les cas où, malgré les efforts de créations de places qui paraissent importants agrégés à l'échelle nationale, le nombre de personnes accueillies localement dépasse de beaucoup la capacité budgétaire des CHRS, tel ce centre de Dijon qui héberge 220 personnes pour un maximum théorique de 144.
Les CHRS bénéficient également d'une subvention d'équipement, inscrite au chapitre 66-20, article 40. Certains locaux abritant les CHRS sont encore vétustes et la majorité des équipements collectifs présentent des conditions qui ne permettent pas de préserver la dignité et l'intimité des personnes accueillies. La rénovation des CHRS est une priorité gouvernementale qui a été proposée à la contractualisation dans le cadre du XIIe contrat de plan État/Régions 2000-2006.
En 2001, un programme de mise aux normes de sécurité des CHRS a été pris en compte à hauteur de 1,84 million d'euros (12 millions de francs). Votre Rapporteur spécial s'interroge sur l'adéquation de ce montant aux besoins. Pour 2002, l'inscription prévue de 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) devrait permettre de poursuivre ce programme et le cas échéant d'en diversifier le contenu, conformément aux orientations des contrats de plan.
La contribution au Fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU est inscrite au chapitre 46-82, article 10, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 27 juillet 1999 qui l'a instituée.
Ce volet complémentaire de la CMU assure la prise en charge du ticket modérateur, du forfait journalier et de certains frais liés aux prothèses dentaires et aux frais d'optique. Le fonds qui le finance est alimenté par une contribution des mutuelles, institutions de prévoyance et entreprises d'assurance, et par une dotation budgétaire d'équilibre de l'État.
L'équilibre de ce fonds en 2001 et 2002 n'est pas facile à appréhender, étant donné les incertitudes tenant à la fois au nombre des bénéficiaires et au volume de prestations servies, mais aussi à l'utilisation des excédents constatés au terme des deux premiers exercices pleins.
C'est ainsi, par exemple, que l'excédent de 2000 a pu servir de « gage » à certains redéploiements au sein du budget de la santé et de la solidarité (cf. supra le chapitre consacré à l'exécution budgétaire), en cours de gestion en 2000 puis par report sur l'exercice 2001. C'est ainsi également qu'ont pu être financées la prolongation jusqu'au 30 juin 2001 des droits des bénéficiaires de l'ancienne aide médicale départementale, d'une part, et l'augmentation du plafond de la CMU jusqu'à 3.600 francs, d'autre part. Au 31 décembre 2000 on recensait 5,1 millions de bénéficiaires, et ce chiffre a été augmenté d'environ 300.000 personnes après le relèvement du plafond.
Tous ces éléments conduisent à juger suffisante la dotation de 929,94 millions d'euros (6,1 milliards de francs) inscrite pour 2002, en baisse de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs), soit - 7,58 %.
Votre Rapporteur spécial rappelle qu'avec la mise en place de la CMU, l'aide médicale d'État ne concerne plus désormais que les étrangers ne pouvant prétendre à la CMU - c'est-à-dire ceux qui se trouvent en situation irrégulière -, et accessoirement les Français de l'étranger sans ressources venant se faire soigner en France.
Pour être résiduels, les besoins n'en sont pas moins réels, surtout au regard de dettes accumulées. Telle est d'ailleurs la raison essentielle de l'augmentation de la dotation inscrite pour 2002 sur l'article 20 du chapitre 46-82 : 7,63 millions d'euros (50 millions de francs) supplémentaires, soit une hausse de 14,3 %, portant le montant alloué à 61 millions d'euros (400 millions de francs). Toutefois, selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, 145 millions d'euros de besoins de crédits (951,14 millions de francs) subsistaient au 31 décembre 2000 sur cet article.
Le chapitre 46-81, article 10, retrace les crédits non déconcentrés destinés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ils ont permis de financer en 2001, pour un total de 24,66 millions d'euros (161,76 millions de francs), dont 581.000 euros (3,81 millions de francs) de reports de crédits :
· 1.690 postes FONJEP (foyers de jeunes travailleurs, centres sociaux, animation locale, emplois locaux d'insertion), qui font l'objet d'un engagement de financement pluriannuel ;
· les conventions d'objectifs avec les grandes associations caritatives et d'insertion par l'activité économique ;
· des conventions spécifiques en vue de venir en aide à des populations très précarisées (gens du voyage, chômeurs) ou de faire face à des fléaux sociaux particuliers (prostitution, sectes, suicide) ;
· des colloques organisés par des associations (pour 115.564 euros, soit 758.050 francs).
En 2002, la dotation sera augmentée de 762.245 euros (5 millions de francs) pour accompagner la mise en _uvre du programme national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Cette mesure nouvelle devrait en particulier bénéficier aux associations intervenant auprès des personnes démunies pour l'aide alimentaire.
En ce qui concerne les postes FONJEP, la reconduction du dispositif est prévue pour 2002, le coût annuel étant, compte tenu de l'application en année pleine de la revalorisation intervenue en juillet 2001, dont votre Rapporteur spécial se félicite, de 12,21 millions d'euros (80,09 millions de francs).
Les crédits du FONJEP aident les associations à salarier des personnels qualifiés qui exercent principalement des fonctions d'encadrement et jouent un rôle dynamique de développement des actions de terrain menées par les associations.
La gestion du dispositif est assurée par le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), organisme qui assure la régularité des paiements, tout en vérifiant l'occupation du poste par un salarié. On rappellera que cette instance compte douze partenaires ministériels (jeunesse et sports, affaires sociales, affaires étrangères, coopération, culture, justice, économie sociale, formation professionnelle, ville et fonds d'action sociale).
Le nombre de postes FONJEP financés par les crédits de la solidarité s'élève à 1.690. Chaque poste représente pour l'association bénéficiaire une aide de l'État dont le taux fixé jusqu'alors à 6.860,20 euros (45.000 francs) a été porté à 7.165,10 euros (47.000 francs) le 1er juillet 2001. Ce taux couvre en moyenne 25 % du salaire brut de la personne concernée.
Sur ces 1.690 postes, 665 sont affectés à des foyers de jeunes travailleurs et 414 à des centres sociaux.
En outre, les crédits permettent également au FONJEP de financer des emplois locaux d'insertion. L'aide prend la forme d'une subvention forfaitaire annuelle pour la création d'un emploi au sein d'une association _uvrant localement pour l'insertion des allocataires du RMI. Cette aide est revalorisée chaque année : 10.989 euros (72.083 francs) en 1997, 11.221 euros (73.605 francs) en 2001. Ce programme a été créé en mars 1993 et a permis depuis cette date de satisfaire plus de 940 demandes. A compter du 31 décembre 1999, compte tenu de la montée en charge du programme « Nouveaux services - emplois jeunes » qui apporte une aide financière de l'État plus avantageuse, il a été décidé de ne plus créer de nouveaux postes. Étant donné que le financement dont bénéficie une association pour des périodes reconductibles d'un an s'arrête dans tous les cas au bout de trois ans, le programme disparaîtra au cours de l'exercice 2002. Les versements qui s'élevaient à 2,77 millions d'euros (18,17 millions de francs) en 1999, se sont élevés à 2,26 millions d'euros (14,82 millions de francs) en 2000, et se monteront à environ 1,36 million d'euros (8,92 millions de francs) en 2001.
Les crédits nécessaires au financement des derniers emplois s'élèvent quant à eux à 0,22 million d'euros (1,44 million de francs) en 2002. Les crédits nécessaires au financement des postes FONJEP et des emplois s'élèvent donc à 12,43 millions d'euros (282,06 millions de francs) au titre de 2002.
Par ailleurs, seront transférés :
- 457 347 euros (3 millions de francs) pour l'opération « École ouverte » au chapitre 46-31, article 10 ;
- 61 285 euros (402.000 francs) relatifs à une action d'éducation pour la santé au chapitre 47-11, article 10.
Votre Rapporteur spécial note donc que d'importants progrès ont été enregistrés cette année ; l'effort pourrait être poursuivi, notamment par l'instauration d'un mécanisme de progression automatique du taux, et par la fin du gel de la création de nouveaux postes sur le contingent de la solidarité. Un poste supplémentaire par département serait déjà significatif.
- Actions menées en 2001
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2001 à l'article 20 du chapitre 46-81 s'élevaient à 171,80 millions d'euros (1,127 milliard de francs).
Hormis un prélèvement en gestion de 2,13 millions d'euros (14 millions de francs) pour abonder les opérations « ville-vie-vacances », l'article 20 a servi à financer diverses actions.
· Les réponses apportées à l'urgence sociale
Sous cet intitulé, les DDASS financent les dispositifs relevant de la veille sociale (centres et services d'accueil d'urgence, accueils de jour, équipes mobiles, SAMU sociaux, ...), les fonds partenariaux destinés à apporter une aide pour la prise en charge de services liés au logement (fonds d'aide aux impayés d'énergie, fonds d'aide aux impayés d'eau, des subventions à nombre d'associations intervenant en aide matérielle au profit des plus démunis (aides alimentaires notamment), ainsi que les dispositifs favorisant l'accès au logement, dont l'aide à la gestion locative des résidences sociales.
Parmi les réponses apportées à l'urgence sociale, l'hébergement des personnes sans abri et les dispositifs facilitant l'accès aux dispositifs (n° d'appel « 115 », équipes mobiles et SAMU social) ont connu ces deux dernières années un développement très important.
En 2001, une mesure nouvelle de 9,75 millions d'euros (64 millions de francs) a permis de poursuivre la mise en _uvre du plan régional pluriannuel pour l'accueil et l'hébergement en Île-de-France lancé par le gouvernement durant l'hiver 1999-2000.
Compte tenu de l'ampleur constatée des demandes d'hébergement d'urgence pour des personnes étrangères en transit sur le territoire ou en attente de régularisation, des crédits complémentaires ont été affectés par décret d'avance du 21 mai 2001 à hauteur de 13,1 millions d'euros (85,9 millions de francs).
En 2002, une mesure nouvelle permettra de renforcer les moyens déjà mis en _uvre à hauteur de 12,19 millions d'euros (80 millions de francs).
· Actions en faveur des jeunes
L'essentiel des crédits regroupés sous cet intitulé correspond à l'abondement des fonds d'aide aux jeunes), qui sont financés à parité par l'État et les conseils généraux. Les DDASS financent également, sur ces crédits, les points d'accueil jeunes, structures destinées à offrir un lieu d'accueil et d'écoute à des jeunes désocialisés.
Pour abonder les fonds dans le cadre du programme TRACE, les DDASS ont reçu, en crédits nouveaux, 13,72 millions d'euros (90 millions de francs) en 1999 et 9,15 millions d'euros (60 millions de francs) en 2000 sur le chapitre 46-81 article 20. Au total les montants affectés en loi de finances ont été de 34,30 millions d'euros (225 millions de francs) en 1999 et 43,44 millions d'euros (285 millions de francs) en 2000 et 2001.
Dans les faits, les masses effectivement consacrées au plan local au financement des fonds d'aide aux jeunes ont été inférieures (18,75 millions d'euros (123 millions de francs) en 1999 et stabilité en l'an 2000), d'autres priorités en matière de lutte contre les exclusions ayant conduit à un redéploiement sur cette ligne budgétaire.
En 2002, le gouvernement a prévu d'instaurer au bénéfice des jeunes relevant du programme TRACE, une bourse d'accès à l'emploi qui, en permettant de sécuriser les revenus pour ces jeunes, leur évitera d'avoir à faire appel au fonds d'aide aux jeunes ; une mesure négative de 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) devrait en conséquence être enregistrée sur le chapitre 46-81 article 20.
· L'Appui Social Individualisé est une mesure d'accompagnement social personnalisé et global, d'une durée de six mois renouvelable une fois, destinée aux personnes rencontrant des difficultés (familiales, sociales, culturelles, de santé...) qui font obstacle à leur insertion professionnelle ou à leur maintien dans l'emploi.
Pour les années 2000 et 2001, les crédits consacrés à l'ASI sont inscrits au chapitre 46-81 article 20 à hauteur de 35,83 millions d'euros (235 millions de francs), correspondant à environ 48 950 mesures pour l'année. A ces crédits s'ajoute un abondement par le Fonds Social Européen à hauteur de 11,59 millions d'euros (76 millions de francs) en 2000 et de 12,2 millions d'euros (80 millions de francs) en 2001.
L'accompagnement des personnes très éloignées de l'emploi est un des objectifs prioritaire du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Par conséquent, la mobilisation de l'ANPE va entraîner un fort accroissement des publics concernés.
· Les actions plus spécifiques concernent notamment l'aide aux gens du voyage ou les réseaux solidarité école.
- Perspectives pour 2002
Le projet de loi de finances initiale pour 2002 prévoit un accroissement de la dotation budgétaire, afin de mettre en _uvre les mesures prévues dans le cadre du nouveau programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, qui couvre les années 2001-2003. Ce programme fait notamment suite aux engagement souscrits par la France au niveau européen, qui l'ont conduite à présenter au mois de juin 2001 à la Commission européenne un plan national d'action relatif à la lutte contre les exclusion.
Les crédits nouveaux proposés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 sur l'article 10 s'élèvent à 33,14 millions d'euros (217,38 millions de francs). Ils devraient notamment permettre :
· de favoriser l'accès effectif aux droits et d'améliorer le fonctionnement des structures concourant à l'insertion des personnes en situation d'exclusion, avec en particulier le financement d'expériences pilotes de maisons de la solidarité : 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) correspondant à 50 maisons ;
· d'accroître les moyens consacrés à l'appui social individualisé et à l'accompagnement social de personnes spécifiques, notamment pour ce qui concerne les gens du voyage, pour 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) ;
· de mieux faire face aux difficultés en matière d'urgence sociale, par un renforcement des fonds d'aide aux impayés et un meilleur financement de leur fonctionnement, un soutien accru aux structures d'accueil et d'écoute pour les jeunes en difficulté, un renforcement des crédits consacrés à l'accueil et à l'hébergement : 18,66 millions d'euros (122,4 millions de francs).
Par ailleurs, différents autres mouvements devraient affecter les crédits inscrits au chapitre 46-81, article 20 :
· un transfert de crédits vers le chapitre 46-31 article 20 de 1,19 million d'euros (7,81 millions de francs), destiné à financer les opérations, réseau de solidarité école et des chantiers de jeunes bénévoles ;
· un transfert de crédits vers le chapitre 34-98 article 90 de 2,29 millions d'euros (15,02 millions de francs), destiné à permettre le renforcement des commissions locales d'insertion pour les bénéficiaires du RMI ;
· un transfert de crédits vers l'article 50 du même chapitre de 3,81 millions d'euros (25 millions de francs), destiné à l'accueil d'urgence de ressortissants étrangers ;
· un transfert de crédits depuis le chapitre 47-15 article 40 de 4,63 millions d'euros (30,37 millions de francs), permettant le regroupement sur une ligne unique des crédits destinés au financement des « points d'accueil jeunes » et des « points d'écoute jeunes ».
L'État doit acquitter des dépenses d'aide sociale dans certains pays étrangers. En réalité, il s'agit, en application d'une convention d'assistance franco-suisse du 9 septembre 1931, du remboursement réciproque des frais occasionnés par les nationaux de chacun des deux États résidant sur le territoire de l'autre État cosignataire.
Cette compensation est retracée au chapitre 46-81, article 90 (autres dépenses non déconcentrées d'aide sociale).
DÉPENSES SUR LE CHAPITRE 46-81, ARTICLE 90
(en millions d'euros)
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2,8 |
2,78 |
3,51 |
0 |
2,64 |
Source : Agent comptable central du Trésor
La dotation 1998 n'a pas pu être affectée aux dépenses de l'année 1994 comme prévu, ce qui explique le montant faible des dépenses de l'exercice 1998. En 1999, aucun versement n'a été effectué du fait du règlement d'un contrat de gestion pour la subvention FONJEP. En 2000, les dépenses de l'exercice 1994 ont été réglées. Celles de l'exercice 1995 doivent être réglées en 2001. La dotation de la loi de finances initiale a été de 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) pour les années 1999, 2000 et 2001, ce montant étant reconduit dans le projet de loi de finances initiale pour 2002.
L'importance accordée par le Gouvernement à cette dimension de son action s'est traduite par la création, en 2001, d'un ministère délégué à la famille et à l'enfance.
D'autre part, un organisme placé sous la présidence du Président de la République, le Haut Conseil de la population et de la famille, est chargé d'analyser les problèmes démographiques et leurs conséquences à moyen et long termes ainsi que sur les questions relatives à la famille. Les dépenses de fonctionnement du Haut Conseil s'imputent sur les crédits de la santé et de la solidarité, chapitres 31-41 et 31-42 (rémunérations des personnels de la direction de la population et des migrations participant aux tâches du secrétariat général), chapitre 31-96 (rémunération d'experts), chapitre 34-98 (fonctionnement courant, communication) et chapitre 34-94 (travaux d'études). En 2000, le montant des dépenses du Haut Conseil consacré au financement de travaux d'études s'est établi à 26.400 euros (173.000 francs).
L'allocation de parent isolé (API) a pour objet d'apporter un minimum de ressources aux personnes isolées assumant seules la charge d'un ou plusieurs enfants. Il s'agit d'une allocation différentielle versée par la CAF ou la MSA, soit pendant une période de 12 mois consécutifs dans la limite d'un délai de 18 mois à compter de la date d'ouverture du droit, soit jusqu'à ce que le plus jeune enfant à charge ait atteint son troisième anniversaire. La revalorisation de l'API est calée sur l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF). Elle représente de 150 % de cette base. Depuis le 1er janvier 2001, l'API s'élève à 502,32 euros (3 295 francs) par mois, plus 167,39 euros (1 098 francs) par enfant à charge.
La budgétisation de l'allocation de parent isolé (API) a été décidée en 1999 afin de compenser, pour la branche famille, le retour à l'universalité des allocations familiales.
Le nombre de bénéficiaires de cette allocation différentielle a évolué comme suit depuis 1997 :
EFFECTIFS DES TITULAIRES DE l'API (1997-2000) | ||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Effectifs |
163.000 |
161.900 |
167.100 |
169.068 |
Évolution (en %) |
- |
- 0,1 |
+ 3,2 |
+ 1,2 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
Les montants consacrés à l'allocation depuis 1998 sont retracés dans le tableau ci-dessous :
DÉPENSES AU TITRE DE L'API (1998-2002) (en millions de francs) | |||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
LFI |
- |
645,32 |
663,46 |
713,92 |
740 |
Dépenses |
674,43 |
703,09 |
722 |
735 (*) |
- |
(*) prévisions Source : Commission des comptes de la sécurité sociale et projet de loi de finances |
Le montant des crédits inscrits dans la loi de finances pour 2000 a été fixé à partir des prévisions de dépenses pour 1999 et d'une évaluation de la BMAF à hauteur de 0,8 %. Le montant des dépenses inscrites pour 2001 a été fixé :
· à partir d'une évaluation de la consommation des crédits pour 2000 calculée sur la base des dépenses 1999 (hors régime minier, et régimes spéciaux) compte tenu d'une revalorisation de la BMAF de 0,5% en 2000 et d'un nombre constant de bénéficiaires ;
· compte tenu d'une revalorisation anticipée de la BMAF au 1er janvier 2001 de 1,2% à nombre de bénéficiaires constant.
La consommation de crédits pour 2000 est définitive et tirée du rapport 2001 de la Commission des comptes de la sécurité sociale ; les dépenses pour 2001 pourraient être plus importantes que prévu en raison de la montée en charge des bénéficiaires du mécanisme d'intéressement prévu par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion.
Ce mécanisme, qui permet le cumul de la totalité des revenus d'activité pendant 3 mois et 50 % de ses revenus pendant 9 mois, a pour conséquence le maintien dans le dispositif d'un certain nombre d'allocataires de l'API percevant des revenus d'activité. Il atteint donc son objectif d'insertion sociale et professionnelle des personnes isolées ayant à leur charge un ou plusieurs enfants.
Dans le présent projet de loi de finances, le montant des crédits (740 millions d'euros, soit 4,85 milliards de francs) a été déterminé par :
· une évolution tendancielle des effectifs qui se stabilise : en l'absence de modélisation précise de l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API, et en anticipant les effets positifs de l'allocation d'aide au retour à l'activité des femmes, il est fait l'hypothèse que la montée en charge des modalités de cumul, qui allonge la durée de présence des allocataires dans le dispositif, entre allocation et revenus d'activité au moment de la reprise d'un emploi étant achevée (le taux d'allocataires de l'API en période de cumul s'est en effet stabilisé), l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API devrait entrer dans une nouvelle phase de stabilité ;
· une revalorisation de 1,8 % du montant de l'allocation intervenue à compter du 1er janvier 2001. Pour 2002, cette revalorisation a intégré une évolution prévisionnelle des prix ;
· une majoration du barème de l'API dans les DOM conformément à la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 qui vise à aligner les montants de l'API servis dans les DOM sur ceux de la métropole en 2007 ;
· une prolongation d'un à deux trimestres de la durée de cumul à 100 % entre allocation et revenu d'activité au moment de la reprise d'un emploi ; cette mesure intervient dans le cadre du « programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ».
Comme la politique de l'enfance est de la compétence des départements, les crédits budgétaires inscrits à cet effet aux articles 10 et 20 du chapitre 46-31 ne sont pas très significatifs (19,21 millions d'euros, soit 126 millions de francs, en 2001, bénéficiant pour 86,2 % à la famille et pour 13,8 % à l'enfance), mais ils connaissent une constante progression depuis 1997 (à nouveau + 14 % en 2002).
- Actions entreprises en faveur de l'enfance
Au plan national, les crédits consacrés à l'enfance en 2001 ont permis d'intervenir dans les domaines de la protection et des droits de l'enfant, de l'enfance maltraitée et de la petite enfance.
Au titre de la protection et des droits de l'enfant, ces crédits permettent d'apporter un soutien financier à plusieurs organismes et têtes de réseaux _uvrant en faveur de l'adoption, des pupilles de l'État et dans divers domaines en relation avec la protection de l'enfance.
Pour l'enfance maltraitée, l'État prend en charge 50 % des frais de fonctionnement du groupement d'intérêt public du Service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée.
Enfin, en direction de la petite enfance, les crédits ont principalement vocation à soutenir les innovations en matière d'accueil. Ils apportent pour l'essentiel un appui à des structures intervenant dans ce domaine, notamment en vue de promouvoir le multi-accueil pour des enfants de moins de 6 ans.
- Actions entreprises en faveur des familles
Au niveau national, les crédits inscrits au chapitre 46-31, article 10, permettent notamment de financer des associations à caractère national _uvrant dans les domaines de l'éducation parentale, de l'information et du conseil familial et de la médiation familiale : fédération nationale des écoles de parents et d'éducateurs, le centre national d'information et de documentation des femmes et des familles, le mouvement français pour le planning familial, etc. Ces crédits servent également à soutenir des associations nationales de tourisme social.
A l'échelon déconcentré (article 20), les crédits sont utilisés pour financer en partie les prestations réalisées par les établissements d'information et de conseil conjugal et familial, et ils servent à subventionner les associations qui _uvrent dans le domaine de la médiation familiale.
De plus, l'année 2001 a vu la poursuite des actions conduites sous l'égide des réseaux d'écoute, d'appui, et d'accompagnement des parents lancés en 1999. Par circulaire du ministre de l'éducation nationale, de la ministre déléguée à la famille et à l'enfance et du ministre délégué à la ville, l'action des réseaux a été prioritairement recentrée sur les relations entre les familles et l'école. 10,37 millions d'euros (68 millions de francs) sont affectés à cette mesure.
- Perspectives pour 2002
Les crédits non déconcentrés bénéficieront d'une mesure nouvelle de 152.449 euros (1 million de francs) qui permettra de renforcer la cellule nationale d'appui technique chargée d'accompagner le développement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents. 457.347 euros (3 millions de francs) sont transférés du chapitre 46-81, article 10, au titre de l'opération « école ouverte ».
Les crédits déconcentrés bénéficient d'une mesure nouvelle de 305.000 euros (2 millions de francs) permettant d'intensifier, dans les départements, l'action des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents. Par ailleurs, 1,57 million d'euros (10,3 millions de francs) sont transférés à partir du chapitre 46-81 article 20, afin d'assurer les actions concernant respectivement :
· les chantiers de jeunes bénévoles pour 610.000 euros (4 millions de francs) ;
· les actions à visée éducative développées en direction des adolescents pour 457.354 euros (3 millions de francs) ;
· l'accompagnement scolaire, correspondant à une dépense de 503.000 euros ( 3,3 millions de francs).
En outre, 365.878 euros (2,4 millions de francs) sont transférés sur cette ligne à partir du chapitre 46-81 article 50 au titre des crédits alloués par la direction de la population et des migrations sur l'accompagnement. Ces deux dernières opérations visent à regrouper sur une même ligne, et donc sous l'égide d'un gestionnaire unique, les crédits alloués aux services déconcentrés de l'État sur l'accompagnement scolaire dans un souci de cohérence.
Enfin, votre Rapporteur spécial rappellera, pour mémoire, que de nombreuses mesures fiscales contribuent également à l'effort financier de l'État en faveur de la famille et de l'enfance.
Au-delà de l'examen des crédits budgétaires spécifiques, votre Rapporteur établira un bilan provisoire de la prestation spécifique dépendance (PSD) appelée à être supplantée par l'allocation personnalisée d'autonomie à compter du 1er janvier prochain.
Les crédits d'action sociale de l'État en faveur des personnes âgées sont inscrits sur deux nouveaux articles du chapitre 46-31, pour les distinguer des crédits correspondants en faveur des personnes handicapées :
· l'article 30 (crédits non déconcentrés participant au financement d'actions nationales en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées) ;
· l'article 50 (crédits déconcentrés participant au financement d'actions locales en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées).
Le montant des crédits inscrits sur cet article en loi de finances initiale pour 2000 s'élevait à 434.480 euros (2,85 millions de francs). Cet article a été abondé pour être porté à 541.194 euros (3,55 millions de francs).
Les crédits ont servi au financement de certains organismes nationaux auxquels l'État confie des missions d'intérêt général :
· au titre des fonctions d'information, de documentation, d'étude ;
· au titre des fonctions d'écoute et de signalement de situations de maltraitance (l'association « allô maltraitance des personnes âgées.
· au titre de la valorisation du rôle social des retraités et des personnes âgées (l'Union nationale interfédérale des _uvres privées sanitaires et sociales - UNIOPSS) chargée de la logistique et de l'organisation - avec le Comité national d'entente - de la semaine nationale des personnes âgées dite « Semaine bleue ».
On rappellera que les dépenses de fonctionnement du Comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA) sont prises en charge depuis 2000, au titre des moyens de fonctionnement des services, sur le chapitre 34-98 article 10. Ce transfert de crédits est intervenu compte tenu du statut de commission administrative de cette instance consultative, dont la présidence est confiée au ministre chargé des personnes âgées. Pour 2000 et 2001, le comité national a bénéficié d'un « droit de tirage » sur le chapitre 34-98 article 10 de 91.469 euros (600.000 F).
Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2001 a été porté à 739.378 euros (4,85 millions de francs) par une mesure nouvelle de 305.000 euros (2 millions de francs), afin de développer une véritable politique de prévention et de lutte contre la maltraitance des personnes âgées et, dans ce cadre, d'améliorer sensiblement la participation du ministère au financement de l'extension du dispositif d'écoute et de signalement (vingt antennes départementales existantes en 2000, 11 à créer en 2001) animé par l'association ALMA.
A compter de l'exercice 2001, les antennes départementales ALMA sont financées sur les crédits déconcentrés (article 50), ce qui a donné lieu à un transfert de 88.420 euros (580.000 francs) en gestion de l'article 30 à l'article 50.
La reconduction de l'enveloppe 2001 dans le PLF 2002, soit 739.378 euros (4,85 millions de francs) devrait permettre de conforter les actions engagées en 2001.
Ces crédits couvrent essentiellement les dépenses des comités départementaux et régionaux des retraités et des personnes âgées et des conférences régionales des retraités et des personnes âgées d'une part, et celles des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) d'autre part.
Créés dans chaque département, les CODERPA, instances à caractère consultatif, constituent des lieux de dialogue, au sein desquels des représentants des retraités et des personnes âgées participent à l'élaboration et à l'application des mesures de toute nature les concernant, en concertation avec les professionnels et les principaux organismes chargés de mettre en _uvre les actions en leur faveur au sein du département.
La présidence des comités est assurée par le préfet du département et la vice-présidence est confiée au président du conseil général. Pour améliorer leur fonctionnement, le Gouvernement a décidé d'instituer un second vice-président élu parmi les représentants des retraités et la tenue de trois réunions annuelles au moins de ces instances (décret à la signature du Premier ministre).
Le comité doit être consulté lors de l'élaboration et de la révision du schéma gérontologique départemental. Il participe au développement d'initiatives et à l'organisation de diverses manifestations.
Il existe une conférence dans dix régions. Compte tenu de l'intérêt de développer la création de ce type d'instances, il est prévu de généraliser à terme la mise en place de comités régionaux ; le projet de loi de finances initiale modification du décret du 4 août 1982 en cours.
La LFI 2000 ne prévoyait pas, comme en 1999, de crédits sur cet article, ce que votre Rapporteur spécial avait déploré. Toutefois, cette ligne a été abondée en cours de gestion, par redéploiement de crédits de l'article 60 à hauteur de 914.700 euros (6 millions de francs).
Il a été prévu, au titre de 2001, un financement de 914.700 euros (6 millions de francs dont la moitié inscrite en loi de finances initiale et l'autre apportée en cours de gestion.
En 2002, c'est exactement le même montage qui est prévu. Il ne paraît pas de saine gestion à votre Rapporteur spécial de recourir ainsi à une sous-dotation structurelle en loi de finances initiale et de prévoir d'emblée le montant de l'abondement en cours de gestion. Cela nuit évidemment à la sincérité des documents budgétaires.
- Les CLIC
Lors de sa déclaration sur l'avenir des retraites le 21 mars 2000, le Premier ministre a annoncé la création d'un millier de centres locaux d'information et de coordination gérontologique (CLIC) à un horizon de cinq ans.
Le programme a été lancé sous la forme de 25 sites expérimentaux par une circulaire du 6 juin 2000, qui définit ainsi leur mission :
« Le maintien à domicile passe, bien sûr, par la coordination des aides, des services et des soins, mais il doit tendre tout autant à la préservation de la qualité de vie, indissociable du maintien du lien social et des échanges avec la « cité », au-delà du domicile strictement délimité, pour continuer précisément à se sentir « chez soi ». Les CLIC ont une vocation pluridisciplinaire qui prend en compte tous les aspects de la vie quotidienne des personnes âgées, qu'ils touchent aux soins, à l'accompagnement de la personne, à la qualité et au confort d'usage du cadre bâti (environnement/habitat), mais aussi à la vie sociale, culturelle et citoyenne. »
Cette circulaire a été complétée par une deuxième, en date du 18 mai 2001, qui définit les modalités de la campagne de « labellisation » pour 2001 au vu du cahier des charges national pour 2001, assorti d'un document portant « réflexions et recommandations méthodologiques pour le développement des CLIC ».
La zone d'activité de cette coordination est définie au niveau infra-départemental, en référence à un « bassin de vie » des usagers (canton, groupement de cantons, ville, quartier...). Selon la configuration locale, le CLIC couvre une population de l'ordre de 7.000 à 10.000 personnes âgées de 60 ans et plus en milieu rural, et de 15.000 en milieu urbain.
Le CLIC peut intervenir à trois stades distincts : accueil et écoute, élaboration d'un plan d'aide personnalisé, et prise en charge proprement dite.
En 2000, les 25 sites CLIC expérimentaux ont été financés, à titre transitoire, au titre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (enveloppe médico-sociale) à hauteur de 1,55 millions d'euros (10,2 MF).
Une mesure nouvelle de 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) a été inscrite en loi de finances initiale pour 2001 pour financer 140 CLIC au total. Au terme de deux annulations de crédits ayant porté au total sur 2,29 millions d'euros (15 millions de francs), l'enveloppe disponible en gestion à été réduite à 8,38 millions d'euros (55 millions de francs). 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) ont été délégués par anticipation fin décembre 2000, à raison de 61.000 euros (400.000 francs) par département, afin de leur permettre à tous d'initier de nouveaux projets. Le solde des crédits, en cours de délégation, est réparti en fonction des demandes supplémentaires des départements correspondant, entre autres, aux besoins des 25 sites pilotes pour l'année 2001.
En 2002 il importe de poursuivre la création des sites CLIC. Votre Rapporteur spécial a pu observer avec quelle énergie et quelle réussite s'était mise en place la coordination gérontologique en Côte-d'Or, dans un souci poussé de concertation entre tous les intervenants locaux. C'est pourquoi il salue la mesure nouvelle de 12,2 millions d'euros (80 millions de francs) inscrite dans le présent projet de loi de finances, qui permettra de financer 160 nouveaux CLIC, ce qui porte le montant total des crédits sollicités au titre des CLIC pour 2002 à 22,9 millions d'euros (150 millions de francs).
Une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, contribue à l'allocation simple d'aide sociale à domicile, fixée par équivalence au montant de l'allocation aux vieux travailleurs salarié (AVTS ou minimum vieillesse, 228,94 euros (1.501,75 francs) par mois après revalorisation de 2,2 % au 1er janvier 2001) et attribuée aux personnes âgées, principalement de nationalité étrangère, ne pouvant prétendre à l'allocation spéciale de vieillesse servie par la Caisse des dépôts et consignations. Le droit à l'AVTS ayant été ouvert pour ces personnes, le transfert de ces dépenses devrait se poursuivre (1,88 million d'euros (12,3 millions de francs) en 1999, et 1,07 million d'euros (7 millions de francs) en 2000).
Enfin, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 50, finance les dépenses d'hébergement des personnes âgées sans domicile fixe (paragraphe 53). Les montants dépensés en 2000 atteignaient 38,75 millions d'euros (254,18 millions de francs). La fin de l'apurement d'une dette de l'État vis-à-vis des départements (qui s'élevait à 12,2 millions d'euros, soit 80 millions de francs, en 1999) conduit à prévoir un ajustement de - 3 % en 2002 sur l'article 50.
Les établissements hébergeant des personnes âgées se répartissent en trois catégories, selon leur statut juridique :
· les structures relevant de la loi du 30 juin 1975 (maisons de retraite, logements-foyers...). Au 31 décembre 1996 (dernières données disponibles), les établissements sociaux ou médico-sociaux hébergeant des personnes âgées (9.254 structures) disposaient de plus de 565.000 places (coefficient d'occupation : 95 %) ;
· les centres et unités de long séjour régis par la loi hospitalière du 31 décembre 1970, devenus unités de soins de longue durée avec la du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière. Il existait plus de 81.000 places de services de soins de longue durée (dans 984 établissements de santé) au 31 décembre 1996. 90 à 95 % des personnes prises en charge dans ces services sont des personnes dépendantes âgées de 65 ans ou plus ;
· les hospices, dont la disparition progressive est en cours par transformation juridique en unités sanitaires ou médico-sociales prévue aux articles 23 et 32 de la loi du 30 juin 1975.
Le bilan de la transformation juridique des hospices est le suivant : au 1er juillet 2001, sur les 216.300 lits d'hospices publics originels, il en reste aujourd'hui près de 4.400 à transformer juridiquement, soit 2 % de la capacité initiale.
Ces lits sont situés principalement dans des établissements de santé : 148.522 places de maisons de retraite (dotées de 59.636 places de section de cure médicale), soit près de 70 % des lits transformés, 48.300 places d'unités de soins de longue durée, 2.640 lits de soins de suite et 4.450 lits pour adultes handicapés, soit un total de 203.912 lits sont, à cette même date, issus de la transformation juridique de 211.403 lits d'hospice (la diminution de capacité est imputable aux opérations d'humanisation).
Au sein du budget de la solidarité pour 2002, les subventions d'équipement social (chapitre 66-20) sont consacrées, pour plus de la moitié, soit 25,91 millions d'euros (170 millions de francs) en autorisations de programme et 10,74 millions d'euros (70,45 millions de francs) en crédits de paiement, à la transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées (article 30), dans le cadre du XIIe plan.
Il convient de noter que l'article 30 a été subdivisé en deux parties, pour permettre de distinguer les crédits inscrits au titre de la poursuite du programme d'humanisation des hospices et ceux affectés à la mise aux normes des maisons de retraite.
Ainsi, l'engagement de l'État s'élève à 97,67 millions d'euros (640,7 millions de francs) pour l'humanisation des hospices et à 106,7 millions d'euros (700 millions de francs) pour les maisons de retraite, soit un total pour la période 2000-2006 de 204,4 millions d'euros (1,34 milliard de francs). 14 régions (dont une outre-mer) ont engagé des crédits sur l'article 30.
Pour l'exercice budgétaire 2000, 11,5 millions d'euros (75,4 millions de francs) ont été notifiés aux préfets de région au titre de l'humanisation des hospices et 4,7 millions d'euros (30,85 millions de francs) au titre de la mise aux normes des maisons de retraite. En 2001, ces chiffres s'élèvent à 9,84 millions d'euros (64,54 millions de francs) et 17,2 millions d'euros (112,8 millions de francs) au titre des maisons de retraite.
Afin de faciliter la gestion de l'article 30, les préfets de région ont demandé de globaliser les dotations inscrites au titre de l'humanisation et au titre des maisons de retraite. Ces rectifications font l'objet d'une modification de la circulaire relative à la mise en _uvre des contrats de plan. La répartition par nature de dépenses entre l'humanisation et la mise aux normes fera l'objet d'un suivi d'exécution à partir des remontées d'informations régionales. Ce regroupement a pour objet de favoriser la mise en _uvre d'opérations techniquement prêtes qui devaient être nécessairement réalisées en une seule tranche de travaux.
Au 31 mars 2001, le nombre total de bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance, estimé à partir des réponses fournies par 70 départements et après ajustement aux résultats de l'enquête annuelle de 2000 sur l'aide sociale, est d'environ 134.000, soit une progression de 8,9 % par rapport au 31 mars 2000. Ce chiffre correspond à 330.000 décisions favorables d'attribution depuis l'origine de la mise en place de la PSD.
Les résultats du 1er trimestre 2001 sont dans la lignée de ceux de l'année passée avec un nombre d'attributions en légère augmentation (30.000), des montants moyens de PSD à domicile comparables et une répartition par « groupe iso-ressources » des nouveaux entrants très stable. De même, la répartition des bénéficiaires de la PSD selon leur niveau de dépendance et leur lieu de résidence est stable d'un trimestre à l'autre.
- PSD à domicile (53 % des bénéficiaires)
Le montant mensuel moyen de PSD pour les bénéficiaires résidant à domicile au 31 mars 2001 est identique à celui de l'année précédente : 518,33 euros (3.400 francs). En revanche, il est un peu plus élevé que celui observé lors des premiers mois de la mise en place de la PSD (proche de 457,35 euros, soit 3.000 francs). Ce montant peut être comparé au montant moyen de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) versée à des personnes âgées de 60 ans et plus avant la mise en _uvre de la PSD, qui était estimé à 396,37 euros (2.600 francs) par mois.
- PSD en établissement (47 % des bénéficiaires)
La dispersion des montants journaliers en établissement est assez forte :
· 32 départements ont fixé un montant compris entre 4,57 euros (30 francs) et 9,15 euros (60 francs)
· tandis que 14 ont fixé un montant supérieur à 13,72 euros (90 francs) ;
A ce jour, 99 départements ont signé au moins une convention de mise en place de la PSD telle que prévue par la loi du 24 janvier 1997, contre 97 départements à la date du 16 août 2000. La convention est conclue le plus souvent avec l'ensemble des principaux régimes de retraite de base.
La loi du 20 juillet 2001 instaure une nouvelle prestation, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) qui se substitue, à compter du 1er janvier 2002, à l'actuelle PSD.
Elle a pour objectif d'améliorer la prise en charge des personnes âgées en perte d'autonomie en leur donnant l'assurance d'un soutien de la collectivité et en leur permettant, indépendamment des soins que requiert leur état de santé, de recourir aux aides dont elles ont besoin pour l'accomplissement des actes de la vie courante. Elle n'a donc pas pour effet de restreindre le champ couvert par l'assurance maladie qui prend en charge, à domicile comme en établissement d'hébergement, les prestations liées à l'aspect sanitaire de la dépendance et les actes ou prescriptions médicales liées non au degré de dépendance mais aux affections.
La création de APA instaure un nouveau droit, le droit à l'autonomie pour les personnes âgées, qui est à la fois universel (il n'y a pas de plafond de ressources), égal (un tarif national garantit le montant maximal du plan d'aide sur tout le territoire, à conditions égales d'autonomie et de ressources), et personnalisé en fonction de la situation particulière de chaque bénéficiaire.
La perte d'autonomie est mesurée en utilisant une grille nationale d'évaluation,. Le nombre de personnes âgées éligibles à l'allocation personnalisée d'autonomie est estimé à 800.000 personnes.
L'APA, est modulée selon les capacités contributives des bénéficiaires. Mais elle ne peut faire l'objet de recours en récupération.
À domicile, l'allocation personnalisée d'autonomie prend la forme de « plans d'aide » qui constituent un droit de tirage, dans la limite duquel les personnes âgées bénéficiaires peuvent financer les actions nécessaires à une prise en charge globale de la perte d'autonomie : services d'aide ménagère, tierce personne intervenant à domicile, portage de repas, accueil de jour, hébergement temporaire, aménagement du logement, etc.
Les tarifs nationaux correspondant au montant maximum des plans d'aide pour chacun des quatre groupes ouvrant droit à l'allocation sont exprimés, comme le veut la loi, sous forme d'un multiple de la majoration pour aide constante d'une tierce personne.
Les personnes dont les revenus sont inférieurs à 914,69 euros (6.000 francs) par mois sont exonérées de toute participation.
Les personnes dont les revenus sont compris entre 914,69 euros (6.000 francs) et 3.048,98 euros (20.000 francs) par mois acquittent une participation comprise entre 0 et 80 % du montant du plan d'aide qu'elles utilisent. Cette formule de calcul évite l'effet de seuil qui résulterait d'un barème par tranche de ressources.
Au-delà de 3.048,98 euros (20.000 F) par mois, les bénéficiaires acquittent une participation stabilisée à 80% qui leur assure ainsi, quel que soit leur revenu, une aide égale à 20 % du plan d'aide auquel elles ont souscrit.
En établissement, l'APA prend en charge le tarif afférent à la dépendance de chaque établissement pour chacun des groupes (y ouvrant droit, étant entendu que tous les résidents acquittent le tarif de base.
Le taux de participation des bénéficiaires est nul jusqu'à un niveau de ressources mensuelles de 1.981,84 euros (13.000 francs). Il croît régulièrement de 0 % à 80 % sur une plage de revenu comprise entre 1.981,34 euros (13.000 F) et 3.048,98 euros (20.000 F) et se stabilise à 80 % au-delà.
La loi confirme la compétence des départements dans la mise en _uvre de la nouvelle allocation - qui fait partie de leurs dépenses obligatoires - et fait le pari d'une gestion de proximité. Les modalités concrètes associent l'ensemble des services publics concernés, et notamment les caisses de retraite, sous la responsabilité du président du conseil général.
· une convention de gestion entre les départements et les caisses de retraite détermine les modalités de mise en commun des moyens et le partage des tâches pour l'instruction des demandes ;
· une commission, présidée par le président du conseil général et composée de représentants du département et des caisses de retraite, fait des propositions pour l'attribution de la prestation au président du conseil général ;
· in fine, le président du conseil général attribue et verse la prestation au bénéficiaire.
Le coût total du dispositif, les deux premières années de sa montée en charge, est estimé dans une fourchette de 2,29 milliards d'euros (15 milliards de francs) à 2,59 milliards d'euros (17 milliards de francs), au vu des dernières données démographiques disponibles auprès de l'INSEE.
Ce financement est assuré par :
· une contribution des départements à hauteur de 1,68 milliard d'euros (11 milliards de francs), par reconduction des moyens existants, redéploiement de moyens et par un effort budgétaire supplémentaire de l'ordre de 381 millions d'euros (2,5 milliards de francs) dès 2002. Les Conseils généraux, à l'image de celui de la Côte-d'Or qui a reçu votre Rapporteur spécial cette année, s'inquiètent vivement de la montée en charge de ce dispositif, qui représente un effort très important pour leurs finances ;
· une participation des caisses d'assurance vieillesse gestionnaires d'un fonds d'action sanitaire et sociale en faveur des personnes âgées, de l'ordre de 76,22 millions d'euros (0,5 milliard de francs), assise sur les dépenses d'aide ménagère à domicile consacrées antérieurement à certains retraités ;
· l'affectation de 0,1 point de contribution sociale généralisée (CSG) actuellement affectée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) soit environ 793 millions d'euros (5,2 milliards de francs) en 2002.
En régime de croisière, ce coût devrait s'établir autour de 3,51 milliards d'euros (23 milliards de francs).
La loi crée un fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, établissement public à caractère administratif dont les missions consistent, d'une part, à contribuer aux dépenses d'APA en versant un concours financier à chaque département et, d'autre part, à financer des actions de modernisation de l'aide à domicile. Il sera doté de 900 millions d'euros (5,7 milliards de francs) par an en 2002 et en 2003.
L'ensemble de ces dispositions fera l'objet d'un réexamen par le Parlement avant la fin de l'exercice 2003.
Les moyens budgétaires de la politique d'intégration sont regroupés, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur le chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration). Ils visent à répondre aux besoins spécifiques d'accueil, de formation linguistique et d'insertion des populations immigrées. Viennent s'y ajouter, par ailleurs, les crédits de fonctionnement des centres d'accueil et, de fait, les crédits d'investissement du chapitre 66-20, article 20, qui, transférés en gestion au budget du logement, chapitre 65-48, article 68, sont destinés aux aires pour les gens du voyage (1,38 million d'euros de crédits de paiement, soit 9,058 millions de francs, avaient été consommés sur cet article au 30 septembre 2001).
Créé en 1989, le HCI, placé auprès du Premier ministre, a pour mission de donner son avis, à la demande de celui-ci, sur l'ensemble des questions relatives à l'intégration des résidents étrangers ou d'origine étrangère. Il est composé au plus de vingt membres. Le Haut Conseil a été renouvelé en 1999. Pour l'année 2001, le Haut Conseil travaille sur les parcours d'intégration et s'interroge sur les conditions d'accueil en France des primo-arrivants au regard, notamment, des dispositions prises dans ce domaine par d'autres pays. Ce rapport sur l'intégration devait être rendu public en octobre 2001.
Le CNIPI a été institué en 1993. Il a succédé au Conseil National des Populations Immigrées créé en 1984.
Il est présidé par la ministre de l'emploi et de la solidarité et comprend soixante membres nommés pour trois ans en 1993, qui n'ont pas été renouvelés. Le dernier projet de renouvellement partiel de la composition du Conseil remonte à 1998. Ainsi le CNIPI ne s'est pas réuni en formation plénière depuis le 26 février 1996, le dernier arrêté portant renouvellement (annuel) des mandats des membres du bureau du Conseil étant lui-même daté du 13 février 1995.
Il paraît donc opportun de procéder à un large renouvellement de la composition du Conseil.
Le GIP « Groupe d'étude sur les discriminations » est devenu le Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations, le Premier ministre lui ayant confié, lors des assises de la citoyenneté du 18 mars 2000, de nouvelles missions en lui demandant de produire un rapport annuel sur les discriminations raciales en France et les moyens de les combattre. La gestion du numéro d'appel gratuit pour lutter contre les discriminations raciales, le 114, opérationnel depuis le 16 mai 2000, lui a été également confiée depuis le 1er janvier 2001. Le Groupe a pour mission de proposer des recherches et de mener des actions de sensibilisation dans le but d'étudier les discriminations à raison de l'origine étrangère dans l'ensemble de la vie sociale.
Le budget global pour l'année 2001 est établi à 2,08 millions d'euros (13,64 millions de francs), en forte augmentation par rapport à 2000 (il était alors de 625.041 euros, soit 4,1 millions de francs) en raison de la prise en charge du « 114 » par le groupe. Les recettes proviennent de l'État, pour un montant de 1,59 millions d'euros (10,4 millions de francs) et du FAS, pour un montant de 228.700 euros (1,5 millions de francs). Le ministère de l'emploi et de la solidarité a versé un total de 1,49 million d'euros (9,77 millions de francs), dont 1,07 millions d'euros (7,02 millions de francs) au titre du « 114 ». Les autres ministères ont contribué au financement du groupe pour un montant de 91.500 euros (600.000 francs).
Créée en 1998, en remplacement de la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), la CILPI a connu en 1999 sa première année complète de fonctionnement. Elle est présidée par la ministre chargée de l'intégration ou son représentant, le directeur de la population et des migrations.
Pour ses premiers travaux, la CILPI s'est essentiellement attachée au traitement des foyers qui abritent environ 80.000 travailleurs immigrés isolés sur 130.000 résidents. L'état de dégradation de ces établissements, fondés pour la plupart dans les années 60 et 70, a amené l'État et l'Union économique et sociale pour le logement (UESL) à conclure en 1997 une convention portant sur le traitement de ces foyers. Doté de 270 millions d'euros (1,8 milliard de francs) sur cinq ans au titre du 1 % logement, ce plan doit permettre de traiter les problèmes immobiliers, sociaux et économiques des foyers. La CILPI anime la mise en _uvre du plan.
Aujourd'hui, sur 326 foyers relevant du plan quinquennal - pour un ensemble de 680 -, 156 ont été étudiés au 31 décembre 2000 (étude de faisabilité du projet, démolition, reconstruction, réhabilitation...).La mise en _uvre du plan quinquennal se heurte, cependant, à de nombreuses difficultés, qu'il s'agisse de l'équilibre financier ou des résistances des collectivités locales vis-à-vis des constructions ou reconstructions de foyers.
e) L'Agence pour le développement des relations interculturelles
Créée en 1998 par la transformation de l'association précédente existant depuis 1977, l'agence a vu son caractère interministériel affirmé par l'adhésion de la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, du ministère de l'intérieur et du ministère de la fonction publique. Elle diffuse des informations sur l'intégration des populations d'origine étrangère en France. Elle est en outre chargée de concevoir et de développer des outils d'information et des formations. Enfin, elle est chargée de fournir des éléments de comparaison sur les politiques similaires menées à l'étranger.
Les étrangers en situation régulière installés durablement sur le territoire bénéficient de l'égalité de traitement social et économique. A ce titre, ils bénéficient de l'ensemble des politiques sociales mises en _uvre par les pouvoirs publics et les collectivités territoriales. Cependant, un certain nombre d'actions sont centrées sur les populations immigrées, afin de répondre à des besoins spécifiques notamment en matière d'accueil, de formation linguistique et d'insertion.
Les interventions du ministère sont financées sur les crédits du chapitre 46-81, articles 40 et 50 : « actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés ». Sur les 16,1 millions d'euros (105,61 millions de francs) inscrits à ces articles en dotation initiale 2001, environ un quart a été affecté au financement d'actions concourant à l'intégration des populations immigrées (hors réfugiés).
Sur l'article 40 (crédits non déconcentrés), doté de 6,2 millions d'euros (40,67 millions de francs) en loi de finances initiale, les interventions se rattachant plus particulièrement au domaine de l'intégration des populations immigrées représentent environ 44 % des dépenses engagées :
ACTIONS RELATIVES À L'INTÉGRATION DES POPULATIONS IMMIGRÉES (HORS RÉFUGIÉS)
(en euros)
Crédits engagés au 31/08/01 |
|
Jeunes (principalement opération école ouverte) |
260.688 |
Lutte contre le racisme et la discrimination (*) |
1.646.449 |
Emploi et qualification |
232.872 |
Autres interventions |
624.279 |
Total |
2.764.288 |
(*) dont 1.585.470 euros pour le GIP-GELD
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
Les crédits de cet article financent, par ailleurs, des interventions dans le domaine de la population, des actions en faveur des réfugiés et des missions spécifiques comme la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile confiée par l'État à « France Terre d'Asile » ou comme l'accompagnement social dans les centres de rétention d'étrangers devant faire l'objet d'une mesure d'éloignement.
Sur l'article 50 (dépenses déconcentrées), doté de 9,96 millions d'euros (65,33 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2001, 1,4 million d'euros (9,18 millions de francs) ont été délégués aux services déconcentrés pour des actions concourant à l'intégration :
ACTIONS RELATIVES À L'INTÉGRATION DES POPULATIONS IMMIGRÉES (en euros) | |
Crédits engagés au 31/8/2001 |
|
Réseaux solidarité école (accompagnement scolaire) |
365.877* |
Parrainage des jeunes vers l'emploi et la qualification |
442.102 |
Contrats locaux pour l'accueil et l'intégration |
539.517 |
Actions diverses (hors réfugiés) |
67.078 |
Total |
1.414.575 |
* transférés à l'article 20 (DGAS)
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
Les contrats locaux pour l'accueil et l'intégration mentionnés dans ce tableau, conclus pour trois ans entre l'État et des collectivités locales qui n'ont pas signé de contrat de ville, sont en diminution régulière. 33 sites étaient financés en 2000, 20 en 2001 pour un montant prévisible de 570.000 euros (3,74 millions de francs) ; les excédents dégagés (par rapport à la dotation en loi de finances initiale de 910.000 euros, soit 6 millions de francs) servent à atténuer le besoin de financement constaté, au sein du même chapitre 46-81, sur les crédits destinés aux demandeurs d'asile et aux réfugiés.
Pour 2002, ce sont 24,97 millions d'euros (163,79 millions de francs) qui seront inscrits sur les articles 40 et 50, soit une augmentation de 54 % au total et de 32,8 %, hors mesures de transfert.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS DES ARTICLES 40 ET 50 DU CHAPITRE 46-81
(en milliers d'euros)
Chapitre |
Article |
LFI 2001 |
Non reconduction |
Mesures nouvelles |
Transferts |
PLF 2002 |
46-81 |
40 |
6.246 |
- 26 |
3.060 |
- |
9.280 |
46-81 |
50 |
9.961 |
- 6 |
2.293 |
3.445 |
15.694 |
Total articles 40 et 50 |
16.207 |
- 32 |
5.353 |
3.445 |
24.974 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité
Ces évolutions correspondent aux mouvements suivants :
· des mesures de non-reconduction de dotations inscrites au budget 2001 à titre non reconductible, pour des montants de 25.900 euros (170.000 francs) sur l'article 40 et de 6.100 euros (40.000 francs) sur l'article 50 ;
· une mesure nouvelle de 3,06 millions d'euros (20,07 millions de francs) sur l'article 40 correspondant au financement de 500 places d'accueil d'urgence pour demandeurs d'asile se trouvant en situation de précarité, places gérées par un opérateur national : la Sonacotra ;
· des mesures nouvelles à hauteur de 2,29 millions d'euros (15,02 millions de francs) sur l'article 50, soit 1,83 million d'euros (12 millions de francs) pour la création de plates-formes d'accueil pour demandeurs d'asile et 465.000 euros destinés au soutien des associations assurant la domiciliation des demandeurs d'asile ;
· une mesure de transfert interne de 366.000 euros (2,4 millions de francs) de l'article 50 vers le chapitre 46-31 et correspondant aux crédits destinés à financer les opérations d'accompagnement scolaire dont la gestion est désormais centralisée par la direction générale de l'action sociale ;
· une mesure de transfert interne, de 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) du chapitre 46-81, article 20 vers l'article 50, relative à un dispositif d'hébergement d'urgence de ressortissants étrangers dont la gestion, précédemment assurée par la direction générale de l'action sociale, sera confiée à la direction de la population et des migrations.
L'évolution du nombre des admissions au statut de réfugié est repartie nettement à la hausse depuis 1998, comme le montre le tableau ci-après, même si la tendance reste très inférieure à celle du début des années 1990 :
NOMBRE DE RÉFUGIÉS ACCUEILLIS | |||||
Origine |
1990 |
1993 |
1997 |
1999 |
2000 |
Europe |
2.944 |
3.020 |
947 |
1.469 |
2.107 |
Afrique - Amériques |
2.103 |
2.024 |
1.061 |
1.338 |
1.494 |
Asie |
8.396 |
4.767 |
2.050 |
1.817 |
1.516 |
Indéterminée ou apatride |
5 |
- |
54 |
35 |
68 |
Total |
13.448 |
9.811 |
4.112 |
4.659 |
5.185 |
Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). |
S'agissant en revanche du nombre des demandeurs d'asile accueillis, la hausse constatée depuis 1997 se confirme au point de devenir préoccupante, comme votre Rapporteur spécial a pu le constater lors de ses déplacements.
NOMBRE DE DEMANDEURS D'ASILE | ||||||
Origine |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
Europe |
7.728 |
7.079 |
9.653 |
7.997 |
8.450 |
13.224 |
Afrique - Amériques |
6.705 |
4.529 |
4.763 |
6.753 |
11.192 |
15.776 |
Asie |
5.896 |
5.672 |
6.840 |
7.501 |
11.158 |
9.658 |
Indéterminée ou apatride |
- |
125 |
160 |
126 |
107 |
89 |
Total |
20.329 |
17.405 |
21.416 |
22.375 |
30.907 |
38.747 |
Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). |
Respectant ses obligations internationales découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, la France a mis en place un dispositif national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile organisé autour de centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour réfugiés qui comprennent les catégories suivantes :
· des centres provisoires d'hébergement offrant une capacité de 1.028 places aux réfugiés au titre de la Convention de Genève ;
· des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) assurant l'hébergement et l'accompagnement social et administratif des demandeurs en cours de procédure devant l'OFPRA ou la Commission de recours des réfugiés. Ils disposaient d'une capacité de 4.756 places en 2000, en augmentation de 25,8 % par rapport à 1999. L'application du plan gouvernemental « Asile 2000 » dans son volet « accueil » a permis d'augmenter de façon significative les capacités correspondantes en centres d'accueil. En fin d'année 2000, par anticipation sur les prévisions pour l'exercice 2001, 500 places supplémentaires ont été ouvertes. Au cours du premier semestre de 2001, 412 places supplémentaires ont pu être ouvertes par anticipation, portant le total de places à 5.694 ;
· un dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile mis en place en novembre 2000, destiné en priorité aux demandeurs de la région parisienne, pour une capacité de 1.300 places en 2001 ;
· deux centres de transit de 80 et 46 places, destinés à accueillir les étrangers sollicitant l'asile en France pour une période déterminée nécessaire à l'établissement de leur situation administrative (personnes relevant de la Convention de Dublin, situations particulières, etc.).
Ce dispositif est financé sur l'article 60 du chapitre 46-81. En 2002, sa dotation augmentera très fortement (+ 54,5 %) pour atteindre 94,5 millions d'euros (619,9 millions de francs) sous l'effet des mesures suivantes :
· création d'un centre de premier accueil en région parisienne dans le cadre du plan gouvernemental, pour un montant de 4,2 millions d'euros (27,6 millions de francs) ;
· actualisation des dépenses du dispositif national d'accueil existant pour 0,73 million d'euros (4,8 millions de francs) ;
· création de 1.500 places nouvelles en CADA, soit par transformation de places d'accueil d'urgence, soit par créations nettes, pour 12,9 millions d'euros (84,8 millions de francs) ;
· augmentation de la capacité d'un centre d'accueil des demandeurs d'asile mineurs non accompagnés (CADAMI) à hauteur de 30 places, pour 0,77 million d'euros (5,1 millions de francs) ;
· le financement de 2.400 places d'hébergement d'urgence pour 14,7 millions d'euros (96,4 millions de francs).
Toutefois, votre Rapporteur spécial tient à souligner le décalage persistant entre le nombre de « places budgétaires » et le nombre réel de personnes accueillies, retracé jusque dans les documents budgétaires, et dont il a pu mesurer les effets préoccupants sur le terrain. Le tableau suivant l'indique :
ÉVOLUTION DU DISPOSITIF NATIONAL D'ACCUEIL (places permanentes)
CADA |
CPH | |||
Années |
Nombre de places |
Nombre de personnes accueillies |
Nombre de places |
Nombre de personnes accueillies |
1999 |
3.781 |
6.172 |
1.078 |
2.186 |
2000 |
4.756 |
6.961 |
1.028 |
2.190 |
2001 (au 31-05) |
5.340 |
5.976 |
1.028 |
1.540 |
Source : projet de loi de finances
Par ailleurs, en 2001, des crédits de fonds de concours sont venus abonder le chapitre 46-81 pour financer des actions en faveur des réfugiés :
· à l'article 40, le fonds européen pour les réfugiés a versé 1,15 million d'euros (7,54 millions de francs) pour contribuer au financement d'opérations dans les domaines de l'assistance sociale aux réfugiés et de la réinstallation volontaire au Kosovo de personnes déplacées de cette région et accueillies en France en 1999. Ce fonds de concours, spécifiquement créé à l'époque, n'existera plus en 2002.
· à l'article 50, le même fonds européen pour les réfugiés a versé 0,51 million d'euros (3,35 millions de francs) pour la réalisation d'actions à l'échelon déconcentré en faveur des demandeurs d'asile et le suivi de l'insertion de réfugiés.
Attribuée par le Service social d'aide aux émigrants, l'allocation d'attente (chapitre 46-81, article 70) est servie aux demandeurs d'asile démunis de ressources qui en font la demande à leur arrivée en France. Ce secours, qui n'est attribué qu'une fois, est d'un montant de 304,90 euros (2 000 francs) par adulte (ou mineur de plus de seize ans) et de 106,71 euros (700 francs) par enfant mineur à charge. Il est destiné à couvrir les premières dépenses des demandeurs dans l'attente des prestations auxquelles ils peuvent légalement prétendre.
Le service a instruit 21.368 dossiers d'allocation en 1999 et 28.908 en 2000. 25.127 personnes (demandeurs d'asile et membres de leur famille) en ont bénéficié en 1999 et 33.638 en 2000. Le « taux de couverture » (nombre de dossiers par rapport au nombre de demandes d'asile enregistrées par l'OFPRA) a atteint 69,3 % en 1999 et 74,61 % en 2000. En 2002, une mesure nouvelle de 0,89 million d'euros (5,84 millions de francs) viendra accroître les crédits de l'allocation d'attente.
Le même article finance des secours d'urgence ou aides relais, plafonnées dans le temps, attribuées en fonction d'une évaluation de la situation sociale du demandeur. Du 1er janvier au 30 septembre 2000, on a dénombré 1.320 bénéficiaires. Enfin, cet article finance également des bourses universitaires destinées à des réfugiés statutaires poursuivant leurs études en France et ne pouvant bénéficier des bourses de droit commun (159 bénéficiaires en 1998-99).
Depuis 1999, en raison de la hausse constante du nombre de demandeurs d'asile évoquée plus haut, l'article 70 a dû être régulièrement abondé en gestion ; la dotation inscrite dans le présent projet de loi de finances (10,496 millions d'euros, soit 68,85 millions de francs) doit permettre de couvrir les prévisions de dépenses.
Le Parlement a adopté une loi relative à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes (loi du 9 mai 2001) qui renforce la loi du 13 juillet 1983 sur le même sujet.
Un premier décret d'application du 12 septembre 2001 dresse la liste des indicateurs permanents que les entreprises doivent faire figurer dans le rapport annuel sur la situation comparée des hommes et des femmes prévu par l'article L. 432-3 du Code du travail. Renforçant le contenu de ce rapport, la loi du 9 mai 2001 substitue à « l'analyse chiffrée », considérée comme trop générale, une « analyse sur la base d'indicateurs permanents, reposant notamment sur des éléments chiffrés, définis par décret ». Deux autres décrets, à venir, concerneront les modalités de mise en _uvre des contrats d'égalité professionnelle qui seront mis en place dans les entreprises par les partenaires sociaux, et la garantie de rémunération pour les femmes enceintes ou ayant accouché.
D'autres indicateurs existent, établis par l'INSEE et la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l'emploi et de la solidarité (DARES). Par circulaire en date du 8 mars 2000, le Premier ministre a demandé aux administrations d'adapter leurs appareils statistiques pour améliorer la connaissance de la situation respective des hommes et des femmes et a confié à l'INSEE la coordination de ces travaux.
Désormais, l'INSEE a la tâche de produire annuellement un tableau de bord couvrant l'ensemble des questions relatives à l'égalité entre les femmes et les hommes. Le service des droits des femmes et de l'égalité a pour sa part la charge de produire un rapport annuel, réalisé sur la base de ce tableau de bord. Le premier rapport de l'INSEE intitulé Regards sur la parité est sorti en juillet 2001.
Si l'on y ajoute la publication, pour la première fois en novembre 2000, d'une annexe spécifique annuelle (« jaune ») au projet de loi de finances intitulée États des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes, on constate que depuis une dizaine d'années, les efforts pour mieux suivre l'évolution de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes ont porté sur une approche de plus en plus fine de très larges pans de l'activité professionnelle.
De l'ensemble de ces indicateurs, il ressort essentiellement qu'un déséquilibre persiste en défaveur des femmes, quoique l'évolution soit généralement encourageante.
Dans la vie politique, 2001 a été marqué par la première application de la loi du 6 juin 2000 relative à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, adoptée après la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999. On constate ainsi une entrée massive des femmes dans les conseils municipaux. La proportion de conseillères municipales a presque doublé, elles représentent désormais 47,5 % des conseillers dans les communes de plus de 3 500 habitants contre 25 % en 1995. En revanche, le nombre de femmes élues maires de ces communes reste très faible, elles sont cent soixante et onze soit 6,6 % de l'ensemble des maires de communes de plus de 3 500 habitants contre 4,95 % en 1995, c'est-à-dire une augmentation de 1,65 % seulement. Il est à noter qu'à la différence des derniers scrutins, plus la taille de la commune augmente plus la proportion de femmes élues maire augmente.
Dans la fonction publique de l'État, les femmes constituent, en 2000, 54,3 % des effectifs en catégorie A, 67,1 % en catégorie B, et 52,9 % en catégories C et D. Les progressions les plus spectaculaires s'observent dans les personnels de catégorie A dont les femmes représentaient 33 % en 1982.
Toutefois, elles sont moins de 15 % dans les plus hautes fonctions. Les emplois à la discrétion du Gouvernement demeurent peu accessibles aux femmes : en 1997, le pourcentage de femmes n'y était que de 6,6 %, en 2000 elles sont 10 %. Dans les grands corps de l'État (Conseil d'État, Cour des comptes et Inspection générale des finances), la proportion des femmes demeure faible malgré une évolution sensible depuis plus de 10 ans puisque le pourcentage de femmes a plus que doublé entre 1985 et 1997, passant de 5,6 % à 15,9 % en 1997. Il s'élève à 17,1 % en 2000.
Il en est de même pour les emplois de chef de service, de directeur adjoint et de sous-directeur où le pourcentage de femmes a nettement progressé, passant de 7 % en 1982 à 19,1 % en 1997 et à 20,6 % en 2000. La progression des effectifs féminins, tout en étant encourageante pour l'avenir, car il s'agit souvent de femmes relativement jeunes, en milieu de carrière, ne doit pas masquer le fait que la présence de femmes à ces postes reste marginale.
La particularité française des grandes écoles, semble plus adaptée aux parcours masculins. Les femmes hésitent à se présenter aux concours des grandes écoles et préfèrent les filières universitaires.
Dans le secteur privé, on constate une nette amélioration de la place des femmes, mais la persistance des inégalités professionnelles. Un des phénomènes les plus spectaculaires de ces deux dernières décennies est l'augmentation continue du taux d'activité féminin qui est actuellement de 48,3 %. Le taux d'activité moyen des femmes de 25 à 49 ans est de l'ordre de 79,3 %.
Cependant les femmes restent concentrées dans certaines activités économiques. Elles sont sur-représentées dans le secteur tertiaire, particulièrement dans les services non marchands : 57 % en 2000 selon l'INSEE. Cette concentration de l'emploi féminin sur un nombre restreint de secteurs d'activité accentue la concurrence entre les femmes sur le marché du travail.
D'autre part, à niveau de qualification égale, la trajectoire professionnelle des femmes est plus problématique que celle des hommes, soit à cause des difficultés propres à la logique d'entreprise, soit pour des raisons de choix personnels ou de priorités familiales. Elles accèdent plus difficilement que leurs homologues masculins aux niveaux de responsabilités supérieurs et encore trop rarement aux postes de direction. Ainsi, elles ne représentent que 7 % des cadres dirigeants au sein des 5 000 premières entreprises ; cette proportion est encore plus faible dans le cas des grandes entreprises : 5 % de femmes seulement siègent dans les conseils d'administration des grands groupes français. Ainsi les femmes restent éloignées des postes « décisionnaires ». Cette situation est d'autant plus paradoxale que la part des femmes dans les formations supérieures est égale, voire supérieure, à celle des hommes dans certaines filières et que l'on constate la présence d'un nombre croissant de femmes dans les rangs intermédiaires des hiérarchies professionnelles.
Enfin, au regard de leur taux d'activité, les femmes restent sur-représentées dans les effectifs du chômage, et plus particulièrement concernées par les emplois précaires et le temps partiel non choisi. Et elles demeurent moins bien rémunérées que les hommes : l'écart entre les salaires masculins et féminins était en moyenne de 25 % en défaveur des femmes, en mars 1998, en raison d'une part d'un temps partiel majoritairement féminin, d'autre part de la faible proportion de femmes parmi les titulaires des salaires les plus élevés. À conditions identiques d'âge, de diplôme, d'expérience, de catégorie professionnelle, de régime horaire..., l'écart salarial demeure de 7 % en défaveur des femmes.
Le « jaune » précité fait apparaître l'ensemble de l'effort financier de l'État pour la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes, soit 36,62 millions d'euros (240,21 millions de francs) prévus en 2002, répartis sur les crédits des affaires étrangères, de l'agriculture et de la pêche, de l'éducation nationale, de l'emploi et de la solidarité, de la jeunesse et des sports, de l'outre-mer et de la recherche. À cela s'ajoutent 714.000 euros (4,68 millions de francs) de prévision de fonds communautaires. Au total, l'effort financier de l'État présente une baisse de 7,79 % par rapport aux dotations initiales de 2001.
Pour le seul budget de la santé et de la solidarité, l'ensemble des crédits concourant aux droits des femmes a connu une progression considérable, passant de 19,42 millions d'euros (127,4 millions de francs) à 29,55 millions d'euros (193,84 millions de francs) entre 1999 et 2001.
Les crédits d'intervention spécifiquement consacrés aux droits des femmes (chapitre 43-02) s'élèvent à 17,53 millions d'euros (114,99 millions de francs), en augmentation de 6,7 % par rapport aux crédits votés de 2001. Cette progression succède aux fortes hausses (respectivement 11,5 %, 24,2 % et 10,2 %) enregistrées en 1999, 2000 et 2001.
Les actions ainsi financées se développent selon les axes suivants : la lutte contre la discrimination et l'exclusion dont les femmes sont victimes, la lutte contre les violences à leur encontre, la promotion dans les faits de l'égalité professionnelle hommes/femmes, et l'amélioration de la prise en compte de l'égalité des chances dans le droit commun.
De plus, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, finance des actions de lutte contre la prostitution à hauteur de 4,34 millions d'euros (28,44 millions de francs) en LFI 2000 et 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) dans le PLF 2001.
L'évolution récente du chapitre 43-02 est décrite ci-après :
DROITS DES FEMMES (1994-2002) | |||||||||
(en millions d'euros) | |||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |
Dotation initiale |
13,11 |
12,96 |
12,78 |
12,00 |
10,99 |
12,30 |
15,26 |
16,34 |
17,53 |
Dotation finale (1) |
13,25 |
13,86 |
13,57 |
13,52 |
12,30 |
12,82 |
16,85 |
18,21 (2) |
- |
(1) après annulations, reports et concours communautaires. (2) situation au 1er septembre 2001. Source : ministère de l'emploi et de la solidarité et budgets votés. |
La progression par rapport à 2001 sera donc de 1,1 million d'euros (7,22 millions de francs) . Elle s'analyse comme suit :
· 89.000 euros (584.000 francs) de non-reconduction de dotations non renouvelables ;
· une mesure nouvelle de 1,19 millions d'euros (7,81 millions de francs) correspondant à une augmentation des crédits consacrés à la lutte contre les violences faites aux femmes.
4,69 millions d'euros (30,76 millions de francs) seront consacrés aux dépenses non déconcentrées (article 10) : il s'agit des aides aux associations ou organismes à vocation nationale ou participant à l'élaboration, à l'évaluation ou à la mise en _uvre d'une politique d'intérêt national, notamment le centre national d'information et documentation des femmes et des familles (CNIDFF), qui verra sa dotation maintenue à 1,18 million d'euros (7,74 millions de francs). La diminution nette des moyens sur cet article sera de 23.700 euros (155.000 francs). Le CNDIFF recevra en outre 173.800 euros (1,14 millions de francs) de fonds européens versés en 2002 à l'article 20 du chapitre 46-31.
À l'article 20, les dépenses déconcentrées atteindront 12,85 millions d'euros (84,29 millions de francs), en progression de 1,12 million d'euros (7,35 millions de francs). Cette augmentation résulte :
· d'ajustements ou de non-reconductions pour 65.000 euros (426.000 francs) ;
· de la mesure nouvelle susmentionnée de 1,19 million d'euros (7,81 millions de francs).
C'est sur cet article qu'est financée la dotation aux 119 centres d'information sur les droits des femmes, maintenue en 2002 à 5,16 millions d'euros (33,85 millions de francs).
Par ailleurs, l'article 84 du chapitre 34-98 regroupe les moyens de fonctionnement du réseau déconcentré des droits des femmes et de l'égalité, qui comprend 26 délégations régionales et 75 missions départementales et emploie 170 personnes. En 2002, la dotation sera reconduite à 938.300 euros (6,15 millions de francs).
Enfin, votre Rapporteur spécial signale que dix Conseils régionaux apporteraient en 2002, selon le « jaune » précité, 195.300 euros (1,28 millions de francs) dans le cadre de contrats de plan et 1,22 million d'euros (8 millions de francs) hors contrats de plan aux actions en faveur de droits des femmes. Mais ces actions paraissent le plus souvent ponctuelles.
Depuis la loi de finances initiale pour 2000, le chapitre 47-23, intitulé « Subventions à divers régimes de protection sociale », n'intervient plus que dans les différentes collectivités territoriales d'outre-mer, dans la mesure où la subvention à l'assurance vieillesse des mineurs a été transférée au budget des charges communes.
L'ensemble des subventions du budget de la solidarité à la protection sociale de l'outre-mer retracé au chapitre 47-23 peut donc être récapitulé comme suit :
SUBVENTIONS À LA PROTECTION SOCIALE OUTRE-MER (lois de finances initiales, en millions d'euros) | ||||
Article |
Collectivité bénéficiaire |
Intervention |
2001 |
2002 |
50 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Allocation vieillesse |
0,9 |
0,9 |
60 |
Mayotte |
Aide sociale |
4,57 (1) |
6,4 |
70 |
Polynésie française |
Régime de solidarité |
30,49 (2) |
30,19 |
70 |
Nouvelle-Calédonie |
0,44 |
0,38 | |
Action sociale |
0,38 |
0,38 | ||
Gestion des tutelles |
0,06 |
- | ||
70 |
Wallis-et-Futuna |
1,52 |
1,52 | |
Allocation vieillesse |
1,04 |
1,04 | ||
Aide sociale enfance |
0,34 |
0,34 | ||
Personnes handicapées |
0,14 |
0,14 | ||
Total |
37,92 |
39,01 | ||
(1) une dotation supplémentaire de 1,83 million d'euros est prévue en LFR pour 2001. (2) une dotation supplémentaire de 381.000 euros est prévue en LFR pour 2001. Source : ministère de l'emploi et de la solidarité. |
L'article 32 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit que les charges de la caisse de prévoyance sociale afférentes au service de l'allocation supplémentaire sont couvertes par une subvention spécifique de l'État.
Cette subvention est inscrite à l'article 50, pour un montant de 900.000 euros (5,9 millions de francs) en 2002, identique à 2001. En effet, même si une revalorisation de 2 % est prise en compte, la montée en charge du régime d'assurance vieillesse local entraîne une diminution progressive du nombre des personnes à faibles droits contributifs. Plus généralement, les évolutions sur cet article peuvent difficilement être connues avec précision, dans la mesure où les dépenses sont très sensibles aux variations du nombre des bénéficiaires de cette allocation différentielle, qui est inférieur à 300.
La participation financière de l'État inscrite sur le chapitre 47-23 article 60 résulte du contrat de plan conclu le 8 septembre 2000 entre l'État et la collectivité territoriale de Mayotte pour la période 2000-2004, qui prévoit un engagement, au titre du règlement territorial d'aide sociale, de 32,36 millions d'euros pour 5 ans soit, selon l'échéancier établi par le Préfet de Mayotte : 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) en 2000, 6,4 millions d'euros (42 millions de francs) en 2001, 6,4 millions d'euros (42 millions de francs) en 2002, 6,71 millions d'euros (44 millions de francs) en 2003, et 6,75 millions d'euros (44,28 millions de francs) en 2004. Cet échéancier a été respecté en 2000 et 2001 grâce à des abondements en lois de finances rectificatives, et il sera respecté dès le vote de la loi de finances initiale pour 2002.
A l'article 70, l'essentiel des montants est destiné au régime de solidarité territorial de la Polynésie française. En application de l'article 10 de la loi d'orientation de 1994 et de la convention du 24 novembre 1999, le versement de l'État à ce territoire s'élève à 29,73 millions d'euros (195 millions de francs) par an de 1999 à 2003, avec de possibles versements complémentaires.
Pour l'exercice 2001, une dotation de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) a été inscrite en loi de finances initiale (dont 762.200 euros, soit 5 millions de francs, destinés à la lutte contre la précarité en matière de logement). Sur cette dotation initiale, il est prévu de transférer en loi de finances rectificative pour 2001 les 381.000 euros (2,5 millions de francs) destinés au service local de l'inspection du travail.
Pour 2002, le transfert en loi de finances initiale à destination du service local de l'inspection du travail étant fixé à 228.700 euros (1,5 million de francs), le montant global prévu dans le projet de loi de finances s'élève à 30,19 millions d'euros (198 millions de francs).
Sur ce même article 70, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de crédits dont le montant, fixé dans le contrat de développement 2000-2004 conclu le 24 octobre 2000 entre l'État et la Province Nord de la Nouvelle-Calédonie s'élève sur les cinq exercices à 1,91 million d'euros (12,5 millions de francs). Ces crédits sont notamment destinés, dans le cadre du programme santé, aides à domicile, à la mère et à l'enfant.
L'échéancier des versements s'établit ainsi : 147.000 euros (964.000 francs) pour 2000, 405.000 euros (2,66 millions de francs) pour 2001, 456.000 euros (2,99 millions de francs) pour 2002, 424.000 euros (2,78 millions de francs) pour 2003, et 474.000 euros (3,11 millions de francs) pour 2004.
Faute de disposer de cet échéancier, la dotation pour 2000 n'a pas pu être versée. Pour 2001, seule la dotation de 381.000 euros (2,5 millions de francs) inscrite en loi de finances initiale pour 2001 a fait l'objet d'une ordonnance de délégation de crédits. Pour 2002, une dotation de 381.000 euros (2,5 millions de francs) est prévue dans le projet de loi de finances initiale.
Votre Rapporteur spécial s'étonne que l'échéancier des versements ne soit pas mieux respecté.
D'autre part, l'État a financé en 2000, toujours sur cet article 70, une convention de gestion des tutelles et curatelles d'État, à hauteur de 40.000 euros (262.000 francs).
Pour 2001, le financement de cette convention, soit 57.700 euros (378.000 francs), a été effectué sur les crédits inscrits en 2001 au chapitre 46-33, article 20 (tutelle et curatelle d'État). Ces crédits ont donc fait l'objet d'un transfert en gestion pour l'exercice 2001 ; il aura lieu en base pour l'exercice 2002.
À Wallis-et-Futuna, compte tenu du contrat de développement pour 2000-2004, l'article 70 du chapitre 47-23 comprend les dotations suivantes :
· 1,04 million d'euros (6,82 millions de francs) destinés à une allocation d'aide sociale aux personnes âgées sans ressources financée conjointement par l'État et le territoire, ne comprenant aucune mesure nouvelle par rapport à 2001 malgré l'objectif fixé par le contrat d'augmentation de 30 % par an sur trois ans de cette aide ;
· 335.000 euros (2,2 millions de francs) par an pour financer une allocation d'aide sociale à l'enfance, maintenue dans le cadre du nouveau contrat ;
· 137.000 euros (900.000 francs) par an pour soutenir des actions en faveur des personnes handicapées. A la demande du contrôleur financier du ministère de l'emploi et de la solidarité, ces crédits ont été déconcentrés en 2001.
Au cours de sa séance du 10 octobre 2001, la Commission a examiné les crédits de la Solidarité.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que ces crédits augmenteraient de 2,58 % en 2002 pour atteindre un total de 13,26 milliards d'euros (87 milliards de francs), avec notamment une progression de + 5,79 % pour l'agrégat « développement social ».
Il a ensuite décrit les grandes masses budgétaires des moyens accordés aux intervenants : la subvention de l'État au Fonds d'aide et de soutien aux travailleurs immigrés et à leur famille (FAS) sera, en 2002, de 170,7 millions d'euros (1,12 milliard de francs), soit la même dotation qu'en loi de finances initiale pour 2001 ; les crédits de l'économie solidaire seront en forte augmentation (+ 51,3 %) et les dotations atteindront 13 millions d'euros (85 millions de francs). Ainsi pourra se poursuivre le financement de l'appel à projets « dynamiques solidaires ». La décision prise en juillet dernier de suspendre le service national a conduit à des mesures nouvelles négatives de 7,47 millions d'euros (49 millions de francs). Le chapitre n'est toutefois pas supprimé, car les crédits non utilisés, évalués à 1,53 million d'euros (10 millions de francs), seront reportés sur l'exercice 2002 afin de permettre la prise en charge des derniers appelés, et de régler d'éventuelles factures résiduelles.
Près de 82 % de l'ensemble des crédits de l'État destinés aux handicapés sont inscrits au budget de la solidarité, soit 5,8 milliards d'euros (38 milliards de francs). Le rapport, présenté en juillet 2000 au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), contenait une série de propositions. Malgré les échos très favorables alors recueillis auprès de Mme Martine AUBRY, des changements ultérieurs dans la composition du Gouvernement sont venus suspendre le début de mise en _uvre de ces propositions. Cela est d'autant plus regrettable que la situation sur le terrain permet de mesurer combien ces réformes sont indispensables. Sur le plan budgétaire, la contribution de l'État au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), en progression de 5,7 % à 4,28 milliards d'euros soit 28,06 milliards de francs, évolue sous l'effet de la progression du nombre de bénéficiaires d'une part, et de moyens nouveaux correspondant à la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources, d'autre part. 712.000 personnes en bénéficiaient en 2000, contre 694.000 en 1999. La subvention de fonctionnement aux centres d'aide par le travail, d'un montant de 1,05 milliard d'euros (6,89 milliards de francs), sera accrue de 3,2 %. Elle permettra de financer, comme depuis 1998, les créations de places prévues par le programme pluriannuel, soit 1.500 places nouvelles en 2002. Des problèmes demeurent toutefois dans les établissements du secteur social et médico-social : il s'agit de la délicate application des 35 heures et du contentieux dit des « chambres de veille ». Pour la tutelle et la curatelle d'État, après une augmentation de 5 % en 2000 et de 13,3 % en 2001, les crédits progresseront de 17,7 % en 2002, passant à 122 millions d'euros (800 millions de francs). En réalité, comme l'an dernier, l'évolution en 2002 ne permettra qu'un simple ajustement des crédits aux besoins effectifs de l'année, sans remédier aux retards de paiement. Mais comment réguler l'activité, en constante augmentation, des juges des tutelles?
S'agissant des politiques d'insertion, les dépenses au titre du RMI diminueront effectivement, pour la première fois en 2002, de 33,6 millions d'euros (220,3 millions de francs), soit 0,74 %, sous l'effet contradictoire de la baisse du nombre d'allocataires (965.000 allocataires en France métropolitaine, soit 52.000 de moins en un an), mais aussi de la revalorisation de l'allocation (+ 2,2 % au 1er janvier 2001), et de l'alignement du montant du RMI versé dans les DOM sur celui de la métropole. Les dépenses s'élèveront donc à 4,44 milliards d'euros, soit 29,11 milliards de francs. Par ailleurs il faut signaler que la décision d'attribuer une « prime de Noël » aux bénéficiaires du RMI en loi de finances rectificative pour 2000 a entraîné une dette, en droits constatés, de l'ordre de 288 millions d'euros (1,89 milliard de francs), dont le paiement s'impute sur l'exercice 2001.
La subvention de fonctionnement des CHRS augmentera de 3,6 %, pour atteindre 418 millions d'euros (2,74 milliards de francs), et 500 places nouvelles seront créées, en application du plan quinquennal. On doit toutefois déplorer le manque d'évaluation des politiques sociales, qui empêche de savoir où, exactement, se concrétise la création des places annoncées. Dans le cadre des actions en faveur de la famille et de l'enfance, les crédits de l'allocation de parent isolé (API) progresseront de 3,7 % en 2001 pour se monter à 740 millions d'euros (4,85 milliards de francs). Au titre de l'action sociale en faveur des personnes âgées, 740.000 euros (4,85 millions de francs ; - 11,8 %), permettront de continuer à subventionner les organismes nationaux intervenant dans ce domaine et le dispositif d'écoute et de signalement contre la maltraitance. Par ailleurs, 2002 verra la création de 160 nouveaux centres locaux d'information et de coordination (CLIC), poursuivant la généralisation de la coordination gérontologique.
En matière d'intégration, les interventions de portée générale seront en forte progression (+ 54,1 % après + 34,1 % en 2001), soit un montant total de 25 millions d'euros (164 millions de francs), destinés aux contrats d'agglomération, à la lutte contre les discriminations à caractère racial et à des actions d'accompagnement social, ainsi qu'à des interventions sanitaires et sociales dans les centres de rétention administrative. En outre, les crédits des CHRS pour réfugiés progresseront très fortement (+ 54,5 %), compte tenu notamment de la création de 2.400 places en hébergement d'urgence, de 1.500 places nouvelles en CADA, et d'un centre de premier accueil en région parisienne de 500 places. L'augmentation du nombre de réfugiés n'est pas sans poser de réels problèmes localement, soit par manque de places d'hébergement d'urgence (malgré les efforts de création de places à l'échelle nationale), soit du fait de délais d'attente trop longs pour le règlement des situations individuelles. Enfin, les crédits destinés aux actions en faveur des droits des femmes, après une progression de 23,9 % en 2000 et de 7,1 % en 2001, augmenteront de 6,7 % en 2002, en particulier pour la lutte contre les violences faites aux femmes. Il faut préciser que les crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes dépassent le cadre du seul ministère de l'emploi et de la solidarité, comme l'indiquera l'annexe budgétaire jaune, à paraître, qui retracera lesdits crédits.
En conclusion, votre Rapporteur spécial a proposé l'adoption des crédits de la solidarité.
M. Pierre Hériaud, président, a souligné les problèmes posés localement par l'augmentation des mesures de tutelle et de curatelle, qui se traduisent par la dette signalée par votre Rapporteur spécial et s'est interrogé sur l'adéquation des crédits inscrits à cette situation.
M. Augustin Bonrepaux a rappelé le soutien qu'il avait apporté aux propositions concrètes contenues dans le rapport de la MEC sur les COTOREP et a souhaité savoir quelles suites leur avaient été réservées à ce jour. Il s'est interrogé sur le point de savoir si la procédure de commission d'enquête demandée s'agissant des handicapés était la plus adéquate ou si la MEC ne pourrait pas plus utilement se pencher sur cette question.
M. Gérard Fuchs s'est inquiété, dans le cadre de la fin du service national des objecteurs de conscience, du cas des volontaires du service civil dans le secteur social.
M. Jean-Pierre Balligand a évoqué les « paradoxes » du RMI, c'est-à-dire les cas d'augmentation du nombre de bénéficiaires dans un contexte de diminution de la population concernée et de baisse du chômage, observés dans l'Aisne par exemple. Une enquête nationale analysant ces paradoxes et ces exceptions serait très utile aux départements.
M. Yves Deniaud a salué l'augmentation des crédits de l'économie solidaire et le très bon travail du secrétariat d'État. Cependant, plusieurs points d'achoppement existent dans ce budget : les effets de seuil pour l'accès aux minima sociaux demeurent, les grandes difficultés d'application des 35 heures dans le secteur social et médico-social ne sont pas prises en compte par le Gouvernement, et les contrats de plan État-régions sont insuffisamment respectés dans leur volet relatif à la sécurité des établissements.
À ces observations, votre Rapporteur spécial, a apporté les réponses suivantes :
- on doit vivement regretter le caractère tardif des réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires : 15 réponses sur 86 étaient arrivées le 7 octobre, et 43 sont disponibles à ce jour ;
- les conclusions du rapport sur les COTOREP n'ont pas été mises en _uvre du fait de trois changements de ministre depuis 2000 ; toutefois, un début de mise en _uvre officieuse des réformes préconisées, notamment la fusion des deux sections des commissions, a pu être observé par votre Rapporteur spécial au cours de ses déplacements dans divers départements, mais il est tout à fait regrettable que ces propositions, consensuelles, ne soient pas appliquées.
- le volontariat civil dans le secteur de la cohésion sociale et de la solidarité sera maintenu, selon des modalités qui seront fixées par un arrêté interministériel à paraître prochainement ;
- la préoccupation d'évaluation des politiques sociales vaut également, bien sûr, pour le RMI et les exceptions qu'il peut comporter ; dès qu'on aborde la question sous l'angle concret, il apparaît que les parcours d'insertion des bénéficiaires sont particulièrement difficiles à suivre ;
- les effets de seuil existent, mais des efforts sont accomplis pour les atténuer, comme le montre la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources pour l'obtention de l'AAH à partir de 2002 ;
- l'application des 35 heures, comme celle des contrats de plan, fera l'objet d'une attention particulière dans l'élaboration du rapport spécial.
M. Pierre Hériaud, président, a insisté sur l'importance du respect des délais dans les réponses aux questionnaires parlementaires et dans la parution des annexes, notamment des jaunes budgétaires, dont celui sur les droits des femmes.
La Commission a ensuite adopté à l'unanimité, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la solidarité et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
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N° 3320-19 .- Rapport de M.Forgues rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - solidarité.
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(1) Cour d'appel de Versailles, 5ème chambre B sociale, 11 mai 2000, Association Être enfant au Chesnay c./ Moustapha Terki.
() Cour d'appel de Bourges, chambre sociale, 4 juillet 2000, Planchaud c./ Association Orphelinat de Déols.
() L'indispensable réforme des COTOREP (Assemblée nationale, XIème législature, n° 2542).
() Régime général métropole et régime agricole
() Ces résultats comptabilisent les allocataires qui relèvent de la mutualité sociale agricole dont les effectifs s'élevaient à 24 593 au 31 décembre 2000.
() C.AFSA : « L'insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI », Recherche, prévision et statistiques, document CNAF, mars 1999 ou collection études et statistiques, no 1, avril 1999, DREES
(( Estimation réalisée à partir de la structure d'âge des allocataires de décembre 2000 entrés au cours des six mois précédents.
() les chiffres fournis par la CNAF pour les six premiers mois seront consolidés ultérieurement