Document
mis en distribution
le 7 novembre 2001
N° 3320
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),
PAR M. DIDIER MIGAUD,
Rapporteur Général,
Député.
--
ANNEXE N° 26
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
MER
Rapporteur spécial : M. Guy LENGAGNE
Député
____
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
INTRODUCTION 7
I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2000 ET 2001 11
A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 2000 11
1.- L'évolution des dotations 11
2.- La consommation des crédits 13
B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN COURS 15
II.- L'ADMINISTRATION DE LA MER 17
A.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 17
1.- Les dépenses de personnel sont transférées sur la section des services communs du ministère 18
2.- Les crédits de fonctionnement 21
3.- Les crédits d'équipement 22
B.- L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES INVALIDES DE LA MARINE 23
1.- Le financement de l'Établissement national des invalides de la marine 23
2.- Les récentes mesures relatives à la protection sociale des gens de mer 25
3.- L'évaluation des dépenses et des recettes pour 2002 26
III.- LES GENS DE MER 30
A.- L'ACTION SOCIALE 30
1.- Les mesures en faveur de l'emploi 30
2.- Les mesures d'accompagnement des licenciements économiques 30
3.- Le projet d'affiliation aux ASSEDIC des pêcheurs artisanaux 32
4.- Les résultats intéressants des nouvelles bourses de l'emploi maritime 33
B.- LA FORMATION MARITIME 34
1.- Les subventions allouées 35
a) Les écoles nationales de la marine marchande 35
b) Les écoles de formation maritime et aquacole 36
c) Les établissements d'enseignement privés agréés 37
d) Les bourses et la formation professionnelle maritimes 37
2.- Le passage sous statut public des personnels de l'Association de gérance des écoles de formation maritime et aquacole 38
IV.- LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES 40
A.- LA SÉCURITÉ MARITIME 40
1.- Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage 40
2.- La signalisation maritime 43
3.- Les unités littorales des affaires maritimes 43
B.- LA SOCIÉTÉ NATIONALE DE SAUVETAGE EN MER 44
V.- LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL 46
A.- LA SITUATION DES PORTS FRANÇAIS 46
1.- L'activité générale des ports français 46
2.- Les ports français face aux ports européens concurrents 49
B.- LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANÇAISE 51
1.- Les principales orientations de la politique portuaire 51
a) Renforcer la compétitivité des ports français 51
b) Améliorer la sécurité des ports par des mesures immédiates 51
c) Asseoir le rôle des ports dans les schémas de services collectifs de transport 52
2.- Un premier pas vers une réforme du statut des ports ? 53
3.- L'interportuarité : une idée d'avenir 56
C.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2002 57
1.- Les dépenses d'entretien et d'exploitation : réduction pour les ports autonomes, augmentation pour les ports d'intérêt national 58
2.- Les dotations d'investissement : une progression encore insuffisante 60
D.- LA PROPOSITION DE DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE SUR LES SERVICES PORTUAIRES : CONTENU ET CRITIQUES 62
1.- Le contenu de la proposition de directive 62
2.- De nombreuses critiques 63
E.- LA PROTECTION ET L'AMÉNAGEMENT DU LITTORAL 65
1.- La lutte contre les pollutions accidentelles 65
a) Une très forte progression des moyens depuis le début de la législature, accentuée après la catastrophe de l'Érika 65
b) Des perspectives budgétaires pour 2002 positives 66
2.- L'aménagement, la mise en valeur et la protection du littoral 68
3.- Le rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel 69
VI.- LA FLOTTE DE COMMERCE 71
A.- L'ÉVOLUTION DE LA FLOTTE DE COMMERCE 72
1.- La relative stabilisation de la flotte française 72
2.- Une flotte vieillissante en cours de renouvellement 73
3.- Les perspectives de réforme du registre des TAAF 75
B.- LES INTERVENTIONS PUBLIQUES EN FAVEUR DE LA FLOTTE DE COMMERCE 76
1.- Les subventions à la flotte de commerce 76
2.- Le dispositif des groupements d'intérêt économique fiscaux 79
3.- La nécessité de soutenir le trafic maritime transmanche 80
a) La baisse du trafic transmanche et ses conséquences pour les armements 80
b) Les répercussions sur les ports 81
EXAMEN EN COMMISSION 86
Article 73 : Prise en compte, pour le décompte des pensions des marins, de la période de départ anticipé lié à l'exposition à l'amiante. 86
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit de doter le budget de la Mer de près 940,11 millions d'euros (6.166,72 millions de francs), contre 1.024,10 millions d'euros (6.717,66 millions de francs) en 2001, ce qui représente une baisse apparente de 8,2 %. En fait, sur les 84 millions d'euros (551 millions de francs) de baisse, 78,94 millions d'euros (517,81 millions de francs) correspondent aux charges des personnels qui sont transférées sur le budget des services communs du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. Si on prend en compte un autre transfert, d'un montant beaucoup plus modeste (8.385 euros, soit 55.000 francs) et qui s'opère de la section des services communs vers celui de la mer, les crédits de la Mer ne sont en baisse que de 0,49 %. Après la hausse de 2,36 % enregistré en 2001, le budget de la Mer connaît ainsi une stabilisation de ses moyens.
Il convient d'ailleurs de rappeler que le budget de la Mer ne regroupe pas l'ensemble des dépenses publiques consacrées à la mer, qui atteignent un total stable, de plus de 1.581 millions d'euros (10,37 milliards de francs) de crédits de paiement, incluant essentiellement des crédits du ministère chargé de la recherche, du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et du ministère de la Défense.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MER PRÉSENTATION PAR TITRE | |||
(en millions d'euros) | |||
Loi de finances initiale 2001 |
Projet de loi de finances 2002 |
Projet de loi de finances 2002/Loi de finances initiale 2001 (en %) | |
Titre III- Moyens des services |
101,73 |
34,06 |
- 66,52 |
dont charges de personnels (1) |
70,28 |
(78,94) |
(12,32) |
Titre IV- Interventions publiques |
872,97 |
850,40 |
- 2,58 |
dont ÉNIM |
733,28 |
707,51 |
- 3,52 |
Total des dépenses ordinaires (DO) |
974,70 |
884,46 |
- 9,26 |
Titre V- Investissements exécutés par l'État |
46,04 |
51,10 |
10,99 |
Titre VI- Subventions d'investissement |
3,35 |
4,55 |
35,82 |
Total des crédits de paiement (CP) |
49,39 |
56,65 |
14,70 |
Total des DO et CP |
1.024,09 |
940,11 |
- 8,20 |
(1) Les charges de personnels ne sont plus inscrites sur la section Mer dans le projet de budget pour 2002. Le fascicule budgétaire mentionne néanmoins leur montant, qui est l'objet du transfert vers la section des services communs du ministère. Source : fascicule budgétaire « Mer ». | |||
Comme chaque année, la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM), qui gère le régime de protection sociale des gens de mer, constitue le principal poste du budget de la Mer. Malgré une baisse de plus de 3,5 % entre le projet de loi de finances pour 2002 et le budget adopté en 2001, sa part relative augmente du fait du transfert des charges de personnel : elle dépasse à nouveau les 75 % après être descendue à 71 % en 2000 et à 71,7 % en 2001.
Hors ÉNIM et hors personnel, les dotations prévues pour 2002 atteignent 232,6 millions d'euros (1,53 milliard de francs), en hausse nette par rapport aux crédits votés en 2001 (+ 5,47 %). Cette progression profite aux dépenses ordinaires, qui progressent de 3,39 %, mais surtout aux crédits de paiement, en hausse de 14,7 %, après une baisse de 12,57 % enregistrée en 2001. Mais les autorisations de programme, qui ont augmenté de près de 14 % en 2001, perdent 1,25 % en 2002. Cette hausse globale de crédits accroît la marge de man_uvre du ministère, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite. Il regrette en revanche vivement le rattachement des crédits de personnels aux services communs du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement : à partir de la prochaine loi de finances, il ne sera plus possible de distinguer les personnels en charge de la Mer des personnels occupés à des missions toutes différentes au ministère. Par ailleurs, nous y reviendrons, cela traduit à la fois le peu de considération pour les problèmes maritimes et le manque d'empressement du Gouvernement à tirer les conséquences du vote de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.
Ce projet de budget est articulé autour de cinq axes : la poursuite du renforcement de la sécurité des transports maritimes, la formation, qui est gage d'efficacité et de sécurité, l'accélération de la modernisation des ports, la poursuite du soutien à la flotte de commerce au bénéfice de l'emploi et le renforcement de la protection sociale des marins. Votre Rapporteur spécial ne peut qu'approuver des orientations qui répondent à de réels besoins.
Le renforcement de la sécurité maritime et portuaire continue à être la priorité du budget. Il met l'accent sur le contrôle des navires qui viennent dans nos ports et sur la signalisation maritime. L'ensemble des crédits qui leur sont consacrés progresse de 24 % et 42 emplois sont créés pour améliorer la sécurité.
La formation maritime recevra des moyens suffisants pour poursuivre sa réforme : rénovation des cursus en conformité avec les nouvelles normes internationales définies par l'Organisation maritime internationale, développement du Centre national de formation des formateurs maritimes de Nantes et passage de l'ensemble des personnels des lycées maritimes et aquacoles sous statut public. 79 emplois, dont seize d'enseignant sont créés.
Globalement, pour 2002, les moyens d'engagement consacrés aux ports sont de 128,7 millions d'euros (844 millions de francs). Si cette dotation reconduit le niveau des crédits de 2001, elle reste très supérieure aux moyens antérieurement consacrés à ce secteur. Le budget est surtout marqué par une nouvelle revalorisation, de 11,6 % des crédits d'investissements (en autorisations de programme), hors « Port 2000 ». Ce dernier projet bénéficiera à lui seul de l'ouverture de 27,22 millions d'euros (180 millions de francs) d'autorisations de programme.
Les crédits destinés au soutien de la flotte de commerce pour les navires battant pavillon français progressent de plus de 20,9 %, à 75,67 millions d'euros (496,36 millions de francs), contre 62,56 millions d'euros (410,37 millions de francs) en 2001. Cette augmentation prend en compte le nouveau remboursement des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage versées au titre des personnels navigants sur les navires sous registre métropolitain ou des départements d'outre-mer. Cette aide sera étendue aux armements ayant des navires sous le registre des Terres australes et antarctiques françaises, dès que les discussions entre partenaires sociaux sur la rénovation de ce pavillon auront été à leur terme.
Enfin, le projet de budget intègre une subvention à l'ÉNIM en baisse de 3,33 %, à 707,51 millions d'euros (4,64 milliards de francs). Elle n'en permettra pas moins le financement d'une nouvelle mesure, qui va être prochainement créée par la voie réglementaire. Cette dernière consiste en un régime de cessation anticipée d'activité destinée aux marins qui sont ou ont été exposés à l'amiante. En effet, les marins ne bénéficient pas de la mesure mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
|
PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES CRÉDITS DU BUDGET DE LA MER POUR 2002 Le projet de loi de finances prévoit de doter le budget de la Mer de près 940,11 millions d'euros (6.166,72 millions de francs), contre 1.024,10 millions d'euros (6.717,66 millions de francs) en 2001, ce qui représente une baisse apparente de 8,2 %. En fait, sur les 84 millions d'euros (551 millions de francs) de baisse, 78,94 millions d'euros (517,81 millions de francs) correspondent aux charges des personnels qui sont transférées sur le budget des services communs du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. Hors transferts, les crédits de la Mer ne sont en baisse que de 0,49 %. Après la hausse de 2,36 % enregistré en 2001, le budget de la Mer connaît ainsi une stabilisation de ses moyens. Le budget de l'ÉNIM représente 75 % des crédits. Hors ÉNIM et hors personnel, les dotations prévues pour 2002 atteignent 232,6 millions d'euros (1.525,76 millions de francs), en hausse nette par rapport aux crédits votés en 2001 (+ 5,47 %). Cette progression profite aux dépenses d'investissement qui progressent de 14,7 % en crédits de paiement. En revanche, les autorisations de programme sont en baisse de 1,2 %. Priorité est donnée à la sécurité maritime, dont les crédits, en hausse de 24 %, permettront notamment le recrutement de 34 inspecteurs de la sécurité des navires. 7 postes d'officiers de port et d'officiers adjoints de port seront aussi créés. L'enseignement bénéficiera de 79 créations d'emplois, tandis que le passage sous statut public de tous les enseignants devrait être effectif en 2002. Les moyens consacrés aux ports maritimes sont stabilisés à 128,7 millions d'euros (844 millions de francs), dont une partie importante est destinée à la poursuite du projet « Port 2000 » au Havre. Les crédits destinés au soutien à la flotte de commerce progressent de 20,9 % : ils financeront notamment le nouveau remboursement des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage. |
laisser cette page blanche
I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2000 ET 2001
Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la Mer en tenant compte des reports, des fonds de concours, des annulations et des crédits ouverts par les deux lois de finances rectificatives.
Si l'on prend en compte l'ensemble des crédits du budget de la Mer, les dotations ont crû de 9,14 % au cours de l'exécution 2000, passant de 999,11 millions d'euros (6.553,75 millions de francs) en loi de finances initiale à 1.090,38 millions d'euros (7.152,43 millions de francs) de crédits ouverts. Ils n'avaient crû que de 6,5 % au cours de l'exercice 1999. En effet, le budget de la Mer a bénéficié d'ouvertures de crédits par la loi de finances rectificative du 15 juillet 2000, à hauteur de 28,51 millions d'euros (187 millions de francs), au titre des réparations des dégâts dus aux intempéries de décembre 1999, et par le décret de dépenses accidentelles du 9 février 2000, à hauteur de 6,10 millions d'euros (40 millions de francs), au titre du plan POLMAR.
Ainsi, si l'on déduit la très importante dotation de l'Établissement national des invalides de la marine (ÉNIM) - 719,41 millions d'euros (4.719 millions de francs) en loi de finances initiale pour 2000, figurant au chapitre 47-37 -, les crédits disponibles sont passés en exécution de 279,71 millions d'euros (1.834,75 millions de francs) en loi de finances initiale à 386,68 millions d'euros (2.536,43 millions de francs), soit une forte hausse de 38 %. En effet, la subvention à la sécurité sociale des marins a subi une mesure d'annulation de 15,70 millions d'euros (103 millions de francs), importante, mais nettement moins élevée qu'en 1999 (53,66 millions d'euros, soit 352 millions de francs, annulés).
Cette évolution est récente, puisque, jusqu'en 1998, l'exécution du budget conduisait à une baisse des crédits hors ÉNIM mais à une hausse de la subvention à l'ÉNIM. En 2000, comme déjà en 1999, ce sont donc les moyens mis à la disposition de la politique maritime qui ont progressé, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES AU COURS DE L'EXERCICE 2000 (en millions d'euros) |
||||||||
Loi |
Reports |
Fonds de concours |
Transferts et répartitions |
Annulations |
Loi de finances rectificative |
Total | ||
Titre III |
91,74 |
2,70 |
9,54 |
- 63,63 |
- 0,00 |
4,82 |
45,15 | |
Titre IV |
850,91 |
21,64 |
- |
- |
- 15,70 |
6,96 |
863,81 | |
Total dépenses ordinaires |
942,65 |
24,33 |
9,54 |
- 63,63 |
- 15,71 |
11,78 |
908,96 | |
Titre V |
52,20 |
47,57 |
24,69 |
6,10 (1) |
- |
18,98 |
149,54 | |
Titre VI |
4,27 |
13,10 |
3,84 |
- |
- |
10,67 |
31,88 | |
Total dépenses en capital |
56,46 |
60,67 |
28,54 |
6,10 |
- |
29,65 |
181,42 | |
Total |
999,11 |
85,00 |
38,07 |
- 57,54 |
- 15,71 |
41,43 |
1.090,38 | |
(1) décret pour dépenses accidentelles du 9 février 2000. Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. |
||||||||
S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes en loi de finances initiales étaient de 79,69 millions d'euros (522,75 millions de francs) et ont atteint 166,94 millions d'euros (1.095,04 millions de francs) en exécution. Elles ont donc plus que doublé (+ 109,5 %). Cette évolution fait suite à une année 1999 exceptionnelle où les autorisations de programme avaient crû de 178 % en cours d'exécution. Après des années d'exécution difficile, les autorisations de programme traversent actuellement une période d'embellie particulièrement attendue et nécessaire pour rattraper le temps perdu.
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME EN 2000 (en millions d'euros) |
||||||||
Loi |
Reports |
Fonds |
Transferts et répartitions |
Annulations |
Loi |
Total | ||
Titre V |
74,28 |
13,78 |
24,69 |
6,10 (1) |
- 0,13 |
18,98 |
137,70 | |
Titre VI |
5,41 |
9,32 |
3,84 |
- |
- 0,01 |
10,67 |
29,24 | |
Total |
79,69 |
23,10 |
28,53 |
6,10 |
- 0,14 |
182,10 |
166,94 | |
(1) décret pour dépenses accidentelles du 9 février 2000. Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. |
||||||||
Hors ÉNIM, les ressources disponibles en crédits de paiement sont supérieures à celles ouvertes en loi de finances initiale de 91,16 millions d'euros (598 millions de francs) environ. Un tel écart est fréquent s'agissant du budget de la Mer dont certains crédits sont ouverts en loi de finances rectificatives (plans sociaux des dockers notamment) : il connaît néanmoins une évolution à la baisse (138,73 millions d'euros, soit 910 millions de francs, en 1998 et 116,32 millions d'euros, soit 763 millions de francs, en 1999), dont il faut se féliciter dans la mesure où elle témoigne d'une loi de finances initiale plus sincère, et plus favorable au budget de la Mer.
Cette évolution résulte :
· pour une part importante, mais en décroissance, des fonds de concours (73,27 millions d'euros, soit 480,65 millions de francs) en 1999, 38,07 millions d'euros (249,75 millions de francs) en 2000) ;
· ainsi que de reports (85,01 millions d'euros, soit 557,6 millions de francs) d'un montant stable par rapport à 1999 ;
· des lois de finances rectificatives, pour 41,44 millions d'euros (271,8 millions de francs), dont plus des deux tiers en crédits de paiement contre 24,77 millions d'euros (162,5 millions de francs) répartis équitablement entre les deux titres en 1999) ;
· et des 6,10 millions d'euros (40 millions de francs) ouverts par le décret pour dépenses accidentelles sur le titre V.
Les annulations ont en revanche presque exclusivement touché la subvention à l'ÉNIM.
Quant au très important transfert opéré à partir du titre III (63,63 millions d'euros, soit 417,4 millions de francs), il est effectué au profit des charges communes du ministère, responsable de la gestion et de la rémunération du personnel.
Globalement, la consommation des crédits de paiement ressort à 90 % en 2000, soit un niveau un peu plus faible que celui observé au cours des trois exercices précédents (94 % en 1997, 92 % en 1998, 91 % en 1999). On note ainsi une tendance à la baisse, qui n'est pas très forte, et compensée par l'augmentation des dotations ouvertes sur la même période. Les dépenses effectives totales se sont élevées à 982,53 millions d'euros (6.445 millions de francs), à comparer à des dotations de 1.090,32 millions d'euros (7.152 millions de francs), et à 278,83 millions d'euros (1.829 millions de francs) sur 386,61 millions d'euros (2.536 millions de francs) hors ÉNIM, les subventions à ce dernier étant intégralement consommées. Hors ÉNIM, la consommation est de 72 %, contre 76,4 % en 1999. Ainsi, entre 1999 et 2000, le budget voté en loi de finances a augmenté de plus de 4,3 %, les dotations ouvertes de 6,9 % et les dépenses de près de 5 %.
CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2000 (en millions d'euros) | |||||
Loi |
Dotations |
Dépenses |
Taux de consommation (en %) |
Disponible | |
Titre III |
91,74 |
45,15 |
39,37 |
87 |
5,78 |
Titre IV |
850,91 |
863,81 |
846,36 |
98 |
17,45 |
dont ÉNIM |
719,41 |
703,70 |
703,70 |
100 |
- |
Autres |
131,51 |
160,11 |
142,66 |
89 |
17,45 |
Total dépenses ordinaires |
942,65 |
908,96 |
885,73 |
97 |
23,23 |
Titre V |
52,20 |
149,54 |
79,99 |
53 |
69,54 |
Titre VI |
4,27 |
31,88 |
16,80 |
53 |
15,08 |
Total dépenses en capital |
56,46 |
181,42 |
96,80 |
53 |
84,62 |
Total |
999,11 |
1.090,38 |
982,53 |
90 |
107,85 |
Source : contrôle financier près le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||||
La diminution des taux de consommation est due à la poursuite de la chute de celui des crédits de paiement, qui est passé de 81 % en 1998 à 56 % en 1999 et à 53 % en 2000. Cette baisse est d'autant plus regrettable que ce sont les crédits de paiement qui avaient le plus fortement augmenté entre 1999 et 2000 (le budget voté a progressé de 36 %, les dépenses seulement de 27 %). Un effort est donc nécessaire pour faire évoluer parallèlement les ouvertures de crédits et les dépenses. En revanche, alors que la consommation du titre VI n'atteignait que 27 % en 1999, elle a retrouvé le niveau plus acceptable de 53 % en 2000.
Il convient d'observer qu'une partie importante des dotations ouvertes par les lois de finances rectificatives votées au cours de l'année 2000 n'a pas été utilisée pendant l'exercice 2000.
La loi de finances du 15 juillet 2000 a abondé le budget de la Mer de 31,40 millions d'euros (206 millions de francs), répartis sur sept chapitres. Or, il apparaît que, en fin d'exercice, la plupart de ces chapitres présentent des crédits sans emploi nettement plus élevés que ceux ouverts en loi de finances rectificative. Pour ne donner qu'un exemple, 14,12 millions d'euros (92,6 millions de francs) ont été ouverts sur le chapitre 53-32 - Polices maritimes et signalisation maritime, sur lequel 33,54 millions d'euros (220 millions de francs) étaient sans emploi fin 2000. Ces crédits, qui s'inscrivaient dans un programme pluriannuel de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs), ont été reportés sur l'exercice 2001, mais leur non-utilisation en 2000 montre que la loi de finances rectificative de juillet était plus volontariste que réaliste quant aux délais de dépense.
Pour ce qui est de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000, le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services déconcentrés et d'intérêt commun a été abondé de 0,24 million d'euros (1,57 million de francs), alors que les crédits sans emploi s'élevaient, en fin d'exercice, à plus de 1,83 million d'euros (12 millions de francs). La même loi a fait bénéficier le chapitre 35-33 - Protection et aménagement du littoral. Entretien et exploitation de 0,15 million d'euros (0,98 million de francs) de crédits supplémentaires, alors que les crédits sans emploi, à la fin de l'année 2000, se montaient à plus de 0,55 million d'euros (3,61 millions de francs). Ces dotations supplémentaires se sont donc avérées dépourvues d'utilité réelle, d'autant plus que ces crédits ne peuvent pas donner lieu à reports. Il en a été de même pour deux chapitres d'intervention publique, dont les crédits peuvent en revanche être reportés : le chapitre 45-35 - Flotte de commerce, dont les crédits sans emploi en fin d'année (3,3 millions d'euros, soit 21,65 millions de francs) équivalaient à ceux ouverts en loi de finances rectificative, et le chapitre 46-37 - Gens de mer et professions de la filière portuaire, sur lequel ont été ouverts 1,68 million d'euros (11,02 millions de francs), alors que plus de 14 millions d'euros (91,83 millions de francs) étaient disponibles en fin d'année.
Votre Rapporteur spécial est inquiet de cette situation. Les augmentations de crédits montrent la volonté du Gouvernement de se donner les moyens d'une politique maritime. Mais la faible consommation des moyens d'investissement en particulier est directement liée à l'accablante lourdeur administrative, qui se traduit par des retards successifs dus à l'absence de tel ou tel document dans le dossier administratif des projets. Pendant que les retards de procédure s'accumulent, nos voisins modernisent leurs ports et deviennent plus compétitifs...
Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du budget de la Mer en tenant compte des reports, des fonds de concours et des annulations de crédits, au 31 août 2001.
Au total, les crédits disponibles sont passés de 1.024 millions d'euros (6.717,63 millions de francs) en loi de finances initiale à près de 1.082 millions d'euros (7.095,31 millions de francs), soit une forte augmentation de 5,6 %. Le budget retrouve des niveaux d'évolution en cours d'exercice habituels, après la forte hausse (+ 15 %) de 2000 due aux ouvertures de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DISPONIBLES EN 2001 (1) (en millions d'euros) | |||||||||
Loi |
Reports |
Fonds de concours |
Transferts et répartition |
Annulations |
Loi de finances rectificative |
Total | |||
Titre III |
101,73 |
5,67 |
7,01 |
- 67,01 |
- |
- |
47,47 | ||
Titre IV |
872,97 |
17,41 |
- |
- |
- |
- |
890,39 | ||
dont ÉNIM |
733,28 |
- |
- |
- |
- |
- |
733,28 | ||
Total dépenses ordinaires |
974,70 |
23,08 |
7,01 |
- 67,01 |
- |
- |
937,86 | ||
Titre V |
46,04 |
69,54 |
11,90 |
- 0,61 |
- |
- |
126,88 | ||
Titre VI |
3,35 |
15,08 |
0,04 |
- |
- 1,52 |
- |
16,94 | ||
Total dépenses en capital |
49,39 |
84,62 |
11,94 |
- 0,61 |
- 1,52 |
- |
143,82 | ||
Total |
1.024,09 |
107,70 |
18,95 |
- 67,62 |
- 1,52 |
- |
1.081,68 | ||
(1) au 31 août 2001. Source : direction de la comptabilité publique. |
|||||||||
Quant aux autorisations de programme, elles s'accroissent de près de 15,5 %, passant de 90,85 à 102,18 millions d'euros (de 595,95 à 670,25 millions de francs) car elles ont été épargnées par les annulations.
ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME EN 2001 (1) (en millions d'euros) | |||||||
Loi |
Reports |
Fonds |
Transferts et répartitions |
Annulations |
Loi |
Total | |
Titre V |
83,38 |
- |
11,90 |
- 0,61 |
- |
- |
95,67 |
Titre VI |
6,47 |
- |
0,04 |
- |
- |
- |
6,51 |
Total |
90,85 |
- |
11,94 |
- 0,61 |
- |
- |
102,18 |
(1) au 31 août 2001. Source : direction de la comptabilité publique. | |||||||
S'agissant des taux de consommation des crédits au 31 août 2001, on observe que le taux global, 53,5 %, est supérieur à celui constaté pour la même période en 2000 (48,5 %).
CONSOMMATION DES CRÉDITS DISPONIBLES AU 31 AOÛT 2001 (en millions d'euros) | |||||
Loi |
Dotations |
Dépenses |
Taux de consommation (en %) |
Disponible | |
Titre III |
101,73 |
47,47 |
18,74 |
39,5 |
28,73 |
Titre IV |
872,97 |
890,39 |
517,11 |
58,1 |
373,28 |
dont ÉNIM |
733,28 |
733,28 |
397,13 |
54,2 |
336,15 |
Total dépenses ordinaires |
974,70 |
937,86 |
535,85 |
57,1 |
402,01 |
Titre V |
46,04 |
126,88 |
41,99 |
33,1 |
84,89 |
Titre VI |
3,35 |
16,94 |
1,22 |
7,2 |
15,72 |
Total crédits de paiement |
49,39 |
143,82 |
43,20 |
30,0 |
100,62 |
Total général |
1.024,09 |
1.081,68 |
579,05 |
53,5 |
502,63 |
Source : direction de la comptabilité publique. | |||||
Même si le titre VI est faiblement doté, sa consommation extrêmement basse (7 % seulement, contre 34 % en 2000) est très inquiétante ; elle ne peut s'expliquer par la seule fin des contrats de plan de la génération précédente. En revanche, la consommation de tous les autres titres est plus forte qu'un an auparavant. L'amélioration des résultats par rapport à 2000 est liée à l'absence d'ouverture de crédits en loi de finances rectificative au 31 août 2001, mais elle traduit aussi une consommation effectivement plus rapide, les taux de consommation étant nettement supérieurs à ceux des années précédentes à la même époque.
ÉVOLUTION DES TAUX DE CONSOMMATION (en pourcentage) |
|||
Au 31 août 2000 |
Au 31 août 2001 | ||
Titre III |
17,6 |
39,5 | |
Titre IV |
55,9 |
58,1 | |
Total dépenses ordinaires |
51,7 |
57,1 | |
Titre V |
28,5 |
33,1 | |
Titre VI |
34,0 |
7,2 | |
Total crédits de paiement |
29,5 |
30,0 | |
Total général |
48,5 |
53,5 | |
Source : direction de la comptabilité publique. | |||
II.- L'ADMINISTRATION DE LA MER
L'organisation de l'administration de la mer a été profondément modifiée par deux décrets des 19 et 24 février 1997, concernant respectivement les services déconcentrés des affaires maritimes et l'administration centrale. L'objectif de cette réforme était de doter les pouvoirs publics de l'appareil administratif adéquat pour mener une politique globale : relance de la flotte de commerce ; développement de la formation maritime ; modernisation de la filière portuaire ; amélioration de la desserte des ports ; défense et renouveau de l'emploi maritime sur le littoral. Sa mise en _uvre devait reposer sur le principe d'une administration centrale plus concentrée et d'une administration locale plus proche des administrés. Cette réforme est désormais en application : il semblerait qu'elle soit sur le point d'être complétée pour la création d'une direction générale de la mer.
Le ministre de l'Équipement, des Transports et du Logement a récemment annoncé son intention de regrouper les trois directions maritimes de son ministère (direction des affaires maritimes et des gens de mer, direction des transports maritimes, des ports et du littoral et ÉNIM) sous une entité commune afin d'en optimiser le fonctionnement. Aussi le nouveau directeur des ports a-t-il été chargé de réfléchir à la création, à brève échéance, d'une direction générale de la mer. Les services déconcentrés, réorganisés en 1997, ne devraient pas être concernés. Leurs missions gagneront néanmoins en cohérence grâce à une animation unique et une seule source de commandement.
La création d'une direction unique peut paraître séduisante, mais elle a aussi une signification préoccupante. Il s'agit finalement de remplacer le ministre de la Mer, qui a disparu, par un haut-fonctionnaire, ce que votre Rapporteur spécial de ne peut approuver. En effet, le secteur de la mer est actuellement du ressort de quatre directions : la synthèse de leur action est assurée par le ministre et ses collaborateurs, donc par le politique. Confier cette synthèse à un haut-fonctionnaire, ce à quoi la réforme va aboutir, équivaut, quelles que soient les capacités de celui-ci, à une véritable démission du politique. Votre Rapporteur spécial dénonce donc nettement cette idée. Il espère seulement que la création de cette direction générale assurera la pérennité de la section budgétaire Mer, alors que celle relative aux routes a disparu en 2000 et que celle dédiée aux transports aériens a été supprimée en 2001.
Au titre du budget pour 2001, les dépenses de personnel s'élevaient à 70,28 millions d'euros (461,02 millions de francs). Pour 2002, elles progressent de 8,66 millions d'euros, soit 12,32 %, pour atteindre 78,94 millions d'euros (517,85 millions de francs), mais quittent la section Mer pour rejoindre celle des services communs.
Il faut rappeler que, dans son rapport sur l'exécution du budget 2000, la Cour des comptes a relevé l'incohérence qu'il y avait à confier à la direction du personnel et des services du ministère la gestion administrative et financière de l'ensemble des personnels d'administration centrale et des services déconcentrés inclus dans le périmètre du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement alors que tous les emplois concernés n'étaient pas inscrits au budget des services communs du ministère. 2.409 agents des services déconcentrés des affaires maritimes étaient encore inscrits en 2000 (et en 2001 ; ils étaient alors 2.451), sur le budget de la Mer. Les crédits correspondants (63,72 millions d'euros - 418 millions de francs -) avaient été transférés en cours d'année 2000 par un arrêté tardif (2 octobre 2000) au budget des services communs, avec mention de suppression et de création d'emplois. Cette situation, qui concerne aussi le budget du tourisme (pour 5,64 millions d'euros - 37 millions de francs -) déformait, dans le débat budgétaire, la réalité, qui est la vocation effective du budget des services communs à concentrer sur lui la gestion de l'ensemble des moyens communs et des effectifs du ministère. La Cour en concluait que tous les emplois et les crédits en cause devaient être inscrits dès la loi de finances initiale sur le seul budget des services communs.
Cette analyse est extrêmement intéressante car elle montre le hiatus, voire le fossé, qui existe entre une vision technocratique des choses (et c'est le rôle de la Cour des comptes) et les réalités de terrain. Il revient bien au Gouvernement et au Parlement de dénoncer cette conception simplificatrice et inopérante ! Ce qui est présenté comme mesure de simplification peut s'avérer contre-productif dans son application.
En fait, l'existence de chapitres de frais de personnel relevant de deux sections budgétaires différentes n'empêche nullement leur gestion pas un seul service. La centralisation et l'efficacité de la gestion ne passent pas nécessairement par le transfert des crédits sur une section unique. Par ailleurs, cet objectif d'efficacité de la gestion n'est pas celui invoqué par le ministère pour justifier ce transfert. Il indique d'abord que ce regroupement doit assurer une meilleure lisibilité des moyens en personnels du ministère, affectés aux différentes missions maritimes. Il évoque ensuite une volonté d'offrir ainsi des perspectives de carrières plus intéressantes pour les agents civils et militaires des affaires maritimes, et une amélioration progressive des niveaux indemnitaires servis aux personnels civils de ces services.
Votre Rapporteur spécial ne trouve pas ces explications très convaincantes. On ne peut pas dire que les améliorations de carrière et les mesures indemnitaires passent par le transfert des emplois sur les charges communes, alors que de telles mesures étaient prises jusqu'ici, chaque année, au sein de la section Mer. Quant au souci de lisibilité, il n'est guère crédible. En effet, les chapitres de la section des services communs relatifs aux dépenses de personnels qui accueilleront les charges des personnels auparavant inscrits sur la section Mer ne distinguent nullement ces personnels de ceux qui remplissent des missions sans liens avec la mer. Les personnels des directions départementales des affaires maritimes sont ainsi intégrés parmi les personnels des services déconcentrés, sans plus de précisions. Si bien que, à partir du prochain budget, il ne sera plus possible de savoir combien ils sont et ce qu'ils coûtent.
L'intégration des services maritimes dans les services communs du Ministère est déjà une réalité depuis plusieurs années. Elle peut se justifier par le fait que ces personnels abordent essentiellement des problèmes d'équipement et peuvent être amenés à passer d'un service du ministère à un autre dans le cadre de leurs missions. Comment pourrait-il en être de même, par exemple, pour les administrateurs des affaires maritimes qui ont une formation très spécifique de haut niveau et qui, de plus, relèvent du statut militaire ?
Dépourvue de justification sérieuse, cette fusion est aussi en contradiction avec la logique de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui prévoit un regroupement des crédits par mission, spécialisée par programme, et donc par objectif. Le regroupement par nature qui est sur le point d'être réalisé rendra très difficile la distinction par mission que le ministère devra opérer à l'horizon 2006 pour respecter les dispositions de la nouvelle loi organique. Votre Rapporteur spécial, qui approuve l'idée d'un regroupement des crédits par mission, s'oppose donc à la fusion proposée par le projet de budget.
Il remarque par ailleurs que cette fusion ne toucherait en 2002 que la section de la Mer, les emplois relatifs aux transports terrestres et aériens ayant déjà été transférés, et non celle du tourisme, alors que les critiques de la Cour des comptes la concernaient également.
Il a été répondu aux objections de votre Rapporteur spécial que le ministère chargé des transports pourrait lui fournir une liste détaillée des personnels affectés aux services en charge de l'administration de la Mer, qu'ils aient été jusqu'ici inscrits sur la section Mer, ou qu'ils relèvent déjà des services communs. Ce document serait en effet indispensable à l'information du Parlement dans le cas de l'inscription de tous les crédits de personnels sur les services communs, car le fascicule qui les concerne ne détaille pas les effectifs par mission. Mais il y a une grande différence entre fournir des informations plus ou moins exactes à un rapporteur spécial qui en fait la demande et donner une information officielle et publique dans un fascicule budgétaire ! C'est pourquoi votre Rapporteur spécial a proposé des amendements pour revenir à la situation antérieure, amendements que la commission de Finances a adoptés à l'unanimité.
En ce qui concerne l'augmentation des crédits de personnels de 12,32 %, elle est due :
- au transfert, à hauteur de 6,53 millions d'euros (42,83 millions de francs), de crédits auparavant inscrits sur le chapitre 43-37 relatif à la formation professionnelle, qui le seront désormais sur les chapitres de personnel au titre du passage sous statut public des agents gérés par l'Association de gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGÉMA) ;
- à une série de mesures qui entraînent une hausse de 2,13 millions d'euros (13,97 millions de francs) ; la principale consiste en la revalorisation des rémunérations publiques, pour un coût de 1,62 million d'euros (10,63 millions de francs).
S'y ajoutent les nouveaux emplois qui seront créés en 2002 sur la section Mer, avant d'être transférés sur les services communs. Leur nombre total passe de 2.451 à 2.522, soit une hausse de 71 postes, résultats de 128 créations et 57 suppressions. Les 57 suppressions concernent des postes de surveillants de port, qui relèvent en réalité du régime des vacations. La composition des créations apparaît dans le tableau suivant. Elles montrent la volonté du Gouvernement d'accroître les moyens d'intervention de l'État dans le secteur maritime et plus particulièrement dans les domaines de la sécurité et de la formation maritimes. Nous revenons sur ces créations dans les parties du présent rapport portant sur le domaine d'intervention de ces personnels.
ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DES EMPLOIS ENTRE 2000 ET 2002 | ||||||||
Répartition des effectifs budgétaires |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution (en %) |
||||
Ports maritimes |
192 |
208 |
158 |
+ 7 | ||||
Police et sécurité maritimes : |
729 |
744 |
779 |
+ 15 | ||||
- dont sécurité en mer et sur le littoral |
634 |
633 |
634 |
+ 1 | ||||
- dont centres de sécurité des navires |
95 |
111 |
145 |
+ 34 | ||||
Affaires maritimes - Gens de mer |
791 |
801 |
808 |
+ 7 | ||||
Services de formation initiale et continue : |
569 |
573 |
652 |
79 | ||||
- dont enseignement maritime supérieur |
265 |
269 |
269 |
- | ||||
- dont enseignement maritime secondaire |
304 |
304 |
383 |
79 | ||||
Fonctions de support : |
128 |
125 |
125 |
- | ||||
- dont administration centrale |
68 |
65 |
65 |
- | ||||
- dont centre administratif des affaires maritimes |
60 |
60 |
60 |
- | ||||
Total |
2.409 |
2.451 |
2.522 |
+ 71 | ||||
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. |
||||||||
Les crédits de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes et des phares et balises sont inscrits au chapitre globalisé 34-98 - Moyens de fonctionnement des services : la dotation de l'article 30 du chapitre 34-95 - Dépenses d'informatique et de télématique a été transférée au nouvel article 70 du 34-98 dans le projet de loi de finances pour 2000, pour la partie relative aux affaires maritimes et à la signalisation maritime. L'article 80 est quant à lui consacré aux crédits informatiques destinés au transport maritime, aux ports et au littoral.
- Les moyens de fonctionnement du chapitre 39-98, hors articles 70 et 80
Le projet de loi de finances prévoit pour le chapitre 34-98 hors crédits informatiques une dotation de 16,29 millions d'euros (106,86 millions de francs), contre 16,74 millions d'euros (109,81 millions de francs), soit une diminution de 2,7 % par rapport à 2001. Environ 8 % de ces crédits sont gérés en administration centrale. 7 %, correspondant aux frais des mutations de personnels, sont engagés en administration centrale, mais délégués aux ordonnateurs secondaires. Le reste de la dotation est déconcentré auprès des services locaux sous forme d'une enveloppe globale de fonctionnement mise à la disposition des directeurs régionaux des affaires maritimes.
Votre Rapporteur spécial déplore cette nouvelle baisse de la dotation globalisée, qui fait suite à une contraction des moyens de 4,8 % entre 2000 et 2001. Si le ministère chargé de la mer estime que la mise en place d'un contrôle de gestion devrait permettre d'améliorer la gestion de ces crédits et ainsi de maintenir le niveau des moyens de fonctionnement des services à un niveau constant, votre Rapporteur spécial aurait souhaité leur augmentation afin d'assurer le meilleur fonctionnement de services indispensables à la sécurité maritime.
- Les crédits d'informatique et de bureautique
La dotation de l'article 70 du chapitre 34-98 progresse de 5,9 % entre la loi de finances initiale pour 2001 et le projet de loi de finances pour 2002, passant de 1,68 million d'euros (11,02 millions de francs) à 1,78 million d'euros (11,68 millions de francs), après des hausses de 20 % en 2001 et 10 % en 2000, ce qui va notamment permettre de poursuivre la mise en place des nouveaux plans régionaux d'informatisation et de finaliser la mise en place de l'intranet « mer » notamment.
L'article 80 est doté de 335.000 euros (2,2 millions de francs) pour équiper les ports, contre 305.000 euros (2 millions de francs) les deux années précédentes.
La dotation du chapitre 57-30 - Équipement immobilier et matériel technique diminue très fortement en 2002, de près de 10 % pour ce qui est des autorisations de programme, qui passent de 2,36 millions d'euros (15,48 millions de francs) à 2,13 millions d'euros (13,97 millions de francs), et de plus de 30 % pour les crédits de paiement, réduits à 1,56 million d'euros (10,23 millions de francs), contre 2,24 millions d'euros (14,69 millions de francs) en 2001. Tous les articles sont victimes de cette baisse, celui relatif à l'administration générale comme ceux finançant les équipements scolaires.
Cette baisse s'explique par le montant cumulé du produit des cessions immobilières rattaché ces trois dernières années, qui diminuent les besoins à inscrire en loi de finances initiale. Ainsi, 152.600 euros (1 million de francs) ont été rattachés par la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, ce qui permet d'autofinancer une partie des besoins de réhabilitation des immeubles. Votre Rapporteur spécial estime pourtant que le produit de telles cessions devrait venir compléter les dotations budgétaires afin d'accélérer les rénovations, et non s'y substituer partiellement.
La dotation de l'article 10 va permettre, d'une part, de poursuivre l'opération de rénovation des locaux de la direction départementale des affaires maritimes de Nice, de débuter celle de la direction des affaires maritimes de Sète et, d'autre part, de mettre à la disposition des directeurs régionaux des affaires maritimes une dotation d'entretien du parc immobilier (environ 250 immeubles) réparti sur l'ensemble du littoral, y compris outre-mer.
Pour ce qui est de l'enseignement maritime, un programme important de réhabilitation du patrimoine immobilier des quatre écoles nationales de la marine marchande est actuellement en cours de réalisation, et les contrats de plan État-régions 2000-2006 leur consacrent 7,77 millions d'euros (51 millions de francs), dont 1,08 million d'euros (7,12 millions de francs) en 2000 et 1,15 million d'euros (7,52 millions de francs) en 2001. La moitié sera financée par l'État mais des financements d'appoints devront être trouvés par l'aliénation d'immobilisations sans utilité pour l'administration ou trop vétustes.
Créé en 1930, l'ÉNIM a en charge la protection sociale des gens de mer à travers la caisse générale de prévoyance (CGP) pour la maladie, la maternité, l'invalidité, les maladies professionnelles et le décès et la caisse de retraite des marins (CRM) pour la vieillesse.
En 1999, l'ÉNIM a servi des prestations à près de 245.000 personnes (marins professionnels du commerce, des pêches maritimes, de la plaisance et leurs ayants droit) parmi lesquelles on dénombrait 42.900 actifs cotisants et 125.000 pensionnés, la proportion de ces derniers continuant à s'accroître (ils étaient 112.000 en 1995, sur 269.000 ayants droit).
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PRESTATAIRES | |||||||
Nombre d'actifs |
Nombre de pensionnés |
Nombre | |||||
Années |
Commerce |
Pêche |
Ensemble |
CRM |
CGP |
Ensemble |
d'ayants droit |
1995 |
17.369 |
28.172 |
45.541 |
107.654 |
13.870 |
121.524 |
269.083 |
1996 |
15.954 |
27.686 |
43.640 |
106.741 |
15.661 |
122.402 |
260.285 |
1997 |
15.868 |
26.847 |
42.715 |
110.188 |
13.186 |
123.374 |
253.200 |
1998 |
(nc) |
(nc) |
42.764 |
111.409 |
12.945 |
124.354 |
249.161 |
1999 |
16.050 |
26.867 |
42.917 |
112.454 |
12.636 |
125.090 |
244.877 |
2000 |
16.242 |
27.261 |
43.503 |
113.280 |
12.371 |
125.651 |
240.837 |
Source : ÉNIM. | |||||||
Le montant total des pensions versées au titre de la caisse de retraite des marins a atteint 990,92 millions d'euros (6.500 millions de francs) en 2000, contre 954,33 millions d'euros (6.260 millions de francs) en 1999. Les prestations versées par la caisse générale de prévoyance s'élèvent, quant à elles, à 372,43 millions d'euros (2.443 millions de francs), contre 370 millions d'euros (2.427 millions de francs) en 1998. En regard, les contributions des armateurs et les cotisations des marins représentaient 203,21 millions d'euros (1.333 millions de francs), chiffre stable depuis 1998. Ce déséquilibre résulte à la fois d'évolutions démographiques défavorables et des conséquences de la restructuration du secteur de la pêche et du commerce maritimes.
La première raison est particulièrement sensible pour l'assurance vieillesse. En ce qui la concerne, le nombre de cotisants a diminué de plus de 20 % de 1991 à 1995, tandis que celui des pensionnés de droits directs augmentait de 10 %. Cette régression démographique de l'assurance vieillesse des gens de mer devrait se poursuivre à un rythme soutenu jusqu'en 2010, année où il devrait y avoir près de deux retraités de droit direct pour un cotisant.
Par ailleurs, l'État met en _uvre une politique sectorielle d'aide à la pêche ou à la marine marchande, qui se traduit sur le niveau des charges sociales des armateurs. Ainsi, le taux de contribution des employeurs au titre de l'assurance vieillesse est nettement inférieur à celui du régime général. Cette politique a vocation à s'amplifier dans la mesure où elle répond aux « nouvelles orientations relatives aux aides d'État dans le secteur des transports maritimes » définies par la Commission européenne. Celle-ci préconise en effet d'autoriser les États membres à exempter les armateurs de charges fiscales et sociales pour les marins ayant leur domicile fiscal dans un État membre et navigant à bord d'un bâtiment battant pavillon communautaire, à l'exclusion de toute autre mesure d'aide. L'extension de l'exonération de cotisations décidée par le Comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 (voir infra) accentue encore cette situation.
Pour compenser la dégradation du taux de couverture des dépenses de protection sociale des marins, les sources extérieures de financement ont fourni chaque année des contributions de plus en plus importantes. En particulier, l'apport des transferts de compensation a augmenté de façon très significative (ils ont été multipliés par cinq en dix ans) alors que celui de la subvention de l'État diminuait, tant en part relative qu'en francs constants.
Pour l'exécution du budget 2000, la structure des recettes s'établit pour l'essentiel comme suit :
· cotisations des marins, pensionnés et armateurs : 14,48 % ;
· transferts sociaux (compensations inter-régime) : 30,54 % ;
· subvention de l'État : 50,15 %.
Ces ressources atteignent 1.403,12 millions d'euros (9.203,86 millions de francs) ; elles ont été complétées par le prélèvement exceptionnel d'une somme de 85,37 millions d'euros (559,99 millions de francs) sur les réserves de l'établissement afin de venir abonder les crédits budgétaires nécessaires à la prise en charge de la treizième mensualité de pensions. La part relative de l'État augmente par rapport aux deux années précédentes (49,72 % en 1998, 48,90 % en 1999), celle des cotisations est en légère baisse (- 0,55 point), l'ajustement s'opérant par la stabilisation des transferts divers, par le biais notamment de compensations cotisations/CSG, et par la hausse des autres produits d'exploitation, qui demeurent extrêmement limités.
Depuis 1995, la politique constante menée dans le domaine de la sécurité sociale des marins a été de réduire les disparités avec le régime général et d'améliorer la couverture sociale des ressortissants du régime spécial. Dans cette perspective, deux mesures concernent l'assurance maladie : en 2001, la situation des veuves de marins bénéficiaires de pensions d'invalidité a été améliorée ; en 2002, c'est le cas des marins victimes d'exposition à l'amiante qui sera traité.
L'amélioration de la situation des veuves de marins bénéficiaires de pension invalidité maladie a fait l'objet de l'article 33 de la loi n°2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale, qui a modifié le code des pensions de retraite des marins et institué la substitution d'une pension de vieillesse à la pension d'invalidité maladie. En effet, au contraire du régime général, le régime des marins ne connaissait pas un tel mécanisme. Or les marins invalides percevaient le plus souvent jusqu'à leur décès leur pension d'invalidité maladie, pension non réversible et dont les annuités n'étaient pas prises en compte dans le calcul de leur pension de retraite. Après leur décès, les pensions de veuve étaient donc liquidées uniquement sur la caisse de retraite des marins et reposaient sur un faible nombre d'annuités, fondé sur les seules années d'activité professionnelle ; leur montant était généralement très modeste, inférieur au minimum vieillesse.
Le nouveau dispositif consiste à permettre la validation pour pension de retraite des périodes passées en invalidité maladie jusqu'à ce que vingt-cinq annuités soient totalisées comme périodes validées pour pension et à substituer une pension de vieillesse sur la caisse de retraite des marins à la pension d'invalidité dès lors que vingt-cinq annuités seront atteintes à compter du cinquantième anniversaire du marin et au plus tard à soixante ans, quel que soit le nombre d'annuités. 1.050 marins de plus de 55 ans, titulaires d'une pension d'invalidité-maladie, et près de 2.000 veuves d'anciens titulaires de cette pension sont concernés. Globalement, l'assiette des pensions sur la caisse de retraite des marins de cette population passe de 18 annuités (moyenne actuelle) à 25.
Le même article de loi a également modifié l'assiette des cotisations personnelles dues au régime par les marins en arrêt de travail, en l'alignant sur le montant des indemnités perçues et non plus sur le salaire forfaitaire de référence, soit une diminution de 50 % et une amélioration sensible des ressources des marins concernés.
Par ailleurs, depuis le décret n° 99-542 du 28 juin 1999 sont notamment considérées comme maladies professionnelles maritimes celles figurant dans un des tableaux des maladies professionnelles existant dans le régime général de sécurité sociale. Elles sont présumées d'origine professionnelle dès lors que le lien avec l'exercice d'une activité entraînant l'affiliation au régime des marins est établi. Cette réforme a bénéficié au premier chef aux marins victimes de l'amiante et à leurs ayants droit.
Pour 2002, il est envisagé d'étendre à certains marins le droit à cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante prévu par l'article 41 de la loi de financement sur la sécurité sociale pour 1999, article modifié par la loi de financement pour 2000. L'extension du dispositif tel que fixé par ce texte concernerait trois catégories de marins : les marins atteints par une affection grave liée à l'amiante, les marins ayant navigué sur des navires transportant de l'amiante et les marins ayant navigué à la machine.
Le coût de la mesure est estimé à 8,23 millions d'euros (plus de 54 millions de francs) en année pleine. Pour 2002, année de montée en charge du dispositif, un crédit de 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) a été retenu dans le projet de budget de l'ÉNIM à titre de provision.
L'essentiel de ce dispositif relève du domaine réglementaire. Toutefois, l'article 73 du projet de loi de finances modifie le code des pensions de retraite des marins afin de permettre la validation pour pension des périodes de perception de cette allocation (voir infra le commentaire de cet article).
L'évaluation des dépenses et des recettes de l'ÉNIM pour 2002 est fondée sur les hypothèses économiques et sociales fixées par le Gouvernement pour la loi de finances 2002 et sur les paramètres, notamment démographiques, propres au régime, appliqués aux crédits inscrits au budget primitif 2001 revu en fonction des résultats comptables de l'exercice 2000.
Les prévisions des dépenses pour pensions ont été fondées sur les éléments suivants :
· s'agissant de la caisse de retraite des marins, les charges ont été évaluées à 1.001,59 millions d'euros (6.570 millions de francs), montant résultant notamment de l'évolution des salaires forfaitaires estimée à + 1,2%, de la croissance du nombre des pensionnés (+ 0,69 %), conjuguée avec un glissement vieillesse technicité estimé à - 0,80 % ;
· 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) ont par ailleurs été inscrits à titre de provision dans la perspective d'une éventuelle extension au régime des marins des cessations anticipées d'activité au bénéfice des personnels exposés à l'amiante ;
· concernant les pensions sur la caisse générale de prévoyance, l'incidence de l'évolution des salaires forfaitaires et du nombre de prestataires conduisent à une évaluation des dépenses de pensions maladie/invalidité à hauteur de 60,87 millions d'euros (399,28 millions de francs).
Pour les prestations servies par la caisse générale de prévoyance, les tendances générales observées ou prévues en matière d'assurance maladie ainsi que les paramètres propres au régime ont conduit à une évaluation de dépenses à hauteur de 316,79 millions d'euros (2,07 milliards de francs). Les dépenses d'intervention sociale ont été stabilisées à 8,08 millions d'euros (53 millions de francs).
Les frais de fonctionnement sont stables mais les dépenses exceptionnelles (remises de dette, admissions en non-valeur notamment) subissent une augmentation par rapport au budget 2001. 18,96 millions d'euros (124,37 millions de francs) sont prévus au budget de l'exercice 2002 à ce titre, contre 11,34 millions d'euros (74,39 millions de francs) en 2001. Ce montant inclut notamment les prévisions d'exonération au titre de la loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, estimées à 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en année pleine.
- Les recettes propres
L'ensemble des paramètres pris en compte pour traduire l'évolution des cotisations des marins et les contributions des armateurs conduit à une légère augmentation en volume par rapport au budget 2001. Cette tendance s'explique notamment par le maintien des taux des cotisations, conjugué à la relative stabilité des effectifs d'actifs.
- Les transferts de compensation
En 2002, si les modalités de calcul retenues en 2001 sont reconduites, l'ÉNIM devrait recevoir 450,64 millions d'euros (2.956 millions de francs) au titre de la compensation inter-régimes soit une augmentation de 41,16 millions d'euros (270 millions de francs) par rapport au montant prévu au budget 2001.
Compte tenu de produits atteignant 745,39 millions d'euros (4.889,44 millions de francs) et de charges s'élevant à 1.452,90 millions d'euros (9.530,40 millions de francs), la subvention de l'État destinée à équilibrer le budget primitif pour 2002 s'établit à 707,51 millions d'euros (4.640,96 millions de francs), soit 3,51 % au-dessous de celle de 2001 (733,28 millions d'euros, soit 4.810 millions de francs, de dotation initiale ). Cette diminution est due à la fois à la faible augmentation des dépenses et à l'augmentation sensible des recettes au titre des compensations inter-régimes.
Les prévisions d'exonération au titre de la loi d'orientation pour l'outre-mer, estimées à 7,62 millions d'euros, ont fait l'objet d'une inscription de même montant en recettes, correspondant au remboursement par l'État au régime, prévu par la loi, des sommes ainsi exonérées.
PROJET DE BUDGET DE L'ÉNIM POUR 2002 (en millions d'euros) | ||||
Pensions Caisse de retraite des marins |
1.006,20 |
Contributions et cotisations des armateurs et des marins |
210,68 |
|
Pensions Caisse générale de prévoyance |
60,87 |
Cotisations des pensionnés |
- | |
Prestations de la Caisse générale de prévoyance |
316,79 |
Cotisations marins chômeurs |
0,61 | |
Action sanitaire et sociale |
8,08 |
Compensation Caisse nationale d'assurance maladie |
450,64 | |
Fonds de solidarité vieillesse et invalidité |
4,24 |
Compensation démographique et surcompensation | ||
Frais de personnel |
21,67 |
Contribution assurance automobile |
3,05 | |
Frais de fonctionnement, hors personnel |
8,6 |
Produits accessoires exceptionnels (hors CNASEA) |
14,13 | |
Amortissements |
2,35 |
Fonds de solidarité vieillesse et invalidité |
4,24 | |
Diverses autres charges de la gestion courante |
0,95 |
Subvention de l'État |
707,51 | |
Dépenses exceptionnelles |
18,97 |
Compensation ACOSS |
59,46 | |
Remboursement du CNASEA |
0,64 | |||
Fonds de financement CMU |
0,76 | |||
Total |
1.451,37 |
Total |
1.451,37 | |
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | ||||
laisser cette page blanche
L'action sociale menée par le bureau de l'emploi maritime a porté sur différents aspects : les mesures en faveur de l'emploi, les mesures d'indemnisation pour pallier les conséquences des licenciements économiques dans le secteur maritime, l'affiliation de la pêche artisanale à un régime d'assurance chômage et la mise en place de bourses de l'emploi dans le secteur de la pêche maritime.
MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI | ||
Nombre de bénéficiaires au 1er janvier 2001 (1) |
Coût en 2000 (en milliers d'euros) | |
Contrat de qualification |
175 |
86,79 |
Contrat initiative-emploi dont - pêche - commerce |
14 57 |
6,73 27,41 |
Aide à l'embauche d'un premier salarié dont - pêche - commerce |
187 14 |
111,00 8,31 |
Aide à la création d'entreprise |
67 |
113,48 |
(1) Nombre de contrats en cours. Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | ||
Ces mesures sont conduites par le bureau de l'emploi maritime de la direction du transport maritime, des ports et du littoral.
Le projet de budget pour 2002 comporte un nouvel article 40 créé au sein du chapitre 46-32 qui porte le libellé « Actions sociales d'urgence en faveur des marins » et est doté de 305.000 euros (2 millions de francs). Il permettra d'aider financièrement les marins étrangers en situation humanitaire difficile, suite à l'abandon dans un port de leur navire par son armateur. Il s'agit d'éviter que ne se renouvellent les situations difficiles rencontrées ces dernières années.
Afin d'éviter les licenciements « secs » dans le secteur maritime, des mesures sociales ont été prises, financées à l'article 10 du chapitre 46-37.
Les dotations budgétaires successives relatives à cette mesure sont les suivantes :
· 1999 : 3,66 millions d'euros (24 millions de francs),
· 2000 : 4,42 millions d'euros (29 millions de francs) ;
· 2001 : 3,52 millions d'euros (23,1 millions de francs) ;
· 2002 (projet de loi de finances) : 2,74 millions d'euros (18 millions de francs).
Ces crédits, dont la nouvelle réduction proposée pour 2002 correspond à un ajustement aux besoins, permettent de financer des mesures sociales au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique qui, s'ils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de services, peuvent percevoir un revenu de remplacement jusqu'à leur admission au bénéfice d'une pension de retraite à l'âge de 55 ans ou dès qu'ils réunissent 37,5 annuités de services.
Le plan « marine marchande », mis en place le 1er janvier 1990 et prenant fin le 31 décembre 1994, a été reconduit pour une nouvelle période de trois ans (1995-1997). Dans ce cadre, un contingent annuel de 200 cessations anticipées d'activité (CAA) était financé sur le budget de la Mer. Un nouveau plan de soutien à la flotte de commerce a été décidé par le Comité interministériel de la Mer le 1er avril 1998, avec reconduction pour une durée de trois ans du système de cessation anticipée d'activité, avec un contingent annuel de 150 CAA. Le plan « marine marchande » arrive à expiration fin 2001. Le nombre de CAA nécessaire pour l'année 2002 est évalué à 100, ce qui explique la baisse de la dotation.
Depuis 1985, date de mise en place du dispositif, 4.100 marins ont bénéficié du dispositif. Ils étaient encore 214 au 1er janvier 2001.
Pour ce qui est de la marine de commerce, les entreprises ont recours aux CAA lorsqu'elles présentent des plans sociaux, ce dispositif jouant le rôle de palliatif aux licenciements secs dans la mesure où toutes les voies de reclassement dans la profession ou de reconversion ont été explorées. L'administration veille aujourd'hui avec attention à cette condition, compte tenu de l'esprit dans lequel s'inscrit ce dispositif et de la pénurie d'officiers sur le plan mondial.
Dans le secteur de la pêche, à l'exception des années 1992 et 1994, les CAA restent d'un usage très limité, en raison d'une part des conditions d'âge et d'annuités, d'autre part des possibilités de réembarquement sur un autre navire. Ces dernières se sont accrues avec la pénurie de main d'_uvre qui se fait aujourd'hui sentir, surtout au niveau du personnel qualifié.
Ce même article permet de financer également les mesures d'accompagnement social du plan de réduction de la flottille de pêche décidé en avril 1991 et reconduit, en 1993 puis en février 1995, en assurant aux marins licenciés pour motif économique une aide à la cessation anticipée d'activité ou une allocation complémentaire de ressources (ACR).
Cette mesure a été rarement utilisée en 2000 et 2001 car les plans sociaux ont été peu nombreux : pour les éviter, les entreprises ont conclu des accords de réduction du temps de travail en jouant sur le lissage annuel des durées de travail et de congés ainsi que sur la modération salariale.
Les marins pêcheurs dits artisanaux embarqués sur des navires de moins de 50 tonneaux ou de moins de 25 mètres ne sont pas couverts par l'assurance chômage. Cette situation concerne 8.500 salariés.
La loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation relative à la pêche maritime et aux cultures marines prévoyait un rapport du Gouvernement sur la mise en _uvre d'un régime d'indemnisation des marins pêcheurs artisanaux contre les risques de chômage et comportant notamment l'étude de l'affiliation aux ASSEDIC d'une part ou à un régime propre à la profession d'autre part. Ce rapport, établi par Mme Simone Rovetto, Inspecteur général, a été remis au Parlement en août 1998.
Les conclusions du rapport sont les suivantes : une situation de chômage existe effectivement dans ce type de pêche, même s'il est difficile de le mesurer exactement. Le taux se situe entre 5 et 8 %. Plutôt qu'un système spécifique à la pêche, il est préconisé une affiliation aux ASSEDIC avec des aménagements concernant les mesures d'âge notamment et une prise en charge partielle et temporaire des cotisations par l'État.
A la suite de ce rapport, une consultation des organisations professionnelles et syndicales a été organisée. Parmi les différentes possibilités envisagées, la totalité des organisations favorables au projet a choisi le versement progressif des cotisations par la profession avec prise en charge du complément par l'État.
L'entrée dans le régime se ferait progressivement sur un délai de 5 ans, les cotisations versées par les armateurs et les salariés augmentant chaque année pour atteindre 100 % la dernière année de montée en charge. L'État prendrait en charge le complément des cotisations. Un protocole d'accord entre les partenaires sociaux serait signé pour fixer ces modalités.
Le dossier a été soumis à une première consultation interministérielle en juin 2000. A la suite de cette consultation, la Commission européenne a été saisie via le secrétariat général du Gouvernement pour savoir si la prise en charge dégressive des cotisations par l'État ne dérogeait pas aux règles communautaires en matière d'aide aux entreprises.
Pour se prononcer, la direction générale de la Pêche a demandé, le 23 janvier 2001, communication des objectifs détaillés du projet et des bases juridiques de l'aide projetée, en particulier le projet de convention et le projet de protocole d'accord entre les partenaires sociaux, qu'il n'a pas été possible de fournir. En effet aucun calendrier n'a été arrêté pour réouvrir les négociations avec les partenaires sociaux permettant d'aboutir aux textes demandés par la Commission, en raison notamment du contexte socio-économique. Celui-ci est caractérisé par un chômage très faible et une profonde inquiétude de la profession face à l'augmentation des charges (notamment de carburant), la pénurie de main d'_uvre et les perspectives pessimistes tracées par le Livre vert.
La loi d'orientation précitée a prévu la mise en place d'un dispositif particulier de rapprochement de l'offre et de la demande d'emplois, les bourses de l'emploi maritime. Ce dispositif organise les échanges d'informations entre les partenaires concernés et facilite l'orientation des demandeurs d'emploi vers les offres disponibles et les formations aux métiers de la pêche. Les premières bourses ont été créées en 1999 à Lorient, Boulogne, Concarneau et aux Sables d'Olonne.
Ces objectifs sont partiellement atteints. Dans l'ensemble, la problématique de l'emploi maritime est mieux connue grâce à la mise en place d'outils de communication pour les employeurs et les demandeurs d'emploi. Il apparaît cependant que la question primordiale en terme d'objectifs est davantage celle de l'adéquation des offres et des demandes avec les cursus de formation maritimes, initiales et continues, qu'un problème de connaissance du marché de l'emploi.
Par ailleurs, il semble qu'une forte proportion des demandeurs d'emploi maritime inscrits à l'ANPE ne manifeste pas d'intention d'embarquer et constitue un noyau de personnes non recyclables dans le maritime et donc non utilisateurs de la bourse de l'emploi. Ceci tendrait à conclure à une situation de relatif plein emploi maritime.
Du point de vue des employeurs, en revanche, on constate une difficulté à recruter du personnel qualifié, essentiellement pour les navires armés en pêche au large et particulièrement dans les fonctions de matelot qualifié et de motoriste. Pour y remédier, certains armateurs ont recours à du personnel non marin à qui l'administration des affaires maritimes accorde une dispense en attendant une place en formation.
C'est sur le volet adéquation formation/poste que la bourse de l'emploi doit porter ses efforts, à la condition que les possibilités de formation soient suffisantes. Devant le recours de plus en plus important à des demandeurs d'emploi qui quittent un ancien métier terrestre pour se reconvertir dans le maritime après une formation, une action importante est à mener pour fidéliser cette nouvelle source de main-d'_uvre. On peut regretter en effet que certains de ces nouveaux inscrits maritimes n'aient pu mesurer préalablement leur aptitude à exercer un métier en mer avec ses contingences. Un moyen peut être celui de l'évaluation en milieu de travail qui permet à un chômeur un embarquement de 10 jours à l'essai sans perte de droits et de découvrir le monde maritime avant de s'engager dans une formation. Cependant, ce moyen n'est actuellement guère utilisable car les stagiaires ne peuvent embarquer le dimanche : l'ANPE a été saisie pour faire supprimer cette contrainte.
Compte tenu de ce bilan, il n'est pas prévu pour l'instant de généraliser ce dispositif, qui n'est au demeurant doté d'aucun moyen propre. Cependant, les conclusions du contrat d'études prospectives lancé en juin 2000 pour analyser, comprendre et anticiper l'évolution des métiers, des emplois et des qualifications à la pêche, vont permettre de mener une politique plus cohérente de recrutement, de formation et d'insertion des jeunes, de valoriser l'image de la profession et d'offrir des parcours scolaires et professionnels accordés aux attentes des marins et de leurs familles.
Il y aurait pourtant beaucoup à faire pour améliorer le recrutement des marins, en particulier dans le domaine de la pêche. Si cette dernière est rattachée au ministère de l'Agriculture, les marins sont du ressort du ministère chargé des transports... Or, la pêche traverse actuellement une crise de recrutement. Un certain nombre de mesures pourrait améliorer la situation, et en particulier la création de passerelles entre formations et l'élaboration d'équivalences de certains diplômes issus de l'enseignement technique et ceux de l'enseignement maritime. Par exemple, il est difficile de trouver un bon motoriste embarqué sur un bateau de pêche car les mécaniciens ont rarement un diplôme maritime. Les motoristes restent donc à terre, et doivent attendre que les bateaux soient rentrés au port pour pouvoir les réparer...
Le système de l'enseignement maritime a longtemps présenté une séparation très nette entre la formation supérieure, sous statut public, et la formation secondaire, dont les personnels enseignants et de structure étaient gérés par une association de droit privé, l'Association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGÉMA). Dans un souci de modernisation et de développement de ces formations, et afin de réaliser une meilleure adéquation entre formations et besoins, l'enseignement maritime et aquacole sera intégré dans l'enseignement public à partir du 1er janvier prochain, à l'issue d'un processus assez long, amorcé en 1997.
La participation de l'État au financement de l'enseignement et de la formation professionnelle maritimes est retracée dans le tableau suivant. Il faut y ajouter le coût des personnels, que le projet de budget pour 2002 prévoit d'inscrire dans la section des charges communes du ministère chargé des transports. La forte diminution de la subvention à l'AGÉMA s'explique par le transfert de la prise en charge des personnels de l'enseignement secondaire de cette ligne sur les chapitres de dépenses de personnels.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES HORS PERSONNEL (EN CRÉDITS DE PAIEMENT) | ||||
(en millions d'euros) | ||||
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (1) | |
Écoles nationales de la marine marchande (ENMM) |
||||
Fonctionnement (chapitre 36-37, art. 10) |
1,33 |
1,37 |
1,52 |
1,52 |
Équipement (chapitres 56-37, art. 10 puis 57-30, art. 80) |
0,61 |
0,69 |
0,89 |
0,61 |
Association des écoles de formation maritime et aquacole (AGÉMA) |
||||
Fonctionnement (chapitre 43-37, art. 10) |
12,04 |
11,23 |
8,72 |
2,18 |
Écoles de formation maritime et aquacole (EMA-EPLE) |
||||
Équipement (chapitres 56-37, art. 20 puis 57-30, art. 70) |
0,40 |
0,38 |
0,48 |
0,31 |
Établissements privés |
||||
Fonctionnement (chapitre 43-37, art. 20) |
0,66 |
0,66 |
0,69 |
0,69 |
Total |
||||
Fonctionnement |
13,92 |
13,25 |
10,93 |
4,39 |
Équipement |
1,01 |
1,07 |
1,37 |
0,92 |
(1) projet de loi de finances pour 2002. | ||||
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | ||||
Le dispositif actuel de l'enseignement maritime - qu'il n'est pas prévu de modifier sur ce point - comprend quatre écoles nationales de la marine marchande (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) qui forment les officiers, un collège d'enseignement technique maritime annexé à l'école nationale de la marine marchande de Marseille et douze écoles de formation maritime et aquacole dotées du statut d'établissement public local d'enseignement depuis le 1er janvier 1992. S'y ajoutent des établissements agréés relevant des ministères de l'Éducation nationale et de l'Agriculture, des chambres de commerce et d'industrie et d'associations privées.
Le décret de 1985 relatif à l'organisation et au fonctionnement de ces écoles a été modifié par le décret du 27 juillet 2000. Cette révision tient compte des évolutions passées et des réformes actuelles : le directeur peut être choisi hors des personnels de l'enseignements maritime, le sous-directeur devient directeur des études et voit son rôle renforcé dans le domaine pédagogique, les départements deviennent l'élément clef de la pédagogie tant au niveau local qu'au niveau national. Par ailleurs, la loi de 1958 relative au statut des écoles nationales de la marine marchande (ENMM) devrait être prochainement modifiée pour les ouvrir vers d'autres formations maritimes ou paramaritimes.
La participation de l'État aux dépenses de fonctionnement des ENMM a enregistré une hausse de près de 43 % entre 1998 et 2001. Elle est stabilisée en 2002 à 1,52 million d'euros (près de 10 millions de francs).
Cette dotation a dû être nettement augmentée, car elle ne couvrait que le tiers du budget de fonctionnement de ces écoles. Parallèlement, l'effort important de maîtrise des dépenses de ces établissements sera poursuivi, tout comme le développement de leurs ressources propres par les actions de formation organisées au profit des secteurs maritimes, paramaritimes et industriels de leur environnement géographique.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la dotation en crédits d'investissement affectée aux ENMM (article 56-37, article 10, devenu article 57-30, article 80 depuis le budget pour 2000) :
SUBVENTIONS D'ÉQUIPEMENT AUX ENMM (en milliers d'euros) |
||||||
Loi de finances 1998 |
Loi de finances 1999 |
Loi de finances 2000 |
Loi de finances 2001 |
Projet de loi de finances 2002 | ||
Autorisations de programme |
419 |
686 |
915 |
975 |
823 | |
Crédits de paiement |
427 |
610 |
686 |
893 |
610 | |
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. |
||||||
Pour 2002, les crédits proposés sont en baisse notable : de 15,6 % en autorisations de programme et de 31,7 % en crédits de paiement.
En 2000, un simulateur machines a été mis en place à l'ENMM du Havre. Dans le cadre des contrats de plan État-régions pour 2000-2006, une deuxième tranche de crédits a été affectée aux ENMM du Havre et de Nantes afin d'assurer la restructuration des bâtiments, ainsi qu'à l'ENMM de Saint-Malo pour la création d'un centre de formation aux techniques de sauvetage et survie. Les travaux de restructuration de l'ENMM de Marseille doivent débuter en 2001.
Dans le cadre des lois de décentralisation, les coûts d'investissement et de fonctionnement incombent aux régions mais les salaires des personnels sont à la charge de l'État. Tant que ces personnels avaient des statuts de droit privé, l'État s'acquittait de cette obligation en versant une subvention annuelle à l'AGÉMA, association régie par la loi du 5 décembre 1901 chargée de la gérance de ces personnels.
Cette subvention, inscrite au chapitre 43-37, article 10, couvrait les salaires des personnels d'enseignement et de structure des écoles (directeurs, intendants, secrétaires et agents de service), ceux du personnel du siège de l'association, ses frais de fonctionnement et les frais inhérents à la vie associative (conseils d'administration, comités d'entreprise...).
SUBVENTION À l'AGÉMA (en millions d'euros) | |||||
Loi de finances 1997 |
Loi de finances 1998 |
Loi de finances 1999 |
Loi de finances 2000 |
Loi de finances 2001 |
Projet de loi de finances 2002 |
11,32 |
11,70 |
12,04 |
11,23 |
8,72 |
2,18 |
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||||
La baisse de la dotation pour 2000 était compensée par 0,82 million d'euros (5,36 millions de francs) figurant au titre III, destinés à rémunérer le personnel, qui devait être titularisé au cours de l'année. À cause du retard pris dans l'élaboration des textes permettant l'intégration des personnels sous statut public, les agents en cause sont restés salariés de l'AGÉMA pendant toute l'année 2000. 0,82 million d'euros (5,36 millions de francs) ont donc été inscrits en loi de finances rectificative pour que le montant de la subvention de l'AGÉMA atteigne 12,04 millions d'euros (79 millions de francs), comme en 1999.
Comme l'intégration ne sera effective qu'au 1er janvier 2002, le même problème va se poser en 2001 : les 3,32 millions d'euros (21,8 millions de francs) de crédits inscrits sur les chapitres de personnel devront être transférés sur la subvention à l'AGÉMA en collectif de fin d'année. En 2002, l'AGÉMA n'aura plus à prendre en charge que les dépenses des personnels recrutés entre le 1er janvier et le 31 décembre 2000, qui ne pourront être intégrés dans la fonction publique que au cours de l'année 2002 (voir infra).
Dans les écoles de formation maritime et aquacole, seul le premier équipement est à la charge de l'État. Il est désormais financé grâce aux contrats de plan État-Régions couvrant la période 2000-2006. A ce titre, une deuxième tranche de crédits a été affectée aux lycées de Boulogne, Cherbourg, Saint-Malo, Paimpol, Le Guivinec, Etel, La Rochelle, Ciboure et Sète. Le tableau ci-après présente les dotations en crédits d'investissement affectées à la réalisation de ces contrats de plan (chapitre 56-37, article 20, puis chapitre 57-30, article 70 depuis 2000).
SUBVENTIONS D'ÉQUIPEMENT AUX EMA/EPLE (en milliers d'euros) | |||||
Loi de finances 1998 |
Loi de finances 1999 |
Loi de finances 2000 |
Loi de finances 2001 |
Projet de loi de finances 2002 | |
Autorisations de programme |
648 |
534 |
457 |
473 |
396 |
Crédits de paiement |
503 |
396 |
381 |
479 |
310 |
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||||
Comme pour les écoles nationales de la marine marchande, et dans des proportions très comparables, les dotations d'investissement sont en réduction importante.
Certaines écoles privées de type associatif et dispensant des formations maritimes peuvent bénéficier d'une subvention, d'un faible montant en général, mais qui peut être significative lorsque ces écoles se substituent au service public et que l'État souhaite soutenir leur action, ce qui est notamment le cas dans les départements et territoires d'outre-mer.
La dotation affectée à l'ensemble de ces établissements figure à l'article 20 du chapitre 43-37 : après une légère hausse de 30.490 euros (200.000 francs) en 2001, elle est stable à 686.000 euros.
Une enveloppe de 0,61 million d'euros (4 millions de francs) a été consacrée en 1997 et 1998 à l'attribution de bourses aux élèves des lycées d'enseignement maritimes et aquacoles et des ENMM ; elle était de 0,81 million d'euros (5,3 millions de francs) en 1999 et 2000. Cette dotation (chapitre 43-37, articles 50 et 60) a dû prendre en compte l'augmentation des effectifs inscrits dans ces établissements et la croissance du nombre des cas difficiles, aussi a-t-elle atteint 0,98 million d'euros (6,4 millions de francs) en 2001. Elle restera à ce niveau en 2002 et se décomposera en 214.000 euros (1,4 million de francs) destinés aux bourses de l'enseignement supérieur, et 762.000 euros (5 millions de francs) pour l'enseignement maritime secondaire. Néanmoins, pour la formation supérieure, cette dotation reste insuffisante. Le montant de chaque bourse est très inférieur à ce qui existe à l'Éducation nationale.
L'État participe à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle maritime continue, conformément au livre IX du code du travail, par l'intermédiaire d'une partie de la dotation figurant au chapitre 43-37, article 40. Cette dotation est passée d'un total de 1,74 million d'euros (11,4 millions de francs) en 1997 à 2 millions d'euros (13,1 millions de francs) en 2000 et 2001, et sera reconduite à ce niveau en 2002. La partie destinée à la formation professionnelle est passée de 1,47 million d'euros (9,61 millions de francs) en 1998 à 1,52 million d'euros (10 millions de francs) en 2001 pour permettre la mise en place de nouvelles formations internationales dans le cadre de la formation continue.
Le projet du passage sous statut public des personnels des écoles et lycées d'enseignement maritime et aquacole a débuté en 1997. Le 31 juillet 1998, un rapport d'étape était rendu par la première mission composée de trois inspecteurs généraux. Ses conclusions mettaient en avant la nécessité pour les personnels de l'AGÉMA de passer sous statut public et prônaient le développement de la coopération entre les trois ministères concernés. Une deuxième mission a été confiée à l'Inspection générale des finances, sous la direction de M. Philippe Rambal. Elle a constaté la nécessité de dissoudre l'AGÉMA et de rattacher directement le personnel à l'État en lui conférant un statut public. Elle a préconisé de rattacher l'enseignement maritime au ministère de l'Agriculture et de la Pêche, des passerelles existant déjà entre les enseignements maritimes et agricoles.
S'inspirant de ces conclusions, l'arbitrage interministériel du 21 mai 1999 a précisé les modalités de mise en _uvre de la réforme :
· le passage sous statut public du personnel de l'AGÉMA se ferait à partir de l'an 2000. Ses 287 agents sous contrat à durée indéterminée se verront proposer un statut d'agent de droit public, soit de titulaires, soit de contractuels ;
· le ministère de l'Équipement sera chargé de préparer le chantier statutaire en liaison avec le ministère de la fonction publique ;
· la dissolution de l'AGÉMA doit intervenir avant le 30 juin 2001.
En vue de la création d'un grand service public de l'enseignement maritime, 315 postes budgétaires ont été créés au titre du projet de loi de finances pour 2000. Ils doivent permettre aux personnels de l'AGÉMA sous contrat à durée indéterminée d'être intégrés, s'ils le souhaitent, dans des corps existants des ministères de l'Éducation nationale, de l'Agriculture et de l'Équipement, ou de devenir contractuels de droit public.
A l'initiative de votre Rapporteur spécial, votre Assemblée a adopté les dispositions législatives nécessaires à cette intégration (article 133 de la loi de finances pour 2000). Le décret n° 2001-33 du 10 janvier 2001 a fixé, avec un an de retard, les conditions d'intégration des personnels dans les différents corps de fonctionnaires. Les agents avaient jusqu'au 1er juillet 2001 pour indiquer à l'administration qu'ils souhaitaient être intégrés dans des corps de fonctionnaires relevant du ministre chargé de l'équipement ou du ministre chargé de l'agriculture. Au total, 263 agents ont demandé à être intégrés dans un corps de ces ministères. Leur intégration aura lieu au plus tard le 1er janvier 2002. Les personnels qui ont fait le choix de devenir contractuels de droit public bénéficieront d'un statut qui est en cours d'élaboration.
L'article 69 octies du projet de loi de modernisation sociale doit traiter de la situation des personnels non couverts par l'article 133 précité, c'est-à-dire, en particulier, ceux qui ont été recrutés au cours de l'année 2000. 41 personnes sont concernées et devraient passer sous statut public au cours de l'année 2002. Contrairement aux prévisions initiales, l'AGÉMA continuera donc d'exister en 2002.
En plus des 315 emplois créés en 2000 et des 25 créés à la rentrée 2001, le projet de loi de finances prévoit la création de 16 emplois d'enseignants et de 63 emplois pour les personnels de structure. 419 postes budgétaires auront ainsi été créés.
Le retard pris dans l'intégration des personnels de l'AGÉMA à la fonction publique est lié au caractère interministériel du dossier et aux problèmes posés par la réduction du temps de travail (diminution du face à face pédagogique de 26 heures à 18 heures et passage à 35 heures du personnel de structure). Il a entraîné un besoin de financement pour l'AGÉMA estimé à 5,34 millions d'euros (35 millions de francs) fin 2001, qui devrait être réglé par un décret d'avances.
Votre Rapporteur spécial, qui a été appelé à intervenir à plusieurs occasions dans ce dossier, se réjouit de voir que l'intégration de la plus grande partie des personnels prendra enfin effet au 1er janvier 2002. Il se félicite aussi de l'augmentation des nombres de postes d'enseignants qui a permis que la dernière rentrée scolaire soit sereine après une rentrée 2000 dont il avait souligné les difficultés dans son précédent rapport budgétaire.
IV.- LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES
Les dotations en crédits de paiement consacrées à la signalisation et la surveillance maritimes sont proposées pour 2002 en hausse de près de 24 %. Le tableau ci-après montre que cette augmentation fait suite à des hausses successives, qui vont permettre une progression de ces crédits de plus de 36 % entre 1999 et 2000. Quant aux autorisations de programme, elles seront stables en 2002, après une hausse de 54 % entre 2000 et 2001.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS CONSACRÉES (en milliers d'euros) | |||||
Loi de finances initiale 1999 |
Loi de finances initiale 2000 |
Loi de finances initiale 2001 |
Projet de loi de finances 2002 |
Évolution 1999/2002 | |
Dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes |
2.549 |
2.916 |
1.973 |
2.035 |
- 20,16 |
Surveillance de la navigation et sauvetage maritime |
|||||
- CROSS |
4.954 |
3.118 |
4.338 |
5.312 |
7,23 |
- SNSM |
2.096 |
2.172 |
2.172 |
2.173 |
3,67 |
Signalisation maritime |
8.804 |
12.463 |
11.789 |
15.591 |
77,09 |
Total |
18.404 |
20.669 |
20.272 |
25.111 |
36,44 |
Source : fascicule budgétaire « Mer ». | |||||
De plus, 42 nouveaux emplois seront créés en 2002 pour améliorer la sécurité : 6 emplois d'officiers de port adjoints et 1 emploi d'officier de port, 1 contrôleur des affaires maritimes et 34 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires. Ces nouveaux moyens en personnels viennent compléter les 62 créations de 2001, à savoir 12 emplois d'officiers de port adjoints et 4 emplois d'officiers de port, 16 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires, 4 emplois au profit des unités littorales des affaires maritimes, 10 emplois pour permettre la mise en place de l'inspection du travail maritime, qui travaille aussi à la sécurité des navires, ainsi que 16 emplois de militaires de carrière au profit des CROSS.
Les CROSS coordonnent l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'État en mer (Marine nationale, Armée de l'air, Gendarmerie nationale, Douanes, Sécurité civile, Affaires maritimes), ce qui est un gage de rationalisation et d'efficacité.
Leurs missions sont de cinq ordres :
· la recherche et le sauvetage en mer ;
· la surveillance de la navigation maritime ;
· la surveillance des pêches maritimes ;
· la surveillance des pollutions marines ;
· la diffusion des renseignements de sécurité maritime.
Leur évolution apparaît dans le tableau ci-dessous :
DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT
(en milliers d'euros)
Chapitre |
Article |
Loi de finances initiale 1999 |
Loi de finances initiale 2000 |
Loi de finances initiale 2001 |
Projet de loi de finances 2002 |
34-95 |
30 (supprimé) |
106,71 |
- |
- |
- |
34-98 |
30 (partie de la dotation) |
1.272,95 |
1.143,37 (1) |
1.067,14 (1) |
1.000 (1) |
40 |
1.365,88 |
1.440,95 |
1.676,39 |
1.647 | |
70 (ex 34-95 art. 30) |
- |
106,71 (1) |
106,71 (1) |
106,71 (1) | |
Total |
2.745,54 |
2.691,03 |
2.850,80 |
2.753,71 | |
(1) partie de la dotation de l'article consacrée à la sécurité maritime dans le cadre de la gestion globalisée des crédits de fonctionnement Mer par les ordonnateurs secondaires. Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||||
Depuis 2000, la dotation de l'article 30 du chapitre 34-95 se retrouve inscrite à l'article 70 du chapitre 34-98. Rassemblés sur le chapitre 34-98, ces crédits s'élèvent, pour 2002, à 1 million d'euros (6,56 millions de francs) pour la partie de la dotation de l'article 30 destinée aux CROSS, à 1,65 million d'euros (10,8 millions de francs) pour l'article 40 et 106.714 euros (700.000 francs) pour une partie de l'article 70. Ils sont en baisse de 8,6 % par rapport à 2001, mais demeurent supérieurs aux dotations pour 1999 et pour 2000.
Les ressources inscrites dans le projet de loi de finances incorporent notamment les dépenses spécifiques des CROSS et en particulier :
· la participation au financement du système Cospas-Sarsat, à hauteur de 0,44 million d'euros (2,9 million de francs) ;
· les crédits nécessaires à la diffusion des bulletins météorologiques (système Navtex) d'un montant de 38.112 d'euros (0,25 million de francs) ;
· l'augmentation des crédits nécessaires au paiement des charges de communication des CROSS, permettant de faire face aux dépenses nouvelles qui apparaissent à la suite de la prise en charge de missions nécessitant le renforcement des liaisons de télécommunications spécialisées. Il s'agit en particulier de la mise en _uvre d'un système global de gestion des informations relatives au trafic maritime, de la montée en puissance du système de suivi satellitaire des navires de pêche, de l'extension de la couverture du réseau radio maritime Antilles-Guyane et de la sécurisation des réseaux radio des CROSS de la Manche. L'ensemble de ces dépenses de communication s'élève à 823.225 euros (5,4 millions de francs).
Les CROSS bénéficient aussi d'un renforcement de leurs moyens en personnels, tant en terme de requalification des emplois liée notamment à la suppression du service national, qui entraîne une diminution du nombre des appelés de contingent, qu'en terme d'effectifs supplémentaires. Ainsi, entre 1998 et 2001, 100 appelés ont été remplacés par autant de personnels sous statut professionnel. De plus, afin de satisfaire l'entrée en vigueur au 1er juillet 1998 du code international de gestion de la sécurité, 18 inspecteurs de la sécurité des navires ont été recrutés en 1998 et 1999 ; en 2000 et 2001, 21 emplois d'inspecteurs des affaires maritimes ont été créés. En 2002, il est prévu la création d'un emploi de contrôleur des affaires maritimes et de 34 inspecteurs de la sécurité des navires.
Les CROSS, qui fonctionnent depuis le début des années 1970, font actuellement l'objet d'un plan de modernisation dont la conception découle des obligations souscrites par la France auprès de l'Organisation maritime internationale (OMI).
Ce programme comporte la refonte et l'extension du réseau radio des centres, en vue de sa mise à niveau par rapport aux nouvelles normes d'exploitation induites par l'entrée en vigueur, dès 1995, du Système mondial de détresse et de sécurité en mer. Il prévoit également la modernisation des systèmes de traitement des images radar dont les trois centres de la Manche sont équipés pour exercer leur mission de surveillance de la sécurité maritime.
30,49 millions d'euros (200 millions de francs) ont été consacrés à un premier programme de modernisation sur la période 1992-1999. Les prévisions de programmation d'équipement des CROSS pour les quatre années à venir visent à l'achèvement du plan de modernisation et de consolidation. Le niveau de la loi de finances initiale pour 2000, inférieur à celui des années précédentes, a ralenti le programme d'entretien et de modernisation des centres, tout en permettant le renforcement des infrastructures de communication des CROSS, pour qu'ils puissent assurer, dans leur zone de service, la veille de détresse et de sécurité ainsi que la coordination du trafic radio selon les procédures prévues par le nouveau régime des radiocommunications maritimes, entré en vigueur en 1999.
DOTATIONS D'INVESTISSEMENT AU PROFIT DES CROSS (en millions d'euros) | |||||||||
Chapitre |
Article |
Loi de finances initiale 1999 |
Loi de finances initiale 2000 |
Loi de finances initiale 2001 |
Projet de loi de finances 2002 | ||||
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP | ||
53-32 |
30 (1) |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
0,31 |
0,10 |
40 |
3,81 |
3,59 |
3,05 |
1,68 |
5,34 |
2,66 |
5,03 |
3,56 | |
(1) Cet article 30 - Centres de surveillance et de sauvetage. Opérations déconcentrées est créé dans le projet de budget pour 2002. Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||||||||
En très forte augmentation par rapport à la loi de finances pour 2000 (plus de 60 %), les crédits pour 2001 devaient permettre de rattraper les retards. Ils prenaient en compte à la fois la poursuite des programmes de modernisation et de maintenance et l'engagement des programmes qui découlent des mesures actées aux comités interministériels de la Mer de février et juin 2000, en faveur du renforcement de la surveillance maritime :
· refonte de la chaîne radar ;
· installation des systèmes d'identification et de suivi automatique des navires ;
· renforcement des systèmes de télécommunication de sécurité maritime .
Pour 2002, ces moyens, désormais répartis sur deux articles selon leur mode de gestion (déconcentré ou pas) sont encore renforcés : les autorisations de programme sont stables, mais le total des crédits de paiement augmente de 1 million d'euros (6,56 millions de francs), soit une hausse de 37,7 %.
La dotation (chapitre 34-98, article 60) relative aux dépenses de fonctionnement est en légère baisse de 1,5 %, à 3,6 millions d'euros (23,61 millions de francs), après avoir augmenté de 2,2 % en 2001 et de 7 % en 2000 à la suite d'années de diminution puis de stagnation, dont les effets menaçaient le dispositif de signalisation sur le long terme. La dotation d'investissement (chapitre 53-32, article 60) passe en revanche de 6,85 millions d'euros (44,93 millions de francs) à 10,21 millions d'euros (66,97 millions de francs) en crédits de paiement (+ 49 %), tandis que les autorisations de programme, qui ont fortement augmenté ces dernières années (+ 15,5 % entre 1999 et 2000, + 40 % entre 2000 et 2001), sont quasiment stables (-1,4 %).
Cet effort accru permet d'accélérer le plan de modernisation prévu initialement sur 8 ans, qui s'articule autour de quatre axes :
· remplacement des aides flottantes par des bouées légères ;
· remise à niveau des établissements de signalisation maritime ;
· mise en place de nouvelles aides radioélectriques ;
· renouvellement de la flottille (baliseurs, vedettes).
Les moyens de fonctionnement des unités littorales des affaires maritimes (ULAM) sont stables depuis 1998 : ils atteignent 1,60 million d'euros (10,5 millions de francs) en crédits de paiement et en autorisations de programme, répartis sur différentes lignes budgétaires consacrées aux affaires maritimes. Les moyens de réparation et d'entretien sont inscrits sur la ligne 34-98-10, les moyens de fonctionnement sur l'article 34-98-30 et les crédits d'équipement sur le 53-32, article 10.
Le dispositif des ULAM s'avère très efficace. Il rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés répartis auparavant entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes. Il existe actuellement une ULAM dans la plupart des départements littoraux, à l'exception du Var, de la Gironde, de la Seine-Maritime et du Pas-de-Calais. Le ministère de l'Équipement indique à votre Rapporteur spécial que le cas de ces départements fera l'objet d'une étude au cours de l'année 2002 : cette étude était déjà prévue pour l'année 2001... Outre-mer, une ULAM fonctionne déjà à Saint-Pierre-et-Miquelon et la Guadeloupe et la Martinique sont équipées depuis la fin 2000. La Guyane et la Réunion doivent encore être traitées : il faut tenir compte de leurs caractéristiques propres. L'objectif de généralisation du dispositif à l'ensemble du littoral en 2001 n'est donc pas encore atteint, mais semble sur la bonne voie.
Les ULAM remplissent trois catégories de missions :
· des missions administratives d'accueil et d'information du public en adoptant une approche modernisée de ces fonctions ;
· les visites de sécurité de certaines catégories de navires :
· des missions de surveillance et de police, qui comprennent la connaissance du littoral et de ses activités, les contacts divers avec le milieu maritime, les administrations concernées et les municipalités.
Les unités littorales sont dotées de moyens nautiques adaptés aux conditions locales de navigation et de véhicules terrestres. Pour la période 1998-2000, a été lancé un programme de construction de 15 vedettes côtières destinées à équiper les nouvelles ULAM et à remplacer les moyens obsolètes. Une première tranche de quatre unités de quinze mètres a été mise en service au cours du deuxième trimestre de l'année 2001 à Sète, Martigues, Nice et Ajaccio. Une deuxième tranche doit être lancée en 2002. Au troisième trimestre 2001, a été lancé un appel d'offres international pour la construction d'un nouveau patrouilleur de haute mer de cinquante mètres, qui devrait être mis en service au cours de l'année 2003. Leur personnel a été renforcé, en 2001, par quatre postes supplémentaires de contrôleurs. Pour l'année 2002, est prévue la création d'un emploi supplémentaire de contrôleur des affaires maritimes.
En 2000, la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) a assisté 2.953 navires, soit un nombre nettement supérieur à celui des années précédentes, 8.498 personnes et 808 véliplanchistes.
Afin d'assurer au mieux sa mission, la SNSM réalise, depuis plusieurs années, un effort important pour renouveler sa flotte. Au premier janvier 2000, elle disposait de 41 canots tous temps, de 26 vedettes 1ère classe, 64 vedettes 2ème classe et 15 vedettes 3ème classe, dont sept ont été mis en service en 2000. En 2001, la SNSM prévoit, au titre de son plan de modernisation, la mise en service d'un canot tous temps, ainsi que cinq vedettes plus légères, en remplacement d'unités de même type devenues obsolètes.
L'importance de ces besoins justifie des efforts de diversification des moyens de financement pour augmenter les ressources de la SNSM. Le sauvetage en mer est certes gratuit, mais la SNSM peut être défrayée de ses interventions d'assistance aux biens par l'application de la loi du 7 juillet 1967 sur les événements de mer, qui prévoit une rémunération équitable pour les faits d'assistance à des navires qui ont eu un résultat utile. Elle a mis en place des procédures et un suivi de recouvrement des créances en matière d'assistance ou de remorquage, allant jusqu'à l'action judiciaire. Les principales ressources de la SNSM proviennent néanmoins de l'État, des collectivités locales et de dons, ces deux dernières origines étant sur une pente nettement ascendante depuis plusieurs années, comme le montre le tableau ci-après.
La subvention de fonctionnement accordée par l'État (chapitre 46-32, article 20) a été reconduite à 617.418 euros (4,05 millions de francs) de la loi de finances initiale pour 1997 à celle pour 2001. Le projet de loi de finances pour 2002 l'augmente très modestement de quelques centaines d'euros, à 618.000 euros (4,053 millions de francs).
En revanche, la subvention d'investissement (chapitre 66-32, article 20) est proposée en légère baisse : elle passerait, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, de 1,578 million d'euros (10,35 millions de francs) à 1,555 million d'euros (10,20 millions de francs). Il s'agit en fait de reconduire la dotation proposée dans le projet de loi de finances pour 2001, alors que 23.000 euros (150.000 francs) supplémentaires provenaient de la réserve parlementaire. Cette dotation de 1,555 million d'euros (10,20 millions de francs) représentait une hausse de 5 % par rapport aux dotations votées entre 1997 et 1999.
Elle doit permettre le maintien des capacités opérationnelles de la SNSM, et en particulier la poursuite de son plan de construction, approuvé par le ministère de l'Équipement, qui prévoit le construction d'une trentaine d'embarcations entre 2000 et 2005, pour un coût total de plus de 9,15 millions d'euros (60 millions de francs ).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DONT A BÉNÉFICIÉ LA SNSM DE 1999 À 2001
(en milliers d'euros)
1999 |
2000 |
2001 | ||||
Fonctionnement |
Investissement |
Fonctionnement |
Investissement |
Fonctionnement |
Investissement | |
État (1) |
617 |
1.479 |
617 |
1.555 |
617 |
1.578 |
Collectivités territoriales |
816 |
1.455 |
792 |
1.522 |
823 |
2.339 |
Dons |
866 |
1.059 |
1.075 |
1.789 |
2.271 |
1.951 |
(1) crédits ouverts en lois de finances initiale ; les autorisations de programme sont égales aux crédits de paiement.
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement.
V.- LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL
Les ports maritimes représentent un intérêt stratégique majeur pour le développement de l'économie nationale et l'aménagement du territoire.
Les emplois portuaires directs sont estimés à 37.000 en 1999 pour l'ensemble des ports d'État de métropole et d'outre-mer ; il s'agit des personnels des services de l'État, des personnels des établissements portuaires, des personnels liés aux professions portuaires. La disparition constatée d'un millier d'emplois par rapport aux années précédentes concerne les professions portuaires non réglementées (armements, agences maritimes, transitaires) dans les ports autonomes de métropole.
Les emplois industriels, liés aux industries implantées dans les zones portuaires, sont estimés à plus de 80.000, dont 60.000 pour les seuls ports autonomes. Les emplois liés à l'acheminement des marchandises par les transporteurs terrestres sont plus difficiles à évaluer, tout comme les emplois induits. Pour l'ensemble des ports français, on peut estimer globalement à plus de 250.000 les emplois directs, indirects et induits liés à la filière portuaire dans les bassins d'emplois locaux, cette estimation négligeant l'ensemble des effets d'entraînement qui existent dans une région à partir d'un port et des emplois qu'il crée.
D'autre part, en 2000, 56 % des importations et 40 % des exportations françaises en volume ont été acheminés en utilisant les services d'un port maritime français. Les ports et le transport maritimes jouent ainsi un rôle stratégique essentiel dans les échanges internationaux, non seulement pour les importations de produits de base vitaux pour notre économie (pétrole, minerais, charbon, engrais, produits agro-alimentaires), mais aussi pour les échanges de produits manufacturés à forte valeur ajoutée.
Favoriser le développement des ports français comme pôles économiques demeure donc un enjeu majeur, dont certains aspects sont bien pris en compte par le projet de loi de finances pour 2002.
Avec un trafic global de 346,3 millions de tonnes hors avitaillement, l'activité des ports de commerce métropolitains se situe à un niveau élevé par rapport aux trafics de marchandises constatés au cours de la décennie écoulée. Après la légère baisse de 1,1 % enregistrée en 1999 suite à un repli conjoncturel des trafics pétroliers, le volume global des échanges a augmenté de 4 % au cours de l'année 2000, retrouvant un rythme de croissance comparable à celui observé en moyenne sur la période 1995-1998 après le palier des années 1992-1994.
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral.
Hors produits pétroliers, le trafic a connu en 2000 une progression de 2,2 % semblable à celle enregistrée au cours de l'année 1999. Les trafics embarqués, dont le volume atteint 100,9 millions de tonnes en 2000, augmentent légèrement de 1 %, alors que les marchandises débarquées, avec 245,4 millions de tonnes, progressent de 5,3 %.
Le bilan par catégorie de port met en évidence la croissance de l'activité des ports autonomes en 2000 (+ 6,5 %) et le repli de 4,5 % des ports d'intérêt national. Le même bilan donnait les résultats inverses pour 1999. En fait, la baisse de l'activité de ports d'intérêt national vient d'un recul des échanges à Calais
(- 9,7 %), qui représente 45 % du trafic des ports de cette catégorie. Hors Calais, leur trafic s'est maintenu au cours de l'année 2000 (+ 0,2 %).
BILAN D'ACTIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS EN 2000 (en millions de tonnes) |
|||||||||
Entrées |
2000/1999 |
Sorties |
2000/1999 |
Total |
2000/1999 |
||||
Ensemble des ports métropolitains dont : |
245,4 |
5,3 |
100,9 |
1 |
346,3 |
4 |
|||
- ports autonomes |
202,7 |
7 |
68,1 |
5,1 |
270,8 |
6,5 |
|||
- ports d'intérêt national |
39,5 |
- 2,3 |
31,3 |
- 7,1 |
70,6 |
- 4,5 |
|||
- ports décentralisés |
3,2 |
0,6 |
1,6 |
8 |
4,8 |
2,9 |
|||
Ports d'outre-mer |
8,3 |
2,2 |
2 |
12,4 |
10,3 |
4 |
|||
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | |||||||||
Après une baisse de 4,4 % en 1999, les vracs liquides reprennent en 2000 leur rythme de croissance des années précédentes (+ 6,2 %, soit un total de 170 millions de tonnes) sous l'effet de la reprise du trafic des produits pétroliers, qui représentent 93 % des vracs liquides. Les vracs solides (87,6 millions de tonnes) progressent en 2000 plus vite qu'en 1999 (+ 4,1 %, contre + 1,4 %), sous l'effet d'une hausse des entrées (produits sidérurgiques, charbons, nourritures animales) et d'une baisse des sorties (céréales, dont les exportations ont diminué). Le trafic maritime des marchandises diverses demeure stable, à un niveau très proche de celui des vracs solides (88,8 millions de tonnes) : les trafics conteneurisés poursuivent leur progression forte depuis 1997 (+ 7,3 % en 2000), tandis que les marchandises diverses non conteneurisées diminuent de 2,6 %, essentiellement en raison de la baisse des trafics rouliers transmanche à Calais.
L'augmentation de 4 % du trafic dans les ports français doit être rapprochée de l'évolution des trafics dans les autres ports européens. Or, il apparaît que l'année 2000 s'est révélée globalement favorable pour les ports européens sur chacune des façades maritimes : les ports de l'Atlantique enregistrent une hausse de 6,3 %, ceux de l'Europe du Nord de 7,2 % et ceux de Méditerranée de 9 %.
Sur la façade Manche - Mer du Nord, la croissance des ports français a été comparable à celle de l'ensemble des ports de la façade, alors qu'ils ont vu leur trafic augmenter plus fortement que la moyenne sur l'Atlantique. A l'inverse, la progression de Marseille a été inférieure à celle des ports de la façade Méditerranée.
Toutes marchandises confondues, les tonnages cumulés des grands ports européens (ports français inclus) ont progressé de + 7,6% en 2000, après s'être maintenus au cours de l'année 1999. Les ports français ont donc obtenu une progression moins forte que la moyenne européenne.
Pour le premier semestre 2001, les résultats provisoires font apparaître une légère baisse du trafic global de 0,5 % par rapport à la même période de 2000, sous l'effet conjugué d'une évolution positive des sorties de 3,3 % et d'une diminution des entrées de 2 %.
Le trafic des ports autonomes recule légèrement de 0,4 % par rapport à un premier semestre 2000 très favorable, celui des ports d'intérêt national baisse de 0,9 %.
BILAN D'ACTIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS AU PREMIER SEMESTRE 2001 (en millions de tonnes) |
|||||||||
Entrées |
2001/20000 |
Sorties |
2001/2000 |
Total |
2001/2000 |
||||
Ensemble des ports métropolitains dont : |
118,9 |
- 2 |
50,3 |
3,3 |
169,2 |
- 0,5 |
|||
- ports autonomes |
99,6 |
- 2 |
35,3 |
4,3 |
134,9 |
- 0,4 |
|||
- ports d'intérêt national |
19,3 |
- 2,3 |
15 |
1 |
34,3 |
- 0,9 |
|||
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | |||||||||
Ces résultats cachent des évolutions contraires : les vracs liquides, et en particulier le trafic des pétroliers, sont en faible baisse (- 1,8 %), alors que les vracs solides diminuent plus fortement (- 5,1 %) et que le trafic des marchandises diverses est en hausse (+ 6,7 %) grâce à la réouverture d'une liaison transmanche à Dunkerque.
Suite aux résultats de l'activité des premiers mois de 2001, le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) estimait en mai 2001 que le trafic dans les ports autonomes, pour lesquels il est compétent, devrait progresser de 1 % pour l'année 2001 dans son ensemble. Il espérait une progression de 3 % en 2002. Mais ces prévisions sont antérieures aux attentats terroristes du 11 septembre dernier. Or, ils risquent d'être lourds de conséquences.
En effet, ils ont provoqué une explosion du taux de base des assurances pour les navires, qui a été multiplié par 20. Si les pétroliers peuvent répercuter en partie cette hausse des coûts sur les prix payés par leurs clients, il n'en est pas de même pour les navires de ligne régulière ou de croisière. Les effets de ces attentats ont certes été moins brutaux pour le transport maritime que pour le secteur aérien, mais ils sont maintenant très perceptibles, et d'autant plus gênant pour le secteur que le premier semestre de l'année 2001 enregistrait déjà une tendance à la baisse.
En matière de compétitivité, les comparaisons de coûts entre les ports français et les ports européens concurrents pour les différentes opérations portuaires sont délicates à réaliser pour les raisons suivantes :
- les éléments de coût, d'ailleurs difficiles à établir sur des bases comparables, correspondent le plus souvent aux résultats de négociations entre les opérateurs portuaires et les opérateurs maritimes, qui relèvent du secret commercial et qui sont rarement divulgués ;
- les situations peuvent être très différentes ou difficilement comparables d'un port à l'autre et peuvent modifier profondément l'importance relative des coûts : l'exemple le plus simple est celui du pilotage dont le coût peut varier dans des proportions très importantes selon que les installations portuaires sont situées à la côte ou au fond d'un estuaire ou si elles comportent des chenaux d'accès plus ou moins longs ;
- des distorsions peuvent également apparaître du fait de la structure des tarifs, rendant les comparaisons très difficiles. Par exemple, à Anvers, le remorquage affiche des tarifs de base peu élevés, mais de nombreux suppléments ou surtaxes s'y ajoutent (suppléments pour les opérations de nuit ou pour certains jours de la semaine, suppléments pour les opérations par temps de brouillard, etc.), alors qu'à Dunkerque les tarifs sont nets et forfaitaires ;
- la répartition des coûts entre armateurs et chargeurs peut être également très variable selon les usages ou selon les pratiques des armements et des conférences maritimes, faussant certaines comparaisons. Par exemple, le mode de cotation des frets utilisé peut imputer ou non, tout ou partie du coût de la manutention au chargeur.
Pour tenter d'établir une évaluation objective de ces divers paramètres, un Observatoire des coûts de passage portuaire a été créé à la fin de 1998, au sein du service économique et statistique du ministère de l'Équipement. Une meilleure connaissance de la chaîne de traitement des marchandises dans les ports maritimes permet à cet Observatoire de calculer les coûts de revient du passage d'un type de marchandise par un port maritime français et d'établir des comparaisons à la fois dans le temps, par l'analyse de l'évolution passée et présente de ces coûts, et dans l'espace, en rapprochant les résultats de ceux des ports directement concurrents.
Les premiers résultats obtenus par l'Observatoire fournissent des éléments intéressants pour l'évaluation de la compétitivité relative des ports de commerce français. Ils mettent en évidence que, en matière de dépenses d'escale acquittées par l'armateur, les conditions tarifaires offertes par les ports français sont équivalentes à celles de leurs concurrents sur la façade de la Manche et de la Mer du Nord, notamment pour les plus grands navires et, pour les porte-conteneurs, à condition que le nombre de conteneurs soit suffisant ; pour sa part, le port de Marseille ne peut être compétitif sur ce plan par rapport aux tarifs de ses principaux concurrents. La comparaison des frais de manutention montre que les prix pratiqués dans la Manche et la Mer du Nord sont plus bas qu'en Méditerranée et que les chargeurs peuvent trouver dans certains ports français des conditions équivalentes à celles de leurs concurrents les plus directs, voire parfois meilleures. Le coût d'acheminement terrestre des conteneurs est en revanche pénalisant pour les ports français, alors qu'il constitue un élément déterminant dans le choix du port de débarquement ou d'embarquement. Cela monter l'urgence qu'il y a à améliorer les dessertes terrestres des ports sur la base d'une synergie multimodale renforcée. De même, des efforts doivent être réalisés pour accélérer les procédures attachées au traitement des marchandises : un plan d'action a été élaboré pour simplifier les procédures douanières.
Il ressort des premiers éléments objectifs obtenus par l'Observatoire des Coûts de passage portuaire que les tarifs qu'offrent les ports français peuvent être, dans certaines conditions, aussi attractifs que ceux des ports concurrents, notamment pour certains types de navires.
On doit toutefois rappeler que la multiplicité des situations commerciales possibles, des conditions spécifiques à chaque type de navire et à chaque type d'escale, des politiques tarifaires du port, la durée et la difficulté des opérations portuaires et la sensibilité des résultats aux hypothèses de transport, ne permettent pas d'énoncer des conclusions générales et définitives. On voit ainsi qu'il n'est pas toujours possible de pouvoir mesurer, de façon totalement objective, les coûts et les performances comparées des ports français et de leurs concurrents.
Des efforts supplémentaires de compétitivité demeurent donc encore indispensables, pour reconquérir la vingtaine de millions de tonnes de marchandises en provenance ou à destination de la France qui continuent de transiter par les ports étrangers.
Le Gouvernement, lors du Comité interministériel de la Mer du 1er avril 1998, avait déjà décidé d'un certain nombre de mesures destinées à renforcer la compétitivité de nos ports : l'exonération de la taxe professionnelle des équipements de manutention portuaire, qui s'est concrétisée dans le projet de loi de finances pour 2001, le renforcement de la compétitivité de certaines professions portuaires et leur rajeunissement, la modernisation et la simplification des procédures douanières pour accélérer le transit des marchandises dans nos ports, la suppression de taxes parafiscales, autant de mesures qui permettent de réduire le coût du passage portuaire et d'accroître la compétitivité des ports. Une série de mesures a été prise en ce sens, qui se déclinent autour des quatre axes d'actions prioritaires, qui constituent les conditions de réussite des ports français :
- accroître la compétitivité de la filière portuaire dans son ensemble et la qualité de service ;
- améliorer la desserte terrestre des ports maritimes ;
- responsabiliser les acteurs portuaires par une modernisation et une simplification de la gestion des ports ;
- accélérer l'harmonisation, au niveau européen, de l'environnement économique des ports.
Cet objectif de dynamisation s'inscrit dans le cadre de la politique nationale d'aménagement du territoire, tant du fait de l'impact territorial des ports (ouverture des régions et des villes à l'international, relations ville-port, dimensions économique et sociale, aspects environnementaux) que celui de l'amélioration de leurs accès maritime et terrestre.
En matière de sécurité, le Comité interministériel de la Mer du 28 février 2000 a décidé la création de trente postes d'officiers de port et d'officiers de port adjoints, compte tenu des tâches importantes à exercer au niveau de la police portuaire, tâches qui vont notamment se renforcer à l'occasion de la prochaine directive européenne sur les déchets d'exploitation des navires ainsi que sur les résidus de cargaison. Seize postes supplémentaires ont été créés en 2001. Le projet de loi de finances initiale pour 2002 prévoit la création de sept nouveaux postes complémentaires.
Parallèlement a été créée au cours de l'exercice 2000 une ligne budgétaire pour la prise en charge des éventuelles conséquences négatives sur l'environnement ou l'économie portuaire résultant de la présence d'un navire en difficulté dans un port. Un article a été créé à cet effet au sein du chapitre 35-34 au cours de la gestion 2000 et alimenté par l'ouverture de 1,52 million d'euros (10 millions de francs) dans le collectif de printemps. Il a été doté de 304.900 euros (2 millions francs) en 2001 et recevra la même somme en 2002.
De même, le comité a apporté son soutien à la directive sur l'amélioration des conditions de réception portuaire pour les déchets d'exploitation des navires et résidus de cargaison et a décidé d'inscrire ses dispositions dans notre réglementation. Sa traduction législative a été réalisée dans le cadre de la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.
Le Gouvernement devait aussi présenter un amendement lors de la discussion du projet de loi sur les infrastructures de transports afin que, en cas d'urgence, lorsqu'il existe un risque avéré pour la vie humaine ou l'environnement, le préfet maritime se voit reconnaître autorité pour faire entrer le navire en difficulté dans un port. Il ne semble pas que cet amendement ait été déposé.
Les ports participent à un meilleur aménagement du littoral, dans le cadre de la planification stratégique territoriale comme celui de la recomposition des territoires, décidées par la loi d'aménagement et de développement durable du 25 juin 1999.
Plus récemment, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet 2001 a confirmé les décisions du Comité interministériel de la Mer du 27 juin 2000 sur le rôle des ports dans les choix stratégiques prévus par les schémas de service collectifs de transport de marchandises et de voyageurs. Dans ce cadre, les places portuaires seront soutenues dans leur volonté de diversification de la répartition modale de leur trafic, en renforçant notamment la part ferroviaire. Enfin l'élaboration actuelle des contrats de plan et la prise en considération de l'opération « Port 2000 » au Havre illustrent la ferme volonté du Gouvernement de renforcer la capacité des ports français, l'État s'étant engagé sur les sept prochaines années à quadrupler son financement au titre des investissements d'infrastructures dans les ports relevant de sa compétence.
La croissance du commerce maritime à l'échelle de l'Europe est un fait, l'ouverture économique est dorénavant une réalité, et il convient donc que les ports s'adaptent aux échanges entre le continent européen et le reste du monde. Les ports doivent apporter de la valeur ajoutée, là où se fait la rupture de charge obligatoire entre le maritime et le terrestre, valeur ajoutée aussi bien pour tout ce qui complète l'acte de produire que pour ce qui précède et accompagne l'acte de distribuer. Forts de la croissance importante du trafic maritime dans les années à venir, combinée à la reprise de la croissance économique sur le continent européen, les places et villes portuaires vont être amenées à jouer un rôle de plus en plus important dans le développement de l'emploi et la recherche d'un développement durable.
Il convient donc de conforter les impulsions données ces dernières années par une action plus volontariste :
- en contribuant à la réhabilitation, à la modernisation des infrastructures et au développement des capacités tant pour l'accueil des navires que pour le transport de la marchandise ;
- en veillant à la qualité des services ferroviaires et fluviaux offerts pour la desserte des ports et en prévoyant les aménagements nécessaires du réseau routier national, tout ceci pour améliorer l'accès des ports et étendre leur zone de chalandise ;
- en renforçant la prévention et la sécurité de la place portuaire, source de qualité vis-à-vis des clients et de la ville portuaire ;
- en incitant à une forte complémentarité des investissements privés et publics sur le domaine portuaire de façon à permettre une valorisation de la marchandise ;
- en incitant à une gestion des espaces portuaires qui tienne compte de leurs multiples fonctions ;
- en renforçant la compétitivité de la place portuaire au niveau de l'ensemble de la chaîne notamment par une modernisation du cadre réglementaire régissant l'intervention des établissements portuaires et l'organisation des différents services portuaires ;
- en assurant la fiabilité indispensable des ports par des mesures sociales adaptées qui fassent profiter les salariés des places portuaires de la croissance du trafic ;
- en veillant à la recherche d'un équilibre entre concurrence et concentration, en appuyant les dynamiques de coopération interportuaire et en favorisant des réflexes de solidarité et de complémentarité ;
- en intégrant pleinement la place des ports au sein de la politique nationale d'aménagement du territoire, dans les contrats de pays et d'agglomérations ;
- en favorisant le développement du cabotage maritime qui permet à la fois de redistribuer les marchandises massifiées et d'offrir une alternative moins nuisante à certains transports routiers.
Votre Rapporteur spécial a déjà montré à plusieurs reprises combien les statuts actuels des ports étaient inadaptés. Si la réforme globale qu'il appelle de ses v_ux n'est pas encore à l'ordre du jour, le Gouvernement semble prendre conscience de la nécessité d'assouplir la répartition actuelle des compétences relatives aux ports.
Lors de la discussion sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, le Gouvernement a déposé un amendement portant article additionnel, adopté par notre Assemblée, qui vise à réaliser une expérimentation sur une décentralisation de certains ports d'intérêt national au profit des collectivités territoriales régionales. Les premières lois de décentralisation de 1983 avaient confié la gestion de 532 ports aux collectivités territoriales avec une attribution des ports de commerce et de pêche aux départements, (soit 304 ports), et des ports exclusivement de plaisance aux communes (soit 228 ports). Depuis quelques années, se sont développés des contentieux conduisant à des décisions de reclassement de certains ports communaux en ports départementaux, justifiées par l'émergence d'une activité à caractère commercial de ces ports, notamment d'embarquement de passagers ou de pêche, ce qui crée une insécurité juridique préjudiciable aux initiatives. Cette situation, qui résulte de l'application des lois de décentralisation de 1983, justifie la proposition visant à permettre l'émergence de ces trafics ponctuels dans des ports de plaisance, sans reconsidérer automatiquement leur caractère de port relevant des communes ou de leur groupement.
Les ports actuellement décentralisés ne représentent que 3 à 4 % du trafic transitant par nos ports. En effet, les sept ports autonomes représentent à eux seuls 80 % du trafic total, dont la quasi-majorité des produits pétroliers, tandis que les ports d'intérêt national représentent l'équivalent de 50 % du trafic en matière de marchandises diverses, dont une grande partie est due au trafic transmanche transitant par le port de Calais. Le Gouvernement a, depuis plusieurs années, cherché à assurer une meilleure participation et collaboration des collectivités territoriales dans le fonctionnement des ports. C'est ainsi qu'ont été élaborées dans la quasi-totalité des ports d'intérêt national des chartes de place portuaire, dont une évaluation est en cours par le Conseil général des ponts et chaussées. On peut observer qu'elle a suscité une réflexion constructive sur la stratégie portuaire au sein de son territoire. Le Gouvernement en a tiré une première conséquence en créant pour ces ports, par le décret du 9 septembre 1999, des comités de pilotage stratégique rassemblant l'État, les collectivités et le concessionnaire pour orienter l'action de l'État sur la stratégie du port.
La décentralisation portuaire constitue une nouvelle étape pour rapprocher le niveau régional, chargé notamment de la cohérence en matière de transports, des ports qui, pour la plupart d'intérêt national, ont un impact qui dépasse le cadre local, s'insérant dans un hinterland régional, voire interrégional.
Pour votre Rapporteur spécial, intéresser les collectivités locales à la vie portuaire est incontestablement une nécessité. Mais il constate que, dans ce domaine comme dans d'autres, se produit un transfert de charges de l'État vers les régions et les conseils généraux, et donc vers le contribuable local. Ainsi, alors que les investissements sont de la responsabilité de l'État, celui-ci refuse de s'engager si les collectivités locales n'interviennent pas. Là encore, ce que certains appellent la « réduction du train de vie de l'État » se traduit par une augmentation de la fiscalité locale, dont tous reconnaissent qu'elle est injuste.
Par ailleurs, les ports sont pour la plupart placés dans une sévère compétition internationale qui exige le soutien de tous, y compris de l'État, à qui il appartient d'assurer un minimum de cohérence face à des règles qui sont de plus en plus d'origine communautaire et qui s'imposent à tous les ports, quel que soit leur statut.
Cependant, l'atout que nous possédons en Europe, avec deux façades maritimes ouvertes sur l'Atlantique et la Méditerranée, et qui génère de ce fait un contexte concurrentiel encore plus fort, doit conduire parallèlement à une plus grande coopération interportuaire, en favorisant l'émergence de complexes portuaires d'envergure tels que le rapprochement des ports de Boulogne-Calais-Dunkerque. Par ailleurs, indépendamment de la taille ou du trafic des ports, le Gouvernement a le devoir de préparer l'avenir en matière de développement portuaire. C'est ce qu'il fait pour les ports autonomes, notamment le projet de Donges-Est pour le port autonome de Nantes Saint-Nazaire, mais certains ports d'intérêt national revêtent un potentiel de développement en termes d'extension de capacité et par rapport au réseau transeuropéen de transport qui nécessitent une approche sans aucun doute différente en matière d'implication des collectivités territoriales. C'est le cas notamment des ports de Cherbourg, La Rochelle et Sète, directement ouverts sur la mer, qui présentent en outre un intérêt essentiel en terme de sécurité nationale de nos approvisionnements. La Rochelle est considérée par la Défense nationale comme port de commerce d'intérêt majeur, disposant d'une brigade sur le port. Ces ports peuvent de plus, dans certains cas, représenter une opportunité d'accueil de navires en cas de défaillance dans les ports autonomes proches. Ils doivent donc, ainsi que les ports autonomes, rester nationaux, mais avec une gestion associant plus étroitement les collectivités territoriales, et notamment régionales. En ce qui concerne les ports autonomes, le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement se dit tout à fait favorable à une évolution de la loi de 1965 permettant notamment une participation plus importante de la région.
Les ports, aussi bien autonomes que d'intérêt national, représentent un outil économique important pour notre commerce extérieur, et une modernisation a été entreprise afin d'améliorer leur performance. La montée des trafics ces dernières années, et tout particulièrement celui du port autonome de Nantes Saint-Nazaire, qui a connu le meilleur taux de progression ces dernières années, en est une des conséquences. Mais ce sont aussi des outils d'aménagement et de vitalisation des territoires qu'ils desservent, au bénéfice de l'emploi de nos concitoyens. Les ports maritimes sont un point nodal du réseau de transport où s'effectue la rupture de charge entre le transport maritime et un mode de transport terrestre.
Il s'agit donc de trouver le meilleur équilibre entre le souci de l'État de veiller à une cohérence des aménagements et des stratégies portuaires, au regard de clients de plus en plus volatils, et prompts à profiter des meilleures conditions en matière tarifaire et de desserte terrestre, sans que ces objectifs ne conduisent à des distorsions de concurrence franco-française, et à assurer une proximité de gestion intégrant les acteurs locaux des territoires. Il n'existe pas de modèle évident d'organisation portuaire optimale dans aucun des pays voisins. Si la distinction entre autorité compétente et gestionnaire est souvent faite, le niveau de l'autorité compétente et la forme juridique du gestionnaire varient très largement et dans certains pays selon le port.
Le Gouvernement est également favorable à une plus grande coopération entre les ports, notamment dans une logique de façade maritime. En particulier, la façade Atlantique, caractérisée par une armature portuaire diversifiée, peut valoriser cette diversité par un développement plus important du cabotage maritime et une amélioration des communications, notamment ferroviaires, en termes d'infrastructures et de services, vers le reste de l'Europe. Cette façade possède de réelles potentialités dans le positionnement de l'Europe des transports où la saturation des réseaux dans les pays voisins du Nord se fait de plus en plus sentir.
Lors des débats sur les budgets pour 2000 et de 2001,votre Rapporteur spécial avait suggéré que, à l'image de la loi sur l'intercommunalité, le Gouvernement élabore une loi sur « l'interportuarité ». On n'en est pas là, mais une expérience est actuellement tentée dans les trois ports de Boulogne, Calais et Dunkerque.
La distance extrême entre ces trois ports est de 80 km, c'est à dire de la même dimension qu'un certain nombre de ports dans le monde. Calais est le premier port d'Europe continentale pour le trafic voyageurs, Boulogne est le premier port de pêche de France et Dunkerque un grand port de commerce. Le trafic commercial de ces trois ports réunis en fait le deuxième port de commerce français en tonnage (80 millions de tonnes) et, bien sûr, le premier port de pêche de France et le premier port de voyageurs. Cela représente une belle « carte de visite »...
Faut-il fusionner ces ports comme on l'a fait pour Nantes-Saint Nazaire ? Quelle structure commune peut-on mettre en place, sachant que l'un des ports est autonome et que les deux autres sont d'intérêt national, concédés à deux chambres de commerce et d'industrie distinctes, mais avec un directeur commun.
Un rapport a été demandé à l'ingénieur général de Ponts et Chaussées Jean Smaggle qui suggère un certain nombre de solutions. Un autre ingénieur général, Jacques Rousset s'est vu confié, par le Ministre, une mission visant à favoriser la discussion entre les trois entités portuaires.
« Une promotion commune de l'ensemble des trois ports serait profitable et des actions commerciales communes sur des secteurs spécifiques permettraient d'attirer de nouveaux trafics. Tandis qu'une programmation commune des investissements d'infrastructure et une mise en commun de certains moyens génèrerait des économies et permettrait d'offrir une tarification plus attrayante » écrit Jean Smaggle.
L'ingénieur général Christian Parent a été chargé de conduire un groupe de travail ayant mission d'analyser les aspects techniques, économiques, financiers et sociaux du dossier et de bâtir une esquisse de « plan d'entreprise ».
Sur le plan juridique, plusieurs solutions ont été envisagées : association regroupant les deux chambres de commerce et d'industrie et le port autonome de Dunkerque, GIE ayant pour objet la mise en commun de certaines activités identifiées par le groupe dirigé par M. Parent, fusion complète des trois ports, ou suggestion plus innovante, création d'un nouvel établissement public regroupant les services portuaires de Boulogne, de Calais et du port autonome de Dunkerque. Ce nouvel établissement public demeurerait l'autorité concédante en se substituant à l'État, les chambres de commerce et d'industrie gardant alors leurs concessions. Ce nouvel établissement public, sorte de « communauté portuaire » pourrait élaborer les programmes d'investissement relatifs aux aspects commerciaux déjà évoqués. Une association regroupant les autorités portuaires et politiques des trois ports doit être sous peu constituée, sur l'initiative de l'ingénieur général Rousset, pour mettre sur pied cette autorité portuaire.
En 2001, l'ensemble des dotations aux ports maritimes progressait de 3,86 % en autorisations de programme mais perdait 0,53 % en crédits de paiement à cause de la baisse enregistrée sur les investissements et subventions d'investissement. Pour 2002, il est prévu des dotations en augmentation en crédits de paiement comme en autorisations de programme.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS AUX PORTS MARITIMES | |||
(en millions d'euros) | |||
Loi de finances initiale 2001 |
Projet de loi de finances 2002 |
Variation | |
Dépenses ordinaires et crédits de paiement |
|||
Entretien et exploitation |
|||
· Ports maritimes non autonomes en métropole |
9,74 |
13,14 - |
27,70 - |
· Ports maritimes dans les DOM (1) |
0,55 | ||
· Accueil des navires en difficulté dans les ports |
0,30 |
0,30 |
- |
Participation aux dépenses des ports autonomes |
|||
· Ports autonomes en métropole |
60,29 |
57,48 - |
- 4,8 - |
· Ports autonomes dans les DOM (1) |
0,07 | ||
Investissements exécutés par l'État |
|||
· Études générales |
0,35 |
0,41 |
17,14 |
· Ports maritimes en métropole et outre-mer |
17,76 |
16,76 |
- 5,63 |
· Port autonome du Havre. Port 2000 |
12,20 |
16,16 |
32,46 |
Subventions d'investissement accordées par l'État |
|||
· Ports maritimes |
0,28 |
- |
- 100,00 |
Total DO+CP |
101,54 |
104,25 |
2,67 |
Autorisations de programme |
|||
Investissements exécutés par l'État |
|||
· Études générales |
0,61 |
0,61 |
- |
· Ports maritimes en métropole et outre-mer |
25,92 |
28,92 |
11,57 |
· Port autonome du Havre. Port 2000 |
30,49 |
27,44 |
- 10,00 |
Subventions d'investissement accordées par l'État |
|||
· Ports maritimes |
0,26 |
- |
- 100,00 |
Total AP |
57,28 |
58,06 |
1,36 |
(1) En 2002, un seul article regroupe les ports de métropole et les ports d'outre-mer. Source : fascicule budgétaire « Mer ». | |||
Les dépenses d'exploitation, sauf celles liées aux accès maritimes, sont entièrement financées par le port autonome dont les principales ressources proviennent, dans des proportions stables, des droits de port (53 %), des taxes d'outillage (30 %) et des produits des domaines et concessions (13,5 %).
En revanche, l'État supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer ainsi que les dépenses relatives aux engins de dragage utilisés pour l'exécution de ces travaux.
Après une modeste augmentation en 2001, le projet de budget prévoit de réduire de 4,8 % la subvention versée par l'État aux ports autonomes pour le remboursement de leurs charges d'entretien et de réparation, qui passe de 60,29 millions d'euros (395,48 millions de francs) pour la métropole et 76.225 euros (500.000 francs) pour les ports des départements d'outre-mer à 57,48 millions d'euros (377 millions de francs) pour l'ensemble.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT POUR LES PORTS AUTONOMES MÉTROPOLITAINS | |||||||||
(en millions d'euros) | |||||||||
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (2) |
67,27 |
60,37 |
61,31 |
59,84 |
59,84 |
59,84 |
59,84 |
59,84 |
60,29 |
57,48 |
(1) dans le projet de budget pour 2002, cet article regroupe les crédits destinés aux ports non autonomes en métropole et outre-mer, alors que ces derniers bénéficiaient auparavant d'un article 50 spécifique (le transfert atteint 76.225 euros). (2) projet de loi de finances pour 2002. | |||||||||
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | |||||||||
Le fascicule budgétaire présente cette réduction comme une mesure d'ajustement aux besoins en matière d'entretien des ports maritimes. Votre Rapporteur spécial ne saurait accepter une telle explication. En effet, les ports autonomes ont d'énormes besoins en la matière. Le niveau de cette dotation, qui a stagné pendant cinq ans, avant d'augmenter de moins d'1 % en 2001, ne permet de réaliser qu'environ 50 % des dépenses indispensables, ce qui condamne les ports à en reporter une partie sur l'usager ou les collectivités locales alors qu'elles devraient relever entièrement de l'État. Cette baisse ne va pas améliorer la situation et accroît l'inquiétude de votre Rapporteur spécial.
Cette situation est d'autant plus préoccupante que les ports français se trouvent placés en position d'infériorité par rapport à leurs concurrents étrangers, qui bénéficient d'une participation supérieure de la puissance publique.
b) Les ports d'intérêt national
L'État a la charge d'une partie de l'entretien des installations d'infrastructures existantes des ports d'intérêt national. Une participation financière du concessionnaire de l'outillage public, qui perçoit par ailleurs les droits de port sur les navires et les marchandises, à laquelle s'ajoutent, le cas échéant, les participations des collectivités locales concernées, couvre l'autre partie des dépenses d'entretien. Il n'existe aucun texte réglementaire déterminant le taux des participations demandées, qui sont fixées projet par projet.
Le coût budgétaire correspondant est inscrit au chapitre 35-34.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT POUR LES PORTS NON AUTONOMES MÉTROPOLITAINS | |||||||||
(en millions de d'euros) | |||||||||
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (2) |
5,77 |
5,42 |
5,52 |
5,24 |
5,19 |
6,00 |
6,00 |
6,00 |
9,74 |
13,14 |
(1) dans le projet de loi pour 2002, cet article regroupe les crédits destinés aux ports non autonomes en métropole et outre-mer, alors que ces derniers bénéficiaient auparavant d'un article 40 spécifique (le transfert atteint près de 549.000 euros). (2) projet de loi de finances pour 2001 | |||||||||
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | |||||||||
Après trois années de quasi-stagnation, la dotation destinée aux ports d'intérêt national a connu une forte hausse de plus de 62 % en 2001. Si l'on compare le total des dotations métropole et DOM pour 2001 et la dotation pour 2002, on constate une nouvelle augmentation de 27,7 %. Les crédits destinés au fonctionnement des ports non autonomes ont plus que doublé en deux ans.
Votre Rapporteur spécial se réjouit de cette nouvelle amélioration dont il a souvent défendu la nécessité. En effet, la stagnation de ces crédits était préoccupante dans la mesure où, notamment, des opérations de rétablissement de profondeur sur la sécurité des accès nautiques sont loin d'être toutes pleinement assurées. Or, cette insuffisance d'entretien a eu pour conséquence une très forte dégradation des ouvrages. Pour remédier à cette situation, il est devenu indispensable de lancer des opérations de grosses réparations qui vont peser sur les programmes d'investissement. Les deux augmentations des crédits vont permettre de réaliser enfin ces indispensables travaux. Il est seulement regrettable que cette hausse semble se faire au détriment des ports autonomes (la réduction de dotation de la ligne 44-34-10 et la hausse de la dotation de l'article 35-34-10 ont des montants équivalents) : il serait particulièrement maladroit de négliger les uns au profit des autres, alors que tous les ports ont un égal besoin d'entretien.
S'agissant des ports autonomes, les sources de financement des investissements se répartissent, selon la nature des opérations, entre :
· l'État, pour les infrastructures exclusivement ;
· les ports autonomes, par recours à l'emprunt ou autofinancement ;
· les collectivités locales, dont les participations, qui s'inscrivent dans le cadre des contrats de plan État-région ou de conventions particulières, atteignent des montants très variables selon l'intérêt que représentent les projets pour le développement économique régional ;
· les opérateurs privés, et notamment les sociétés de manutention, qui peuvent parfois participer à la charge financière des superstructures portuaires.
En ce qui concerne les ports d'intérêt national où la maîtrise d'ouvrage de l'infrastructure appartient à l'État, ils ont tous fait l'objet d'une concession d'outillage public, généralement à une chambre de commerce et d'industrie.
En règle générale, la participation financière de l'État aux travaux d'infrastructures, s'agissant d'investissements d'un coût inférieur à celui des ports autonomes maritimes et mobilisant largement les fonds du Fonds européen pour le développement régional (FEDER), est de l'ordre d'un tiers du montant de la dépense.
Le complément est constitué par des fonds de concours du concessionnaire de l'outillage public, le plus souvent relayés par les collectivités locales intéressées. Pour les travaux de grosses réparations, l'État participe généralement à hauteur de 50 %.
Les investissements de superstructures sont entièrement à la charge du concessionnaire de l'outillage public, avec possibilités de subventions des collectivités locales et de participations d'opérateurs privés.
Une enveloppe annuelle d'emprunts pour la couverture des dépenses d'infrastructures et de superstructures est fixé dans le cadre de la programmation retenue par le comité spécialisé « Transports » du comité des investissements à caractère économique et social (CIES).
AUTORISATIONS D'EMPRUNT ACCORDÉES |
|||||||||||
(en millions d'euros) | |||||||||||
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | ||||
Ports autonomes |
38,9 |
31,7 |
21,3 |
9,1 |
5,3 |
2,3 |
3,8 |
34,2 (1) | |||
Ports d'intérêt national |
12,65 |
15,24 |
12,04 |
5,95 |
6,79 |
- |
- |
9,86 (2) | |||
(1) dont 25,92 millions d'euros pour le port du Havre dans le cadre du financement de « Port 2000 ». (2) dont 7,62 millions d'euros d'emprunt à court terme pour le port de Fort-de-France. Source : direction du transport maritime, des transports et du littoral. |
|||||||||||
Les chiffres qui précèdent démontrent que les ports se sont globalement engagés, ces dernières années, dans une politique de désendettement afin d'améliorer leur compétitivité. Ils utilisent leurs fonds propres pour maintenir un certain niveau d'investissement : en 2000, les investissements des ports autonomes ont atteint 150 millions d'euros (983,94 millions de francs), ceux des ports d'intérêt national près de 68 millions d'euros (446 millions de francs).
En comparaison, les dotations de l'État destinées aux investissements dans les ports maritimes, apparaissent bien modestes :
LES DOTATIONS D'INVESTISSEMENTS AUX PORTS MARITIMES (en millions d'euros) | |||||
LFI 1998 (1) |
LFI 1999 (1) |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 | |
Crédits de paiement |
23,25 |
24,66 |
24,54 |
17,76 |
16,76 |
Autorisations de programme |
27,36 |
27,02 |
20,62 |
25,9 |
28,92 |
(1) Jusqu'à la loi de finances pour 2000, l'article 30 concernait les seuls ports de métropole tandis qu'un article 70 était relatif aux ports d'outre-mer. Il s'agit ici du total des deux. Source : fascicules budgétaires. | |||||
Pour 2002, les crédits de paiement sont donc proposés en baisse de 5,6 % et les autorisations de programme en hausse de 11,7 %. Les premiers restent nettement inférieurs à leur niveau de 1998 (mais ils avaient été réduits de 5,1 % en cours d'exécution) mais les seconds dépassent ce niveau.
Cette progression des autorisations de programme va dans le bon sens mais demeure insuffisante car un certain nombre d'opérations de grosses réparations et de remise en état des infrastructures, dont l'entretien avait été délaissé à cause de la baisse des dotations en loi de finances et en exécution entre 1994 et 1998, devront être impérativement réalisées sans tarder, en particulier pour des exigences de sécurité.
La nécessité de rattraper le retard ne permettra pas de financer dans le même temps des investissements de capacités et des opérations de modernisation pourtant également indispensables. Pour permettre de préparer l'avenir, une remise à niveau budgétaire s'impose, de telle sorte que les crédits, tant en entretien qu'en investissement, retrouvent au moins le niveau qu'ils atteignaient au début de la décennie. Il faut également, pour que les gestionnaires des ports puissent envisager une politique à long terme, que les engagements de l'État soient contractualisés et scrupuleusement respectés.
L'augmentation des efforts budgétaires de l'État en faveur des infrastructures des ports maritimes n'est réellement sensible qu'à partir de 2000, année où est créé le chapitre consacré au projet « Port 2000 » du Havre. En 2002, il est proposé de doter ce dernier d'autorisations de programme en baisse de 10 % mais de crédits de paiement en très forte progression (+ 32,5 %). Le projet, dont l'objectif est de créer un port pour les porte-conteneurs qui soit à même de concurrencer les grands ports du nord de l'Europe, entre en effet dans sa phase de concrétisation avec le commencement des travaux : s'achèvent actuellement les opérations de mise en sécurité du site consistant dans le déminage de la zone du chantier, touchée pendant la seconde guerre mondiale. L'essentiel des travaux de construction doit commencer avant la fin de l'année 2001.
Quelle que soit la nécessité de ce projet, il provoque une concentration des crédits qui peut in fine se traduire d'une manière négative pour les autres ports, qui auraient aussi besoin de moyens renforcés.
ÉVOLUTIONS DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES
POUR L'ÉQUIPEMENT EN INFRASTRUCTURES DES PORTS MARITIMES (1)
au cours de la période 1997-2001
(en millions d'euros)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 | |||
LFI |
Après annulations |
LFI |
Après annulations |
LFI |
LFI |
LFI |
PLF | |
Autorisations de paiement |
24,64 |
21,80 |
28,07 |
27,38 |
28,01 |
55,15 |
57,01 |
59,97 |
dont « Port 2000 » |
- |
- |
- |
- |
- |
33,54 |
30,49 |
27,44 |
Crédits de paiement |
23,58 |
22,03 |
23,73 |
23,53 |
25,38 |
35,48 |
30,31 |
33,33 |
dont « Port 2000 » |
- |
- |
- |
- |
- |
10,06 |
12,20 |
16,16 |
(1) Chapitres 53-30, articles 10, 30, 40 et 63-30, article 10.
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement.
Heureusement, le volet portuaire des contrats de plan État-régions pour la période 2000-2006 prévoit un engagement de l'État d'environ 206 millions d'euros (1,35 milliard de francs) pour un montant global d'opérations contractualisées qui devrait dépasser 762 millions d'euros (5 milliards de francs). Ces engagements de l'État sont deux fois plus élevés que pour les contrats de la génération précédente (115 millions d'euros, soit 756 millions de francs). Outre les parts régionales (190 millions d'euros, soit 1,25 milliard de francs), des cofinancements viendront s'ajouter de la part des autres collectivités locales, des fonds structurels européens et des établissements portuaires. Il faut noter néanmoins que la dotation en capital de l'État au profit de « Port 2000 » est intégrée dans le financement contractualisé à hauteur de 68,6 millions d'euros (450 millions de francs).
Le projet de directive relative à l'accès au marché des services portuaires est le principal élément du « paquet portuaire » publié par la Commission européenne le 13 février 2001. Il fait suite au Livre Vert sur les ports et les infrastructures maritimes paru en décembre 1997, qui prévoyait entre autres la mise en place d'un nouveau cadre communautaire pour l'accès au marché des services portuaires.
L'objectif affiché par la Commission est de clarifier le régime des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait de nature publique ou privée. Cependant, la Commission cherche à concilier des exigences de sécurité maritime, de protection de l'environnement et d'obligations de service public. D'où l'affirmation des principes suivants : liberté de prestation (d'implantation et de choix de son personnel), reconnaissance de l'auto-assistance, possibilité pour les autorités compétentes de soumettre les prestataires à des autorisations et de limiter leur nombre.
Le champ d'application de cette directive est fondé sur des seuils de trafic par port maritime (3 millions de tonnes ou 500.000 passagers) et concerne les services aux navires, à la marchandise (comprenant plusieurs activités : manutention, stockage, groupage) et aux passagers.
Cette proposition de directive est loin de faire l'unanimité. Alors que le Parlement européen doit donner son avis en première lecture au cours de sa prochaine session, la présidence belge du Conseil n'a pas inscrit cette proposition au projet d'ordre du jour des prochains Conseils Transports.
Il apparaît d'abord que la Commission fonde sa démarche sur des justifications qui ne sont nullement démontrées. Un état des lieux complet de la situation réglementaire et de la nature des services portuaires dans les différents États membres constituerait un préalable nécessaire.
Il convient aussi de dénoncer le manque de clarté de certains concepts clés de la directive, en particulier :
- le contour exact des services visés par le projet de directive, dans la mesure où la directive n'a d'emprise que sur l'activité pouvant s'exercer sur le domaine portuaire. En ce qui concerne la manutention, la définition du champ d'application doit par exemple être précisée, notamment au regard des zones industrielles et de l'outillage portuaire ;
- la signification de la limitation du nombre de prestataires de services. En France aucune limitation n'est prévue par des textes réglementaires. Seule l'activité du pilotage, exercée par des personnes de droit privé, est totalement administrée, avec des tarifs et un effectif du nombre de pilotes fixés par l'État. Il reste néanmoins parfaitement concevable d'ouvrir un concours à des candidats européens. Quant aux autres services nautiques, la limitation est de fait mais non de droit. Des situations de monopole de fait sont constatées pour le lamanage et le remorquage, ce dernier service étant confronté à une décroissance naturelle de son activité (par amélioration des qualités man_uvrières des navires) ;
- les critères d'octroi des autorisations par l'autorité compétente. Le texte devrait au minimum se référer, conformément au Livre Vert de la Commission, à des qualifications professionnelles harmonisées au niveau communautaire. Ce point a été souligné dans la réponse faite par la France au Livre Vert. La nécessité s'en fait en particulier ressentir dans la mesure où le marché est ouvert aux navires de service battant pavillon d'un autre État membre ;
- le caractère substantiel ou non, mobilier ou immobilier des investissements, dont dépend la durée des autorisations existantes et futures. En particulier, il convient de veiller à ne pas bloquer des stratégies d'investissement du fait de durées de contrats trop courtes ;
- certaines notions qui gagneraient à être définies (utilisateur d'un port, catégories de marchandises, indépendance entre fournisseurs de services, auto-assistance).
Les seuils d'application prévus dans la directive posent des problèmes d'application. Exprimés en volume, ils ne s'adaptent pas forcément à tout type de trafic. Par ailleurs, ils s'avèrent incohérents pour les services aux navires, qui doivent être considérés au regard de l'activité nautique. Enfin, ils ne permettent pas en l'État de prévoir au minimum deux entreprises de manutention indépendantes par catégorie de trafic, disposition qui pose problème dans son application. La problématique pour les autorités portuaires françaises est plus de faire venir de nouveaux opérateurs que de limiter l'accès à cette activité.
Le rôle et la position des autorités portuaires sont encore à définir. L'exercice de l'activité de manutention sur les quais publics ne fait pas, en France, l'objet d'une autorisation ; toutes les entreprises ont accès aux outillages publics, loués avec leurs personnels par les établissements portuaires. Les récentes conventions d'exploitation de terminal confèrent à l'entreprise retenue l'organisation unifiée de la manutention. Le choix d'une autorité compétente pour organiser les procédures de limitation et de sélection lorsqu'une autorité portuaire est prestataire d'un service visé par la directive demande à être précisé.
La location par l'établissement portuaire d'outillage, de terrains bâtis ou non, ne doit pas être considérée comme une opération de service mais comme une fourniture au bénéfice du prestataire de manutention, sous forme de sous-traitance. Par ailleurs, cette location de grues doit pouvoir se faire avec le personnel correspondant, selon la technicité exigée pour la conduite de ces engins.
Enfin, l'auto-assistance est le point qui suscite le plus d'interrogations, notamment pour la manutention, le pilotage et le lamanage. Des précisions doivent être apportées sur plusieurs points techniques. De plus, deux conséquences dommageables sont à craindre avec la mise en place de l'auto-assistance pour les services aux navires : une détérioration du niveau de sécurité maritime et le risque de sectoriser le marché. Celui-ci, pour rester rentable, devrait alors faire l'objet de subventions publiques. Il serait pour le moins paradoxal que l'ouverture à la concurrence privée prônée par la Commission ne conduise d'une part à ce que les entreprises privées n'exercent leurs activités que sur les créneaux les plus rentables, d'autre part à ce que les autorités portuaires soient amenées à contribuer financièrement à des services qui ne nécessitent pas à l'heure actuelle d'interventions publiques.
Pour ce qui concerne les décisions internationales, il convient aussi de souligner que le tout récent sommet franco-espagnol vient de décider, entre autres, la mise en place d'un groupe de travail sur le développement du cabotage maritime, qui assure 45 % des flux de marchandises entre les deux pays. Il s'agit d'analyser la situation actuelle, et de promouvoir le cabotage comme mode alternatif de transport entre la Péninsule ibérique et les autres pays de l'Union européenne, à la fois sur les façades atlantique et méditerranéenne, en identifiant les obstacles éventuels. Le cabotage bénéficierait d'aides gouvernementales dans les deux pays afin que soient créées, à terme, des « autoroutes de la mer ». Dans cet objectif, il est envisagé d'associer à ces travaux d'autres pays, et en particulier l'Italie. Les accidents dramatiques survenus récemment dans le tunnel du Mont-Blanc et celui du Saint-Gothard montrent le grand intérêt du trafic maritime.
En revanche, il semble que le dossier du droit applicable aux marins effectuant du cabotage entre les États de l'Union européenne n'ait guère avancé depuis l'année dernière. Votre Rapporteur spécial avait alors attiré votre attention et celle du Gouvernement sur le problème du régime du cabotage entre les îles, dont le caractère dérogatoire devait être préservé. Il est essentiel que les marins qui servent sur des bateaux assurant la desserte des îles françaises soient régis par le droit français. Dans le cas contraire, d'une part, la protection des marins serait plus faible ; d'autre part, l'emploi maritime français en souffrirait durement puisque les marins français sur les navires battant pavillon national ne pourraient concurrencer les marins étrangers soumis à un pavillon national moins exigeant du point de vue social.
Le dispositif français de lutte contre les pollutions marines accidentelles distingue traditionnellement la lutte en mer (POLMAR-mer) et la lutte à partir du rivage (POLMAR-terre) : en effet, les techniques et méthodes de lutte ne sont pas les mêmes, et les autorités opérationnelles sont différentes. Les moyens pour lutter en mer sont assumés par le ministère de la Défense, le ministère de l'Équipement, du Logement et des Transports étant chargé de la préparation de la lutte sur le littoral.
Dans ce cadre, les moyens de lutte contre les pollutions marines accidentelles par hydrocarbures que met à disposition le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement dans le cadre du dispositif POLMAR-terre sont ceux disponibles, en investissement d'une part, sur la ligne 53-30 article 90, en fonctionnement d'autre part, sur la ligne budgétaire 35-33, article 20. Le tableau suivant met en avant la forte progression des moyens depuis le début de la législature.
LE FINANCEMENT DU PLAN POLMAR-TERRE DEPUIS 1997 EN LOI DE FINANCES INITIALE (en milliers d'euros) | ||
Fonctionnement |
Investissements (1) | |
1997 |
270 |
750 |
1998 |
270 |
960 |
1999 |
460 |
990 |
2000 |
457 |
1.220 (2) |
2001 |
610 |
1.220 |
(1) en autorisations de programme (2) Suite à la catastrophe de l'Érika, un décret de dépenses accidentelles de février 2000 a abondé cette ligne à hauteur de 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) supplémentaires. Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | ||
Si cette hausse a commencé avant la catastrophe de l'Érika, cette dernière a entraîné une accélération de la progression des crédits, en particulier des moyens d'investissement afin de permettre la reconstitution du stock des matériels POLMAR, notamment les barrages, considérablement endommagés par la nature de la marée noire et surtout par la violence des tempêtes subies. En 2000, 7,32 millions d'euros (48 millions de francs) d'autorisations de programme ont été ouverts. Les 6,1 millions d'euros (40 millions de francs) provenant de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, destinés à la reconstitution du matériel ont été affectés comme suit :
- 4 millions d'euros (26 millions de francs) au renouvellement des barrages de protection, élément le plus lourd du dispositif ;
- 1,5 million d'euros (10 millions de francs) à des équipements autres dont l'utilité a été confirmée par les services déconcentrés après l'expérience l'Érika : enrouleurs de barrages accélérant les interventions, catamarans poseurs de corps morts, bacs de stockage, outils et équipements individuels de nettoyage, produits absorbants et géotextiles pour la protection des sols des sites de stockage ;
- 0,6 million d'euros (4 millions de francs) pour des équipements complémentaires, liés aux résultats de l'étude visant à l'adaptation et la modernisation des stocks POLMAR.
Pour ce qui est de la dotation de fonctionnement, elle couvre les dépenses de fonctionnement et d'entretien des équipements dans les treize centres de stockage de matériels POLMAR, ainsi que les coûts liés aux exercices de préparation à la lutte contre les pollutions du littoral par les hydrocarbures. Ces exercices sont nécessaires à la préparation des hommes mais aussi à la vérification du matériel et des plans de pose des barrages, à l'actualisation des plans départementaux POLMAR-terre et au développement de la connaissance réciproque des diverses administrations concernées, pour rendre plus efficace le travail en commun en temps de crise. C'est pourquoi l'augmentation de la dotation d'un quart en 2001 a été utilisée pour augmenter le nombre d'exercices, conformément à l'objectif que s'est donné le Gouvernement lors des comités interministériels de la Mer de l'année 2000.
Le projet de loi de finances pour 2002 confirme l'augmentation des moyens puisque les dotations en dépenses ordinaires (chapitre 35-33, article 20) sont portées à 686.000 euros (4,5 millions de francs) et que les autorisations de programme (chapitre 55-30, article 90), après avoir été augmentées en 2000, sont maintenues au niveau atteint, soit 1,22 million d'euros (8 millions de francs).
- En ce qui concerne la dotation d'investissement (chapitre 53-30, article 90)
En 2001, elle s'élevait à 800.000 euros (5,25 millions de francs) en crédits de paiement contre 1,14 million d'euros (7,5 millions de francs ) en 2000. En 2002, il est proposé de l'augmenter de plus de 13 %, à 914.000 euros. Les autorisations de programme seront reconduites à 1,22 million d'euros (8 millions de francs), comme en 2000 et 2001.
Elles permettront d'aménager les locaux des centres de stockage POLMAR, d'augmenter progressivement le linéaire de barrages de protection et le nombre d'accessoires disponibles pour leur ancrage, ainsi que l'achat d'équipements dont l'expérience récente a montré l'utilité (équipement facilitant la rapidité des interventions, machine de nettoyage des rochers...). La recherche sera poursuivie, notamment par un projet d'études sur les possibilités de protection par barrage des zones à fort courant.
- En ce qui concerne les crédits de fonctionnement (chapitre 35-33, article 20)
Ils devraient encore progresser en 2002. 304.900 euros (2 millions de francs) couvriront les dépenses de fonctionnement courant, comme les années précédentes, mais l'enveloppe destinés aux exercices d'entraînement, qui a déjà doublé entre 2000 et 2001, va encore augmenter de 25 % pour atteindre 381.000 euros (2,5 millions de francs).
En effet, l'instruction du 2 avril 2001 relative à l'intervention des pouvoirs publics en cas d'accidents maritimes majeurs indique que « un exercice POLMAR-terre est organisé dans chaque département, et outre-mer dans chaque DOM ou TOM, tous les trois ans au moins, et un exercice majeur associant un (ou plusieurs) département(s) est organisé chaque année par façade maritime en métropole... Le ministre chargé de la mer et le ministre chargé de la sécurité civile veillent au respect de ce calendrier. Ils prévoient l'inscription à leur budget des crédits nécessaires. ». Le territoire français comptant, en métropole et outre-mer, 32 départements (ou collectivités territoriales) littoraux, le nombre d'exercices décidés par les préfets de départements devrait ainsi passer à un minimum de 10 par an à compter de 2002, l'année 2001 ayant constitué une année de transition compte tenu du grand nombre de plans en cours de révision.
Votre Rapporteur spécial tient à souligner combien il est indispensable de renforcer les moyens de prévention et de lutte contre les pollutions. La catastrophe de l'Érika et celle, finalement évitée, du Ievoli Sun ont tragiquement, mais utilement, rappelé cette nécessité.
Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par la loi du 7 janvier 1983 afin de définir les grandes orientations de zones littorales présentant une unité géographique et maritime, au sein desquelles il convient d'organiser des activités concurrentes ou complémentaires. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 rappelle qu'ils constituent un outil privilégié de gestion intégrée du littoral et le comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire du 9 juillet 2001 réaffirme l'intérêt de ces schémas.
Douze schémas de mise en valeur de la mer ont été lancés à ce jour. Les plus avancés sont celui du Bassin de Thau, qui a été approuvé par un décret en Conseil d'État du 20 avril 1995, celui du bassin d'Arcachon, dont les grandes orientations ont été définies, et ceux du littoral charentais, du golfe du Morbihan et de Guyane, en phase d'élaboration avancée. Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter l'absence de nouvelles approbations depuis six ans.
Conformément aux conclusions du bilan de la loi « littoral », le décret d'application de ces schémas est en cours de modification. Le projet vise à élargir le rôle des collectivités locales dans la procédure, ainsi que celui des partenaires socioprofessionnels ou associatifs, en s'appuyant sur les méthodes d'association et de concertation instituées dans le cadre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite SRU).
Depuis la loi de finances pour 1998, les crédits consacrés à ces opérations ne sont plus individualisés mais sont regroupés au sein d'un article Aménagement, mise en valeur et protection du littoral (chapitre 53-30, article 20) avec les crédits précédemment consacrés à l'établissement de la servitude du sentier du douanier.
Les dotations ainsi globalisées ont connu une phase de forte hausse, avant de se stabiliser depuis la loi de finances pour 2000 :
LES DOTATIONS POUR L'AMÉNAGEMENT, LA MISE EN VALEUR (en milliers d'euros) | |||||||
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|||
Crédits de paiement |
430 |
560 |
1.040 |
823 |
762 | ||
Autorisations de programme |
490 |
610 |
1.220 |
1.220 |
1.220 | ||
Source : fascicules budgétaires. |
|||||||
Ces dotations devraient permettre de répondre à l'ensemble des besoins. En effet, les schémas de mise en valeur ont un coût unitaire de l'ordre de 304.900 à 457.000 euros (2 à 3 millions de francs), et la participation financière sollicitée des collectivités territoriales est en général d'un tiers. Seules les régions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côte d'Azur font exception : elles se sont engagées dans le cadre d'un contrat de plan avec l'État à financer à parts égales leurs schémas de mise en valeur de la mer.
La loi dite SRU précitée a complété et modifié certains articles du code de l'urbanisme intéressant le littoral. Elle ne devrait pas avoir d'impact sur les questions d'élaboration et de financement des schémas de mise valeur de la mer.
Pour ce qui est des subventions d'investissements accordées par l'État pour la protection et l'aménagement du littoral (article 30 du chapitre 63-30), les moyens sont considérablement accrus : ils augmentent de plus de 94 % en autorisations de programme et de 167 % en crédits de paiement. Les premières atteignent plus de 6 millions d'euros (39,36 millions de francs), les seconds près de 3 millions d'euros (19,68 millions de francs). Ces moyens, contractualisés, seront utilisés à des opérations de protection du littoral contre l'érosion marine et les effets de la tempête, notamment dans les régions Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charente et Aquitaine.
Votre Rapporteur spécial approuve l'augmentation de ces moyens, mais il tient surtout à souligner l'ampleur des besoins : sur le 5.000 km de côte de France métropolitaine, 1.300 km sont touchés par le problème de l'érosion, qui atteint déjà des zones urbanisées.
Dans le projet de budget pour 2000, deux articles ont été créés, consacrés au rétablissement du caractère maritime de la baie du Mont-Saint-Michel, cette individualisation des crédits attestant d'une volonté politique forte. La baie s'ensable en effet chaque jour d'avantage, et des mesures de sauvetage s'imposent.
Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 23 juillet 1999 a arrêté le montage financier permettant les opérations de désensablement, sur la base d'une estimation de 99 millions d'euros (650 millions de francs) hors taxes. Étant donnés les cofinancements (Agence de l'eau, FEDER, collectivités locales), la part de financement revenant à l'État est de 43,9 millions d'euros (288 millions de francs), répartis entre le ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, le ministère de la Culture et le ministère chargé de la mer. Ce dernier prend à sa charge les travaux d'hydraulique maritime et l'organisation du transport de la terre ferme au Mont.
L'année 2000 a été consacrée à la mise au point détaillée des éléments du projet et à l'attribution des maîtrises d'_uvre nécessaires pour en assurer l'accompagnement. Des difficultés ont conduit à revoir certains aspects techniques et juridiques, ce qui explique la révision de l'échéancier et le report d'un an des enquêtes publiques. Les trois concours - pour les ouvrages d'accès dans la baie (janvier 2001), le nouveau parc de stationnement et les équipements publics (juillet 2001) et le design de la maquette (octobre 2001) - devraient tous être lancés avant la fin 2001 afin que les résultats soient disponibles pour les enquêtes publiques à l'été 2002.
Au titre V, 300.000 euros (2 millions de francs) en crédits de paiement et 530.000 euros (3,5 millions de francs) en autorisations de programme devaient couvrir les investissements exécutés par l'État (chapitre 53-30, article 50) en 2000. En 2001, en revanche, les crédits de paiement prévus étaient limités à 76.000 euros (500.000 francs) et il n'était pas envisagé d'ouvrir d'autorisations de programme. Il en sera de même en 2002 et les crédits de paiement seront encore réduits, à 46.000 euros (301.740 francs). Au titre VI (chapitre 63-30, article 50), en 2001, les subventions d'investissements ont été réduites en crédits de paiement, de 460.000 euros à 370.000 euros (de 3 à 2,4 millions de francs) mais les autorisations de programme ont augmenté de 990.000 euros à 1,52 million d'euros (6,5 à 10 millions de francs). Pour 2002, il est proposé de ne pas ouvrir de crédits de paiement et de reconduire les autorisations de programme au niveau de 2001.
Ces réductions budgétaires sont la conséquence du retard pris dans l'élaboration du projet. Dans la mesure où les autorisations de programme demeurent élevées, la poursuite de sa réalisation ne sera pas compromise.
laisser cette page blanche sans numérotation
VI.- LA FLOTTE DE COMMERCE
La flotte de commerce armée sous pavillon français est restée stable entre 1997 et 2001, tant en nombre de navires (autour de 210 navires, dont 100 immatriculés sur le registre des terres australes et antarctiques françaises, qui constituent près de 90 % de la capacité de transport de la flotte française), qu'en capacité de transport : elle a maintenu sa part dans la croissance de la flotte mondiale sur 5 ans avec une augmentation de 5,3 % (en tonnes de port en lourd), à comparer à une progression de la flotte européenne de 5,5 % et de la flotte mondiale de 6,6 %. La flotte française maintient ainsi son modeste rang de 28ème flotte mondiale.
Le projet de budget pour 2002 reconduit le dispositif d'aide à la flotte de commerce mis en place en 1999, qui prend la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux marins des compagnies maritimes. Outre le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle, l'État assure celui des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises, soumises à la concurrence internationale, qui emploient des personnels navigants sur des navires de commerce battant pavillon français. Le budget pour 2002 inclut aussi le financement du nouveau remboursement des cotisations d'allocations familiales et de chômage.
Enfin, le soutien de l'État aux investissements navals fait l'objet, depuis le second semestre de 1998, d'une mesure d'allégement fiscal pour les groupements d'intérêt économique qui acquièrent un navire, prenant la forme d'un amortissement accéléré et d'une exonération de la taxation sur les plus-values lors de la revente du navire à l'armateur. Cette mesure bénéficie à l'armateur dès lors qu'il se voit rétrocéder les deux tiers de cet avantage fiscal.
Sur un plan global, si la décennie 1980-1990 a connu un repli, notamment de la flotte pétrolière, réduite de la moitié de son effectif et des trois quarts de sa capacité, les années 1990 ont été celles d'une relative stabilisation de l'effectif de la flotte française et d'une consolidation de sa composition. Perdant encore une vingtaine d'unités l'an à compter de 1987, le niveau de la flotte reste pratiquement stable depuis 1990 avec 205 à 215 navires pour une capacité de 6 à 6,5 millions de tonnes de port en lourd (au 1er janvier 2001 : 206 navires et 6,73 millions de tonnes de port en lourd - tpl -).
La crise économique mondiale des années 1975-1985 a eu des répercussions sur l'ensemble des flottes européennes. C'est d'abord la flotte pétrolière qui est apparue en surcapacité : en France, elle a été réduite de plus de 16 millions de tonnes en 1980 à moins de 4 millions de tonnes en 1990. Les cargos français ont été touchés dans la deuxième moitié des années quatre-vingt : ils passent de près de 4,5 millions de tonnes de capacité en 1985 à moins de 2 millions de tonnes en 1992.
Depuis, comme le montre le tableau suivant, la situation s'est stabilisée, voire améliorée.
FLOTTE DE COMMERCE SOUS PAVILLON FRANÇAIS | ||||||||
Passagers |
Cargos |
Pétroliers |
Total | |||||
Année (1) |
Nombre |
1.000 tpl (2) |
Nombre |
1.000 tpl (2) |
Nombre |
1.000 tpl (2) |
Nombre |
1.000 tpl (2) |
1991 |
29 |
74 |
133 |
1.937 |
56 |
3.854 |
218 |
5.865 |
1992 |
30 |
76 |
130 |
1.933 |
56 |
3.847 |
216 |
5.856 |
1993 |
33 |
89 |
128 |
1.921 |
60 |
3.937 |
221 |
5.947 |
1994 |
31 |
94 |
124 |
1.948 |
60 |
4.117 |
215 |
6.159 |
1995 |
38 |
95 |
113 |
1.847 |
56 |
4.405 |
207 |
6.347 |
1996 |
37 |
97 |
113 |
1.556 |
59 |
4.611 |
209 |
6.264 |
1997 |
39 |
107 |
116 |
1.869 |
55 |
4.363 |
210 |
6.339 |
1998 |
38 |
107 |
113 |
1.668 |
59 |
4.788 |
210 |
6.563 |
1999 |
37 |
108 |
115 |
1.703 |
58 |
4.661 |
210 |
6.472 |
2000 |
38 |
110 |
110 |
1.903 |
61 |
5.009 |
209 |
7.022 |
2001 |
52 |
112 |
98 |
1.863 |
56 |
4.770 |
206 |
6.744 |
(1) situation au 1er janvier (2) tpl : tonne de port en lourd. Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral. | ||||||||
Grâce à la croissance américaine et au développement économique rapide de l'Asie, le transport de pétrole a atteint un nouveau palier entre 1989 et 1991 mais ce n'est qu'à compter de 1995, sous l'effet d'un redressement de la croissance européenne alors activée par la demande extérieure, que les divers secteurs de la flotte des pays occidentaux remaniés ont pu être consolidés. C'est ainsi que la flotte pétrolière française maintient depuis 1995 la capacité de ses 55-60 navires à un niveau régulièrement supérieur à 4,5 millions de tonnes de port en lourd (4,77 au 1er janvier 2001).
La capacité de la flotte sèche s'est stabilisée dans la seconde partie des années 1990. Depuis, elle est composée d'une quarantaine de navires à passagers et de 110 à 115 navires de charge, l'ensemble représentant une capacité d'emport toujours voisine de 1,6 à 1,8 million d'unités de jauge. Au cours de l'année 2000, le nombre de navires à passagers est même passé de 38 à 52 et sa capacité a dépassé les 110 milliers d'unités de jauge.
Cette crise de l'armement a bien entendu minoré les capacités de renouvellement de l'ensemble de la flotte et s'est traduite directement en terme d'âge moyen des navires, plus particulièrement au sein de l'armement pétrolier du fait de son importance et de la place qu'il tenait dans l'emploi maritime.
La première moitié des années 1990 a été marquée par un vieillissement moyen de la flotte de 2 ans, qui n'a pas encore été compensé : l'âge moyen de la flotte pétrolière est actuellement de 18 ans, celui des cargos et des navires à passagers de 10 ans, avec des situations plus contrastées pour certains secteurs, les uns ayant relativement mieux réussi que d'autres leur adaptation aux nouvelles conditions.
Au sein de la flotte pétrolière, les transporteurs de pétrole brut et les navires gaziers ne se sont guère renouvelés jusqu'en 1999, tandis que les caboteurs ont bénéficié d'investissements nouveaux au cours de la dernière décennie. Par ailleurs, les gros navires de ligne ont été remplacés par des porte-conteneurs ou par des transporteurs spécialisés de colis lourds qui sont exploités à la demande, et non plus en ligne, et dont les capacités unitaires sont nettement plus faibles. La flotte des vraquiers est particulièrement jeune (3,5 ans en moyenne) et doit s'accroître encore grâce à des livraisons d'unités supplémentaires déjà commandées.
Enfin le secteur des navires à passagers a évolué favorablement, gardant son âge moyen de 10 ans mais avec un doublement de la capacité. Il offre aujourd'hui 45.000 places de passagers et 16.000 pour les voitures, l'évolution de capacité ayant bien sûr résulté de la modernisation du secteur le plus important, celui des transbordeurs. Mais la caractéristique la plus nouvelle concerne le secteur des paquebots de croisière ou mixtes qui compte maintenant 6 unités toutes entrées en flotte au cours de la décennie.
Il y a donc eu globalement, au cours de la décennie écoulée, un incontestable mouvement général de renouvellement de la flotte, sans doute insuffisant dans certains secteurs et trop lent dans la première partie des années 90, mais s'accélérant progressivement par la suite : 35 entrées de navires neufs sont intervenues entre 1992 et 1996 ; 39 lors des quatre années suivantes, renouvelant près de 20 % de l'effectif et un peu plus du tiers de la capacité d'emport de la flotte française.
Ces renouvellements sont largement à mettre au crédit des efforts et de la politique de l'État, visant à l'adaptation de l'ensemble des secteurs de la flotte aux données internationales nouvelles, à l'évolution des besoins français et à la sauvegarde d'une compétence et d'un savoir français dans le transport maritime. Les transporteurs de pétrole brut et de gaz naturel, secteur qui avait le moins participé à cet effort de renouvellement, semblent s'y être engagés à leur tour avec 7 navires neufs entrés en flotte depuis le 1er janvier 1999. Seules des inquiétudes demeurent sur la disponibilité de petits caboteurs secs, qui reste encore sérieusement réduite, et sur le devenir des transporteurs spécialisés de voitures, dont les cinq unités auront toutes dépassé les vingt ans en 2002.
L'évolution de la situation ainsi retracée ne prend toutefois pas encore en compte la totalité des effets des dispositions successives adoptées en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce qui ont incité à la passation de nombreuses commandes dont les livraisons sont encore à venir.
Créé par la voie réglementaire en mars 1987, puis, le décret ayant été annulé par le Conseil d'État, par l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports, le registre des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) compte une centaine de bateaux (sur près de 210), qui représentent 90 % de la capacité de transport de la flotte française.
Ce registre est ouvert aux navires de commerce, de pêche ou de plaisance qui y font une touchée au moins par trimestre et dont l'armateur y dispose de son siège ou d'une agence et les autres navires appartenant à des classes définies par voie réglementaire, en fonction de leurs caractéristiques techniques ou de leur mode d'exploitation, à condition qu'ils ne fassent pas de touchées exclusivement dans les ports de France métropolitaine. Les marins embarqués sur les navires doivent être français dans une proportion minimale définie par voie réglementaire (la proportion est actuellement de 35 %, sans que le décret en Conseil d'État prévu n'ait été pris) ; le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance doivent être français.
Dans leur rapport sur l'avenir de la flotte de commerce française, les deux ingénieurs généraux des Transports et des travaux publics Jean-Yves Hamon et Jean-Claude Dubois ont mis en évidence les problèmes à la fois économiques, sociaux et juridiques posés par ce registre bis. Le dispositif juridique est incomplet et la pratique floue et incertaine : les armateurs appliquent le code du travail maritime métropolitain aux marins français, en pratique les officiers, alors que les équipages sont régis par des contrats présentés comme internationaux ou relevant du droit de leur pays d'origine ou d'un autre pays. Les syndicats se plaignent donc des conditions de travail, et les armateurs demandent des allégements de charges supplémentaires pour rester sous ce registre bis le plus cher du monde.
Le ministre chargé des transports soutient donc la réforme de ce registre, dont le principe a été validé par le Comité interministériel de la mer, le 27 juin 2000. Au printemps dernier, un quasi-consensus semblait s'être dégagé pour assouplir les règles d'emplois de marins étrangers sur les navires immatriculés aux TAAF. La règle, non écrite, des 35 % de marins français ne s'appliquerait plus par bateau, mais au regard de la totalité de la flotte d'un armateur au moment de la parution des textes. Ce dernier pourra donc employer une majorité de Français sur un gros navire, et beaucoup moins sur un petit caboteur fortement soumis à la concurrence, jusqu'au minimum légal qui impose la nationalité française au commandant et à son adjoint. Cet assouplissement devrait notamment faciliter la formation des officiers français, qui doivent monter progressivement les échelons. Quant aux navires entrés dans la flotte après la publication des textes, la règle des 35 % ne s'appliquera pas : la composition de l'équipage sera du seul ressort de la négociation entre l'armateur et ses représentants syndicaux. En contrepartie, les armateurs devraient prendre des engagements en termes d'emplois et de conditions sociales des navigants, accepter d'améliorer les conditions d'emploi des marins étrangers et la représentation et les moyens de fonctionnement des syndicats.
Le Gouvernement a donc proposé que soit modifié l'article 26 de la loi relative aux transports précitée pour prévoir que le nombre de marins français à bord des navires puisse résulter non seulement de la voie réglementaire, mais aussi de la négociation entre partenaires sociaux. Un amendement en ce sens a été introduit dans la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'adaptation du droit applicable outre-mer. Le ministère étudie également l'ensemble des projets de textes réglementaires nécessaires à la réforme de ce registre.
Les partenaires sociaux ont engagé des discussions concernant les moyens de fonctionnement des organisations syndicales et concernant les marins étrangers embarqués sur les navires immatriculés aux TAAF. Elles ont conduit en juin 2001 à deux protocoles d'accord en attente de signature.
Le caractère équilibré de ces négociations explique qu'un seul syndicat s'y soit opposé. Mais cette opposition dure et constitue un véritable blocage, puisqu'elle empêche la signature d'un accord attendu par les marins et les armateurs. L'urgence de la conclusion de cet accord et de sa traduction réglementaire est accrue par le fait que l'octroi, aux navires sous pavillon TAAF, des nouveaux remboursements par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail est désormais subordonnée à la réforme du registre.
Ces interventions prennent essentiellement deux formes : les subventions à la flotte de commerce et le dispositif des groupements d'intérêt économique fiscaux, en faveur de l'investissement maritime.
L'aide à la flotte de commerce s'est essentiellement exercée, entre 1990 et 1997, à travers le plan pluriannuel de soutien qui comportait quatre volets : l'aide à l'investissement, l'aide à la consolidation et à la modernisation, le remboursement de la taxe professionnelle et l'allégement des cotisations patronales de l'ÉNIM.
Afin de respecter les nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne, l'État a mis en place un plan global de mobilisation de tous les acteurs du secteur maritime visant à développer la compétitivité des armements et à soutenir l'emploi. Lors de la réunion du Comité interministériel du 1er avril 1998, ont été décidées deux mesures qui s'inscrivent dans le cadre de la réglementation européenne ; le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes. Le financement de ces subventions est inscrit au chapitre 45-35, tandis que le chapitre 63-35, qui finançait des aides à l'investissement, à la consolidation et à la modernisation des navires, n'est plus doté.
ÉVOLUTION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES À LA FLOTTE DE COMMERCE | ||||||
(en millions de euros) | ||||||
Chapitre 45-35 |
Chapitre 63-35 |
Chapitre 63-35 | ||||
Loi de finances initiale |
Disponible |
Loi de finances initiale |
Disponible (2) |
Loi de finances initiale |
Disponible (2) | |
1997 |
17,23 |
45,23 |
30,18 |
32,47 |
30,69 |
39,63 |
1998 |
16,77 |
30,79 |
28,97 |
36,36 |
26,37 |
27,54 |
1999 |
30,49 |
62,88 |
- |
- |
- |
- |
2000 |
51,53 |
51,98 |
- |
- |
- |
- |
2001 |
62,57 |
66,01 |
- |
- |
- |
- |
2002 (3) |
75,68 |
(nd) |
- |
- |
- |
- |
(1) Disponible = loi de finances initiale + reports + loi de finances rectificative à l'exception de 1998. | ||||||
(2) Disponible = loi de finances initiale + reports + loi de finances rectificative + dégagements d'autorisations de programme ou reversements. | ||||||
(3) Pour 2002, il s'agit des chiffres du projet de loi de finances. | ||||||
Source : ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | ||||||
En premier lieu, les crédits correspondant au remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle, désormais ouverts en loi de finances initiale, s'élèveront à 15,46 millions d'euros (101,41 millions de francs) pour 2002, contre 15,09 millions d'euros (98,98 millions de francs) en 2001. Les remboursements sont en effet à la hausse : ils ont atteint 13,9 millions d'euros (91,2 millions de francs) en 2000 (pour la taxe de 1999) et 15,28 millions d'euros (100,2 millions de francs) en 2001 (pour la taxe 2000).
Par ailleurs, l'année 2002 constituera la quatrième année du remboursement par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels naviguant sur des navires de commerce battant pavillon français. Les crédits correspondants sont inscrits sur le chapitre 45-35, article 50.
Sont éligibles à ce dispositif les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. Actuellement, ce secteur regroupe aussi bien les armements dont les navires sont immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises que les armements dont les unités effectuent des navigations internationales ou transocéaniques. Pourtant, dans les prochaines années, compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, et en conséquence de son ouverture à la concurrence internationale, d'autres armements deviendront éligibles à cette aide, ainsi les compagnies maritimes desservant la Corse, au premier rang desquelles, la société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM), désormais soumises à la concurrence internationale.
L'éligibilité des entreprises est aussi subordonnée à un engagement de leur part, pris au début de l'année au titre de laquelle sont effectués les versements de contribution sociale, sur la définition d'objectifs concernant l'emploi, la formation professionnelle initiale et continue et la configuration de la flotte sous pavillon français. Les entreprises ayant un nombre de navigants supérieurs à 250 doivent en outre présenter un plan d'entreprise triennal dans lequel s'insèrent les objectifs cités précédemment et qui précise les actions prévues en matière d'amélioration de la productivité et de la compétitivité.
En 2000, 38 armements ont bénéficié de ce remboursement de charges, pour un montant total de 2,06 millions d'euros (13,5 millions de francs). En 2001, le montant devrait être supérieur en raison de la prise en compte des armements desservant la Corse.
En outre, le projet de budget pour 2002 se traduit par une augmentation de la dotation du chapitre 45-35 article 50 pour financer le remboursement des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage versées au titre des personnels navigants sur les navires sous registre métropolitain et des départements d'outre-mer, remboursement qui a été mis en place à la suite des décisions du Comité interministériel de la mer du 27 juin 2000.
Compte tenu de ce nouveau remboursement, le total des crédits qu'il est proposé d'ouvrir en 2002 à cet effet atteint 42,84 millions d'euros (281 millions de francs) à comparer aux 29,88 millions d'euros (196 millions de francs) inscrits au budget 2001. Le bénéfice de ce dispositif sera étendu aux navires sous registre TAAF dès qu'un accord aura été conclu entre les partenaires sociaux sur la rénovation de ce registre.
Par ailleurs le remboursement par l'État à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de la Compagnie générale maritime est poursuivi au niveau réel des dépenses. La dotation du chapitre 45-35 article 30 s'élèvera à 16,46 millions d'euros (108 millions de francs) en 2002. Elle enregistre une diminution progressive : elle était de 17,59 millions d'euros (115,38 millions de francs) en 2001, de 18,14 millions d'euros (119 millions de francs) en 1999.
Il faut signaler à ce propos que les zones d'ombre autour de la privatisation de la CGM, dénoncées par votre Rapporteur spécial dans son rapport budgétaire précédent() ont été largement confirmées depuis. Lors de plusieurs perquisitions effectuées en décembre 2000, les enquêteurs ont découvert des preuves écrites du désaccord entre le ministère de l'Économie et des Finances, le ministère des Transports et le cabinet du Premier ministre quant au choix du repreneur de la compagnie. Il apparaît que le choix de la Compagnie maritime d'affrètement (CMA) aurait été motivé par le fait que, « intuitivement », l'offre de la CMA apparaissait davantage « porteuse de développement futur pour le transport maritime français » que celle présentée par Jean-Jacques Augier, qui était pourtant jugée « plus sûre socialement et plus satisfaisante industriellement » par le ministre de Finances. Surtout, a été découverte la preuve écrite de la participation de conseillers du président de la République à plusieurs réunions interministérielles sur cette privatisation : la mention de la préférence du chef de l'État pour la CMA figure, manuscrite, sur la note qui a déterminé le choix de cette compagnie. Le vente pour 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) de la CGM qui venait de recevoir 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs) de l'État a permis au propriétaire de la CMA de renflouer cette dernière, qui est depuis florissante. Après l'avoir mis en examen pour abus de biens sociaux en 1998, le parquet de Nanterre a délivré un réquisitoire supplétif pour escroquerie à la privatisation. Personne n'a encore été mis en examen dans ce cadre, mais les découvertes des enquêteurs permettent d'y voir un peu plus clair.
Enfin, le projet de budget pour 2002 introduit une dotation de 915.000 euros (6 millions de francs) sur l'article 60 - Subvention au transport maritime à courte distance, créé en 2001 mais non doté, afin faciliter le développement du transport maritime à courte distance. Cet objectif est partagé par l'Union européenne pour laquelle le cabotage constitue un mode de transport intéressant grâce la sécurité qu'il offre et une réponse à la saturation de certains axes routiers intra-européens.
L'ancien dispositif dit « des quirats », qui concernait l'acquisition de parts de copropriétés de navires de commerce a eu des résultats appréciables : un huitième de la flotte française a été renouvelé, l'investissement maritime a fortement crû (en 15 mois, c'est plus de 3 ans et demi de l'investissement moyen constaté les années précédentes qui a été financé) et 550 emplois de navigants et sédentaires ont été créés. En outre, les commandes induites ont permis de maintenir environ 5.000 emplois dans la construction navale. Mais ce régime est apparu trop coûteux pour les finances publiques : environ 0,61 milliard d'euros (4 milliards de francs).
Le nouveau dispositif fiscal issu de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 permet notamment de favoriser l'investissement maritime, s'agissant aussi bien des navires de charge que des navires à passagers. Elles comportent un amortissement exceptionnel des navires qui seront détenus par des groupements d'intérêt économique (GIE), ainsi que la rétrocession à l'utilisateur du navire des deux tiers de l'avantage fiscal. Enfin, la revente du navire par le GIE à l'utilisateur, lorsque les deux tiers de la durée normale d'utilisation du bien sont écoulés, fait l'objet d'une exonération de la taxation sur les plus-values de cession. Ce dispositif, par les avantages qu'il procure tant à l'investisseur qu'à l'armateur, doivent permettre d'encourager le secteur maritime à maintenir et à développer le nombre de navires qui battent pavillon français ainsi que les emplois correspondants.
LES RÉSULTATS DU DISPOSITIF DE GIE FISCAL (en millions d'euros) | |||
Au 1er juillet 1999 |
Au 1er juillet 2000 |
Au 1er juillet 2001 | |
Nombre de dossiers déposés |
15 |
33 |
49 |
Nombre de navires concernés |
22 |
48 |
70 |
Nombre de dossiers acceptés |
6 |
18 |
26 |
Nombre de navires concernés |
(nc) |
24 |
33 |
Montant de l'investissement réalisé |
162,25 |
926,51 |
1.321,00 |
Source : d'après ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement. | |||
Au 1er juillet 2001, les agréments délivrés concernent 11 navires à passagers (un navire à grande vitesse, 5 transbordeurs et 5 vedettes à passager) et 22 navires de charge (4 porte-conteneurs, 4 pétroliers, 4 chimiquiers, 2 gaziers, 3 câbliers, 2 remorqueurs, 2 sabliers, 1 vedette rapide). L'avantage fiscal consenti au titre de ce nouveau dispositif représente environ le quart du total investi.
Le dispositif fiscal du GIE remplit désormais pleinement son rôle de soutien à l'investissement naval. Il contribue à renouveler et à diversifier la flotte et s'avère bien adapté pour renouveler les unités anciennes. Dans ce domaine, il se révèle comme un outil précieux notamment en matière de sécurité. A ce titre, lors du Comité interministériel de la Mer du 28 février 2000, afin d'accélérer le renouvellement des navires transportant des matières polluantes ou dangereuses, le Gouvernement a décidé que ces navires devront bénéficier d'une attention particulière dans le cadre de ce dispositif de GIE fiscal auxquels ils sont éligibles. Cette mesure permettra de doter la flotte française d'unités bénéficiant de conditions de sécurité maximales grâce aux techniques mises en _uvre, telles que la double coque, et grâce aux équipages français hautement spécialisés.
S'agissant du pavillon des navires, à l'issue de la procédure d'instruction des agréments qui implique l'avis technique du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement, le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie lui a fait connaître les dossiers agréés portant sur les navires battant pavillon français. Ces navires sont, selon le cas, inscrits sous le registre des TAAF ou de la France métropolitaine.
Si le système du GIE fiscal donne pleinement satisfaction, il y a cependant une exception dans le domaine des pétroliers. En effet, le GIE est le propriétaire du navire et assume la responsabilité qui en découle. Or, les États-Unis considèrent que, en cas de pollution, c'est le propriétaire du navire qui est responsable de manière absolue et illimitée. Dès lors, les banques, copropriétaires par le biais du GIE, refusent de participer à un investissement dans un pétrolier si celui-ci fréquente les côtes américaines. Compte tenu des dramatiques problèmes de pollution qu'a connus notre pays, la modernisation des pétroliers est, plus encore sans doute que pour d'autres navires, indispensable. Le renouvellement de la flotte pétrolière est donc impératif mais il se heurte à cette réticence des banques et donc à l'inapplicabilité du système du GIE fiscal. Votre Rapporteur spécial sait que le Gouvernement a conscience de ce problème et lui demande de trouver au plus vite une solution.
La pêche est rattachée au ministère de l'Agriculture, mais tout ce qui concerne la partie « navigation » (sécurité, statut des marins...) dépend du ministère chargé des transports. Votre Rapporteur spécial se fait donc l'interprète des professionnels de la pêche hauturière, car il partage leurs inquiétudes : les chalutiers français qui exploitent les mers lointaines sont, pour nombre d'entre eux, anciens et leur renouvellement s'impose, pour des raisons de sécurité et d'efficacité, mais également eu égard à l'équilibre de notre balance commerciale. La France importe une part importante des produits de la mer qui y sont consommés ou transformés. La diminution des totaux admissibles de captures et des quotas de pêches accordés par l'Union européenne ne permet pas aux navires de pêche artisanale ou semi-industrielle de diminuer ce déficit. Seule l'exploitation de mers lointaines le permettrait. Le renforcement et la modernisation de notre flotte de chalutiers industriels seraient donc très bénéfiques pour notre pays.
Un moyen existe, relativement aisé à mettre en place, pour favoriser cette modernisation : l'application aux navires de pêche de plus de 30 mètres du dispositif de GIE fiscal. Votre Rapporteur spécial demande donc de façon pressante que cette question soit traitée le plus rapidement possible, en concertation avec le ministère chargé de la pêche.
3.- La nécessité de soutenir le trafic maritime transmanche
Le 1er juillet 1999, conformément à la directive communautaire adoptée en 1991 par le Conseil des ministres des finances, le régime des ventes hors taxes en vigueur dans les aéroports, les avions, les bateaux et les ports est aboli pour les voyageurs se déplaçant à l'intérieur de l'Union européenne. Malgré les efforts de la France qui souhaitait la prolongation de la période transitoire, ce que défendait également votre Rapporteur spécial dans son rapport spécial sur les crédits de la Mer pour 1999, l'application de la directive n'a pas été reportée. Elle touche fortement les armateurs assurant les liaisons transmanche, quelques années seulement après l'ouverture du tunnel sous la Manche qui les a déjà affaiblis.
a) La baisse du trafic transmanche et ses conséquences pour les armements
L'année 2000 a été le premier exercice complet sans ventes hors taxe. Au niveau su port de Calais, les effets de cette mesure sur l'ensemble du trafic sont très sensibles : le nombre de passagers chute de 12 %, celui des voitures de 15 %. Si le trafic fret transmanche progresse globalement de près de 10 %, sa part maritime baisse de 5,5 %.
SeaFrance, seule compagnie maritime française sur le détroit et dont la clientèle est pour les trois quarts britannique, est la plus pénalisée par la fin du commerce hors taxe. Les ventes à bord, qui représentaient 48 % de ses recettes en 1998, dernière année complète du hors taxe, sont tombées à 37 % en 1999, année « mixte », et ne représentent plus de 18,9 % du chiffre d'affaires de la compagnie en 2000. Cette même année, le trafic passagers a reculé de 25 % et le nombre de véhicules transportés de 20 %. L'activité fret a aussi diminué de 6,6 %. Le chiffre d'affaires de la compagnie a perdu 13 % entre 1999 et 2000 et le bénéfice net de 2,5 millions d'euros (16,8 millions de francs) enregistré en 1999 a cédé la place, en 2000, à une perte nette de 3,5 millions d'euros (23,1 millions de francs).
Compte tenu de la nature de son réseau et du poids de ses autres activités, Brittany-Ferries (BAI) était moins dépendante des ventes hors taxes qui ne représentaient que 18 % de son chiffre d'affaires en 1998. Néanmoins, sur ce secteur de la Manche-Ouest, le trafic s'inscrit en baisse pour l'année 2000, pour la deuxième année consécutive, avec - 6,6 % pour les passagers et - 4,5 % pour le fret. Les résultats de l'année 2000 sont donc encore positifs (6,7 millions d'euros, soit 44 millions de francs, de résultat courant avant impôt), mais nettement moins bons que ceux de 1999 (26 millions d'euros, soit 170 millions de francs).
Ainsi, en ce qui concerne le résultat des entreprises, la régression du trafic passager sur la Manche a été partiellement compensée par une révision des tarifs à la hausse en 1999 et 2000. La suppression des ventes hors taxes a conduit à la disparition d'une partie de la clientèle et a privé les armateurs français de la zone d'une source importante de recettes annexes au transport. En ce sens, elle a indiscutablement fragilisé leur situation financière et plusieurs exercices seront nécessaires pour en mesurer tous les effets.
b) Les répercussions sur les ports
L'effet de la suppression des ventes hors taxe est variable selon les établissements portuaires. Modestes pour le port de Saint-Malo, elles sont difficilement mesurables pour celui de Dieppe, dont l'activité transmanche a été accrue par l'ouverture de nouvelles lignes.
Les conséquences pour Calais sont importantes, comme le tableau suivant le met en évidence.
RÉPERCUSSIONS DE LA SUPPRESSION DES VENTES HORS TAXES
SUR LE TRAFIC TRANSMANCHE AU DÉPART OU À L'ARRIVÉE DE CALAIS, DE 1999 À 2001
1998-1999 (1) (en milliers) |
1999-2000 (1) (en milliers) |
Variation |
2000-2001 (1) (en milliers) |
Variation | |
Nombre de passagers ordinaires |
7.927 |
8.166 |
3 |
7.431 |
- 9 |
Nombre de passagers excursionnistes |
9.984 |
7.289 |
- 27 |
6.770 |
- 7,1 |
Nombre de véhicules dont : |
3.326 |
2.745 |
- 17,5 |
2.478 |
- 9,7 |
- autocars |
157 |
156 |
- 0,7 |
142 |
- 8,5 |
- véhicules commerciaux |
1.316 |
1.370 |
4,1 |
1.333 |
- 2,7 |
(1) année flottante du 1er juillet au 30 juin.
Source : direction du transport maritime, des ports et du littoral.
La diminution sensible du trafic a eu pour conséquence un net recul des recettes portuaires perçues par le concessionnaire de l'outillage public dès 1999. La chambre de commerce et d'industrie de Calais a décidé, à compter du 1er janvier 2000, de mettre à zéro la taxe d'usage et pour le débarquement et l'embarquement des passagers ordinaires et des excursionnistes en vue d'aider et d'accompagner temporairement les compagnies de navigation dans la période suivant la suppression des ventes hors taxes. Cette mesure et les baisses de trafic du premier semestre 2001 ont conduit à des résultats financiers plus dégradés que prévus : les droits de port ont perdu 6,3 % en un an et la taxe d'usage 12 %, soit une perte totale de recettes de 9,6 %. La chambre de commerce poursuit néanmoins sa politique de réduction des tarifs dans le cadre de la nouvelle redevance passagers (droit de port) créée en juin 2001.
Votre Rapporteur spécial avait signalé l'an dernier que les difficultés du trafic transmanche toucheraient l'ensemble des ports intéressés, mais essentiellement celui de Boulogne : bien que premier port de pêche français, celui-ci tirait, il y a une quinzaine d'années, 55 % de ses ressources de ce trafic... Ces prévisions se trouvent hélas confirmées, et même au-delà : Boulogne n'a plus aujourd'hui aucun trafic transmanche, c'est-à-dire ni passagers, ni fret.
Depuis le 30 septembre 2000, le port de Boulogne se voit en effet privé de tout trafic passager transmanche. La liaison assurée par Hoverspeed a certes été touchée par la suppression des ventes hors taxes, mais fallait-il pour autant l'abandonner ? La ligne passager a été arrêté le 30 septembre 2000 pour une fermeture censée être hivernale, mais elle n'a pas été rouverte au printemps 2001, la société ayant décidé de recentrer ses activités sur Calais. Les représentants syndicaux s'étonnent de ce transfert car les études réalisées par un cabinet spécialisé montrent nettement que la ligne au départ de Boulogne était plus rentable que celle au départ de Calais. Les derniers chiffres connus leur donnent raison puisque, alors que l'équipement sur Calais a été renforcé, le nombre de passagers embarqués par navire, en 2001, est de 244, quand il était en moyenne de 292, à Boulogne, en 2000. Votre Rapporteur spécial s'interroge légitimement sur les raisons véritables de ce transfert... Il ne s'agit pas de ranimer une « guerre » entre les deux ports voisins de Boulogne et de Calais, mais si l'un voit son trafic baisser, l'autre a tout perdu.
Si aucune ligne nouvelle n'est créée, la perte pour la chambre de commerce et d'industrie de Boulogne atteindra 2 millions d'euros (13,5 millions de francs), tandis qu'elle sera de 72.400 euros (475.000 francs) pour le pilotage. Mais les conséquences de la disparition du trafic passagers sont encore plus dramatiques pour le commerce boulonnais : le port est en effet au c_ur de la ville et de nombreux passagers venaient en fait passer la journée à Boulogne et y fréquentaient les commerces.
Après l'abandon par Hoverspeed du trafic passagers, l'armement Marfret assurerait une liaison fret Boulogne-Folkestone. De nombreux transporteurs préfèrent en effet utiliser cette liaison, notamment parce qu'elle est plus près et de Paris et de Londres. Il y a six mois, cet armement a dû renoncer, non par manque de clients, bien au contraire, mais car il n'a pu accoster à Folkestone. Ce port, en effet, privatisé par le gouvernement de Madame Thatcher, n'est plus entretenu et n'est plus adapté aux navires du XXIème siècle. Son propriétaire, actionnaire principal de Hoverspeed, ne veut pas y entreprendre de travaux, d'autant que les investissements à réaliser seraient de l'ordre d'au moins 150 millions d'euros (1 milliard de francs).
Un libre accès au port de Douvres permettrait de retrouver une liaison avec Boulogne. Mais les autorités portuaires de Douvres invoquent le fait que le port est saturé... Personne ne peut nier qu'il est effectivement très fréquenté : c'est le premier port de voyageurs d'Europe et sans doute du monde.
Mais votre Rapporteur spécial s'interroge : des discussions entre un armateur et la chambre de commerce et d'industrie de Boulogne, visant à rétablir une liaison de fret avec Douvres, étaient très avancées. Hélas, une déclaration dramatiquement intempestive parue dans la presse a dévoilé l'état d'avancement des négociations et les a fait avorter... Les puissants armateurs qui travaillent sur Douvres ne souhaitent pas voir apparaître un concurrent, aussi modeste soit-il, et incontestablement les autorités portuaires de Douvres sont soumises à de fortes pressions. Votre Rapporteur spécial se propose de saisir la Commission européenne de cette question qui relève, lui semble-t-il, d'une atteinte à la libre concurrence.
Il existe, dans l'immédiat, une solution, modeste certes, mais qui redonnerait confiance aux Boulonnais, que votre Rapporteur spécial avait évoquée l'an dernier et que le Gouvernement peut efficacement contribuer à mettre en place dès maintenant. Le nouveau navire de la compagnie Seafrance, le Rodin est maintenant en service sur Calais-Douvres et votre Rapporteur spécial s'en réjouit. Le Manet qui assurait auparavant la même liaison est donc disponible. Il pourrait facilement être mis en service pour quelques liaisons par jour entre Boulogne et Douvres, car Seafrance dispose de plusieurs « slots » libres dans ce port, lesquels lui permettraient de l'accueillir.
Votre Rapporteur spécial doit ici rappeler que le Gouvernement porte une responsabilité certaine dans le traumatisme subi par le port de Boulogne : quand, en 1986, le traité a été signé par les deux gouvernements britannique et français décidant de créer un « lien fixe » au travers de la Manche, plusieurs rapports avaient prévu que, si rien n'y mettait obstacle, le trafic maritime se concentrerait sur Calais et, paradoxalement, serait en augmentation ! Ces deux prévisions se sont avérées exactes. Aussi, un « bleu Matignon » précisait que le Gouvernement français avait un devoir de solidarité l'égard des ports touchés...
Aujourd'hui, le moment est venu de traduire en actes concrets cette solidarité : le Gouvernement français peut demander à la SNCF, dont Seafrance est la filiale à 100 %, de renoncer à vendre le Manet et de l'affecter à Boulogne ! Les transporteurs routiers sont prêts à rétablir la ligne Boulogne-Douvres, quasiment du jour au lendemain...
Laisser cette page blanche, sans numérotation
Au cours de sa séance du mercredi 17 octobre 2001, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits de la Mer et l'article 73, rattaché à ce budget.
Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, un débat a eu lieu.
M. Pierre Hériaud a estimé que le transfert des crédits de personnel sur la section des services communs du ministère nuirait effectivement à la lisibilité des crédits de la Mer. La stabilité des moyens de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) devrait lui permettre de poursuivre sa modernisation. En revanche, les investissements dans les ports ne doivent pas seulement favoriser leur compétitivité, mais aussi améliorer la protection du littoral. Or, comme la commission d'enquête sur la catastrophe de l'Érika l'a bien montré, il faudrait des investissements de 460 millions d'euros (3 milliards de francs) par an pour équiper les ports d'une zone destinée au débalastage des navires. Les moyens prévus dans ce budget ne sauraient suffire à cet égard. Le rapport sur l'Érika est un rapport de plus, et rien n'est vraiment fait pour s'assurer de la sécurité de certains navires.
Votre Rapporteur spécial a expliqué que le problème des débalastages sauvages ne pouvait être réglé que par l'Organisation internationale de la Mer, qui devrait exiger un certificat de débalastage de tout navire qui quitte un port, mais il s'agit d'un problème mondial qui doit être traité à ce niveau. Quant aux crédits destinés à la SNSM, ils sont désormais suffisants et n'ont plus à être abondés par la réserve parlementaire.
La Commission a ensuite adopté un amendement (n° 37) proposé par votre Rapporteur spécial au titre III de la section Mer visant à maintenir les crédits des personnels en charge de l'administration de la Mer sur la section budgétaire « Mer ». Votre Rapporteur spécial, a souligné que le transfert sur les services communs nuirait à la lisibilité des crédits de la mer et irait totalement à l'encontre de la logique et des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, du 1er août 2001, qui prévoient le regroupement des crédits par programme et mission, et non par nature.
Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la Mer et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.
Elle a ensuite adopté un second amendement (n° 38), tirant les conséquences du premier en ce qui concerne la section des services communs du ministère de l'Équipement.
Prise en compte, pour le décompte des pensions des marins,
de la période de départ anticipé lié à l'exposition à l'amiante.
Texte du projet de loi :
Le 9° de l'article L. 12 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance est complété par les dispositions suivantes :
« ou une allocation de cessation anticipée d'activité versée par la caisse générale de prévoyance des marins en faveur des marins exposés ou ayant été exposés à l'amiante. ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Les dispositions envisagées permettront de prendre en compte dans le montant des pensions de retraite des marins les périodes pendant lesquelles sera perçue l'allocation de cessation anticipée d'activité pour les marins exposés et ayant été exposés à l'amiante, par analogie avec l'allocation de cessation anticipée d'activité versée au titre de l'article L. 322-3 du code du travail. Cette mesure est prise en compte sur la dotation proposée pour 2002 de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ; son coût pour 2002 est estimé à 0,3 million €.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article vise à permettre la prise en compte, dans le calcul du montant des pensions de retraite des marins, des périodes pendant lesquelles sera perçue l'allocation de cessation anticipée d'activité pour les marins exposés ou ayant été exposés à l'amiante.
L'article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une allocation de cessation anticipée d'activité calquée sur les préretraites du fonds national de l'emploi et versée aux salariés, ou anciens salariés, d'au moins cinquante ans, des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante. L'article 36 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a élargi l'application de l'article précité aux salariés ou anciens salariés spécialisés dans le flocage et le calorifugeage à base d'amiante ou ayant travaillé dans des établissements de construction ou de réparation navale dans lesquels était traitée l'amiante ainsi qu'aux ouvriers dockers professionnels ayant travaillé dans un port où étaient manipulés des sacs d'amiante.
Un décret en cours d'élaboration, qui devrait entrer en vigueur avant le 1er janvier 2002, va créer un dispositif similaire au bénéfice des marins exposés ou ayant été exposés à l'amiante. Ce dispositif sera financé par le seul établissement des invalides de la marine (ÉNIM), hors du cadre du fonds de cessation anticipé d'activité des travailleurs de l'amiante.
L'objet du présent article est de permettre que la période pendant laquelle les marins auront perçu cette allocation soit prise en compte pour le calcul de leur pension de retraite. C'est déjà le cas pour une série d'autres allocations, dont la liste figure au 9° de l'article L. 12 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance :
- les allocations de chômage (revenu de remplacement selon l'article L. 351-1 du code du travail) ;
- les allocations de conversion (4° de l'article L. 322-4 du code du travail) ;
- les allocations versées au titre des conventions de conversion (article L. 322-3 du code du travail) ;
- une allocation versée au titre de la préretraite financée par le Fonds national d'aide à la préretraite à la pêche, créée par l'article 53 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines.
Il est parfaitement justifié que les marins victimes de l'amiante bénéficient de la même manière d'une validation de la période pendant laquelle ils auront reçu l'allocation de cessation anticipée d'activité. C'est le cas pour les bénéficiaires de la cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante du régime général, en vertu du IV de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, précité.
L'ÉNIM estime à 500 ou 600 le nombre de marins susceptibles de bénéficier du dispositif de cessation anticipée d'activité chaque année, pour un coût d'environ 8,08 millions d'euros (53 millions de francs). Le nombre de bénéficiaires dépendra de la situation du marché du travail et de l'ampleur des départs envisagés. Le coût est estimé à environ 4,57 millions d'euros (30 millions de francs) pour 2002, année de montée en charge du dispositif. La prise en compte de cette allocation dans le calcul des retraites (c'est-à-dire les cotisations retraites correspondant aux périodes pendant lesquelles elle sera perçue) représentera une dépense annuelle évaluée à 0,2 million d'euros (1,3 million de francs) pour les premières années. Cette partie de la dépense sera amenée à croître au fil des années jusqu'à environ 1,5 million d'euros (une dizaine de millions de francs), alors même que le montant des allocations servies serait en baisse.
*
* *
La Commission a adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, cet article, sans modification.
-----------------------------------------------------------------
N° 3320-26 .- Rapport de M.Lengagne rapporteur spécial de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2002 - Mer.
- Cliquer ici pour retourner au sommaire général
- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires
- Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Voir Guy Lengagne, rapport spécial sur les crédits de la Mer, pp. 101-103, annexe n° 26 du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2001 de M. Didier Migaud, n° 2624.