N^° 1112

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)

TOME VIII
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
ACTION SOCIALE ET LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

PAR M. Serge JANQUIN

Député.

___

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

SOMMAIRE

—

INTRODUCTION : UN BUDGET PRIORITAIRE 5

I.- LE REVENU MINIMUM D’INSERTION 7

A. UN RALENTISSEMENT DU RYTHME DE PROGRESSION DU RMI 7

1. Évolution des crédits budgétaires 7

2. Évolution des effectifs 7

B. UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DU DISPOSITIF EN 1997 ET 1998 9

1. Une accélération du flux d’entrées et de sorties 9

2. L’évolution satisfaisante des effectifs au premier semestre 1998 10

3. L’accès des bénéficiaires du RMI au dispositif “ emploi-jeunes ” 11

C. LES DÉPENSES D’INSERTION 12

1. Les dépenses d’insertion de l’Etat 12

2. Les dépenses d’insertion des départements 12

3. Les actions d’insertion 13

4. La redynamisation des politiques d’insertion 14

D. LE RMI DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 15

1. Le dispositif dans les DOM 16

2. Les résultats de l’insertion 17

II.- LES PERSONNES HANDICAPÉES 19

A. LES RESSOURCES DES PERSONNES HANDICAPÉES 21

B. LE PROGRAMME DE DÉVELOPPEMENT DES STRUCTURES D’ACCUEIL 22

1. Le programme 1988-2003 22

2. L’objectif d’intégration 24

C. LES PERSPECTIVES 25

1. Le programme “ nouveaux services - nouveaux emplois ” 25

2. La réforme de la loi d’orientation en faveur des personnes handicapées 25

III.- APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS 27

A. GARANTIR L’ACCÈS À L’EMPLOI 28

1. Le programme TRACE 28

2. Le renforcement de l’accompagnement social individualisé 29

B.- MIEUX AGIR CONTRE LA FORMATION DES EXCLUSIONS 29

1. Les travailleurs sociaux 29

2. La création d’un Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion 30

C. FAIRE FACE À L’URGENCE SOCIALE 31

1. Le dispositif de veille sociale et d’accueil d’urgence 31

2. L’accueil en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) 33

3. Les aides financières d’urgence 34

TRAVAUX DE LA COMMISSION 37

UN BUDGET PRIORITAIRE

Le budget de la solidarité traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la mise en œuvre du programme et de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Ainsi, près de 1,8 milliard de francs en mesures nouvelles est consacré à l’application de la loi d’orientation du 29 juillet 1998 : 1 milliard pour ajuster les moyens du revenu minimum d’insertion (RMI) et 742 millions destinés à des interventions à caractère social.

La progression du budget est près de deux fois supérieure à la norme de 2,2 % fixée pour le budget de l’Etat en 1999, soit une augmentation de 4,3 % des crédits.

D’un montant total de 66,6 milliards (hors nouvelle prise en charge par l’Etat de l’allocation de parent isolé), le budget recouvre des crédits divers engagés au titre de l’aide sociale de l’Etat, de l’action sociale et au titre du financement de minima sociaux tels que le RMI ou l’allocation aux adultes handicapés.

Deux objectifs ont prévalu dans la construction de ce budget prioritaire : la lutte contre les exclusions et le soutien aux populations les plus fragiles.

I.- LE REVENU MINIMUM D’INSERTION

Les crédits budgétaires inscrits en loi de finances (initiale et rectificative) au titre de l’allocation du RMI ont évolué comme suit depuis 1991 :

(en millions de francs)

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité

Après avoir pratiquement quadruplé entre 1989 et 1996, la croissance des crédits du RMI a commencé à se ralentir (4,4 % en 1996 contre 14,6 % en 1995).

Pour 1999, la dotation budgétaire s’élève à 26,4 milliards de francs, ce qui représente une progression de 4,23 %. Outre la revalorisation annuelle de l’allocation, (1,2 %), cette dotation prévoit une hausse de la dépense en volume de 3 %.

Cette dotation prend en compte une croissance modérée du nombre des allocataires. En effet, si l’effort de mobilisation des dispositifs d’insertion dans l’emploi en direction des bénéficiaires du RMI porte ses fruits, on peut espérer une stabilisation du nombre des bénéficiaires à la fin de 1998.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du nombre des bénéficiaires du RMI depuis 1991.

En 1997, malgré un contexte de baisse du chômage en fin d’année, la hausse est de 5,7 %, soit un résultat se situant dans la moyenne des deux années précédentes.

En 1997, le RMI a été attribué à 1 067 901 allocataires dont 956 596 en métropole et 117 305 dans les départements d’outre-mer. En prenant en compte les conjoints et les enfants, 2 030 000 personnes sont concernées par le dispositif.

Ces chiffres doivent cependant être compris en liaison avec ceux relatifs aux nombres d’entrées et de sorties du RMI. Près de 50 % des bénéficiaires du RMI sont entrés dans le dispositif depuis moins de deux ans.

Le profil des bénéficiaires, dix ans après la création du RMI

Le profil des bénéficiaires a très peu évolué depuis la création du dispositif en 1998.

·  Des personnes vivant seules, en majorité

Les personnes isolées, sans enfant ni personne à charge, sont largement majoritaires puisqu’elles représentent près de 60 % de l’effectif. Il s’agit en grande partie d’hommes seuls : 213 323 femmes pour 402 462 hommes. Le reste de l’effectif est composé à égalité de familles monoparentales (20 %) et de personnes vivant en couple (20 %). Globalement, il y a donc autant d’hommes que de femmes.

·  Une population relativement jeune

Trois allocataires sur dix ont moins de trente ans alors que la condition d’âge interdit l’entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf s’ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l’inverse sous-représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. La prépondérance des jeunes s’explique par la plus faible proportion de personnes ayant des droits d’indemnisation au chômage et la plus forte proportion de personnes isolées.

La part des 25-29 ans reste stable depuis 1989, alors que le nombre d’allocataires a été multiplié par trois.

Les nouveaux entrants au RMI sont plus jeunes que l’ensemble des allocataires, mais sortent plus vite du dispositif.

·  Le problème essentiel du logement autonome

Un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et près de 10 % ne disposent pas d’un logement décent ou sont SDF.

La situation moyenne des bénéficiaires du RMI s’est pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif : la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté sensiblement depuis 1988 (plus de 10 %) et atteint 51,8 % en 1999.

·  Le RMI comme dernier “ filet de sécurité ”

Le montant moyen de l’allocation de RMI s’élève en décembre 1997 à 1 953 francs en métropole et 1 643 francs dans les départements d’outre-mer, par mois et par famille. Un peu moins d’un tiers des allocataires perçoit des revenus autre que le RMI.

Le fait marquant de 1997 est l’accélération de la rotation des effectifs et notamment la progression importante du nombre de sorties du dispositif. Plus de 365 000 allocataires ont ainsi quitté le dispositif en 1997, soit 10 % de plus qu’en 1996. Les sorties annuelles représentent désormais plus de 35 % de l’effectif des allocataires.

Cette rotation importante des effectifs montre que au moins pour une partie des allocataires, il n’y a pas installation dans un processus d’assistance.

Une étude IGAS-IGF de 1995 a montré que les entrées au RMI sont étroitement corrélées avec le nombre de personnes ayant déposé, sans qu’elle aboutisse, une demande d’indemnisation du chômage auprès de l’UNEDIC.

Ces situations ont pratiquement doublé depuis 1992 sous le double effet de la réforme des allocations chômage engagée à cette époque par l’UNEDIC et de la croissance de la précarité sur le marché du travail. Les entrées au RMI ont suivi cette évolution. Toutefois, la croissance des entrées au RMI a, depuis quelques mois, un rythme moins élevé que celui très soutenu des rejets d’indemnisation par l’UNEDIC.

30  % des allocataires sont dans le dispositif depuis moins d’un an, 20 % depuis plus de 5 ans et 9 % le sont depuis sa création.

Les nouveaux entrants au RMI

·  Ce sont pour l’essentiel des jeunes (40 % ont moins de 30 ans) qui ont, avant tout, des difficultés d’insertion professionnelle et se trouvent, de ce fait, sans emploi et sans ressources.

·  Ils sont plus diplômés que l’ensemble des allocataires : 25 % ont le baccalauréat ou plus.

·  75 % n’ont pas connu de difficultés importantes dans leur enfance.

·  50 % sont des personnes seules, sans enfants à charge, hébergées par leurs parents.

·  50 % sont au chômage avant l’entrée dans le dispositif.

·  6 % sortent directement des études.

Un entrant sur trois ne perçoit plus l’allocation un an après son entrée dans le dispositif.

Les premières estimations fournies par la CNAF, concernant les résultats du premier semestre, font état d’un taux de croissance de l’ordre de 1,9 %. Cette croissance a surtout été constatée au premier trimestre (+ 1 % par mois). Depuis le mois de mars, la tendance est à une lente décrue des effectifs.

Ce résultat, s’il est confirmé, serait le moins défavorable pour cette période depuis l’origine du RMI. L’amélioration est due notamment à la baisse des entrées dans le dispositif alors que les sorties ont continué à progresser. L’amélioration de la conjoncture économique et notamment la baisse du chômage semblent donc produire des premiers effets visibles sur l’évolution des effectifs RMI.

La loi du 16 octobres 1997 relative au développement d’activités pour l’emploi des jeunes n’a pas vocation à favoriser spécifiquement l’insertion des bénéficiaires du RMI. Premièrement, elle concerne le développement de nouveaux emplois et de nouveaux services et n’est pas à ce titre un instrument prioritairement tourné vers les publics en difficulté. Deuxièmement elle vise l’insertion des jeunes de moins de 25 ans et sauf charge de famille, les jeunes de moins de 25 ans n’ont pas accès au dispositif RMI.

Mais les emplois-jeunes sont aussi ouverts aux jeunes de moins de trente ans n’ayant pas assez travaillé pour s’être ouvert des droits à l’indemnisation chômage. Or, la plupart des bénéficiaires du RMI de moins de trente ans sont dans ce cas.

La circulaire DIRMI n° 97/834 relative à la dynamisation des politiques d’insertion a incité à l’accès d’un nombre significatif de jeunes bénéficiaires du RMI à ces emplois.

Comme l’a montré une étude du CREDOC de 1995, le profil des jeunes allocataires n’est pas celui de la grande exclusion mais plutôt celui de la précarisation de l’emploi. La majorité d’entre eux connaît une alternance de périodes de travail suivies d’un retour au RMI. A cet égard, les jeunes bénéficiaires du RMI ne peuvent qu’être concernés par les emplois-jeunes.

Actuellement, le taux d’accès au niveau national est de 4,5 %. Ce sont les associations et les collectivités territoriales qui ont le plus contribué au recrutement de bénéficiaires du RMI.

La loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 sur les emplois-jeunes a autorisé les départements à imputer sur les crédits d’insertion du RMI la contribution qu’ils apportent au financement d’un poste de travail pourvu par un jeune qui à la date de l’embauche bénéficiaire du RMI. Cette imputation est toutefois limitée à la première année du contrat de travail et à 20 % du montant de l’aide de l’Etat prévue par la convention.

L’Etat finance entièrement l’allocation de RMI mais partage avec les départements la charge des dépenses d’insertion et des droits sociaux connexes qui permettent notamment de faire bénéficier l’allocataire et sa famille de la couverture maladie et de l’aide au logement. L’Etat assure les quatre cinquièmes du coût total du RMI.

Les dépenses d’insertion à la charge de l’Etat se sont réparties de la façon suivante en 1997 :

- mesures pour l’emploi : 6,7 milliards de francs,

- crédits d’insertion dans les DOM : 0,8 milliard de francs,

- frais de gestion directe : 0,25 milliard de francs.

S’y ajoutent les majorations d’aide au logement pour un montant estimé à 1 milliard en 1997 et l’aide médicale au profit des personnes sans résidence stable pour un montant d’environ 400 millions.

Les crédits d’insertion des départements résultent de l’obligation légale d’inscrire à leurs budgets un montant égal à 20 % des sommes versées par l’Etat l’année précédente, au titre de l’allocation afin de financer des actions d’insertion pour les bénéficiaires du RMI. Les crédits d’insertion s’élèvent à 4,46 milliards de francs en 1997 (France entière).

Le taux de consommation globale de ces crédits s’est nettement amélioré, même si ces moyennes cachent des disparités parfois importantes selon les départements.

Les contrats d’insertion formalisent le projet d’insertion sur lequel s’engage le bénéficiaire et la collectivité par l’intermédiaire de la commission locale d’insertion (CLI).

711 797 contrats d’insertion ont été signés ou renouvelés en 1997 en métropole, soit une augmentation de 12,7 % par rapport à 1996. Cette progression, deux plus importante que la hausse du nombre d’allocataires (5,8 %), est la plus forte enregistrée ces trois dernières années. Le nombre de contrats en cours s’élève à 419 056 contre 400 700 en 1996.

Les crédits d’insertion engagés en 1996 par les départements ont été orientés vers les actions suivantes (sous réserve de la difficulté à isoler les actions d’insertion mixtes ou multidimensionnelles) :

- frais de structure : 14 %

Les conseils généraux peuvent financer sur les crédits d’insertion du RMI une partie des frais de structure (fonctionnement du conseil départemental d’insertion, des commissions locales d’insertion ou des cellules d’appui) pour un taux maximum de 10 %.

- aide médicale : 15 %.

En application de la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992, les conseils généraux peuvent imputer forfaitairement trois points de leurs dépenses d’insertion au titre de l’aide médicale.

- actions de santé : 4 %

- logement : 11 %

- insertion sociale : 27 %

- insertion professionnelle : 41 %

- aide méthodologique : 2 %.

Le taux des dépenses consacrées à l’insertion professionnelle arrive donc au premier rang des dépenses d’insertion. Le contrat d’insertion vise d’abord à réaliser un bilan professionnel ou à aider à la recherche d’un emploi, d’un stage ou d’une formation.

Le RMI en tant qu’allocation n’est pas remis en cause. Il est le “ dernier filet de sécurité ” de notre système de protection sociale. Il garantit des ressources minimales à toute personne de plus de 25 ans frappée par la pauvreté (définie par référence à un seuil de revenu). En revanche, le volet insertion du RMI est généralement considéré comme insuffisant. La pauvreté ne se résume pas à une insuffisance de ressources, elle est aussi exclusion tant sur le plan du travail, de l’éducation, de la santé, du logement que sur le plan des relations sociales. Les bénéficiaires du RMI sont avant tout des chômeurs non indemnisés, victimes de la précarisation du travail et très majoritairement aptes à retrouver un emploi, pour autant que des propositions leur soient faites.

Il importe donc que la dynamique d’insertion du RMI soit activement relancée. C’est le but affiché par la circulaire n° 97-8434 du 31 décembre 1997 de la ministre de l’emploi et de la solidarité concernant les politiques d’insertion (circulaire DIRMI n° 97/8434 du 31 décembre 1997).

La ministre de l’emploi et de la solidarité a assigné quatre objectifs prioritaires aux politiques d’insertion :

1. Assurer un taux d’accès satisfaisant des bénéficiaires du RMI aux mesures pour l’emploi, avec l’objectif d’un taux de couverture de 25 % en moyenne nationale.

2. Veiller à la prise en compte dans le dispositif “ emploi-jeunes ” des allocataires du RMI de moins de 30 ans.

3. Mieux assurer l’insertion des personnes bénéficiant du RMI depuis l’origine du dispositif.

4. Elaborer des programmes départementaux d’insertion de qualité pour 1998.

Les sorties du RMI (fin de perception de l’allocation) ont augmenté de 33 000 (10 %) entre 1996 et 1997. Cette progression importante reflète pour l’essentiel un développement des reprises d’emploi des bénéficiaires du RMI au cours de l’année 1997, dont une augmentation des accès non aidés à l’emploi marchand. Une partie de ces retours à l’emploi correspond certainement à l’accès à des emplois précaires (CDD, intérim) qui ont connu une forte progression. Cependant, cette progression de l’insertion est demeurée inférieure à celle des effectifs du RMI.

Les disparités géographiques concernant la proportion de bénéficiaires du RMI accédant à une mesure emploi restent élevées. Ces écarts entre les départements ont deux types d’explication. En premier lieu, là où le taux de chômage est le plus élevé, le taux de couverture est automatiquement le plus bas. En deuxième lieu, certains départements ont plus que d’autres une tradition de forte mobilisation des acteurs locaux. Avec des taux de chômage parmi les plus élevés de métropole, les départements du Nord et du Pas-de-Calais enregistrent des taux de couverture autour de la moyenne nationale (18,8 %) alors que les départements du pourtour méditerranéen sont entre 14 % et 16 % et les départements de la région parisienne ont des taux de 6 à 13 %.

Le recentrage en 1998 des mesures d’aide sur les publics prioritaires (loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, circulaire n° 97/834) devrait jouer en faveur de l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RMI. La ministre de l’emploi et de la solidarité a demandé au service public de l’emploi de porter le taux de couverture national (bénéficiaires du RMI entrés dans une mesures CES, CEC, CIE et SIFE) de 21 % à 25 %. A ce recentrage des aides s’ajoute une amélioration de la conjoncture et donc du marché du travail.

Au 27 décembre 1997, le nombre d’allocataires du RMI dans les départements d’outre-mer s’élevait à 111 305. Après deux années d’évolution mesurée (+ 1,4 % en 1996 et + 0,1 % en 1995), la progression du nombre de bénéficiaires du RMI a été plus importante en 1997 (+ 4,3 %) mais s’est maintenue en dessous du niveau métropolitain (+ 5,7 %).

Fin 1997, la population totale couverte par le RMI (allocataires, conjointes et/ou enfants) représente 3 % de la population métropolitaine contre environ 14 % de celle des DOM.

Ce chiffre important s’explique par la situation des DOM, tant sur le plan économique (taux de chômage très élevé) que sur le plan démographique : avec les personnes à charge, une allocation dans les DOM couvre 2,1 personnes contre 1,9 en métropole.

Afin de tenir compte de cette situation spécifique, le dispositif du RMI dans les DOM a certaines particularités.

Dans les DOM, le montant de l’allocation de RMI est inférieur à celui du montant servi en métropole, le plafond étant proratisé à hauteur de 80 % de celui de la métropole.

La différence est appelée “ créance de proratisation ”. Elle est consacrée au financement direct d’actions d’insertion qui s’ajoutent aux actions de droit commun financées par les départements.

En 1997, la créance de proratisation s’est élevée à 820,1 millions de francs.

La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994, afin d’enrayer l’évolution du RMI dans les départements d’outre-mer, avait défini les objectifs suivants :

- développer les possibilités d’insertion professionnelle, notamment par la création des contrats d’insertion par l’activité (CIA), contrats réservés aux bénéficiaires du RMI ;

- améliorer la définition et la mise en œuvre des pratiques d’insertion ;

- optimiser le fonctionnement du dispositif d’insertion et la gestion de ses moyens.

A cette fin, a été créée dans chaque département d’outre-mer une agence d’insertion (ADI), établissement public national, opérateur unique qui s’est substitué aux conseils départementaux d’insertion à partir du mois d’octobre 1995. L’agence gère les crédits de la créance de proratisation (hors logement social), les 20 % obligatoires des départements (à l’exception des crédits consacrés à la couverture complémentaire de sécurité sociale), la participation du FEDOM au financement des CIA et la contribution financière de leurs utilisateurs.

L’année 1996 a été une période d’installation et de démarrage. Le bilan a été jugé largement positif par une mission d’évaluation confiée, au début de l’année 1998, à trois inspections générales (IGA, IGAS, IGF). Cette mission avait néanmoins noté certaines difficultés de fonctionnement liées à des procédures rigides, notamment une tutelle financière trop lourde.

Aussi, l’article 19 de la loi du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a modifié les dispositions introduites par la loi du 25 juillet 1994 et fait des ADI des établissements publics locaux à caractère administratif. Leurs directeurs seront nommés par arrêté interministériel sur proposition du président du conseil général.

Depuis la création des agences d’insertion, les programmes départementaux d’insertion, complétés par les programmes annuels de tâches d’utilité sociale sont mieux formalisés et portent sur tous les secteurs de l’insertion.

Cependant, les indicateurs manquent encore pour mesurer les progrès accomplis dans les différents secteurs de l’insertion. Les priorités demeurent le logement et l’insertion professionnelle. 75 % à 80 % de la créance de proratisation sont consacrés au logement. Aux 350 millions de la créance, vient s’ajouter le milliard de la ligne budgétaire unique déléguée aux directions de l’équipement. La mise en place de comités de suivi devrait permettre de mieux cerner l’utilisation de ces crédits.

Le développement de l’insertion professionnelle s’était largement appuyé sur les contrats emploi-solidarité. En 1992, un tiers des allocataires du RMI a bénéficié d’une mesure pour l’emploi constituée à 84,5 % par un CES. La très forte baisse de l’accès aux CES à partir de 1993 (- 52,5 %) a entraîné un net recul de ces résultats.

Le bilan de 1997 confirme le net redressement observé en 1996, lié à la formule des contrats d’insertion par l’activité (CIA). En 1997, 27 896 bénéficiaires du RMI sont entrés dans une des mesures sur l’emploi, soit une augmentation de 26,2 % par rapport à 1996.

L’amélioration, imputable au seul succès des CIA, est générale dans les DOM. Mais le taux d’accès des bénéficiaires du RMI aux mesures pour l’emploi est très différent suivant les départements.

Taux d’accès des bénéficiaires du RMI aux mesures pour l’emploi

Les résultats d’accès aux mesures pour l’emploi dans les DOM sont en 1997 sensiblement supérieurs à ceux de la métropole.

II.- LES PERSONNES HANDICAPÉES

Le 17 avril 1998, la ministre de l’emploi et de la solidarité a présenté devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées les orientations de la politique du Gouvernement en direction des personnes handicapées.

Les trois axes principaux sont les suivants :

- la socialisation et l’intégration des jeunes handicapés par un renforcement de la formation générale, une meilleure préparation à la vie professionnelle et le renforcement du partenariat avec l’éducation nationale ;

- le développement de l’accompagnement dans la vie quotidienne, en privilégiant le maintien ou le retour en milieu ordinaire ;

- la promotion de la formation et de l’accompagnement du travailleur handicapé.

Les crédits finançant l’action en faveur des personnes handicapées s’élèvent pour 1999 à 31,6 milliards de francs. Les crédits ont évolué depuis 1993 conformément au tableau ci-après.

EVOLUTION DES CRÉDITS EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES DEPUIS 1993

Prévisions (PLF 1999)

(1) Cet article regroupe des dépenses résiduelles pour les personnes placées dans des centres de rééducation fonctionnelle et l’allocation différentielle prévue par l’article 59 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées permettant le maintien des prestations antérieures aux personnes ne pouvant bénéficier de celles instituées par la loi. Le nombre des bénéficiaires diminue donc d’année en année.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, 24,6 milliards de francs sont destinés au financement de l’allocation pour adultes handicapés (AAH) et de son complément, contre 23,4 milliards en 1998 (+ 1,18 milliard, soit une progression de 5 %) et 22,3 milliards en 1997.

Cette progression des crédits intègre une revalorisation de l’allocation au 1^er janvier 1999 de 1,2 %.

L’AAH est destinée à assurer un revenu minimum aux personnes handicapées dépourvues de ressources ou ne disposant que de revenus modestes et qui ne peuvent prétendre à un avantage vieillesse ou d’invalidité ou à une rente d’accident du travail.

Le montant mensuel de l’AAH s’élève depuis la revalorisation du 1^er janvier 1998, à 3 470,91 F, le montant moyen de l’allocation versée en 1997 s’établissant à 2 910 F.

Son montant peut en outre être majoré par un “ complément d’AAH ” de 555 F pour les personnes handicapées vivant de façon autonome à leur domicile. Ce complément apparaît cependant d’un faible montant pour faire face à des dépenses qui peuvent être importantes. Il est en outre conditionné par le versement de l’allocation elle-même et donc ne peut bénéficier aux titulaires d’une pension d’invalidité.

Le nombre de bénéficiaires de l’AAH s’est élevé à 631 093 en 1997, 113 357 d’entre eux percevant en outre le complément d’AAH.

On constate une progression constante du nombre des allocataires qui peut s’expliquer par une meilleure connaissance de leurs droits par les intéressés mais surtout par la dégradation du marché de l’emploi, le chômage touchant particulièrement les personnes handicapées.

Enfin, il est prévu dans le présent projet de loi de finances (article 83) d’améliorer la cohérence entre le bénéfice de l’AAH et celui des avantages vieillesse : les titulaires de l’AAH seront réputés inaptes au travail à l’âge de 60 ans et pourront donc dès cet âge percevoir un avantage vieillesse d’un montant au moins égal au minimum vieillesse.

Afin de poursuivre l’effort entrepris de développement en matière des structures d’accueil pour les personnes handicapées, le Gouvernement a décidé la mise en place d’un plan pluriannuel (s’étendant de 1999 à 2003) visant à la création :

- de 8 500 places de centres d’aide par le travail (CAT)

- de 2 500 places d’ateliers protégés

- et de 5 500 places de maisons d’accueil spécialisées (MAS) et de foyers à double tarification (FDT).

Les financements de ces structures sont d’origine diverses puisque les MAS relèvent exclusivement des organismes de sécurité sociale, alors que la FDT est financée à la fois par le régime d’assurance maladie et l’aide sociale départementale. Les 1 100 places supplémentaires annuelles en MAS ou FDT représentent un coût de 230 millions de francs pour l’assurance maladie.

Les ateliers protégés sont dotés de crédits budgétaires relevant du budget de l’emploi. Pour 1999, une mesure nouvelle de 9,8 millions de francs permet de poursuivre le programme annuel de création de 500 places.

Seuls les centres d’aide par le travail relèvent donc stricto sensu des crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion et sont inscrits au chapitre 46-23 de l’aide sociale obligatoire.

La dotation de cette ligne passe de 6 039 millions de francs dans la loi de finances initiale pour 1998 à 6 263 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit 224 millions de francs supplémentaires (+ 3,7 % par rapport à 1998), qui se décomposent en :

- une mesure nouvelle d’ajustement de 93 millions de francs pour couvrir l’évolution de la masse salariale en 1999 ;

- une mesure nouvelle complémentaire de 131 millions de francs permettant la création de 2 000 nouvelles places en CAT en 1999.

Depuis le plan pluriannuel (1990-1993) de création de 10 800 places en CAT, cet effort s’est poursuivi chaque année de la façon suivante :

Création de places en CAT

Les capacités d’accueil en CAT se sont ainsi portées à 90 250 places en 1999.

Selon le programme pluriannuel, la création de places en CAT se poursuivra de la façon suivante :

- en 2000 : 2000 places

- en 2001 : 1500 places

- en 2002 : 1500 places

- en 2003 : 1500 places

Enfin, les moyens nouveaux dégagés par ce plan devront prendre en compte les besoins spécifiques des adultes autistes afin de permettre la poursuite du plan national entrepris en faveur de ces derniers depuis 1995. En 1999, l’objectif est de permettre le financement pour la création, à hauteur de 100 millions de francs :

- de sections de MAS et de FDT pour les adultes autistes

- de sections d’instituts médico-éducatifs et de services d’éducation spécialisée et de soins à domicile pour les enfants et les adolescents autistes ;

- de centres interrégionaux de ressources et de diagnostic précoce sur l’autisme.

Le programme engagé pour 1999-2003 a pour but de régler la situation des jeunes adultes maintenus en établissements d’éducation spéciale en raison de l’absence de place au sein des structures vers lesquelles ils sont orientés, mais aussi plus généralement d’absorber le flux des jeunes sortant des établissements d’éducation et de résorber les listes d’attente.

En effet, les estimations pour 1997 fournies par le ministère des affaires sociales concernant les listes d’attente font état d’environ 22 000 personnes pour les CAT, 5 400 pour les MAS-FDT et 6 800 pour les foyers occupationnels.

Il faut en outre ajouter qu’en matière de taux d’équipement pour les adultes handicapés, des disparités régionales subsistent. En 1996, les variations s’étendaient de 1 à 3 pour les CAT, de 1 à 6 pour les foyers occupationnels et de 1 à 7,5 pour les MAS-FDT.

Le nombre de jeunes adultes maintenus en application de l’“ amendement Creton ” dans les établissements de l’éducation spéciale s’élèvent à 4 200 au 31 décembre 1997.

Cette question a été rendue plus complexe par l’annulation par le Conseil d’Etat le 9 juillet 1997 de la circulaire du 27 janvier 1995. Elle apportait une solution aux difficultés de mise en œuvre de l’article 22 de la loi du 13 janvier 1989 dit “ amendement Creton ”, notamment quant à la répartition des charges du maintien dans les établissements d’éducation spéciale entre les conseils généraux et l’assurance maladie.

Selon les indications fournies par le Gouvernement, une solution devrait être trouvé dans la modification de l’article 6-1 bis de la loi n° 75-434 du 30 juin 1975 qui autoriserait la mise en place d’une procédure de tarification forfaitaire dérogatoire et provisoire.

Enfin, dans le cadre de la réforme de cette même loi, les bases juridiques de création et de fonctionnement des structures d’accueil et notamment des FDT qui reposent sur une simple circulaire ministérielle devraient être confortées afin de lever les obstacles pouvant exister à leur développement.

L’effort entrepris en matière d’équipement ne doit cependant pas occulter les nécessités de l’intégration, dans des conditions adéquates, des personnes handicapées en milieu ordinaire.

Tant le taux d’emploi des personnes handicapées (4,11 % des effectifs de chaque entreprise au lieu de 6 % que prévoit la loi du 10 juillet 1987¹) que les flux de sortie des travailleurs handicapés des CAT sont révélateurs de cet état de fait. En effet, seuls environ 11 % de ces travailleurs parviennent à accéder au milieu ordinaire de travail.

En amont, une politique active en ce sens suppose, conformément aux objectifs prioritaires retenus par le Gouvernement, un renforcement de la formation générale des jeunes handicapés, une meilleure intégration dans le milieu scolaire dit ordinaire, ainsi qu’une amélioration de l’enseignement dans les établissements spécialisés et une meilleure préparation à la vie professionnelle.

Un sondage réalisé à la demande de l’APAJH fait apparaître que 69 % des personnes interrogées considèrent que les jeunes handicapés doivent fréquenter les mêmes établissements scolaires que les autres jeunes tout en reconnaissant que le milieu scolaire n’est pas préparé à cet accueil.

L’intégration scolaire des jeunes handicapés dépend pour une part des réponses apportées aux besoins d’aide et d’accompagnement à la scolarisation en milieu ordinaire.

Le programme “ nouveaux services - nouveaux emplois ” devrait permettre de développer, en prolongeant l’action des services de l’éducation nationale et des appuis médico-éducatifs, des activités nouvelles de soutien et d’accompagnement des élèves et des étudiants handicapés intégrés en milieu ordinaire.

De plus, un accord-cadre a été signé avec le Comité d’entente des associations représentatives des personnes handicapées et des parents d’enfants handicapés en vue de la création, en trois ans, de 2 000 emplois visant à permettre le développement de nouveaux modes d’accompagnement et de soutien aux personnes handicapées dans leur vie sociale.

En raison de l’évolution des pratiques sociales et médico-sociales, des nouveaux besoins exprimés par les personnes handicapées dans leur vie quotidienne et du vieillissement, la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées devrait être révisée.

Le Gouvernement a précisé les axes principaux de cette réforme :

- affirmation et promotion de la place et des droits des usagers et de leur entourage ;

- élargissement des missions de l’action sociale et médico-sociale afin notamment de permettre le développement de prises en charge à temps partiel, temporaire ou d’urgence pour mieux répondre aux besoins des personnes âgées vieillissantes ;

- planification plus efficiente et organisation d’une réelle coordination des différents opérateurs.

III.- APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Les suites budgétaires données en 1999 à la loi d’orientation de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 sont réelles et prouvent la solidité de l’engagement du Gouvernement.

La lutte contre les exclusions dans le budget de la solidarité de 1999

Les actions retracées au chapitre 47-21 intitulé “ programmes d’action sociale de l’Etat ”, articles 60, 70 et 90, bénéficient tout particulièrement de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions. Ces crédits s’élèvent à 1 126 millions de francs pour 1999, soit une progression de 25 % par rapport à la loi de finances initiale 1998. Par ailleurs, une dotation complémentaire de 60 millions abonde la dotation de 1998 au titre du programme gouvernemental de lutte contre les exclusions.

Pour les jeunes, les obstacles à l’entrée sur le marché du travail sont la cause majeure des situations d’exclusion. La loi d’orientation a donc institué un trajet d’accès à l’emploi pour les jeunes (TRACE).

· Un programme d’insertion professionnelle pour les jeunes

TRACE est un accompagnement personnalisé vers l’emploi qui permet de bénéficier d’une succession d’actions adaptées en fonction des besoins : orientation, remise à niveau des savoirs de base, stages de formation professionnelle, formation en alternance, actions de qualification, emploi à temps partiel ou à temps plein, activités sportives ou culturelles...

La durée de TRACE est au maximum de dix-huit mois ; elle peut toutefois être exceptionnellement prolongée. TRACE s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans confrontés à un risque d’exclusion professionnelle. Il est destiné toutefois en priorité aux jeunes sans qualification, d’un niveau inférieur au CAP ou au BEP. Il s’agit d’un dispositif d’Etat mis en œuvre en partenariat avec les régions.

L’objectif est l’accompagnement vers l’emploi de 60 000 jeunes en difficulté d’ici 2000.

Pendant son parcours TRACE, le jeune bénéficie de la couverture sociale. En outre, le jeune qui rencontre des difficultés matérielles, notamment en matière de logement, pendant les périodes où il ne perçoit pas de rémunération ou d’indemnités au titre d’un emploi ou d’un stage, peut bénéficier d’aides du fonds départemental d’aide aux jeunes (FAJ).

· La mobilisation des fonds d’aide aux jeunes

Dès cette année, 10 000 jeunes en grande difficulté prioritairement situés sur les quartiers relevant de la politique de la ville bénéficieront d’un accompagnement global et renforcé en vue d’un accès à l’emploi.

En 1998, les Fonds d’aide aux jeunes ont été mobilisés et renforcés par une dotation supplémentaire de 30 millions de francs. En 1999, l’augmentation des crédits prévue est considérable, soit 90 millions de francs supplémentaires (chapitre 47-21, article 30). La montée en puissance des fonds d’aide aux jeunes continuera en 2000 puisque l’objectif de moyens nouveaux a été fixé pour cette année à 60 millions de francs. Actuellement, plus de 500 fonds départementaux et locaux sont installés mobilisant 2 000 communes et l’ensemble des conseils généraux.

En 1997, les FAJ ont versé 200 millions de francs, correspondant à l’attribution d’une somme de 2 000 à 2 500 francs à environ 80 000 jeunes.

L’accompagnement social individualisé (ASI) est conçu pour assurer l’orientation et le suivi nécessaires aux personnes qui, confrontées à des difficultés sociales importantes, sont trop éloignées du marché du travail. L’ASI leur permet de retrouver des repères, de restaurer leurs droits, d’être accompagnées avant de pouvoir aborder une démarche de réinsertion professionnelle.

L’ASI est mis en œuvre par les DDASS en lien avec l’ANPE et les organismes sociaux qui orientent les personnes concernées vers les associations mandatées.

Une enveloppe supplémentaire de 100 millions de francs (chapitre 47-21, article 30) après un abondement en 1998 de 30 millions de francs est affectée en 1999 à ce dispositif, effort que viendra doubler le fonds social européen (FSE).

Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions a comme objectif de développer l’action de ceux qui sont quotidiennement engagés à côté des personnes en difficulté par un renforcement de leur formation et un accroissement de leurs effectifs.

Les travailleurs sociaux, dénomination retenue pour recouvrer un ensemble extrêmement disparate de professions aux niveaux de qualification les plus divers, sont estimés à 440 000 personnes environ. Ils remplissent un rôle tout à fait essentiel dans la lutte contre les exclusions, par leur action concrète sur le terrain et leur connaissance pratique des situations des personnes en difficulté. Il s’agit d’un secteur où les besoins, notamment avec une professionnalisation toujours plus grande, ne manquent pas et qui bénéficie d’un très fort attrait auprès des jeunes (le nombre de candidats aux sélections des centres de formation est de dix à vingt fois supérieur au nombre de places disponibles).

La loi d’orientation du 29 juillet 1998 a clarifié, modernisé et consolidé les fondements juridiques, financiers et administratifs du dispositif de formation des travailleurs sociaux.

La loi de finances initiale pour 1998 consacrait 533,5 millions de francs aux formations des professions sociales (chapitre 43-33, article 20). Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 1999 s’élèvent à 594,61 millions de francs, soit une progression de 11,45 %.

L’Etat accorde également des subventions d’investissement (chapitre 66-20, article 50). En loi de finances initiale pour 1998, 6,7 millions de francs étaient inscrits en autorisations de programme et 5 millions de francs en crédits de paiement. En 1999 sont prévus 6,6 millions de francs en autorisations de programme (- 1,5 %) et 6,2 millions de francs en crédits de paiement (+ 24 %).

A la rentrée 1998/1999, le nombre d’étudiants inscrits devrait progresser de 10 %. Au titre de 1999, près de 600 étudiants supplémentaires sont prévus à ce jour, sachant que toutes les remontées de besoins n’ont pas encore été comptabilisées.

La loi d’orientation a créé un Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale qui aura pour mission de coordonner le recueil et l’élaboration de l’information statistique relative aux situations de précarité et d’exclusion et aux politiques menées dans ce domaine.

Le besoin d’une telle structure a été exprimé tant par les scientifiques producteurs de statistiques que par les associations de lutte contre les exclusions. En effet, si les études sérieuses sur le thème de la pauvreté et de l’exclusion ne manquent pas, elles sont réalisées par des acteurs multiples qui travaillent chacun dans un secteur spécifique et avec une problématique qui lui est propre.

L’observatoire organisera la synthèse régulière et la diffusion de l’information sur la pauvreté et l’exclusion sociale. Il s’agit d’une structure légère, dotée d’un budget annuel de 5 millions de francs, qui ne produit pas d’études elle-même mais en fait réaliser par les organismes de recherche et de statistique déjà existants et par un réseau d’observatoires locaux qui sera progressivement constitué.

· La consécration législative de l’urgence sociale

Depuis le milieu des années 1980 et l’apparition de la nouvelle pauvreté, un dispositif d’aide aux personnes très en difficulté s’est mis en place offrant un accueil, un hébergement, une aide alimentaire ou un accompagnement sanitaire avec l’objectif de recréer un lien social et d’aider à la réinsertion de la personne. Pour répondre à “ l’urgence sociale ”, des plans hivernaux d’accueil et d’hébergement ont été élaborés pour, dans un premier temps, que toute personne sans abri puisse être accueillie durant les mois les plus froids. Cette première mission s’est progressivement élargie, avec la création des “ SAMU sociaux ”, dans les grandes agglomérations, l’ouverture de locaux d’accueil de jour et de lits infirmiers dans de nombreux centres d’hébergement.

Ces nouvelles structures généralement gérées par le secteur associatif, n’ont pas de base juridique législative ou même réglementaire. Elles sont financées sur des crédits d’intervention sociale de l’Etat (chapitre 47-21) et des collectivités locales, lorsqu’ils ne sont pas totalement pris en charge par le secteur associatif.

L’article 157 de la loi d’orientation a officialisé le dispositif de veille sociale. La réalité ne correspondait plus à la rédaction du premier article de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. L’article a rappelé que les objectifs des actions menées et des services offerts sont “ l’adaptation à la vie active et l’insertion sociale et professionnelle ”, ces actions s’adressant aux individus ainsi qu’aux familles en détresse. Il a introduit la référence de “ services ”, qui permet de viser les SAMU sociaux et les équipes de rue qui vont au devant des personnes en très grande difficulté.

De surcroit, l’article 157 de la loi d’orientation généralise une expérience fonctionnant depuis quelques années au plan local en prévoyant la création, dans chaque département, à l’initiative du préfet, d’un service d’information et d’orientation chargé de coordonner les différents dispositifs d’hébergement des personnes en difficulté. Il existe d’ores et déjà dans tous les départements un lieu central d’information sur lequel sont dirigés les appels au numéro vert d’urgence sociale. Une trentaine de départements de région parisienne et des grandes métropoles, telles que Lyon, Marseille, Bordeaux et Nantes, sont allées au-delà de ce service minimum en mettant en place une structure de coordination des interventions et de l’hébergement d’urgence (véhicules pour aller proposer un hébergement aux personnes sans abri, gestion par ordinateur des places libres dans chaque centre d’hébergement, etc...).

Le rapport rendu au secrétaire d’Etat chargé de l’action humanitaire d’urgence en novembre 1995 par M. Bernard Quaretta² avait clairement mis en exergue le problème de coordination des structures : “ L’estimation numérique - assez empirique elle aussi - des organismes, services, etc. susceptibles d’accueillir pour une durée quelconque le peuple des errants est sujette à de nombreuses variation selon l’instance qui pratique cette estimation. Encore plus difficile à faire est l’évaluation du nombre de places disponibles à un moment donné. Compte tenu de leur extrême diversité, peut-on mettre sur le même plan un lit pour une nuit dans un asile de nuit hérité du XIXe siècle et un appartement thérapeutique dans le cadre d’une structure en milieu ouvert ? ”. Ce même rapport préconisait, en conclusion, que soit assurée la coordination des structures dans chaque département afin de recenser en permanence les capacités d’accueil disponibles et de guider les personnes en quête d’hébergement.

Comme prévu dans le programme de lutte contre les exclusions, 40 millions de francs viennent abonder en 1999 les crédits de 1998 consacrés à l’urgence et à la veille sociale (chapitre 47-21, article 70).

· Le développement des résidences sociales

80 millions de francs sont prévus en 1999 pour les résidences sociales qui sont le plus souvent des hôtels meublés avec des services communs et un encadrement léger. Elles offrent une solution adaptée aux personnes qui ne relèvent pas d’une prise en charge lourde en CHRS, par exemple des femmes seules avec enfants après une rupture familiale.

Les CHRS aujourd’hui

Les CHRS - 33 000 places aujourd’hui - ont une vocation d’accueil d’urgence, mais aussi de réinsertion sociale par un accompagnement vers le retour à l’autonomie (les CHRS suivent hors leurs murs environ 3 000 personnes). La plupart des centres sont des organismes privés, gérés par des associations de loi 1901. Le financement est assuré par l’Etat.

Ces centres accueillent, sous condition de convention avec l’aide sociale, pour une durée limitée, les personnes et les familles sans logement et sans ressource, les rapatriés, les réfugiés, les vagabonds, les ex-détenus, les personnes qui sont hors d’état d’assumer leurs responsabilités sociales ou éducatives.

De 1985 à 1996, le nombre de places a peu évolué. En revanche, les prestations offertes se sont diversifiées. Le nombre de personnes suivies en dehors du centre a également progressé. Ces personnes font le plus souvent l’objet d’un suivi social lié au logement. La capacité moyenne des centres a diminué.

La majorité des adultes en CHRS sont chômeurs ou inactifs. La plupart des adultes hébergés ont pour ressource principale une allocation. Plus d’une personne sur quatre est un enfant ou adolescent.

· La redéfinition des objectifs poursuivis par des CHRS

L’article 157 de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions a étendu la vocation des CHRS à l’ensemble des activités susceptibles de favoriser la réinsertion sociale des bénéficiaires : accueil, accompagnement social et orientation, adaptation à la vie active, etc...

L’objectif final de l’aide apportée est de recouvrer “ l’autonomie personnelle et sociale ”. Ainsi, les centres sont désormais appelés centres d’hébergements et de réinsertion sociale.

Personnes en difficulté dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale selon le sexe et la situation familiale

Champ : France entière

Source : ministère de l’emploi et de la solidarité - SESI.

· L’augmentation des moyens et des places

Le programme de lutte contre les exclusions consacre la politique consistant à augmenter l’offre par la transformation de places de centres d’accueil d’urgence en CHRS, dûment équipés pour assurer l’accompagnement social et la réinsertion, et consistant à rénover les centres vétustes ou inadaptés.

Les mesures inscrites dans le budget 1999 correspondent aux objectifs annoncés : 500 places de CHRS seront créées par transformation de places de centres d’hébergement, pour un coût de 42 millions de francs (s’ajoutant aux 35,5 millions nécessaires à la revalorisation annuelle des subventions de fonctionnement). La dotation de l’Etat aux CHRS est ainsi portée à 2,49 milliards (chapitre 46-23, article 22). Par ailleurs, 75 millions de francs de crédits d’équipement sont mis en place pour la rénovation des CHRS.

· La coordination des aides d’urgence

Lancé le 15 janvier dernier à la suite du mouvement des chômeurs de décembre 1997, le fonds d’urgence sociale s’est traduit, à la fin de l’été par les résultats suivants : près de 814 000 demandes d’aide reçues par les missions d’urgence sociale, près de 584 000 aides individuelles accordées sur fonds d’Etat pour un montant de l’ordre de 1 600 F, 180 000 demandes rejetés et 56 000 réorientées sur d’autres organismes.

La loi de lutte contre les exclusions a prévu la mise en place, dans chaque département, d’une commission de l’action sociale d’urgence chargée d’assurer la coordination des dispositifs d’aides financières, et ayant à ce titre vocation à regrouper les services, institutions et organismes qui en attribuent. La circulaire ministérielle du 30 juillet marque la clôture du fonds d’urgence sociale, et demande aux préfets de mettre en place sans tarder les nouvelles commissions. Les nouvelles demandes d’aide devront donc désormais être réorientées sur les dispositifs de droit commun.

Le premier examen global de la situation du demandeur de l’aide sociale au regard de ses droits devra, désormais, être réalisé par l’organisme choisi par l’intéressé comme point d’entrée (CCAS, service social départemental, CAF, missions locales...) et se traduire soit par la prise en charge directe de l’instruction par cet organisme, soit par la saisine d’un autre fonds plus approprié. Dans tous les cas, le contact avec le demandeur devra être maintenu jusqu’au retour de la décision le concernant. Un formulaire national de demande d’aide et de ressources, comportant un volet normalisé au plan national et, le cas échéant, un volet complémentaire facultatif adapté à la situation locale, sera mis en place.

Ce travail de mise en réseau incombera en premier lieu aux services déconcentrés (DDASS) et demandera une approche nouvelle, des moyens logistiques mais aussi des compétences renforcées. Pour compléter ces moyens, 80 emplois de catégorie A seront créés en 1999.

· La garantie d’accès à une fourniture minimum d’eau et d’énergie

La loi du 29 juillet 1998 conforte les garanties offertes aux personnes ou aux familles éprouvant des difficultés particulières du fait d’une situation de précarité, en ce qui concerne l’accès ou le maintien de l’accès à une fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. En fait, la loi a supprimé les coupures de gaz ou d’électricité puisqu’elle prévoit le maintien de l’énergie, le temps d’intervention du dispositif d’aide. C’est une avancée importante en matière de lutte contre l’exclusion car une partie non négligeable du fonds d’urgence sociale de l’ordre de 20 à 30 % a été consacrée aux factures d’énergie.

L’ensemble du dispositif a permis, en 1997, de redistribuer une somme de 150 millions de francs. Electricité et Gaz de France ont contribué pour 42 millions de francs, l’Etat pour 16 millions de francs et les autres partenaires (collectivités territoriales, CAF, grandes associations, ...) pour 92 millions de francs. Ce montant a permis d’apporter une aide de 146 000 familles. Dès 1998, dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre les exclusions, EDF et GDF ont d’ores et déjà prévu de porter leur contribution à 75 millions. EDF et GDF se fixent pour objectif, en dernier recours, de leur proposer systématiquement un service de maintien des fournitures d’énergie aux clients démunis.

Concernant l’eau, une circulaire du ministère chargé du logement en date du 23 octobre 19997 a demandé aux préfets de mettre en place des commissions solidarité-eau, chargées d’examiner les dossiers individuels des abonnés placés dans l’incapacité de faire face à leurs factures, une aide pouvant alors leur être accordée sous forme d’abandon de créance.

Pour ce qui est des services téléphoniques, la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 a prévu l’organisation d’un “ service universel ”. Dans ce cadre, les opérateurs doivent mettre en place des tarifs spécifiques pour des personnes “ connaissant les difficultés spécifiques dans l’accès au service téléphonique en raison, notamment de leur niveau de revenus ou de leur handicap ”. Les moyens mis en œuvre pourraient atteindre 0,8 % du chiffre d’affaires des services téléphoniques, soit 920 millions de francs en 1998.

En 1999, la contribution des opérateurs en matière de distribution d’énergie, d’eau et de services téléphoniques, en vue de prévenir les coupures, est évaluée à 316 millions de francs par le programme de prévention et de lutte contre les exclusions.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Serge Janquin, les crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion pour 1999 au cours de sa séance du mercredi 4 novembre 1998.

Après l’exposé du rapporteur, M. Denis Jacquat a fait les observations suivantes :

- Il manque toujours beaucoup de places en CHRS pour faire face à l’urgence sociale.

- L’insertion devrait être obligatoire pour les bénéficiaires de l’API.

- S’agissant des handicapés, il faut regretter que l’“ amendement Creton ” ait bloqué le nombre de places qui leur sont offertes en CAT.

M. Georges Colombier s’est interrogé sur le niveau d’insertion des bénéficiaires du RMI au plan national et sur le nombre de lits autorisés mais non financés pour l’accueil des personnes âgées.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a évoqué les points suivants :

- L’engagement de Mme la ministre de l’emploi et de la solidarité à réformer rapidement la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales doit être tenu.

- Il faut se féliciter de la création de 2 000 places en CAT.

- Comme cela a été fait pour l’autisme et les traumatisés crâniens, il serait nécessaire de prévoir une enveloppe de crédits spécifique pour les handicapés vieillissants.

Mme Yvette Benayoun-Nakache a souligné le manque de places en CHRS et les difficultés d’insertion des personnes handicapées.

M. Alain Néri a considéré que les commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) devraient apprécier de manière plus souple l’orientation des handicapés en CAT ou en atelier protégé. Il serait également souhaitable que les établissements prenant en charge de manière médicalisée des handicapés vieillissants voient leurs dotations financières augmentées.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- Il est nécessaire de recentrer les missions des CHRS car ils n’ont pas vocation à accueillir des familles complètes comme cela est de plus en plus le cas aujourd’hui.

- Plutôt que de revenir sur l’“ amendement Creton ”, le programme pluriannuel de lutte contre les exclusions prévoit de répondre aux besoins par l’augmentation du nombre de places dans les établissements.

- La ministre de l’emploi et de la solidarité s’est engagée à présenter un projet de loi modifiant la loi de 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales pour le premier semestre 1999, mais il faudra également penser à modifier la loi de 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées.

- Il est préférable de favoriser l’insertion des handicapés dans le monde scolaire et dans le monde du travail avec un dispositif d’accompagnement spécifique plutôt que de les laisser en milieu protégé.

Au titre des explications de vote, M. Denis Jacquat a indiqué que le groupe DL s’abstiendrait car il souhaitait que le Gouvernement profite de la croissance pour augmenter les budgets sociaux.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’action sociale et de la lutte contre l’exclusion ainsi qu’à l’adoption, sans modification, des articles 82 - Prise en charge par l’Etat du financement de l’API et 83 - Limitation à 60 ans de l’attribution de l’AAH pour les allocataires relevant de l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

1 Lettre de la caisse d’allocations familiales n° 82/98.

2 “ Face à l’urgence sociale ”.

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