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mis en distribution

le 14 novembre 2001



N^° 3320

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2002 (n° 3262),

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur Général,

Député

--

ANNEXE N° 40


DÉFENSE



Rapporteur spécial : M. Jean-Michel BOUCHERON

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER : LA PROFESSIONNALISATION, UN EXEMPLE RÉUSSI DE RÉFORME DE L'ÉTAT 13

I.- LA SUSPENSION ANTICIPÉE DU SERVICE NATIONAL 13

II. - UN FORMAT CONFORME AUX PRÉVISIONS 15

A.- UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE RESPECTÉE À 99 % 15

B.- DES EFFECTIFS RÉELS EN PROGRÈS 18

1.- Les civils 18

2.- Les militaires du rang et les volontaires 19

III.- DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION QUI S'ADAPTENT DIFFICILEMENT AUX CIRCONSTANCES. 20

A.- LE COÛT SALARIAL DE LA PROFESSIONNALISATION : UNE PRESSION CONSTANTE 22

B.- LES INSUFFISANCES DE LA CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE INITIALE 26

1.- Les opérations extérieures 27

2.- Le rebasage indemnitaire 32

C.- UN BUDGET 2002 FAVORABLE À LA CONDITION MILITAIRE 37

IV.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS 40

A.- LES ÉCONOMIES À DIMENSION VARIABLE DE LA PROFESSIONNALISATION 41

1.- L'alimentation 44

2.- La compensation à la SNCF 45

3.- Les produits pétroliers 46

B.- LE FONCTIONNEMENT COURANT ET L'ACTIVITÉ DES FORCES 47

1.- L'armée de Terre 48

2.- L'armée de l'Air 50

3.- La Marine 51

4.- La Gendarmerie 52

V.- LA QUESTION DES 35 HEURES 54

CHAPITRE II : LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT : LA VARIABLE D'AJUSTEMENT 57

I.- L'EXÉCUTION SATISFAISANTE, MAIS À GÉOMÉTRIE VARIABLE, DE LA PROGRAMMATION 60

A.- ANNULATIONS, CONSOMMATION ET CRÉDITS DISPONIBLES 60

1.- Une régulation de l'exercice 2000 moins heurtée qu'en 1999 60

2.- Une consommation en progrès, quoiqu'encore inférieure aux prévisions 62

3.- La mobilisation du stock des autorisations de programmes 65

B.- COMMENT MESURER L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION  MILITAIRE ? 69

1.- La base de référence 69

2.- Les bourrages d'enveloppe 70

C.- LA FUTURE PROGRAMMATION DEVRA S'AFFRANCHIR DES SCORIES 75

1.- Les restructurations 76

2.- Les compensations accordées à la Polynésie 77

II.- LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 78

A.- LES RÉDUCTIONS DE COÛTS OBTENUES PAR LA DGA 79

B.- LES COMMANDES GLOBALES : ENTRE RATIONALISATION DE LA GESTION ET ORTHODOXIE BUDGÉTAIRE 82

III.- RECHERCHE : LA CONTINUITÉ 87

CHAPITRE III : L'ENVIRONNEMENT DES FORCES 91

I.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT 91

A.- LA BAISSE DU COÛT D'INTERVENTION DE LA DGA 91

B.- UN EXEMPLE APPLIQUÉ : LA DIRECTION DES CENTRES D'EXPERTISES ET D'ESSAIS 92

C.- LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'ORGANISME CONJOINT DE COOPÉRATION EN MATIÈRE D'ARMEMENT (OCCAR) 95

II.- LE RENSEIGNEMENT 98

A.- LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ EXTÉRIEURE 98

B.- LA DIRECTION DU RENSEIGNEMENT MILITAIRE 103

C.- LA DIRECTION DE LA PROTECTION ET DE LA SÉCURITÉ DE LA DÉFENSE (DPSD) 106

III.- LES FORCES SPÉCIALES 108

IV.- LA DÉLÉGATION À L'INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE 112

CHAPITRE IV : L'EXÉCUTION DES GRANDS PROGRAMMES 115

I.- LA DISSUASION 115

A.- LES CRÉDITS TRANSFÉRÉS AU COMMISSARIAT À L'ÉNERGIE ATOMIQUE (CEA) 117

1.- Le démantèlement 118

2.- La simulation 118

B- LA FORCE OCÉANIQUE STRATÉGIQUE 123

1.- Les sous-marins 123

2.- Les missiles balistiques 125

C.- LA COMPOSANTE AÉROPORTÉE 128

D.- LES TRANSMISSIONS 130

II.- COMMUNICATION ET RENSEIGNEMENT 132

A.- LE RENSEIGNEMENT STRATÉGIQUE : HELIOS 132

B.- LES SATELLITES DE COMMUNICATION SYRACUSE 136

III.- PROJECTION ET MOBILITÉ 139

A.- LA FORCE AÉRIENNE DE PROJECTION 139

1.- Une flotte très diversifiée dont la maintenance se complique dangereusement 139

2.- L'A400M : une réponse indispensable mais insuffisante au déficit prévisible de notre capacité de projection 146

B.- LES NOUVEAUX TRANSPORTS DE CHALANDS DE DÉBARQUEMENT 152

C.- L'HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 154

IV.- LA FRAPPE DANS LA PROFONDEUR 156

A.- LA LENTE ÉVOLUTION DE LA FLOTTE DE COMBAT DANS L'ATTENTE INDÉFINIMENT PROLONGÉE DU RAFALE 156

B.- LES RETARDS DE LA MISE EN SERVICE OPÉRATIONNEL DES MISSILES DE CROISIÈRE 168

V.- LE MILIEU AÉROTERRESTRE 170

A.- LA MODERNISATION DE LA CAPACITÉ D'ACTION BLINDÉE 171

1.- La gestion complexe et chaotique du programme Leclerc 171

2.- Les errements de la trame antichar 176

B.- L'HÉLICOPTÈRE DE COMBAT TIGRE 178

VI.- LE MILIEU AÉROMARITIME 180

A.- LE GROUPE AÉRONAVAL 182

B.- LA FRÉGATE HORIZON 185

VII.- LE MILIEU AÉROSPATIAL 187

A.- LA DÉFENSE SOL-AIR COURTE PORTÉE ET LA VALORISATION DU  ROLAND 187

B.- LA DÉFENSE SOL-AIR MOYENNE PORTÉE ET L'AMORCE D'UNE DÉFENSE ANTIMISSILE 189

CHAPITRE V : L'AVENIR DES « INDUSTRIELS D'ÉTAT » 193

I.- LA DIRECTION DES CONSTRUCTIONS NAVALES 193

A.- POURQUOI LE STATUT D'ENTREPRISE PUBLIQUE ? 193

B.- UN REDRESSEMENT QUI CONTINUERA À EXIGER DES EFFORTS IMPORTANTS 198

II.- LE GROUPE GIAT INDUSTRIES 201

A.- UNE DÉCENNIE DE PERTES 201

B.- DES PERSPECTIVES D'ACTIVITÉ PEU FAVORABLES 202

C.- LA RÉDUCTION DES COÛTS 205

CONCLUSION 211

EXAMEN EN COMMISSION 213

Article 31 : Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services militaires 216

Article 32 : Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services militaires 217

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 218

INTRODUCTION

Ce rapport doit être considéré comme un bilan. Celui d'une législature et d'une loi de programmation militaire qui s'achèvent, mais aussi et surtout celui d'une décennie qui a vu s'écrouler les cadres conceptuels établis en 1945-1950 et qui a conduit notre outil de défense à s'adapter en permanence.

La décennie 90 a commencé le 9 novembre 1989 à Berlin avec l'écroulement du Mur et des blocs issus de la guerre froide et s'est terminée le 11 septembre 2001 à New-York et Washington avec la démonstration tragique de la vulnérabilité des sociétés occidentales, nonobstant leur puissance financière et technologique.

Entre-temps, le monde, et notamment l'Europe, a constamment connu des situations de crise, que ce soit à l'occasion de la guerre du Golfe (1990-1991) ou dans les Balkans depuis 1992 avec la campagne militaire du Kosovo en 1999.

Notre opinion publique a eu quelquefois des difficultés à évaluer à sa juste mesure l'implication de la France dans ces crises et les efforts déployés sur ces différents théâtres par nos militaires, dont certains y ont trouvé la mort ou le traumatisme indélébile. La non utilisation du contingent puis la professionnalisation des armées sont pour beaucoup dans ce décalage des perceptions.

Parallèlement, notre budget de défense baissait, moins qu'ailleurs en Europe, mais substantiellement tout de même, au nom d'un sentiment de sécurité et de l'instauration naturelle d'une improbable paix qui s'avérait être en définitive la substitution d'une menace polymorphe à l'angoissante pression du Pacte de Varsovie. L'adaptation de notre équipement à ce nouveau contexte a dû être conduite avec une réduction de plus de 20 % de nos ressources (100 milliards de francs en 1991 contre 80 milliards en 2001). Avec 0,6 % du PIB consacré à l'équipement de défense et 1,8 % du PIB à la défense dans son ensemble, la France consent un effort qui la place en deuxième position derrière le Royaume-Uni (0,8 % et 2,3 %) mais loin devant l'Allemagne (0,3 % et 1,15 %) et les autres pays européens.

Quelles premières conclusions peut-on tirer de ce processus difficile et exigeant pour un État dont certains se complaisent à dénoncer l'incapacité à se réformer ?

La professionnalisation a été menée à bien.

Nos armées ont su recruter des jeunes gens compétents et motivés et considérablement renforcer leur cohésion. Nos unités sont désormais composées de soldats dont c'est le métier, habitués à travailler ensemble, partageant la même culture et les mêmes réflexes. Ces atouts, conjugués à leur retour d'expérience des multiples opérations de la décennie, expliquent que nos troupes et notamment l'armée de Terre, s'adaptent rapidement et efficacement à des environnements très différents les uns des autres. Combien de contingents auraient témoigné de la même maîtrise que nos soldats, interposés entre les Albanais et les Serbes sur le pont de Mitrovica au Kosovo, zone réputée la plus difficile du pays ?

Grâce à la restructuration de nos forces, nous pouvons projeter des unités constituées, appuyées par un soutien logistique adapté aux différents contextes opérationnels.

L'acquisition par la France d'une véritable compétence en matière de forces spéciales, à la suite des enseignements de la guerre du Golfe, est un autre exemple d'adaptation réussie de nos armées.

Si l'efficacité des hommes ne fait pas de doute, et c'est là une source de satisfaction profonde, il s'agit maintenant de leur livrer les matériels nécessaires.

L'investissement de défense est un processus complexe. Les programmes d'armement ne répondent pas seulement à des contraintes opérationnelles car ils doivent prendre en compte les aspects financiers, technologiques, industriels, ce qui peut expliquer la lenteur apparente de certaines transformations avec de plus en plus de contraintes extérieures car trois programmes sur quatre dépendent de volontés conjointes de coopération.

Notre force de dissuasion, dont la posture a été réduite dans la décennie (division par deux des crédits, abandon de la composante terrestre) mobilise encore 20% des crédits d'équipement. Elle est le garant de l'indépendance nationale et du poids stratégique mondial de la France. Il s'agit de préserver son efficacité et sa crédibilité (allonge des vecteurs, discrétion acoustique des sous-marins, invulnérabilité des têtes nucléaires).

Notre outil de recueil du renseignement est diversifié et performant. Qu'il soit d'origine image, électromagnétique ou humain, le renseignement est collecté par une grande palette de moyens, unique en Europe. Il faut veiller à renforcer son efficacité en élargissant encore la gamme des capteurs (drones, satellite d'observation radar, mini-drones).

Malgré les conditions difficiles qui ont présidé à son admission au service actif, notre groupe aéronaval est aussi un atout dont nous sommes seuls à disposer en Europe, les porte-aéronefs britanniques n'ayant absolument pas les mêmes capacités de pénétration et d'allonge. Il faut trouver le moyen d'en assurer la permanence à la mer.

Notre capacité de projection rapide est encore insuffisante et le vieillissement de notre flotte de Transall nous conduit à l'impasse si le contrat A400 M n'est pas rapidement signé. Au-delà même de ce programme vital pour l'industrie européenne de la défense, il faudra acquérir des moyens gros porteurs et longue distance complémentaires.

Notre capacité de frappe de précision à distance de sécurité sera bientôt à la hauteur des besoins constatés dans le règlement des crises récentes. La consolidation de cette capacité (avions Rafale, missiles de croisière, armement air-sol modulaire) devra être accélérée parce qu'elle est indispensable à l'exercice mesuré de la coercition.

Notre adaptation est encore en pleine transition. Elle doit surmonter des handicaps comme le coût des restructurations de nos ex-arsenaux ou les procédures archaïques qui régissent encore trop souvent l'acquisition d'équipement, la fourniture de pièces détachées, les travaux de maintenance de nos matériels dont nombre de parcs présentent une disponibilité opérationnelle insuffisante.

L'achèvement de la transition sera marqué par le succès ou l'échec de la construction de l'Europe de la Défense, qui, en plaçant l'effort sur le terrain du partage des capacités, a opté pour une approche habile et pragmatique du problème.

Notre restructuration industrielle européenne de défense pourra-t-elle se consolider autour de marchés qui s'annoncent très orientés par les décisions budgétaires et économiques américaines, dont le lancement de l'avion de combat Joint Strike Fighter (JSF) est la plus spectaculaire ?

Les réalités politiques ont la vie dure. Cette construction de l'Europe de la Défense résistera-t-elle à la densité renouvelée de la relation de certains de nos partenaires avec les États-Unis, à la suite des attentats du 11 septembre ?

La réponse appartient aux peuples de l'Union européenne et à leurs gouvernements.

laisser cette page blanche sans numérotation.

CHAPITRE PREMIER

LA PROFESSIONNALISATION,
UN EXEMPLE RÉUSSI DE RÉFORME DE L'ÉTAT

Le ministère de la Défense est en passe de mener à bien une réforme d'une ampleur sans précédent et dont les conséquences sur la vie quotidienne de ses personnels ne sont pas toujours bien évaluées par nos concitoyens. La professionnalisation des armées, de par la réduction du format qu'elle suscite, avec son lot de restructurations et de redéploiements, de par les flux croisés de recrutements et de suppressions d'emploi qu'elle a engendrés, représentait un défi gigantesque et périlleux. On peut maintenant affirmer qu'elle est quasiment réussie, du moins dans sa phase de substitution des professionnels à des appelés. Il faudra évidemment la consolider dans la durée, au veillant notamment à la bonne tenue du recrutement.

Cette réussite s'est accomplie sans que l'opinion publique n'en ait été prise à témoin, par d'éventuels conflits sociaux ou manifestations et alors que les armées n'étaient pas ménagées par le contexte international ou les exigences de sécurité intérieure. Il est exact que la Nation a payé le prix de cette mutation en finançant des dispositifs incitatifs au départ ou au recrutement des différents personnels nécessaires, et qu'elle continuera de le faire via un fonds de consolidation prévu dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais combien de ministères auraient pu mener à bien une telle révolution dans la même discrétion ? L'institution militaire a donné là un exemple incontestable de réforme de l'État dont on pourrait parfois s'inspirer dans d'autres secteurs de l'action publique.

I.- LA SUSPENSION ANTICIPÉE DU SERVICE NATIONAL

La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a suspendu la conscription dans notre pays, en veillant à ce que les unités militaires puissent gérer la période de transition vers l'armée professionnelle avec la perspective de disposer d'une ressource suffisante pour accomplir leurs missions.

A cet effet, la loi avait fixé au 31 décembre 2002 le terme de cette transition, garantissant un délai de six ans aux armées pour mener à bien cette mutation.

La montée en puissance de la professionnalisation des armées a été menée dans de bonnes conditions grâce au recrutement de militaires du rang engagés et de volontaires. Aussi, dès le mois de février 2001, la marine et l'armée de l'air
n'ont - elles plus incorporé d'appelés. Par ailleurs, la poursuite des flux de recrutement dans l'armée de terre et dans la gendarmerie a permis de limiter le recours aux appelés.

Tenant compte de cette situation, le Président de la République et le Gouvernement ont décidé, sur proposition du ministre de la Défense, lors du conseil des ministres du 27 juin 2001, d'anticiper la fin des incorporations dès l'été 2001 si bien qu'il n'y a plus d'incorporation depuis celle de la fraction de contingent de juin 2001.

Le décret du 27 juin 2001 a accompagné cette décision en organisant la libération anticipée et progressive d'ici le 31 décembre 2001 des appelés actuellement sous les drapeaux.

MODALITÉ DE LA LIBÉRATION DES APPELÉS

Fraction de contingent	Décembre 2000	Février 2001	Avril 2001	Juin 2001
Réduction du temps de service militaire	- 1 mois	- 2 mois	- 3 mois	- 4 mois
Temps accompli	9 mois	8 mois	7 mois	6 mois
Date de fin de service :
- pour les appelés incorporés un mois pair	31 août	30 septembre	31 octobre	30 novembre
- pour les appelés incorporés un mois impair	30 septembre	31 octobre	30 novembre	31 décembre

Ainsi, à l'exception des quelques personnes incorporées en juillet 2001, tous les appelés du service militaire actif seront rentrés dans leurs foyers avant le 30 novembre 2001.

Toutefois, ils peuvent, s'ils souhaitent poursuivre des activités militaires, souscrire un volontariat service long avant la date de leur libération anticipée et jusqu'au terme de leurs obligations, dans la limite du 31 décembre 2002.

Quant à la libération anticipée des appelés des formes civiles du service national (police nationale, coopération et aide technique, objecteurs de conscience), elle est régie par le décret n° 2001-763 du 28 août 2001 qui prévoit qu'ils seront tous rentrés dans leurs foyers avant le 31 mai 2002.

Les derniers postes budgétaires d'appelés (22.818) sont donc supprimés au PLF 2002, ce qui porte à 201.498 le nombre de postes budgétaires d'appelés supprimés depuis le début de la loi de programmation militaire. Cette perte d'effectif, exceptionnelle par son ampleur sur une durée aussi courte, et sans que les capacités opérationnelles en aient été remises en cause, confirme la réussite du processus de professionnalisation de nos forces.

Le service national obligatoire et universel aura joué un rôle déterminant dans l'histoire de notre pays, notamment lors des deux conflits mondiaux. C'est depuis 1963 que le service national s'effectue dans des conditions similaires à celles qui, aujourd'hui, arrivent à leur terme, et dont on espère que l'esprit se perpétue au travers du parcours de citoyenneté créé par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. Point d'orgue de ce parcours, la journée d'appel de préparation à la défense, qui a été mise en place depuis le 3 octobre 1998, avait concerné 1.800.000 jeunes gens au 1^er juillet 2001, dont 350.000 jeunes filles.

Journée de sensibilisation de la jeunesse française à ses responsabilités civiques, il ne faut pas lui assigner un rôle qu'elle ne pourra pas satisfaire : maintenir au même niveau le lien armées-Nation. Cette question essentielle, spécialement depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, devra faire l'objet à elle seule d'une réflexion particulière.

II. - UN FORMAT CONFORME AUX PRÉVISIONS

A. - UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE RESPECTÉE À 99 %

Le PLF 2002 conduit globalement à la suppression nette de 9.922 emplois, dont les 22.818 derniers appelés. Ils s'agit de l'annuité la plus limitée en matière de réduction d'effectifs, après une moyenne de 25.000 suppressions de postes par an durant les cinq premières années de la professionnalisation.

Hors appelés, le solde des créations et suppressions d'emplois est de + 12.896, soit une augmentation des effectifs de la Défense nettement supérieure à celles rencontrées durant les cinq premières années de professionnalisation (évaluation moyenne par an hors appelés de 10.300 postes).

MESURES D'EFFECTIFS DU PLF 2002
		Air	Terre	Marine	Gendarmerie	DGA (1)	SSA (2)	Autres	Total
Militaires	Officiers	- 187	- 453	- 149	+ 213	- 562	- 33	+ 526	- 645
	Sous-officiers	- 1.246	- 1.393	- 945	+ 44	+ 695	+ 150	+ 537	- 2.158
	Militaire du rang	+ 2.191	+ 5.884	+ 37			+ 10	+ 19	+ 8.141
	Volontaires	+ 999	+ 667	+ 571	+ 4.178	+ 44	+ 79		+ 6.538
	Sous-total pour les militaires professionnels	+ 1.757	+ 4.705	- 486	+ 4.435	+ 177	+ 206	+ 1.082	+ 11.876
	Appelés	- 1.059	- 17.111	- 625	- 3.502		- 521		- 22.818
	Sous-total pour les personnels militaires	+ 698	- 12.406	- 1.111	+ 933	+ 177	- 315	+ 1.082	- 10.942
Civils		+ 327	+ 320	+ 255	+ 99	- 631	+ 93	+ 557	+ 1.020
Total		+ 1.025	- 12.086	- 856	+ 1.032	- 454	- 222	+ 1.639	- 9.922
Effectifs totaux		69.667	168.126	54.433	98.134	15.993	14.048	15.820	436.221
(1) Délégation générale pour l'armement - Zone budgétaire. (2) Service de santé des armées.

Sur la période 1997 - 2002, il était prévu une diminution globale des effectifs (appelés compris) de - 23,2 %. Celle-ci résultait de deux évolutions : d'une part, la suppression des appelés (201.498) et la déflation des postes d'officiers et de sous-officiers, d'autre part, la professionnalisation des forces armées par la création de 47.975 de postes militaires du rang (MDR), de 27.171 volontaires et de 9.276 civils. Compte tenu du projet de loi de finances 2002, cet objectif est aujourd'hui quasiment atteint. En effet, les effectifs budgétaires du ministère de la défense (hors comptes de commerce) s'établissent, pour 2002, à 436.221 contre 440.206 prévus en loi de programmation militaire.

insérer graphique couleur situation des effectifs du ministère de la défense par catégorie de personnel

L'écart entre les effectifs budgétaires 2002 inscrits en PLF et l'annuité de programmation 2002 est de 0,9 % soit un taux de réalisation de 99,1 % ou un déficit de 3.985 postes. Ce taux de réalisation est confirmé par l'analyse détaillée qui distingue, année après année, les mesures d'effectifs modifiant le périmètre comme la budgétisation de la DCN étatique en 1998 ou l'intégration du secrétariat d'État aux Anciens combattants en 2000 de celles qui se rattachent au périmètre de programmation initiale.

Ces ajustements inévitables sur une période de six ans, peuvent donc être qualifiés de marginaux et ne remettent pas en cause le constat général de réalisation conforme des effectifs budgétaires. La prise en considération des effectifs réels peut, pour certaines catégories de personnels et notamment les volontaires et les civils, quelque peu relativiser ce satisfecit général.

B.- DES EFFECTIFS RÉELS EN PROGRÈS

1.- Les civils

Au terme de la programmation, les civils passeront de 73.747 personnes (13 % du total) en 1996 à 81.000 en 2002 (19 % du total), soit une progression de 10 %.

Les armées qui ont le plus misé sur la croissance des effectifs de civils sont la Marine, avec une évolution de 6.500 postes en 1996 (9,3 % du total) à 10.160 en 2002 (18,5 % du total) et dans une moindre mesure, l'armée de l'Air qui passera de 4.900 postes en 1996 (5,2 % du total) à 6.000 en 2002 (8,6 % du total).

Pour l'armée de Terre, cette catégorie revêt aussi une grande importance puisque la stagnation des effectifs de civils (31.500) aura paradoxalement pour effet d'en augmenter la proportion.

Si les créations de postes de civils respectent bien la programmation, les vacances d'emplois ont constitué un sujet de préoccupation récurrent depuis 1998. La situation sans être encore pleinement satisfaisante, s'est cependant améliorée en 2000 et en 2001.

Au 1^er janvier 2001, le sous-effectif global (fonctionnaires et ouvriers d'État) était de 4.132 contre 6.200 au 1^er janvier 2000.

L'essentiel de l'amélioration provient des fonctionnaires et contractuels. Le ministère s'efforce d'anticiper la date des concours et de simplifier leurs procédures. Au-delà de l'accélération des entrées dans les cadres, il convient aussi d'améliorer le rendement des concours d'ingénieurs et de techniciens par exemple en ciblant la publicité sur ces catégories ou en procédant à des concours sur titres.

Les interdictions d'embauche rendant plus difficile la résorption de déficits en ouvriers d'État.

2.- Les militaires du rang et les volontaires

Le recrutement des militaires du rang est une des principales difficultés des armées professionnalisées (États-Unis, Royaume-Uni). Il conviendra d'être vigilant sur ce processus à moyen terme. Pour l'instant, les choses se déroulent plutôt convenablement.

La revalorisation du statut financier des engagés qui leur permet de disposer d'une rémunération nette de 1000 euros (6.600 francs) par mois sans les primes d'activité (contre 4.100 francs début 1997), donc très supérieure au SMIC compte tenu des avantages en nature (alimentation, hébergement, réduction SNCF), n'est vraisemblablement pas étrangère à ces bons résultats.

Les objectifs de l'armée de Terre ont été globalement atteints, conformément à la planification arrêtée. L'équilibre est obtenu pour les EVAT avec un léger sous-effectif budgétaire de 42 postes en 2000 et 8 postes au 1^er juin 2001. Ainsi, l'armée de Terre est parvenue, à la fin de l'année 2000, à 86,5 % de la maquette 2002.

Par ailleurs, l'année 2000 marque une transition de la professionnalisation puisque l'on passe d'une phase fortement marquée par le recrutement à une phase conditionnée par la fidélisation de la ressource.

A ce stade, les résultats obtenus sont encourageants puisque le taux de renouvellement du premier contrat est resté stable entre 1999 et 2000, autour de 80% et largement au-dessus de la barre des 70 %, seuil en-deçà duquel un sur-recrutement s'imposerait.

En 2001, l'armée de Terre remplira son objectif de 19.000 recrutements puisqu'il était déjà atteint à 90% en septembre. Aucune dégradation qualitative n'a été constatée.

La situation est plus contrastée pour les autres armées. L'armée de l'Air subissait un sous-effectif de 1360 MDR au 1^er juillet 2001 sur un effectif budgétaire de 15.000, soit 9%, et la Marine de 1.300 sur un effectif budgétaire de 8.420 soit de 15% , à la même date.

Le déficit d'engagés de courte durée dans la Marine est dû aux difficultés de recrutement dans la spécialité de protection-défense, les conditions d'emploi (port d'armes) exigeant une sélection plus sévère à l'engagement, et dans celle des marins-pompiers, peu attractive.

S'agissant des engagés initiaux de longue durée, on constate une augmentation régulière des départs volontaires depuis 1997, sensiblement accrue par la reprise économique en 2000. Il existe des déficits sur certaines spécialités comme les atomiciens, les informaticiens, les infirmiers ou les plongeurs démineurs attirés par la Sécurité civile.

Enfin, la Gendarmerie peine à recruter des volontaires à la hauteur des postes qui sont ouverts depuis novembre 2000. Son rythme mensuel actuel est de 500 recrutements alors que l'objectif est de 750. Les 15.000 gendarmes adjoints volontaires sont pourtant indispensables au bon exercice des missions de la Gendarmerie et il n'est pas exclu que de nouvelles mesures incitatives soient proposées pour garantir le volume régulier de ce recrutement.

III.- DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION QUI S'ADAPTENT DIFFICILEMENT AUX CIRCONSTANCES.

Le budget 2002 s'élève à 38 milliards d'euros (plus de 249 milliards de francs) dont 8,75 milliards d'euros (57,4 milliards de francs) de pensions, 16,46 milliards d'euros (108 milliards de francs) de titre III et 12,8 milliards d'euros (84 milliards de francs) de crédits d'équipement, soit une progression globale de 1,9 % par rapport à 2001.

En structure OTAN (hors pensions et hors Gendarmerie), le budget de la Défense de la France figure parmi les plus importants en Europe, juste derrière celui du Royaume-Uni. Pour 2000, il s'élevait ainsi à 1,8 % du PIB contre 1,15 % pour l'Allemagne, 1 % pour l'Espagne, 0,9 % pour l'Italie et 2,3 % pour le Royaume-Uni. S'agissant des seuls crédits d'équipement, la France consentait un effort de 0,6 % du PIB contre 0,3 % pour l'Allemagne, 0,2 % pour l'Espagne, 0,25 % pour l'Italie et 0,8 % pour le Royaume-Uni.

La loi de programmation militaire avait prévu d'allouer au titre III de la Défense une annuité constante de 99 milliards de francs, exprimée en francs 1995, qui devait être actualisée chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances.

Cette enveloppe devait permettre d'absorber le coût de la professionnalisation et de maintenir les moyens de fonctionnement des armées, ceux-ci devant néanmoins diminuer de 20% en francs constants sur la période, du fait de la diminution du format.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TITRE III EN LFI

(en millions d'euros courants et périmètre courant)

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Rémunération et Charges Sociales (RCS)	11.400,9	11.848,4	12.267,8	12.625,8	12.813,2	12.906,6	13.200
Hors RCS	3.943	3.735	3.545	3.223	3.193	3.179	3.257
Total titre III (hors pensions)	15.343,9	15.583,4	15.812,8	15.848,8	16.006,2	16.085,6	16.457,0
LPM	15.379,2	15.552,6	15.706,7	15.845,7	16.128,6	16.328,4	16.596,5
Part des RCS dans le titre III	74 %	76 %	78 %	80 %	80 %	80 %	80 %
Part du hors RCS dans le titre III	26 %	24 %	22 %	20 %	20 %	20 %	20 %

En euros courants, le montant du titre III est passé de 15,34 milliards d'euros (100,651 milliards de francs) en LFI 1996 à 16,46 milliards d'euros (107,952 milliards de francs) au projet de loi de finances 2002, soit une augmentation de 1,12 milliards d'euros et de 7,2 %.

Alors qu'il représentait 52 % de l'ensemble du budget de la défense hors pensions en LFI 1996, le titre III représente désormais 56 % de ce budget non corrigé du BCRD au PLF 2002, autorisation de prélèvement sur reports comprise. La prédominance du titre III est une des conséquences directes de la professionnalisation des armées. Ce chiffre est totalement cohérent avec celui du budget britannique de la défense. Cette situation est donc parfaitement normale.

Déjà très marquée dans les lois de finances initiales, la prédominance du titre III, tirée par la pression des dépenses de rémunération et charges sociales, est encore plus présente en exécution budgétaire, en raison des insuffisances de la construction initiale et des annulations de crédits d'équipement qui les comblent.

A.- LE COÛT SALARIAL DE LA PROFESSIONNALISATION : UNE PRESSION CONSTANTE

Avec une croissance de 2,3 % des RCS, le projet de budget pour 2002 s'inscrit dans la moyenne de la programmation.

	ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RCS DEPUIS 1996 (en milliards d'euros)
		LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002	Total 2002/1996
Montant des crédits RCS		11.401	11.848	12.268	12.626	12.813	12.907	13.200
Variation n / (n-1) en M€			+ 447	+419	+ 358	+ 187	+ 93	+ 293	+ 1.799
Variation n/ (n-1) en %			+ 3,9	+ 3,5	+ 2,9	+ 1,5	+ 0,7	+ 2,3 %	+ 15,2 %
Moyenne par an en %									+ 2,5 %

Sur la période de programmation, les crédits de RCS inscrits dans les lois de finances initiales successives, ont augmenté en valeur de 1,8 milliards d'euros (11,8 milliards de francs) soit une progression de 15,2 %, deux fois supérieure à celle du titre III dans son ensemble (+ 7,2 %).

A première vue, ces chiffres pourraient surprendre dans la mesure où la professionnalisation se traduit d'abord par une réduction nette des effectifs très importante. Ce serait oublier de prendre en compte les modifications de la structure des emplois : les économies générées par la suppression des appelés et des postes de sous-officiers sont plus que compensées par les surcoûts résultant des créations de postes de militaires du rang professionnels, de volontaires ou de civils.

Pour mémoire, la solde spéciale d'un caporal appelé était en 2000 de 939 francs par mois alors que la solde mensuelle d'un caporal volontaire était de 4.529 francs et celle d'un caporal engagé de 7.211 francs.

Par ailleurs, ce ne sont pas les mesures directement liées à la professionnalisation qui expliquent l'essentiel de la progression des RCS, mais plutôt les mesures de revalorisation salariale applicables à l'ensemble de la fonction publique.

ORIGINES DE L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RCS (en millions d'euros)
	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000		PLF 2002	Total 2002/1996		Moyenne annuelle
					LFI 2001		en M€	% du Total
Mesures d'effectifs de la programmation
Création militaire du rang (MDR)	+ 79,8	+ 112,2	+ 148,9	+ 141,2	+ 131,3	+ 146,0	+ 759
Création volontaires	-	-	+ 51,2	+ 73,6	+ 76,5	+ 74,0	+ 275
Création civils	+ 28,0	+ 35,9	+39,6	+ 24,7	+ 24,6	+ 29,1	+ 182
Déflation sous-officiers.	- 41,9	-52,2	-78,8	- 106,7	- 83,8	- 104,6	- 468
Déflation appelés	- 68,6	- 68,4	- 84,8	- 79,0	- 75,8	- 54,1	- 431
Officiers	+ 2,7	+ 0,5	- 2,3	- 6,5	- 6,0	- 9,1	- 21
Total	+ 0,0	+ 27,9	+ 73,9	+ 47,4	+ 66,7	+ 81,3	+ 297,2	16,5%	+ 59,4
Accompagnement de la professionnalisation
Aides au départ	+ 102,1	+ 38,1	- 15,2	+ 3,0	- 31,2	- 47,0	+ 50
Reconversion		+ 0,8	+ 1,5	+ 0,4	+ 0,0		+ 3
Réserves	+ 1,5	+ 1,5	+ 4,6	+ 4,6	+ 5,3	+ 4,6	+ 22
Mensualisation des MDR et des élèves officiers	+ 60,4	+ 64,2					+ 125
Sous-traitance				- 31,3	- 13,7		- 45
Total	+ 164	+ 105	- 9	- 23	- 40	- 42	+ 154	8,6%	+ 25,7
Total mesures de la professionnalisation	+ 164	+ 133	+ 65	+ 24	+ 27	39	+ 451	25,1 %	+ 75,2
Mesures acquises et ajustements techniques (point FP, et autres évolutions salariales et indemnitaires inéluctables)	+ 144,1	+ 141,7	+ 128,1	+ 110,6	+ 56,7	+ 233,2	+ 814,51	45,3%	+ 135,8
Mesures de périmètre (Budgétisation DCN, gend. d'autoroutes, FSPOIEI, CSG, Anciens combattants...)	+ 111,7	+ 157,2	+ 121,0	+ 56,7	+ 2,7	+ 21,9	+ 471	26,2%	+ 78,5
Mesures diverses (accord salarial, mesures catégorielles, GVT, dispositif à l'étranger, rebasage indemnitaire et divers ajustements)	+ 28	- 12	+ 44	- 4	+ 7	- 1	+ 62	3,4 %	+ 10,3
Total mesures hors professionnalisation	+ 283	+ 287	+ 293	+ 163	+ 66	+ 254	+ 1.348	74,9%	+ 224,6
Total général	+ 447	+ 419	+ 358	+ 187	+ 93	+ 293	+ 1.799	100,0%	+ 299,8

La professionnalisation et les mesures qui l'accompagnent ne représentent que 25 % de l'augmentation des RCS. Ainsi, le coût des mesures d'effectifs prévues en programmation, des aides au départ, de la mensualisation des militaires du rang et des crédits destinés à la réserve, s'élèvent à 451 millions d'euros, soit 2,9 milliards de francs.

Un autre facteur important d'accroissement est dû à l'évolution mécanique des RCS (revalorisation du point d'indice de la fonction publique) sur une population d'ayant droits plus élargie du fait de la professionnalisation. Ceci représente un montant de 814,5 millions d'euros soit 45,3 % du total. Pour 2002, on estime que la revalorisation générale du point d'indice de la fonction publique aura coûté 171 millions d'euros au ministère de la Défense.

Enfin, les mesures de modification du périmètre initial de la programmation, la création de charges nouvelles et les mesures salariales exceptionnelles (mesures catégorielles, et notamment revalorisation des bas salaires, contenues dans l'accord Zucarelli et le plan Sapin, mesures catégorielles propres à la Défense) représentent une partie non négligeable de l'augmentation des crédits de RCS : 533 millions d'euros (3.496 millions de francs) soit 30 % de l'ensemble. Une part importante de ces mesures a été prise en début de programmation : budgétisation de la DCN et des gendarmes d'autoroute, augmentation de l'indemnité compensatrice de la CSG et de la cotisation de l'État employeur pour le fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État.

On mentionnera aussi l'importante revalorisation de la rémunération des militaires du rang (MDR) qui a été entreprise le 1^er juin 1997, entraînant une augmentation des crédits de rémunération de 117,7 millions d'euros (772 millions de francs). Cette mesure a été complétée à partir de 1998 par la mise en _uvre de l'accord salarial pour la fonction publique conclu le 10 février 1998. Une nouvelle revalorisation du point d'indice ainsi que des mesures en faveur des bas salaires sont intervenues à compter du 1^er mai et du 1^er juillet 2001 (Plan Sapin). La rémunération minimale sera ainsi passée de l'indice 253 à l'indice 258 fin 2001.

Hors primes liées à l'activité, la rémunération d'un militaire du rang professionnel au premier indice de solde sera passée de 625 euros (4.100 francs) par mois au début de la période de programmation à 1.025 euros (6.727 francs) aujourd'hui, soit + 60 %. Il s'y ajoute différents avantages en nature (hébergement, alimentation, transport SNCF).

Inversement, depuis 2001, les aides au départ (pécules) sont en réduction significative après avoir rempli leur objectif de rajeunissement des cadres de l'armée professionnelle.

La loi n° 96-1111 du 19 décembre 1996, relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation, a institué un pécule au profit des officiers et sous-officiers désirant quitter le service, dès lors qu'ils disposent de l'ancienneté requise pour bénéficier d'une retraite à jouissance immédiate (25 ans pour les officiers et 15 ans pour les sous-officiers) et qu'ils se trouvent à plus de trois ans de la limite d'âge de leur grade. Le montant du pécule, non imposable, est égal à quarante-cinq mois de solde budgétaire pour le militaire se trouvant à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade. Il est ensuite dégressif en fonction de la durée des services restant à accomplir avant la limite d'âge et a été réduit de 10 % en 1999 et 2000 et de 20 % en 2001 et 2002.

En 2002, près de 53,7 millions d'euros (348 millions de francs) seront consacrés aux pécules de toutes natures marquant la poursuite de l'effort engagé en 1997 en faveur de ce type d'aide au départ. Cette enveloppe était de 126 millions d'euros en 1998 et encore de 86 millions d'euros en 2001. 71 officiers et 1920 sous-officiers ont bénéficié du dispositif en 2001 et 49 officiers et 876 sous-officiers sont prévus pour 2002.

Sur la période 1997-2002, la Défense aura consacré 552 millions d'euros (3,6 milliards de francs) aux pécules du régime de la loi de 1996. S'y ajoutent 64 millions d'euros (421 millions de francs) au titre des pécules versés aux militaires bénéficiant des dispositions des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 ainsi que 10 millions d'euros (68 millions de francs) relatifs aux pécules mis en place par la délégation générale pour l'armement, soit un total de 625 millions d'euros (4,1 milliards de francs).

BILAN DES PÉCULES SUR LA PÉRIODE DE LA LPM compte tenu des prévisions 2002
		Nombre	M€
Terre	Officiers	480	33,8
	S/officiers	5.068	195,8
Air	Officiers	198	11,4
	S/officiers	4.031	151,6
Mer	Officiers mariniers	1.721	68,5
Gendarmerie	S/officiers	2.264	89,3
Autres (dont Santé)	Officiers	41	1,9
	Officiers	719	47,1
Total	S/officiers	13.084	505,1
	Total	13.803	552,3

Toutefois, la progression du titre III en général et des RCS en particulier ne doit pas être évaluée sur la base des LFI mais plutôt sur l'exécution budgétaire qui se caractérise systématiquement par un abondement des crédits de fonctionnement au détriment des crédits d'équipement. Ce phénomène récurrent reflète incontestablement les insuffisances de la construction budgétaire initiale qui devront être corrigées dans la future LPM.

B.- LES INSUFFISANCES DE LA CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE INITIALE

Depuis plusieurs années, le ministère de la Défense peine à maîtriser l'exécution de son titre III, ce qui se manifeste par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d'exercice, sous forme de décrets d'avance ou de lois de finances rectificatives.


CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D'EXERCICE
TITRE III (HORS PENSIONS)

(en milliards d'euros courants)

	1997	1998	1999	2000	2001 *	2002
Loi de finances initiale	15,58	15,81	15,85	16	16,09	16,46
Crédits en exécution	15,64	15,92	15,96	16,42

* Le décret d'avance du 8 octobre 2001 a déjà ouvert 512 millions d'euros supplémentaires dont 418 millions d'euros au titre des RCS.

La même conclusion peut être tirée de l'observation de la dépense nette du ministère telle qu'estimée par la Cour des comptes dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances.

DÉPENSES RÉELLES DU TITRE III
(HORS PENSIONS)

(en milliards d'euros courants)

	1997	1998	1999	2000	2001
Loi de finances initiale	15,58	15,81	15,85	16	16,09
Dépenses réelles	16,2	16,70	16,67	16,94

Ces chiffres du titre III exécuté sur plusieurs années montrent clairement que l'on est en droit de s'interroger sur la pertinence des documents présentés au Parlement lors de la discussion du budget initial. On continue à afficher un titre III en prévision à 16 milliards d'euros (105 milliards de francs) alors qu'en réalité, il s'exécute depuis plusieurs années à 16,8 milliards d'euros (110 milliards de francs) et qu'il est financé soit par des crédits complémentaires soit par du report de charges facilité par les procédures dérogatoires (fonds d'avances) en vigueur au ministère de la Défense. A ce titre, le PLF pour 2002, en affichant un titre III à 16,46 milliards d'euros dès la construction budgétaire, est plus proche de la réalité des comptes que les budgets qui l'ont précédé.

L'insuffisance de la dotation initiale du titre III est d'autant plus marquante qu'en raison des sous-effectifs de certaines catégories de personnels (volontaires, civils) il existe des chapitres traditionnellement excédentaires qui sont mobilisés par décret de virement.

La prochaine LPM devrait prendre en compte dès la construction budgétaire au moins deux paramètres qui expliquent ces dépassements en exécution :

· le financement des opérations extérieures,

· le financement des dépenses indemnitaires.

1.- Les opérations extérieures

Le financement des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense est un sujet récurrent de discussions et d'interrogations.

Il est difficile de prévoir en construction budgétaire, le volume de ressources supplémentaires destinées aux OPEX, alors même que ces dernières sont soumises à l'émergence de crises parfois brutales et aux aléas de la diplomatie internationale.

De même, il est souvent complexe d'évaluer, à l'occasion d'une demande d'ouverture de crédits, ce qui ressortit à un véritable surcoût directement engendré par la projection de force sur un théâtre extérieur et de ce qui relève, somme toute, de l'activité normale des armées. Le ministère de la Défense est légitimement fondé à obtenir le financement complémentaire d'une surcharge imprévue résultant directement de l'opération qui lui est imposée.

L'évaluation des surcoûts générés par les OPEX peut ainsi être représentée :

SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

(en millions d'euros)

		2000							2001 (*)
		TITRE III					TITRE V	Total général	TITRE III					TITRE V	Total général
	Théâtre d'opérations	RCS	Alimentation	Fonctionnement	Entretien Programmé des matériels	Sous-total			RCS	Alimentation	Fonctionnement	Entretien programmé des matériels	Sous-total
	Bosnie et Croatie	96,313	6,740	25,618	1,460	130,131	11,273	141,404	91,379	7,356	25,509	1,399	123,643	15,695	139,338
	Macédoine Kosovo	152,939	11,779	34,224	1,517	200,459	31,571	232,03	160,224	12,819	32,988	1,108	207,139	33,975	241,114
	Tchad et Centrafrique	28,400	4,618	20,015	1,540	54,573	5,819	60,392	29,473	4,567	21,367	1,505	56,912	3,921	60,833
	Liban	7,807	0,049	0,305	0,015	8,176	0,127	8,303	7,458	0,017	0,152	0,017	7,644	0,149	7,793
	Autres	29,874	1,842	11,952	0,738	44,406	9,741	54,147	20,744	1,186	4,568	0,737	27,235	33,714	60,949
	Total général	315,333	25,028	92,114	5,270	437,745	58,531	496,276	309,278	25,945	84,524	4,766	422,573	87,454	510,027
(*) Prévision annuelle arrêtée au 1er juin 2001.

Les forces françaises engagées en opérations extérieures mobilisent 10.750 militaires au 30 juin 2001 sur les différents théâtres, dont 2.823 en Bosnie et Croatie, 5.891 au titre des opérations du Kosovo et 2.036 sur l'ensemble des autres théâtres d'opérations extérieures.

L'armée de terre contribue à hauteur de 77 % du volume des forces armées en opérations extérieures

EFFECTIFS EN OPEX AU 30 JUIN 2001

Théâtres	Air	Terre	Marine	Gendarmerie	Santé-SEA	Total
Bosnie	499	2.097	0	169	58	2.823
Kosovo	425	5.109	3	213	141	5.891
Autres	523	1.083	347	14	69	2.036
Total	1.447	8.289	350	396	268	10.750

La prévision des surcoûts OPEX pour 2001 s'élève à 510 millions d'euros, en légère progression (+ 2,8 % ) par rapport à 2000 (496 millions d'euros) et est en nette régression par rapport à 1999 (700 millions d'euros), année où les opérations au Kosovo ont alourdi les coûts, notamment au titre V. L'année 2001 s'inscrit donc dans la continuité de 2000 sur les différents théâtres d'intervention : la remontée des effectifs en Macédoine étant compensée par la baisse en Bosnie. Il va de soi qu'une hypothétique intervention de la France en Afghanistan modifierait considérablement la donne ; il en irait de même d'une montée en puissance encore plus marquée dans les Balkans afin de relayer éventuellement les Américains engagés sur le théâtre afghan.

Traditionnellement, les RCS représentent une proportion importante de surcoûts dus aux OPEX : cette part s'élevait ainsi à 57 % du total en 1997 et 63 % en 1998. Elle a baissé en 1999 (46 %) car les opérations au Kosovo ont entraîné un fort surcoût en titre V (usure de potentiel des avions, consommation de munitions, etc.). Comme le montre le rapport d'information de la commission des finances portant sur ce sujet (n° 1775 en date du 1^er juillet 1999). En 2001, elle sera de l'ordre de 60 %.

En exécution, les surcoûts RCS sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en compte dans les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement.

Il est incontestable que les OPEX entraînent un surcoût de RCS même s'il a été réduit par la révision du régime de solde à l'étranger, intervenue par décret en date du 1^er octobre 1997 qui a donné ses pleins effets en 1998 et 1999.

Depuis 1968, les militaires à l'étranger bénéficiaient du régime de rémunération des agents de l'État en service à l'étranger qui s'appliquait non seulement aux militaires affectés sur des postes permanents à l'étranger, mais aussi à ceux en service dans les forces prépositionnées - qu'ils soient affectés ou en renfort temporaire - et à ceux envoyés en opérations extérieures.

L'inadaptation de ce régime de rémunération, conçu pour des agents affectés pour plusieurs années à l'étranger, avec leur famille, à la situation des militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire pour des durées courtes (4 à 6 mois) sans leur famille, a conduit à l'élaboration d'un régime spécifique qui a fait l'objet du décret n° 97-902 du 1er octobre 1997.

Dorénavant, le régime de rémunération des agents à l'étranger concerne donc exclusivement les militaires affectés à l'étranger (postes permanents à l'étranger et forces prépositionnées).

Les militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire à l'étranger perçoivent désormais, pendant leur séjour à l'étranger, l'intégralité de leur rémunération servie en métropole (solde et accessoires de solde) à laquelle s'ajoute une " indemnité de sujétion pour service à l'étranger " (ISSE), représentant, quel que soit le pays, 1,5 fois la solde de base pour les militaires d'active. Un supplément à l'ISSE est également alloué pour chaque enfant à charge.

Quant au financement des surcoûts ainsi générés, il avait été établi lors de la préparation de la loi de programmation militaire 1997-2002 que l'ensemble des dépenses liées aux opérations extérieures courantes seraient désormais financées sur le budget courant et que seules les dépenses imprévues liées aux opérations extérieures de grande ampleur seraient couvertes par des crédits supplémentaires.

En application de ce principe, pour couvrir le coût des rémunérations des forces présentes sur le territoire africain, une dotation inscrite pour la première fois en loi de finances pour 1998 à hauteur de 39,64 millions d'euros et ramenée à 24,4 millions d'euros dans les lois de finances 1999, 2000 et 2001, pour tenir compte des forces restant présentes en Afrique (hors dispositifs prépositionnés), après le désengagement quasi total des forces françaises de la République Centrafricaine, est maintenue à 24,4 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002.

Compte tenu des caractéristiques de l'intervention des forces françaises dans les Balkans depuis plusieurs années qui s'inscrit dans la durée (Bosnie), il serait légitime de prévoir, dès la construction budgétaire, un financement prévisionnel afin de limiter les mouvements de crédits auxquels on assiste traditionnellement en fin d'exercice.

En 2000, la couverture des surcoûts OPEX s'est opérée en deux temps. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a ouvert 330 millions d'euros au titre III dont 282 millions d'euros de RCS. La loi de finances rectificative du 31 décembre 2000 a ajouté un montant de 15 millions d'euros au titre du fonctionnement hors RCS. Si l'on ajoute la provision de 24 millions d'euros inscrite dans la loi de finances initiale, on peut considérer que les surcoûts OPEX 2000 ont été couverts à raison de 369 millions d'euros pour le titre III (pour une estimation de surcoût de 438 millions d'euros, soit 69 millions d'euros d'écart) et qu'aucune ouverture de crédits n'a financé le surcoût déclaré en titre V.

Pour 2001, le décret d'avance du 8 octobre 2001 a ouvert 286 millions d'euros de crédits pour les RCS, auxquels on peut ajouter la provision de 24 millions d'euros, soit un total de 310 millions d'euros qui couvre les surcoûts RCS d'OPEX. La question du fonctionnement devrait être traitée en loi de finances rectificative de fin d'année.

2.- Le rebasage indemnitaire

La dépense indemnitaire dans les armées s'est élevée en 1999 à 2,44 milliards d'euros (16 milliards de francs) alors qu'elle était inférieure à 1,95 milliards d'euros (12,8 milliards de francs) en 1996. La prévision pour 2002 est de l'ordre de 2,52 milliards d'euros constants de 1999 (16,5 milliards de francs) soit une croissance de 5 %. Le tableau ci-après récapitule les principales indemnités militaires.

LISTE DES PRINCIPALES PRIMES ET INDEMNITÉS MILITAIRES
Coût estimé en 2000 (vert budgétaire)
(en millions d'euros)
	Terre	Air	Marine	Gendarmerie	Total
Indemnités relatives à la sujétion - Indemnité pour charges militaires (ICM) - Majoration de l'indemnité pour charges militaires (MICM) - Complément et supplément de l'indemnité pour charges militaires (CSICM)	317,40	162,21	141,63	155,19	776,43
- Indemnité pour service en campagne	51,99	5,03	-	-	57,02
- Majoration d'embarquement (20 % de la solde de base des marins)	-	-	55,34	-	55,34
- Majoration pour services en sous-marins (50 % de la solde de base)	-	-	27,75	-	-
- Prime pour services en campagne	2,29	-	-	-	2,29
- Indemnité de sujétions spéciales de police	-	2,74	-	302,61	305,36
- Indemnité de mise en _uvre des aéronefs	-	5,79	-	-	5,79
Primes relatives à la qualification
- Primes des officiers brevetés (26 % de la solde de base)	20,12	11,28	8,38	2,44	42,22
- Primes des officiers diplômés (13 % de la solde de base)	36,28	16,16	11,59	7,62	71,65
- Prime de qualification de sous-officiers diplômés (10 % de la solde de base)	33,23	22,87	13,26	38,11	107,47
- Prime de service des sous-officiers (5 % de la solde de base)	47,41	33,54	27,44	66,62	175,01
Indemnité relative aux risques encourus
- Indemnité pour services aériens (50 % ou 25 % de la solde de base)	102,29	57,93	26,37	5,03	191,62

Entre 1996 et 1999, le coût indemnitaire par homme a augmenté de 58 % dans l'armée de Terre, de 49 % dans l'armée de l'Air et de 37 % dans la Marine. La professionnalisation, qui s'est traduite par la mensualisation des militaires du rang et donc par la croissance des indemnités constitutives du statut des militaires professionnels comme l'indemnité pour charges militaires, est une cause évidente de cette évolution. Elle est cependant loin d'être la plus importante en volume.

Il faut tout d'abord constater que les mesures interministérielles résultant d'accords régissant l'ensemble de la fonction publique comme la revalorisation automatique du point d'indice ou les accords de revalorisation des traitements les plus bas, impactent fortement les indemnités militaires car celles-ci sont pour la plupart directement indexées sur l'évolution du traitement.

Les mesures interministérielles spécifiquement indemnitaires affectent évidemment aussi le ministère de la défense. On estime ainsi que la création de l'indemnité exceptionnelle CSG a engendré une dépense de plus de 800 millions de francs pour les deux années 1998 et 1999. En 2001, la revalorisation de l'indemnité de résidence applicable aux militaires affectés à l'étranger a coûté plus de 15 millions d'euros (100 millions de francs) au budget de la défense.

Par ailleurs, la professionnalisation ne s'est pas traduite que par la mensualisation de la solde des militaires du rang mais aussi par l'augmentation des primes d'engagement, de l'indemnité de départ du personnel non officier (IDPNO) dont le montant est passé en 1997 de 14 à 24 mois de la solde de base ou encore de l'augmentation des mutations entraînant le versement du complément et du supplément de l'indemnité pour charges militaires ou l'indemnité pour affectation outre-mer.

Malheureusement, les outils de prévision et de pilotage budgétaire du ministère n'ont pas identifié avec suffisamment d'acuité le phénomène : faible anticipation, constat ex post et donc demande de crédits supplémentaires en collectif, parfois insuffisamment évaluée.

Les illustrations de cette insuffisante maîtrise peuvent être résumées comme suit :

· cloisonnement des circuits administratifs entre le décideur (celui qui fait évoluer la réglementation et qui ouvre des droits nouveaux à indemnités ) et le payeur ;

· globalisation excessive ou inadaptation de la nomenclature budgétaire censée pourtant respecter depuis 1998 la séparation entre rémunérations principales et indemnités ;

· absence de restitution fiable de la dépense exécutée dans les armées, indemnité par indemnité, en raison du système dérogatoire aux règles de la comptabilité publique de recomplètement des fonds d'avances, dérogatoire aux règles de la comptabilité publique.

Le caractère dérogatoire de ces procédures de dépenses réside dans le fait que les crédits destinés à être dépensés sont extraits de la caisse du comptable public avant l'engagement juridique et versés dans les caisses des trésoriers militaires. Ce sont alors ces derniers qui effectuent les paiements venant éteindre les dettes de l'État.

Le fait que les crédits concernés soient versés par le comptable public dans la caisse d'un agent militaire, avant d'être réellement dépensés, relativise fortement l'application des principes de spécialité et d'annualité budgétaires au ministère de la Défense.

Enfin, le contrôle de droit commun est inapplicable à ces dépenses, compte tenu de leurs particularités. Le contrôle particulier qui leur est appliqué repose, d'une part, sur la responsabilité pécuniaire de tout militaire gestionnaire de fonds, selon un régime spécifique, analogue à celui des comptables publics et rapprochant les trésoriers militaires des régisseurs, d'autre part, sur l'activité de surveillance administrative et de vérification des comptes dévolue aux commissaires dans les unités.

Conscient de la nécessité d'évoluer, le ministère a décidé d'engager une réflexion afin de :

· recentrer le périmètre d'utilisation des procédures dérogatoires sur ce qui demeure strictement nécessaire au terme du processus de professionnalisation, en faisant passer sous le régime de droit commun les dépenses qui pourraient désormais s'en satisfaire ;

· étudier les possibilités offertes par certaines modalités spécifiques de dépenses du droit commun (la régie d'avance, en particulier) pour vérifier dans quelle mesure leur utilisation pourrait répondre à certains besoins actuellement satisfaits par les procédures dérogatoires.

Ces travaux ont trouvé leur première traduction dans le domaine du paiement des rémunérations : le paiement sans ordonnancement préalable est appliqué au personnel civil de l'administration centrale depuis le 1er janvier 1998. Cette réforme a été étendue en 1999 au reste du personnel civil de la Défense.

S'agissant des fonds d'avance de soldes, plusieurs actions ont été menées. Traditionnellement calculé sur la base du sixième des dotations budgétaires, le montant des fonds d'avance ouverts pour la gestion 1999 a fait l'objet d'un resserrement de 30 % (7,1 milliards de francs au lieu de 10,2 milliards de francs). Ce resserrement répond au souci d'éviter l'immobilisation d'une trésorerie excédentaire au regard des besoins réels des armées.

Ce montant permet de garantir le paiement des soldes de fin d'année à leur taux exact ainsi que de garantir le paiement de celles du mois de janvier. Eu égard au montant d'une solde mensuelle, il subsiste un reliquat qui permet d'assurer la trésorerie des OPEX et la « réserve » permettant d'assurer le déclenchement en fin d'année d'une autre opération ou les besoins immédiats à couvrir (catastrophe naturelle en France par exemple).

Compte tenu du fait que ces 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) comprennent les dépenses de soldes du mois de janvier (0,91 milliard d'euros environ soit 6 milliards de francs), il apparaît que le coût réel des fonds d'avance sur l'ensemble de l'année correspond à la mise à disposition de 150 millions d'euros de trésorerie en permanence.

Il importe de noter qu'une négociation est menée chaque année par le ministère avec la direction du budget concernant le montant de la mise en place des fonds d'avance. Le ministère considère que la limite basse est atteinte et qu'il n'est plus possible de les diminuer encore sauf à mettre en péril la réactivité des unités en cas de besoin. On peut désormais considérer que la diminution du montant des fonds d'avance et la date tardive de leur mise en place ont considérablement réduit la mécanique du report de charges observée précédemment.

Enfin, une plus grande transparence de la dépense réelle en cours de gestion a été recherchée en modifiant la procédure d'enregistrement des opérations comptables effectuées sur fonds d'avance. En effet, l'existence d'un article-paragraphe conventionnel (88-88) en nomenclature d'exécution permettant l'imputation globale, au sein des chapitres concernés, des mandats mensuels de recomplètement des fonds d'avance, interdisait toute connaissance détaillée de la réalité des dépenses par nature. Les sommes imputées sur cet article-paragraphe n'étaient ventilées en nomenclature d'exécution de droit commun qu'une fois par an, après la clôture de la gestion.

Le ministère de la Défense s'était désintéressé de la nomenclature d'exécution des dépenses (et donc de l'identification précise des dépenses indemnitaires) dans la mesure où, d'une part, l'exécution était opérée sur un chapitre-paragraphe unique et synthétique, le 88-88 et, d'autre part, où les RCS étaient systématiquement sous-dotées du fait des dépenses supplémentaires résultant des opérations extérieures. Le principal souci des gestionnaires était donc de limiter les insuffisances à un niveau supportable par les fonds d'avance sans se préoccuper de la césure entre rémunérations principales et indemnités. Seul l'équilibre global était recherché. S'était ainsi instaurée au fil du temps une sous-dotation structurelle des indemnités.

À la suite du changement de nomenclature de l'année 1996, un partage arbitraire s'est opéré entre les chapitres 31-31 - Rémunérations principales - et 31-32 - Indemnités - des personnels de la Défense. Cette nouvelle nomenclature a mis en lumière la sous-dotation des indemnités, alors même que les dépenses d'indemnités étaient restées à peu près constantes et que le ministère ne dispose que de peu de marge de man_uvre sur leur montant puisqu'à la différence des indemnités civiles, les indemnités militaires ont un caractère automatique. Elles sont une somme de droits individuels et non une masse à répartir. Elles constituent une contrepartie du métier militaire.

En 1997, pour remédier à cette situation, le ministère s'était engagé à produire trimestriellement la ventilation des dépenses réelles par paragraphe, aux services de la comptabilité publique.

Ce n'est que depuis le 1^er janvier 2000 que de nouvelles modalités d'exécution des dépenses ont été mises en _uvre, parmi lesquelles figurent :

· la restitution aux comptables publics, par les ordonnateurs de la Défense, à titre d'information, d'états mensuels de ventilation des dépenses sur fonds d'avance sur la base de la nomenclature budgétaire à l'article et au paragraphe d'exécution, ainsi qu'un état des effectifs soldés ;

· un état national de ventilation des dépenses (jusqu'au paragraphe budgétaire) établi par la Direction des affaires financières et transmis mensuellement à la Direction du budget du ministère de l'Économie et des Finances et à l'Agence comptable centrale du Trésor.

Par ailleurs, les exigences requises en matière de régularité n'ont pas toujours été respectées.

La base juridique de certaines indemnités est des plus fragiles (décision ministérielle dérogeant aux textes réglementaires) ou l'interprétation de certains textes est parfois des plus contestables (octroi de la prime d'embarquement aux états-majors de la Marine à terre).

Face à ces insuffisances, la négociation budgétaire en loi de finances initiale a souvent conduit à des sous-estimations parfois délibérées des besoins indemnitaires. Ce fut, par exemple, le cas en LFI pour 1998 avec l'absence de financement de l'indemnité exceptionnelle de la CSG.

Il convient de remédier à ces différentes carences afin d'achever l'actuelle programmation sur des bases plus saines et de disposer d'un coût consolidé fiable de la professionnalisation en matière de RCS.

La lisibilité de l'actuelle nomenclature budgétaire doit être renforcée. L'indemnité spéciale de sujétion pour service à l'étranger (ISSE) devrait par exemple être extraite du chapitre des rémunérations principales.

Un réalignement des dotations budgétaires en fonction de la dépense réelle doit être entrepris, de même qu'un rebasage des lignes manifestement sous dotées. Il apparaît que la construction budgétaire est ainsi déficiente sur les lignes suivantes :

· indemnité pour charges militaires ;

· indemnité spéciale pour sujétions de police ;

· primes d'engagement ;

· indemnité exceptionnelle CSG .

Les lois de finances initiales de 2000 et 2001 avaient ainsi opéré un rebasage de 30,5 milliards d'euros (200 millions de francs). Le projet de loi de finances pour 2002 reconduit la même mesure.

Malheureusement, ces rebasages ont été gagés sur la « ligne souple » des rémunérations principales (ajustements à la situation réelle des personnels). Il en résulte une insuffisance de la couverture du Glissement vieillesse technicité (GVT) (recul de l'âge de la retraite pour les sous-officiers entre autres).

L'évaluation du GVT n'est pas simple au ministère de la Défense. Si les corps civils ont souvent peu de grades à large plage indiciaire, les statuts militaires demandent une grande souplesse en gestion, les changements de grades étant fréquents et nécessaires car les plages indiciaires sont très étroites. Ainsi, il est illusoire de calculer le GVT par grade, il faut le calculer en masse indiciaire. Enfin, on doit rappeler que les militaires sous contrat sont les seuls cadres de la fonction publique à occuper un emploi précaire, d'où la difficulté de prévoir avec précision les dotations en RCS.

Quoiqu'il en soit, le rebasage des indemnités militaires devra être prolongé et consolidé en 2003.

C.- UN BUDGET 2002 FAVORABLE À LA CONDITION MILITAIRE

La croissance des crédits de RCS prévue dans le projet de loi de finances pour 2002 est de 2,3 % soit 293 millions d'euros. Cette évolution recouvre des mesures très diverses mais elle traduit globalement une volonté de conforter l'assise de l'armée professionnelle, notamment en fidélisant les plus jeunes des sous-officiers. En cela, ce budget préfigure les actions qui seront entreprises grâce au fonds de consolidation prévu dans la prochain loi de programmation militaire.

Les mesures de revalorisations salariales du « plan Sapin » (point fonction publique et bas salaires) mobilisent 251 millions d'euros.

Plusieurs mesures d'économie ont permis d'atténuer cette hausse parmi lesquelles la réduction des crédits de rémunération principale pour tenir compte de la situation des personnels dite « ligne souple » (- 91 millions d'euros, soit 600 millions de francs), la diminution des crédits d'accompagnement des restructurations (- 55 millions d'euros, soit - 360 millions de francs), la diminution des crédits de pécules (- 47 millions d'euros, soit 308 millions de francs), ainsi que les économies résultant de la suppression des appelés.

Inversement, les mesures d'effectifs liées à la professionnalisation, notamment les créations de postes liées à l'augmentation des militaires du rang se sont élevés à 81 millions d'euros (531 millions de francs). On doit y ajouter le coût des mesures de périmètre (21,9 millions d'euros, soit 144 millions de francs), plus élevé qu'en 2001 qui comprennent, par exemple, la budgétisation des emplois dits « Berkani » ainsi que les transferts de crédits devant permettre le financement des départs anticipés des travailleurs de l'amiante.

En vertu de la jurisprudence Berkani du tribunal des conflits, transcrite dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, les contractuels de catégories C et D, agents de droit privé rémunérés sur des crédits de fonctionnement par l'État, doivent pouvoir opter pour un statut d'agent public.

La loi du 12 avril 2000 impose donc l'intégration des personnels « Berkani » dans les effectifs budgétaires de chaque ministère et le transfert des crédits correspondant à leurs rémunérations des chapitres de fonctionnement vers les chapitres de rémunérations.

Pour le ministère de la Défense, la situation est particulière, dans la mesure où nombre de ces agents sont employés et rémunérés sur les fonds propres des cercles, mess et foyers.

La mesure présentée ne prend donc en compte que les rémunérations des personnels imputées sur crédits budgétaires de fonctionnement, les autres devant faire l'objet d'un remboursement en gestion de la part de ces organismes.

Globalement, les personnels Berkani de la Défense donnent lieu à une dépense théorique de 52,9 millions d'euros dont 3,7 millions d'euros sont couverts par des crédits budgétaires et dont 49,1 millions d'euros seront couverts en gestion par des remboursements des organismes employeurs (cercles et mess).

En attendant le résultat de la consultation individuelle des personnels dit « Berkani », tous les agents entrant dans le champ de la loi du 12 avril 2000 ont été considérés comme optant pour le statut de droit public et ont été pris en compte dans la mesure budgétaire inscrite au projet de loi de finances pour 2002. À ce titre, 2.335 emplois de contractuels ont été créés, dont 69 en compte de commerce.

Par ailleurs, l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 modifié par l'article 36 de la loi du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a organisé un dispositif de cessation anticipée d'activité ouvert aux salariés des entreprises de construction et de réparation navale ayant exercé certains métiers utilisant des matériaux contenant de l'amiante.

Par symétrie avec la politique adoptée par les chantiers civils, le ministère de la Défense a étendu ce dispositif aux personnels de ses établissements de construction ou de réparation navale. Les personnels remplissant les conditions pourront bénéficier d'une mesure de cessation anticipée d'activité au plus tôt à 50 ans et percevront jusqu'à 60 ans une allocation spécifique égale à 68 % de la totalité brute des rémunérations perçues au cours des 12 derniers mois d'activité. L'État prendra en charge la retenue pour pension sur l'allocation.

Cette mesure, susceptible de concerner de l'ordre de 250 personnes par an, fait l'objet d'un transfert de crédits du titre V vers les RCS à hauteur de 6,4 millions d'euros.

En matière de rebasage, outre la remise à niveau des indemnités militaires (30 millions d'euros) déjà commentée, un crédit de 17 millions d'euros est proposé pour permettre le recrutement de 700 ouvriers d'État sur postes vacants, mesure à mettre en parallèle avec la négociation sur la réduction de la durée du travail.

S'agissant enfin des mesures catégorielles spécifiques aux personnels du ministère de la Défense, le projet de loi de finances pour 2002 s'élève à 51 millions d'euros dont 38 millions d'euros au profit des militaires et 13 millions d'euros au profit des civils, alors que la loi de finances initiale pour 2001 n'avait prévu que 13 millions d'euros pour l'ensemble des mesures catégorielles.

PRINCIPALES MESURES CATÉGORIELLES ⁽1⁾
EN FAVEUR DES MILITAIRES

(en millions d'euros)

Libellés des mesures	Montant total
Augmentation du contingent de primes sous-officiers diplômés	12,075
Revalorisation de la condition des médecins des armées : compensation forfaitaire des gardes hospitalières	1,723
Transformation des médecins des armées en médecins principaux	0,636
Réévaluation indiciaire des jeunes sergents	14,461
Création échelle 4	1,829
Augmentation du contingent de primes des atomiciens	0,259
Indemnité spéciale de sécurité aérienne (ISSA)	0,976
Poursuite du plan de requalification de la Gendarmerie	0,534
Transformation d'échelles 2 en échelles 3	0,152
Transformation d'échelles 3 en échelles 4	0,233
Primes de qualification des officiers de la gendarmerie	0,152
Total mesures militaires	33,080
(1) auxquelles il faut ajouter une provision de 5 millions d'euros au titre de l'augmentation du taux de l'indemnité journalière d'absence temporaire de la Gendarmerie mobile.

Les mesures catégorielles inscrites au projet de budget bénéficient à l'ensemble des forces armées et non plus seulement, comme en 2001, à la Gendarmerie, au Service de santé et à la Délégation générale pour l'armement. Si la réussite initiale du processus de professionnalisation impliquait un effort important en faveur des engagés dont la rémunération mensuelle aura augmenté de plus de 60 % entre 1996 et 2002 (passant de 4.200 francs à plus de 6.700 francs), l'accent a été mis en 2002 sur la valorisation des responsabilités exercées par les sous-officiers. Ceux-ci se verront donc attribuer plus des deux tiers des mesures mises en _uvre l'année prochaine.

14,5 millions d'euros (94,9 millions de francs) permettront ainsi d'améliorer la situation des jeunes sergents qui bénéficieront d'une revalorisation indiciaire avant et après trois ans de service (8 points pour les plus jeunes, 2 pour les plus anciens). Conjuguée à l'attribution de points d'indices supplémentaires dans le cadre du plan Sapin, cette mesure devrait se traduire par une augmentation de l'ordre de 50 euros (328 francs) de leur solde mensuelle qui est de l'ordre de 1.070 euros (7.000 francs).

Par ailleurs, dans une perspective de fidélisation, les sous-officiers plus anciens verront leurs compétences mieux reconnues grâce à la création de 5.600 nouvelles primes de qualification. Cette mesure, d'un coût de 12 millions d'euros (78,72 millions de francs), permettra d'attribuer la prime de qualification, non seulement à tous les majors et adjudants chefs éligibles comme c'est le cas actuellement, mais à un plus grand nombre d'adjudants. S'agissant de la Gendarmerie, le nouveau contingent qui lui sera accordé (4.200 primes) répond à la volonté de reconnaître les responsabilités particulières des adjudants dans les unités de la Gendarmerie départementale. L'impact mensuel de ces mesures nouvelles sera de l'ordre de 150 euros (984 francs) pour chacun des bénéficiaires.

D'autres mesures complètent ce dispositif : contingent supplémentaire de 600 échelles IV pour les sous-officiers de l'armée de Terre, contingent supplémentaire de 56 primes d'atomiciens pour la Marine, ce qui réglera le problème du personnel spécialiste du porte-avions Charles de Gaulle, revalorisation de 12,5 à 17 % de l'indemnité spéciale de sécurité aérienne allouée aux maîtres-contrôleurs de la circulation aérienne de l'armée de l'Air, augmentation de l'indemnité journalière d'absence temporaire de la Gendarmerie mobile.

Enfin, le plan de valorisation de la condition des médecins militaires, lancé en 2001, se poursuit avec deux améliorations, l'une relative à la consolidation de l'indemnisation des gardes de nuit (versement d'une indemnité forfaitaire de 5.000 francs aux médecins effectuant plus de trois gardes de plus de 12 heures en un mois) et l'autre au déroulement de carrière (surnombre de 120 médecins principaux).

IV.- DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PROGRESSIVEMENT AJUSTÉS AUX BESOINS

En 2002, les crédits du titre III hors rémunérations et charges sociales passeront de 3.179 millions d'euros à 3.257 millions d'euros, ce qui représente une augmentation brute de 2,5 %.

La réduction du format des armées, et la prise en compte de divers transferts de charges, se traduisent par une hausse réelle de 6,5 % de la dotation du titre III hors RCS en 2002 (200 millions d'euros). Ces crédits nouveaux abondent principalement les crédits de fonctionnement courant et d'activité des armées (+ 7,2 %).

Comme chaque année, les transferts et modifications de périmètre interne au budget de la Défense seront nombreux en 2002. On signalera ainsi la poursuite du processus de transfert au titre V de dotations d'entretien programmé du matériel (EPM) inscrites au titre III pour un montant de 40,7 millions d'euros (267 millions de francs). Ce mouvement, justifié au regard de l'orthodoxie budgétaire puisque ces crédits financent des dépenses d'équipement, contribue aussi à gonfler artificiellement le titre V. Compte tenu de la nature des crédits d'EPM demeurant désormais au titre III, les transferts devraient cesser dans l'avenir.

Parmi les divers redéploiements de crédits internes au titre III figurent notamment :

· la participation des armées au fonctionnement de la Structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques (SIMMAD), et aux frais de fonctionnement et d'affranchissement de la Poste interarmées (PIA) ;

· le transfert de la part de la compensation SNCF consacrée à la prise en charge des frais de transport ferroviaire des candidats à l'engagement vers les chapitres de fonctionnement des armées ;

· de nombreux mouvements internes à la Marine comme, par exemple, l'externalisation aux États-Unis de la formation à l'appontage des pilotes de l'aéronautique navale ou encore le transfert de responsabilités entre le Service des programmes navals et le Service de soutien de la flotte.

Comme celui de 2001, le budget de fonctionnement pour 2002 se caractérise notamment par le souhait de redresser les indicateurs d'activité des forces, mis à mal par les importantes réductions de crédits du début de la programmation, qui sont allées parfois au-delà de la simple traduction mécanique de la baisse globale des effectifs.

A.- LES ÉCONOMIES À DIMENSION VARIABLE DE LA PROFESSIONNALISATION

Sur les six dernières années, les crédits de fonctionnement sont passés de 3.943 millions d'euros en 1996 (25.866 millions de francs) à 3.257 millions d'euros en 2002 (21.366 millions de francs), ce qui représente une baisse de 686 millions d'euros (4.500 millions de francs).


CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

(à périmètre constant 2002)

(en millions d'euros constants)

1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
3.984	3.828	3.662	3.399	3.297	3.297	3.257

À périmètre constant et en euros constants 2002, la situation des armées sur la période de la LPM est très différenciée. L'armée de Terre, la plus touchée par les restructurations et la réduction du format, a vu ses crédits de fonctionnement diminuer de 24,4 %, la Marine et l'armée de l'Air ont subi une réduction respective de 12,7 % et de 16,6 % tandis que la Gendarmerie, seule armée à voir son dispositif évoluer à la hausse, a connu une progression de 5,3 %. La DGA a participé aux efforts communs par une réduction de 29,1 % de ses crédits.

Cette décroissance, résultant de la diminution du format, a joué le rôle de la variable d'ajustement du titre III dans la première moitié de la programmation. Elle a permis d'accompagner la hausse de la masse salariale tout en maintenant les annuités du titre III dans les limites fixées par la loi de programmation. Compte tenu de cette évolution, le titre III hors RCS représente, en francs courants, 20 % de l'ensemble du titre III depuis 2000 contre 26 % en 1996.

A mi-parcours de la programmation, on a pris conscience que la baisse des crédits de fonctionnement avait été plus brutale que prévu et qu'elle avait pesé sur la vie courante des forces armées et des niveaux d'entraînement ou d'activité.

Pour remédier à cette situation et conduire la LPM à son terme dans de bonnes conditions, diverses mesures de rebasage des crédits consacrés aux activités et au fonctionnement des forces ont été effectuées en loi de finances initiale 2000 et 2001.

Le projet de loi de finances pour 2002 s'inscrit dans cette même tendance.

graphique couleurs
projet de budget 2002

répartition du titre III par catégorie de coûts

La professionnalisation se caractérise par des réductions nettes d'effectifs et par une rationalisation de l'implantation des unités et de la gestion des soutiens ; elle a donc un impact évident sur les crédits de fonctionnement. La réduction du format des armées et la réduction du parc des équipements se traduisent par une économie de 76 millions d'euros (498,53 millions de francs), à laquelle la revue des programmes conduite en 1998 a ajouté une réduction des besoins, à hauteur de 10,7 millions d'euros (70,19 millions de francs).

L'impact de la réduction des effectifs sur le fonctionnement est donc certain, mais il n'est pas toujours arithmétiquement proportionnel. Il varie selon les catégories de dépenses.

1.- L'alimentation

Pour ce qui concerne l'alimentation, la correspondance est globalement établie, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ALIMENTATION ET DES EFFECTIFS
					1997		1998			1999			2000			2001			Évolution 2001/1998
									(en %)			(en %)			(en %)			(en %)		(en %)
		Air		Crédits (M€)		80,80		73,63	- 8,9		61,59	- 16,4		56,56	- 8,2		48,33	- 14,6		- 34,4
				Effectifs		83.460		78.149	- 6,4		70.802	- 9,4		66.473	- 6,1		62.966	- 5,3		- 19,4
		Terre		Crédits (M€)		236,45		215,72	- 8,8		189,95	- 11,9		170,90	- 10		134,00	- 21,6		- 37,9
				Effectifs		219.966		203.214	- 7,6		186.744	- 8,1		169.342	- 9,3		148.989	- 12,0		- 26,7
		Marine		Crédits (M€)		89,79		84,91	- 5,4		70,74	- 16,7		67,08	- 5,2		56,56	- 15,7		- 33,43
				Effectifs		60.326		57.016	- 5,5		53.624	- 5,9		49.491	- 7,7		45.387	- 8,3		- 20,4
		Gendarmerie		Crédits (M€)		30,49		32,32	6		34,00	5,2		36,89	8,5		34,76	- 5,8		7,5
				Effectifs		92.905		93.654	0,8		94.174	0,6		94.665	0,5		95.182	- 0,5		1,6
		Total		Crédits (M€)		437,53		406,58	- 7,1		356,27	- 12,4		331,42	- 7		273,65	- 17,4		- 32,7
				Effectifs		456.657		432.033	- 5,4		405.344	- 6,2		379.971	- 6,3		290.437	- 23,6		- 32,8

On constate ainsi que les dépenses d'alimentation auront baissé d'un tiers entre 1998 et 2001 (de 0,41 milliard d'euros, soit 2,7 milliards de francs, à 0,27 milliard d'euros, soit 1,8 milliard de francs) comme les effectifs militaires budgétaires du ministère (432.000 à 290.000).

Cette corrélation est plus ou moins étroite selon les armées.

Elle est en effet étroitement dépendante de la réduction des effectifs des catégories de personnel qui bénéficient de la gratuité des repas, c'est-à-dire les appelés, et, dans une moindre mesure, les personnels de certaines armées (armée de l'Air pour le déjeuner) ou en mission (équipages de la Flotte, gendarmes en opération de maintien de l'ordre, ensemble des personnels en opération extérieure).

L'exception de la Gendarmerie traduit le caractère spécifique de l'évolution de ses effectifs : seule une faible part de ses effectifs totaux est nourrie gratuitement et cette catégorie de personnel (volontaires notamment) est en augmentation sur la période.

La corrélation peut être relativisée par des mesures exogènes comme la revalorisation de la prime globale d'alimentation mais elle est tout de même globalement vérifiée.

L'économie réalisée en loi de finances initiale 2001 au titre de l'alimentation est reconduite en 2002 (12 millions d'euros, soit 78,71 millions de francs). Elle est complétée en gestion par des prélèvements sur la trésorerie excédentaire du compte spécial des subsistances militaires (CSSM) à hauteur de 23 millions d'euros (150,87 millions de francs). L'excédent de trésorerie du CSSM, relevé par la Cour des comptes, a conduit le ministère de la Défense à procéder à cet apurement sur deux ans pour un montant total de 45,7 millions d'euros (300 millions de francs).

Par ailleurs, pour tenir compte de l'évolution des prix à la consommation, une actualisation de la dotation du chapitre a été demandée. Pour le projet de loi de finances 2002, le montant de l'actualisation s'élève à 2,76 millions d'euros (18,10 millions de francs) avec un taux d'actualisation de 0,96 % correspondant à un rattrapage des prix à la consommation pour l'alimentation (l'indice INSEE correspondant a augmenté de 2,1 % en 2001).

2.- La compensation à la SNCF

La dotation à la SNCF est un exemple plus complexe.

Les militaires bénéficient d'une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu'ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés.

En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice dont le montant correspond à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d'un abattement commercial de 21,6 %, et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets.

À la suite d'une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées portant sur ce sujet, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF. Le projet de nouvelle convention est désormais finalisé et porte sur les éléments suivants :

· le périmètre de la convention n'a pas été modifié ;

· le processus de facturation de la compensation par la SNCF est rendu plus transparent ; une clause d'audit des données facturées a été introduite dans la convention pour permettre au ministère de la défense de valider ces données.

· le trafic militaire a été segmenté afin de mieux suivre le comportement des usagers. Une première différenciation est faite entre les TGV et les autres trains. Une seconde différenciation est faite entre la première et la seconde classe, le trafic étant ventilé entre période de pointe et période normale pour le TGV seconde classe ;

· le mode de calcul de la compensation a été revu. La compensation versée à la SNCF n'est plus calculée par rapport au prix plein tarif d'un déplacement, sur lequel s'applique une remise commerciale, mais par différence entre le prix acquitté au guichet, par le militaire ou les unités (soit 25 % du plein tarif), et le prix moyen facturé à une population de référence comprise entre 12 et 59 ans. Ce changement de méthode doit permettre à l'État de bénéficier des réductions commerciales offertes aux autres voyageurs.

Enfin, une remise commerciale a été négociée avec la SNCF pour tenir compte du poids du trafic militaire dans son chiffre d'affaires. Elle correspond à un taux de remise globale sur plein tarif de 22,10 %, soit une amélioration de 0,5 % sur le taux de remise actuel, alors que le trafic militaire décroît.

Pour 2002, la dotation SNCF s'élèvera à 150,62 millions d'euros (988 millions de francs), soit une augmentation de 3,20 % (4,5 millions d'euros , soit 29,52 millions de francs) par rapport à la loi de finances initiale 2001. Cette évolution recouvre quatre types de mesures :

· un abattement de 10,7 millions d'euros (70,19 millions de francs) au titre de la corrélation mécanique prévue par la loi de programmation entre les effectifs militaires (baisse du nombre des appelés, notamment) et le budget de fonctionnement ;

· un rebasage de 16 millions d'euros (104,95 millions de francs) visant à poursuivre l'apurement du déficit structurel constaté depuis 1998. En effet, au vu du suivi des dépenses exécutées, l'échéancier des abattements au titre des réductions d'effectifs semble avoir anticipé de deux ans la baisse effective des factures de la SNCF ; ce déficit avait atteint 35 millions d'euros (229,58 millions de francs) pour 1999 et n'est pas totalement résorbé dans le projet de loi de finances 2002 ;

· une actualisation de 1,4 million d'euros (9,18 millions de francs) pour faire face à l'augmentation des tarifs de la SNCF ;

· un transfert de 2,2 millions d'euros (14,43 millions de francs) vers les chapitres de fonctionnement des armées afin d'assurer la prise en charge des frais de déplacements ferroviaires des candidats à l'engagement, hors périmètre de la convention SNCF-Défense.

3.- Les produits pétroliers

La dotation affectée aux carburants s'élève à 468 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002 contre 453 millions d'euros en loi de finances initiale 2001, ce qui signifie que l'on table sur une relative stabilité du cours du pétrole pour l'année à venir.

Prévoir 18 mois à l'avance un cours aussi fluctuant et soumis aux évolutions géopolitiques que celui du pétrole est une gageure mais l'on constate que ce poste donne prise à un traditionnel jeu de rôle au sein de l'État, alors même que les conséquences opérationnelles de ces arbitrages peuvent être critiques.

Le ministère de la Défense a tendance à anticiper des cours de pétrole élevés afin de se constituer une épargne de précaution comme en 1998 (ce qui est consommé ne se redéploie pas) , alors que le ministère des Finances minore les évolutions constatées en sachant que les insuffisances en matière de carburants seront couverts en loi de finances rectificative par ponction sur le titre V.

Ce jeu là ne fonctionne plus ou alors avec des conséquences intolérables lorsque le décalage entre les hypothèses de la construction budgétaire et la réalité se fait trop grand comme pendant l'année 2000, où le cours réel du brut s'est révélé deux fois plus élevé que la prévision.

PARAMÈTRES DE LA GESTION DES CARBURANTS

	1999	2000	2001	2002
Hypothèses de construction budgétaire - Cours du dollar en FF - Cours du baril de brut en $	6 13,99	6 14,60	6,50 20	6,49 22
Réalité - Cours du dollar en FF - Cours du baril de brut en $	7,88 17,89	7,11 28,39	7,34 (1) 26,26 (1)
Dotations budgétaires en millions d'euros	363	357	453	468
Abondement en LFR en millions d'euros		130	23 (2)
(1) fin août 2001. (2) décret d'avance du 8 octobre 2001.

En juillet 2000, l'armée de l'Air avait épuisé sa dotation annuelle en carburants et aurait dû cesser ses activités aériennes si les lois de finances rectificatives (LFR) n'avaient pas abondé ses crédits de 33 millions d'euros en juillet et 38 millions d'euros en décembre, soit une augmentation de 57 % par rapport à la loi de finances initiale.

Plus grave encore, cette année là, le Service des essences des armées (SEA) a dû ponctionner sur les stocks de sécurité pour fournir la demande et c'est ainsi que le stock stratégique de soutien aux OPEX a été largement entamé en 2000 et qu'il n'était pas reconstitué début 2001.

Pour 2001, la dotation initiale est de 453 millions d`euros alors que la consommation de 2000 s'est élevée à 490 millions d'euros.

B.- LE FONCTIONNEMENT COURANT ET L'ACTIVITÉ DES FORCES

Le budget 2002 consacre le renversement de tendance amorcé en 2000 et qui consiste, devant les effets délétères des réductions de crédits opérées dans la première partie de la programmation, à augmenter les budgets de fonctionnement courants des armées en vue de consolider leurs indicateurs d'activité.

C'est ainsi qu'en 2002 le budget de fonctionnement courant de l'armée de Terre augmentera de 3,8 %, malgré une réduction d'effectifs de presque 12.000 militaires. Celui de la Marine croîtra de 5,2 % et celui de l'armée de l'Air de 8 %. Les crédits de fonctionnement courant de la Gendarmerie poursuivront leur développement, lié à la priorité accordée à la sécurité intérieure, avec une hausse de 11,6 %.

Dans la perspective du vote du budget par « programme budgétaire », ouverte par la réforme de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances et de la création d'indicateurs associés, le fascicule budgétaire (bleu) du ministère de la Défense présente désormais des objectifs quantitatifs et qualitatifs, représentatifs de l'entraînement et du niveau d'équipement des armées, ainsi que des indicateurs de résultats.

Ils correspondent aux indicateurs retenus dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008. Certains d'entre eux permettent d'évaluer le niveau de préparation des forces, l'objectif général étant de se rapprocher des normes d'activité en vigueur chez nos principaux partenaires.

1.- L'armée de Terre

L'activité correspond principalement aux exercices et man_uvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres.

Des normes d'activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d'exercice). L'objectif est de retrouver après 2002, puis de maintenir, le niveau des 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique, pour les 100. 000 hommes projetables du modèle d'armée.

NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ

	2000	2001	2002
	Résultat	Objectif	Objectif
Nombre annuel de jours de sortie des unités sur le terrain avec ou sans matériels organiques	68	80	89
Nombre annuel d'heures de vol par pilote d'hélicoptère	145	145	150

En 2001, l'objectif devrait être atteint, sous réserve que les hypothèses de construction budgétaire concernant le prix des carburants ne soient pas remises en cause par la conjoncture internationale.

Les normes d'entraînement des pilotes de l'aviation légère de l'armée de Terre dépendront aussi de la disponibilité technique opérationnelle (DTO) des hélicoptères qui, pour certains parcs, est encore préoccupante quoiqu'en redressement : 66 % de DTO pour les Puma en avril 2001, 64 % pour les Cougar à la même date.

Si l'amélioration des crédits de fonctionnement conduit à un développement significatif du taux d'activité de l'armée de Terre, il faut relever que ceci conduira aussi, par voie de conséquence, à une augmentation des indemnités pour service en campagne.

Cette indemnité, d'un taux compris entre 33 % et 71 % de la solde de base, est accordée dès lors que les militaires quittent leur garnison pour des man_uvres d'une durée supérieure à 36 heures. Son coût total est estimé à 380 millions de francs en 2000, dont 340 millions de francs pour l'armée de Terre. Elle se révèle particulièrement difficile à prévoir et à maîtriser au niveau national puisqu'elle dépend directement de l'activité des différentes unités. On pourrait envisager de l'intégrer dans le budget de fonctionnement de ces unités de manière à mieux l'adapter à la réalité des activités militaires qui, par essence, reposent sur des man_uvres et des exercices sur le terrain.

On peut aussi s'interroger sur les coûts de gestion d'un tel dispositif qui n'existe pas au Royaume-Uni et qui existe en Allemagne pour des montants très faibles et forfaitaires (3 marks pour un exercice d'une durée de plus de dix heures, 10 marks par jour au-delà de 12 heures...).

Par ailleurs, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l'activité qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Si l'on réintègre les opérations extérieures, on obtient une amélioration du taux d'activité opérationnelle moyen de 8,5 jours en 1998 et de 14 jours en 1999. Il existe cependant des débats sans fin sur la valeur d'entraînement des opérations extérieures. Le maintien de l'ordre sur un pont à Mitrovica ne vaut pas qualification pour affronter une armée régulière dans un combat classique.

A ces normes quantitatives, le projet de budget pour 2002 adjoint des normes qualitatives, exprimées comme suit :

NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ

	2000	2001	2002
	Résultat	Objectif	Objectif
Évaluation opérationnelle des postes de commandement (PC)	50 %	70 %	Une par PC de chaque niveau chaque année soit 100 %
Évaluation tactique des unités au combat et à l'aguerrissement	50 %	75 %	Une par unité et par an soit 100 %
Exercices de blindés (projection à l'étranger)	50 %	50 %	Une brigade tous les deux ans (soit 100 %) en 4 sessions
Évaluation des unités d'infanterie et de chars au tir réel	55 %	75 %	Une par unité et par an (soit 100 %)
Nombre annuel d'exercices interarmées et internationaux, de niveau : - corps d'armée - division - brigade	3 3 5	3 4 4	8 3 5

2.- L'armée de l'Air

L'objectif de l'armée de l'air est de maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions aériennes tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié.

Pour cela l'activité aérienne est adaptée au métier considéré (chasse ou transport) afin de garantir à la fois la maîtrise technique nécessaire et la sécurité des vols indispensable.

Un nombre d'heures de vol minimum est fixé par pilote et par an. Il est indépendant du type d'appareil utilisé.

NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ

	2000	2001	2002
	Résultat	Objectif	Objectif
Heures de vol par pilote de combat	180	180	180
Heures de vol par pilote de transport	400	400	400

Pour 2001, la prévision d'activité totale était de 303.200 heures de vol. Cette activité avait été élaborée pour permettre le maintien au niveau requis des capacités opérationnelles des équipages ainsi que la satisfaction des besoins en capacité de transport.

L'activité réalisée au premier semestre 2001 est de 140.339 heures soit 46,3 % du total. Si l'aviation de combat n'accuse qu'un faible retard de 1.843 heures par rapport à l'activité théorique, l'aviation de transport et les écoles sont nettement sous la courbe idéale d'activité avec des retards respectifs de 6.302 et 7.255 heures.

La mauvaise disponibilité des flottes Alphajet, Epsilon, Tucano, Transall due soit au vieillissement des flottes, soit au manque de pièces, explique ces retards.

La faible disponibilité de la flotte de transport (voir infra) est un problème particulièrement préoccupant qui avait déjà obéré l'exécution de l'année 2000 puisque 97.460 heures de vol avaient été réalisées par l'aviation de transport pour un objectif de 105.062, soit une minoration de 7 %.

Il faut cependant remarquer que le calcul des taux d'activité aérienne par pilote (chasse et transport) ne tient pas compte des opérations extérieures . Celles-ci conduisent à une réalisation plus délicate des heures de vol car, sur les théâtres d'opérations, l'activité opérationnelle est moins maîtrisable et de nombreux moyens peuvent être maintenus en alerte au sol.

A ces normes quantitatives, le projet de loi de finances pour 2002 a adjoint des normes qualitatives.

NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ
	2000 Résultat	2001 Objectif	2002 Objectif
- Exercice international type « Red flag »	- Moins d'un par pilote qualifié au cours de sa carrière	- Participation annuelle de 25 % des pilotes opérationnels à un exercice type Red flag	- Participation annuelle de 33 % des pilotes opérationnels à un exercice type Red flag
- Exercice international type « Gaftic »	- Moins d'un par pilote opérationnel au cours de sa carrière	- Participation annuelle de six équipages d'avion de transport tactique à un exercice type Gaftic	- Participation annuelle de dix équipages d'avion de transport tactique à un exercice type Gaftic
Campagne de combat	Une par escadron et par an en France de 15 jours	Une par escadron et par an en France de 15 jours	Une par escadron et par an en France de 15 jours
Campagne de tir	Une par escadron et par an en France de 15 jours	Une par escadron et par an en France de 15 jours	Une par escadron et par an en France de 15 jours
Tir de missile	Moins de un par carrière	Moins de un par carrière	Moins de un par carrière
Tir de bombe guidée laser	Moins de un par an par pilote	Moins de un par an par pilote	Moins de un par an par pilote

3.- La Marine

L'activité de la Marine se caractérise par le nombre de jour de mer pour ses bâtiments et d'heures de vol pour ses aéronefs.

L'expérience accumulée et la comparaison avec les marines de nos principaux partenaires montrent que les 90 jours de mer par an pratiqués dans les années passées sont insuffisants pour maintenir un niveau convenable en opérations. L'objectif pertinent est de 100 jours de mer par an (à atteindre après 2002).

Pour ce qui concerne les aéronefs, l'utilisation des mêmes indicateurs que l'armée de l'Air conduit la Marine à prescrire une activité annuelle de 180 heures de vol pour ses pilotes de chasse.

NORMES QUANTITATIVE D'ACTIVITÉ
	2000 Résultat	2001 Objectif	2002 Objectif
Nombre de jours en mer par bâtiment (dont bâtiments de haute mer)	92 (104)	94 (105)	97 (108)
Nombre annuel d'heures de vol :
- pilote de chasse	175	180	180
- pilote d'hélicoptère	204	220	220
- équipage de patrouille maritime	340	350	350

Le volume général d'activité des bâtiments, avec 293.000 heures de navigation, s'est stabilisé en 1999 après une période de décroissance régulière
(- 11 % depuis 1995) consécutive au ralliement du format.

Évaluée en jours de mer, sur la base d'un minimum de 6 heures de navigation par jour de mer, cette activité représente un total de 16.200 jours, avec la répartition moyenne suivante :

· bâtiments de combat 90 jours de mer

· bâtiments de soutien 69 jours de mer

· bâtiments auxiliaires 79 jours de mer

· bâtiments de gendarmerie maritime 94 jours de mer

Pour mémoire, le taux d'activité moyen de la Royal Navy serait de 150 jours de mer pour les bâtiments de surface.

S'agissant de l'aviation navale, le total d'heures de vol effectuées s'élevait pour l'année 1999 à 58.400 heures. Le potentiel prévu pour l'année 2000 était de 60.200 heures. Le retrait du service d'une vingtaine d'appareils en 1999 a produit principalement ses effets à partir de 2000 pour atteindre un potentiel stabilisé de 60.000 heures en 2001.

Comme pour les pilotes de combat de l'armée de l'Air, la norme d'activité des pilotes de Super-Étendard est de 180 heures par an. Elle est de 220 heures en moyenne pour l'ensemble des pilotes de l'aéronautique navale.

A ces normes quantitatives, le projet de loi de finances pour 2002 a adjoint des normes qualitatives.

NORMES QUALITATIVES D'ACTIVITÉ
	2000 Résultat	2001 Objectif	2002 Objectif
Fréquence des stages de remise en condition opérationnelle (RECO)	1 tous les 3 ans	1 tous les 3 ans	1 tous les 3 ans
Maintien de la capacité opérationnelle dans des domaines spécifiques (nombre d'exercices par an)	4 « amphibies » 3 « guerre de mines » 2 « action de l'État en mer » 1 « lutte contre la pollution » 1 « évacuation de ressortissants » 1 sortie du groupe aéronaval de 4 mois	4 « amphibies » 3 « guerre de mines » 2 « action de l'État en mer » 1 « lutte contre la pollution » 1 « évacuation de ressortissants » 2 sorties du groupe aéronaval de 6 semaines	4 « amphibies » 3 « guerre de mines » 2 « action de l'État en mer 1 « lutte contre la pollution » 1 « évacuation de ressortissants » 2 sorties du groupe aéronaval de 6 semaines
Campagne de tir (missile et/ou torpille)	1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin)	1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin)	1 par unité de combat et par an (flottille, bâtiment, sous-marin)

4.- La Gendarmerie

L'activité de la Gendarmerie se décline autour de trois missions :

· missions de police, judiciaire et administrative, ayant pour but de maintenir le bon ordre, de protéger les biens et les personnes, et de faire respecter la loi ;

· missions militaires de défense du territoire en temps de crise ou de guerre, de participation au contrôle gouvernemental de l'armement nucléaire et de participation à la mobilisation ;

· missions diverses au profit des autres ministères et des grandes administrations de l'État pour l'application de la réglementation, l'exécution d'enquêtes, la recherche et la diffusion de renseignements.

L'activité est suivie par type de mission, en termes d'heures-gendarmes.

Élaborés dans le cadre du plan pluriannuel « Gendarmerie 2002 », les objectifs d'activité de la Gendarmerie prennent en considération les instructions gouvernementales fixées notamment dans le cadre de la réforme de l'État, de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité et par les conseils de sécurité intérieure successifs.

Les objectifs d'activité s'articulent autour de quatre axes :

· assurer une meilleure sécurité de la population par davantage de proximité et de professionnalisme ;

· agir ensemble avec ses partenaires en France et à l'étranger ;

· se conduire en acteur imaginatif de la réforme de l'État ;

· renforcer l'entraînement organique.

NORMES QUANTITATIVES D'ACTIVITÉ
	2000 Résultat	2001 Objectif	2002 Objectif
Entraînement organique pour la Gendarmerie (j/h/a)		10	10
Entraînement organique pour la gendarmerie mobile (j/h/a) (1)	16
(1) le niveau d'entraînement de la Gendarmerie mobile est très dépendant du niveau de l'activité (réquisitions).

En 2000, le nombre de jours de déplacement des escadrons de Gendarmerie mobile (EGM) est passé à 214 jours contre 204 jours en 1999, ce qui est très élevé. Cette activité est supérieure au seuil estimé souhaitable (180 jours) pour que les unités disposent du temps nécessaire à l'entretien de leur aptitude opérationnelle. Le nombre de journées d'instruction collective à l'initiative du commandement d'escadron a une nouvelle fois accusé une baisse sensible en 2000 ; l'aggravation de ce phénomène peut en partie s'expliquer par l'augmentation de 6 à 9 des EGM dédiés aux missions de fidélisation.

Sur un plan budgétaire, le plan de redéploiement des forces décidé par le conseil de sécurité intérieure qui avait pour objectif de déplacer nombre de gendarmes de zones rurales vers des zones périurbaines, a lourdement pesé sur le budget de fonctionnement de la Gendarmerie et notamment les locations immobilières et le fonctionnement des formations au titre des changements de résidence.

Les reports de charges de 2000 sur 2001 sur les crédits de loyers (87 millions d'euros soit 570,68 millions de francs) réduits de 26 millions d'euros (170,55 millions de francs) par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000, ont pu atteindre jusqu'à 30 % de la dotation du chapitre concerné. Le décret d'avance du 8 octobre 2001 a encore ouvert 26 millions d'euros (170,55 millions de francs) au titre des loyers de la Gendarmerie et un complément devrait être apporté en loi de finances rectificative pour 2001.

Le projet de loi de finances pour 2002 propose un sérieux rebasage de ces dotations (30 millions d'euros soit 196,79 millions de francs) et 21 millions d'euros (137,75 millions de francs) pour le fonctionnement qui reste néanmoins insuffisant puisqu'un effort comparable devrait être encore mené en projet de loi de finances pour 2003.

V.- LA QUESTION DES 35 HEURES

Le Gouvernement a décidé d'étendre le bénéfice de l'aménagement et de la réduction du temps de travail aux agents civils de la fonction publique de l'État. La mise en place généralisée de cette mesure sera effectuée au plus tard le 1^er janvier 2002 dans le cadre défini par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000.

Le ministère de la Défense a été le premier ministère à signer, dès le 11 juillet 2001, un accord cadre avec les six organisations syndicales représentatives.

Le bon déroulement des négociations sur l'ARTT s'explique notamment par les expériences menées antérieurement au sein du ministère dans une soixantaine d'établissements de la DGA et des armées ainsi que par le précédent de la Direction des constructions navales (DCN) où les 35 heures sont effectives depuis le 6 mars 2000.

Les points-clés de cet accord cadre sont les suivants :

· la durée hebdomadaire moyenne du travail passe de 39 à 35 heures sans diminution, ni gel des rémunérations ;

· le décompte du temps de travail se fait dorénavant sur l'année, la durée annuelle étant fixée à 1.600 heures de travail effectif, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées ;

· le temps de travail est organisé selon des cycles prédéterminés, qui peuvent être modifiés selon les nécessités du service. Le cycle de référence au ministère de la Défense est de 38 heures, soit, pour une semaine de 5 jours, une durée quotidienne de temps de travail effectif de 7 heures 36 minutes ;

· les personnels ont la possibilité de prendre 18 jours d'ARTT sur l'année, dont 9 à leur disposition, qui s'ajoutent aux 25 jours de congés actuels ;

· un compte épargne temps sera par ailleurs institué dans un cadre qui doit encore être défini au niveau de l'ensemble de la fonction publique. Il pourra être alimenté, dans la limite de 10 jours, par des jours de congés ou de réduction du temps de travail qui n'ont pu être pris dans les délais, compte tenu des contraintes de service. Il pourra l'être également pour faciliter la réalisation d'un projet personnel ou familial. Il sera valable pendant deux ans. Les cadres bénéficieront, d'un dispositif plus souple, avec 18 jours à reporter dans la limite de 5 ans.

Cet accord cadre doit être transposé dans les différents établissements décentralisés du ministère, ce qui représente de l'ordre de 500 points différents de négociation mais l'ensemble du personnel civil est passé aux 35 heures à compter du 1^er octobre, même si tous les accords locaux n'étaient pas signés, ce qui autorisera le personnel à bénéficier de 6 jours de RTT avec la fin 2001.

Le volet indemnitaire d'accompagnement de l'accord-cadre représente 7,5 millions d'euros (49 millions de francs). Les heures supplémentaires seront forfaitisées, à concurrence de 16 heures, par la création au plan interministériel d'une indemnité nouvelle « d'administration générale et de technicité » (5,3 millions d'euros soit 35 millions de francs). Le régime des astreintes sera étendu aux fonctionnaires et aux contractuels (1,2 million d'euros soit 8 millions de francs) alors que ces dernières n'étaient jusqu'alors indemnisées que pour les ouvriers d'État ; le taux d'indemnisation retenu est de 800 francs par semaine.

S'agissant de l'emploi, les engagements prix au titre de l'accord-cadre ARTT et tenus dès le budget 2002 sont les suivants :

· par analogie avec ce qui est envisagé pour la fonction publique hospitalière, création de 171 emplois de civils au Service de santé des Armées. Cette mesure est complétée par la création de 200 postes de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), indépendamment de la RTT, au titre du rattrapage des taux d'infirmiers par lit en vigueur dans le secteur civil ;

· 1.100 recrutements de fonctionnaires civils sur des postes précédemment gelés ;

· 900 autorisations d'embauche d'ouvriers d'État dont 700 ont dû faire l'objet d'une mesure d'abondement de crédits.

Au total, l'ensemble des mesures liées à la mise en place de la RTT s'élève à 28 millions d'euros (183,67 millions de francs) en 2002.

S'agissant des militaires, une réflexion s'est engagée sur leur temps d'obligation professionnelle étant entendu que la disponibilité est une des grandes contraintes du statut militaire et qu'elle est compensée par l'octroi de 45 jours de permission par an.

Le principe de l'institution d'un compte-épargne temps pour les militaires semble intéressant à condition de prendre en considération les éléments suivants :

· donner « x » jours par an ;

· prendre en compte dans ce chiffre les dispositifs préexistants (quartiers libres, jours à la disposition des chefs de corps, ...) pour « nettoyer » et égaliser le traitement au sein du ministère ;

· faire gérer ces jours par le commandement, qui aurait l'obligation de les donner sur l'année ;

· s'il s'avère impossible de tout donner, report « capitalisé », en fin de période et, éventuellement, paiement du nombre de jours restants sur la base de la journée de permanence actuellement payée les dimanches et jours fériés.

Par ailleurs, ce principe peut ne pas être applicable à certains personnels. Une compensation financière pourrait donc être étudiée.

CHAPITRE II

LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT :
LA VARIABLE D'AJUSTEMENT

Si le budget de fonctionnement du ministère de la défense pour 2002 peut être qualifié de satisfaisant, le niveau du budget d'équipement de cette ultime annuité de la programmation militaire 1997/2002 s'annonce en effet serré en exécution, en moyens d'engagement comme en moyens de paiement, et laisse présager une jonction délicate avec l'entrée en nouvelle programmation 2003/2008.

Le ministère présente ainsi un projet de budget d'équipement à 12,8 milliards d'euros en crédits de paiement (84 milliards de francs), en progression de 0,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 mais il intègre à cette somme 412 millions d'euros (2,7 milliards de francs) de reports de crédits de la gestion 2001.

BUDGET D'ÉQUIPEMENT (TITRES V ET VI) DE LA DÉFENSE (en millions d'euros)
	2001	2002		2002/2001 (en  %)
	LFI	LFI	Reports gestion 2001	LFI	Avec reports
Crédits de paiement	12,71	12,4	0,41	- 2,5	+ 0,7
Autorisations de programme	12,91	13,01	-	+ 0,7	+ 0,7

En toute rigueur, cette présentation des choses peut être un sujet de discussion et le fait qu'elle ait été pratiquée sans discontinuer, de 1993 à 1996, ne saurait constituer validation.

Il est exact que le ministère de la défense a été autorisé par le Premier ministre à mobiliser des reports de crédits de la gestion 2001 sur 2002 à hauteur de 412 millions d'euros (2.703 millions de francs) par lettre plafond du 17 juillet 2001 et que, pour garantir le respect de l'autorisation donnée, ces reports ont été intimement intégrés à la construction budgétaire puisque répartis par chapitre et article et notifiés aux différents gestionnaires de crédits du ministère.

Il n'en reste pas moins que cette approche est discutable pour au moins deux raisons :

· la sanctuarisation de ces crédits n'est en aucun cas acquise. Les reports de crédits ne sont pas mécaniques mais doivent être ouverts par arrêté du ministre de l'économie et des Finances. Il faut d'ailleurs signaler que le ministère de la défense a été exclu du transfert de la gestion des reports à l'agence comptable centrale du Trésor, opéré par une circulaire en date du 12 janvier 1998 et destiné à améliorer les délais de mise à disposition des crédits dont l'ouverture est de droit et qu'en conséquence, la Direction du budget reste seule compétente pour ce ministère. Il y aura d'importantes consultations électorales à la
mi-2002. Il faudrait que le nouveau gouvernement considère les engagements de celui-ci comme intangibles. L'expérience dans ce domaine nous a enseigné la prudence ;

· en admettant que ces reports soient effectivement ouverts, puisqu'ils sont inférieurs à ceux constatés les années précédentes (950 millions d'euros en 2000 sur 2001, soit 6,2 milliards de francs), une exigence méthodologique minimale interdit de les prendre en compte pour la comparaison avec les crédits initiaux de la loi de finances initiale 2001. Ou bien on compare les ouvertures initiales de crédits d'un exercice à l'autre, ou bien on compare les crédits disponibles, c'est-à-dire les crédits initiaux + reports - annulations + fonds de concours + transferts mais on ne peut valider une solution hybride qui aboutit à compter deux fois les mêmes crédits (une fois au titre des ouvertures initiales de 2001 et une fois au titre des reports de 2001 sur 2002).

Une approche pessimiste des choses pourrait aboutir à la présentation suivante : un budget d'équipement pour 2002 de 12,4 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 81,3 milliards de francs, ce qui serait inférieur, tant à l'annuité théorique de la loi de programmation (14,16 milliards d'euros ou 92,9 milliards de francs) qu'à celle issue de la revue de programmes et validée par le Premier ministre dans son discours du 3 avril 1998 à Saint Mandrier (13,5 milliards d'euros ou 88,5 milliards de francs). Ce niveau serait même inférieur à « l'encoche » de la loi de finances initiale pour 1998 (82 milliards de francs de 1998) qui avait précédé la revue de programmes.

Quoi qu'il en soit, cette loi de programmation aura été la mieux respectée des lois de programmation depuis que ce référentiel existe.

Il n'est donc pas question de verser ici dans un quelconque fatalisme financier mais ce budget parie sur la volonté des gouvernements suivants de respecter à la lettre l'actuel projet de loi de programmation 2003/2008. 500 millions d'euros supplémentaires en titre V auraient permis un niveau d'investissement satisfaisant.

Comme les années précédentes, il faut déplorer que soient ponctionnées sur le budget de la Défense deux charges traditionnelles que sont le financement du CNES et les crédits octroyés sans réel critère d'utilisation au gouvernement de la Polynésie française. De nouveau, le projet de loi de finances pour 2002 subit un portage de 191 millions d'euros (1,250 milliard de francs) d'autorisations de programme et de crédits de paiement pour le compte du Centre national d'études spatiales, pourtant expressément interdit par la loi de programmation et un transfert de crédits d'entretien programmé du matériel en provenance du titre III à hauteur de 40 millions d'euros (262 millions de francs). Au titre des scories, c'est-à-dire des dépenses appartenant au référentiel de programmation mais qui ne relèvent pas de l'activité de défense, on relèvera encore un financement du développement économique et social de la Polynésie française, de l'ordre de 100 millions d'euros (650 millions de francs).

Enfin, les moyens d'engagement prévus ne permettront pas de finaliser l'ensemble des commandes globales prévues pour 2002, surtout si le stock résiduel des autorisations de programme du ministère est fortement mis à contribution pour financer la commande d'avions de transport A400M dans la loi de finances rectificative de fin d'année 2001.


ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT PAR CATÉGORIES DE COÛTS

(en millions d'euros)

							Évolution
	Autorisations de programme		Crédits de paiement				PLF 2002/ LFI 2001		Ressources 2002/LFI 2001
	LFI 2001	PLF 2002	LFI 2001	PLF 2002	Reports	Ressources	AP	CP	CP
Études	661	648	681	682	24	707	- 2%	+ 0,2%	+ 3,8
Développements	1.592	1.904	2.245	2.309	75	2.384	+ 19,6%	+ 2,8%	+ 6,2
Entretien programmé du matériel	2.323	2.883	2.269	2.433	1	2.434	+ 24,1	+ 7,2%	+ 7,2
Entretien programmé du personnel	258	230	262	248	3	251	- 10,9%	- 5,3%	- 4,3
Fabrications	5.766	4.745	4.662	4.313	217	4.530	- 17,7%	- 7,5%	- 2,8
Infrastructures	1.751	1.698	1.656	1.526	45	1.572	- 3,1	- 7,8 %	- 5,1
Munitions	224	592	604	575	46	621	+ 164,3%	- 4,8%	+2,8
Restructurations	149	119	149	119	0	119	- 20,2%	- 20,1%	- 20,1
BCRD	191	191	191	191	0	191	0	0	0
Total	12.915	13.010	12.719	12.396	411	12.809	+ 0,7%	- 2,5	+ 0,7

Quasiment toutes les catégories d'investissement sont affectées par l'évolution insuffisante des crédits en 2002. Seule la dotation consacrée à l'entretien programmé des matériels (EPM) échappe à ce constat général. Avec une progression réelle de 5% puisqu'il faut neutraliser le transfert de crédits en provenance du titre III à hauteur de 40 millions d'euros, les moyens de paiement destinés à l'EPM auront pour but de rétablir une disponibilité technique opérationnelle des matériels (DTO) cohérente avec nos engagements puisque de nombreux parcs sont en situation de faiblesse sur ce point (principaux équipements de l'armée de Terre, certains flottes de l'armée de l'Air comme le Transall ou les avions affectés à l'instruction...).

La forte croissance des moyens d'engagement qui accompagne cette dotation en CP devrait permettre de financer efficacement les processus de réforme qui est lancé dans le ministère sous le signe d'une approche interarmées des matériels, et qui se matérialise par l'apparition de structures interarmées consacrées à la maintenance d'une catégorie de matériel : structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique de la Défense (SIMMAD) et structure intégrée de la maintenance du matériel terrestre (SIMMT). Parallèlement, la création du Service de la flotte a pour objectif de répondre aux carences constatées dans les prestations de la Direction des constructions navales au titre de l'entretien de la flotte, en transférant à la Marine un certain nombre de compétences et de moyens dans ce domaine.

Il s'agit là d'efforts de longue haleine qui mobilisent d'importantes ressources humaines et matérielles mais qui sont indispensables à la préservation du caractère opérationnel de nos forces tant le processus de maintenance des équipements s'était enlisé dans d'interminables procédures administratives.

La dotation consacrée aux munitions n'appelle pas d'inquiétudes particulières dans la mesure où d'importants efforts de recomplètement des stocks ont été effectués dans les années précédentes.

L'évolution des autres catégories de crédits est assez préoccupante. La dotation du poste fabrications notamment (- 350 millions d'euros soit 2,3 milliards de francs) augure assez mal de l'effort sur les programmes en 2002 et de la jonction avec la prochaine LPM qui doit couvrir la période 2003/2008.

Il faut en effet rappeler que si l'agrégat entretien programmé du matériel représente l'effort consenti en matière de maintenance et de gestion du matériel en dotation actuellement dans les forces, ce sont les agrégats développement et fabrication qui traduisent l'investissement dans la modernisation et le renouvellement de l'équipement. Le développement englobe les dépenses qui vont de la phase de faisabilité jusqu'à l'élaboration des prototypes. A partir de l'industrialisation, les dépenses sont regroupées sous l'agrégat fabrication.

Enfin, l'effort de recherche est en simple stagnation alors qu'il a déjà subi une baisse constante depuis plusieurs années.

I.- L'EXÉCUTION SATISFAISANTE, MAIS À GÉOMÉTRIE VARIABLE, DE LA PROGRAMMATION

A.- ANNULATIONS, CONSOMMATION ET CRÉDITS DISPONIBLES

1.- Une régulation de l'exercice 2000 moins heurtée qu'en 1999

Le tableau de bord des crédits d'équipement disponibles, extrait du rapport public de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2000, montre que la régulation en 2000 a été moins heurtée qu'en 1999.

CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DISPONIBLES (en milliards d'euros)
	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Loi de finances initiale (LFI)	13,55	13,52	12,35	13,11	12,64	12,71	12,39
Reports	1,69	0,81	1,04	0,84	1,02	0,95	0,41 (1)
Fonds de concours	0,24	0,17	0,24	0,27	0,24
Transferts	1,51	1,11	1,16	1,25	1,30
Annulations	1,30	0,76	1,11	1,45	0,98	0,56 (2)
Annulations en % LFI	9,6	5,6	9,1	11	7,7
Crédits disponibles	12,70	12,62	11,34	11,53	11,63
CP disponibles en  % LFI	94	93	92	88	92

() Montant minimum intégré dans la construction budgétaire.

(2) Montant au 30 octobre 2001.

Le ministère a ainsi pu disposer de 92 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, renouant avec un taux comparable aux années précédentes, après l'épisode douloureux de 1999.

Ce taux doit toutefois être complété par la prise en compte des transferts opérés à destination de la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) qui font partie intégrante du budget de la Défense parce qu'ils financent la majeure partie de la dissuasion. Ces crédits sont relativement stables et tournent autour d'un milliard d'euros d'un exercice à l'autre (1,086 milliard d'euros en 2000, soit 7,120 milliards de francs et 1,034 milliard d'euros en 2001, soit 6,8 milliards de francs).

Si l'on réintègre ces dotations dans le taux de disponibilité des crédits par rapport aux dotations de la loi de finances initiale, on obtient un chiffre supérieur à 100 % puisque la somme des reports et des fonds de concours est supérieure à celle des annulations.

Il n'en va pas de même pour l'autre grande catégorie de transferts, celle qui est destinée au financement de la recherche civile et que l'on appelle improprement recherche duale, puisqu'aucune contrepartie sérieuse n'est présentée à la Défense en échange de ces crédits qui constituent le financement annuel du CNES. Il s'agit bien d'une opération de bourrage d'enveloppe comme le rappelle la Cour des Comptes dans son rapport précité :

« En revanche, le montant du transfert au profit de la recherche duale du ministère de l'éducation nationale de la recherche et de la technologie, qui était explicitement exclu de la loi de programmation, n'a cessé de croître depuis 1998. Sa progression explique l'augmentation des montants transférés depuis 1997. »

CRÉDITS DE RECHERCHE « DUALE » EN LOI DE FINANCES INITIALE - 1996-2001 (en millions d'euros)
		1996	1996 au titre de 1997	1998	1999	2000	2001	2002
	CEA	30,49	30,49
	CNES	170,74	170,74	76,22	137,20	228,67	190,56	190,56
	Programmes aéronautiques civils	103,67	103,67
	Total	304,90	304,90	76,22	137,20	228,67	190,56	190,56

Les annulations opérées en 2000 ont été moins pénalisantes pour le ministère que les années précédentes. Au total, 980 millions d'euros (6,4 milliards de francs) ont été annulés en crédits de paiement dont 550 millions d'euros (3,6 milliards de francs) ont servi à abonder le titre III du budget de la défense, 430 millions d'euros (2,8 milliards de francs) relevant de la contribution nette de la défense à la maîtrise des finances publiques. Par ailleurs, 1,5 milliard d'euros (près de 10 milliards de francs) d'autorisations de programme ont été annulées mais davantage pour modifier leur répartition au sein des différents chapitres du budget de la Défense dans la perspective de la passation des commandes globales que pour réduire les moyens d'engagement totaux du ministère qui ont même été largement abondés en loi de finances rectificative de fin d'année 2000 dans la perspective de la commande de l'A400M.

S'agissant de l'année 2001, il conviendra d'adopter la même modération dans la loi de finances rectificative de fin d'année, même si l'État doit, par ailleurs, procéder à l'inéluctable recapitalisation de Giat Industries.

Le montant encore élevé des reports constatés en fin de gestion 2000 traduit une consommation encore inférieure aux prévisions, quoiqu'en progression sur les années antérieures.

2.- Une consommation en progrès, quoiqu'encore inférieure aux prévisions

Le ministère de la Défense fait valoir à juste titre qu'en dépit du volume du budget d'investissement qu'il gère, ses reports de crédits sont inférieurs à ceux des ministères civils. Il n'en reste pas moins que les chiffres de la consommation de 1999 et 2000 restent relativement faibles au regard du volume des engagements précédemment passés et qu'ils sont toujours inférieurs aux prévisions, malgré des astuces comptables de dernière minute opérées dans la période de la gestion complémentaire (versement de un milliard de francs à la DCN le 28 janvier 2000, dernier jour de la période complémentaire comptabilisée au titre de la gestion 1999 par exemple). Ces phénomènes traduisent encore quelques insuffisances des modes de gestion du ministère, même si d'importants progrès ont été faits ces dernières années.

CONSOMMATION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT

(en milliards d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Crédits disponibles	13,13	12,70	12,62	11,34	11,53	11,63
Dépenses	11,39	11,89	11,59	10,50	10,52	10,69
Taux de consommation (en %)	86,8 %	93,7 %	91,8 %	92,6 %	91,3 %	92 %

En 2000, les paiements directs du ministère, c'est-à-dire sans les transferts, s'élèvent à 10,7 milliards d'euros (70,1 milliards de francs) et sont très légèrement supérieurs à ceux de 1999 (10,5 milliards d'euros) alors que les prévisions tournaient autour de 11,5 milliards d'euros pour les plus optimistes. Le chiffre de la gestion 2000 constitue donc une légère déception même si, après prise en compte du transfert à destination du CEA, la dépense totale consacrée aux équipements militaires s'élève à 11,8 milliards d'euros et que le taux de consommation du ministère de la Défense reste de 92 % en 2000 alors que celui des ministères civils n'a pas dépassé 67 %.

L'écart par rapport aux prévisions s'explique de plusieurs façons : décalages liés à l'exécution des programmes (difficultés de négociations contractuelles, aléas liés à la mise en _uvre des programmes en coopération ou retards techniques) et réformes administratives et informatiques menées par le ministère qui ont retardé l'entrée en gestion, comme ce fut le cas en 1999 et 2000 avec, par exemple, l'entrée en vigueur laborieuse de la nouvelle application comptable NABUCCO.

Il s'agirait alors d'une fausse sous-consommation, de nature essentiellement comptable, ce que la légère remontée des retards de paiement constatés à la fin de la gestion 1999 et confirmée fin 2000 tendrait à établir.

Depuis 1998, les retards de paiement, c'est-à-dire les factures n'ayant pas été mandatées dans le délai prévu par le code des marchés publics (35 à 75 jours selon le marché) remontent lentement sans atteindre les sommets des gestions déraisonnables des années 1995 et 1996 : 115 millions d'euros fin 1998, 156 millions d'euros fin 1999 et 185 millions d'euros (1,2 milliard de francs) fin 2000.

Corrélativement, le niveau des intérêts moratoires est en hausse en 2000 pour atteindre 54 millions d'euros (soit 350 millions de francs), comptes de commerce compris.

Le niveau élevé d'intérêts moratoires payé en 2000 est lié essentiellement au démarrage tardif de la gestion dans les services de la DGA ainsi qu'à la DCN et au service de la maintenance aéronautique (SMA), en raison de la mise en place de nouveaux systèmes d'informations. Les perturbations engendrées par l'application des nouveaux systèmes ont perduré au début de la gestion 2001 pour les comptes de commerce de DCN et du SMA.

On constate aussi en 2000 que les dépenses sont toujours très décalées vers le dernier trimestre de la gestion. Il est possible que les contraintes engendrées par la mise en _uvre de la réforme financière en soient la cause. De plus, la part dans les reports de crédits des remontées de crédits des ordonnateurs secondaires ne fait que croître, traduisant des difficultés de prévision et de gestion.

Comme l'a noté la Cour des Comptes, le système d'information financière du ministère semble moins performant que prévu.

Au-delà de la mise en _uvre de schémas directeurs et du recensement dûment accompli des systèmes d'information financière, une réalité s'impose : au ministère de la Défense, l'ensemble des acteurs de la dépense, qu'ils soient direction des affaires financières (DAF), gouverneurs, gestionnaires ou ordonnateurs secondaires disposent chacun d'outils informatiques comptables différents et ne communiquant pas entre eux pour la plupart.

Des progrès ont certes été accomplis, le plus remarquable étant sans doute la connexion de tous les ordonnateurs secondaires à NDL (Nouvelle dépense locale) via une interface spécifique OSMOSE, ayant permis d'informatiser le suivi contradictoire des engagements comptables des ordonnateurs secondaires.

La mise en _uvre de CARNOT, système de gestion comptable et budgétaire mis en place par la DAF, était également prometteuse. Malheureusement, cet outil, qui devait à la fois centraliser les données de tout le ministère et les partager entre les différents acteurs, ne décrit de façon fiable que les mouvements de l'ordonnateur principal, en raison des problèmes organisationnels et techniques qu'a rencontrés son déploiement.

Il peut être regretté qu'au moment même où le système CARNOT rencontre des difficultés, la DGA mette en place, avec des moyens beaucoup plus importants, un logiciel comptable qui lui est propre, développé indépendamment de CARNOT et ne communiquant pas avec lui. La façon dont peuvent cohabiter ces deux projets au sein d'un schéma directeur cohérent et couvrant l'ensemble du ministère de la Défense paraît problématique.

Comme pour les années précédentes, on peut toutefois espérer que les paiements de 2001 traduiront enfin la remontée des engagements observée depuis 1997 et confirmée de manière spectaculaire en 2000.



C'est en tout cas l'opinion de la Cour des comptes, exprimée dans son rapport précité : « Le schéma qui présente les engagements et les paiements du ministère de la défense depuis 1983, montre que le gel des engagements de 1996 a eu sur les paiements des répercussions de plus longue durée que celles observées par le passé, une remontée des engagements engendrant auparavant une ou deux années plus tard une remontée des paiements. À ce titre, il convient de signaler que les travaux de la direction des affaires financières du ministère réalisés sur les clefs de paiement tendent à prouver que les mandatements au titre des engagements passés cinq ans auparavant restent importants, ce qui peut expliquer la stagnation prolongée des paiements. 

Avec un niveau d'engagement en très forte hausse de 16,37 milliards d'euros (107,4 milliards de francs), l'année 2000 devrait cependant constituer un tournant dans l'évolution des paiements du ministère. L'augmentation forte et continue des engagements depuis quatre ans - qui n'a pas d'équivalent depuis le début des années  1990 -  devrait engendrer à partir de 2001 la remontée des paiements attendue depuis trois ans ».

À l'automne 2001, l'objectif de paiement restait toutefois relativement modeste puisqu'il était de 11,1 milliards d'euros soit 73 milliards de francs.

3.- La mobilisation du stock des autorisations de programmes

Avec un montant de 16,3 milliards d'euros (107 milliards de francs), les engagements ont atteint un niveau historique en 2000 alors même que les 6,7 milliards d'euros d'autorisation de programme (AP) nécessaires à la commande globale de l'A400M ne seront imputés que sur la gestion 2001. L'effort du ministère en matière d'engagement et de résorption du stock d'autorisations de programme est donc considérable.

ENGAGEMENTS DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME

(en millions d'euros)

	LFI	AP disponibles	AP engagées	AP engagées en % LFI	AP engagées en % disponible
1996	13 560	14 268	9 328	68,8	65,4
1997	13 523	16 239	12 227	90,4	75,3
1998	12 349	15 630	12 041	97,5	77,0
1999	13 111	18 063	13 071	99,7	72,4
2000	13 334	18 742	16 369	122,76	85,80

Le stock d'AP disponible à l'engagement, d'un montant de plus de 15 milliards d'euros (100 milliards de francs) à la fin de 1996 a été réduit à 6,25 milliards d'euros (41 milliards de francs) à la fin 2000, hors provision de 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) pour la commande globale de cinquante avions A400M prévue en 2001.

ÉVOLUTION DU STOCK D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME

(en milliards d'euros)

	1996	1997	1998	1999	2000
AP disponibles à l'engagement	15,3	15,2	12,3	11,2	6,2
dont AP non affectées	5,2	6	5,9	4,1	1,1
dont AP affectées (1)	10,1	9,2	6,4	7,1	5,1

(1) affectées : attribuées à une opération budgétaire d'investissement après visa du contrôleur financier.

Cette résorption spectaculaire de l'encours d'AP est le fruit d'une gestion mieux maîtrisée des dépenses d'équipement et du rétablissement de la notion d'AP au ministère de la Défense.

À partir de 1998, le ministère a conduit une réforme d'ampleur de la gestion des crédits d'investissement, conformément aux prescriptions de la Cour des comptes dans son rapport de juin 1997 sur la « gestion et la programmation au ministère de la Défense » et aux principes posés dans l'instruction interministérielle signée par le ministre des finances et le ministre de la Défense le 24 avril 1997.

Le contrôle financier déconcentré auquel échappaient les ordonnateurs secondaires de la DGA - qui réalisent 80  % de la dépense - a été généralisé au ministère de la Défense en 1999. Les ordonnateurs secondaires sont également entrés en comptabilité spéciale des investissements (CSI), l'échange de données avec le ministère de l'Économie et des Finances étant désormais informatisé.

Les opérations budgétaires d'investissement (OBI), au nombre de mille environ, ont remplacé en 1998, les anciennes opérations qui étaient six fois plus nombreuses et ne faisaient l'objet d'aucun suivi.

Les caractéristiques des engagements du niveau local sont désormais mieux suivies. La transmission des paiements inéluctables des ordonnateurs secondaires ainsi que les échéanciers de paiement des marchés principaux de l'Agence comptable en sont la preuve la plus concrète.

L'OBI, support commun de l'engagement des autorisations de programme et des paiements ainsi que de la délégation des crédits aux ordonnateurs secondaires, a permis de mettre en place un lien entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, qui étaient auparavant découplés. Le ministère dispose désormais d'un outil budgétaire de suivi homogène de toutes les opérations d'investissement, le « reste à engager » et le « reste à payer » étant suivis par OBI.

Enfin - et surtout - la réforme a conduit le ministère à considérer ses autorisations de programme comme des ressources véritables et à les répertorier en conséquence, l'affectation des autorisations de programme intervenant à l'OBI.

Accompagnant cette modernisation des procédures d'exécution et de contrôle des dépenses, certains dispositifs ont entraîné, à besoin de crédits de paiement constants, une plus grande consommation d'autorisations de programme :

· les commandes globales dont la couverture a justifié, en 1999 et en 2000, l'utilisation de près de 3,05 milliards d'euros (20 milliards de francs) en autorisations de programme et devrait nécessiter 7,5 milliards d'euros (49,20 milliards de francs) de ressources en 2001 (voir infra) ;

· l'application du contrôle financier déconcentré, qui induit des engagements comptables plus importants ;

· la mise en place d'une couverture plus large en autorisations de programme des programmes en coopération dont la gestion n'incombe pas directement aux services français.

L'encours d'autorisations de programme du ministère a atteint un niveau qu'il considère comme le fonds de roulement incompressible sous lequel il convient de ne pas descendre.

Ce seuil de 6 milliards d'euros (40 milliards de francs) résulte tant des contraintes qui pèsent sur la gestion des crédits d'équipement que des circuits de financement des investissements.

Les délais et les incertitudes de la négociation contractuelle nécessitent un volume d'autorisations de programme disponibles et non engagées. En effet, l'engagement des autorisations de programme est l'aboutissement de deux processus distincts qui convergent pour aboutir à l'acte de dépense :

· le processus contractuel qui consiste à négocier et à arrêter les termes de l'incertitude du contrat (expression du besoin, appel d'offres, dépouillement des réponses...) ;

· le processus financier qui consiste à mettre en place les autorisations de programme nécessaires à la notification du contrat, « juste à temps » pour permettre sa signature, sans pénaliser la négociation. L'objectif est que les contrôles internes et externes (approbation des autorisations de programme réservées par la commission exécutive permanente, contrôle financier...) ne pénalisent pas le processus contractuel.

Le processus contractuel est plus aléatoire que le processus financier et dépend du bon déroulement de négociations, dont les aléas ne sont pas imputables au seul ministère de la Défense. L'analyse des différents marchés montre que ce processus peut durer de 7 à 18 mois : 7 à 14 mois pour les appels d'offre, 8 à 16 mois pour les marchés négociés avec mise en concurrence, et 8 à 18 mois pour les marchés négociés sans mise en concurrence.

Par ailleurs, les ressources mises en place doivent couvrir à coup sûr les besoins, y compris les marges d'incertitude, compte tenu de l'état d'avancement des négociations contractuelles. En outre, elles doivent nécessairement incorporer des marges pour hausses économiques et aléas, dont l'occurrence est par définition inconnue. La plupart des programmes et opérations n'ont pas besoin de lever ces marges et les autorisations de programmes correspondantes sont donc inutilisées en fin de gestion mais elles sont en revanche prises en compte pour déterminer les besoins de l'année suivante.

De plus, les autorisations de programme doivent, selon les termes de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, couvrir « une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction ». L'application de ce principe peut conduire à des engagements sur des exercices différents (cas d'un système complexe doté d'équipements à plus court cycle de fabrication ou nécessitant un environnement à lancer plus tardivement comme c'est le cas pour le programme Rafale notamment), ce qui peut amener à ne pas engager la totalité des autorisations de programme correspondantes après qu'elles ont été affectées à une opération.

Par ailleurs, les circuits financiers du ministère s'appuient sur 15 gouverneurs, 52 services gestionnaires de crédits et 350 ordonnateurs secondaires auxquels doivent être déléguées les autorisations de programme. Ces crédits sont suivis sur près de 25.000 opérations de comptabilité spéciale des investissements.

Ces circuits financiers nécessitent de disposer en permanence d'un montant d'autorisations de programme disponible chez les ordonnateurs secondaires afin de ne pas contraindre le processus financier, ce qui explique que 70  % des autorisations de programme non engagées sont concentrées sur des opérations ne relevant pas des programmes d'armement.

La nécessité de disposer d'un volant minimum de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs) d'autorisations de programme non engagées semble confirmée par les difficultés sans cesse plus pressantes rencontrées pour réunir des autorisations de programme en cours de gestion. La dernière manifestation de ces difficultés s'est produite lors de la constitution de la contribution prélevée sur le budget de la Défense, à hauteur de 760 millions d'euros (5 milliards de francs), à l'enveloppe ouverte en fin de gestion 2000 pour l'avion de transport : il a été nécessaire de prélever des crédits sur plus de 100 opérations d'investissement portant sur 50 articles budgétaires différents.

Il semble donc illusoire d'espérer une réduction supplémentaire significative de l'encours, car pour ce faire, il faudrait attendre le dernier moment avant leur signature pour couvrir en autorisations de programme des contrats, en courant le risque de poursuivre des négociations déjà avancées sans que les financements nécessaires ne soient clairement identifiés. Une telle pratique rendrait impossible l'association des autorisations de programme à un contenu physique dans les lois de finances, puisqu'elles auraient vocation à être gérées « en trésorerie » au vu des besoins de la gestion, ce qui irait à l'encontre du principe de spécialité budgétaire et du respect de l'autorisation parlementaire.

L'objectif d'engagement pour 2001 est de 18,1 milliards d'euros, soit presque 119 milliards de francs, dont 6,7 milliards d'euros soit presque 44 milliards de francs pour l'avion de transport A 400 M.

Le financement du solde (3,61 milliards d'euros soit 23,7 milliards de francs) de cette commande globale sera proposé en loi de finances rectificative de fin d'année. Du montant de la contribution nette du ministère (760 millions d'euros sur 3 milliards d'euros, soit 25  % en loi de finances rectificative 2000) dépendra la marge de man_uvre globale sur les autorisations de programme en 2002.

À l'heure des bilans de la programmation et de la législature, il faut souligner l'ampleur des efforts qui ont été consentis par le ministère de la Défense, sous l'impulsion personnelle et décisive du ministre, en matière de rationalisation de la gestion financière.

En 1996, le budget de la Défense était un bateau ivre, les annulations massives, le lien entre les autorisations de programme et les crédits de paiement inexistant, les intérêts moratoires culminaient, l'opacité était totale. Cette situation était telle qu'elle avait suscité l'ire légitime de la Cour des comptes dans un rapport public particulier intitulé « La gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense » en date de juin 1997.

En 2002, le ministère dispose d'un tableau de bord, certes perfectible mais beaucoup plus fiable qu'auparavant, qui lui permet de piloter rationnellement un budget toujours sous contrainte mais globalement maîtrisé.

B.- COMMENT MESURER L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION  MILITAIRE ?

Avec la dernière annuité de l'actuelle loi de programmation militaire commencent logiquement les discussions sur le taux d'exécution du référentiel indispensable qu'est la programmation. Ce sujet peut être l'occasion de débats sans fin dès lors que plusieurs options méthodologiques sont envisageables pour mesurer cette exécution. Même si les chiffre définitifs ne seront connus que début 2003, après l'exécution du budget 2002 et au moment où s'enclenchera logiquement la programmation suivante, on peut d'ores et déjà évoquer quelques ratios significatifs et identifier les grandes tendances de cette exécution.

1.- La base de référence

Il y a plusieurs façons d'estimer le taux d'exécution de la programmation, par simple modulation de la base de référence.

EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (ÉQUIPEMENT EN CRÉDITS DE PAIEMENT) (en milliards d'euros 2001)
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Total	(en  %)
(1) LPM 1997-2002	14,161	14,161	14,161	14,161	14,161	14,161	84,966
(2) Revue de programmes (RDP)	14,161	14,161	13,494	13,494	13,494	13,494	82,298
(3) LFI	14,214	12,859	13,590	12,990	12,871	12,2	78,724
(4) Écart LFI/LPM (3) - (1)	0,053	- 1,302	- 0,571	- 1,171	- 1,290	- 1,961	- 6,242	7,3 %
(5) Écart LFI/RDP (3) - (2)	0,053	- 1,302	0,096	- 0,504	- 0,623	- 1,294	- 3,574	4,3 %
(6) Budget exécuté	13,353	12,146	12,190	12,313			50,002
(7) Écart budget exécuté/LPM (6) - (1)	- 0,808	- 2,015	- 1,971	- 1,848			- 6,642	11,7 %
(8) Écart budget exécuté/RDP (6) - (2)	- 0,808	- 2,015	-1,304	- 1,181			- 5,308	9,6 %

La loi de programmation militaire a été adoptée par une majorité politique différente de celle qui l'a exécutée. Celle-ci, après avoir mené une revue des programmes (RDP) à l'hiver 1998, a validé la loi de programmation militaire, moyennant quelques aménagements. On pourrait donc estimer, par un raisonnement juridique, que le droit positif impose de prendre en considération comme base de référence la loi de programmation militaire ou bien juger que seule la revue de programme liait politiquement l'actuelle majorité puisqu'acceptée à tous les niveaux d'un exécutif en situation de cohabitation. La base de référence politiquement légitime est donc la loi de programmation militaire corrigée de la revue de programme.

Par ailleurs, on peut considérer qu'il faut estimer la couverture des engagements pris, sur le seul critère des crédits mis à la disposition chaque année de la Défense et n'envisager que les lois de finances initiales, ou bien souligner la réalité des dépenses d'équipement effectivement consommées, ce qui interdit de dresser un bilan au-delà de l'exercice 2000.

Si l'on s'en tient aux seules lois de finances initiales, le taux de couverture de la loi de programmation militaire est de 92,7 % et le taux de couverture de la LPM corrigée par la RDP est de 95,7 %. On remarquera que l'année la plus éloignée du modèle est 2002, juste devant 1998, année de l'encoche qui traduisait une transition politique. La base de départ de 2002 est donc particulièrement négative pour le taux d'exécution globale de la programmation.

Si l'on considère le budget exécuté, c'est-à-dire le budget initial modifié par les lois de finances rectificatives, les annulations, les fonds de concours et la différence entre les reports ouverts au titre de l'année précédente et les reports sur l'année suivante, on obtient pour les quatre premières années un taux d'exécution de 88,3 % par rapport à la loi de programmation militaire et de 90,4 % par rapport à la LPM corrigée par la revue de programmes, sans préjuger des exécutions 2001 et 2002 qui ne s'annoncent pas particulièrement positives du fait de l'étroitesse de leur base de départ.

Au regard de l'esprit comme de la lettre de la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002, dont l'article 2 mentionne les dépenses et non pas les crédits initiaux, c'est plutôt cette deuxième référence qu'il faudrait choisir.

Il convient alors de préciser qu'il s'agit de l'exécution des dépenses d'équipement car la prise en compte de la totalité de la dépense de défense, ce que prévoyait expressément la loi de programmation militaire qui intégrait le titre III, conduirait à un taux d'exécution plus favorable, dans la mesure où le titre III a toujours été supérieur en exécution à la loi de finances initiale et qu'une part importante des annulations du titre V étaient destinées à abonder les rémunérations et charges sociales des militaires.

Pour être plus rigoureux encore, il conviendrait de corriger les crédits dépensés des opérations de bourrage d'enveloppe qui se sont toujours multipliées dans les différentes programmations.

2.- Les bourrages d'enveloppe

La tentation constante du ministère de l'Économie et des Finances est de faire financer sur l'enveloppe des crédits d'équipement de la Défense des dépenses qui n'y étaient pas prévues ou même qui en étaient expressément exclues. Ces « bourrages » s'ajoutent année après année et finissent par devenir significatifs.

BOURRAGE DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT (en millions d'euros courants)
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Total
Budget civil de recherche et développement	0	76	137	230	190	190	823
Entretien programmé du matériel 1997	170	170	170	170	170	170	1020
Entretien programmé du matériel 1999	-	-	61	61	61	61	244
Entretien programmé du matériel 2000	-	-	-	18	18	18	54
Entretien programmé du matériel 2001	-	-	-	-	15	15	30
Entretien programmé du matériel 2002	-	-	-	-	-	40	40
Fonds de pension des ouvriers 1999	-	-	15	15	15	15	60
Fonds de pension des ouvriers 2000	-	-	-	30	30	30	90
DCN financement pertes à l'exportation	-	137	61	-	-	-	198
Total	170	383	444	524	499	539	2559

La dotation dite du budget civil de recherche et développement (BCRD), qui fait l'objet d'un transfert en exécution à destination du CNES est une opération de bourrage d'enveloppe caractérisée qui avait été expressément exclue par la loi de programmation militaire (article 2.2.1 du rapport annexé).

Si l'activité du CNES peut générer des synergies avec celle de la Défense (gains de productivité entre Spot 4 et Helios I et entre Spot 5 et Helios II), ces crédits servent exclusivement à financer les équipes du CNES, sans contrepartie directe et apparente pour la Défense. Aucun compte rendu de leur emploi n'a jamais été communiqué au ministère de la Défense qui se voit réduit à jouer un rôle de guichetier afin d'améliorer le solde d'exécution du budget de l'État tout en gonflant artificiellement les crédits d'équipement des armées. Sur la période de programmation, ce sont ainsi 823 millions d'euros (5,4 milliards de francs) qui auront été ainsi distraits de l'enveloppe de programmation.

Les transferts récurrents de crédits d'entretien programmé du matériel (EPM) du titre III vers le titre V, pour justifiés qu'ils soient au regard de l'orthodoxie budgétaire puisqu'ils financent de la maintenance de gros équipements et s'apparentent donc à de l'investissement, gonflent artificiellement le titre V qui aurait dû croître du même montant chaque année. Au total, ce sont 1.388 millions d'euros (9,1 milliards de francs) qui auront ainsi transférés sans que cette procédure soit critiquable sur le fond.

L'opération menée en 1999, et qui a consisté à augmenter la cotisation patronale à destination du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOIE) de 10,3 % à 24 %, aura aussi pesé sur le titre V à hauteur de 150 millions d'euros (presqu'un milliard de francs).

En 1998 et 1999, le titre V a aussi financé à deux reprises les pertes subies par la Direction des constructions navales (DCN) sur des contrats à l'exportation (entretien des frégates saoudiennes, sous-marins au Pakistan) ou de diversification (plate-forme pétrolière) pour un montant total de 200 millions d'euros (1,3 milliards de francs).

En tout, ces bourrages, dont certains étaient inévitables, auront pesé sur les dépenses d'équipement à hauteur de 2,5 milliards d'euros, soit 16,4 milliards de francs.

Si l'on retirait ces bourrages des budgets exécutés de 1997 à 2000, soit 1,5 milliard d'euros (presque 10 milliards de francs), on obtiendrait un taux d'exécution de la loi de programmation militaire inférieur à 86 % et de la revue de programme inférieur à 88 %.

Même si l'on peut regretter les aléas de l'exécution de la loi de programmation militaire 1997/2002, on doit toutefois souligner que cette programmation aura été menée jusqu'à son terme dans des conditions plus favorables que toutes les lois de programmation militaire du passé.

Pour être tout à fait complet, il faut aussi signaler qu'à la différence de celles qui précédaient, la loi de programmation militaire 1997-2002 avait aussi encadré les crédits du titre III. Sur ce point, on a assisté au phénomène inverse que pour les crédits d'équipement, puisque l'exécution du titre III a été constamment supérieure à la programmation. Ces « dépassements » largement imputables aux opérations extérieures ont d'ailleurs été intégralement financés par des annulations opérées sur le titre V.





C.- LA FUTURE PROGRAMMATION DEVRA S'AFFRANCHIR DES SCORIES

Les scories sont des dépenses supportées par le budget d'équipement de la Défense et qui ne sont, ou bien pas de la dépense d'équipement (restructurations) ou bien pas de la dépense de défense (subventions à la Polynésie française). A la différence des bourrages, les scories appartiennent au référentiel de la loi de programmation 1997-2002 mais il conviendra de les réduire voire de les supprimer pour certaines d'entre elles dans la future LPM.

Un volume non négligeable de crédits inscrits aux titres V et VI ne correspondent pas à des dépenses d'équipement militaire. D'origines diverses et de légitimité plus ou moins affirmée, ces crédits pèsent trop sur le budget des armées dont l'enveloppe globale est en réduction alors que certaines de ces dépenses ont tendance à augmenter.

Ces pratiques faussent de surcroît les comparaisons internationales. Pour évaluer l'effort français en matière d'équipement de défense, il faut en effet procéder à certains retraitements. Le premier d'entre eux concerne les relations entre le titre V et les comptes de commerce, notamment ceux de la construction navale et du service de maintenance aéronautique. Ces deux services de l'État emploient un personnel nombreux dont la masse salariale ne figure pas au titre III du budget mais au titre V puisqu'elle est financée sur les programmes d'armement ou d'entretien qui leur sont commandés par les armées.

La même situation vaut pour la direction des applications militaires (DAM) du CEA dont la masse salariale est financée sur les programmes militaires au sein des crédits inscrits au titre V et qui font l'objet de transferts en exécution.

L'assimilation du traitement budgétaire de ces services de l'État à celui réservé aux entreprises d'armement qui fournissent les armées a une certaine légitimité mais mériterait cependant d'être cohérente avec le secteur civil. En matière civile, les programmes de recherche du CEA sont financés par des subventions d'équipement inscrites au titre VI du fascicule recherche alors que sa masse salariale est financée par des subventions de fonctionnement inscrites au titre IV du fascicule industrie.

Le fait que le compte de commerce des constructions navales (CCCN) serve encore de support à 900 emplois qui relèvent de quatre centres d'essais de la DGA est encore plus hétérodoxe. Rien ne justifie plus cette pratique héritée du passé et qui a pour conséquence de gonfler indûment le titre V d'un montant de 46 millions d'euros (300 millions de francs) (RCS + crédits de fonctionnement).

1.- Les restructurations

Le fonds pour les restructurations de la défense (FRED), créé en 1992, a pour but de compenser les effets des mesures de restructuration (fermetures de sites militaires, dissolution d'unités) pour les collectivités territoriales ou les bassins d'emplois les plus pénalisés. Au 31 décembre 2000, ce fonds avait fait l'objet, depuis sa création, de 118 millions d'euros (774 millions de francs) d'engagements et de 80 millions d'euros (525 millions de francs) de mandatements, au titre de subventions d'investissement relevant des catégories d'opérations suivantes :

· réalisation d'un projet industriel ;

· réaménagement d'une emprise libérée pour favoriser l'implantation d'activités nouvelles ;

· diversification du tissu industriel de défense.

Ces crédits dont la légitimité n'est pas discutable, ne financent donc que très marginalement de l'équipement de défense. Ils seront néanmoins considérés comme tels encore en 2002 à hauteur de 29 millions d'euros ou 187 millions de francs, aussi bien en moyens d'engagement que de paiement. Il faut toutefois reconnaître que la loi de programmation 1997-2002 avait expressément inclus le FRED dans l'enveloppe consacrée à la défense (article 2-1-1 du rapport annexé).

Par ailleurs, la même loi avait institué un fonds d'adaptation industrielle (FAI) devant être doté de 732 millions d'euros (4,8 milliards de francs) sur la période et destiné à financer l'accompagnement social des restructurations de la DAM et de la DCN. Le coût de la restructuration de la DAM, s'est élevé à 119 millions d'euros (781 millions de francs).

La restructuration de la DCN, elle, n'est pas achevée. Son coût social est estimé à plus de 550 millions d'euros (3,6 milliards de francs) pour 1997-2002. Il s'agit essentiellement de financer la préretraite des ouvriers à 52 ans ou à 55 ans, les départs volontaires, les indemnités de conversion et les compensations de RCS pour ceux qui sont transférés dans les armées.


MOBILISATION DU FAI EN FAVEUR DE LA DCN

(en millions d'euros)
1997	50
1998	69
1999	112
2000	117
2001	117
2002	90
Total	555

La montée en puissance à partir de 1999 s'explique par la croissance des départs à 52 ans. L'entrée dans le dispositif s'arrêtant au 31 décembre 2000, le stock des ayants droits ne grossira pas après 2000 mais il continuera à solliciter les finances publiques jusqu'à ce que les derniers bénéficiaires atteignent l'âge de la retraite (60 ans), c'est-à-dire jusqu'en 2008.

Au-delà du FAI, le titre V (chapitre 55-11) de la défense finance, spécifiquement, c'est-à-dire sans lien avec un programme particulier, des investissements bénéficiant à la DCN (installations techniques des ports) ainsi qu'une participation à son plan d'entreprise, ce qui souligne, une fois de plus, l'ambiguïté des relations entre le budget de la Défense et le compte de commerce.

En tout état de cause, les dépenses relevant du seul FAI ne peuvent être assimilées ni à de l'investissement ni à de l'achat d'équipement militaire.

Le projet de transformation de DCN en société et la suppression du compte de commerce qui en découle, parmi d'autres avantages, présentera l'intérêt de clarifier les flux financiers entre le budget de l'État et la nouvelle entreprise publique. La mobilisation du titre V ne sera plus directe mais plutôt du type de celle qui existe actuellement au profit de GIAT Industries.

Cette prise en charge de GIAT Industries par le titre V existe sous deux formes :

· le coût élevé des prestations et des matériels fournis à l'armée de Terre ;

· la taxation du titre V sous forme d'annulations gageant les dotations en capital récurrentes de l'entreprise.

Depuis le début de la programmation jusqu'à l'annuité 2002 comprise, on peut donc estimer à au moins 815 millions d'euros (5,3 milliards de francs) le volume des crédits de restructuration (FRED + FAI) imputés sur le budget d'équipement des armées sans contrepartie directe pour l'équipement des forces, auquel il faudrait ajouter les annulations gageant les dotations en capital de GIAT.

2.- Les compensations accordées à la Polynésie

Avec les compensations accordées par l'État au Territoire de la Polynésie à la suite de l'arrêt des essais nucléaires et des activités du centre d'expérimentations du Pacifique (CEP), il ne s'agit pas seulement de constater la sollicitation forcée du budget de la Défense pour financer des actions n'ayant strictement aucun rapport avec l'équipement des armées, mais aussi de s'interroger sur le bien-fondé du cadre juridique qui régit l'utilisation de ces crédits.

Il existe malheureusement peu d'articles du budget d'équipement de la Défense dont les dotations augmentent au même rythme depuis le début de la programmation que celui sur lequel est financée l'aide à la Polynésie.

CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DE LA DÉFENSE AU TITRE DE L'AIDE À LA POLYNÉSIE (chapitre 66-50 - article 21) (en millions d'euros courants)
	Autorisations de programme	Crédits de paiement
LFI 1996	7,19	10,72
LFI 1997	57,47	33,23
LFI 1998	81,68	52,29
LFI 1999	93,76	93,45
LFI 2000	107,83	105,45
LFI 2001	156,11	91,93
PLF 2002	152	94