N^° 1112

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)

TOME II
ANCIENS COMBATTANTS

PAR M. Maxime GREMETZ

Député.

___

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - UN BUDGET INSATISFAISANT QUI RESTE DANS LA DROITE LIGNE DE CELUI DE 1998 8

A. LA LOGIQUE D’ÉLABORATION DU BUDGET RESTE MALHEUREUSEMENT INCHANGÉE. 9

1. Une logique comptable à proscrire 9

2. Un budget d’intervention qui connaît une structure stable depuis plusieurs années 12

3. Les réajustements des crédits prévus pour l’administration 16

B. LES ACTIONS DE SOLIDARITÉ, DEJA RENFORCÉES AU COURS DES ANNÉES RÉCENTES, PEUVENT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉES. 20

1. Le Fonds de solidarité : un dispositif progressivement élargi et amélioré 20

2. La grande diversité des crédits d’action sociale et de solidarité 25

3. Une mesure nouvelle pour 1999 : l’automaticité du droit à l’ARPE pour les anciens d’Afrique du Nord 29

II - LA NÉCESSITÉ DE METTRE DÈS 1999 UN TERME AUX CONTENTIEUX EN SUSPENS 33

A. LE BUDGET N’APPORTE AUCUNE RÉPONSE NOUVELLE À DE NOMBREUSES REQUÊTES LÉGITIMES DU MONDE COMBATTANT. 33

1. Des revendications parcimonieusement prises en compte dans les projets de budget 33

2. La nécessité de progresser sur des questions essentielles n’impliquant pas de coûts budgétaires déraisonnables. 38

3. La difficile question de l’attribution de la carte de combattant 41

B. PARMI LES DIVERSES REVENDICATIONS, CELLE DE LA RETRAITE ANTICIPÉE POUR LES ANCIENS D’AFRIQUE DU NORD DOIT ÊTRE SATISFAITE DE FAÇON URGENTE. 43

1. L’origine de la revendication 43

2. Les délicats problèmes de chiffrage 44

3. Les raisons invoquées pour opposer une fin de non recevoir à cette requête 45

CONCLUSION 49

TRAVAUX DE LA COMMISSION 51

ANNEXES 59

INTRODUCTION

Pour 1999, le budget des anciens combattants s’établira à 25,478 milliards de francs, ce qui traduit une diminution de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, à rapprocher des baisses enregistrées en 1998 et 1997 (respectivement de 3,5 % et de 5%). Ce budget, qui représente en montant le douzième budget civil de l’Etat, se caractérise par la forte proportion de ses crédits d’intervention, lesquels s’élèveront à 24,25 milliards de francs.

La réduction de crédits par rapport à 1998 est justifiée, d’après le secrétariat d’Etat, en premier lieu par la baisse régulière des effectifs de pensionnés. Aujourd’hui, sur les 4,2 millions de ressortissants, les bénéficiaires d’une pension ne représentent plus que 552.000 personnes. Selon cette présentation des données, étant donné que la diminution des parties prenantes est estimée pour 1999 à 4 %, le budget se traduirait en réalité par une augmentation nette de l’effort moyen consenti par la Nation en faveur de chaque ancien combattant. Alors que le budget devrait diminuer de 4 %, il ne diminue que de 2 %... L’écart entre les deux pourcentages est ainsi censé manifester l’ampleur de l’effort de l’Etat en faveur du monde combattant.

Le budget du secrétariat d’Etat devrait être le reflet du droit à réparation et à reconnaissance lié aux services rendus à la Nation par les anciens combattants. Il ne l’est qu’imparfaitement.

Le rapporteur ne peut que se réjouir que les crédits de la dette viagère aient été majorés afin d’intégrer les hausses de rémunérations publiques prévues, et donc permettre une revalorisation significative des pensions. L’application du rapport constant à la dette viagère représentera un montant de 293 millions de francs, soit un taux de 1,47 % sur les pensions en paiement (alors que le taux d’inflation prévu pour 1999 ne devrait pas dépasser 1,1 %). Si le montant moyen de pension doit augmenter, en 1999, avec un taux moyen de revalorisation, à droits constants, de 1,47 %, le montant de la retraite du combattant sera, quant à lui, revalorisé de 1,9 %.

Par ailleurs, il faut noter que 6,5 millions de crédits supplémentaires seront attribués à l’ONAC pour financer les travaux nécessaires dans les maisons de retraite de l’Office et améliorer les conditions de vie des résidents. De plus, 12 millions de francs de mesures nouvelles ont été prévues dans le but d’intensifier l’action sociale de l’Office et de permettre la mise en place des emplois mémoire¹ dans chaque département.

En matière de fonctionnement, le secrétariat d’Etat poursuivra son action en direction de ses établissements publics, l’Office national des anciens combattants² et l’Institution nationale des invalides. Toutes ressources confondues, cet effort augmentera en effet de 6 %. Dans le même temps, il faut remarquer que les effectifs des fonctionnaires des services de l’administration centrale diminueront à nouveau afin d’adapter leur nombre à l’évolution de l’activité du secrétariat d’Etat.

Au total, le projet de budget pour 1999 comporte 54,8 millions de francs de mesures nouvelles. Deux mesures nouvelles doivent permettre d’abonder de 11 % la dotation concernant les commémorations et de 79 % l’enveloppe allouée aux actions en faveur de l’informatique historique et des interventions dans le domaine des monuments et des musées commémoratifs.

Les orientations budgétaires pour 1999 telles que présentées par le secrétariat d’Etat s’articulent autour de quatre axes essentiels :

· Le renforcement de la solidarité due aux ressortissants

Dans le projet de budget, cette volonté se manifeste par :

* une exonération des cotisations d’assurance maladie pour les pensionnés à plus de 85 % ne bénéficiant pas de couverture sociale,

* plus 3,5 millions de francs supplémentaires sur les crédits du secrétariat d’Etat destinés aux travaux de sécurité à l’Institution nationale des invalides afin d’accueillir les grands invalides dans les meilleures conditions,

* une augmentation des crédits destinés à financer les travaux dans les maisons de retraite de l’ONAC (+ 6,5 millions de francs),

* plus 6,3 millions de francs de crédits supplémentaires pour l’augmentation du plafond de la rente mutualiste permettant d’améliorer les conditions de vie des anciens combattants membres de société mutualistes au moment de leur retraite.

· Un meilleur enracinement de la génération d’Algérie dans le monde combattant

Cette nécessité se traduit notamment par une mesure nouvelle figurant à l’article 75 du projet de loi de finances initiale pour 1999. 20 millions de francs seront en effet affectés au financement de la mesure ARPE (qui correspond à environ 50 millions sur trois ans), qui permettra le versement d’une allocation de remplacement aux titulaires de la carte du combattant ayant servi en AFN, se trouvant à dix-huit mois de l’âge de la retraite et réunissant les conditions de durée d’années requises.

Au delà de cette mesure nouvelle, il faut se féliciter de la démarche du secrétaire d’Etat, M. Jean-Pierre Masseret, qui a consisté à reconnaître désormais que ce que l’on a appelé pudiquement les “ événements ” d’Algérie ont en fait constitué une guerre. Il faut saluer cette volonté de sortir de l’hypocrisie en admettant officiellement cette réalité³. Le rapporteur est heureux que le langage officiel s’accorde enfin avec les faits ! Mais cette nouvelle appellation ne doit pas être que symbolique ; elle implique que les anciens combattants concernés se voient reconnaître les mêmes droits que tout autre ancien combattant et victime de guerre.

· La volonté d’insuffler un nouvel élan à l’ONAC en renforçant ses missions et ses moyens au service des intérêts matériels et moraux des anciens combattants.

Cet effort particulier donne lieu à une augmentation de 5 millions de francs pour les crédits d’action sociale de l’ONAC, mais également à l’inscription dans le projet de budget de :

* 4 millions de crédits supplémentaires prévus pour le fonctionnement de l’Office,

* 3 millions de crédits supplémentaires pour les emplois-mémoire, ce qui permettra le recrutement de 100 emplois soit 1 par département, faisant de l’ONAC le relais essentiel de la transmission de la mémoire du monde combattant,

* 6,5 millions de crédits supplémentaires destinés aux travaux dans les maisons de retraite pour améliorer les conditions de vie des résidents.

· La nécessité de donner une nouvelle dynamique à la politique de la mémoire

Le dernier grand axe des actions du secrétariat d’Etat se traduit du point de vue budgétaire⁴ par l’inscription de :

* 4 millions de francs de crédits supplémentaires pour la délégation à la mémoire et à l’information historique (DMIH) sur le titre IV,

* 1,3 million de francs de crédits supplémentaires pour l’entretien des nécropoles,

* 0,7 million de francs de crédits supplémentaires pour l’informatisation des fichiers de la guerre de 14-18.

Le rapporteur prend en considération les diverses mesures énoncées plus haut, mais insiste sur le fait que celles-ci ne constituent que des avancées mineures par rapport aux revendications les plus récurrentes exprimées avec force et constance par les associations d’anciens combattants.

La représentation nationale ne saurait se satisfaire de ce projet de budget qui passe sous silence les demandes essentielles des anciens combattants. Celles-ci, bien que légitimes et raisonnées, demeurent, cette année encore, sans réponse.

Le rapporteur appelle solennellement le Gouvernement à présenter le budget des anciens combattants suivant une toute autre logique que celle ayant présidé aux budgets des années récentes. Ce budget doit être la traduction du remboursement juste des dettes de la Nation envers les anciens combattants et victimes de guerre. Il ne saurait être assimilé aux budgets des autres départements ministériels, qui peuvent être directement guidés par les volontés gouvernementales de réaliser des économies dans tel ou tel secteur ou de maîtriser le niveau des dépenses pour une action déterminée.

Il convient d’aborder les questions, toujours sensibles, liées au monde combattant sans démagogie mais avec la volonté résolue d’apporter des améliorations constantes. Au lieu de justifier l’abaissement des crédits par la diminution du nombre des ressortissants, il conviendrait que le respect du droit à réparation amène à utiliser l’ensemble des sommes rendues disponibles pour résoudre l’ensemble des contentieux restant à régler. On ne saurait marchander les sommes dues par la Nation aux anciens combattants et victimes de guerre.

I - UN BUDGET INSATISFAISANT QUI RESTE DANS LA DROITE LIGNE DE CELUI DE 1998

Dans son ensemble, le budget pour 1999 permet le maintien d’une solidarité nécessaire envers le monde combattant, même s’il reste en demi teinte eu égard aux attentes des anciens combattants. La logique d’élaboration du budget reste inchangée par rapport à celui de 1998 (A) qui avait pourtant fait l’objet de critiques de la part de nombreux parlementaires, dont le rapporteur. Force est de constater que les réserves énoncées dans le rapport pour avis sur les crédits pour 1998 n’ont guère été prises en compte.

Par ailleurs, les actions de solidarité, qui ont déjà fait l’objet d’améliorations successives au cours des années récentes, mériteraient d’être encore renforcées pour répondre pleinement aux aspirations de ceux à qui la Nation doit témoigner concrètement sa reconnaissance (B).

La présentation du projet de budget 1999 par le secrétariat d’Etat aux anciens combattants est significative : il faudrait se réjouir que le droit à réparation soit honoré et que le fonctionnement du département ministériel soit préservé, alors que cela ne représente, somme toute, que le minimum minimorum que l’on est en droit d’attendre d’une administration chargée d’appliquer le code des pensions militaires d’invalidité fixant les droits reconnus par la Nation aux anciens combattants et victimes de guerre.

Ce discours rassurant occulte mal, en réalité, la véritable absence de moyens destinés à améliorer les droits des ressortissants, dans la mesure où les crédits dégagés du fait de l’évolution structurelle à la baisse du nombre de bénéficiaires n’ont pas permis de satisfaire, pour les plus importantes d’entre elles, les demandes émanant du monde combattant.

Les ressources tirées de la diminution des parties prenantes ne sont pas affectées à l’amélioration de leurs droits. Il faut déplorer que toute la construction des projets de budget des anciens combattants, année après année, se fonde désormais sur une réduction des crédits homothétique de celle des parties prenantes.

Une telle démarche résulte en effet d’une logique purement comptable qui conduit à privilégier le strict respect des droits existants sans plus donner leur place aux mesures nécessaires d’amélioration des droits. On ne saurait se satisfaire de l’explication donnée par le secrétariat d’Etat, selon lequel la possibilité de conserver les crédits non utilisés liés à l’évolution du nombre de pensionnés n’existerait plus, lesdits crédits étant dorénavant reversés au budget général.

Cette logique résulte, on l’a vu, directement du constat fait de la diminution du nombre de pensionnés. Depuis plusieurs années, on observe que ce nombre est structurellement orienté à la baisse du fait de la mortalité naturelle frappant les ressortissants. Rappelons que l’évolution naturelle des parties prenantes entre 1998 et 1999 devrait s’établir à - 4 % pour les pensions militaires d’invalidité et à - 0,4 % pour les retraites du combattant.

En principe, en 1999, selon les estimations du secrétariat d’Etat, les invalides pensionnés représenteront 364 000 ayants-droit.

Les pensions de veuves et d’orphelins concerneront 156 000 ayants-cause.

Les pensions d’ascendants concerneront 14 000 ayants-cause.

896 000 personnes devraient recevoir la retraite du combattant.

La tendance à la diminution devrait se poursuivre sous l’effet de deux phénomènes : le vieillissement de la population concernée, d’une part, et, d’autre part, la (très) relative stabilité de la situation internationale.

Depuis trente ans, le nombre des pensionnés a connu une régression de deux tiers passant de 1.628.500 à 552.000. Cette baisse régulière s’est accélérée au cours des années récentes. Pour 1997, elle s’est établie à 4 % puisque le nombre des pensionnés, qui s’élevait à 574.198 au 31 décembre 1996, est tombé à 551.861 au 31 décembre 1997. Cette accélération de la réduction du nombre des bénéficiaires d’une pension résulte du vieillissement et de la disparition de la population concernée, non compensée par des concessions nouvelles. Une étude prospective récemment réalisée par le secrétariat d’Etat montre que ce phénomène va s’amplifier dans les prochaines années : le nombre de pensions concédées devrait chuter de moitié au cours des cinq prochaines années tandis que, globalement, les bénéficiaires d’une pension ne devraient plus représenter que 250.000 personnes en 2018.

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997, juillet 1998.

Depuis quelques années, le rythme de diminution nette annuelle du nombre de personnes concernées par la retraite du combattant apparaît toutefois en recul. Cette tendance devrait logiquement s’inverser dès l’an 2000 en raison de l’arrivée à l’âge de 65 ans d’une part importante de la génération des anciens d’AFN, qui fera alors valoir ses droits.

Comme les années précédentes, les dépenses les plus importantes en proportion porteront sur les interventions (95,2 %), qui mobiliseront 24,25 milliards de francs, principalement au titre de la dette viagère. Les dépenses de personnel devraient, quant à elles, représenter seulement 3,3 %, les dépenses de fonctionnement 1,4 % et les dépenses d’investissement 0,1 %.

On note que les dépenses liées à la réparation de l’invalidité représentent traditionnellement plus de 70 % du total, tandis que les crédits destinés à la solidarité et à la mémoire sont de l’ordre de 20 % du budget.

Dans le projet de loi de finances pour 1998

Source : Secrétariat d’Etat aux anciens combattants

Dans le projet de loi de finances pour 1999

Source : Secrétariat d’Etat aux anciens combattants

Depuis plusieurs années, on observe que le montant absolu des actions de solidarité et leur part dans le budget total ont tendance à croître ; elles représenteront en 1999 environ 22 % des dépenses totales.

On peut relever, par ailleurs, que le budget des anciens combattants est un budget “ à fort taux d’exécution ”, comme l’indique la Cour des comptes dans son rapport publié en juillet 1998 sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997. “ Sur l’ensemble de la période (1993-1997), les dépenses réelles ont représenté 98,81 % des crédits ouverts. Ce pourcentage aurait pu être plus élevé en l’absence des difficultés d’estimation des dépenses liées à la mise en oeuvre du fonds de solidarité AFN en 1995 et 1996. ”

Les crédits destinés à la dette viagère, soit 19,890 milliards de francs (dépenses inscrites en totalité dans le titre IV), représentent l’agrégat le plus important en montant.

Celui-ci recouvre les pensions d’invalidité, les allocations et indemnités diverses, et les retraites des combattants. Le chapitre 46-20 du titre IV, qui porte sur la dette viagère, représente à lui seul 17,664 milliards de francs. L’autre chapitre concerné, qui recouvre la retraite du combattant, à savoir le chapitre 46-21 du titre IV, est abondé de 2,226 milliards de francs.

· Des crédits majorés pour la dette viagère

Les crédits de la dette viagère⁷ sont majorés pour 1999 de plus de 246 millions de francs afin d’intégrer les hausses de rémunérations publiques prévues en 1998 et en 1999, ce qui représente une revalorisation automatique de 1,41 % des pensions alors que le taux d’inflation retenu dans le projet de budget est de 1,1 %.

· Les crédits destinés à la retraite du combattant

Les crédits consacrés à la retraite du combattant sont en légère augmentation, compte tenu, d’une part, de l’application du rapport constant (+ 51 milliards de francs) et, d’autre part, de l’arrivée progressive à l’âge de 65 ans d’une proportion importante de la génération des anciens d’AFN - limitant la diminution des parties prenantes à - 0,5 %.

Il va de soi que cette diminution n’affecte pas les droits des anciens combattants ; cette somme est majoritairement réintroduite dans le budget, par l’application du rapport constant (293 millions en tout) et par la majoration de la rente mutualiste, sans oublier diverses mesures de solidarité.

Ainsi, rappelons-le, le montant moyen de pension augmentera encore en 1999, avec un taux moyen de revalorisation, à droits contants, de 1,47 %, donc supérieur à l’inflation.

Dans le budget pour 1999, les crédits afférents aux pensions d’invalidité et aux allocations rattachées qui figurent au chapitre 46-20 enregistreront une baisse nette de 801,76 millions de francs. Celle-ci se répercutera également sur le montant du remboursement par l’Etat à la sécurité sociale des prestations assurées aux invalides de guerre (chapitre 46-24) qui diminuera de 134,8 millions de francs, ainsi que sur les soins médicaux gratuits, en baisse de 39 millions de francs.

Les crédits affectés à la retraite du combattant s’établiront à 2226 millions de francs, contre 2186 millions en loi de finances initiale pour 1998.

L’évolution des crédits afférents aux pensions d’invalidité et aux allocations rattachées traduit, bien entendu, la diminution de 4 % des parties prenantes. Compte tenu d’un réajustement de la dotation opéré pour tenir compte des dépenses des exercices précédents, l’économie s’établira en 1999 à plus de 1048 millions de francs.

Conformément à la législation, le projet de budget pour 1999 comporte une provision importante au titre de l’application du “ rapport constant ”, lequel prévoit la revalorisation des pensions militaires d’invalidité en fonction de l’évolution des traitements de la fonction publique.

Toutefois, on ne saurait se satisfaire de l’application stricte du rapport constant, dès lors qu’il s’avère que le mécanisme même de revalorisation des pensions fait toujours l’objet d’un contentieux entre le Gouvernement et les associations relativement à son mode de calcul. Il faut rappeler, en effet, que le dispositif du rapport constant a été révisé en 1990 dans le but de lier l’évolution du point de pension militaire d’invalidité à l’ensemble des mesures de revalorisation des traitements de la fonction publique. L’ancien mode de calcul reposait, lui, sur les traitements afférents à un seul indice de la grille de rémunération de la fonction publique.

Aussi le rapport constant en vigueur depuis 1990 est-il fondé sur un mécanisme prenant en compte deux éléments :

·  d’une part, est intégrée la répercussion des mesures générales affectant les traitements de la fonction publique (majoration de la valeur du point, attribution générale de points d’indice). Les mesures générales font évoluer les pensions militaires d’invalidité dans l’exacte proportion où elles affectent le traitement moyen de la fonction publique ;

·  d’autre part, afin de tenir compte des mesures catégorielles accordées aux fonctionnaires pendant l’année écoulée, il est procédé à un “ recalage ” de la valeur du point de pension en fonction de l’évolution constatée de l’indice INSEE des traitements bruts des fonctionnaires, toutes catégories confondues. Cet indicateur permet de prendre en compte, outre l’évolution des traitements, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ou des primes générales, alors qu’aucun de ces accessoires du traitement n’était incorporé dans le mécanisme antérieur du rapport constant.

En conséquence, outre l’ajustement, chaque année, de la valeur du point d’indice de pension en fonction de l’indice INSEE des traitements bruts des fonctionnaires, le versement, le cas échéant, d’un rappel au titre de l’année écoulée, garantit aux pensionnés une évolution en masse de leurs pensions identique à celle de l’ensemble des traitements des fonctionnaires.

Le bilan de huit années d’application du nouveau mécanisme du rapport constant permet de constater que celui-ci est globalement plus favorable que l’ancien mode de calcul. Cependant, on ne peut ignorer que les associations représentatives du monde combattant expriment depuis plusieurs années un mécontentement persistant vis-à-vis de mode de calcul actuel. Elles soulèvent, en effet, des arguments qu’il convient de prendre en considération :

·  D’une part, le mode de calcul serait trop complexe à appréhender et insuffisamment transparent, seule l’administration du ministère du budget étant à même d’en maîtriser les paramètres ;

·  D’autre part, l’indice des traitements bruts de la fonction publique sur lequel est assise l’évolution du point de pension ne prendrait pas en compte certaines indemnités telles que la nouvelle bonification indiciaire (“ protocole Durafour ”), alors même que celles-ci revêtent une importance croissante dans l’ensemble des traitements des fonctionnaires.

Le rapporteur insiste par conséquent sur la nécessité de parvenir à une nouvelle définition du rapport constant qui apparaisse à la fois plus “ lisible ” et plus fidèle.

Il faut rappeler qu’un groupe de travail a été établi en ce sens en 1996 à l’initiative du précédent Gouvernement. On ne peut que déplorer que ces travaux se soient malheureusement limités à un échange de points de vue entre les associations et l’administration, sans aboutir à un accord quant à un nouveau mécanisme. A l’avenir, il convient que la concertation entre les associations et le secrétariat d’Etat parvienne à des résultats à la fois tangibles et rapides. Cette question est déjà restée trop longtemps en suspens.

Les crédits prévus pour l’administration générale s’élèveront à 1,223 milliard de francs en 1999. Ces dépenses sont inscrites pour une grande partie dans le titre III - 1,206 milliard de francs - et pour une partie moins importante dans le titre V - environ 16 millions. Les crédits de fonctionnement, soit 362 millions de francs, connaissent une augmentation de 2,7 %. Des moyens nouveaux doivent être attribués tant dans les services centraux que dans les services déconcentrés.

Il faut rappeler que l’agrégat “ administration générale ”, qui recouvre les frais de personnel, les charges sociales, les crédits de moyens généraux, les crédits d’équipement et de gros entretien du patrimoine immobilier, les crédits destinés aux travaux de sécurité dans les établissements publics de tutelle, regroupe aussi bien les moyens de l’administration centrale du secrétariat d’Etat, que ceux dévolus aux établissements sous tutelle que sont l’Office national des anciens combattants (ONAC) et l’Institution nationale des Invalides (INI), ou que les moyens affectés aux services déconcentrés et chargés de la mise en oeuvre de la politique du secrétariat d’Etat au niveau territorial.

· Des évolutions fortes au cours des dernières années

Les administrations mises au service du monde combattant -administration centrale et services déconcentrés des anciens combattants, Office national des anciens combattants et Institution nationale des Invalides - ont subi ces dernières années de sévères restrictions de leurs moyens de fonctionnement, notamment en personnels.

La Cour des comptes note, dans son rapport déjà cité⁸, qu’au cours des dix-sept dernières années, ce secteur a connu des déflations d’effectifs liées à la baisse d’activité et à la diminution régulière des effectifs de pensionnés. Entre 1980 et 1994, les effectifs des institutions en charge des anciens combattants sont passés de 7.319 à 4.500 emplois, soit une diminution de 38,5 %. Cette déflation s’est concentrée sur deux périodes, avec une baisse de 1212 emplois entre 1984 et 1987 et une réduction de 1008 emplois entre 1992 et 1993. Entre 1994 et 1997, le secrétariat d’Etat a perdu 230 emplois, dont 120 en administration centrale (- 15,9 %) et 110 dans les services déconcentrés (- 5,8 %). Les deux établissements sous tutelle ont bénéficié, en revanche, durant cette période de 87 créations d’emplois : 74 pour l’ONAC (augmentation qui a résulté principalement de la contractualisation des vacataires travaillant de manière permanente dans les maisons de retraite) et 13 emplois pour l’INI.

· Une politique de réduction des effectifs qui n’affectera en 1999 que le secrétariat d’Etat lui-même

Pour 1999, le nombre des emplois budgétaires s’élèvera à 2178 (soit une baisse d’environ 6,5 % par rapport à 1998)⁹. Ceux-ci se décomposent en 650 emplois dans l’administration centrale et 1528 emplois dans les services déconcentrés. A ceux-ci s’ajoutent les emplois non budgétaires : 1604 pour l’ONAC et 393 pour l’INI.

Les effectifs du secrétariat d’Etat diminueront de 161 emplois en 1999 (soit une diminution de 6,9 %). Cette diminution sera imputée, pour l’essentiel, sur les postes vacants dans les services déconcentrés, plus sensibles à la baisse d’activité, notamment en matière de versement des pensions et des prestations sociales¹⁰.

Evolution du nombre total des emplois

Source : secrétariat d’Etat aux anciens combattants

La réduction des effectifs affectera uniquement les personnels du secrétariat d’Etat et ne concernera en principe aucune centre d’appareillage ou aucun site de consultation d’appareillage. Par ailleurs, aucune suppression d’emploi ne touchera l’ONAC qui bénéficiera au contraire d’un renforcement de son personnel d’encadrement¹¹. Depuis 1986, les recrutements effectués par l’Office se sont élevés à 1.090. Depuis 1994, les effectifs de l’ONAC, soit, ne font l’objet d’aucune suppression de postes, soit, sont réduits de façon mineure, comme l’indique le tableau ci-dessous :

Les suppressions d’emplois à l’ONAC

Source : secrétariat d’Etat aux anciens combattants

Pour la première fois, en 1999, le nombre d’agents de l’ONAC sera supérieur à celui des services déconcentrés du secrétariat d’Etat. Alors que depuis 1980, les effectifs du secrétariat d’Etat ont diminué de plus de la moitié, ceux de l’ONAC ont été préservés et ceux de l’INI se sont accrus. Les moyens en personnel médical et paramédical de l’Institution nationale des invalides feront l’objet en 1999 d’un renforcement pour tenir compte de la diminution progressive de la ressource que l’INI tirait du contingent militaire - comme les aspirants-médecins par exemple. Les effectifs, qui s’élèvent en tout à 393 personnes aujourd’hui augmenteront légèrement l’année prochaine, grâce à la création de 4 emplois. Il faut rappeler que le projet de budget pour 1998 tirait déjà les conséquences de la réforme du service national sur le fonctionnement de l’Institution. Il est clair que la disparition de la ressource du contingent aura des répercussions durables sur le fonctionnement de l’établissement¹².

· Le nécessaire maintien d’un réseau de proximité

Le rapporteur se réjouit d’une manière générale que le budget pour 1999 assure le maintien d’un réseau d’accueil, de proximité et de traitement des dossiers des pensionnés et des anciens combattants en général.

Le rôle dévolu au secrétariat d’Etat, qui ne saurait se cantonner aux actions de réparation du préjudice physique ou psychologique des anciens combattants et victimes de guerre, englobe les dimensions matérielles et morales du droit à réparation. La mission de solidarité devant s’exercer au profit du monde combattant doit témoigner de la reconnaissance de la Nation envers les sacrifices consentis par les anciens combattants. Essentielle, cette mission incombe au département ministériel et se manifeste notamment dans le dispositif du Fonds de solidarité ; elle mobilise également l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre. Les interventions regroupées sous ce label générique se présentent sous une grande diversité et recoupent des actions aussi différentes que l’offre de soins gratuits aux pensionnés de guerre ou le soutien à la constitution d’une rente mutualiste du combattant.

Le Fonds de solidarité en faveur des anciens d’AFN a été mis en place par l’article 125 de la loi de finances pour 1992, initialement au bénéfice des seuls anciens combattants d’Afrique du Nord chômeurs de longue durée, puis étendu en 1997 aux personnes en situation de travail réduit, aux veuves (capital-décès) et aux anciens combattants d’Indochine. Ce Fonds a permis d’assurer la dignité matérielle aux plus démunis. Aujourd’hui arrivé à maturité, celui-ci sera doté en 1999 de 1,556 milliard de francs¹³.

Le Fonds a été instauré pour les anciens combattants aux faibles ressources et âgés de moins de 65 ans. L’objectif était de mettre en place un dispositif très complet d’aide aux anciens combattants d’AFN, qu’ils soient chômeurs ou salariés désireux de partir en retraite avec anticipation. C’est ainsi que sont gérées et distribuées deux allocations non cumulables. La première, l’allocation différentielle (AD), constitue un complément de ressources spécifique. Elle assure à tout bénéficiaire au 1er janvier 1998 un revenu mensuel minimum garanti de 4.614 francs, pouvant, en application de l’article 109 de la loi de finances pour 1998, être porté à 5600 francs dans certaines conditions. L’allocation ne supporte aucune cotisation. Elle n’est pas constitutive de droits propres ou supplémentaires à ceux de l’avantage principal qu’elle complète le cas échéant.

Quant à l’allocation de préparation à la retraite (APR), elle constitue un revenu complet servi à titre principal et est constitutive de droits en matière d’assurances maladie, maternité, invalidité et décès ainsi qu’en matière d’assurance vieillesse. A cet égard, les périodes de versement de l’APR sont validées comme périodes assimilées à des périodes de cotisation pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les régimes de base. Le montant de l’APR est égal à 65 % d’un revenu de référence. Son montant est plafonné à 7177 francs net depuis le 1er janvier 1998, et ne peut être inférieur au revenu minimum assuré par l’allocation différentielle (4.614 francs).

L’APR est accessible à tous ceux qui ont bénéficié depuis 6 mois consécutifs de l’AD à la date de sa demande. Le montant de l’allocation est indexé ainsi que le montant plancher et le montant plafond de l’APR, sur la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) à compter du 1er janvier 1996. Des revalorisations sont d’ailleurs intervenues aux 1er janvier 1997 et 1998.

Il faut noter que ces allocations cessent d’être versées dès lors que le bénéficiaire reprend une activité professionnelle ou est en mesure de faire valoir ses droits à une pension de vieillesse à taux plein ou atteint son soixante-cinquième anniversaire.

En loi de finances initiale, les inscriptions du chapitre 46-10 “ Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine ” ont suivi les évolutions suivantes :

Notons que les crédits du chapitre 46-10 sont des crédits limitatifs.

En 1997, le chapitre n’a bénéficié d’aucun report de crédits et la totalité des demandes a pu être satisfaites. La dotation budgétaire a été consommée à hauteur de 94 % pour les mandatements et de 98 % pour les engagements. En 1998, le chapitre a été abondé d’un report de crédits de près de 52 millions de francs.

Consommation des crédits du Fonds de solidarité

(En millions de francs)

Il faut souligner que le problème de la menace d’abattement opéré lors de la liquidation de la retraite complémentaire postérieurement à la perception de l’APR a été définitivement écartée par l’accord relatif aux retraites complémentaires signé par les partenaires sociaux le 23 décembre 1996. Cet accord a permis d’étendre aux anciens combattants d’Afrique du Nord bénéficiaires de l’APR le droit de faire liquider leur retraite complémentaire sans coefficient d’abattement. Cette disposition s’entendait pour les retraites liquidées à partir du 1er janvier 1997. En juin 1997, la commission paritaire de l’ARRCO a décidé de compléter cette mesure en acceptant que les caisses relevant de l’ARRCO procèdent à l’annulation rétroactive des droits des titulaires de l’APR ayant demandé et obtenu la liquidation de leurs droits avec abattement pour y substituer, à compter du 1er janvier 1997, une retraite liquidée sans abattement. L’AGIRC s’est également alignée sur cette démarche.

Le mécanisme de l’APR a fait l’objet de diverses améliorations. En effet, à la fin de 1995, soit un an après sa création, le bilan de cette allocation en terme de nombre de bénéficiaires s’avéra pour le moins décevant. L’allocation n’avait alors suscité qu’un faible nombre de demandes d’attribution (2100 options et 1600 dossiers en paiement). Cette montée en charge plus lente que prévu résultait de trois facteurs :

- l’absence de plancher d’allocation qui dissuadait les bénéficiaires de l’AD dont le salaire d’activité était peu élevé d’opter en faveur d’une allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins équivalent ;

- la non-actualisation des revenus d’activité servant de base au calcul de l’allocation.

- la crainte ressentie par beaucoup de ressortissants que les caisses de retraite complémentaires ne leur appliquent un coefficient d’abattement, dans les cas où la liquidation de la retraite intervenait avant l’âge de 65 ans.

· Les mesures prises en 1995, 1996 ont progressivement permis de lever ces blocages :

- L’article 102 de la loi de finances pour 1996 a créé un plancher d’APR (alors de 4500 francs) brut proche de la garantie de ressource assurée pour l’allocation différentielle, puis alignée sur celle-ci grâce à l’article 127 de la loi de finances pour 1997.

- L’arrêté interministériel du 26 avril 1996 a créé une revalorisation de la rémunération d’activité sur le base des coefficients utilisés par le régime général de la sécurité sociale pour le calcul de la retraite de base.

- Le problème de la menace d’abattement en matière de retraite complémentaire a été réglé grâce à l’accord des partenaires sociaux en date du 23 décembre 1996 déjà cité.

De cette situation nouvelle, il en est résulté un rattrapage du rythme de progression du nombre de bénéficiaires¹⁴ renforcé par l’effet des mesures arrêtées en loi de finances pour 1997.

Notons que la plus forte progression a été enregistrée au cours du mois qui a suivi la parution de l’arrêté du 13 mars 1997 avec 943 allocataires supplémentaires en avril 1997. Sur les cinq premiers mois de l’année 1998, la progression a retrouvé un rythme proche de celui de 1996 (+ 1000 allocataires à la fin juin). A cette date, le nombre de bénéficiaires s’établissait à 11.972.

Le secrétariat d’Etat estime que le nombre d’allocataires pourrait atteindre 13.000 à la fin de 1998.

On doit relever que, depuis sa création, en 1995, le solde mensuel des entrées-sorties de l’APR a toujours été positif. Le montant moyen de la prestation s’établissait, à la fin du mois de décembre 1997, à 6.159 francs.

Quant à l’allocation différentielle, elle a engagé en 1997 un mouvement significatif de décrue sous l’effet conjugué des départs en retraite et de la montée en charge de l’APR.

Ce mouvement s’est poursuivi en 1998, ramenant le nombre d’allocataires à 25.000 à la fin du mois de juin. Le secrétariat d’Etat considère que, sur cette tendance, le nombre de bénéficiaires pourrait s’établir à 22.500 en fin d’exercice. Notons que le montant moyen de l’aide versée s’élève à 1.973 francs en 1998.

· Un premier bilan des mesures nouvelles votées en 1998

En application de l’article 109 de la loi de finances pour 1998, les bénéficiaires de l’allocation différentielle qui totalisent 160 trimestres ont vu, à compter du 1er janvier 1998, dès lors qu’ils remplissaient à cette date les conditions de durée d’assurance, le montant de ressources qui leur est garanti à travers l’allocation différentielle, porté à 5600 francs. Auront bénéficié de cette mesure 5200 personnes en année pleine pour un coût estimé à 48 millions de francs.

Par ailleurs, le plancher de l’APR étant aligné sur le montant garanti par l’allocation différentielle, il en résultait que les bénéficiaires d’une APR inférieure à 5600 francs devaient voir leur allocation portée à ce montant dès lors qu’ils ont validé 160 trimestres. Si cette disposition découlait logiquement de l’article 109 de la loi de finances pour 1998, sa mise en oeuvre demandait l’intervention d’un arrêté interministériel, qui a été publié au journal officiel en date du 14 mai 1998. L’ajustement des allocations est ainsi intervenu à cette date, avec effet rétroactif au 1er janvier 1998. Environ 1700 personnes sont concernées, pour un coût d’environ 12 millions de francs.

De même, le seuil d’accès à l’allocation différentielle étant constitué par le montant garanti, il était logique que les demandes des ressortissants disposant de ressources situées entre 4614 francs et 5600 francs puissent être accueillies. Là encore, un texte réglementaire était nécessaire : l’arrêté du 4 mai 1998 (J.O du 14 mai) assure cette ouverture de l’accès à l’allocation différentielle. Un millier de personnes devraient être concernées pour un coût de 9 millions de francs environ.

Ces crédits, d’un montant global de 5.613 millions de francs, ont connu une progression notable au cours des dernières années.

En vertu de l’article L. 321-9 du code de la mutualité, les membres des sociétés mutualistes ayant la qualité d’anciens combattants, désireux de se constituer une rente mutualiste, bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d’une majoration spéciale de l’Etat équivalente, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l’intéressé. Si la majoration légale est financée à partir du budget des charges communes, la majoration spécifique fait, elle, l’objet d’une inscription dans le budget des anciens combattants.

· Un moyen d’encourager une forme de placement individuel

Ce dispositif vise à encourager les titulaires de la carte de combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation à se constituer un complément de retraite grâce à une contribution de l’Etat selon un taux variable et dans la limite d’un plafond défini par décret. Le “ taux plein ” de la majoration par l’Etat est de 25 % et le plafond s’entend du montant de la rente comprenant la majoration.

Avant 1996, les crédits relatifs à la majoration de la retraite mutualiste étaient inscrits au budget du ministère des affaires sociales : il en résultait une sorte de dialogue de sourds entre les parlementaires et le Gouvernement, le ministre en charge des anciens combattants considérant, à juste titre, qu’il n’avait pas à répondre aux interrogations portant sur la retraite mutualiste et le ministre des affaires sociales découvrant à l’occasion du débat budgétaire que ces crédits relevaient de sa compétence...

Depuis 1996, le budget des anciens combattants comprend les crédits afférents à la majoration par l’Etat des rentes constituées par les anciens combattants au titre du dispositif spécifique de retraite mutualiste du combattant prévu à l’article L. 321-9 du code de la mutualité.

· Des améliorations récentes, à développer en 1999

Les mesures d’amélioration liées aux rentes mutualistes ont été régulières. Il faut rappeler que la loi de finances pour 1996 avait prévu que le plafond majorable serait indexé sur l’indice des prix hors tabac.

Après réflexion, il est apparu qu’il serait préférable de transformer le plafond majorable en points de pension.

- Ainsi la loi de finances pour 1998 a-t-elle modifié le calcul du plafond donnant lieu à majoration par l’Etat des rentes mutualistes souscrites par les anciens combattants, par référence à 95 points d’indice des pensions militaires d’invalidité. Il faut noter que cette modification a permis une majoration non négligeable du plafond de la rente, qui s’est élevé à 7496 francs (contre 7091 francs dans l’ancien système).

Pour 1998, les crédits de la retraite mutualiste du combattant furent pourtant réduits à zéro, alors qu’ils s’élevaient à 360 millions de francs en 1997... Cela résultait d’une mesure de rationalisation des procédures de versement par l’Etat aux organismes mutualistes des sommes correspondant à la majoration. Jusqu’à cette date, ce versement intervenait dans le courant de l’automne de l’exercice précédant celui au cours duquel la majoration était due aux bénéficiaires de rentes mutualistes. La loi de finances pour 1998 a prévu d’aligner le remboursement par l’Etat de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents sur le régime de droit commun, ce qui implique d’opérer ce remboursement à la clôture des comptes des mutuelles concernées pour l’année, c’est-à-dire au cours du premier semestre de l’année suivante. Cette décision s’est traduite par la disparition des crédits prévus au chapitre 47-22. On peut observer que le budget pour 1999 a rétabli la dotation de ce chapitre destiné à financer le versement par l’Etat des sommes dues aux organismes gérant la rente mutualiste. En 1999, le chapitre concerné sera donc abondé de 390 millions de francs correspondant au remboursement des caisses autonomes mutualistes. Si l’Etat assure désormais ce versement au début de l’exercice suivant, le dispositif de majoration n’a, quant à lui, pas été modifié sur le fond. En revanche, les organismes mutualistes ont à faire l’avance des sommes dues par l’Etat, ce qui représente pour eux un effort de trésorerie de quelques mois que le secrétariat d’Etat aux anciens combattants évalue à quelque 12 à 15 millions de francs.

- Le projet de budget pour 1999 prévoit dans son article 76 le relèvement de 95 à 100 points d’indice de pensions militaire d’invalidié (PMI) de la référence servant de calcul au plafond majorable de la retraite mutualiste, dans le but de garantir le pouvoir d’achat de ces rentes. Cela se traduira par une augmentation significative du montant du plafond qui s’élèvera à 7.993 francs dès le 1er janvier 1999 (contre 7.496 francs en 1998). Les rentes mutualistes du combattant bénéficieront donc d’une forte revalorisation incluant la revalorisation “ mécanique ” du plafond majorable (1,6 million de francs) et surtout, une mesure nouvelle (6,3 millions de francs) de relèvement de la référence servant au calcul du plafond.

Le rapporteur ne peut que se féliciter de ce relèvement tout en rappelant et en reprenant à son compte la revendication des associations des anciens combattants qui militent pour que le relèvement porte la référence servant de base au calcul du plafond majorable à 105 points d’indice de PMI.

Les mesures à caractère social réalisées en faveur des invalides pensionnés et du monde combattant se caractérisent par leur grand diversité¹⁵. On peut citer, outre le versement des allocations du Fonds de solidarité en faveur des anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine (1,556 milliard de francs), la prise en charge des dépenses de sécurité sociale et des soins médicaux¹⁶ gratuits (2,224 milliards de francs), les réductions de tarifs ferroviaires aux invalides pensionnés, ou la contribution financière du secrétariat d’Etat à l’aide sociale de l’ONAC. L’effort budgétaire en faveur des actions sociales apparaît significatif en 1999. Les crédits d’action sociale, qui se trouvent inscrits dans cinq chapitres différents du budget, ont connu une augmentation de 5,1 % en quatre ans, de 1994 à 1997.

Evolution des crédits consacrés à l’action sociale

(En millions de francs)

Source : rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 - juillet 1998

Les interventions de l’ONAC doivent en matière d’actions sociales faire l’objet d’une attention particulière. D’ailleurs, la progression des crédits de l’Office résulte, sur la période 1993-1997, exclusivement de l’évolution de ses dépenses sociales, qui enregistrèrent une hausse de 10,2 % en cinq années.

(En millions de francs)

Source : rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 - juillet 1998

L’Office joue un rôle central dans l’exercice du devoir de solidarité de la Nation à l’égard du monde combattant. Il faut se réjouir de ce que le projet de budget pour 1999 ait prévu d’inscrire 5 millions de francs de crédits supplémentaires sur le chapitre 46-51, ce qui porte la dotation destinée à l’action sociale de l’ONAC à 46,71 millions de francs. On peut relever à ce propos que la participation de l’Etat à ces dépenses a eu tendance à régresser au cours des années récentes.

Evoluant de façon non négligeable (presque 12 % de progression entre la loi de finances pour 1998 et la loi de finances pour 1999), les dépenses sociales de l’ONAC ne sont toutefois pas les plus importantes en montant. L’Etat assume directement certaines actions comme le remboursement à la SNCF des réductions des tarifs de transport.

La subvention de l’Etat est utilisée de manière diversifiée et ne comprend pas que le versement des subventions aux associations d’anciens combattants ou groupements¹⁷ ayant pour objet de mettre en oeuvre une solidarité auprès de leurs adhérents. Ces crédits servent par exemple à la prise en charge, dans les huit foyers et maisons de retraite d’anciens combattants conventionnés avec l’ONAC, des frais de séjour des ressortissants les plus âgés. On peut toutefois remarquer que les crédits destinés à la prise en charge des soins dus aux pensionnés de guerre doivent diminuer en 1999 de 173,8 millions de francs (- 7,07 %) par rapport à ceux prévus en loi de finances pour 1998.

Le projet de budget pour 1999 s’inscrit dans une démarche évolutive en ouvrant le Fonds de solidarité aux anciens d’AFN salariés de l’industrie et du commerce. Importante dans son principe, cette mesure doit cependant être relativisée.

· Rappel du mécanisme de l’ARPE (allocation de remplacement pour l’emploi)

L’ARPE est un dispositif de préretraite contre embauche qui permet aux salariés totalisant au moins quarante annuités (160 trimestres) de cotisations vieillesse de quitter l’entreprise à partir de l’âge de 58 ans, s’ils remplissent certaines conditions, dont au moins douze années d’affiliation à l’UNEDIC et un an d’ancienneté dans l’entreprise. Ce départ est soumis à l’accord de l’employeur qui doit le compenser en procédant à une ou plusieurs embauches. La condition d’âge est supprimée pour les salariés qui ont cotisé quarante-trois ans (172 trimestres) au régime d’assurance vieillesse. C’est l’accord du 6 septembre 1995 relatif au développement de l’emploi en contrepartie de la cessation d’activité, qui a permis aux salariés totalisant au moins 160 trimestres de cotisations aux régimes de base d’assurance vieillesse, de bénéficier du versement de cette allocation, à condition que l’employeur s’engage à embaucher un jeune sans emploi dans les trois mois sur un contrat à durée indéterminée. L’accord de 1995 déjà cité et la loi n° 96-126 du 21 février 1996 subordonnent cependant la cessation d’activité et le versement de l’allocation de remplacement pour l’emploi, à l’accord de l’employeur. En cas d’accord, les bénéficiaires de l’allocation perçoivent alors, jusqu’à l’âge de 60 ans, l’équivalent de 65 % de leur salaire brut antérieur. L’allocation mensuelle moyenne s’élève à 8.897 francs.

Les dépenses afférentes à ce dispositif conventionnel sont supportées par un Fonds paritaire d’intervention en faveur de l’emploi (FPIE), créé par la loi du 21 février 1996. Actuellement, le budget de l’Etat n’intervient donc pas dans le financement de l’ARPE.

Il faut relever que ce dispositif est en principe temporaire puisqu’il ne sera plus admis de nouveaux bénéficiaires de l’ARPE au-delà du 1er janvier 1999. Toutefois, sa reconduction est actuellement envisagée avec de nouveaux aménagements.

· Les dispositions de l’article 75 du projet de loi de finances

Cet article a pour objet d’étendre le bénéfice de l’ARPE, de manière automatique, aux salariés anciens combattants d’Afrique du Nord, qui cessent leur activité, remplissent les conditions requises, mais dont la demande se heurte à un refus de la part de leur employeur. Avec ce dispositif, celui-ci ne sera plus en mesure de s’opposer au départ du salarié et sera donc soumis d’office à l’obligation d’embauche compensatrice. La condition relative à l’acceptation de la cessation d’activité par l’employeur, traditionnelle¹⁸ dans le dispositif ARPE, est donc contournée.

C’est un avenant à l’accord du 6 septembre 1995 qui devra préciser les modalités de la participation financière de l’Etat afin de permettre la prise en charge de cette mesure par le FPIE.

Il faut noter que l’article 75 du projet de loi ne vise que les salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 et ayant présenté une demande de cessation d’activité à leur employeur, postérieurement au 1er janvier 1999. Ceux-ci pourront bénéficier de l’ARPE jusqu’au 31 décembre 2001, dans les conditions définies par un avenant à l’accord du 6 septembre 1995.

Cette subvention sera imputée sur le budget du secrétariat d’Etat aux anciens combattants. Cette mesure, d’un coût brut de 20 millions de francs, manifeste ainsi le souci de solidarité de la Nation envers les anciens combattants d’AFN tout en contribuant à l’effort en faveur de l’emploi des jeunes. Avec cette mesure, selon le secrétariat d’Etat, l’effort de l’Etat sur trois ans devrait dépasser 50 millions de francs. La prise en charge de cette mesure sera effectuée par le Fonds d’intervention en faveur de l’emploi, auquel l’Etat versera, à ce tire, une subvention de 20 millions de francs en 1999. Cette subvention sera imputée sur un article nouveau du chapitre 46-10 “ Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’Afrique du Nord et d’Indochine ” du budget du secrétariat aux Anciens combattants.

Au total, cette mesure devrait bénéficier, en 1999, à 163 personnes remplissant les conditions requises. Jusqu’en 2001, il devrait concerner 401 personnes supplémentaires.

Le rapporteur souhaite donc relativiser la portée de cette nouvelle mesure qui concernera en tout sur trois ans moins de 500 personnes. La présence de ce dispositif dans le projet de budget, si elle est positive, ne doit pas occulter l’absence de toute autre mesure plus significative en faveur des anciens combattants. De plus, il conviendrait que la mesure ARPE soit étendue aux anciens combattants d’AFN titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

Les économies de constatation prévues pour 1999 dégagent des marges de manoeuvre budgétaires qui devraient permettre des avancées importantes et ce dès l’année prochaine.

II - LA NÉCESSITÉ DE METTRE DÈS 1999 UN TERME ÀUX CONTENTIEUX EN SUSPENS

Les insuffisances du budget pour 1999 apparaissent clairement dès lors que l’on prend en compte l’absence de réponse aux revendications du monde combattant et de concrétisation des engagements du Gouvernement en matière de retraite anticipée des anciens combattants d’AFN.

Si chacun mesure bien les contraintes budgétaires et s’accorde à reconnaître que d’autres actions, comme la lutte contre le chômage par exemple, ont priorité dans la répartition des fonds publics, cela ne retire rien aux interrogations que l’on peut avoir sur le budget des anciens combattants pour 1999. Il serait incompréhensible que ce budget ne comporte pas de mesures nouvelles réellement significatives dans un certain nombre de domaines, en faveur notamment des anciens combattants d’Afrique du Nord.

De nombreux parlementaires se préoccupent de la situation des anciens combattants dont ils reçoivent les associations représentatives. Dans leur immense majorité, les élus sont aujourd’hui convaincus que les revendications exprimées par ces associations sont à la fois légitimes et raisonnées :

·  légitimes car elles s’inscrivent dans le cadre du principe intangible de reconnaissance et de réparation proclamé par la loi du 31 mars 1919 ;

·  raisonnées car, contrairement à une opinion trop répandue, le monde combattant est bien conscient des contraintes qui pèsent sur l’Etat, notamment en matière budgétaire.

Ni le projet pour 1998, même amélioré à la “ dernière minute ” par le Gouvernement, ni le projet de budget pour 1999 tel que présenté dans sa version initiale, ne suscitent l’adhésion du rapporteur, ni d’ailleurs celle du monde combattant.

Le budget pour 1998 a donné lieu à l’adoption de deux mesures notables tendant à ce que  :

·  les étrangers résidant en France, ayant été déportés et ayant obtenu depuis la nationalité française, se voient reconnaître leurs droits.

·  l’allocation différentielle soit désormais placée sous condition de ressources du ménage et non plus du seul demandeur. Il est, en effet, souhaitable que cette mesure de solidarité sociale, à l’instar d’autres mesures du même type, ne soit pas galvaudée. A compter de 1998, le plafond de ressources pour accéder à cette allocation sera fixé à plus de 25 000 francs par ménage, ce qui devrait concerner au maximum trois cents bénéficiaires.

Ces deux mesures furent certes considérées comme intéressantes et nécessaires, mais ne semblaient pas suffisantes au regard des attentes s’exprimant vis-à-vis du budget des anciens combattants. La situation resta donc bloquée sur les points litigieux traditionnels, ce qui explique qu’un an plus tard, les associations d’anciens combattants reprennent les mêmes revendications non satisfaites.

Il faut rappeler que, devant le mécontentement de nombreux députés, au terme de la discussion de la première partie du projet de loi de finances, lors de la troisième séance du vendredi 17 octobre 1997, le Gouvernement avait annoncé, par la voie d’un amendement augmentant de 40 millions de francs les crédits des anciens combattants, plusieurs mesures en faveur des anciens combattants. Dans son rapport pour avis sur les crédits pour 1998, le rapporteur avait fait l’observation suivante : “ si (ces mesures) doivent chacune être accueillies comme répondant à des demandes exprimées par les associations du monde combattant et les parlementaires, elles ne comprennent toujours pas, en dernière analyse, la mesure en faveur de la retraite anticipée des anciens combattants d’AFN qui serait la condition d’une appréciation favorable du projet de budget pour 1998. ”

Ces mesures ont porté sur la remise à niveau des crédits de la mémoire, la revalorisation du plafond de la retraite mutualiste, l’élargissement des conditions d’attribution de la carte de combattant en faveur des anciens d’AFN, enfin, le renforcement de l’action sociale de l’ONAC.

· Première mesure : la remise à niveau des crédits de la mémoire

Le projet de budget pour 1998 comportait en effet initialement une réduction inacceptable des crédits de mémoire fondée de manière fallacieuse sur le caractère non reconductible de la dotation inscrite en 1997 au titre de la “ réserve parlementaire ”. Suite aux interventions des parlementaires, le Gouvernement a donc décidé de revenir sur cette réduction de crédits afin de les remettre au niveau de 1997, grâce à l’inscription de 7 millions de francs de crédits supplémentaires en faveur des actions de mémoire et d’information historique.

· Deuxième mesure : la revalorisation du plafond de la retraite mutualiste et sa fixation en points d’indice de pensions militaires d’invalidité

L’amendement du Gouvernement adopté le 17 octobre 1997 avait prévu de doter le chapitre relatif à la retraite mutualiste du combattant de 5 millions de francs, alors que ce chapitre était vide dans le projet de budget initial¹⁹. Ces crédits nouveaux ont correspondu à deux mesures : d’une part un nouveau mode de fixation du plafond majorable de la retraite mutualiste, d’autre part la revalorisation de ce plafond. Le niveau finalement retenu a été de 95 points à compter du 1^er janvier 1998, ce qui a porté à 7 488 francs le montant du plafond majorable, soit une revalorisation de près de 400 francs par rapport à 1997 (+ 5,6 %).

· Troisième mesure : l’élargissement des conditions d’attribution de la carte de combattant en faveur des anciens d’AFN

Les associations représentatives des anciens combattants d’Afrique du Nord revendiquent depuis longtemps l’assouplissement des conditions d’attribution de la carte d’ancien combattant. Jusqu’à présent, l’attribution de cette carte restait subordonnée à la participation à une action de feu ou de combat, ce qui est contesté notamment par le Front uni qui réclame l’application du principe de territorialité consistant à accorder la carte à tous les possesseurs du titre de reconnaissance de la Nation, c’est-à-dire sur le base d’un stationnement pendant trois mois en Afrique du Nord, que les intéressés soient ou non crédités d’une action de feu ou de combat.

Lors de la discussion budgétaire de l’automne 1998, le Gouvernement a accepté un amendement tendant à fixer une présence de 18 mois en AFN comme condition alternative à la participation à une action de feu ou de combat. Il faut noter que, selon le secrétariat d’Etat aux anciens combattants, cette mesure aurait dû permettre d’accorder environ 80 000 cartes supplémentaires.

· Quatrième mesure : le renforcement de l’action sociale de l’ONAC

Une mesure d’augmentation de 3 millions de francs des crédits d’action sociale de l’ONAC fut également présentée par le Gouvernement afin, selon une fiche alors transmise au rapporteur, “ de faire face aux difficultés ponctuelles rencontrées par un certain nombre d’anciens combattants, et dans l’attente d’une possible avancée en matière de retraite anticipée ”.

Il s’agissait en quelque sorte d’un palliatif d’une faible portée en l’absence de décision positive sur la retraite anticipée des anciens combattants d’AFN. A un droit légitime, il était ainsi répondu par une action sociale...

Compte tenu de la suppression de toute condition d’âge pour l’accès au fonds de solidarité, le renforcement de l’action sociale de l’ONAC en faveur des anciens d’AFN bénéficiera essentiellement aux ressortissants dont les ressources excèdent le plafond prévu pour l’attribution de l’allocation différentielle ou dont la durée de chômage n’atteint pas douze mois, puisque la condition de chômage de longue durée est exigée pour l’accès au fonds de solidarité.

Il y a un an, le rapporteur s’était ainsi félicité que ces ressortissants trouvent, grâce à l’ONAC, un soutien et une aide accrus. Il considère aujourd’hui toutefois que la nécessité qu’a ressentie le Gouvernement de proposer cette mesure à l’automne 1997 ne fait que renforcer le caractère impératif d’un dispositif général de retraite anticipée.

L’année dernière, votre rapporteur avait donc fortement regretté les carences du projet de budget et les insuffisances des mesures annoncées à la “ dernière minute ” par le Gouvernement. Cette année encore, il ne peut que réitérer ses observations et ses critiques car le projet pour 1999 apparaît tout aussi pauvre en mesures réellement satisfaisantes que ne l’était le budget de l’année précédente.

La diminution des crédits de 4 % en francs courants nécessite de sérieux aménagements. Il ne s’agit pas seulement du simple problème du maintien de dépenses budgétaires, mais de rappeler la force de la portée de la loi du 31 mars 1919 et l’engagement solennel de la Nation à l’égard du monde combattant qu’elle comporte.

Il est indispensable d’assurer l’égalité des droits entre les générations combattantes et de corriger certaines distorsions qui se sont accumulées au fil du temps et créent un véritable contentieux entre le monde combattant et les pouvoirs publics. Les parlementaires peuvent et doivent contribuer à réduire ce contentieux, sans pour autant aggraver de manière insurmontable les charges publiques. L’absence de mesure nouvelle serait d’autant plus vivement ressentie qu’elle constituerait un reniement par rapport à des engagements pris au cours de la campagne électorale de 1997. Le monde combattant ne saurait le tolérer. Nombre de ces mesures peuvent parfaitement intervenir du fait de la diminution du nombre d’ayants droit, qui se traduit mécaniquement par une diminution importante de la dette viagère.

Certaines de ces propositions - qui peuvent d’ailleurs émaner de tous les groupes parlementaires - n’auraient d’ailleurs que de faibles incidences budgétaires.

Il en serait ainsi de :

- la levée des forclusions pour l’obtention de la carte de combattant volontaire de la résistance (CVR),

- l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation pour participation à des missions humanitaires en Algérie entre juillet 1962 et juillet 1964,

- la possibilité de dispenser des soins adaptés aux psychotraumatisés de guerre,

- la possibilité d’avoir un accès direct à l’APR grâce à la suppression de l’obligation de la perception pendant six mois de l’allocation différentielle du Fonds de solidarité

- l’attribution équitable de la carte de combattant aux anciens d’Afrique du Nord.

D’autres mesures apparaissent plus coûteuses, mais ne doivent pas pour autant être abandonnées.

Parmi celles-ci figurent :

- l’indexation du rapport constant sur l’indice de la fonction publique, primes comprises,

- le respect de la proportionnalité des pensions,

- le dégel total des pensions des plus grands invalides,

- la décristallisation des pensions de ceux qui ont combattu pour la France et qui sont aujourd’hui citoyen de nations indépendantes.

Il apparaît nécessaire, en tout état de cause, que le contentieux entre le monde combattant et les pouvoirs publics se résorbe.

Le Gouvernement peut intervenir de deux façons dans ce but :

- en premier lieu, en consacrant une partie des sommes résultant de la diminution de la dette viagère à des mesures nouvelles ou au rétablissement de droits qui ont été réduits les années précédentes ;

- en second lieu, en annonçant que, dans les prochains mois, le Gouvernement s’engagera à régler les problèmes particuliers des anciens d’Afrique du Nord et traitera notamment la question de la retraite anticipée.

Nombre des mesures soutenues par les associations d’anciens combattants ne comportent que de faibles incidences budgétaires, ce qui nourrit d’autant plus leur mécontentement à la lecture d’un projet de budget qui ne les a pas prévues.

Dans un souci justifié de maintien de la valeur du titre de résistant, les textes d’application de la loi du 10 mai 1989 relative à la levée de la forclusion de fait des demandes de carte de combattant volontaire de la Résistance - décret du 19 octobre 1989 et circulaire du 29 janvier 1990 - ont imposé des conditions très rigoureuses pour la délivrance de cette carte : il est nécessaire de présenter des témoignages circonstanciés et concordants, établis par des personnes notoirement connues pour leur activité dans la Résistance et qui attestent de la participation du demandeur à des actes de résistance en conformité avec des témoignages ou déclarations antérieures. Il est également exigé une homologation des services rendus par l’autorité militaire.

Cette nouvelle réglementation a fait naître un certain nombre de situations absurdes dans la mesure où, cinquante ans après les faits, les exigences des textes d’application de la loi sont parfois inadaptées, notamment en matière d’homologation. Les associations d’anciens combattants ont considéré en conséquence que ces dispositions créaient de facto une nouvelle forclusion en contradiction avec l’objet de la loi. Cependant, le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 28 avril 1993, a rejeté un recours formé par une association contre le décret d’application.

La loi étant claire par elle-même, il appartient donc au Gouvernement de réviser le décret du 19 octobre 1989 qui en a gravement dénaturé la portée. Le secrétaire d’Etat aux anciens combattants a d’ailleurs reconnu, lors de son audition par la commission en octobre 1997, que le décret est plus restrictif que la loi et il a indiqué qu’en attendant sa modification, il sera demandé aux préfets d’étudier au cas par cas les situations individuelles les plus difficiles en procédant le cas échéant à un enquête complémentaire.

L’article 120 de la loi de finances pour 1991 avait institué un “ gel ” des plus hautes pensions militaires d’invalidité en excluant du champ d’application des revalorisations au titre du rapport constant les pensions dépassant un indice correspondant à la somme annuelle de 360 000 francs, soit 30 000 francs par mois.

Touchant des grands invalides gravement handicapés et nécessitant les soins de tierces personnes, parfois en permanence, pour affronter les innombrables problèmes de la vie quotidienne, cette disposition a concerné environ 1 200 pensionnés entre 1991 et 1994.

L’article 78 de la loi de finances pour 1995 a supprimé la mesure de “ gel ” à compter du 1^er janvier 1995, mais elle n’a pas procédé à la remise à niveau du point de pension des invalides concernés. En effet, si les revalorisation de pension au titre de l’application du rapport constant sont désormais applicables à ces pensions, elles s’effectuent sur la base de la valeur du point de pension à la date du gel. En d’autres termes, il n’y a plus, désormais, d’invalides exclus du rapport constant, mais certains, parmi les plus gravement atteints, les plus dépendants, sont pénalisés en raison de leur degré d’invalidité : l’écart avec les pensions ayant échappé au gel peut atteindre près de 10 % sur toute la période.

Aujourd’hui au nombre de moins d’un millier, les combattants concernés attendent qu’il soit mis fin à cette injustice et à cette inégalité injustifiables. Il conviendrait donc d’inscrire dès le budget de 1998 une mesure de rattrapage depuis l’origine des pensions gelées.

En dépit des services rendus et des sacrifices consentis, la France a appliqué aux combattants ressortissants des Etats anciennement placés sous sa souveraineté un régime restrictif d’évolution des pensions militaires d’invalidité concédées notamment au titre des conflits de 1914-1918 et de 1939-1945.

Connu sous l’appellation de “ cristallisation ” des pensions, ce régime consiste en un blocage de la valeur du point d’indice à celle fixée à la date d’indépendance des Etats concernés, la seule exception visant les pensionnés de guerre ressortissants de ces Etats et domiciliés en France de manière continue depuis le 1^er janvier 1963, lesquels peuvent percevoir leur pension au taux payable en France, en vertu de dérogations accordées chaque année par décret. La cristallisation des pensions a été prévue par l’article 170 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 (pour les Etats d’Indochine : Vietnam, Cambodge et Laos) et par l’article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 (pour les autres pays).

A l’heure actuelle, environ 38 000 anciens combattants et ayants-cause sont soumis à la cristallisation de leurs pensions, lesquelles ont toutefois fait l’objet d’un certain nombre de revalorisations. Des majorations en pourcentage ont, en effet, été accordées, de façon ponctuelle, aux nationaux des Etats d’Afrique subsaharienne à partir de 1971 et aux Etats du Maghreb à partir de 1981.

Au titre de la loi de finances pour 1993, une mesure spécifique de revalorisation de 8,2 % des pensions servies aux anciens militaires de l’armée française citoyens de la République du Sénégal a été prise à la suite de la condamnation de la France par le Comité des droits de l’homme de l’ONU qui avait estimé que la cristallisation était contraire au principe de non discrimination établi par l’article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966.

Le cinquantenaire des débarquements et de la Libération de la France a conduit à la dernière des revalorisations générales, inscrite dans la loi de finances pour 1995 et modulée en fonction du type de prestation, le Gouvernement ayant souhaité faire un geste envers ceux qui sont les plus atteints au plan physique et pour lesquels le droit à réparation mérite une meilleure application.

Les pensions militaires d’invalidité et les pensions civiles et militaires de retraite ont ainsi été revalorisées de 4,75 % au 1^er septembre 1994 et les pensions des invalides avec allocation de grand mutilé de 20 % au 1^er janvier 1995. Par ailleurs, une mesure de revalorisation de 30 % de la retraite du combattant au 1^er janvier 1995 a permis de prendre en compte tous les anciens combattants ayant l’âge de percevoir cette retraite (65 ans), quels que soient leur origine géographique ou leur pourcentage d’invalidité.

Enfin, la loi de finances pour 1996 a levé pour une année la forclusion frappant depuis 1959 les demandes de pension militaire d’invalidité, de révision de pension militaire d’invalidité et de retraite du combattant déposées par les anciens combattants originaires des Etats de l’ex-Indochine française. Cette mesure a été prorogée jusqu’au 31 décembre 1997.

En dépit des revalorisations intervenues en 1994-1995, la valeur du point de pension cristallisée reste extrêmement faible dans la plupart des pays. Il est donc de la plus élémentaire justice de décristalliser ces pensions. Certes, on peut craindre qu’une augmentation brutale de cette valeur soit déstabilisante dans le contexte local. Cependant, il devrait être possible de programmer un rattrapage tenant compte de la spécificité de chaque pays et de la “ parité de pouvoir d’achat ” des pensions. Un tel mécanisme permettrait, dans le respect des équilibres financiers, de témoigner la reconnaissance de la Nation envers ceux qui l’ont défendue et libérée. Il ne comporte pas non plus les mesures annoncées par le secrétaire d’Etat visant à permettre le rachat des cotisations des périodes de stage effectuées par ces combattants dans les écoles de rééducation professionnelle de l’ONAC avant 1969 et à réduire de ces périodes la durée d’assurance exigée pour le bénéfice d’une retraite au taux plein.

Les conditions d’attribution de la carte de combattant aux anciens d’AFN est une source ancienne de contentieux entre les associations représentatives du monde combattant et les Gouvernements successifs. Il convient de rappeler que ces conditions durent être adaptées, dès 1974, aux caractéristiques du conflit d’Afrique du Nord, avec l’instauration d’une “ procédure exceptionnelle ” permettant des demandes de carte individuelles à raison de la participation à des actions de feu ou de combat.

La loi du 4 janvier 1993 relative aux conditions d’attribution de la carte du combattant a, in fine, réduit de 6 (soit 36 points) à 5 (soit 30 points) le nombre d’actions de feu ou de combat exigé dans le cadre du décompte en “ points ” de la durée de présence en unité combattante. Certaines difficultés demeurant pour un grand nombre de demandeurs, qui ne parvenaient pas à totaliser ce nombre minimum de points, le Gouvernement d’alors devait décider, par un arrêté du 30 mars 1994, d’assouplir encore les conditions d’obtention de la carte. Cet arrêté prévoyait ainsi l’attribution à tous les anciens combattants ayant participé aux opérations d’AFN une majoration de points en fonction du temps de service accompli (4 points par trimestre de présence effective avec un maximum de 20 points, chaque trimestre commencé étant réputé avoir été effectué en totalité), sans toutefois que celle-ci puisse, à elle seule, entraîner l’attribution de la carte. Le Gouvernement attendait de cette mesure qu’elle permette de donner une suite favorable à environ 25 % des demandes rejetées jusqu’alors et, par conséquent, d’attribuer, dans un délai très rapide, environ 75 000 cartes nouvelles. A terme, l’objectif était de délivrer 120 000 cartes de plus que dans les conditions antérieures. Le réexamen des demandes de cartes précédemment rejetées, effectué à partir du mois de juin 1994, permit d’attribuer environ 35 000 cartes nouvelles.

Ce résultat n’est évidemment pas apparu satisfaisant, eu égard notamment aux ambitions attachées à l’origine à la nouvelle procédure. C’est pourquoi le Front Uni des associations représentatives des anciens combattants d’AFN a souhaité remettre à l’étude le positionnement comparé des unités dans lesquelles étaient affectés les militaires du contingent et des brigades de gendarmerie, lesquelles ont été reconnues comme unités combattantes. Le ministère des anciens combattants a cependant fait observer qu’une étude réalisée en ce sens par le service historique de l’armée de terre avait montré que, loin de réduire les inégalités entre unités, l’application d’un tel critère de territorialité pour l’attribution de la carte du combattant en introduirait de nouvelles et provoquerait, en outre, un nivellement de nature à dévaloriser la carte du combattant.

Il faut rappeler, en effet, que la situation comparée des anciens combattants d’AFN par rapport à ceux des autres conflits montre que ceux-ci ne sont pas défavorisés dans l’attribution de la carte du combattant. Ainsi, 63 % des effectifs mobilisés en AFN ont reçu la carte du combattant, contre 52 % pour le conflit de 1939-1945 et 55 % pour le conflit 1914-1918. La proportion des cartes attribuées par rapport aux demandes est de 76 % pour les anciens d’AFN, alors qu’elle est respectivement de 81 % et de 92 % pour les deux autres conflits.

Il convient également de garder à l’esprit la nécessité de sauvegarder la valeur de la carte du combattant en veillant à conserver des critères suffisamment rigoureux d’attribution. Pour autant, il faut pouvoir répondre aux caractéristiques d’une guerre dans laquelle les critères “ classiques ” d’exposition au danger n’étaient pas réunis. C’est ainsi que le Front Uni a demandé, en particulier, que soit retenu un critère de territorialité en accordant la carte de combattant à tous les titulaires du titre de reconnaissance de la Nation, c’est-à-dire sur la base d’un stationnement pendant au moins trois mois en AFN, en considération de l’insécurité généralisée qui y régnait, et ceci sans que les intéressés aient besoin d’être crédités d’une action de feu ou de combat collective. Après qu’un groupe de travail se fut penché sur ces propositions, un nouvel arrêté du 14 mai 1997 a ainsi permis d’attribuer un quota de 12 points pour la possession du titre de reconnaissance de la Nation et de 6 points pour celle de la médaille commémorative des opérations en AFN, sous réserve cependant de pouvoir justifier d’au moins une action de feu ou de combat collective. Ces points sont cumulables avec ceux attribués en application de l’arrêté du 30 mars 1994. Le dernier bilan de ce nouveau dispositif montre que 5 000 cartes supplémentaires ont été attribuées.

Les associations n’étant toujours pas pleinement satisfaites des conditions d’attribution de la carte de combattant aux anciens d’AFN, l’actuel Gouvernement a engagé une nouvelle concertation qui trouve sa traduction dans la mesure annoncée le 17 octobre 1997. Il a été décidé, comme on l’a vu, de fixer une présence de 18 mois en AFN comme condition alternative à la participation à une action de feu ou de combat.

Le rapporteur insiste sur la nécessité de ne pas galvauder la carte du combattant en la distribuant de façon trop large. Cependant il lui paraît nécessaire de faire en sorte que le temps de présence en Afrique du Nord soit ramené à 12 mois au lieu de 18 actuellement pour pouvoir prétendre à la carte d’anciens combattants.

Il n’en demeure pas moins, cependant, que la meilleure base de règlement de cette question demeure les propositions présentées par le Front Uni en octobre 1996, que le ministre de l’époque, M. Pierre Pasquini, avait refusées après les avoir acceptées par l’intermédiaire de son cabinet.

S’agissant de cette question, il faut avant tout insister sur l’urgence qu’il y a à prendre une mesure, faute de quoi le nombre de bénéficiaires potentiels diminuera sensiblement au cours des prochaines années.

Depuis 1987, la troisième génération du feu considère que le respect de l’égalité des droits devrait conduire à accorder à des combattants, dont la reconnaissance avait déjà été malaisée, une mesure majeure de réparation du préjudice subi au moyen d’une retraite anticipée.

En conformité avec la disposition ayant permis aux anciens combattants des générations précédentes de prendre leur retraite de manière anticipée à l’âge de soixante ans, alors que l’âge légal était fixé à soixante-cinq ans (loi du 21 novembre 1973), les associations représentant les anciens combattants d’Afrique du Nord demandent ainsi que l’âge légal de la retraite de ces combattants soit avancé avant l’âge légal en vigueur de soixante ans, en proportion du temps qu’ils ont passé sous les drapeaux.

Le Front Uni de ces associations considère qu’une telle mesure constituerait un témoignage tangible de la reconnaissance de la Nation à l’égard de ceux qui, pour elle, ont sacrifié de longs mois de leur jeunesse, de leur force physique et de leur santé aux “ opérations de maintien de l’ordre ” en Afrique du Nord. Il souligne également que le départ en retraite anticipée d’une grande partie de la génération ayant été appelée en AFN permettrait sans doute d’améliorer la situation de l’emploi et du régime d’assurance chômage. Les incidences positives sur les finances publiques seraient ainsi de nature à compenser le surcoût de la liquidation de pensions de vieillesse avant l’âge de soixante ans, dans un contexte où la durée de cotisation exigée pour bénéficier d’une retraite au taux plein est progressivement allongée.

Le rapporteur considère que cette revendication exprime bien les sentiments d’une génération entrée dans l’âge adulte au moment des conflits de Tunisie, du Maroc et d’Algérie, ayant servi la France, durant de longues périodes le plus souvent et, qui, au terme de leur vie active, se voit fragilisée par les évolutions du marché du travail. Il est donc juste d’accorder le droit à la retraite anticipée professionnelle à ces ressortissants.

Le chiffrage d’une telle mesure a été la source, au cours de ces dernières années, d’une regrettable querelle mêlant les associations d’anciens combattants d’AFN, les parlementaires et les pouvoirs publics. Des estimations très divergentes ont en effet été produites : le ministère des anciens combattants estimait le coût de la retraite anticipée à environ 80 à 100 milliards de francs, le ministère du budget avançait le chiffre de 120 à 130 milliards, tandis que le Front Uni considérait que le dispositif serait peu coûteux du fait de la substitution de chômeurs indemnisés aux bénéficiaires de la retraite anticipée.

Face à cette situation de blocage, le précédent Gouvernement avait mis en place une commission tripartite comprenant des représentants du monde combattant, des parlementaires et des membres de l’administration, chargée de chiffrer le coût d’une mesure de retraite anticipée. Le rapporteur de cette commission avait évalué le coût net total d’une telle mesure à 151 milliards de francs en valeur 1996 pour l’ensemble de la période 1996-2004. Le Front Uni proposait, quant à lui, un mécanisme plus restrictif qu’une retraite anticipée générale, notamment en ne retenant que les assurés justifiant de quarante annuités de cotisations d’assurance vieillesse, pour un coût qu’il estimait inférieur à 40 milliards de francs (l’administration évaluant quant à elle à près de 100 milliards de francs le chiffrage de cette contre-proposition).

L’élection d’une nouvelle majorité en juin 1997 a ouvert un grand espoir alors que le précédent Gouvernement s’était contenté d’étendre le champ d’application du fonds de solidarité créé en 1992 en instituant une allocation de préparation à la retraite comme substitut à une mesure de retraite anticipée.

Cet espoir était motivé, entre autres, par les engagements pris au cours de la campagne électorale en faveur de la généralisation du mécanisme de préretraite qui bénéficie aux salariés totalisant quarante annuités d’assurance vieillesse.

Pourtant, le projet de budget des anciens combattants pour 1998 n’a comporté aucune avancée en matière de retraite anticipée des anciens d’AFN. Celui pour 1999 ne le prévoit pas davantage.

L’argumentaire du secrétariat d’Etat pour s’opposer à cette demande s’articule autour des points suivants.

Selon le secrétariat d’Etat, l’action du Parlement et du Gouvernement s’est portée en priorité sur l’amélioration de la situation des anciens combattants chômeurs en fin de droits réunissant 160 trimestres d’assurance. Par ailleurs, afin de leur garantir un revenu mensuel d’un montant équivalent à celui d’une retraite de 5600 francs, l’article 109 de la loi de finances pour 1998 a ainsi institué, dans le cadre du Fonds de solidarité, un taux majoré d’allocation différentielle. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une mesure concernant les anciens combattants encore en activité (ARPE).

Une proposition de loi du sénateur Guy Fischer, discutée au Sénat le 29 juin 1998, visait à permettre la liquidation de la retraite au taux plein pour les anciens combattants en situation de chômage de longue durée justifiant de quarante annuités validées, dans lesquelles sont comptés les trimestres passés en Afrique du Nord. Selon le secrétariat d’Etat, les raisons pour s’opposer à cette proposition de loi seraient les suivantes. Les retraites complémentaires relevant de systèmes conventionnels et non de mesures législatives, la proposition de loi qui, certes, incitait le Gouvernement à trouver des solutions positives auprès des caisses complémentaires, ne visait que les seules retraites du régime général d’assurance vieillesse. La retraite susceptible d’être accordée de façon anticipée n’aurait donc pas dépassé 5.130 francs en moyenne. Or, la plupart des anciens combattants visés par la proposition de loi perçoivent actuellement des revenus de remplacement plus avantageux, que ce soit au titre de l’allocation chômeurs âgés (d’un montant moyen de 7.726 francs par mois) et au titre du Fonds de solidarité (allocation différentielle garantissant un revenu de 5.600 francs par mois).

Conscients de cette situation, les auteurs de la proposition de loi offraient d’ailleurs aux anciens combattants chômeurs en fin de droits et justifiant de quarante annuités de cotisations validées, un régime optionnel : soit le dispositif de retraite anticipée, soit le maintien des mesures de solidarité.

Or, le secrétariat d’Etat fait valoir le fait qu’une telle option n’est pas autorisée par les législations instituant les revenus de remplacement versés aux chômeurs, qui prévoient la suppression automatique de ces prestations dès que les conditions du droit à la retraite sont remplies. Dès lors, l’adoption de la proposition de loi aurait signifié que la liquidation d’office de la retraite avant 60 ans aboutissait pour la plupart des personnes concernées à une diminution de leurs revenus. Selon le secrétariat d’Etat, plus de 40.000 anciens combattants se seraient ainsi trouvés dans une situation plus défavorable, alors que la proposition de loi prévoyait une amélioration pour 15.000 d’entre eux.

C’est cette “ conséquence inévitable, issue des dispositions du code du travail (article L. 351-19) et de l’article 125 (modifié en 1995, 1996 et 1997) de la loi de finances pour 1992 ” que le secrétariat d’Etat aurait voulu éviter en faisant en sorte que la proposition de loi ne puisse pas être adoptée en invoquant, au nom du Gouvernement, l’irrecevabilité financière.

Lors de son intervention devant le Congrès de la FNACA le 18 octobre 1998, le rapporteur s’est exprimé dans les termes suivants :

“ J’interviendrai avec force lors des débats parlementaires afin que les anciens combattants puissent bénéficier de la retraite anticipée avant 60 ans en fonction du temps passé sous les drapeaux en Afrique du Nord.

“ Je précise que dans mon esprit, il s’agit d’un droit et non d’une obligation. Cette question est d’une urgence extrême, et il est absolument indispensable que les anciens combattants, qui ont cotisé quarante annuités, puissent bénéficier de la retraite anticipée à taux plein, complémentaire comprise. 1999 est la dernière année au cours de laquelle cette question peut être prise en compte. ”

Il apparaît clairement que les arguments invoqués par le secrétariat d’Etat ne sont pas fondés du point de vue juridique. Dans une perspective politique, la question de la retraite anticipée ne peut être plus longtemps passée sous silence.

Il faut rappeler, à cet égard, que M. Lionel Jospin lui-même dans une lettre en date du 8 mai 1997 adressée au Président de la Fédération nationale des anciens combattants, M. Wladyslas Marek notait : “ Dans un premier temps, nous nous engageons à accorder la retraite anticipée pour les chômeurs en fin de droits justifiant de quarante annuités de cotisations diminuées du temps passé en Afrique du Nord. Cette mesure constituerait un début de reconnaissance envers les anciens combattants d’Afrique du Nord et permettrait de répondre à un certain nombre de cas difficiles. ”

CONCLUSION

La présentation du projet de budget des anciens combattants pour 1999 a provoqué, de façon légitime, un réel mécontentement au sein des associations représentatives du monde combattant et n’a pas manqué de susciter un certain étonnement de la part d’un grand nombre de parlementaires.

Certes, toutes les revendications ne peuvent sans doute pas être satisfaites au cours d’une même année pour des raisons budgétaires évidentes. C’est pourquoi il est souhaitable de hiérarchiser correctement les priorités et de privilégier les mesures concrètes. La période de relative aisance qu’a connue il y a quelques années le ministère des anciens combattants en termes de moyens budgétaires et en personnel, liée à la diminution du nombre des pensionnés et à la possibilité pour le ministère de conserver les crédits non utilisés liés à cette évolution, est aujourd’hui révolue.

En l’état, le projet de budget pour 1999 apparaît inacceptable et nécessite de la Représentation nationale qu’elle réclame des avancées importantes au nom des anciens combattants. Cette démarche ne consiste pas, bien entendu, à militer pour le maintien, voire l’augmentation de dépenses qui n’apparaîtraient plus justifiées, mais à attirer l’attention de l’Assemblée nationale sur :

·  l’application de l’engagement solennel de la Nation par la loi du 31 mars 1919 sur le droit à réparation et ce que cela implique dans le cadre de l’égalité des droits entre générations de combattants ;

·  les distorsions et écarts accumulées vis-à-vis de cet engagement de la Nation, qui ont favorisé au cours des dernières années l’émergence et le durcissement de véritables contentieux opposant le secrétariat d’Etat au monde combattant.

Nombreux sont les parlementaires qui, se sentant proches des aspirations du monde combattant, peuvent par leurs actions contribuer à la résorption d’une partie de ce contentieux, sans pour autant entraîner des coûts financiers insurmontables pour le budget de l’Etat.

L’absence regrettable de réelle mesure nouvelle dans le budget de 1999 - le deuxième présenté par le Gouvernement soutenu par la nouvelle majorité - risque d’être interprétée par le monde combattant comme un reniement intolérable. Les engagements pris doivent être tenus.

Le projet de budget doit être amendé pour 1°) permettre la suppression du passage de six mois dans l’allocation différentielle pour pouvoir prétendre à l’allocation de préparation à la retraite, 2°) prévoir le relèvement de la référence servant de base de calcul du plafond majorable des rentes mutualistes à 105 points d’indice de PMI (au lieu de 100), 3°) ramener le temps de présence en Afrique du Nord nécessaire pour pouvoir prétendre à la carte de combattant de 18 à 12 mois, 4°) permettre à tous les anciens d’AFN de faire valoir leur droit à la retraite anticipée, 5°) rétablir les crédits sociaux de l’ONAC à leur niveau prévu en loi de finances initiale pour 1997.

Par ailleurs, le rapporteur souhaite réaffirmer avec force que le secrétariat d’Etat doit demeurer distinct du ministère de la défense. Il faut, en la matière, faire respecter quelques principes simples et essentiels parmi lesquels figurent :

* la nécessaire sauvegarde de la spécificité françaises du monde combattant,

* le respect de l’imprescriptible droit à réparation,

* le maintien d’un ministère et d’un budget autonomes des anciens combattants dans le budget de l’Etat,

* enfin la reconnaissance concrète du rôle du monde des anciens combattants.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a examiné, sur le rapport pour avis de M. Maxime Gremetz, les crédits des anciens combattants pour 1999, au cours de sa première séance du mercredi 4 novembre 1998.

Après l’exposé du rapporteur pour avis, M. François Rochebloine a regretté que le secrétaire d’Etat n’ait pas été auditionné par la commission et a souligné certains points positifs du budget : la reconnaissance de la notion de “ guerre ” pour les événements d’Algérie, l’ouverture du dispositif ARPE à tous les anciens combattants totalisant quarante annuités de cotisations ainsi que le dégagement de 20 millions de francs pour cette mesure, enfin, le rétablissement des crédits sociaux de l’ONAC diminués en 1998.

De nombreux points négatifs et de graves insuffisances doivent cependant être relevés :

- l’évolution à la baisse des crédits globaux;

- la non-suppression de la période de stage de six mois pour le passage de l’allocation différentielle à l’allocation de préparation à la retraite (APR);

- l’insuffisante augmentation (de 95 à 100 points) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable, qui devrait au moins être portée à 102 points d’indice de pension militaire d’invalidité;

- la non-réduction du temps de présence nécessaire en Afrique du Nord à l’obtention de la carte du combattant;

- l’absence de mesures en matière de retraite anticipée, qui aurait pu, dans un premier temps, être ouverte aux anciens combattants d’Algérie, chômeurs en fin de droits;

- la non-résolution des problèmes de calcul du rapport constant.

Pour toutes ces raisons, le groupe UDF, malgré la bonne volonté manifeste du secrétaire d’Etat, ne pourra pas approuver le budget en l’état.

Le président Jean Le Garrec a reconnu que l’audition de M. Jean-Pierre Masseret aurait permis d’éclairer certaines de ces questions, mais a rappelé que l’ordre du jour très chargé de la commission n’avait pas permis cette audition.

M. Denis Jacquat s’est interrogé sur le calendrier retenu pour le règlement des demandes spécifiques des anciens combattants d’Alsace-Moselle, dont beaucoup sont aujourd’hui très âgés.

M. Georges Colombier, après s’être félicité de la qualité du dialogue entre le secrétaire d’Etat et le monde combattant et de la mise en place d’une politique de la mémoire servie par la création d’emplois jeunes, a souhaité que le budget prenne en compte les mesures suivantes :

- l’augmentation à 102 points d’indice PMI de la référence servant de base de calcul du plafond majorable de la rente mutualiste;

- l’accroissement des crédits consacrés au financement du mécanisme ARPE;

- la suppression du stage de six mois prévu pour le passage à l’APR;

- l’ouverture du droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants d’Algérie;

- l’abaissement à quinze mois du temps de présence nécessaire en Afrique du Nord pour l’obtention de la carte du combattant;

- une transparence accrue pour le calcul du rapport constant;

- la modification des conditions d’attribution du titre de reconnaissance de la Nation (TRN), comme le propose le rapporteur;

- la simplification des modalités d’attribution de la carte de combattant volontaire de la Résistance (CVR);

- l’affirmation d’un droit à réparation.

Pour toutes ces raisons, le groupe DL ne votera pas le budget.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a approuvé la position et les propositions d’amendements du rapporteur, notamment en ce qui concerne la suppression du délai de six mois pour le passage à l’APR, l’abaissement du temps de service nécessaire pour l’obtention de la carte du combattant et la nécessaire restauration des crédits sociaux de l’ONAC.

En ce qui concerne la retraite anticipée, il serait intéressant de disposer d’un chiffrage de l’évolution du coût de la mesure, qui concernera nécessairement un nombre de plus en plus réduit de personnes, et notamment d’une évaluation du coût des propositions de M. François Rochebloine, qui tend à limiter la mesure aux seuls chômeurs en fin de droits.

En tout état de cause, le groupe RPR ne peut pas approuver ce budget en l’état.

M. Jean-Jacques Weber, après avoir fait part de ses critiques concernant l’absence de mesures relatives à la retraite anticipée pour les anciens combattants d’AFN et l’insuffisance du relèvement du taux de la rente mutualiste, a souhaité une clarification des critères d’attribution des pensions de l’ONAC.

M. Alain Néri a constaté que le budget marquait la volonté du secrétaire d’Etat d’améliorer les conditions de vie des anciens combattants et de prolonger les efforts déjà entrepris en 1998.

En ce qui concerne plus particulièrement la retraite anticipée, on peut considérer que les engagements pris par le Premier ministre ont été tenus puisque, grâce à un amendement au projet de loi de finances en 1998, 5 600 francs nets par mois ont été accordés à tous les chômeurs en fin de droits anciens combattants d’Afrique du Nord. Le présent budget propose une nouvelle avancée significative sur ce problème en créant un droit d’accéder au mécanisme ARPE pour tous les anciens combattants d’AFN ayant cotisé pendant quarante ans, en faisant en sorte que le temps du service soit compris dans la comptabilisation des trimestres de cotisations.

Le budget pourrait cependant être amélioré sur un certain nombre de points :

- le relèvement à 102 points (au lieu des 100 points proposés) de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente mutualiste,

- la baisse de dix-huit à quinze mois pour le temps de présence nécessaire à l’attribution de la carte de combattant d’AFN,

- l’augmentation de 5 millions de francs des crédits sociaux de l’ONAC afin de retrouver leur niveau de 1997,

- la suppression du stage de six mois en allocation différentielle nécessaire pour pouvoir bénéficier de l’allocation de préparation à la retraite.

Le groupe socialiste approuvera le budget des anciens combattants pour 1999.

En réponse aux intervenants, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a donné les indications suivantes :

- Un groupe de travail devrait être constitué en 1999 afin d’examiner les problèmes spécifiques aux anciens combattants d’Alsace-Moselle.

- Concernant le rapport constant, la réflexion est actuellement au point mort, le groupe de travail qui a été constitué sur cette question ne se réunissant pas de manière régulière.

- Les chiffrages en matière de retraite anticipée restent très variables selon les modes de calcul ; le dernier chiffrage fourni par les associations évalue le coût de la mesure pour les personnes encore concernées à environ 10 milliards de francs, tandis que les chiffrages du secrétariat d’Etat oscillent entre 120 à 130 milliards de francs.

- Un accord semble pouvoir se dégager au sein de la commission en faveur, d’une part, du relèvement à 102 points de la référence servant de base au calcul du plafond majorable de la rente mutualiste et, d’autre part, de l’abaissement à quinze mois de la durée minimale nécessaire pour l’obtention de la carte d’ancien combattant d’AFN.

- Le mécanisme ARPE proposé par le projet de budget ne concernera que 401 personnes d’ici trois ans, ce qui est nettement insuffisant, d’autant qu’il ne s’applique pas aux chômeurs.

Après avoir considéré que ses demandes n’étaient pas maximalistes, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a confirmé qu’il ne pouvait pas approuver le budget en l’état et a rappelé que le Congrès de la FNACA avait solennellement demandé aux parlementaires de rejeter tout budget qui ne contiendrait pas de mesures relatives à la retraite anticipée.

La commission est passée ensuite à l’examen des amendements.

Le président Jean Le Garrec a indiqué que les amendements dont la commission était saisie n’étaient pas recevables au regard de l’article 40 de la Constitution au respect duquel il est tenu de veiller et qu’en conséquence, après leur discussion, il les déclarerait irrecevables et ne les mettrait pas aux voix.

M. Georges Colombier a souligné que l’objectif visé par la présentation des amendements était d’ouvrir le débat sur des questions essentielles pour les droits des anciens combattants.

M. François Rochebloine a exprimé son désaccord sur la décision de ne pas laisser la commission se prononcer sur les amendements déposés, en considérant qu’il appartient à la seule commission des finances de juger de leur recevabilité.

M. Bernard Accoyer a vivement regretté que les amendements ne soient pas mis aux voix.

Le président Jean Le Garrec a rappelé que l’article 86, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale donne autorité à tout président de commission d’apprécier la recevabilité financière des amendements présentés dans sa commission.

M. Alain Néri a proposé que le rapporteur reprenne dans son rapport l’ensemble des propositions exprimées dans les amendements.

Le rapporteur pour avis a rappelé que, lors de l’examen des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1998, la commission avait adopté trois amendements en dépit de leurs implications financières certaines.

M. Alain Néri a noté que la situation était alors différente puisque le financement des trois amendements adoptés l’année dernière avait été prévu dans le vote de l’article d’équilibre, le Gouvernement ayant décidé d’accorder 40 millions de francs de crédits supplémentaires au budget des anciens combattants afin de satisfaire certaines demandes.

Le président Jean Le Garrec a proposé que les groupes expriment clairement leur avis sur chaque amendement, et que le compte rendu de la commission fasse ainsi état de la position de chacun.

Article 45

(Titre IV, Etat B - anciens combattants)

Mesures nouvelles

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a présenté un amendement visant à augmenter les crédits sociaux de l’ONAC de 5 millions de francs afin de les rétablir à leur niveau de 1997.

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en sa faveur par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

Article 76

(article L. 321-9 du code de la mutualité)

Relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant

La commission a examiné deux amendements, l’un de M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, visant à augmenter le montant de la rente mutualiste donnant lieu à majoration de l’Etat en portant la référence servant de calcul à 105 points d’indice de pension militaire d’invalidité (PMI), l‘autre de M. François Rochebloine visant à porter cette référence à 102 points d’indice ( au lieu de 100 comme cela est prévu dans le projet de loi de finances pour 1999).

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a indiqué que l’augmentation de la référence à 102 points d’indice de PMI lui paraissait raisonnable et a retiré son amendement. Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de cette proposition par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

Après l’article 76

La commission a examiné un amendement présenté par M. François Rochebloine visant à mettre fin aux disparités observées dans le montant des pensions entres des anciens combattants souffrant pourtant de handicaps similaires. Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de cette proposition par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

La commission a ensuite examiné trois amendements, l’un de M. Maxime Gremetz, visant à abaisser le temps de présence nécessaire en Afrique du Nord de dix-huit à douze mois pour pouvoir prétendre à l’attribution de la carte de combattant, le deuxième identique de M. François Rochebloine ayant le même objet, et un troisième amendement - de repli - de M. François Rochebloine prévoyant un abaissement du temps de présence à quinze mois.

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de la proposition contenue dans l’amendement prévoyant l’abaissement de la durée de service à quinze mois, par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier, après que le rapporteur et M. François Rochebloine ont retiré leurs amendements fixant cette durée à dix-huit mois.

La commission a ensuite examiné un amendement de M. Maxime Gremetz visant à accorder la retraite anticipée professionnelle à tous les anciens combattants d’Afrique du Nord.

M. Alain Néri a estimé que la proposition contenue dans cet amendement était déjà satisfaite grâce à la mesure concernant l’ARPE figurant à l’article 75 du projet de loi de finances pour 1999.

M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a, au contraire, considéré que l’ARPE ne concernerait que les salariés et ne bénéficieraient donc pas aux anciens combattants chômeurs. Or l’amendement déposé vise à accorder un droit à la retraite anticipée pour l’ensemble des anciens combattants, qu’ils soient chômeurs ou qu’ils exercent une activité professionnelle.

Les groupes communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement par les voix de Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier. M. Alain Néri a donné, au nom du groupe socialiste, un avis contraire.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

La commission a ensuite examiné un amendement de repli, présenté par M. François Rochebloine, et visant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs en fin de droits. Les groupes communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement par les voix de M. Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier. M. Alain Néri a donné, au nom du groupe socialiste, un avis contraire pour le même motif que celui avancé précédemment.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

M. François Rochebloine a retiré un amendement visant calculer la pension des assurés ayant participé au delà de la durée légale de leur service militaire entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 aux opérations effectuées en Afrique du Nord, en tenant compte du taux normalement applicable à l’âge de 65 ans lorsque, sur leur demande, leur pension est liquidée par anticipation.

La commission a examiné deux amendements, l’un présenté par M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, l’autre par M. François Rochebloine, visant tous deux à supprimer la condition de perception pendant une période de six mois consécutifs de l’allocation différentielle pour pouvoir ensuite prétendre à l’obtention de l’allocation de préparation à la retraite (APR).

Les groupes socialiste, communiste, RPR, UDF et DL se sont exprimés en faveur de l’amendement, par les voix de MM. Alain Néri, Patrick Malavieille, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. François Rochebloine et George Colombier.

Le président Jean Le Garrec a déclaré l’amendement irrecevable en application de l’article 86, alinéa 4 du Règlement.

A l’issue de l’examen de ces amendements, M. Maxime Gremetz, rapporteur pour avis, a déclaré qu’il s’abstiendrait sur le vote des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1999.

M. Georges Colombier, au nom des groupes UDF et DL, a émis un avis défavorable, en précisant que cette position pouvait être révisée si les mesures nécessaires étaient annoncées en séance publique dans le sens souhaité par les amendements présentés.

M. Alain Néri a émis, pour le groupe socialiste, un avis favorable.

M. Patrick Malavieille a déclaré que le groupe communiste s’abstenait.

La commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits des anciens combattants et victimes de guerre pour 1999 et des articles 75 et 76 du projet de loi de finances.

ANNEXES

ANNEXE 1

Effectifs budgétaires

* Maisons de retraites et écoles de rééducation professionnelle

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 2

Evolution des effectifs budgétaires et réels du secretariat d’etat

de 1993 à 1997

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 3

Interventions en faveur de la mémoire de l’information historique

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 4

Subventions de fonctionnement à l’ONAC et à l’INI

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 5

Evolution des crédits consacres aux soins

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 6

credits initiaux, crédits ouverts et depenses nettes (CP)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 7

Fonds de solidarité pour les anciens combattants d’afrique du nord et d’Indochine (chapitre 46-10)

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 8

L’aide sociale

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

ANNEXE 9

Dépenses nettes de la dette viagère

(en millions de francs)

Source : rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997 (juillet 1998)

* * *

1 Ces 100 emplois doivent être créés dans les services départementaux de l’ONAC et seront orientés vers la transmission de la mémoire et le développement des valeurs civiques

2 Voir annexe 4, page 61.

3 Il est toutefois vrai que reconnaître que ce conflit était une “ guerre ” pose un certain nombre de problèmes juridiques. L’attribution de la campagne double en est un, étant souligné que l’inégalité fondamentale est celle qui perdure entre fonctionnaires, qui bénéficient déjà de la campagne simple -soit un doublement de la durée passée en Afrique du Nord prise en compte pour la retraite -, et salariés du secteur privé qui n’ont droit à une bonification de trois mois que lorsqu’ils ont été présents plus de 18 mois.

4 Voir annexe 3, page 60.

5 Pensionnés inclus dans ceux de la guerre 39-45.

6 TRN : titre de reconnaissance de la Nation

7 Voir annexe 9, page 64.

8 Rapport sur l’exécution des lois de finances pour l’année 1997, publié en juillet 1998.

9 Cette diminution s’effectuera par le seul jeu du non-remplacement des départs à la retraite, tout en permettant le recrutement, si nécessaire, d’une vingtaine d’agents là où cela paraîtrait utile. Cette baisse des effectifs devrait porter principalement sur les services déconcentrés, plus sensibles par nature à la baisse de l’activité actuellement ressentie, du fait de la diminution des parties prenantes. Les départs portent principalement sur les agents de catégorie C permettant ainsi de poursuivre l’amélioration des qualifications des fonctionnaires du secrétariat d’Etat.

10 Voir annexe 1 et 2, pages 59 et 60.

11 Il faut relever le transfert d’un poste de sous-directeur du secrétariat d’Etat.

12 C’est pourquoi dès 1998, l’INI a obtenu la création de trois postes médicaux : un emploi de médecin résident, un emploi d’interne et un emploi de praticien odontologiste. On notera cependant que ces trois emplois représentent un très faible effort au regard des implications de la diminution des effectifs du contingent. Par ailleurs, un emploi d’attaché d’administration centrale avait été transféré du secrétariat d’Etat aux anciens combattants vers l’INI pour assurer la gestion du réseau multimédia et la prise en charge du service de communication nouvellement créé.

13 Voir annexe 7, page 63.

14 Entre 1995 et 1997, le nombre de titulaires de l’APR est passé de 1.593 à 10.998 et le montant mensuel moyen de l’allocation de 5.791 francs à 6.159 francs. En 1997, les dépenses de l’APR ont ainsi représenté 682 millions de francs.

15 Voir annexe 8, page 64.

16 Voir annexe 5, page 61.

17 Ces dotations qui ont pour objet d’aider ces associations à s’acquitter de leurs frais de fonctionnement, constituent un moyen de soutenir leur action. Tel est l’objet de l’article 10 “ associations, oeuvres diverses et secours ” qui figure au chapitre 46-04. Cet article crédité de 1,77 million de francs en loi de finances pour 1998 bénéficie d’une mesure nouvelle de 200.000 francs pour 1999 dans le but de soutenir financièrement les nouvelles associations d’anciens combattants.

18 Le dispositif de l’ARPE est en effet fondé sur une condition importante qui subordonne la cessation d’activité et le versement subséquent de l’allocation à l’accord de l’employeur. Cet accord entraîne la rupture du contrat de travail du fait du commun accord des parties et l’obligation, pour cet employeur, de procéder à une ou plusieurs embauches compensatrices de demandeurs d’emplois.

19 Du fait de la modification exposée plus haut des procédures de versement aux organismes mutualistes des sommes correspondant à la majoration par l’Etat des rentes mutualistes constituées par les titulaires de la carte de combattant et du titre de reconnaissance de la Nation

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