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mis en distribution

le 5 novembre 2001



N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n°3262),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 34


JUSTICE



Rapporteur spécial : M. Patrick DEVEDJIAN

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :  M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2000 ET 2001 15

I.- L'EXERCICE 2000 15

II.- L'EXERCICE 2001 17

CHAPITRE II : L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET L'INFORMATIQUE 19

I.- L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 19

A.- LA PROGRESSION DES MOYENS 19

B.- ORGANISATION DU MINISTÈRE 20

II.- L'INFORMATIQUE 21

A.- LES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE DE LA JUSTICE 21

1.- La mise en _uvre d'un nouveau schéma directeur 22

2.- Administration centrale et casier judiciaire national 23

3.- L'informatique judiciaire 23

a) L'informatique nationale et l'informatique d'initiative locale 23

b) L'informatique pénale 24

c) L'informatique civile 25

4.- L'informatique pénitentiaire 26

B.- DES MOYENS EN PROGRESSION 27

1.- Les moyens humains 28

2.- Les moyens budgétaires 29

CHAPITRE III : LES SERVICES JUDICIAIRES 29

I.- L'ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS EN 2000 29

A.- LES JURIDICTIONS CIVILES 29

B.- LES JURIDICTIONS PÉNALES 33

II.- LES RESSOURCES HUMAINES 34

A.- LA RÉFORME DU STATUT DES MAGISTRATS 34

1.- La réforme de la carrière des magistrats 34

2.- La mise en _uvre de la réforme 36

B.- LES EFFECTIFS 36

1.- Les magistrats 36

a) Des magistrats plus nombreux 36

b) Le recrutement 38

c) Des assistants de justice en nombre 41

C.- RÉPARTITION DES MAGISTRATS ENTRE JURIDICTIONS 42

2.- Le personnel des greffes judiciaires 44

a) Les effectifs de fonctionnaires et d'agents de justice 44

b) La réforme du corps des greffiers 45

B.- LES RÉMUNÉRATIONS 46

1.- Les magistrats 46

2.- Les greffiers 46

III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 48

A.- LE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL DES SERVICES JUDICIAIRES 48

1.- La réforme de la gestion administrative et financière des juridictions 48

a) L'organisation de la déconcentration par l'administration centrale 49

b) L'échelon régional de la cour d'appel 50

c) L'échelon local de l'arrondissement judiciaire 53

2.- Une progression des moyens 54

B.- LES CHAPITRES ÉVALUATIFS DES FRAIS DE JUSTICE ET DES RÉPARATIONS CIVILES 55

1.- Les frais de justice 55

a) Évolution des frais de justice jusqu'en 2000 55

b) Une volonté de maîtrise des dépenses 56

c) La mise en place d'un suivi des dépenses de frais de justice 57

d) Évolutions prévues en 2001 et 2002 58

2.- Les réparations civiles 58

C.- L'AIDE JURIDIQUE 59

1.- L'aide juridictionnelle :  un dispositif victime de son succès 59

a) Une adaptation régulière 60

b) Un ralentissement des demandes 61

c) Les perspectives de réforme 62

d) Évolution de la dépense de l'État au cours des cinq dernières années (1996-2000) et perspectives 2001-2002 64

2.- L'accès au droit 65

a) Le dispositif légal et réglementaire 65

b) Les moyens financiers et humains de sa mise en _uvre 66

3.- L'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue 67

IV.- L'ÉQUIPEMENT JUDICIAIRE 68

A.- LA CONSTRUCTION D'UN PALAIS DE JUSTICE : UN PROCESSUS LONG  ET COMPLEXE 69

B.- LES OPÉRATIONS DÉCONCENTRÉES 69

C.- LE PROGRAMME PLURIANNUEL D'ÉQUIPEMENT 73

D.- LE PALAIS DE JUSTICE DE PARIS 75

CHAPITRE IV : LES SERVICES PÉNITENTIAIRES 76

I.- LA PRISE EN CHARGE DE LA POPULATION PÉNALE 77

A.- L'INFLATION CARCÉRALE MAÎTRISÉE ? 77

1.- L'évolution générale 77

2.- La population condamnée 80

3.- La population des prévenus 81

B.- LE DÉVELOPPEMENT DU « MILIEU OUVERT » 82

1.- L'évolution des différentes mesures 82

2.- La réforme des services pénitentiaires d'insertion  et de probation 83

3.- Les grands axes du développement des alternatives à l'incarcération 84

II.- LES PERSONNELS PÉNITENTIAIRES 85

A.- UNE AUGMENTATION DES MOYENS 85

1.- La progression des effectifs 85

2.- L'amélioration des situations statutaires et indemnitaires 87

a) Les modifications statutaires 87

b) Les revalorisations indemnitaires 88

B.- DES PROBLÈMES RÉCURRENTS DE GESTION DU PERSONNEL 88

1.- Des vacances de postes préjudiciables au fonctionnement du service public 88

2.- Des difficultés de recrutement 89

C.- L'ÉCOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 90

III.- L'ÉQUIPEMENT PÉNITENTIAIRE 90

A.- UN PARC PÉNITENTIAIRE SOUS-DIMENSIONNÉ ET INADAPTÉ 91

1.- Un parc pendant longtemps délaissé 91

2.- Un parc vétuste, dégradé et inadapté 91

3.- Un parc à moderniser 92

a) Les rénovations 92

b) Les constructions 93

B.- DES VOLUMES DE CRÉDITS TRÈS IMPORTANTS ET PEU CONSOMMÉS 94

CHAPITRE V : LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 97

I.- LES ORIENTATIONS POLITIQUES DU GOUVERNEMENT 97

II.- LA PRISE EN CHARGE DES JEUNES 98

A.- LA POPULATION PRISE EN CHARGE 98

1.- Les mineurs incarcérés 98

2.- Les mineurs en difficulté 98

B.- LES MODES D'ACTION DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 99

1.- Les mesures d'investigation 100

2.- Les modalités de la prise en charge des jeunes en difficulté 100

III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT 101

A.- LES MOYENS HUMAINS 101

1.- Les effectifs 101

2.- Les mesures indemnitaires et statutaires 103

B.- LES MOYENS MATÉRIELS DE FONCTIONNEMENT (DONT INFORMATIQUE) 104

IV.- LES INVESTISSEMENTS 105

CHAPITRE VI : LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 107

I.- UNE ACTIVITÉ EN AUGMENTATION CONSTANTE 107

A.- LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 108

B.- LES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL 109

C.- LE CONSEIL D'ÉTAT 110

II.- DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RENFORCÉS 110

A.- LES RESSOURCES HUMAINES :  UNE PROGRESSION SENSIBLE DES EFFECTIFS CONFIRMÉE EN 2002 110

1.- Les effectifs 111

a) Les magistrats 111

b) Le personnel des greffes 113

2.- Statut et rémunérations 114

a) La réforme du statut des magistrats 114

b) Le statut des greffes 114

c) Les rémunérations 115

B.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL 116

III.- LES INVESTISSEMENTS 117

A.- LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET LES COURS ADMINISTRATIVES D'APPEL 117

B.- LE CONSEIL D'ÉTAT 118

EXAMEN EN COMMISSION 119

ARTICLE 74 : Aide à l'intervention de l'avocat pour l'assistance aux détenus au cours de procédures disciplinaires 121

ARTICLE 75 : Modification des modalités d'avance des frais de justice par le Trésor public dans le cadre des procédures collectives. 124

ARTICLE 76 : Participation des barreaux au financement de la formation professionnelle des avocats. 127

INTRODUCTION

En 2002, le budget de la Justice progressera de 5,68% pour atteindre 1,74% du budget de l'État, comparé à 1,69% en 2001. Cette progression est importante puisqu'elle est de 3,7 points supérieure à celle du budget général. Mais elle est moindre que l'an dernier où elle atteignait 6,35%. En effet, si les dépenses ordinaires augmentent de 6,29%, les dépenses en capital (crédits de paiement) diminuent de 6,93% et les autorisations de programme de 13,7%. Cette diminution des crédits d'équipement est signe de meilleure gestion budgétaire, compte tenu de la difficulté récurrente de la Chancellerie à les consommer.

2.792 création emplois brutes sont prévues dans le projet de loi de finances pour 2002, ramené à 2.764 en net ⁽⁾. C'est plus encore que l'an passé où 1.550 emplois bruts (1.378 en net) avaient été créés. Sont ainsi créés 360 postes de magistrats (320 pour les services judiciaires, 40 pour les juridictions administratives), 525 personnels de greffe, 1221 personnels de surveillance, 118 personnels d'éducation et 150 éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse.

Ainsi de 1998 à 2002, le ministère de la justice aura bénéficié de 7.273 créations brutes d'emplois dont 1.049 magistrats de l'ordre judiciaire, 2.114 personnels de surveillance et 803 chefs de service éducatif et éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse.

Votre Rapporteur spécial se félicite de cette augmentation du budget de la justice qui s'inscrit dans une tendance à long terme et reconnaît que des efforts budgétaires importants sont mis en _uvre. Pourtant, quatre critiques d'ordre général peuvent être formulées.

D'abord, cette augmentation semble largement insuffisante au vu des réformes engagées par le Gouvernement, sans que les moyens nécessaires aient été prévus ; ainsi, comme l'a récemment démontré le rapport de l'Inspection générale des services judiciaires, la loi du 15 juin 2000 relative à la protection de la présomption d'innocence a entraîné une surcharge de travail et des difficultés organisationnelles pour l'ensemble des juridictions que les nouveaux crédits ne suffiront probablement pas à réduire.

De même, le passage aux 35 heures au ministère de la justice semble particulièrement difficile et les abondements inscrits dans le projet de loi de finances 2002 pour tenir compte des dépenses réelles (heures supplémentaires et astreintes) lors de la mise en place de l'aménagement et la réduction du temps de travail sont insuffisants. Il est à craindre, que comme à son habitude, la Chancellerie accepte, sous la pression, des dispositions qu'elle n'avait pas anticipées et qui ne sont donc pas financées. En fait, il semble que près de la moitié des créations d'emplois annoncées soient prévues pour faire face au passage aux 35 heures, ce malgré la règle fixée par le gouvernement indiquant que le passage aux 35 heures dans la fonction publique ne doit pas s'accompagner de créations d'emplois. Ces créations réduisent d'autant le nombre de magistrats et fonctionnaires qui vont effectivement renforcer les juridictions et les services. A ce titre, les annonces de création d'emplois sont en partie des trompe-l'_il.

Par ailleurs, l'incapacité chronique du ministère de la justice à consommer ses crédits d'équipement se confirme cette année encore. En 2000, le taux de consommation des crédits inscrits au chapitre 57-60 a été de 45,7% et au 31 août 2001, il n'était que de 31,13%. La situation est particulièrement préoccupante pour les crédits d'équipement pénitentiaires : le taux de consommation a été de 38,8% en 2000, après 37,8% en 1999 et au 31 août 2001, ce taux n'était que 27,6%. La capacité d'absorption de ces crédits par le ministère est bien inférieure aux crédits ouverts ce qui provoque des reports de crédits d'un exercice sur l'autre de plus en plus importants. Ils ont atteint 223,12 millions d'euros (1,464 milliard de francs) à l'issue de l'exercice 2000 et devraient atteindre le même montant cette année. Or ce projet de loi de finances n'intègre cette réalité que pour les crédits des services judiciaires et pas pour ceux des services pénitentiaires qui bénéficient de 102,35 millions d'euros (671 millions de francs) supplémentaires alors que les reliquats tourneront autour de 100 millions d'euros (660 millions de francs).

Enfin, les réformes de structures tardent :

· La Mission de réforme de la carte judiciaire s'est enlisée après avoir supprimé quelques tribunaux de commerce (le deuxième décret supprimant de nouveaux tribunaux de commerce n'est toujours pas paru) ;

· Les services administratifs régionaux (pour lesquels 35 postes de greffiers sont certes prévus pour 2002) ne figurent toujours pas dans le code de l'organisation judiciaire et aucune revalorisation indemnitaire n'est prévue pour leurs coordonnateurs, faute de réforme du statut des greffes...

· La création de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice et la baisse des crédits de paiement au titre V qui sont le signe d'un début de rationalisation de la politique d'équipement du ministère. Pour autant, cette logique n'a pas été suivie pour les crédits d'équipement pénitentiaires qui vont encore être abondés cette année de 102,35 millions d'euros (671,4 millions de francs) alors que les reports de 2001 atteindront probablement 76,22 millions d'euros (500 millions de francs)

Comme l'indiquait votre Rapporteur spécial en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle, l'augmentation des crédits est nécessaire, mais elle n'est rien sans les réformes structurelles qui doivent l'accompagner. Ce jugement reste valide à l'issue de ce projet de loi de finances.

Modification de nomenclature au PLF 2002

Le projet de loi de finances pour 2002 propose :

- de supprimer le chapitre 34-13 « Frais d'état-civil », compte tenu du transfert aux maires et à leurs adjoints, officiers d'état-civil, du service public de l'état civil. Les crédits inscrits sur le budget du ministère de la justice au titre de ce chapitre (1,318 millions d'euros soit 8,648 millions de francs) sont supprimés ;

- de créer un nouvel article 11 sur le chapitre 36-10 « Subvention de fonctionnement aux établissements publics et aux budgets annexes », compte tenu de la création d'un établissement public national à caractère administratif dénommé agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice. Cet établissement aura pour mission d'assurer, à la demande de l'État ou avec son accord, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'État ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice.

- de créer trois nouveaux articles 71, 72, et 73 sur le chapitre 57-60 « Équipement » compte tenu de la création de l'agence. Ces créations se justifient pour toutes les opérations qui seront opérées sous convention de mandat, par les services judiciaires (article 71) ou par les services pénitentiaires (article 73). L'article 72 sera consacré au nouveau TGI de Paris et l'article 70 du chapitre 57-60 est donc supprimé.

Évolution des dotations budgétaires par agrégat

Les crédits de paiement de l'administration centrale atteindront 584,726 millions d'euros (3,835 milliards de francs) en 2002 (hors les Ordres et l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice), soit une hausse de 5,4%. Cela représente 12,47 % des crédits. L'administration centrale bénéficiera de 32 créations brutes d'emplois destinées essentiellement au renforcement des tâches de direction et de gestion

Les crédits des services judiciaires atteindront 2.002,61 millions d'euros (13,13 milliards de francs) en 2002 soit une hausse de 4,2% ; ceci représente 42,72% des crédits du ministère. L'effectif des services judiciaires atteindra 27.601 agents en 2002, 320 emplois de magistrats, 510 emplois de fonctionnaires et 15 emplois de contractuels étant prévus au projet de loi de finances pour 2002.

Les crédits des services pénitentiaires atteindront 1.384,9 millions d'euros (9,08 milliards de francs) en 2002 soit une hausse de 9,7% ; ces services sont les principaux bénéficiaires de ce projet de loi de finances 2002. Cela représente 29,55% des crédits. 27.755 agents seront affectés aux services pénitentiaires en 2002. 1.525 créations d'emplois sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002 dont 1.221 emplois de surveillance.

Les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse atteindront 539,67 millions d'euros en crédits de paiement (3,54 milliards de francs) soit une hausse de 4,8% pour le secteur public et 11,51% des crédits justice. L'effectif s'élèvera à 7.439 agents en 2002.

Les crédits des juridictions administratives atteindront 142,824 millions d'euros en 2002 (936,86 millions de francs) soit une hausse de 5,2% et représentent 3,05% des crédits justice du projet de loi de finances 2002. Le personnel sera de 2.441 agents en 2002. En effet 86 emplois sont créés, soit légèrement moins que les années précédentes, dont 40 magistrats et 46 emplois de greffiers.

CHAPITRE PREMIER

L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2000 ET 2001

Au titre de la gestion 2000, le ministère de la Justice a bénéficié d'une ressource globale de 4,19 milliards d'euros (27,476 milliards de francs, en augmentation de 26,95 millions d'euros (176,8 millions de francs) par rapport à la dotation initiale. Malheureusement, la dépense constatée a été très faible et s'est traduite par un report de 388 millions d'euros (2,546 milliards de francs) soit 9,3% des crédits initiaux. L'exercice 2001 s'annonce moins favorable concernant les crédits disponibles, mais meilleur au niveau de la consommation de ces crédits.

I.- L'EXERCICE 2000

Au titre de la gestion 2000, le ministère de la justice a bénéficié d'une ressource globale de 4,189 milliards d'euros (27,48 milliards de francs), en augmentation de 26,95 millions d'euros (176,8 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale. Les principales modifications intervenues en cours de gestion concernent :

· le transfert de crédits de pensions civiles au budget des charges communes (403,94 millions d'euros soit 2,65 milliards de francs) et le transfert des cotisations maladie (129,58 millions d'euros, soit 850 millions de francs) ;

· l'annulation dans le cadre du contrat de gestion de 48,02 millions d'euros (315 millions de francs) ;

· l'ouverture de 5,96 millions d'euros (39,1 millions de francs) de fonds de concours ;

· l'ouverture par arrêté de répartition de 8,11 millions d'euros (53,2 millions de francs) ;

· l'ouverture en loi de finances rectificative de 24,45 millions d'euros (160,4 millions de francs) dont 12,20 millions d'euros (80 millions de francs) au chapitre 37-98 et 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) au chapitre 46-01 au titre de la réforme du statut des commissaires-priseurs ;

· l'ouverture en loi de finances rectificative de crédits d'équipement, notamment pour de nouvelles constructions d'équipement pénitentiaires et judiciaires pour 19,12 millions d'euros (125,45 millions de francs) ;

· les reports de crédits d'équipement de 1999 sur 2000 pour 184,97 millions d'euros (1,213 milliard de francs).

L'écart entre la dotation initiale (4,138 milliards d'euros, soit 27,146 milliards de francs) et la dépense constatée (3,701 milliards d'euros, soit 24.278 millions de francs), soit 487,53 millions d'euros (3,198 milliards de francs), représente plus de 11% des crédits ouverts, soit un triplement par rapport à 1999, année où les reports avaient déjà doublé par rapport à 1998. La capacité du ministère à absorber les crédits que le Parlement met à sa disposition, déjà contestée par la Cour des comptes en 1998 et 1999, peut également faire l'objet de vives critiques en 2000.

En crédits ordinaires, le taux de consommation des crédits disponibles est de 93% (contre 94,3 en 1999). Cet écart provient des crédits de rémunérations principales et indemnitaires et de cotisations et prestations sociales. En effet, environ 68,45 millions d'euros (449 millions de francs) sont restés inutilisés, en raison de glissement dans le calendrier des concours et d'une dotation supérieure aux besoins réels en gestion, mais aussi du report sur l'année 2001, de la mise en _uvre de la réforme des commissaires-priseurs pour lesquels 79,27 millions d'euros (520 millions de francs) ont été provisionnés sur le budget de la justice et enfin d'un reliquat de crédits disponibles sur les chapitres évaluatifs (30,03 millions d'euros, soit 197 millions de francs).

S'agissant des crédits d'équipement, les reports sur l'année 2001 sont de 223,12 millions d'euros (1,464 milliards de francs), (+ 18,6 %), et le taux de consommation a été de 45,7%.Ce taux continue donc de baisser : il était de 79,5% en 1997, 65,2% en 1998 et 48,8% en 1999. Ce reliquat résulte de deux facteurs qui sont un niveau de consommation plus faible et la constitution de provisions. Auparavant supérieur aux environs de 0,20 milliard d'euros/an (1,3 milliard de francs), (0,21 milliard d'euros, soit 1,366 milliard de francs en 1997), il est redescendu aux environs de 0,17 milliard d'euros/an (1,1 milliard de francs) à partir de 1998 (0,17 milliard d'euros, soit 1,115 milliard de francs, en 1998, 0,17 milliards d'euros, soit 1,132 milliard de francs, en 1999) et n'amorce une remontée qu'à compter de 2000 (0,18 milliard d'euros, soit 1,192 milliard de francs). Celle-ci devrait s'amplifier en 2001 et 2002, avec l'arrivée à maturité d'opérations lourdes.

Des provisions ont, par ailleurs, été constitués sur les exercices 1999 et 2000 pour les grands projets de construction qui ne pouvaient commencer significativement avant 2001. Cette pratique est régulièrement dénoncée par la Cour des comptes. Comme votre Rapporteur spécial le recommandait dans le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle, il serait de bonne gestion budgétaire de distinguer crédits d'étude et crédits de réalisation, prenant ainsi acte du fait que ces opérations de construction sont particulièrement longues (8 ans en moyenne) et que l'essentiel des crédits n'est consommé que pendant les deux dernières années, au moment de la construction proprement dite, une fois toutes les études et recherches de terrain réalisées.

Votre Rapporteur spécial, comme il l'avait déjà fait les années précédentes, déplore que la volonté d'afficher un budget en augmentation ne s'accompagne pas d'un emploi effectif des sommes adoptées par le Parlement, ce qui conduit à donner une valeur toute relative à l'autorisation parlementaire.

II.- L'EXERCICE 2001

Au 31 août, les crédits ouverts atteignaient 4,42 milliards d'euros (28,967 milliards de francs), au lieu de 4,44 milliards d'euros (29,094 milliards de francs) inscrits en crédits initiaux. À cette date, les crédits consommés représentaient 65,4 % des crédits disponibles, soit près de 10 points de plus que l'an passé à la même date. Mais ce taux global masque des situations contrastées.

Ainsi, le taux de consommation des dépenses ordinaires, qui s'élève à 60,88 %, apparaît satisfaisant. On peut cependant constater un taux très faible, de 7,8 %, sur le chapitre 34-13 - Frais d'état civil, avec seulement 0,12 million d'euros (0,77 million de francs) de dépenses sur 9,9 millions de crédits ouverts. Le taux de consommation des crédits du chapitre 34-05 - Dépenses d'informatique et de télématique, qui représente 34,64 % des 57,38 millions d'euros (376,4 millions de francs) de crédits ouverts (48,63 millions d'euros, soit 319 millions de francs de crédits initiaux) semble également particulièrement peu élevé. Il appert que la consommation des crédits du chapitre 37-61 - Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Dépenses relatives aux élections, avec un taux de 21,4 %, reste aussi très faible.

Mais la situation la plus inquiétante caractérise les dépenses en capital, même si l'on tient compte du rythme traditionnellement plus lent de consommation de cette catégorie de dépenses. En effet, au 31 août 2001, le taux de consommation des crédits de paiement pour investissements s'élevait à 31,097 %. Cette situation, qui a déjà fait l'objet de critiques pour l'exercice 2000, traduit un écart très important entre crédits disponibles et capacité d'engagement du ministère de la justice. Il en résulte, à la fin de chaque exercice, des reports de crédits importants, automatiques dans le cas des crédits d'investissement. L'ouverture, au 31 août 2000, de 410,70 millions d'euros (2,694 milliards de francs) de crédits, à comparer avec les 204,43 millions d'euros (1,341 milliards de francs) de crédits initiaux, traduit parfaitement cette évolution. Ainsi, après huit mois d'opérations, les crédits encore disponibles représentent près du double des crédits adoptés par le Parlement dans la loi de finances initiale.

CHAPITRE II

L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET L'INFORMATIQUE

Entre 2001 et 2002, les crédits de l'administration générale, regroupés dans l'agrégat 31, passeront de 581,4 millions d'euros (3,813 milliards de francs) à 617,4 millions d'euros (4,05 milliards de francs), (+ 6,2 %). Ces crédits représentent 13,16 % des crédits de la justice, soit quasiment autant que l'an dernier

L'administration générale regroupe les services du ministère dont la tâche est de mettre en _uvre le droit civil et pénal, et de gérer les moyens du ministère en emplois et en crédits : direction des affaires civiles et du sceau, direction des affaires criminelles et des grâces, service des affaires européennes et internationales, de la directions des services judiciaires, de l'administration pénitentiaire, de la protection judiciaire de la jeunesse, de la direction de l'administration générale et de l'équipement, de la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, du service de l'information et de la communication, des centres de prestations régionaux, des antennes régionales de l'équipement. Cette fonction intègre également la subvention inscrite au budget de la justice des ordres de la Légion d'honneur et de la Libération, le casier judiciaire national, la Commission nationale de l'informatique et des libertés et de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP).

I.- L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

A.- LA PROGRESSION DES MOYENS

L'administration générale intègre les moyens de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) dont le budget devrait s'élever à 6,12 millions d'euros (40,13 millions de francs) pour 2002 (+ 4,36 % par rapport à 2001) et de la CNCCFP dont le budget devrait atteindre 2,39 millions d'euros (15,65 millions de francs), soit une baisse de 14% qui s'explique par l'ajustement aux besoins du chapitre 37-61 - Dépenses relatives aux élections qui se traduit par une baisse de 23,4 %. Certes, des élections municipales provoquent une plus grande charge de travail pour la Commission que des élections législatives mais votre Rapporteur s'étonne de l'importance de cette baisse à la veille d'une année électorale.

Pour la Chancellerie, la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE) a un rôle transversal et gère l'ensemble des agents de l'administration centrale des directions ou services, soit 1 802 emplois budgétaires pour la loi de finances 2001.

Comme l'a souligné à juste titre la Cour des comptes, la DAGE n'a la maîtrise complète que d'environ 50% des effectifs en poste à l'administration centrale, des personnels des services déconcentrés venant renforcer les directions opérationnelles (soit environ 450 agents), auxquels s'ajoutent 168 magistrats d'administration centrale ou appartenant à l'inspection générale des services judiciaires, et 86 agents appartenant à des corps de services déconcentrés, mais gérés par leur direction d'origine, ainsi que 50 agents environ mis à disposition par d'autres administrations, et plus de 200 contractuels. Par ailleurs, 20% des recrutements environ lui échappent.

Aussi, tandis que les effectifs budgétaires de l'administration centrale se renforcent, la politique entreprise tend à faire diminuer la part prise par les agents des services déconcentrés dans les effectifs de la chancellerie, en augmentant progressivement les effectifs gérés par la DAGE, sans affecter le potentiel des directions "à réseaux" et comme le souhaite la Cour, lui donner un rôle croissant dans la définition des catégories et des effectifs nécessaires à laChancellerie pour exercer ses missions.

Le nombre d'emplois budgétaires de l'administration centrale est, en 2001, de 1802 agents, magistrats, fonctionnaires ou contractuels. 457 contractuels ou fonctionnaires, (dont plus de la moitié sont des agents de catégorie C), sont mis à disposition de l'administration centrale par les services déconcentrés. Inversement, 12 agents de l'administration centrale sont mis à disposition dans les services déconcentrés.

Pour 2002, il est demandé de créer 32 postes dont huit ingénieurs divisionnaires des travaux publics de l'État, sept attachés d'administration centrale, et huit contractuels, un effort étant notamment mis sur l'informatique.

Les transferts de 59 emplois permettront de régulariser des mises à disposition de fonctionnaires (28 greffiers et 4 attachés de la protection judiciaire de la jeunesse vers l'administration centrale), et des mises à disposition de magistrats pour pouvoir notamment inscrire au budget de l `administration centrale les magistrats de liaison dans des pays étrangers, actuellement prélevés sur les juridictions.

B.- ORGANISATION DU MINISTÈRE

Votre Rapporteur spécial tient d'abord à regretter l'absence de nouveaux postes à l'Inspection générale des services judiciaires malgré les recommandations faites en ce sens dans le rapport de le mission d'évaluation et de contrôle. Ceci interrompt une heureuse évolution amorcée depuis 1997 et intervient au moment où la multiplication des missions confiées à l'inspection se traduit par une baisse du nombre d'enquêtes administratives au cours des sept premiers mois de l'année 2001, alors que ce sont précisément ces enquêtes qui doivent être développées.

Trois modifications majeures sont en cours de réalisation ou de préparation :

Dans son discours d'inauguration de l'École nationale de l'administration pénitentiaire, le 8 novembre 2000, le Premier ministre a annoncé la création d'un établissement public chargé d'assurer la construction ou la rénovation des principales structures immobilières du ministère.

Ce nouvel établissement, dénommé « agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice », est appelé à devenir le principal service constructeur de la Chancellerie. Il se substitue à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement. Le texte lui donnant son fondement juridique est paru à la fin de l'été ⁽⁾. Implantée rue du Château des Rentiers à Paris, l'agence remplacera à compter du 1^er janvier 2002 la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, qui fait partie intégrante de l'administration centrale et qui assure à ce jour la maîtrise d'ouvrage des grands projets relatifs aux bâtiments judiciaires et pénitentiaires. L'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux publics disposera de 40 emplois dont 25 par transfert des emplois affectés à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement.

Deux textes relatifs à des modifications de l'organisation de la direction des services judiciaires et de la direction des affaires criminelles et des grâces sont parus au Journal Officiel du 11 octobre 2001 ⁽⁾.

La réorganisation de la direction des services judiciaires a pour objet de mieux faire coïncider la structure de la direction avec ses nouvelles missions de service public. Elle repose sur trois principes :

· actualiser l'organisation du service en fonction des missions nouvelles qui lui sont confiées,

· harmoniser les fonctions dans les deux sous directions de personnel (magistrature et greffes),

· rendre plus lisible pour les services et les partenaires extérieurs l'organisation de cette composante de l'administration centrale.

La compétence informatique de la direction sera regroupée au sein d'un seul bureau, parallèlement à l'effort de transfert des compétences entrepris vers les services administratifs régionaux (SAR) et l'école nationale des greffes (ENG) en matière de formation dans ce domaine. Enfin, la «  mission modernisation », rattachée au directeur, a la responsabilité d'accompagner les programmes d'action de modernisation du service public de la justice et l'amélioration du fonctionnement des juridictions.

La direction des affaires criminelles et des grâces a également fait l'objet d'une réorganisation en deux sous directions thématiques consacrées respectivement à la justice pénale générale et à la justice pénale spécialisée. Une cellule d'évaluation est rattachée au chef de service placé auprès du directeur.

La création d'un service de l'accès au droit et de l'aide aux victimes est envisagée. Un emploi de chef de service est créé à cet effet. Le nouveau service permettrait de réunir au sein de la nouvelle structure à créer des compétences réparties actuellement entre plusieurs directions (essentiellement la DAGE, la DACG et la DACS) : l'accès au droit (développement des maisons de la justice et du droit et des conseils départementaux de l'accès au droit), la politique de la ville et l'aide aux victimes.

II.- L'INFORMATIQUE

A.- LES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT INFORMATIQUE DE LA JUSTICE

Au début de 2001, les taux d'équipement en postes de travail étaient de 0,99 agent par poste pour les juridictions judiciaires, de 2,11 agents par poste pour les établissements pénitentiaires, de 2,39 agents par poste pour les services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse, et de 0,96 agent par poste pour l'administration centrale. En 1996, ces taux étaient respectivement de 1,61 agent, 5,38 agents, 4,49 agents et de 1,53 agent.

1.- La mise en _uvre d'un nouveau schéma directeur

Après les difficultés éprouvées par le ministère en matière d'informatique à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, un nouveau schéma directeur, approuvé en juillet 1998 par le ministre et par le comité technique interministériel chargé de l'examen des schémas directeurs des administrations en mars 1999, a été mis en place. Il a dû prendre en compte des besoins très différents, qu'il s'agisse des juridictions judiciaires ou de l'administration pénitentiaire ou encore de la protection judiciaire de la jeunesse. Il faut à la fois assurer des liaisons entre de très nombreuses implantations, mais s'attacher également à prendre en compte les réalités locales. Pour faire face à ces contraintes, trois types de principes sont mis en _uvre : 

· La facilitation des relations avec les usagers : développement de guichets uniques des greffes, traitement des demandes de bulletins du casier judiciaire, « mise en ligne » de formulaires administratifs sur Internet, projets d'échanges électroniques avec les professions judiciaires.

· La recherche d'une efficacité administrative supplémentaire : il s'agit en particulier de rattraper la sous-informatisation de la gestion des établissements pénitentiaires, de procurer de nouveaux outils de travail aux magistrats et de développer à côté des systèmes informatiques de production des « infocentres » permettant l'aide à la décision.

· Le décloisonnement des services pour accélérer la modernisation. À ce titre, le ministère dispose depuis fin 1998 d'une infrastructure commune de réseau, le réseau privé virtuel justice, respectant les principes et les protocoles de l'Internet tout en assurant la confidentialité des informations qui sont échangées.

Pour éviter les errements passés, une méthodologie d'organisation précise a été appliquée : le pilotage des projets importants repose sur une maîtrise d'ouvrage assurée par des comités stratégiques présidés par les directeurs. Par ailleurs, ont été mis en place des supports techniques contractuels communs, tels que le service national de maintenance de matériels informatiques, les marchés et les conventions de prix pour les acquisitions des équipements, le support de l'administration des infrastructures au profit des juridictions et des services déconcentrés. Des procédures intégrées pour l'achat de matériels, l'installation des logiciels et l'implantation des systèmes dans les services ont également été mises en place.

Le schéma directeur 1998/2002 a permis à la justice d'entrer dans une nouvelle période d'informatisation. Il se poursuit en intégrant les réajustements rendus utiles par l'évolution de l'environnement et les bilans fin 1999 et fin 2000 menés par la commission de l'informatique, des réseaux et de la communication électronique, instance de pilotage stratégique de l'informatique du ministère. Cette dernière a d'ores et déjà ouvert le chantier du nouveau schéma qui pourrait s'étendre sur 2003-2007.

2.- Administration centrale et casier judiciaire national

Le principal enjeu informatique de l'administration centrale concerne l'application de gestion des personnels du ministère. Ce dernier doit en effet disposer d'un nouveau système adapté à la mise en _uvre de la politique de déconcentration. Le projet, qui a pour objectif de remplacer l'actuel système vétuste utilisé par les cinq services gestionnaires de l'administration centrale, puis de permettre la prise en charge des procédures déconcentrées par les cours d'appel et les directions régionales, a été effectivement lancé fin 1998. Le périmètre fonctionnel du chantier a été défini et la préparation d'un support contractuel d'assistance à la maîtrise d'_uvre a été engagée. Les appels d'offres pour le choix d'un progiciel et de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage sont lancés et aboutiront début 2002.

Votre Rapporteur spécial souligne l'importance d'un tel outil qui devra permettre de concilier souplesse de gestion au niveau local et contrôle par l'administration centrale, qui doit être le chef de file d'une mise en cohérence des différentes composantes d'un ministère qui a longtemps souffert des différences d'approches, à la source d'importantes inefficacités. On ne peut dès lors que regretter le retard (plus d'un an) pris dans la mise en place du projet, le déploiement dans les services n'étant prévu que courant 2002, dans le meilleur des cas.

Trois secteurs sont concernés :

- la mise en place du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information. La mise en place des services Intranet et Internet permet de disposer à fin juillet 2001 de 22 270 « boites aux lettres » ouvertes dont 15828 sont opérationnelles. Cette messagerie est reliée aux messageries des autres administrations via l'interconnexion des Intranets d'administration (AdER). L'objectif à fin 2002 est de disposer de près de 30 000 boîtes aux lettres individuelles ou collectives. Dès septembre 2002, tout magistrat aura un accès effectif à l'Intranet justice.

- la réforme de la comptabilité avec l'adaptation à la monnaie unique des logiciels et des postes de travail et la préparation de la mise en place du système de comptabilité interministériel Accord en vue de son utilisation pour l'exercice 2003.

- la gestion du parc informatique du ministère. Un outil de gestion commun à l'ensemble des directions et des cours d'appel et des directions régionales des services pénitentiaires est désormais opérationnel.

3.- L'informatique judiciaire

a) L'informatique nationale et l'informatique d'initiative locale

Une partie des problèmes ayant concouru à l'échec du précédent schéma directeur informatique est née de la déconcentration au niveau des juridictions de la quasi-totalité de l'équipement et de la gestion de l'informatique. Une telle informatique judiciaire d'initiative locale n'est plus adaptée au contexte actuel. Selon le ministère, « l'informatique nationale a recouvré une efficacité certaine, alors que l'informatique d'initiative locale dépendante de petites sociétés a conduit à une perte de maîtrise de systèmes d'information, à une hétérogénéité des architectures techniques et fonctionnelles et à une fragilisation globale du fonctionnement informatique ».

Pour préserver leur autonomie, les juridictions conservent la capacité de faire évoluer leur organisation d'informatiser les fonctions non couvertes par les applications encadrées au niveau national. Ce type d'informatique d'initiative locale constitue l'un des principaux vecteurs d'innovation de l'informatique judiciaire et doit, à ce titre, être préservé.

Parallèlement, la couverture nationale des besoins des juridictions a progressé avec la diffusion d'un ensemble de logiciels couvrant les procédures civiles des cours d'appel, tribunaux de grande instance et conseils de prud'hommes.

Sur le plan de la gestion budgétaire, un dispositif d'encadrement et de rationalisation des dépenses effectuées au titre de l'informatique déconcentrée a été mis en place. Celui-ci distingue les dépenses d'équipement et d'entretien qui doivent être engagées exclusivement au niveau de la Cour d'appel, des fournitures courantes et « consommables », ces dépenses étant imputées sur les crédits de fonctionnement des juridictions. Il convient, enfin, de souligner le renforcement des moyens humains affectés des cours d'appel. Chaque service administratif régional dispose d'un greffier en chef exerçant la fonction de responsable de la gestion informatique. Celui-ci est assisté d'un ou plusieurs techniciens informatiques, chargés d'assurer la maintenance de « premier niveau ».

b) L'informatique pénale

Les systèmes pénaux relèvent traditionnellement de l'informatique nationale. Les trois systèmes informatiques en service dans les juridictions (nouvelle chaîne pénale en région parisienne, micro ou mini-pénale en province selon la dimension des tribunaux de grande instance) ont fait l'objet d'adaptation applicative pour prendre en compte les impacts de l'euro en 2002 et de la loi du 15 juin . Ces adaptations ont été livrées à partir de l'automne 2000.

Les difficultés rencontrées dans l'évolution de l'application micro-pénale ont démontré que cette application devait être remplacée rapidement. Les travaux d'étude de cette application ont démarré cette année, soit avec six mois de retard. Un premier comité stratégique, réuni le 16 juillet 2001, a installé le groupe projet et validé le champ de compétences de cette application : traitement des procédures pénales, gestion des cabinets du juge d'instruction, du juge de la liberté et de la détention, et du juge des mineurs, ainsi que fourniture d'infocentres judiciaires. Cette « infocentre judiciaire » leur permettra d'effectuer eux-mêmes, sans intervention de spécialistes, les études les plus diverses d'évaluation de l'activité pénale à partir des informations gérées dans le système de la nouvelle chaîne pénale, notamment sur les motifs de classements sans suite et sur le taux de poursuite par nature d'affaires.

Par ailleurs, le logiciel de traitement des ordonnances pénales a été déployé dans 466 tribunaux de police au 30 juin 2001. Ce logiciel offre la possibilité d'échanger des données avec les services de la comptabilité publique. Cet échange, qui améliore le recouvrement des amendes pénales, est opérationnel dans 223 sites à la mi-2001.

Enfin, la dernière version du logiciel d'instruction assistée par ordinateur, a été expérimenté avec succès par une vingtaine de magistrats du tribunal de grande instance de Paris en charge de dossiers sensibles ou volumineux. Il a été déployé dans les pôles financiers de province et aussi dans certaines autres juridictions où sont traités des dossiers complexes. A ce jour, 61 magistrats en sont dotés.

c) L'informatique civile

La « chaîne civile » avait pris beaucoup de retard dans son développement. Elle commence enfin d'être déployée.

Le secteur civil des tribunaux d'instance relève d'applications développées par la Chancellerie. Le programme de déploiement s'est poursuivi, 500 juridictions ont été équipées au 1^er semestre 2001 du logiciel de traitement du contentieux général des affaires civiles, des référés, des ordonnances sur requête, des élections et du contentieux relatif aux affaires de baux ruraux ; 488 sites du logiciel gérant les injonctions de payer. 249 sites disposent des saisies sur rémunérations. 219 des tribunaux d'instance compétents en matière de nationalité sont équipés et la totalité le seront à la fin de l'année 2001, soit avec un an de retard sur ce qui était prévu .

Trois nouveaux logiciels ont été développés et sont en cours de diffusion : un logiciel pour les tutelles majeurs (142 tribunaux d'instance), un logiciel de gestion des régies d'avance et une nouvelle application gérant le pacte civil de solidarité (304 sites dont 131 sont connectés au réseau privé virtuel justice). Fin 2001 tous les tribunaux d'instance devraient en être équipés et fin 2002 reliés au réseau.

Le secteur civil des cours d'appel, des tribunaux de grande instance et des conseils de prud'hommes fait l'objet d'un déploiement des logiciels acquis en 1998. Le programme de déploiement, financé en grande partie sur les crédits déconcentrés, se traduit à la mi-2001 par l'utilisation de ces logiciels dans 29 cours d'appel, 160 tribunaux de grande instance et 213 conseils de prud'hommes. Ce programme devra s'achever fin 2002, soit, encore une fois, avec un an de retard.

Par ailleurs, des modules statistiques « tableaux de bord » sont en cours d'expérimentation sur les sites pilotes, pour les cours d'appel et les tribunaux de grande instance. Leur déploiement aura lieu fin 2001 pour les cours d'appel. l'expérimentation sur les TGI et les TI doit débuter cet automne. Un module de même type est en cours d'achèvement pour les conseils de prud'hommes.

L'implantation du logiciel civil au tribunal de grande instance de Paris s'est déroulée au début de 2000. Enfin, la mise en place de liaisons informatiques avec les auxiliaires de justice par Extranet sera entreprise. Les premiers échanges sont prévus entre cinq cours d'appel pilotes et les avoués à la fin de l'année.

Concernant l'aide juridictionnelle, la nouvelle application, destinée à remplacer les deux applications actuellement en service, est en cours de déploiement. Elle devrait être installée dans une cinquantaine de sites d'ici la fin de l'année. Cette application permet d'effectuer des liaisons par télétransmission avec les CARPA.

4.- L'informatique pénitentiaire

Le projet prioritaire des services pénitentiaires est l'application de gestion informatisée des détenus en établissement dont la généralisation a débuté en 1999. Fin 2000, 80 sites, dont Fresnes, utilisaient ce système. À la fin du premier semestre 2001, 24 nouveaux sites avaient « basculé » et une dizaine de sites supplémentaires devraient le faire d'ici la fin de l'année. Ainsi, 66 % de la population pénitentiaire sera gérée à l'aide de cet outil dont la généralisation est prévue en 2003 avec la mise en place de nouveaux centres pénitentiaires.

Par ailleurs, une série d'actions déconcentrées sont appelées à se poursuivre : 

· La formation et sensibilisation à l'intention des chefs d'établissements pénitentiaires et des principaux cadres en préalable au déploiement de l'application GIDE ;

· Le remplacement de l'actuel logiciel de gestion économique par l'application plus moderne « systèmes d'informations économiques, budgétaires, comptables et de contrôle de gestion » (SIEC) ;

· La réalisation du projet SPIP-JAP  qui accompagne la création des services pénitentiaires d'insertion et de probation et la juridictionnalisation des peines ;

· Le déploiement d'une application permettant une organisation du travail plus efficace dans les établissements pénitentiaires.

B.- DES MOYENS EN PROGRESSION

1.- Les moyens humains

Les moyens humains informatiques (1% des effectifs) du ministère sont quantitativement parmi les plus faibles de l'administration française selon les données établies par la direction du budget. Cet état de fait se traduit par une exigence forte de sélection dans les projets et un rythme de mise en place des projets particulièrement lent, comme en témoignent les nombreux retards relevés plus haut, et ce malgré une forte sous-traitance des réalisations et des installations.

La majeure partie des moyens humains de l'administration centrale affectés à l'informatique nationale est rassemblée au sein de la sous-direction de l'informatique de la direction de l'administration générale et de l'équipement. Trois de ses bureaux assurent des missions techniques, le quatrième bureau ayant en charge les questions administratives, budgétaires et contractuelles du ressort de la sous-direction. Les centres de prestations régionaux assurent des missions de service auprès des juridictions et des services déconcentrés Trois de ces centres sont, en outre, chargés de l'exploitation des applications nationales sur systèmes centraux : casier judiciaire national, applications pénales de la région parisienne, gestion des détenus. Les effectifs de la sous-direction de l'informatique sont actuellement de 216 agents.

La direction des services judiciaires dispose de deux bureaux en charge de l'informatique judiciaire :  d'une part le bureau de l'informatisation des juridictions, (24 agents), d'autre part le bureau de l'organisation informatique des greffes, (25 agents).

Chaque Cour d'appel a été dotée d'un technicien informatique dont le rôle d'assistance de premier niveau, complémentaire à celui des centres de prestations régionaux, s'est avéré particulièrement utile. Les moyens des cours d'appel les plus importantes ont, depuis lors, été progressivement renforcés : mi-2001, 46 techniciens étaient en fonction, soit 1 technicien pour 580 postes de travail. Il est proposé la création de 15 nouveaux emplois de technicien informatique au projet de loi de finances 2002, ce qui ramènerait ce ratio à 1 technicien pour 460 postes de travail en 2002.

La direction de l'administration pénitentiaire dispose d'un bureau de l'informatique situé à l'échelon central (32 agents) et de neuf unités informatiques régionales. En tout, près de 150 agents sont affectés à la fonction informatique pour la répartition et le suivi budgétaire de l'informatique pénitentiaire déconcentrée, la maîtrise d'ouvrage des applications nationales au niveau central, l'implantation des applications de gestion du parc informatique, et les applications bureautiques d'initiative locale.

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse dispose d'un bureau de la programmation, de l'informatique et de la communication

2.- Les moyens budgétaires

Depuis la loi de finances de 1998, les actions informatiques déconcentrées des services pénitentiaires et de la protection judiciaire jeunesse ont été transférées sur leurs chapitres de fonctionnement (respectivement les chapitres 37-98 et 34-34). Le chapitre 34-05 ne supporte plus que l'informatique nationale.

Après avoir connu une décroissance des moyens entre 1993 et 1997, passant de 419,34 millions de francs (63,93 millions d'euros) à 308,344 millions de francs (47,01 millions d'euros), les crédits destinés à financer les budgets informatiques ont amorcé une reprise. Ils ont ainsi atteints 326,8 millions de francs (49,82 millions d'euros) en 1998 et 411,12 millions de francs (62,67 millions d'euros) en 2001.

Ainsi, les crédits prévus, tous chapitres confondus, pour 2002 sont en progression de 3,66 % par rapport à ceux de l'année 2001.

Le chapitre 34-05, après avoir enregistré en 2001 une hausse de presque 9 % par rapport à 1999, connaît pour 2002 une nouvelle augmentation de près de 5,59 %.

Ces augmentation successives obtenues très largement au titre des mesures nouvelles, sont affectées prioritairement à: la mise en application du plan d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information, au développement du projet « GEREHMI », futur système de gestion des ressources humaines du ministère et à la rénovation des chaînes pénales.

CHAPITRE III

LES SERVICES JUDICIAIRES

I.- L'ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS EN 2000

Malgré les efforts entrepris en terme de moyens budgétaires et humains, les délais ne se sont que peu améliorés en 2000.

A.- LES JURIDICTIONS CIVILES

Le nombre d'affaires civiles portées devant la Cour de cassation est en hausse de 6,2% en 2000 après une baisse de 8,4% en 1999. Cette hausse a été compensée par un volume de décisions nettement supérieur à celui de 1999, avec une hausse de 8,3%. Ainsi le stock de décisions est resté quasiment stable autour de 37.000 affaires soit près de 1 an et 9 mois de jugement. L'instauration dans la loi organique relative au statut des magistrats ⁽⁾ d'un processus de filtrage (article 27), réclamé depuis longtemps par la Cour, devrait permettre une diminution des affaires nouvelles et, à terme, une résorption du stock.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX CIVIL DEVANT LA COUR DE CASSATION



Votre Rapporteur spécial tient à souligner la nécessité d'un apurement rapide du stock d'affaires en cours par la cour suprême du pays afin de réduire les délais de jugement. En considérant le nombre de dossiers annuellement traités par l'ensemble des chambres de la Cour, civiles et criminelles confondues, et celui des affaires totales en instance, le règlement des affaires en attente représente 16 mois d'activité des 133 magistrats du siège de la Cour. La résorption totale de ce retard correspondrait à l'activité de 177 magistrats supplémentaires pendant un an, 35 pendant cinq ans ou 18 durant dix ans. En tenant compte du projet visant à accroître le nombre de conseillers référendaires par transformation des postes d'auditeurs à la Cour de cassation, c'est 28 magistrats qui seraient nécessaires pendant une période provisoire, de cinq années. Si elle peut sembler importante, une telle augmentation est néanmoins indispensable pour rétablir, à terme, l'équilibre des flux de pourvois et ramener le délai moyen de jugement, actuellement de 2 ans, 1 mois et 13 jours, à moins d'un an.

Par ailleurs, l'instauration de méthodes de travail performantes dans une cour régulatrice de l'interprétation du droit exige qu'elle soit dotée des installations appropriées. Or, la Cour de cassation souffre d'un déficit immobilier considérable qui fait obstacle à toute réforme de structures. Un projet de création d'une annexe à la Cour de cassation dans des locaux situés au 77, boulevard Saint Germain à Paris est actuellement à l'étude et nécessite l'engagement de mesures budgétaires pour l'année 2002 à hauteur de 2,8 millions d'euros (18,3 millions de francs). Cette nécessité de louer de locaux révèle l'absurdité de la gestion de l'immobilier judiciaire à Paris et l'urgence de la construction d'un nouveau tribunal de grande instance.

En 2000, le nombre d'affaires civiles nouvelles devant les cours d'appel a nettement décru de 4 %, après une baisse de 4% également en 1999. L'année 2000 confirme ainsi l'évolution amorcée depuis 1995 d'une baisse du nombre des affaires nouvelles due à l'action conjuguée de la diminution de l'activité des juridictions de première instance et d'une baisse du taux d'appel. L'augmentation concomitante du nombre de jugements rendus (+ 4,3 %) a permis de diminuer le stock qui reste néanmoins très important, les 290.000 affaires demanderaient en effet 15,8 mois pour être traitées, soit une diminution de deux mois par rapport à 1999. Il faut rappeler que les différentes cours d'appel sont très inégalement chargées en stock : l'ancienneté moyenne des affaires va de 23 mois à Aix-en-Provence à 7 mois à Riom. Au total, la durée moyenne des affaires terminées par les cours d'appel est de 18,4 mois, en augmentation de 0,3 mois par rapport à 1999.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX CIVIL DEVANT LES COURS D'APPEL



Source :  ministère de la justice.

Devant les tribunaux de grande instance, la baisse des affaires nouvelles en 2000 (-1%) s'inscrit dans le prolongement de la diminution régulière observée depuis 1997. Cette tendance de fond touche presque tous les contentieux civils. Les affaires terminées par les TGI ont baissé (- 2,7 %) plus vite que leurs affaires nouvelles en raison d'un petit déficit d'activité lié aux mouvements sociaux de la fin 2000. Leur niveau s'est établi à nouveau en dessous de celui des affaires nouvelles, ce qui a provoqué une nouvelle augmentation du stock. La durée moyenne de traitement n'a donc pas progressé et reste stable à 8,9 mois.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX DEVANT LES TRIBUNAUX DE GRANDE INSTANCE



Les tribunaux d'instance ont connu une hausse modérée des affaires nouvelles. Une fin de transfert d'activité en provenance des TGI ajoutée à la progression des affaires de tutelles, a compensé la réduction continue de leur contentieux civil général. Ainsi, malgré une progression de 4,4% des affaires terminées, celles-ci restent inférieures aux affaires nouvelles, entraînant un accroissement du stock, et une stagnation de la durée moyenne des affaires terminées à 5,1 mois.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX DEVANT LES TRIBUNAUX D'INSTANCE



Source :  ministère de la justice.

Les affaires nouvelles devant le conseil des prud'hommes ont continué à baisser en 2000 (-1,7 %) pour atteindre un niveau inférieur de 5% à celui de 1997. Par contre le nombre d'affaires terminées a également fortement baissé de 7,4 % par rapport à 1999, provoquant une hausse du stock qui atteint 169.400 affaires, un niveau très supérieur aux années 1994-1995 (145.000). La durée moyenne des affaires n'a donc pas progressé.

ÉVOLUTION DU CONTENTIEUX DEVANT LES CONSEILS DE PRUD'HOMMES



B.- LES JURIDICTIONS PÉNALES

Il faut souligner le caractère sensible de tout calcul d'activité dans ce domaine, compte tenu des nombreuses réformes intervenues, en particulier la loi sur la présomption d'innocence. Dans un rapport remis en juin dernier au Garde des sceaux, l'Inspection générale des services judiciaires soulignait que « les difficultés recensées et l'impact global des évolutions prévisibles laissent craindre une altération de la capacité de réponse des juridictions, faute d'une adaptation des organisations et des moyens ».

Le nombre d'affaires pénales transmises aux parquets (5.039.643) a augmenté de 2,2% en 2000. Sur ce nombre d'affaires reçues, les parquets en ont traité 4.607.000. 3.318.000 n'ont pu faire l'objet de poursuites, soit que l'infraction n'ait pas été caractérisée ou qu'un motif juridique s'y soit opposé, soit surtout que l'auteur n'ait pas été identifié par les services de police et de gendarmerie. Au total, seules 28% des affaires traitées étaient susceptibles de recevoir une réponse pénale. Parmi celles-ci, 627.730 ont donné lieu à des poursuites judiciaires, 247.481 ont été classées après réussite d'une procédure alternative aux poursuites (soit +15  %, principalement grâce au succès des rappels à la loi) et 414.000 ont fait l'objet d'un classement pour inopportunité des poursuites.

Avec un peu plus de 2.500 arrêts, les cours d'assise ont vu leur activité diminuer de 8% par rapport à 1999. Le taux d'acquittement est resté proche de 4%. Les tribunaux de police ont vu leur activité se stabiliser en 2000, résultat combiné d'une hausse des ordonnances pénales et d'une baisse des jugements. Face à un nombre d'affaires nouvelles en baisse, les chambres des appels correctionnels ont rendu un nombre croissant d'arrêts : 50.700 affaires terminées (+3,6%) en 2000. Ceci leur a permis de réduire leur stock pour la première fois depuis 1995. De leur côté, les chambres d'accusation ont rendu près de 33.000 arrêts, soit un peu moins qu'en 1999.

Pour sa part, la Cour de cassation qui avait réussi en 1999 à faire fortement progresser le nombre de ses affaires terminées en matière pénale, a atteint un étiage inférieur (-6%) en 2000, et ce dans un contexte de forte hausse des affaires nouvelles.

II.- LES RESSOURCES HUMAINES

En 2001, les effectifs budgétaires des services judiciaires atteignaient 26.803 emplois budgétaires, dont 6.846 magistrats (hors administration centrale, y compris direction des services judiciaires) et 19.957 fonctionnaires, auxquels il convient d'ajouter plus de 20.000 agents, assistants de justice, juges non professionnels bénévoles ou rémunérés sur le mode de la vacation, parmi lesquels on doit compter les juges consulaires, les conseillers prud'hommes et les assesseurs des tribunaux pour enfants.

En 2002 , il est prévu de créer 320 emplois de magistrats, 510 emplois de fonctionnaires et 15 emplois de contractuels. Cette augmentation doit permettre d'accompagner les réformes engagées depuis 5 ans, renforcer les moyens des juridictions et, surtout, permettre le passage aux 35 heures en dérogeant à la règle, prévalant pour la fonction publique, de non-création d'emplois. 2002 sera également l'année de mise en application de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 réformant le statut des magistrats.

A. LA RÉFORME DU STATUT DES MAGISTRATS

La réforme du statut des magistrats, pour laquelle des provisions d'un montant global de 11,9 millions d'euros (78 millions de francs) ont été votées en lois de finances pour 1999, 2000 et 2001, a été adoptée par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001. Au-delà des dispositions relatives à la revalorisation et à la simplification de la carrière des magistrats, ce texte s'est enrichi, au cours des débats parlementaires, de dispositions variées concernant le statut des magistrats en général, le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature et celui de la Cour de cassation.

1 - La réforme de la carrière des magistrats

La réforme adoptée a pour objectif de débloquer les carrières, de favoriser la mobilité et d'aligner la situation des magistrats de l'ordre judiciaire sur celle des magistrats de l'ordre administratif. La loi organique du 25 juin 2001 apporte donc de profondes modifications à la structure du corps des magistrats et au déroulement de leur carrière.

Elle s'articule autour des principes suivants :

· Le repyramidage du corps, permettant une augmentation significative du nombre d'emplois d'avancement au premier grade et en hors hiérarchie ;

· L'unification du grade d'avancement, par la suppression des deux groupes au sein du premier grade, permettant une accélération de la progression de la carrière, désormais identique, qu'elle se déroule à Paris ou en Province et une simplification des règles de l'avancement ;

· La possibilité d'avancement dès 7 ans d'ancienneté, au lieu de 10 ans jusque-là.

Dans le cadre de cette réforme du statut sont portés :

- à près de 10 % les emplois hors hiérarchie (694 emplois) contre 5 % jusqu'alors ;

- à plus de 60 % les emplois du 1er grade contre 36,9 % jusque là. Désormais, ces emplois débuteront à l'indice brut 801 et culmineront tous en échelle-lettre B, à l'exception de 263 emplois fonctionnels qui culmineront au 7ème échelon en B Bis (3,75 % du corps contre 0,83 % auparavant) ;

Le volume des emplois du second grade est ainsi ramené de 57,91 % à 28,28 % des effectifs du corps (1987 emplois).

Pour renforcer les garanties d'impartialité des magistrats, la réforme instaure, d'une part, de nouvelles conditions de mobilité pour l'accès au premier grade et à la hors hiérarchie, à travers les deux exigences statutaires suivantes :

· nul ne peut être promu au premier grade dans une juridiction où il est affecté depuis plus de 5 ans.

· nul ne peut être nommé à un emploi hors hiérarchie s'il n'a été nommé à deux emplois du premier grade dans deux juridictions différentes.

Elle prévoit, d'autre part (articles 3 à 6 de la loi organique) une limitation de la durée d'exercice au sein d'une même juridiction de certaines fonctions. Ainsi, la durée maximale d'exercice des fonctions de chefs de cour d'appel et de juridiction (premier président et procureur général, président de tribunal de grande instance, de tribunal de première instance et de tribunal supérieur d'appel et procureur de la République près ces juridictions) est limitée à 7 ans. En outre, la durée maximale d'exercice de certaines fonctions spécialisées du siège est limitée à 10 ans : juge d'instruction, juge des enfants, juge de l'application des peines, juge d'instance et juge aux affaires familiales. Ces dispositions ne s'appliqueront toutefois qu'aux seules nominations intervenant à compter du 1^er janvier 2002.

La réforme de la carrière des magistrats représente un coût budgétaire global de 28 millions d'euros (183,7 millions de francs). Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit le financement du solde du coût de cette réforme (16,125 millions d'euros soit 105,779 millions de francs) qui vient s'ajouter aux provisions déjà votées au titre des trois lois de finances antérieures.

2.- La mise en _uvre de la réforme

L'article 28 de la loi organique fixe au 1^er janvier 2002 la date d'entrée en vigueur de la plupart de ses dispositions. Il en est ainsi des dispositions relatives à :

· la réforme de la structure de la carrière des magistrats ;

· la limitation de la durée d'exercice de certaines fonctions ;

· la prise en compte de l'activité professionnelle antérieure de certains magistrats ;

· l'extension de la faculté de rachat de droits à pension ;

· l'instauration d'une voie permanente de recrutement complémentaire ;

· la modification du mode d'élection des représentants des magistrats au sein du Conseil supérieur de la magistrature ;

· le mécanisme de filtrage des pourvois à la Cour de cassation ;

· les magistrats placés.

La mise en _uvre de ces dispositions, spécialement celles relatives à la carrière, nécessite en effet d'importantes modifications réglementaires, en particulier un décret en Conseil d'État, qui devra déterminer la liste des fonctions exercées à chaque niveau hiérarchique, la liste des emplois classés hors hiérarchie, le nouvel échelonnement indiciaire de chaque grade, les règles de reclassement au sein de ces grades et enfin, l'abaissement à 7 ans de l'ancienneté requise pour l'accès au 1^er grade.

Cependant, sans attendre le vote de la loi organique, ont été dès 2000 repyramidés, au 1er groupe du 1^er grade, 411 emplois du second grade, afin d'amorcer le déblocage de l'avancement des magistrats. Cette mesure a été financée grâce aux provisions de 2,74 millions d'euros (18 millions de francs) et 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) votées en lois de finances pour 1999 et 2000.

B.- LES EFFECTIFS

1.- Les magistrats

a) Des magistrats plus nombreux

Le projet de loi pour 2001 prévoyait la création de 307 postes de magistrats supplémentaires : 

· 237 postes pour la mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 ;

· 40 postes pour la réforme des tribunaux de commerce ; on notera, par ailleurs, qu'un projet de loi organique déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale propose d'instituer, dans le cadre de cette même réforme et selon le principe de la mixité, un recrutement de conseillers de cour d'appel exerçant à titre temporaire, choisis parmi les juges consulaires ;

· 25 postes dans les tribunaux pour enfants ;

· et 5 emplois de magistrats pour la Cour de cassation.

La demande de créations d'emplois pour 2002 s'inscrit dans le cadre de la programmation pluriannuelle des effectifs qui prévoit notamment la création de 1.200 emplois de magistrats en 4 ans. Ainsi, d'ici la fin de l'année 2005, l'effectif réel de magistrats devrait s'élever à 8.020 (au lieu de 6.707 au 31 juillet 2001). Pour 2002, il est donc demandé la création de 320 emplois de magistrats, 510 emplois de fonctionnaires et 15 emplois de contractuels. Cette demande, telle que présentée par la Chancellerie, doit à la fois permettre la mise en _uvre des réformes de la justice entreprises et le renforcement des services. Les nouveaux emplois sont, pour l'essentiel, ainsi ventilés :

· réformes des tribunaux de commerce : 46 emplois de magistrats ;

· mise en _uvre des décisions des conseils de sécurité intérieure :25 emplois de magistrats;

· mise en _uvre de la loi du 15 juin 2000 : 80 emplois de magistrats ;

Enfin, 169 emplois de magistrats sont censés être affectés au renforcement des juridictions dans le traitement du contentieux mais serviront, en fait, pour partie à négocier le passage aux 35 heures.

Si la progression globale du nombre des postes budgétaires est satisfaisante, il faut la mettre en rapport avec les effectifs réels de magistrats et préciser que, si des efforts plus significatifs ne sont pas réalisés dans les années à venir, l'évolution défavorable de la pyramide des âges ne sera pas inversée. Il convient d'augmenter les recrutements, au-delà des seuls besoins nés des réformes législatives.

b) le recrutement

L'augmentation planifiée du nombre de magistrats dans les prochaines années implique un renforcement important des crédits de l'École Nationale de la Magistrature (ENM). Ainsi la mesure nouvelle inscrite au projet de loi de finances pour 2002 prévoit un abondement de 34,4 millions de francs (5,2 millions d'euros) de la subvention allouée à l'ENM, soit une progression de 17,22 % du budget de l'ENM. La progression depuis 1997 s'élève à plus de 64%. En comparaison, le budget des services judiciaires n'a progressé sur la même période que de 31 % en dépenses ordinaires.

La formation des magistrats constitue une priorité, à nouveau soulignée. Cet effort va de pair avec une nouvelle augmentation des postes ouverts aux concours. 250 postes sont ainsi ouverts (185 en 1999, 190 en 2000), ce qui constitue un niveau de recrutement jamais atteint. A ces recrutements qui pèseront sur le budget de l'École dès 2002, s'ajoutera un recrutement par concours complémentaire qui, conformément à la loi organique du 25 juin 2001, sera ouvert à hauteur de 125 postes. Les magistrats recrutés dans ce cadre bénéficieront d'une période de formation de 6 mois dont 1 mois à l'École, ce qui induira également un coût pour l'École.

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit des mesures nouvelles se répartissant comme suit :

· 5,614 millions d'euro (36,825 millions de francs) en crédits de personnels, destinés, à l'ajustement des crédits de rémunération pour tenir compte de l'augmentation du nombre de postes d'auditeurs offerts au concours et à la prise en compte des auditeurs rattachés à la promotion 2002 à l'issue du service national, au renforcement des effectifs de l'ENM, tant sur le plan de sa gestion administrative que pour lui permettre de faire face à l'accroissement important de ses charges pédagogiques. C'est ainsi que la création de 16 emplois nouveaux est prévue en 2002. Par ailleurs, pour ne pas affaiblir l'équipe des maîtres de conférence à un moment où le corps des magistrats de l'ordre judiciaire dont ils sont issus bénéficiera des nouvelles dispositions statutaires et de mesures d'accompagnement permettant d'améliorer leur déroulement de carrière, il est prévu de transformer l'ensemble des emplois de maîtres de conférence en emplois de 1^ère classe et d'appliquer aux emplois de direction de l'Ecole un échelonnement indiciaire similaire à celui des emplois de magistrats. Diverses transformations d'emplois de fonctionnaires sont également prévues pour accroître les perspectives d'avancement au sein de l'Ecole et garantir une stabilité minimale des personnels en son sein. Enfin, les crédits de vacation seront augmentés.

· 487.837 euros (3,2 millions de francs) en crédits de fonctionnement destinés à financer l'équipement informatique des auditeurs de justice ainsi que la location de nouveaux locaux pédagogiques et administratifs.

· une mesure d'économie de 0,859 million d'euros (5,638 millions de francs) est par ailleurs proposée, correspondant à une réduction des vacations servies aux étudiants en droit ainsi qu'à des crédits inscrits au budget de l'EMN dans la section opérations en capital (travaux immobiliers réécriture du logiciel formation continue des magistrats) qui donneront lieu, en fonction de leur date de réalisation, à un prélèvement sur le fonds de roulement de l'Ecole. Seront également prélevées sur le fonds de roulement, les dépenses ponctuelles suivantes : ajustement des dépenses de rémunération des auditeurs en 2002 pour tenir compte de leur situation indiciaire réelle ( 760.000 euros soit 4,981 millions de francs) et 460.000 euros (3 millions de francs) destinés à l'organisation du concours complémentaire en 2002. Au total, un prélèvement de 2 millions d'euros (13 millions de francs) est prévu sur le fonds de roulement de l'École, qui est actuellement élevé.

Par ailleurs, la loi n° 98-105 du 24 février 1998 avait autorisé, pour chacune des années 1998 et 1999, le recrutement par voie de concours exceptionnels de 100 magistrats. Les concours organisés dans ce cadre ont permis le recrutement de 190 magistrats : 98 magistrats du second grade des tribunaux de grande instance, 73 conseillers de cour d'appel du second grade et 18 conseillers du premier groupe du premier grade. Pour chacun de ces concours ont été enregistrées 3583 et 2875 candidatures.

De même, l'article 23 de la loi organique n° 2001- 539 du 25 juin 2001 ajoute à l'ordonnance organique un article 21-1 instituant, à titre permanent, deux nouvelles voies de recrutement de magistrats par concours, aux premier et second grades de la hiérarchie judiciaire, ouverts à des personnes justifiant d'une expérience professionnelle antérieure importante les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires.

Les conditions d'accès sont les suivantes :

· pour le concours de recrutement au second grade : être âgé de 35 ans au moins et justifier de 10 ans d'expérience professionnelle qualifiante

· pour le concours de recrutement au premier grade : être âgé de 50 ans au moins et justifier de 15 ans d'expérience professionnelle qualifiante

Les exigences de diplôme sont identiques à celles prévues pour les candidats au premier concours de l'Ecole nationale de la magistrature. Les candidats admis suivront, préalablement à leur entrée en fonctions, une formation qui comportera une période de formation théorique à l'Ecole Nationale de la Magistrature et des stages pratiques.

La loi organique fixe des plafonds annuels de recrutement par la voie de ces concours complémentaires :

· pour le recrutement au premier grade, au dixième du nombre total de nominations en avancement au premier grade prononcées au cours de l'année précédente ;

· pour le recrutement au second grade, au cinquième du nombre total des recrutements intervenus au second grade au cours de l'année civile précédente. Toutefois, pour chacune des années 2002 et 2003, le plafond de recrutement au second grade est porté à 125 postes.

Par ailleurs, votre Rapporteur spécial l'a déjà noté, la spécialisation des magistrats n'est pas valorisée par le système d'avancement actuel. En effet, pour avancer dans sa carrière, le magistrat spécialisé d'une section financière, par exemple, sera souvent appelé à exercer des fonctions dans d'autres sections, dans un autre tribunal, ce qui a pour conséquence, d'une part, une perte de compétence pour la section considérée et d'autre part, un sentiment de gâchis pour le magistrat lui-même, qui a consacré plusieurs années à se former dans des matières très pointues. Les mouvements de la carrière interdisent le plus souvent une rentabilisation du temps de formation. Par conséquent, s'investir dans des dossiers implique de renoncer à certains avancements.

c) Des assistants de justice en nombre

L'article 20 de loi n° 95-125 du 8 février 1995 prévoit la possibilité de recruter des assistants de justice auprès des magistrats des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande instance et des cours d'appel.

La loi organique du 25 juin 2001 a complété le dispositif législatif initial en incluant, aux termes des dispositions de son article 29, la possibilité de recruter des assistants de justice à la Cour de cassation pour une durée de deux ans renouvelable une fois, parmi les personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'études supérieures en matière juridique. Ils sont chargés, sous réserve de certaines incompatibilités, d'apporter leur concours aux travaux préparatoires réalisés par les magistrats du siège et du parquet.

Leur recrutement et leur gestion sont déconcentrés au niveau des cours d'appel. Ils sont indemnisés par l'allocation de vacations horaires dont le nombre ne peut excéder 80 par mois et 720 par an.

S'agissant des effectifs, la première année de fonctionnement de l'institution, en 1996, a permis le recrutement de 203 assistants de justice sur 230 autorisations de recrutement ouvertes en loi de finances. En 1997, un recrutement supplémentaire de 100 assistants de justice a été autorisé par la loi de finances initiale pour l'ensemble des cours d'appel. En 1998, ce sont 220 assistants supplémentaires qui ont été recrutés et, en 1999, l'autorisation de recruter 400 nouveaux assistants de justice a permis de porter leur nombre à 950. Par ailleurs, les lois de finances 2000 et 2001 ont respectivement autorisé le recrutement de 100 et 200 nouveaux assistants de justice, portant leur nombre total à 1250. Le projet de loi de finances au titre de l'année 2002 ne prévoit pas d'autorisations de recrutement supplémentaires, ce dont se félicite votre Rapporteur spécial.

Une évaluation fait ressortir que l'utilisation des assistants n'est pas homogène. Pour le juge d'instruction, les obligations de contradictoire impliquent des contraintes particulières, ce qui n'emporte pas la même problématique que pour les magistrats du parquet. Le recours aux assistants de justice est particulièrement bien adapté au travail du parquet. Le magistrat, quotidiennement, doit faire face à un important travail matériel comme le recensement des nombreuses victimes dans les affaires d'escroquerie. Il conviendra, pour l'avenir, de recentrer l'activité des assistants de justice pour éviter qu'ils ne constituent, par leur participation à des tâches juridictionnelles réservées aux magistrats ou administratives relevant du greffe, un mode de régulation des flux judiciaires ou un palliatif des dysfonctionnements organisationnels et des problèmes de personnels, notamment d'absentéisme.

À terme, un statut d'assistant de justice, voire des perspectives éventuelles d'intégration dans la fonction publique, devront sans doute être mis en place. Mais il semble prématuré de définir aujourd'hui un cadre rigide pour l'exercice de cette fonction. La souplesse du système permet d'adapter les moyens aux besoins. L'existence des greffiers placés n'est pas aujourd'hui suffisante.

Si votre Rapporteur se félicite de l'assistance apportée par ce nouveau type d'emploi au service public de la justice, il s'interroge sur les garanties qu'il présente au regard de la réalisation de certains actes. En effet, ces emplois ne sont pas permanents et pourraient apparaître comme un « pis-aller budgétaire » au regard du travail, accompli en principe, par les agents de greffe.

C. RÉPARTITION DES MAGISTRATS ENTRE JURIDICTIONS

De manière générale, plusieurs priorités ont été retenues pour la localisation des emplois de magistrats, et en particulier des nouveaux emplois créés en 2001. Ce sont la procédure et les délais en matière pénale, la juridictionnalisation de l'application des peines, l'appel en matière criminelle, la poursuite du renforcement des services chargés des mineurs dans les TGI et l'augmentation des effectifs de magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel, pour permettre à ces derniers de gérer, dans un cadre déconcentré, les ressources humaines, compte tenu des contraintes des juridictions de leur ressort. Les critères retenus pour l'affectation des emplois de magistrats tentent d'appréhender au plus près la réalité de la situation des juridictions, à partir des données chiffrées disponibles des quatre dernières années décrivant le volume du contentieux.

Ainsi, la charge des magistrats du siège de chaque Cour est évaluée par comparaison avec le calcul des moyennes nationales, pour les quatre dernières années (affaires civiles nouvelles et terminées, affaires pénales terminées). Il est également tenu compte du nombre de condamnés détenus dans le ressort, de l'effectif budgétaire et des délais de traitement des affaires civiles. Pour les magistrats placés, il est tenu compte du taux de vacances d'emplois et du nombre de petites juridictions dans le ressort, qui peuvent difficilement fonctionner, dès lors que des emplois sont vacants, et mettre en _uvre la réforme de la détention.

Le tableau ci-dessous retrace les effectifs budgétaires de magistrats par cour d'appel en indiquant le nombre d'affaires civiles nouvelles, le nombre d'affaires rendues en matière pénale et la population du ressort.

2.- Le personnel des greffes judiciaires

a) Les effectifs de fonctionnaires et d'agents de justice

En 1999, l'effectif du personnel des greffes judiciaires s'élevait à 19.589 postes et il a atteint 19.751 postes en 2000. Pour 2001, la progression s'est poursuivie avec la création de 218 postes, dont 17 au titre de la mise en _uvre du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999, portant à 19.957 postes budgétaires nets l'effectif des fonctionnaires de greffe. Le projet de loi de finances 2002 prévoit la création de 510 nouveaux postes de fonctionnaires. Une bonne administration de la justice exige un renforcement des effectifs des greffes judiciaires. La pénurie des moyens de secrétariat et de documentation aboutit à des situations difficiles, appauvrit la motivation des jugements, ce qui a souvent pour conséquence la multiplication des pourvois en cassation. Le recours aux assistants de justice ne saurait suffire.

Le nombre de fonctionnaires des greffes par magistrat, hors personnel technique de catégorie C s'est amélioré ces trois dernières années après une longue période de stabilité cette décennie:  il était de 2,81 fonctionnaires pour 1 magistrat en 1989, de 2,82 en 1999 et sera de 2,61 en 2002. On constate chez les greffiers un taux de vacances important. Au 31 juillet 2001, les vacances s'établissaient comme suit :

Cette situation correspond à l'effectif des fonctionnaires en activité affectés dans les juridictions de métropole, des départements et territoires d'outre-mer, à l'école nationale des greffes et à l'école nationale de la magistrature ainsi que les élèves stagiaires en formation à l'ENG : 128 greffiers en chef et 642 greffiers. Cette situation fait apparaître un taux de vacances de 1, 09 %.

Le projet de loi de finances 2002 prévoit la création de 525 emplois de fonctionnaires : 10 greffiers en chef, 500 greffiers, 15 techniciens informatiques. S'agissant des greffiers en chef, les 27 postes vacants auxquels s'ajoutent les 10 créations d'emplois ainsi que les postes libérés par les retraites en 2002 ont d'ores et déjà permis de lancer un concours en vue du recrutement de 74 greffiers en chef pour une arrivée effective en juridiction de ces agents en septembre 2003. S'agissant des greffiers, les créations d'emplois permettent la mise en place d'un concours de 500 nouveaux greffiers. Une autorisation exceptionnelle de recrutement anticipée a permis de lancer d'ores et déjà ce concours : formation à l'ENG pour 200 d'entre eux en juin 2002, pour 300 d'entre eux à compter de septembre 2002, arrivée effective en juridiction en juin et septembre 2003. En outre, 40 greffiers seront recrutés au choix.

S'agissant des personnels de catégorie C, la direction des services judiciaires poursuit deux objectifs :

Le plan de transformation d'emplois de C en B (1 000 emplois sur 4 ans en l'état des négociations avec les organisations syndicales, permettra l'ouverture du concours réservé à hauteur de 283 emplois pour une arrivée en juridiction en décembre 2003 ;

Le plan de transformation des emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs (3946 emplois sur 4 ans, par concours réservé et promotion au choix) se poursuit pour la seconde année consécutive : 933 agents administratifs ont bénéficié de cette promotion de grade en 2001, 950 en bénéficieront au cours de l'année 2002.

b) La réforme du corps des greffiers

Conformément au protocole d'accord conclu le 1^er décembre 2000, entre la Garde des sceaux et quatre organisations syndicales de fonctionnaires des services judiciaires, un groupe de travail portant sur les questions statutaires a été constitué. Ce groupe de travail a tenu 5 réunions auxquelles ont participé toutes les organisations syndicales de fonctionnaires des services judiciaires. Des orientations ont été dégagées dans les 3 domaines suivants : recrutement, formation, architecture des corps.

Dans la perspective de réalisation des réformes des corps de greffiers en chef et de greffiers, l'inscription d'une provision de 8 millions de francs a été prévue pour 2002.

Une élévation du niveau d'accès aux corps de greffiers en chef et de greffiers est prévue. Elle permettra de prendre en compte la technicité et la diversité des fonctions exercées par ces fonctionnaires des greffes qui exigent des compétences professionnelles de plus en plus importantes. Le niveau de diplôme exigé pour le concours externe de greffier en chef sera porté de BAC + 3 à BAC + 4 et celui de greffier de BAC à BAC + 2. Une expérimentation de 3^ème voie de recrutement sans concours est également envisagée pour l'accès à certains corps de catégorie C.

Un allongement de la durée de la formation initiale des greffiers en chef et des greffiers est envisagé. L'Ecole nationale des greffes constate depuis plusieurs années les difficultés d'organiser une formation initiale efficiente des greffiers en chef et des greffiers en 12 mois dont 4 mois (greffiers en chef) et 2 mois (greffiers) en scolarité. Pour les greffiers, la formation initiale proposée permettra de donner une formation pratique aux procédures et de disposer ainsi de personnels maîtrisant la pratique de toutes les procédures devant les juridictions d'instance, de grande instance, prud'homale et d'appel.

La direction des services judiciaires a mis en place une formation initiale des agents de catégorie C administratif en 2000.Il est envisagé de porter la durée de formation initiale de 8 à 12 semaines et il est envisagé la mise en place d'une formation initiale des agents de catégorie C technique, avec une durée de formation de 5 semaines.

L'amélioration de la carrière des greffiers en chef doit tenir compte des compétences accrues de ces personnels dans les domaines de la gestion et de l'activité juridictionnelle. La grille indiciaire des greffiers en chef serait revalorisée ainsi que les emplois fonctionnels de 1^er et 2^ème catégorie La revalorisation indiciaire des greffiers doit permettre de reconnaître la technicité de ces agents dans leurs fonctions d'assistance du juge. La grille indiciaire des greffiers serait calquée sur celle, récemment revalorisée, des infirmières hospitalières.

La création d'un deuxième corps de catégorie B pour occuper des fonctions exclusivement administratives doit permettre d'accroître les possibilités d'avancement des personnels de catégorie C des services judiciaires (10 000 fonctionnaires représentant la moitié de l'effectif) intéressés par une carrière essentiellement administrative. La constitution initiale de ce corps nécessitera de prévoir une période transitoire pendant laquelle l'accès par concours sera réservé uniquement aux personnels de catégorie C administratifs des services judiciaires (1.000 agents).

B.- LES RÉMUNÉRATIONS

1. Les magistrats

La revalorisation de l'indemnité de fonction des magistrats de l'ordre judiciaire s'est traduite par des mesures de revalorisation avec l'objectif d'aligner cette indemnité sur celles allouées aux membres des autres corps de l'État exerçant des fonctions juridictionnelles comparables. Les mesures inscrites en lois de finances ont permis de faire passer le taux indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire de 19 % en 1987 à près de 37 % en 1996, mais aucune mesure de revalorisation indemnitaire n'est intervenue depuis 1996.

2. Les greffiers

Depuis 1997, la direction des services judiciaires a engagé un plan de revalorisation indemnitaire en faveur des fonctionnaires des greffes. Diverses mesures nouvelles ont à cet effet été inscrites dans les dernières lois de finances pour un montant total de 8,34 millions d'euros (54,7 millions de francs) auquelles s'ajoute la mesure de 2,732 millions d'euros (17,9 millions de francs) prévue pour 2002 en application du protocole du 1^er décembre 2000.

Les taux indemnitaires moyens de ces personnels ont ainsi évolué comme suit depuis 1995

Les greffiers en chef et greffiers

Les greffiers en chef et les greffiers des services judiciaires bénéficient depuis 1992 d'une indemnité forfaitaire de fonction établie en pourcentage du traitement brut afférent à l'indice réel moyen de chaque grade. L'arrêté du 20 septembre 2000 a fixé le taux moyen de cette indemnité à 20%. Ce taux sera porté à 21% par un nouvel arrêté à paraître prochainement. Cette mesure constituera la traduction à la fois de la mesure nouvelle de 0,88 millions d'euros (5,8 millions de francs) inscrite en 2001 enpermettant une revalorisation de 0,5 % de leur régime indemnitaire et du protocole signé le 1^er décembre 2000 prévoyant en leur faveur une revalorisation complémentaire de 0,5%. La budgétisation de cette dernière revalorisation, financée en gestion 2001 sur la ressource disponible, est prévue en loi de finances pour 2002.

Les personnels de catégorie C

Les fonctionnaires de catégorie C des services judiciaires ont bénéficié ces dernières années d'une revalorisation importante de leur régime indemnitaire. Celui-ci était jusqu'en 2000 composé de deux indemnités : l'indemnité spéciale forfaitisée depuis 1998 et l'indemnité horaire pour travaux supplémentaires. Le montant trimestriel de l'indemnité horaire pour travaux supplémentaires a été ramené de 28 heures à 9 heures supplémentaires.

En 2000, l'unification du régime indemnitaire de ces agents a été parachevée. Désormais, ils ne disposent plus que d'une seule indemnité, - l'indemnité spéciale - exprimée en pourcentage du traitement brut moyen de chaque grade. Le taux moyen de cette indemnité est actuellement de 19 %.

La mise en _uvre de la mesure prévue par le protocole du 1^er décembre dernier (revalorisation d'1% du régime indemnitaire des personnels de catégorie C) devrait, comme pour les greffiers en chef et greffiers, se traduire dans un prochain arrêté. Ces personnels bénéficieront donc, dès 2001, d'un taux indemnitaire moyen de 20%, dont la consolidation est prévue au projet de loi de finances pour 2002.

Enfin, concernant les magistrats de la Cour de cassation, les dispositions de la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats élèvent au grade hors hiérarchie tous les présidents de chambre des cours d'appel, c'est à dire à un grade égal à celui des conseillers à la Cour de cassation. Le seul écart d'échelle est manifestement insuffisant pour déterminer les meilleurs présidents de chambre des cours d'appel de province à engager les frais d'une résidence parisienne. Il est donc indispensable de restaurer le régime indemnitaire des membres de la Cour de cassation en rétablissant une égalité avec leurs homologues du Conseil d'État et de la Cour des comptes, dont l'indemnité est de plus de dix points supérieure. L'augmentation de cette indemnité devrait être affectée à la création d'une prime d'activité qui, à l'inverse des deux autres hautes juridictions, n'est pas prévue pour la Cour de cassation.

III.- LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT

Les services judiciaires connaissent un nombre d'affaires nouvelles important. L'activité des juridictions civiles comme des juridictions pénales est maintenue à un niveau élevé qui exige des moyens de fonctionnement importants.

A.- LE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL DES SERVICES JUDICIAIRES

1.- La réforme de la gestion administrative et financière des juridictions

Il n'existe pas à proprement parler d'administration de la justice, les magistrats refusant, au nom de leur indépendance, que les juridictions soient gérées par des « administrateurs » spécialisés et formés en ce but. Aussi, les services judiciaires ont longtemps souffert d'un déficit de gestion, les magistrats n'étant que très peu formés aux pratiques de gestion. Cette situation est devenue d'autant plus préoccupante avec la déconcentration des crédits de fonctionnement. Des efforts importants ont été réalisés ces dernières années, en particulier avec la création des services administratifs régionaux, dont votre Rapporteur spécial soulignait, dans le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle, le caractère novateur et prometteur. La poursuite de cette modernisation des circuits de gestion est essentielle au moment où les crédits augmentent.

En effet, les circuits d'exécution des dépenses des juridictions étaient, jusqu'à une époque récente, fortement marqués par l'organisation atomisée des juridictions judiciaires (1200 juridictions implantées sur 900 sites distincts) et par la tradition d'autonomie des juridictions dans la gestion de leurs moyens de fonctionnement. Cette atomisation n'était guère favorable à la recherche d'économies d'échelle. Pour améliorer cette situation, une réforme de l'organisation de l'administration des moyens des juridictions a été initiée en 1997. Sa mise en _uvre s'est échelonnée sur deux ans. Applicable à l'ensemble des juridictions de métropole et des départements d'outre-mer depuis le 1er janvier 2000, elle permet un meilleur suivi de l'utilisation de la ressource et la mise en _uvre d'un réel contrôle de gestion par les chefs de cour car elle permet de centraliser, au niveau de la cour d'appel, les informations concernant les dépenses de l'ensemble des juridictions du ressort, dont jusque-là seuls étaient destinataires les préfets, ordonnateurs secondaires, pour les juridictions de leur département.

a) L'organisation de la déconcentration par l'administration centrale

Les structures de gestion

La direction des services judiciaires assure la répartition entre les cours d'appel des crédits de fonctionnement et contrôle l'exécution des budgets des juridictions. Depuis 1998, est notifiée aux cours d'appel une dotation de fonctionnement destinée à couvrir les dépenses de fonctionnement courant d'informatique déconcentrée ; les frais de déplacement et les dépenses d'entretien immobilier de l'ensemble des juridictions du ressort ;

La détermination des dotations globales de fonctionnement notifiées à chaque cour d'appel procède de l'analyse des demandes budgétaires des juridictions, par nature de dépenses. La méthodologie retenue pour la détermination des dotations vise à assurer une complète objectivité dans l'allocation de la ressource, les critères d'analyse employés étant totalement transparents pour permettre aux cours d'appel de comparer leurs coûts de fonctionnement et les dotations dont elles bénéficient tant à la dépense moyenne nationale qu'entre elles.

Pour accompagner le mouvement de déconcentration et de responsabilisation des chefs de cour d'appel, a été créée à la direction des services judiciaires, une cellule de contrôle de l'exécution des budgets des juridictions. Cette cellule de contrôle de gestion a pour missions essentielles :

· de développer les techniques de contrôle des budgets ;

· d'analyser les comptes-rendus de gestion ;

· de suivre et vérifier l'exécution de la dépense ;

· de réaliser des études budgétaires et comptables ;

· d'intervenir auprès des juridictions en qualité de conseil ;

· d'établir des audits et bilans de situation.

À partir de 1997, a été mis en place un dispositif de contrôle de gestion ayant pour finalité d'aider les chefs de cours d'appel dans leurs arbitrages budgétaires. La cellule de contrôle de gestion procède actuellement, outre à l'analyse des documents d'exécution budgétaire, à la finalisation d'un infocentre permettant un traitement automatisés de ces données des juridictions vers les chefs de cours et l'administration centrale. L'infocentre permettra aux chefs de cours de pouvoir s'assurer à tout moment de la qualité de gestion des juridictions de leur ressort et d'exercer pleinement leurs responsabilités en matière de gestion.

Nature des crédits déconcentrés

A l'heure actuelle, à l'exception des crédits de rémunération, la totalité des crédits nécessaires au fonctionnement des juridictions est déconcentrée principalement au niveau des cours d'appel :

· chapitre 37-92 « fonctionnement des juridictions et moyens de formation ». La globalisation progressive de l'ensemble des moyens de fonctionnement des juridictions au sein d'un chapitre unique (chapitre 37-92) achevé en 1998 par l'intégration des crédits d'entretien immobilier, de même que le regroupement en loi de finances pour 1998 sur un article de prévision unique des moyens de fonctionnement des cours d'appel et des juridictions du premier degré a contribué à renforcer le mouvement de déconcentration et les responsabilités des chefs de cour en la matière. Le volume des crédits ayant vocation à être gérés de manière déconcentrée représente plus de 97 % des crédits ouverts sur le chapitre (209,46 millions d'euros soit 1.374 millions de francs en 2001).

· chapitre 31-96 « autres rémunérations principales » permettant notamment l'indemnisation des agents non titulaires de l'État, des assistants de justice, des magistrats exerçant à titre temporaire, des conseillers prud'hommes et des agents de justice. Dans le souci d'accentuer la déconcentration et, partant, la responsabilité des chefs de cour d'appel, a été mis en _uvre, à titre expérimental en 2000, pour 5 cours d'appel (Amiens, Bordeaux, Caen, Metz, Rouen) puis pour 10 en 2001 (les précédentes auxquelles s'ajoutent les cours de Dijon, Montpellier, Colmar, Nancy et Chambéry) une dotation globale sur le chapitre 31-96, à charge pour les chefs de cour de décider de la répartition de ces crédits par nature de dépense. Cette mesure sera étendue à l'ensemble des cours d'appel dès qu'un bilan précis pourra être tiré de l'expérience menée.

b) L'échelon régional de la cour d'appel

Responsables du fonctionnement des juridictions de leur ressort, les chefs de cour d'appel assurent la programmation et la répartition des crédits délégués dans les domaines de l'équipement immobilier, du fonctionnement courant, de l'informatique déconcentrée, des frais de déplacement, de l'entretien immobilier, de la formation des personnels.

- Les structures de gestion

Pour permettre aux chefs de cours de pouvoir exercer leurs missions dans le domaine budgétaire, la réforme de la procédure d'exécution des dépenses des juridictions a été accompagnée de la mise en place un nouvel outil informatique uniforme pour l'ensemble des juridictions. Par ailleurs, l'échelon d'administration implanté dans les cours d'appel a été renforcé par la création des services administratifs régionaux (SAR) lesquels se sont vus confier des responsabilités nouvelles dans le domaine de l'exécution des dépenses des juridictions, dont les circuits ont été modifiés par cette réforme.

Les SAR placés, dans chaque cour d'appel, sous l'autorité directe des chefs de cour, sont dirigés par un coordonnateur et ont pour vocation de préparer, mettre en _uvre et contrôler les actes et décisions de nature administrative nécessaires à la bonne administration du ressort. Leur champ d'action, qui s'est progressivement accru, s'étend aux domaines suivants : gestion du parc informatique et du parc immobilier, des frais de fonctionnement et de déplacement et gestion financière des personnels.

S'agissant de l'informatique déconcentrée, le recrutement de techniciens informatiques, a permis la constitution au sein des cours d'appel d'un relais pertinent des centres de prestations régionaux en matière de maintenance de premier niveau des matériels et des applications. La création prévue pour 2002, de 15 emplois supplémentaires, permettra de disposer d'un technicien pour 460 postes de travail en 2002 (contre 1 pour 580 postes actuellement).

Dans le domaine immobilier, outre la gestion des crédits d'entretien immobilier des juridictions (désormais intégrés au chapitre 37-92) qu'ils assurent depuis 1998, les SAR prennent progressivement en charge la gestion déconcentrée de l'équipement immobilier des juridictions, en remplacement des magistrats délégués à l'équipement. Les 7 emplois d'ingénieurs en équipement créés en lois de finances pour 1999 et 2000 dont ont bénéficié les SAR d'Aix en Provence, Douai, Grenoble, Montpellier, Paris et Versailles, constituent une première étape en ce sens.

Par ailleurs, depuis 1998, les services administratifs régionaux se sont vus confier de nouvelles missions de contrôle des dépenses publiques, en matière de frais de justice et de gestion des subventions aux associations intervenant dans les activités présentes et d'aide aux victimes, en matière pénale, et en matière de médiation civile. Depuis 1998, les chefs de cour arbitrent en effet les montants des subventions allouées à chacune des associations de leur ressort intervenant dans ces secteurs.

D'importants moyens budgétaires ont été mobilisés pour financer l'installation des SAR. L'augmentation des effectifs des SAR génère à cet égard chaque année des besoins nouveaux financés, dans la mesure du possible, par redéploiement de la ressource. Les effectifs réels de l'ensemble des 35 SAR sont au 30 août 2001, les suivants :

· 162 greffiers en chef ;

· 1 contractuel de 1ère catégorie ;

· 166 greffiers ;

· 44 contractuels de 3ème catégorie ;

· 209 agents de catégorie C.

Afin de permettre un choix plus large de professionnels de la gestion, un statut d'emploi de secrétaire général de SAR est en préparation. Cette adaptation statutaire des modalités actuelles de recrutement des agents nommés sur les postes de coordonnateurs permettra également des accélérations indiciaires importantes et l'élévation de certains emplois en échelle lettre B. Le futur cadre d'emploi est calqué sur celui des directeurs régionaux et départementaux d'administration pénitentiaire et de protection judiciaire de la jeunesse. Votre Rapporteur spécial souhaite que ce statut d'emploi de secrétaire général soit défini le plus rapidement possible.

- Les crédits gérés au niveau de la cour d'appel

Certaines dépenses, dépenses de rémunération principale et indemnitaire des personnels des services judiciaires (magistrats et fonctionnaires des greffes), dépenses d'intérêt régional, sont gérées par les cours d'appel pour l'ensemble des juridictions de leur ressort.

Les dépenses de rémunération principale et indemnitaire des personnels des services judiciaires (magistrats et fonctionnaires des greffes) sont depuis le 1er janvier 2000, dans toutes les cours d'appel de métropole, gérées exclusivement par le SAR pour l'ensemble des juridictions du ressort de la cour d'appel. Elles ont un ordonnateur unique (ministre de la justice pour le ressort de la cour d'appel de Paris, préfet du département siège de la cour d'appel pour les autres cours) et relèvent de la compétence d'un seul comptable du Trésor

Pour les dépenses d'intérêt régional sur les chapitres 37-92 et 31-96 (il s'agit des dépenses de fonctionnement présentant un caractère stratégique - dépenses d'informatique déconcentrée, frais de déplacement, entretien immobilier, indemnisation des conciliateurs- et de celles se rattachant à la fonction de gestion de personnel incombant aux chefs des cours d'appel - indemnisation des agents non titulaires, des assistants de justice, des magistrats exerçant à titre temporaire, des agents de justice) les chefs de cour établissent, dès notification des dotations, des programmes d'emploi de crédits. Ces documents, qui servent de base à leur propre contrôle de gestion, sont adressés à l'administration centrale.

Par ailleurs, au delà des types de dépenses précitées, les chefs de cours d'appel ont été invités à mettre en _uvre diverses formes de regroupement de la gestion des dépenses de fonctionnement des juridictions : politique d'achats régionale se traduisant, par un regroupement de commandes ou conduite systématique d'une politique de dépenses communes pour les juridictions implantées sur un même site.

c) L'échelon local de l'arrondissement judiciaire

Les juridictions d'un même arrondissement judiciaire sont coordonnées au sein d'une cellule de gestion qui, tout en respectant l'autonomie budgétaire de chacune des juridictions, apporte la compétence et le soutien de véritables professionnels de la gestion.

- Les structures de gestion

L'ensemble des juridictions du premier degré du ressort d'un tribunal de grande instance est constitué en centre dépensier disposant d'une cellule de gestion budgétaire, laquelle est chargée de tenir la comptabilité de ces juridictions et constitue l'unique interlocuteur du service administratif régional. Les juridictions conservent l'initiative de leurs dépenses de fonctionnement, sous réserve de la politique d'achat commune déterminée par les chefs de la cour d'appel. Le service administratif régional constitue l'unique interlocuteur des Préfets, ordonnateurs secondaires, en matière d'engagement comptable et de mandatement des dépenses des juridictions des départements composant le ressort de la cour d'appel.

La cellule de gestion tient une comptabilité d'engagement pour chacune des juridictions du centre dépensier qui permet la transmission quotidienne de toutes les informations vers le service administratif régional.

- La gestion des crédits des juridictions

Au niveau de chaque juridiction du premier degré, les demandes budgétaires et le projet de budget font l'objet d'une consultation et sont soumis à l'avis des assemblées générales de la juridiction dans les conditions prévues par le code de l'organisation judiciaire. Une conférence budgétaire d'arrondissement judiciaire est chargée d'harmoniser les demandes budgétaires des juridictions du premier degré du ressort. Au niveau de la cour d'appel, une conférence budgétaire régionale, présidée par les chefs de cours est chargée d'analyser les projets de budgets d'arrondissements judiciaires, ainsi que les demandes budgétaires initiales recensées. Les chefs de cour arrêtent ensuite la demande budgétaire régionale qui est transmise à l'administration centrale accompagnée d'un rapport d'analyse pour l'ensemble du ressort.

S'agissant de l'exécution des budgets, ils notifient à chacun de leurs arrondissements judiciaires une dotation globale de fonctionnement, répartie entre les juridictions de l'arrondissement par les chefs du tribunal de grande instance, dans le cadre de la conférence budgétaire d'arrondissement.

Chaque juridiction doit établir, dès notification de sa dotation, un budget prévisionnel et, dès la mise à disposition du premier acompte provisionnel de gestion, un budget prévisionnel de gestion, distinguant les impayés s'attachant à l'exercice antérieur, les dépenses incontournables et celles relevant du budget de programme. Ces documents sont adressés à la cour d'appel puis à la Chancellerie. Le budget prévisionnel sert de base au suivi comptable de la dépense.

2.- Une progression des moyens

Cette déconcentration raisonnée s'est accompagnée d'un mouvement de globalisation se traduisant par des modifications de la nomenclature budgétaire, et en particulier par le regroupement progressif des crédits de fonctionnement au sein du chapitre 37-92.

Les moyens des juridictions sont en constante augmentation. Ils ont atteint 210 millions d'euros (1,37 milliard de francs) pour 2001. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, la croissance était de 2,93 %. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit une augmentation de 3,3% et une dotation initiale de 216,4 millions d'euros (1,42 milliard de francs)

Dans le projet de loi de finances, 6,91 millions d'euros (45,3 millions de francs) de mesures nouvelles serviront à la mise en service de nouveaux bâtiments judiciaires (1,98 millions d'euros, soit 13 millions de francs), à l'accompagnement des création d'emplois (0,8 millions d'euros, soit 2,3 millions de francs), à la formation des personnels (3,5 millions d'euros, soit 23 millions de francs), à la gratuité de la délivrance des copies pénales (0,46 millions d'euros, soit 3 millions de francs) et aux frais de nourriture des personnes sous main de justice (0,25 millions d'euros, soit 1,62 millions de francs).

B.- LES CHAPITRES ÉVALUATIFS DES FRAIS DE JUSTICE
ET DES RÉPARATIONS CIVILES

Les chapitres 37-11 - Frais de justice et 37-91 - Réparations civiles retracent des crédits évaluatifs.

1.- Les frais de justice

a) Évolution des frais de justice jusqu'en 2000

Après une période de progression rapide dans la première moitié de la décennie, le taux de croissance des dotations s'est ralenti à partir de 1999. Les dotations initiales inscrites en loi de finances ont connu une progression moyenne de 8,4 % entre 1995 et 1998. Le chapitre a été régulièrement abondé en cours d'année : 50 millions en 1994, 75 millions en 1995, et 63,6 millions de francs en 1996. En 1995 et 1996, les dotations initiales ont été majorées en raison des événements intervenus en cours de gestion :  apurement des impayés relatifs aux réquisitions à France Télécom prévu par la convention en novembre 1995 entre l'entreprise et le ministère (1995), transfert de crédits lié à la suppression de la franchise postale (1996). En 1997 et 1998, aucun abondement n'est intervenu en cours d'exercice. En 1998 et pour la première fois depuis des années, la dotation initiale a couvert les besoins et en 1999 un excédent de 453,62 millions de francs a été constaté.

Les dotations budgétaires 2000 et 2001 avaient été arrêtées sur la base d'une prévision de hausse tendancielle des frais de 4 % en 2000 et d'une baisse de 1% au pénal, 3% au civil et 4 % au commercial en 2001. Compte tenu de l'évolution de la dépense (+6,25 %), inférieure à la prévision, un excédent de 163 millions de francs a été dégagé sur les crédits ouverts en 2000 dont 160 millions de francs ont été annulés au titre du contrat de gestion.

Sur les six premiers mois de 2001, les frais diminuent globalement de 1,74 % ce qui semble valider la baisse de la dotation initiale inscrite dans le projet de loi de finances pour 2001 (- 2,1 %).

Les frais de justice pénale, civile et commerciale représentent respectivement 69 %, 17 % et 11 % de la dépense et évoluent de façon très différente.

Les frais pénaux sont passés de 160,22 millions d'euros (1.051 millions de francs) en 1997 à 178,82 millions d'euros (1.173 millions de francs) en 2000 soit une hausse de 11,7 % sur la période 1997-2000 après une hausse de 22 % sur la période 1995-1998. La dépense a diminué de 2 % au 1^er semestre 2001. L'augmentation des frais pénaux résulte principalement de trois causes : les dépenses d'expertises et d'examens médicaux (+ 23 % sur 1997-2000), les frais de saisie, mise sous séquestre, de fourrière et scellés (+ 47 % sur la période) et les frais d'enquête, de contrôle judiciaire et de médiation (+ 32,6 % sur la période). La hausse de ces derniers résulte en grande partie du développement des alternatives à la détention et de celui de la médiation pénale ⁽⁾. Par contre les frais postaux et les frais de réquisition aux opérateurs de télécommunications ont baissé respectivement de 3,25 % et 4,1 % de 1997 à 2000.

Les frais civils augmentent de 3,1 % entre 1997 et 2000. La dépense s'élève à 292 millions de francs en 2000 contre 284 millions de francs en 1997. Cette évolution s'explique essentiellement par l'augmentation des dépenses d'enquêtes sociales ordonnées en matière d'exercice de l'autorité parentale ainsi que des frais de procédures en matière de tutelle et de curatelle.

Les frais commerciaux sont les frais avancés par l'État dans les procédures de redressement et de liquidation judiciaire en cas d'impécuniosité du débiteur. Ils se sont élevés à 27,90 millions d'euros (183 millions de francs) en 2000 et ont connu une évolution très contrastée au cours des dernières années : ils ont diminué en 1997
(- 5 %), réaugmenté mais modérément en 1998 (+ 5,8 %) et sont restés stables en 1999. Il est prévu à l'article 75 du présent projet de loi de finances, de modifier l'article L. 627.3 régissant ces frais.

b) Une volonté de maîtrise des dépenses

Devant la croissance considérable des frais de justice, un contrôle a été mis en place. La circulaire du 16 avril 1996 a institué un suivi de la dépense par tribunal de grande instance et par cour d'appel. Les cours d'appel ont adressé semestriellement à la Chancellerie un rapport présentant l'évolution de la dépense de frais de justice pénale dans leur ressort.

La circulaire du 14 octobre 1997 a renforcé ce dispositif de suivi des frais de justice. La circulaire du 2 mars 1998 a diffusé des informations sur l'évolution de la dépense au niveau national en 1997 et a fixé un objectif indicatif d'évolution de la dépense de 4 %. Dans la circulaire aux cours d'appel du 27 octobre 1998, plusieurs mesures précises ont été mises en place :  extension du dispositif de contrôle des frais de justice par les juridictions aux frais de justice civile et commerciale, organisation par les cours d'appel des conditions d'une mise en concurrence des prestataires de service dans les domaines non tarifés, rappel du champ des frais de justice commerciale et de leurs modalités de contrôle, établissement par la Chancellerie d'un tableau de bord mensuel national communiqué aux juridictions avec une analyse de la dépense tous les trimestres, etc.

Le décret n° 99-203 du 18 mars 1999 et la circulaire du 5 juillet 1999, ont mis en _uvre cette volonté. Un certain nombre d'actes ont été ainsi revalorisés :  expertises psychiatrique, psychologique et médico-psychologique, traduction et interprétation, tandis que certaines catégories de frais étaient tarifées (photocopie, cryptologie). Les frais de diffusion des décisions de justice, les frais d'immobilisation, l'indemnité supplémentaire de comparution des jurés, témoins et experts, les frais de déplacement des magistrats ont été simplifiés.

Par ailleurs, les articles 21 à 23 de la loi du 23 juin 1999 qui simplifient les règles de conservation des objets, permettront sans doute d'obtenir une réduction de la durée du gardiennage et des frais correspondants. Cette loi a également facilité l'usage de la télécopie pour les notifications pénales.

c) La mise en place d'un suivi des dépenses de frais de justice

La Chancellerie a ainsi mis en place depuis 1996 un suivi de la dépense de frais de justice, tant au niveau de l'administration centrale qu'au niveau déconcentré. Ce dispositif de suivi, initialement limité aux frais de justice pénale est appliqué depuis 1998 à l'intégralité des dépenses de frais de justice (pénale, civile et commerciale).

Ce suivi de la dépense à chacun des niveaux concernés facilitera l'application de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, qui supprime le caractère évaluatif du chapitre des frais de justice. En revanche, il ne permet pas de disposer d'une comptabilité analytique des frais de justice par cabinet d'instruction ou par affaire. Dans certaines juridictions, un suivi de la dépense par cabinet d'instruction est opérationnel, mais ce suivi ne permet pas d'identifier un coût par affaire. Des travaux sont en cours en ce sens.

d) Évolutions prévues en 2001 et 2002

Le montant de l'ajustement de la dotation pour 2002 est de 16,022 millions d'euros (105,1 millions de francs), soit une augmentation de 5,8 %.

Il se décompose de la manière suivante :

· 14,071 millions d'euros (92,3 millions de francs)en mesures acquises :

- un ajustement de la dotation à l'évolution prévisible de la dépense de 9,497 millions d'euros ou 62,3 millions de francs (38,5 millions de francs sur l'article 10, 30,8 millions de francs sur l'article 20 et - 7 millions de francs sur l'article 30). La progression de la dépense constatée en 2000 conduit à retenir des hypothèses d'accroissement de la dépense en 2001 et 2002 de + 2 % au pénal, + 0,5 % au civil et - 3 % au commercial.

- une mesure de 3,964 millions d'euros ou 26 millions de francs (sur l'article 64) pour financer la montée en charge de l'indemnisation des personnes mises en détention provisoire dans des procédures qui se sont terminées par un non-lieu, un acquittement ou une relaxe et l'indemnisation de certains des frais exposés par les personnes poursuivies - même sans avoir été placées en détention - lorsque celles-ci ont bénéficié d'un non-lieu, d'un acquittement et d'une relaxe.

- une mesure de 0,610 millions d'euros ou 4 millions de francs pour financer le coût de signification des décisions rendues par la commission de révision de l'état-civil à Mayotte.

· 1,951 millions d'euros (12,8 millions de francs) en mesures nouvelles : Ceci intègre la revalorisation du tarif des huissiers intervenant au pénal, la désignation d'un administrateur chargé d'assister les mineurs isolés entrant sur le territoire, une provision en vue de la tarification des frais de réquisition au G.I.E. carte bancaire et aux fournisseurs

2.- Les réparations civiles

Le chapitre 37-91 a connu en 1997 une hausse substantielle de 51,1 %, rendue nécessaire par le dépassement systématique des dotations inscrites. En 1998 et pour 1999, la dotation est stabilisée à 3,16 millions d'euros (20,7 millions de francs) et devrait permettre d'éviter des dépassements trop importants. En 2000, la dotation a atteint 4,22 millions d'euros (27,7 millions de francs) (dont 1,07 millions d'euros, soit 7 millions de francs en loi de finances rectificative du 30 décembre 2000) ce qui a permis de maintenir la consommation en dessous de la dotation. Pour 2001, la dotation initiale est de 3,84 millions d'euros (25,2 millions de francs) et au 30 septembre 2001, la consommation était déjà de 3,99 millions d'euros (26,2 millions de francs), soit un dépassement de la dotation inscrite. Pour 2002, la dotation initiale de 2001 est reconduite, soit 3,84 millions d'euros (25,2 millions de francs), ce qui laisse présager un nouveau dépassement l'année prochaine, entachant ainsi la sincérité budgétaire.

C.- L'AIDE JURIDIQUE

Le dispositif de l'aide juridique comprend trois volets : 

· l'aide juridictionnelle est mise en _uvre par les bureaux d'aide juridictionnelle qui octroient cette aide aux personnes qui la demandent, par les greffes qui attestent de l'exécution des missions effectuées par les avocats, par les caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) qui gèrent la rétribution des avocats et par le Trésor public qui assure directement, sans ordonnancement, la rétribution des autres auxiliaires de justice (avoués, huissiers) ;

· l'aide à l'accès au droit peut intervenir en dehors de tout procès pour faciliter l'information juridique des plus démunis et organiser l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles. Cette aide relève de la compétence des conseils départementaux de l'aide juridique (CDAJ), qui ont été transformés par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits en conseils départementaux de l'accès au droit ;

· l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, prévue pour la première fois par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale et modifiée par le projet de loi relatif à la présomption d'innocence et aux droits des victimes, distincte de l'aide juridictionnelle, est cependant imputée sur le chapitre 46-12 - Aide juridique.

1.- L'aide juridictionnelle :  un dispositif victime de son succès

L'aide juridictionnelle a connu une grave crise l'an dernier quand les barreaux (dont, après quelques hésitations, le barreau de Paris) se sont mis en grève afin de protester contre la faiblesse de l'indemnisation versée aux avocats. Les avocats entendaient stigmatiser les insuffisances d'uns système qui les oblige parfois à travailler à perte. Cette crise a débouché sur la conclusion d'un protocole d'accord qui, outre des mesures de revalorisation des indemnités, prévoyait la mise en place d'une commission présidée par le conseiller d'État honoraire et ancien bâtonnier Paul Bouchet. Cette commission a présenté ses conclusions au moi de mai de cette année, conclusions qui doivent inspirer le projet de loi de réforme de l'aide juridictionnelle en cours de rédaction à la Chancellerie. Votre Rapporteur souhaite que ce projet de loi soit rapidement déposé au Parlement, faute de quoi une nouvelle grève des avocats est à attendre.

a) Une adaptation régulière

L'aide judiciaire permet d'accorder aux avocats une indemnité pour l'assistance apportée jusqu'ici gratuitement aux justiciables les plus pauvres. Applicable initialement en matière civile, elle a été étendue en 1981 en matière pénale, tandis que la gratuité des actes de justice était instituée en 1977, grâce à la suppression des droits et taxes pesant sur les actes de procédure.

La réforme introduite par la loi n° 91-637 du 10 juillet 1991 s'est traduite par l'accroissement de l'effort de l'État de 60,98 millions d'euros (400 millions de francs) à 0,15 milliard d'euros (1 milliard de francs), puis, à terme, à 0,23 milliard d'euros (1,5 milliard de francs). À la revalorisation progressive des rétributions des avocats s'est substituée une simple actualisation de celles-ci sur la base de la progression de l'indice des prix.

La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, tenant compte des difficultés de recrutement des membres des bureaux d'aide juridictionnelle, a ouvert la présidence de ceux-ci à des magistrats honoraires ou des membres honoraires des juridictions administratives. Le décret n° 97-1221 du 26 décembre 1997 a permis de renouveler une seconde fois, à titre exceptionnel, la nomination ou la désignation des membres honoraires d'aide juridictionnelle établis près la Cour de cassation et le Conseil d'État.

D'autres textes réglementaires ont consolidé les règles relatives à la gestion par les caisses de règlement pécuniaire des avocats des dotations versées par l'État au titre des missions d'aide juridictionnelle.

L'article 82 de la loi d'orientation relative à la lutte contre l'exclusion a prévu que les personnes sans domicile fixe peuvent adresser leur demande d'aide juridictionnelle au bureau établi au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l'organisme d'accueil choisi par elle.

La loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits a réalisé, dans son chapitre premier, une réforme importante de la loi du 10 juillet 1991. Quatre séries de mesures ont été définies :

· le domaine de l'aide juridictionnelle est étendu à la transaction avant l'instance. Le système antérieur permettait une rétribution au titre de l'aide juridictionnelle de l'avocat qui était parvenu à une transaction au cours d'instance, ce qui supposait la saisine préalable d'une juridiction.

· la condition de ressources est levée pour les instances devant les juridictions des pensions militaires ;

· les dispositifs de retrait et de remboursement sont unifiés : l'avocat du bénéficiaire de l'aide doit désormais demander le versement de la part contributive de l'État dans un délai de six mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée ;

· les bureaux d'aide juridictionnelle sont réorganisés. Le président du bureau, statuant seul, ou un vice-président en qualité de délégataire, peuvent rejeter les demandes manifestement irrecevables ou dénuées de fondement, mais aussi accueillir la demande lorsqu'elle ne se heurte à aucune difficulté particulière. Ils peuvent également ordonner des mesures de contrôle du respect des conditions de ressources.

b) Un ralentissement des demandes

Les plafonds de ressources fixés à 4.400 francs et 6.600 francs en 1992 ont progressé chaque année, jusqu'en 2000, en fonction de l'évolution de la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur le revenu, comme le prévoit l'article 4 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Le constat d'une stabilisation des admissions conjuguée avec une hausse significative des rejets des demandes d'aide juridictionnelle, motivés principalement par des dépassements des seuils d'admissions, a conduit le Gouvernement en 2001 à relever de 4,2  % les plafonds de ressources.

Au total, les plafonds pour 2001 de l'aide totale (788,92 euros, soit 5.175 francs) et de l'aide partielle (1.183,61 euros, soit 7.764 francs) ont progressé de 17,6 % depuis 1992, soit un taux supérieur à l'évolution des prix (12,9 %) sur la même période. En 2002 la revalorisation des plafonds sera similaire à l'évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Le nombre d'admissions a considérablement augmenté. Si la réforme de 1991 avait marqué une accélération, les demandes d'aide juridictionnelle se sont relativement stabilisées à partir de 1997. Elles sont ainsi passées de 780.634 en 1997 à 778.413 en 1998 et à 783.130 en 1999. Ainsi, après une croissance supérieure à 10 % par an entre 1992 et 1995, seulement ralentie de moitié en 1996-97, les admissions à l'aide juridictionnelle ont entamé une légère décroissance à partir de 1998, même si 1999 a semblé marquer une pause. Cette lente décroissance s'est confirmée en 2000.

Le nombre de décisions prises en 2000 par les bureaux d'aide juridictionnelle s'est établi à 784 371, soit une hausse de 0,2 % par rapport à 1999. En fait, ce sont les rejets qui ont progressé (+9,1 %) : le taux de rejet (11 %) a encore augmenté en 2000 ; il est plus élevé au civil (14,3 %) qu'au pénal (5,5 %). Déduction faite de ces rejets, les admissions ont baissé de 0,8 % en 2000. La décélération observée depuis 1998 s'est ainsi prolongée en 2000. Le «ciseau» habituel entre les évolutions de l'aide totale et de l'aide partielle est toujours constatable. Les admissions à l'aide juridictionnelle partielle ont faiblement augmenté. En revanche les admissions à l'aide juridictionnelle totale ont baissé (- 1 %). L'aide juridictionnelle totale reste toutefois très largement majoritaire, et représente 87 admissions sur 100.

Si l'on considère séparément les évolutions de l'aide civile et de l'aide pénale, on constate que la baisse globale des admissions recouvre une baisse assez nette des admissions à l'aide civile (- 2,6 % en 2000), et une hausse à un rythme voisin des admissions à l'aide pénale (+ 1,8 % en 2000) : le ciseau entre évolutions des admissions civiles et pénales s'est donc creusé. Si l'on examine l'évolution mensuelle des admissions au long de l'année 2000, il apparaît un déficit d'activité en fin d'année.

c) Les perspectives de réforme

Les revendications des avocats en matière d'aide juridictionnelle, exprimées lors des mouvements de grève de novembre et décembre 2000, ont amené la Chancellerie à engager avec les représentants de cette profession des négociations qui se sont traduites par la signature d'un protocole d'accord le 18 décembre 2000.

Le décret du 17 janvier 2001 a été pris en application de ce protocole d'accord. Il procède aux ajustements rendus nécessaires par l'évolution de sept contentieux principaux. Pour tenir compte de l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2001, de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, le montant de la contribution de l'État à la rétribution de l'avocat intervenant au cours de la garde à vue, a été relevé. En matière d'application des peines, une indemnisation de l'avocat assistant le condamné dans les conditions fixées par l'alinéa 6 de l'article 722 du code de procédure pénale, a été prévue pour la période du 1^er janvier au 16 juin 2001.

La revalorisation de la contribution de l'État à la rétribution des avocats, dont le coût est estimé à 26 millions d'euros en 2001 et 30 millions d'euros en 2002, sera financé en gestion en 2001 sur les disponibilités résultant de la baisse des admissions et du délai de mise en _uvre des mesures inscrites en loi de finances 2000 et 2001. Pour 2002, une mesure d'ajustement de la dotation budgétaire est demandée.

Le protocole du 18 décembre 2000 prévoit en outre l'extension du domaine de l'aide juridictionnelle à l'assistance ou à la représentation des détenus devant les conseils disciplinaires (extension effectivement prévue par l'article 74, rattaché) et la création de deux groupes de travail, l'un sur la gratuité des copies de dossiers pénaux, et l'autre sur les incidences du taux de T.V.A. sur l'accès au droit et sur l'exercice de la profession d'avocat.

Le rapport Bouchet, présenté en mai, propose certains axes de réforme. Une structure de pilotage de la politique d'accès au droit et à la justice pourrait être créée, en remplacement du CNAJ, sous la forme d'un organisme juridiquement autonome où seraient représentées les pouvoirs publics, les professions juridiques et les organisations actives dans le domaine de l'accès au droit. Constatant l'échec de l'aide partiel et l'insuffisance du plafond de l'aide totale, le rapport propose la suppression de l'aide partielle au profit d'une « aide totale élargie » ; le plafond de ressources serait porté de 788,92 euros (5.175 francs) à 1.029,03 euros (6.750 francs) et la majoration pour charges de famille de 85,07 euros (558 francs) à 152,45 euros (1.000 francs). Au-delà du plafond, la commission recommande de développer le recours au crédit sans intérêt. Concernant la rémunération des avocats, le système actuel pourrait être remplacé par un système de référence à un coût horaire fixé en fonction de deux facteurs : la rémunération de la prestation intellectuelle de l'avocat (évaluée à 33,54 euros soit 220 francs de l'heure) et la couverture des frais nécessaires à son exercice dans des conditions normales.

Ces propositions n'ont pas fait l'unanimité chez les avocats, certains craignant que le relèvement du plafond aboutisse à une tarification des prestations de l'avocat, c'est à dire à une fonctionnarisation rampante de la profession alors qu'ils souhaiteraient que l'aide juridictionnelle soit en partie financée par les assureurs du privé.

A l'issue de ces travaux, la chancellerie s'est engagée à déposer un projet de loi réformant l'aide juridictionnelle avant la fin de l'année. Votre Rapporteur spécial souhaite que ce projet de loi soit déposé le plus rapidement possible afin que le débat puisse s'engager avant les prochaines échéances électorales. Par ailleurs, le financement de l'aide juridictionnelle doit relever exclusivement de l'État, dont c'est une mission régalienne que d'assurer l'accès de tous à la justice.

d) Évolution de la dépense de l'État au cours des cinq dernières années (1996-2000) et perspectives 2001-2002

Entre 1996 et 2000, la dépense d'aide juridictionnelle est passée de 163 à 188 millions d'euros (1,072 à 1,233 milliard de F), soit une hausse de 15,1  %.

Le rythme de croissance de la dépense se ralentit à partir de 1997 en raison de la décélération très nette de l'augmentation des admissions. En 2000, la dépense a baissé de 4,8 %. La baisse concerne un seul poste : le montant des dotations versées aux CARPA (-10 %). Elle s'explique par la baisse des admissions et une modification de la durée de l'exercice comptable, dorénavant aligné sur l'année civile. La période sur laquelle ont été effectués les paiements relevant de l'exercice 2000 a donc été réduite d'un mois. La dépense 2000 a été très inférieure à la dotation (un excédent de 200 millions de francs de la dotation finale par rapport à la dépense a été constaté).

Les dotations aux CARPA pour l'aide juridictionnelle représentent plus de 90 % des dépenses payées au plan central. Elles sont passées de 127 millions d'euros (833 millions de francs) en 1996 à 158 millions d'euros (1039 millions de francs) en 1999 et 143 millions d'euros (939 millions de francs) en 2000. La baisse de la dotation versée aux CARPA en 2000 s'explique par la modification de la durée de l'exercice comptable. La dotation budgétaire, qui est de 235 millions d'euros (1.544 millions de francs) en 2001, est portée à 279 millions d'euros (1.828 millions de francs) en 2002.

L'ajustement total de 43,31 millions d'euros (284,10 millions de francs) se décompose de la manière suivante :

- un ajustement de 39,59 millions d'euros (259,68 millions de francs) destiné à financer les dispositions du protocole d'accord prévoyant des revalorisations qui interviennent en deux étapes, janvier 2001 dès la date d'application du décret et 1^er janvier 2002. Le coût du protocole est estimé à 26,22 millions d'euros (172 millions de francs) en 2001 et 30,03 millions d'euros (197 millions de francs) en 2002, soit 56,25 millions d'euros (369 millions de francs) au total.

- des moyens nouveaux pour 3,72 millions d'euros (24,2 millions de francs).

- une mesure de 2,17 millions d'euros (14,22 millions de francs) destinée à financer l'extension de l'aide juridique aux procédures disciplinaires des détenus.

- une mesure de 1,48 millions d'euros (9,7 millions de francs) destinée à la revalorisation de la rétribution des avoués pour les missions d'aide juridictionnelle devant la cour d'appel. La rétribution versée par l'État aux avoués près les cours d'appel qui prêtent leur concours devant cette cour au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle est fixée par l'article 92 du décret n°91-1266 du 19 décembre 1991 à un montant forfaitaire de 1.750 F, majorée de 375 F en cas d'incidents. Il est proposé de provisionner une somme de 1,48 millions d'euros (9,7 millions de francs) permettant de revaloriser de 15 % cette rétribution, inchangée depuis 1991, pour tenir compte de la hausse des prix intervenue depuis cette date.

2.- L'accès au droit

a) Le dispositif légal et réglementaire

L'aide à l'accès au droit peut intervenir en dehors de tout procès pour faciliter l'information juridique des plus démunis et organiser l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles. Cette aide relève de la compétence des conseils départementaux de l'aide juridique qui ont été transformés par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits en conseils départementaux de l'accès au droit.

Cette loi a, par ailleurs, consacré l'existence des maisons de justice et du droit. Leur organisation était fondée jusqu'alors sur une circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces en date du 19 mars 1996. Il existe à ce jour 38 maisons de justice. 15 sont en création et 55 dossiers sont en cours d'instruction pour l'année 2000. Au 1^er juin 2000, 51 maisons fonctionnaient effectivement.

Au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1998, il existait 27 conseils départementaux de l'accès au droit. Au 1^er juillet 2001, ce nombre était passé à 53. Ces conseils réalisent des brochures d'information générale et thématique identifiant les différents organismes intervenant en matière d'accès au droit. Ils participent au financement de permanences d'orientation et de consultation juridiques, ainsi qu'au financement de séances d'information juridique en milieu scolaire, de la mise en place de numéros verts d'information juridique. Les conseils cofinancent également souvent la création de points d'accès au droit dans les hôpitaux, les centres d'hébergement d'urgence, les centres communaux d'action sociale, ainsi que la mise en place de permanences d'information juridique en milieu pénitentiaire.

b) Les moyens financiers et humains de sa mise en _uvre

Les présidents des tribunaux de grande instance des chefs-lieu de département, présidents de droit des conseils de l'accès au droit, reçoivent dans l'exercice de cette mission, l'appui :

· d'un greffier en chef dans les départements de plus d'un million deux cent cinquante mille habitants ;

· d'un assistant de justice dans les autres départements ;.

· d'agents de justice ayant pour mission d'accueillir le public et de l'assister dans la rédaction des réponses aux formulaires administratifs.

Au 3 septembre 2001, 15 CDAD seront dotés de greffiers en chef exerçant les fonctions de secrétaires généraux. En outre 21 assistants de justice, 76 emplois jeune et 40 agents de justice sont mis à disposition des CDAD, sous la responsabilité des greffiers en chef.

S'agissant des moyens financiers, l'essentiel des crédits destinés à soutenir l'accès au droit est imputé sur le chapitre 46-01 - Subventions et interventions diverses, article 20 - Services judiciaires :  crédits déconcentrés. Pour 1999, le ministère de la justice a réservé 1,30 millions d'euros (8,5 millions de francs) au financement des conseils départementaux. La loi de finances pour 2000 a porté la subvention à 1,91 millions d'euros (12,5 millions de francs) soit une augmentation de 47 %. Pour 2001, l'augmentation de la dotation est limitée à 0,69 millions d'euros (4,5 millions de francs). Elle permettra de poursuivre le plan triennal de généralisation sur l'ensemble du territoire des CDAD. Au total, la dotation atteindra ainsi 2,67 millions d'euros (17,5 millions de francs).

La gestion de ces crédits est déconcentrée. l'administration centrale délègue par cour d'appel des enveloppes. Il appartient ensuite aux chefs de cour de répartir ces enveloppes entre les conseils du ressort de leur cour, puis de rendre compte de cette répartition et de l'usage des crédits ainsi obtenus.

Groupements d'intérêt public, les CDAD ont vocation à recevoir des financements de leurs autres membres. L'examen des rapports d'activité 2000 fait apparaître que la subvention reçue représente en moyenne 53,63 % de leurs ressources annuelles totales. La contribution des collectivités territoriales, des professions juridiques et judiciaires et des financeurs extérieurs représentent 46,37 % des financements.

L'accès au droit, s'il doit être favorisé par l'État, doit être totalement pris en charge par lui. Ce domaine est au c_ur de ses missions régaliennes. Il doit en assumer totalement la responsabilité, prendre appui sur les professions judiciaires associées si nécessaire, mais ne pas reporter sur ces dernières la charge financière qui en résulte.

3.- L'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue

Le décret du 4 février 1994 fixe les modalités de la rétribution des avocats désignés d'office afin d'intervenir au cours de la garde à vue ainsi que celles du versement, de la gestion et de la liquidation des dotations représentant la part contributive de l'État et versées aux barreaux.

Bien qu'autonome par rapport au dispositif relatif à l'aide juridictionnelle, le dispositif mis en place lui emprunte une part importante de ses règles, notamment celles relatives à la gestion des dotations versées aux barreaux sur le compte spécial prévu par l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991. Le montant de base de la contribution de l'État à la rétribution de l'avocat est passé de 50,31 euros (330 francs) à 54,88 euros (360 francs) hors taxe par intervention en janvier 2001 et sera porté à 61 euros au 1^er janvier 2002 soit une augmentation totale de 21  %; il peut être majoré lorsque l'intervention est effectuée de nuit ou dans un lieu situé hors des limites de la commune du siège du tribunal de grande instance.

La rétribution est versée à l'avocat par la CARPA Les règles de gestion sont communes à celles relatives à l'aide juridictionnelle. Par ailleurs, les barreaux qui ont conclu un protocole avec les tribunaux auprès desquels ils sont établis, peuvent étendre ce protocole à la garde à vue et bénéficient d'une majoration de la dotation allouée par l'État au titre des dépenses engagées par le barreau pour l'organisation du service des permanences.

Le montant des règlements effectués par les CARPA aux avocats au titre des missions d'aide à l'intervention au cours de la garde à vue est de 14 millions de francs en 2000.

L'article 11 de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, prévoit l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue à trois reprises :  dès la première heure de garde à vue, après la vingtième heure de garde à vue, après la trente-sixième heure de garde à vue, si celle-ci a fait l'objet d'une prolongation. Pour financer la mise en _uvre de la réforme en 2001, une enveloppe de 92 millions a été réservée sur la dotation d'aide juridictionnelle. Cette enveloppe sera portée à 16,95 millions d'euros (111,2 millions de francs) en 2002.

IV.- L'ÉQUIPEMENT JUDICIAIRE

La France compte près de 1200 juridictions, réparties sur 900 sites qu'il convient d'équiper, d'entretenir, de restructurer en fonction des besoins qui ne manquent de surgir. Depuis 1987, la prise en charge de ces bâtiments appartient en totalité au ministère qui doit ainsi gérer plus de 1,5 million de mètres carrés, auxquels s'ajoute le palais de justice de Paris. Il convient également de construire régulièrement de nouveaux palais.

Initié par la loi de programmes, le mouvement tendant à mettre à niveau un équipement judiciaire largement défaillant, se poursuit cette année. Certes, les autorisations de programme, comme les crédits de paiement des services judiciaires sont en baisse dans le projet de loi de finances pour 2002 (respectivement de 28% et de 31%). Mais, cette baisse correspond à la prise en compte de la capacité d'absorption réelle des services judiciaires de leurs crédits d'équipement.

En 2000, comme en 1999, le taux de consommation des crédits de paiement n'a été que de 60 %. Votre Rapporteur spécial renvoie au rapport de la mission d'évaluation et de contrôle consacré aux moyens des services judiciaires pour une explication détaillée de cette sous-consommation. Des progrès semblent réalisés cette année : fin août, la consommation des crédits s'élevait à 124 millions d'euros (813,6 millions de francs) soit une augmentation de 36% par rapport à l'année dernière. Par ailleurs, la mise en place de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice devrait permettre une meilleure consommation des crédits. Pour autant, les reports à l'issue de l'exercice 2001 sont estimés à 50 millions d'euros (328 millions de francs), soit 63 % de la dotation initiale pour 2002.

A.- LA CONSTRUCTION D'UN PALAIS DE JUSTICE : UN PROCESSUS LONG
 ET COMPLEXE

Les opérations d'équipement sont réparties en trois groupes :

· celles pouvant être traitées dans le schéma de production courante, celui de la déconcentration, sous la responsabilité du préfet. Ce sont les programmes de moins de 400.000 francs ; ils relèvent de l'entretien immobilier ;

· les opérations individualisées, de moyenne ampleur, qui nécessitent un contrôle particulier de la chancellerie. Elles sont confiées aux antennes régionales de l'équipement ;

· enfin, les grandes opérations, directement prises en main par la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, créée en 1991 pour superviser l'achèvement du programme de construction pénitentiaire, et accompagner la réalisation du programme pluriannuel d'équipement judiciaire. Il s'agit d'une structure unique dans l'administration française, puisqu'elle prend en maîtrise d'ouvrage directe les opérations les plus lourdes (catégorie 1), qui engagent généralement plus de 50 millions de francs d'investissement.

A compter du 1^er janvier 2002, l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la Justice, se substituera à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement. Trois articles spécifiques viendront consacrer cette création dans la nomenclature budgétaire de la Chancellerie :

· article 51 (ex-article 30) - services judiciaires - opérations sous convention de mandat,

· article 52 (ex-article 70) - nouveau tribunal de grande instance de Paris - opérations sous convention de mandat,

· article 53 (ex-article 50) - services pénitentiaires - opérations sous convention de mandat.

Le processus de construction proprement dit est long et complexe. La durée moyenne des études préalables est de deux ans. Ensuite, la phase de conception du projet dure également deux ans, puis il faut compter de huit mois à un an pour la consultation et la mise au point des marchés de travaux et enfin 2 ans pour la réalisation des travaux. Toutes phases confondues, la durée moyenne de réalisation d'un projet est donc de sept à huit ans.

B.- LES OPÉRATIONS DÉCONCENTRÉES

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit pour ces opérations 44 millions d'euros (290 millions de francs) d'autorisations de programme et 31,1 millions d'euros (204 millions de francs) de crédits de paiement. L'état général et la localisation des palais de justice tendent à démontrer que ce patrimoine, en grande majorité ancien et à caractère monumental, engendre d'importantes dépenses liées à sa mise en sécurité et à son adaptation aux besoins du service public. L'impact de la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d'innocence et aux droits des victimes est révélateur de la nécessité d'adapter les bâtiments judiciaires à la mission régalienne dévolue au ministère.

Trois principaux facteurs doivent être mis en exergue : le caractère vaste et monumental de ce patrimoine ancien, son état ainsi que sa localisation, la sécurité de ces bâtiments : l'essentiel du patrimoine judiciaire date du XIXème siècle. Il est classé monument historique à 80% . Parfois, les monuments sont plus anciens, tel le Parlement de Normandie, qui a plus de 500 ans d'histoire. Ce patrimoine est réparti sur plus de 1300 sites et représente 1.800.000 m². Il est donc très difficile de quitter les anciens palais, même quand il faudrait créer des bâtiments beaucoup plus fonctionnels. L'état général des palais de justice est préoccupant et il importe de souligner les risques qu'ils font courir. Par exemple, les façades de Rouen qui se délitent, présentent non seulement une menace, mais un danger réel pour les passants.

Le patrimoine judiciaire, qui jusqu'en 1987 relevait de la gestion des collectivités locales a souffert d'un défaut d'entretien. De manière régulière, des injonctions de fermer des sites judiciaires sont prises par les maires : les dernières en date concernent les tribunaux d'instance de La Rochelle et des Sables d'Olonne. Le palais de justice de Laon, ancien évêché du XIIème siècle, fait actuellement l'objet d'un important diagnostic de solidité et des mesures de sécurité ont été prises. Il en va de même à Dunkerque. Pour assurer la continuité du service public, des mesures de sécurité sont à prendre, des relogements à réaliser, des travaux de rénovation lourds à entreprendre. A la suite de l'accident mortel par effondrement survenu au tribunal d'instance de Mortain, un audit a été lancé en fin d'année 2000 sur la sécurité/solidité et anti-incendie de très nombreuses juridictions à risques. Un programme pluriannuel de mise en sécurité des bâtiments sera établi au premier semestre 2002 à partir des résultats de l'audit.

Il résulte de ce constat que les demandes de crédits de maintenance lourde présentées chaque année par le ministère vont devoir être substantiellement augmentées.

Il importe de distinguer les interventions courantes, concernant des opérations de faible importance ou de faible coût qui s'apparentent plus à de l'entretien, des grosses opérations de maintenance qui recouvrent l'essentiel, c'est-à-dire l'ensemble des opérations importantes qui assurent la pérennité du bâtiment sur le long terme. Ces opérations d'un montant supérieur à 60 985 € (400 000 F) se déclinent en maintenance préventive et corrective s'appliquant aux désordres, ou encore visent l'amélioration ou l'adaptation des équipements. Elles sont alors financées sur le Titre V.

Les opérations individualisées, pilotées au niveau central, représentent un montant de 16,77 millions d'euros (110 millions de francs). Il s'agit de constructions et restructurations pour l'essentiel.

Pour ce qui concerne l'enveloppe déconcentrée, les crédits s'élèvent à 27,44 millions d'euros (180 millions de francs) en augmentation par rapport à l'exercice 2001. Toutefois, le montant du financement consacré à la maintenance lourde des bâtiments judiciaires, au regard des importantes contraintes qui pèsent sur ces monuments historiques et de leur manque d'entretien, restera insuffisant. Rapporté au mètre carré en surface hors _uvre nette, soit 1.830.000 m², le ratio est très faible et ne permet pas de couvrir tous les besoins, notamment quant à la sécurisation des bâtiments. Il est de 99 F/m2 consacrés à la maintenance lourde, ce qui reste très inférieur à ceux évoqués par le groupe de travail sur la professionnalisation de l'immobilier, ou aux ratios pratiqués par les professionnels de l'immobilier, qui situe ce chiffre autour de 150 F/m² pour des bâtiments historiques d'entretien lourd.

C.- LE PROGRAMME PLURIANNUEL D'ÉQUIPEMENT

Le programme pluriannuel d'équipement, né en 1992 des vingt-six schémas directeurs départementaux d'opérations prioritaires, devait s'achever en 1998. Il a été prolongé avant d'être redéfini pour la période 2000-2004. Il était théoriquement financé sur le chapitre 57-60 - Équipement, article 30 - Services judiciaires. Programme pluriannuel d'équipement. Mais les frontières étaient floues. En effet, le programme a pu fédérer des opérations en cours, financées parfois sur un autre article. De plus, l'intégralité des opérations n'est pas gérée par la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement (DGPPE). Prenant la suite de la DGPPE, l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux bénéficiera, au chapitre 57-60, article 71 nouvellement créé, de 48,2 millions d'euros (316 millions de francs) de crédits de paiement en 2002, auxquels s'ajouteront les reports de l'exercice 2001 du chapitre 57-60, article 30. Rappelons que des crédits de fonctionnement sont également inscrits au chapitre 36-10, à hauteur de 5,9 millions d'euros (38,7 millions de francs).

11  grosses opérations ont été d'ores et déjà livrées : Aix, Avignon, Béthune, Bordeaux, Caen, Grasse, Lyon, Melun, Montpellier, Nanterre, Nantes, Nice, Rennes.

Pour 2001, 544,6 millions de francs de crédits de paiement et 329 millions de francs d'autorisations de programme ont été ouverts. Cette année, 27,4 millions d'euros (180 millions de francs)d'autorisations de programme et 48,5 millions d'euros (316 millions de francs) sont inscrits dans le projet de loi de finances. Ces crédits devraient permettre la poursuite et l'achèvement des opérations de Grenoble, Narbonne et Toulouse, le financement d'études pour les projets de Basse-Terre, Chartres, Fort de France et Rouen. Les opérations de Pontoise et Versailles sont différées, en raison d'un appel d'offre infructueux pour la première (les opérations préalables au relogement des juridictions sont en cours de réalisation) et d'une procédure foncière plus longue que prévu concernant la seconde.