N^° 1112

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)

TOME XI
EMPLOI ET SOLIDARITÉ
TRAVAIL et EMPLOI

PAR M. Jean-Claude BOULARD

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I.- DEUX OBJECTIFS : MIEUX INSÉRER DANS LE MARCHÉ DU TRAVAIL LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ ET DÉVELOPPER ENCORE LES EMPLOIS-JEUNES 9

A. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX ACTIONS D’INSERTION DES PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS DE L’EMPLOI 9

1. Une efficacité renforcée des contrats aidés grâce à un recentrage vers les publics les plus fragilisés 9

2. Le nécessaire suivi budgétaire des actions prévues par la loi de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions 18

B. LES EMPLOIS-JEUNES : UNE DYNAMIQUE FINANCIÈREMENT SOUTENUE 22

1. Des objectifs ambitieux, un démarrage rapide et prometteur 22

2. Les préconisations pour améliorer encore le dispositif 28

II. - UN ACCOMPAGNEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT DES DISPOSITIFS D’INCITATION A LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL 31

A. LA TENDANCE A LA PROGRESSION DES CRÉDITS DESTINÉS AU FINANCEMENT DE LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL 31

1. La hausse des crédits consacrés aux actions d’incitation 31

2. Un nombre croissant de salariés concernés 32

B. LA LOI DU 13 JUIN 1998 : UNE DEMARCHE AMBITIEUSE ET NOVATRICE 34

1. Des outils incitatifs efficaces et des objectifs clairs 34

2. Premières synthèses des accords déjà passés : l’enclenchement de la dynamique 37

III.- LA NÉCESSAIRE PÉRENNISATION DES DISPOSITIFS D’ALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL 40

A. LA CONSOLIDATION DES MESURES GENERALES DE RÉDUCTION DU COÛT DU TRAVAIL POUR LES BAS SALAIRES EN PARTICULIER 40

1. L’ampleur croissante de ces dispositifs au sein des aides à l’emploi 40

2. La montée en puissance du dispositif de la “ ristourne dégressive ” 42

B. LE MAINTIEN DES DISPOSITIFS LIMITÉS À UNE ZONE GÉOGRAPHIQUE 44

1. Des dispositifs divers qui touchent un nombre important d’embauches de salariés 44

2. Les incidences budgétaires des mesures “ zonées ” 45

CONCLUSION 47

TRAVAUX DE LA COMMISSION 48

INTRODUCTION

Le budget “ emploi ” du ministère de l’emploi et de la solidarité augmentera de 4,2 % en 1999 pour totaliser 162,2 milliards de francs¹ contre 156 milliards dans la loi de finances initiale pour 1998 (qui était déjà en progression de 3,9 %).

Parce que l’emploi et la solidarité se situent au coeur des priorités du Gouvernement, la progression du budget du ministère est près de deux fois supérieure à la norme de 1 % en volume et 2,2 % en valeur fixée pour le budget de l’Etat en 1999.

Dans un contexte où la maîtrise de la dépense publique reste un impératif, cela témoigne concrètement de la place centrale accordée par le Gouvernement à la nécessité de lutter contre le chômage et toutes les formes d’exclusions.

Le budget présente deux grandes caractéristiques :

- Il reste, dans sa construction, dans la continuité de celui de 1998 puisque, comme l’année passée, il met l’accent sur les instruments de développement de l’emploi et se conçoit comme l’un des outils de la solidarité devant s’exercer envers les plus démunis. Comme en 1998, le budget prévoit de façon suffisamment large le financement du programme “ nouveaux services nouveaux emplois ” ou “ emplois-jeunes ”, qui connaît à ce jour un début d’application tout à fait prometteur.

- Il prend, en même temps, une dimension particulière et doit être appréhendé de façon dynamique, puisqu’il intervient après les derniers grands chantiers législatifs du printemps 1998. En effet, la loi sur la réduction du temps de travail et celle sur la lutte contre les exclusions - qui comporte un volet emploi essentiel - imposent de faire figurer dans ce budget les financements nécessaires à leur bonne application. Ces textes, qui doivent permettre la création ou la préservation d’emplois en 1999 dans des proportions importantes, méritent l’accompagnement budgétaire conséquent qui leur est consacré.

Le budget traduit encore plus nettement qu’en 1998 la volonté de substituer à une approche traditionnelle du traitement social du chômage une approche qui, prenant appui sur une croissance économique consolidée, vise à casser la spirale du chômage par la création d’emplois tout en concentrant un maximum de moyens publics sur l’accompagnement vers l’emploi des personnes qui en sont les plus éloignées.

Les orientations budgétaires pour 1999 conféreront, en outre, une place particulière à la lutte contre les exclusions dans le prolongement logique de la loi du 29 juillet 1998. Cette tendance traduit une évolution de moyen terme : les crédits de l’emploi sont de plus en plus orientés vers des objectifs de lutte contre l’exclusion. Aussi est-il proposé, à juste titre, que les aides à l’emploi, que l’on pourrait qualifier de “ traditionnelles ”, soient réduites quantitativement, mais ciblées en priorité vers les publics pour lesquels elles seront vraisemblablement les plus utiles d’un point de vue qualitatif.

L’action de l’Etat en faveur des publics prioritaires croît en effet fortement sous l’influence :

- de la montée en puissance des emplois-jeunes (100 000 nouveaux postes seront créés en 1999 portant leur nombre de 250 000 à la fin de 1999, conformément aux engagements pris par le Gouvernement) ;

- du doublement par rapport à la loi de finances pour 1998 du nombre des contrats emplois consolidés (60 000 au lieu de 30 000 en 1998) ;

- et de l’importante progression des moyens consacrés à l’insertion par l’économique.

La promotion de l’emploi et les compensations d’exonérations de cotisations sociales mobilisent, comme l’action en faveur des publics prioritaires, le tiers du budget de l’emploi (55,3 milliards de francs, soit une augmentation de 11,1 % par rapport à 1998).

Il faut donc se féliciter que le financement des priorités du Gouvernement sera réalisé grâce à des crédits supplémentaires, et en aucune façon par des remises en cause des dispositifs existants de la politique de l’emploi.

(en milliards de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

I.- DEUX OBJECTIFS : MIEUX INSÉRER DANS LE MARCHÉ DU TRAVAIL LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ ET DÉVELOPPER ENCORE LES EMPLOIS-JEUNES

Les dispositifs d’aides à l’emploi peuvent être regroupés en trois grandes catégories : les incitations au développement de l’emploi en général², les dispositifs dont l’utilisation est par nature subordonnée à la réalisation d’embauches compensatrices ou au maintien de l’emploi³, enfin, l’incitation à l’embauche de publics spécifiques en difficulté ou fragilisés. Cette troisième catégorie d’aides fait l’objet de financements importants dans le projet de budget pour 1999, ce dont il faut se féliciter.

Il est nécessaire que l’aide publique se concentre de plus en plus vers les publics fragilisés, ce qui doit se traduire par la mobilisation des dispositifs “ classiques ” de la politique de l’emploi en leur faveur, par le développement de nouveaux outils d’insertion sur le marché de l’emploi, et l’élaboration de parcours personnalisés. Concrètement, une telle démarche suppose 1°) de faciliter leur accès aux contrats aidés et 2°) de mettre en oeuvre rapidement les programmes de lutte contre l’exclusion qui leur sont destinés.

Il faut tout d’abord insister sur l’importance de l’effort financier consenti chaque année pour les contrats aidés, comme l’indique le tableau ci-dessous.

Coût des dispositifs ciblés de politique de l’emploi

(En millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

· Selon une étude récente réalisée par la direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques (DARES) sur le bilan de l’année 1997, au total, le nombre de bénéficiaires d’un contrat aidé dans le secteur non marchand (410 729 personnes en poste à la fin de 1997) est pratiquement resté stable, même si les contrats aidés ont connu des évolutions différentes :

- Les entrées en contrat emploi-solidarité (CES) ont tendance à reculer depuis 1995. Ainsi en 1997, le recul a été de - 54 000 entrées (soit 534 000 conventions conclues), contre -111 000 entrées en 1996. Au premier semestre 1998, 221 654 conventions ont été conclues en métropole soit près de 39 740 de moins qu’au premier semestre 1997.

- On note un redéploiement au profit des dispositifs assurant une insertion plus stable : les contrats emploi-consolidé (CEC) continuent à progresser (96 000 conventions en 1997 contre 81 000 en 1996).

- Par ailleurs, les contrats emploi-ville (CEV) ont totalisé 14 000 entrées en 1997. Rappelons que le dernier trimestre 1997 a vu parallèlement le démarrage des emplois-jeunes (22000 entrées).

· Dans le projet de budget pour 1999, les articles 41, 42 et 31 et 32 du chapitres 44-70 “ Dispositifs d’insertion des publics en difficulté ” inscrivent pour le financement de ces contrats 9,904 milliards de francs de crédits pour les contrats emploi-solidarité (CES), 5,25 milliards pour les contrats emploi-consolidé (CEC), 9,5 milliards pour les contrats initiative-emploi (CIE).

Contrats à durée déterminée à mi-temps d’une durée de 3 à 12 mois, les contrats emploi-solidarité répondent à une nécessité puisqu’ils permettent à des demandeurs d’emploi de longue durée ou des personnes en difficulté, d’être embauchées pour des emplois correspondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou par le secteur privé non lucratif.

· Pour 1999, le nombre des contrats prévus s’établira à 425 000 CES. Déjà en 1998, il a été décidé que 450 000 contrats seront réalisés sur les 500 000 budgétés afin de mieux cibler le dispositif.

Par ailleurs, l’accompagnement à la recherche d’emploi après un CES sera plus systématique grâce notamment aux crédits du Fonds social européen.

Coût du dispositif pour l’Etat et perspectives budgétaires

(En millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Pour l’année 1998, il faut rappeler que la réforme des taux a généré un surcoût de 124 millions de francs, qui a toutefois été contrebalancé par la baisse des flux d’entrées.

Le dispositif continue de bénéficier particulièrement aux adultes (tranche d’âge 26 à 49 ans). Cependant, la part des salariés en CES de plus de 50 ans croît de façon significative. Elle passe de 7 % en 1995 à 11 % en 1998. Le nombre de jeunes entre 18 et 25 ans est en diminution. Les femmes restent les principales bénéficiaires des CES. Les trois quarts des bénéficiaires sont des chômeurs de longue durée. Parmi eux, plus de 20 % sont au chômage depuis plus de trois ans. Plus d’un tiers des contrats est conclu avec des bénéficiaires du RMI. Notons que 36 % des conventions sont conclues par des associations, 28 % par des collectivités territoriales et 34 % par des établissements publics.

Publics concernés

Source : CNASEA

Il faut rappeler que les orientations déjà réaffirmées par la circulaire du 31 décembre 1997 permettaient de recentrer le dispositif au bénéfice des personnes insusceptibles d’occuper un emploi ordinaire ou de participer à une formation.

· La loi n° 98-567 du 29 juillet 1998 a modifié sensiblement le dispositif des CES, l’objectif étant de renforcer le caractère transitoire de ce dispositif. Ainsi les CES doivent bénéficier aux personnes pour lesquelles ils constituent la seule voie d’accès possible à l’emploi, mais qui peuvent envisager un retour à l’emploi à moyen terme, c’est-à-dire entre trois à vingt quatre mois. Rappelons que 80 % des contrats devraient bénéficier en 1999 aux publics prioritaires contre environ 50 % en 1997.

Il s’agit en réalité de renforcer l’efficacité de ces contrats qui doivent se concevoir davantage comme un sas vers l’emploi marchand. Ils doivent demeurer des contrats courts pendant lesquels les demandeurs d’emploi bénéficient d’actions d’orientation professionnelle ou de formation ainsi que d’un accompagnement vers l’emploi. Ceux d’entre eux pour lesquels la resocialisation et la remobilisation au travail ne pourront ainsi être envisagées à court terme peuvent être orientés vers l’emploi consolidé permettant des actions d’insertion sur une durée plus longue (cinq ans).

Le dispositif des CES sera désormais réservé - outre aux demandeurs d’emploi de longue durée ou de plus de 50 ans, aux allocataires du RMI et aux jeunes de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d’insertion et aux handicapés - aux bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), de l’allocation de parent isolé (API) ainsi qu’aux personnes rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’emploi.

Le renouvellement d’un CES sur un même poste de travail est subordonné, de la part des collectivités territoriales et autres personnes morales de droit public, à la mise en oeuvre d’une formation visant à faciliter l’insertion professionnelle. Une activité professionnelle complémentaire (en mi-temps au maximum) pourra désormais être, à l’issue d’une période de trois mois, exercée pour une durée limitée à un an.

S’il convient de cibler ces contrats vers les publics les plus éloignés de l’emploi ayant besoin de se réinvestir dans le travail, il convient d’éviter que ceux-ci ne s’installent dans une forme de prise en charge qui rendrait en définitive plus difficile encore leur retour à un emploi stable.

Il faut rappeler que les difficultés persistantes des titulaires de contrats emploi-solidarité à trouver un emploi à l’issue de leur contrat ont conduit le Gouvernement à développer le dispositif contrat emploi-consolidé. Ceux-ci doivent faciliter l’insertion professionnelle des titulaires de CES sans perspective en termes d’emploi ou de formation à l’issue de leur contrats. Ce dispositif représente pour les bénéficiaires - chômeurs de longue durée et allocataires du revenu minimum d’insertion - une chance à saisir pour préparer le retour à un emploi durable.

La loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 et le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 ont institué un dispositif reposant sur une prise en charge dégressive (ou constante mais dans ce cas moins importante) d’une partie du salaire et des charges patronales de sécurité sociale, dans la limite de 120 % du SMIC. Ce choix visait à responsabiliser financièrement les employeurs de CEC incités ainsi à offrir une solution d’insertion définitive à l’issue de ce contrat.

· Ce dispositif a fait la preuve de son efficacité. En 1997, 96 253 contrats emploi-consolidé, dont 34 116 conventions initiales et 62 137 avenants, ont été conclus ou renouvelés⁴. Les frais de formation pris en charge par l’Etat et engagés au bénéfice des titulaires de contrats ont représenté 41,6 milliards de francs en 1997, en augmentation par rapport à l’année précédente (30 millions en 1996).

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Les dépenses engagées au titre des CEC progressent donc régulièrement, avec 68 millions de francs en 1993, 1 milliard en 1995, 2,616 milliards en 1997. Cette progression s’explique principalement par l’augmentation du nombre de conventions signées d’une année sur l’autre (+ 20 000 en moyenne).

· La loi du 29 juillet 1998 s’est donné pour objectif de reconfigurer le dispositif CEC grâce à :

- un élargissement des publics éligibles ;

- un accès direct à la mesure ;

- une modulation des taux de prise en charge. Celui-ci atteindra un taux de 80 % linéaire sur cinq ans pour les personnes les plus en difficulté (70 % des entrées en 1999).

Désormais, le contrat emploi-consolidé est accessible directement, sans passage préalable par un CES. Ces contrats sont également ouverts aux bénéficiaires de l’ASS, de l’allocation de parent isolé, de l’allocation de veuvage ainsi qu’aux personnes ne pouvant trouver un emploi ou une formation à l’issue d’un contrat d’insertion, aux moins de 26 ans et autres personnes rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’emploi aux termes de l’article 8 de la loi du 29 juillet 1998. La convention de CEC doit désormais prévoir, notamment, des actions d’orientation professionnelle et de validation d’acquis. Un bilan de compétences peut intervenir après 24 mois. La durée du travail en CEC ne pourra désormais, sauf exception, être inférieure à 30 heures par semaine.

Le taux de l’aide s’élèvera à 80 % sur une période de cinq ans pour les personnes ayant de sérieuses difficultés d’accès à l’emploi (à hauteur de 70 % des places). Le taux d’aide actuel, à savoir un taux dégressif de 60 à 20 % restera en vigueur pour les 30 % des places restantes.

Ces “ nouveaux ” CEC, par leur durée totale (cinq ans sans passer nécessairement par le préalable d’un CES) et hebdomadaire (30 heures au moins) accroîtront ainsi les chances de retour à un emploi stable.

Le programme d’action prévoit une montée en charge rapide de cette mesure. Le volume d’entrées nouvelles annuelles de CEC augmentera fortement dès 1998 avec 20 000 entrées supplémentaires (par rapport aux 30 000 prévues en loi de finances initiale, soit un total de 50 000) et, en 1999, avec 60 000 entrées. Rappelons que les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 1999 sont portés à 5 250 millions de francs, soit 2 106 millions de plus qu’en loi de finances pour 1998 (3,14 milliards en 1998), dont 1 874 millions au titre de la loi de lutte contre les exclusions. Cela correspond à l’augmentation des taux de prise en charge et des volumes d’entrées.

Il faut relever que ce dispositif, mis en place en juillet 1995, doit favoriser l’embauche des chômeurs de longue durée et leur insertion au sein de l’entreprise. Il tend à créer une dynamique en faveur de l’emploi des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique ainsi que des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. Ainsi la loi n° 95-881 du 4 août 1995 et le décret n° 95-925 du 19 août 1995 modifié par le décret n° 96-703 du 7 août 1996 ont mis en place un dispositif fortement incitatif, fondé essentiellement sur le versement d’une aide pour l’embauche des personnes les plus en difficulté et sur une exonération des charges de sécurité sociale.

· En 1997, 280 000 places ont été ouvertes au titre du contrat initiative-emploi et 7 129 millions ont été inscrits au chapitre 44-74 article 31, pour le paiement des primes, et 10 790 millions inscrits au chapitre 44-78 article 32, pour les exonérations des charges patronales de sécurité sociale.

De janvier à décembre 1997, 212 739 contrats initiative-emploi ont été conclus. Cette diminution des entrées par rapport à l’enveloppe initiale est due aux effets du recentrage en direction des personnes les plus en difficulté initié par le décret du 22 août 1996. Celles-ci représentent aujourd’hui 68 % des CIE conclus. La part des publics dont l’embauche ouvre droit à la prime de 2000 francs atteint 51 %. La part des bénéficiaires du RMI est de 14,4 %, celle des bénéficiaires de l’ASS de 5,2 %, celle des travailleurs handicapés de 10,3 %, celle des chômeurs de longue durée de plus de 50 ans de 9,3 %, celle des jeunes de bas niveau de qualification uniquement éligibles à ce titre de 9 % et celle des chômeurs totalisant plus de 36 mois d’inscription de 6,7 %.

Au 31 décembre 1997, les dépenses nettes inscrites au chapitre 44-74 article 14, relatives au paiement des primes et des aides à la formation et au tutorat se sont élevées à 5 180 millions de francs et celles inscrites au chapitre 44-78 article 70, relative à l’exonération des charges patronales de sécurité sociale, à 7 417 millions⁵.

La loi de finances initiale pour 1998 a ouvert 200 000 places au titre du contrat initiative-emploi. Le coût budgétaire s’élèvera en fin d’année à 13 118 millions de francs, dont 6 004 millions pour les exonérations de charges patronales de sécurité sociale et 7 114 millions pour le paiement des primes, de la formation et du tutorat attachés au CIE.

Sur les six premiers mois de 1998, 112 314 embauches ont été enregistrées.

· Pour 1999, le projet de budget prévoit l’ouverture de 180 000 places de CIE pour un coût budgétaire total de 9 500 millions de francs dont 3 498,06 millions pour le paiement des primes et 6 001,94 millions pour les exonérations de charges patronales de sécurité sociale.

Les montants de ces crédits ont été déterminés en fonction :

- de la poursuite prévisible du recentrage du dispositif en direction des publics prioritaires, opéré en août 1996 ;

- de la prise en compte d’un taux de rupture avant terme des contrats (30 %), plus élevé que les estimations utilisées les années précédentes ;

- et de l’effet des mesures instituées par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Le retour à la croissance autorise à diminuer les entrées prévues pour 1999 (elles doivent être de 180 000 contre 200 000 budgétées en 1998). Il s’agit, d’une part, d’éviter les effets d’aubaine et, d’autre part, de renforcer l’objectif d’insertion des publics prioritaires. En effet, le ciblage du dispositif est nécessaire. Selon une enquête récemment rendue publique, commandée par le ministère de l’emploi à plusieurs cabinets de consultants, et portant sur la période allant de juillet 1995 à août 1996, le CIE constitue rarement le facteur déclenchant d’une embauche. A partir d’un besoin d’embauche préalablement identifié, le recours au CIE est influencé à la fois par la promotion qui en est faite par les organismes institutionnels comme les ANPE, un objectif d’abaissement du coût du travail ainsi que l’obligation d’embauche des publics en difficulté (clause sociale à certains marchés).

Le tableau ci-après illustre l’accroissement souhaité de la part des publics prioritaires au sein de l’offre globale de places ouvertes en 1999 dans les différents dispositifs.

Entrées dans les principaux contrats aidés

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

· Enfin on peut relever que, dans l’optique de la lutte contre l’exclusion, qui mobilise pleinement le Gouvernement, le programme “ nouveaux services - nouveaux emplois ” qui n’a pas été conçu en premier lieu comme un dispositif d’insertion - il ne comporte pas initialement de ciblage particulier - est également pris en compte dans le cadre de cette politique. Il s’est en effet avéré que certains obstacles particuliers d’ordre matériel, social ou psychologique pouvaient en compliquer l’accès pour les jeunes résidant dans les quartiers en difficulté. C’est la raison pour laquelle le programme de lutte contre les exclusions fixe comme objectif de permettre aux jeunes rencontrant des difficultés l’accès à 20 % au moins des emplois créés en 1999 et en 2000, et prévoit de mobiliser davantage de moyens, notamment ceux du Fonds social européen (FSE), pour l’aide au montage de projets adaptés, le tutorat et la formation.

Au même titre que l’accès au droit au logement, à la santé ou à la citoyenneté, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un “ volet accès à l’emploi ” (chapitre Ier) détaillé en une trentaine d’articles. Diverses mesures d’importance ont ainsi été adoptées et nécessitent l’inscription de crédits budgétaires dans le budget pour 1999.

Le “ volet emploi ” de la loi de lutte contre les exclusions

en dix points

1°) la création d’un programme de “ trajet d’accès à l’emploi ” (TRACE) pour les jeunes en difficulté : mise en oeuvre “ d’actions d’accompagnement personnalisé et renforcé ” (article 5) ;

2°) l’instauration d’un cumul entre minima sociaux et revenu d’activité pour les bénéficiaires de l’ASS, de l’API, avec une formation obligatoire en cas de renouvellement, par certains employeurs publics, d’un CES sur un même poste de travail et possibilité d’exercer une activité complémentaire à mi-temps (article 7) ;

3°) la possibilité d’un accès direct au contrat emploi-consolidé (CEC) pour les publics en difficulté et une modulation possible de la prise en charge partielle de la rémunération par l’Etat en fonction des difficultés d’accès à l’emploi (article 8) ;

4°) une extension du champ des stages collectifs d’insertion et de formation à l’emploi aux parents isolés assurant ou ayant assuré des charges de famille ainsi qu’aux détenus ou anciens détenus (article 6) ;

5°) une définition unifiée du secteur (article 11) de l’insertion par l’économique et une clarification des procédures administratives et des aides de l’Etat (article 20) ;

6°) une modification du régime juridique des associations intermédiaires (article 13) ;

7°) une réforme de la coordination au niveau local de l’insertion par l’économique (article 16) ;

8°) l’extension du champ de l’Accre (article 21) s’agissant des aides de base comme aides complémentaires (avance remboursable, aide au financement d’actions de suivi ou d’accompagnement) ;

9°) l’ouverture du contrat de qualification aux demandeurs d’emploi adultes jusqu’au 31 décembre 2000 à titre expérimental et dérogatoire (article 25);

10) la mise en place de comités de liaison pour améliorer l’information des demandeurs d’emploi (article 2).

La mise en œuvre de ce dispositif répond à deux constats :

- L’insertion des jeunes les plus en difficulté nécessite, d’une part, une amélioration de leur formation et, d’autre part, un suivi afin d’organiser une succession cohérente d’emplois, de stages et de formations qualifiantes.

- Il n’existe pas de structures aptes à mobiliser les divers outils existants (stages, contrats aidés).

· Pour un accompagnement personnalisé

L’objectif est de proposer un accompagnement personnalisé à 110.000 jeunes en données cumulées d’ici à la fin de l’an 2000, à raison de 10.000 bénéficiaires pour 1998, de 40.000 en 1996 et de 60.000 en 2000. Il faut noter, à cet égard, qu’une circulaire a été envoyée aux préfets dès le 1er juillet 1998, avant même le vote de la loi, sur les conditions de mise en oeuvre de ce programme.

Sont concernés par ce dispositif les jeunes de moins de 26 ans “ en difficulté et confrontés à un risque d’exclusion professionnelle ”, en particulier ceux dépourvus de formation qualifiante (niveaux VI et V bis). Ils bénéficieront, dans le cadre de ce programme, d’actions d’accompagnement personnalisé et renforcé, qui comprennent la lutte contre l’illettrisme, l’acquisition accélérée d’une expérience professionnelle.

· Les moyens budgétaires dégagés

Les moyens affectés au réseau des missions locales dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions s’ajoutent aux concours dont elles bénéficient pour la réalisation de tâches qu’elles effectuent déjà en partie. Ainsi, à terme (an 2000), 100 postes au titre de la labellisation de missions locales en “ espace jeunes ” seront créés. Des moyens budgétaires seront dégagés, avec le concours du Fonds social européen, pour le conventionnement avec les opérateurs externes, à hauteur de 12.000 francs par jeune.

Il faut rappeler que 10.000 entrées dans le programme TRACE sont prévues en 1998. Le volume des entrées envisagé est de 40.000 jeunes en 1999 et de 60.000 en 2000, dont 15.000 seront accompagnés au cours de ces deux années par des opérateurs externes.

· L’implication de multiples acteurs

Ces diverses actions seront initiées par l’Etat en partenariat avec les régions grâce à la conclusion de conventions d’objectifs avec les missions locales, les permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO), et l’ANPE. Ces conventions détermineront les objectifs des actions, leur durée maximale, la nature et l’importance des moyens dégagés par l’Etat, et le cas échéant, les modalités spécifiques de mobilisation des mesures relevant de la compétence de l’Etat ou de la région dans les conditions fixées par chaque convention-cadre.

Le programme se fonde donc sur la mobilisation du réseau⁶ des missions locales et des PAIO, qui sera chargé chaque fois qu’il disposera des capacités et des compétences nécessaires, de l’accompagnement des jeunes et du montage du parcours, en partenariat avec l’ANPE. Est également ouverte la possibilité d’interventions d’opérateurs externes, qui seront sollicités là où les missions locales et les PAIO ne sont pas immédiatement en mesure d’assurer l’accompagnement et le suivi de l’ensemble des jeunes pouvant en bénéficier. Les opérateurs seront choisis parmi les organismes déjà intervenus dans le champ de l’insertion et de la formation des jeunes en difficulté et ayant fait la preuve de leur savoir-faire en matière d’accompagnement.

Un pilote doit être désigné pour chaque zone afin d’assurer la coordination des opérateurs. Il exercera la responsabilité de cette coordination dans le cadre du comité de pilotage local et sera notamment en charge de l’organisation de l’entrée des jeunes dans le dispositif et de celle de leur répartition entre les différents opérateurs.

· Le lancement du programme

Pour le lancement du programme, il appartient aux préfets de région, en concertation avec les préfets de départements et les présidents de Conseils généraux, de procéder à l’identification des zones de répartition des moyens. Le choix devra intervenir en fonction des besoins du public concerné. Afin de ne pas disperser les moyens et de permettre aux opérateurs intervenant dès 1998 de structurer leur union, la ministre a d’ailleurs demandé de concentrer les places ouvertes et les moyens affectés en 1998 sur un nombre limité de sites, correspondant aux zones les plus en difficulté. Les quartiers concernés par la politique de la ville et les zones de revitalisation rurale seront en conséquence privilégiés.

Dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions, l’objectif est, d’une part, de doubler en trois ans la capacité d’accueil des entreprises d’insertion et des entreprises de travail temporaire d’insertion et, d’autre part, de dynamiser le développement des structures d’accueil d’insertion par l’économique par une mise en cohérence et une simplification des dispositifs existants. Ainsi la loi du 29 juillet 1998 prévoit-elle à compter du 1er janvier 1999 d’exonérer totalement de charges patronales de sécurité sociale les rémunérations des salariés en insertion des entreprises d’insertion et des entreprises de travail temporaire d’insertion dans la limite du SMIC et ce, pour une durée maximale de deux ans.

Ceci représente une amélioration notable par rapport à la situation actuelle où seules les entreprises d’insertion bénéficient d’une exonération de 50 % des charges patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion dans la limite du SMIC.

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 1999, l’aide au poste d’insertion dans les entreprises d’insertion fera l’objet d’un financement unique par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle et sera portée à 50 000 francs en moyenne. L’aide au poste d’accompagnement dans les entreprises de travail temporaire d’insertion s’établira à 120 000 francs en raison de l’exonération de charges sociales.

Enfin, il faut relever que la loi déjà citée a également institué des fonds départementaux pour l’insertion par l’activité économique destinés à financer le développement et la consolidation des initiatives locales en matière d’insertion par l’activité économique. Ces fonds seront mis en oeuvre à compter du 1er janvier 1999.

· Les prévisions budgétaires pour 1999 sont donc les suivantes :

- Les crédits prévus en loi de finances 1999 pour les entreprises d’insertion, les associations intermédiaires et les entreprises d’intérim d’insertion s’élèvent à 363 millions de francs auxquels il convient d’ajouter 176 millions provenant du Fonds social européen. Ces crédits permettront de financer 10 000 postes d’insertion dans les entreprises d’insertion et 300 postes d’accompagnement dans les entreprises de travail temporaire d’insertion.

- Il est prévu 45 millions pour le Fonds de soutien à l’insertion par l’activité économique, ce qui permettra de financer notamment l’ingénierie de projets et l’aide au démarrage pour l’ensemble des structures (en particulier les associations intermédiaires) dans le cadre des fonds départementaux pour l’insertion par l’activité économique.

- Le coût de l’exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations des salariés en insertion des entreprises d’insertion et des entreprises de travail temporaire d’insertion, d’un montant de 338 millions de francs, sera entièrement compensé par le ministère de l’emploi et de la solidarité.

Les moyens financiers importants dégagés témoignent du rôle essentiel que joue ce secteur dans la lutte contre les exclusions.

Le programme “ nouveaux services - nouveaux emplois ” constitue un élément moteur du développement de l’emploi grâce à l’impulsion donnée à l’émergence de métiers nouveaux et à la solvabilisation de champs d’activités jusqu’ici délaissés. Il faut rappeler que la loi n °97-940 du 16 octobre 1997 modifiée par la loi du 29 juillet 1998 vise à aider à la création d’activités d’utilité sociale dans les domaines de la culture, du sport, ou de l’environnement notamment, pour des besoins émergents ou non satisfaits grâce à l’embauche de jeunes.

La loi poursuit l’objectif de promouvoir un modèle de développement plus riche en emplois, en mettant en place un programme de soutien au développement d’activités nouvelles pour l’emploi des jeunes. Ce programme repose sur la mise en œuvre au plan local par les collectivités territoriales, les associations et les établissements publics d’activités d’utilité sociale répondant à des besoins sociaux qui ne sont pas satisfaits ou qui le sont insuffisamment.

C’est ainsi que le programme prévoit la création de 350 000 emplois durables pour les jeunes par une aide financière de 92 000 francs par poste par an pendant cinq ans. L’aide financière de l’Etat est revalorisée annuellement proportionnellement à l’évolution du salaire minimum de croissance. Par ailleurs, afin de contribuer à l’émergence de nouvelles activités, l’Etat peut financer des actions de conseil et d’accompagnement susceptibles d’aider les porteurs de projets à monter et démarrer leurs activités.

Pour assurer au plus près le développement des activités répondant aux besoins non ou insuffisamment satisfaits, des zones géographiques ont été déterminées et un pilote a été désigné par le préfet pour faciliter et animer les partenariats. Les dossiers déposés doivent apporter des réponses motivées à un cahier des charges précis, notamment sur la nature et les caractéristiques de l’activité développée, la pérennisation de l’activité à moyen terme, la professionnalisation et les conditions d’emploi des jeunes recrutés.

Les contrats doivent être soit des contrats à durée indéterminée soit des contrats à durée déterminée spécifique de cinq ans (avec une période d’essai de un mois) non renouvelable, à temps plein, sauf dérogation. Les employeurs bénéficiaires peuvent être des collectivités territoriales, des établissements publics et d’autres personnes morales de droit public, des organismes de droit privé à but non lucratif comme les associations, des personnes morales chargées de la gestion d’un service public. Sont concernés les jeunes de moins de 26 ans sans emploi - y compris en CES ou CEC- , les moins de 30 ans non indemnisables par l’UNEDIC, les moins de 30 ans handicapés, les jeunes des DOM bénéficiant de contrats d’insertion par l’activité. Les critères tiennent dans les principes suivants : la viabilité, la pérennisation de l’activité, la professionnalisation, la non-substitution à des activités et des emplois existants dans les collectivités et les établissements publics notamment.

Les avantages pour l’employeur sont de trois ordres : une aide au poste, d’un montant de 92 000 francs par an, versée mensuellement et par avance (au prorata pour un horaire inférieur à 35 heures), une aide au projet pour le montage ou le démarrage de l’activité, enfin, une exonération de la taxe sur les salaires.

Il faut se féliciter que l’ensemble des textes nécessaires à la mise en oeuvre de la loi ont été diffusés dans les 10 jours qui ont suivi le vote de la loi par le Parlement : le décret n° 97-954 du 17 octobre et la circulaire n° 97-25 du 24 octobre 1997.

· A la fin de l’année 1997, l’ensemble du dispositif était mis en place.

- Les préfets avaient défini plus de 550 zones (des bassins d’emploi, des agglomérations urbaines, des arrondissements), les pilotes avaient été désignés⁷.

- Plus de 300 organismes de conseil chargés d’aider les porteurs de projets avaient été conventionnés.

- De nombreuses collectivités locales se sont engagées dès 1997, dans des contrats d’objectifs (une centaine de villes et de regroupements intercommunaux, une vingtaine de conseils généraux et régionaux) prévoyant plus de 28 000 emplois dans les trois ans.

- De grands réseaux associatifs et des organismes publics ont, par ailleurs, conclu avec l’Etat des accords-cadres nationaux totalisant un objectif de création de plus de 55 000 emplois sur trois ans.

On peut tout d’abord relever que la montée en puissance du dispositif se révèle plus rapide que les précédents (emplois-ville par exemple). Il est rare qu'au bout d’un an une loi connaisse un tel niveau d'application.

· Une montée en puissance très rapide

La création des nouveaux emplois s’est développé à un rythme soutenu qui permet de prévoir que l’objectif de 250 000 emplois créés à la fin de 1999 sera atteint.

Le rythme de conventions signées a progressé, passant d’environ 500 en février à 900 conventions signées par semaine depuis le début du mois de juin.

Globalement, l’objectif intermédiaire de fin 1998, soit 150 000 contrats, est susceptible d’être atteint si l’on s’en tient au nombre de conventions conclues (c’est-à-dire au nombre d’engagements de recrutements inclus dans les conventions signées) : 138 250 au 1er octobre 1998, sachant que 20 000 jeunes supplémentaires doivent être recrutés par l’Education nationale dans les semaines à venir, soit 60 000 au total pour ce ministère. L’objectif paraît cependant plus difficilement réalisable si l’on s’en tient au décompte des recrutements effectifs à la même date. Au début du mois d’octobre, ceux-ci étaient au nombre de 88 855. Selon le ministère, le décalage s’explique par la lourdeur et la longueur des procédures de recrutement (en moyenne deux mois à deux mois et demi), notamment lorsque plusieurs postes sont à pourvoir dans la même structure. A cet égard, on doit noter que les délais d’instruction par l’administration ont été ramenés, dans la plupart des cas, à trois ou quatre semaines.

Quel que soit le mode de comptabilisation retenu, il apparaît que l’objectif de 700 000 emplois-jeunes à terme (d’ici l’an 2000), prévoyant le recrutement par le secteur privé de 350 000 jeunes, risque de n’être pas atteint. En revanche, il est clair que la dynamique a gagné les associations et les collectivités locales.

·  La participation active des associations et des collectivités locales

37 000 associations et collectivités territoriales avaient déjà déposé des dossiers - pour un ou plusieurs jeunes - à la fin du mois de juin 1998.

A cette date, la répartition des emplois créés était la suivante :

50 130 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics, dont 29 090 effectivement recrutés,

40 000 dans l’Education nationale, dont 35 000 recrutés,

8 250 dans la police nationale, dont 5 375 recrutés.

La ventilation des emplois par secteur d’activité, hors Education nationale et police nationale, était la suivante au 30 juin 1998 :

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Plus d’un quart des emplois occupés sont des emplois d’animation, 17 % concernent l’environnement et l’entretien du patrimoine et 11 % sont des emplois d’assistants aux personnes. Les jeunes hommes sont principalement employés dans le domaine de l’environnement, du patrimoine (22 %) et de l’animation sportive (11 %). Les jeunes femmes sont principalement employées dans les secteurs de la famille, de la santé et de la solidarité.

· Un financement tout à fait satisfaisant depuis 1997

- En 1997, 2 milliards de francs de crédits avaient été ouverts par décret d’avance pour le financement de ce dispositif. 617 millions avaient été versés aux ministères de l’éducation nationale et de l’intérieur, tandis que 90 millions avaient été délégués aux services déconcentrés du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’accompagnement des projets et 165 millions versés au CNASEA chargé du versement des aides aux postes dans les associations, des collectivités locales et les établissements publics.

- En 1998, 8,05 millards de francs de crédits ont été inscrits en loi de finances pour 1999, 300 millions ayant, en outre, été inscrits pour le FEDOM. Au 30 juin 1998, 3,3 milliards de francs ont été transférés aux deux ministères déjà cités. 150 millions ont été délégués aux services déconcentrés du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle pour l’ingénierie des projets. 909 millions de francs ont été versés au CNASEA.

- Les crédits demandés pour 1999 s’élèvent à 14,3 milliards de francs (soit + 6,25 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998), dont 380 millions transférés au FEDOM pour couvrir le coût des nouvelles entrées dans les DOM. Le stock attendu de 250 000 emplois à la fin de 1999 correspond à 13,795 milliards de francs ; 125 millions de francs seront affectés à l’aide au montage des projets pour favoriser l’émergence d’activités nouvelles au plan local.

· Le cas particulier de l’Education nationale : un afflux important de candidatures

La mise en place du programme a suscité un afflux important de candidatures enregistrées⁸ : plus de 180 000 pour 33 000 postes pourvus à la fin du premier semestre 1998. Notons que la moitié des candidats avaient un niveau de baccalauréat et un quart un niveau au moins égal à bac + 2 ans.

Dans le premier degré, la priorité pour l’affectation des emplois-jeunes a été accordées à la prévention de la violence, soit dans des écoles en zone d’éducation prioritaire (ZEP), en zone difficile, soit dans les sites expérimentaux de prévention de la violence, soit dans certaines écoles situées en zones rurales. Dans le second degré, ce sont surtout les collèges qui ont bénéficié des emplois-jeunes même si, à titre expérimental, ceux-ci ont pu être affectés dans des lycées professionnels. Au total, ces emplois ont été, en priorité, destinés aux écoles primaires (61 % des aides-éducateurs). Les collèges accueillent aujourd’hui 31 % des aides-éducateurs et 537 d’entre eux exercent leurs activités dans des lycées dont 360 dans des lycées professionnels et 177 dans des lycées d’enseignement général et technologique. Ce sont les établissements situés en ZEP qui ont bénéficié en premier lieu des recrutements effectués.

D’un point de vue financier, on peut noter qu’en 1997, le ministère de l’éducation nationale a reçu, par arrêté de répartition, 600 millions de francs du budget du ministère de l’emploi. Au titre de l’année 1998, le coût des emplois jeunes recrutés au ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, devrait s’élever à 4 409 millions de francs dont 80 % de la rémunération, soit 3 613 millions, sont apportés par répartition du budget du ministère de l’emploi et de la solidarité. Les 20 % des salaires et de la formation des aides-éducateurs restent à la charge de ce ministère, soit 731 millions.

Compte tenu de l’accord intervenu le 1er octobre 1998 entre le ministère de l’éducation nationale et celui de l’emploi sur le calendrier de recrutement des 20 000 nouveaux emplois-jeunes, l’apport du ministère de l’emploi, initialement prévu à 3 678 millions de francs a été réduit à 3 613 millions.

Notons que, dans la Police nationale, les 5 375 adjoints de sécurité embauchés à la fin de juin 1998 ont été affectés prioritairement dans les départements classés “ sensibles ” ou “ très sensibles ” aux problèmes de sécurité. La majorité (82 %) sont des hommes dont les trois quarts sont d’anciens policiers ou gendarmes auxiliaires. Ils sont majoritairement âgés de 22 à 25 ans.

Il faut se souvenir que les parlementaires avaient, au moment de la discussion de la loi, exprimé diverses critiques à l'égard des conditions de mise en place des emplois-jeunes dans le secteur de l'éducation. A la lumière de l'expérience, on peut estimer que leurs inquiétudes n'étaient pas toutes fondées. Les créations ont été légitimement concentrées pour la première phase dans les zones en difficulté. La “ machine ” éducation nationale a su se mobiliser pour mettre en place rapidement le dispositif et le monde enseignant a bien accueilli les jeunes aides-éducateurs.

L’ensemble des régions s’impliquent aujourd’hui dans le programme et dix d’entre elles avaient conclu un contrat d’objectifs avec l’Etat au mois de septembre 1998. 5 000 emplois devraient faire, d’ici la fin 1998, l’objet d’un cofinancement des régions. L’implication des régions dans la mise en place et le fonctionnement des plate-formes de professionnalisation est générale. Au début du mois d’octobre 1998, des contrats d’objectifs avaient été signés avec 35 conseils généraux et dans 14 départements un projet de contractualisation est en cours.

A la fin du mois de juin 1998, les conseils généraux avaient cofinancé 4 000 emplois ; au total, plus de 12 000 emplois seront cofinancés à la fin de l’année 1998.

Quant à eux, les engagements affichés par les communes et les structures intercommunales sont souvent importants. Toutefois, le caractère récent des engagements, l’étalement des embauches font que les résultats quantitatifs restent encore modestes.

Le plan emplois-jeunes s’est mis en place dans des conditions largement satisfaisantes. Le souci de qualité ayant été affirmé dès le départ - il ne saurait s’agir de “ faire du chiffre ” -, la montée en puissance se déroule de façon progressive et sans à-coups.

Les jeunes concernés perçoivent de façon positive cette formule qui tranche avec la précarité des dispositifs antérieurs. Pour leur part, les collectivités locales et les associations ont pris progressivement conscience que les emplois-jeunes peuvent représenter un moyen de développer ou de prolonger leurs actions en les inscrivant dans une dynamique de développement local. Enfin, il s’avère que l'utilité des emplois de proximité est aujourd’hui reconnue par l'opinion.

On peut se féliciter que les porteurs de projets se sont à juste titre attachés à développer de nouveaux services qu'ils n'avaient pas les moyens de financer afin de répondre à de véritables besoins non satisfaits, de créer des emplois supplémentaires, et d'éviter les effets de substitution. Les emplois-jeunes ont donné lieu à des novations intéressantes⁹. Mais il faut relever que certains emplois créés correspondent à des emplois supplémentaires davantage qu'à de nouveaux emplois. En général, les porteurs de projet ont fait surtout un réel effort de novations d’ordre sémantique.

· Accentuer les efforts en faveur des jeunes non ou faiblement qualifiés

Il faut rappeler que le programme intéresse tous les jeunes quel que soit leur niveau de qualification. On note en fait l'abondance des candidatures qualifiées, ce qu’il n’est pas en soi un point négatif. Il convient néanmoins de chercher à équilibrer l'offre d'emplois pouvant être pourvue par des jeunes moins qualifiés. Le recrutement des jeunes surqualifiés par rapport aux besoins n’est guère souhaitable.

· Garantir une plus grande égalité dans les conditions de recrutement

L'espérance suscitée par le dispositif emplois-jeune a logiquement provoqué une inflation de candidatures débouchant sur un déséquilibre entre l'offre et la demande. Il y a souvent plus de cent candidatures pour un poste. Il en résulte des frustrations incontournables qui sont accrues en raison du faible recours à la filière ANPE. La plupart des recrutements s'effectue de fait par présélection des réseaux. La frustration touche principalement les jeunes en difficulté développant peu de relations et qui ont cru que l'inscription à l'ANPE pouvait les aider à trouver un emploi.

· Adapter l’exigence de pérennisation

Si la question de la pérennisation est légitime, elle ne doit pas pour autant avoir pour effet de dissuader les petites associations ou les communes de taille modeste de porter des projets. Il faut réaffirmer que l'emploi-jeune doit rester une étape et se concevoir comme une phase transitoire vers un métier. Il est donc nécessaire de mieux distinguer la pérennisation de l'activité et l'évolution de la situation du jeune. Il ne faut pas en effet confondre pérennisation de l'emploi et maintien du jeune dans cet emploi. Au-delà de la première année, les perspectives de financement doivent pouvoir être esquissées sans obligation d'établir des budgets prévisionnels sur cinq ans et, encore moins au-delà de cinq ans.

· Assouplir la gestion par les directions départementales du travail et raccourcir les délais d’instruction raccourcis

Les directions départementales du travail et de l’emploi font parfois l’objet de critiques pour leur gestion qualifiée de tatillonne. Il est légitime qu'elles fassent preuve de rigueur en raison du souci de qualité conforme à la volonté du législateur et de l'exécutif, mais elles ne doivent pas empêcher, ce faisant, la réalisation de certains projets. En d’autres termes, il faut éviter que se développe une “ bureaucratie ” des emplois-jeunes. L'échelon du sous-préfet pour l'animation du dispositif paraît adapté à cet égard. Son rôle pourrait être renforcé à terme.

En ce qui concerne les délais d’instruction des dossiers, des progrès ont été réalisés : de trois mois initialement, ils sont parfois ramenés à un mois. Une amélioration reste possible pour aboutir à des délais de deux mois en moyenne.

· Encourager l’utilisation du dispositif par les petites associations et les petites communes

Logiquement, les petits associations et les petites communes se lancent moins rapidement dans l'utilisation du dispositif emplois-jeune. Le recours à l'intercommunalité pour les collectivités locales et aux groupements d'employeurs pour les associations devraient faciliter leur engagement. Il faut veiller à ce que les difficultés de mise en place, qui touchent les personnes morales ayant une surface financière limitée, ne privent pas les zones rurales fragiles de la dynamique de développement local que les emplois-jeunes permettent. L'assistance à projet doit s'orienter vers les petits porteurs qui peuvent, pour valider leur projet, débuter avec l’accord du préfet, avec un emploi-jeune à mi-temps.

· Encourager les associations à réfléchir aux possibilités de solvabilisation partielle

La création d'emplois-jeunes doit permettre aux associations d'accroître leur activité et leurs adhérents et de dégager, grâce à cela, des moyens supplémentaires. La solvabilisation, qui restera souvent partielle, ne trouvera de perspectives que dans une dynamique de développement.

La seconde vague d’embauches en emplois-jeunes devra consolider un dispositif dont la validité est aujourd'hui reconnue par tous.

Les associations et les petites et moyennes collectivités locales peuvent jouer un rôle essentiel dans le portage de cette seconde vague sous réserve que ne soient pas exigées, dès la création de ces emplois, toutes les garanties de pérennisation pour une période s’étalant sur cinq ans. Il faut également accompagner les associations de bénévoles qui reculent ou, pour le moins, hésitent devant la prise de responsabilité d'employeur. La formule du groupement d'employeurs peut aider à assumer de telles responsabilités. Les initiatives des collectivités locales et des associations doivent être au cœur de la seconde vague d'emplois-jeune qui peut s'inscrire clairement dans une dynamique de développement local faisant une place essentielle aux emplois de proximité.

· Renforcer le rôle des élus

La demande d'une présence plus forte des élus dans les comités d'étude d'agrément ou de pilotage apparaît unanime. La satisfaction de cette demande est indispensable pour favoriser la dynamique de développement des emplois-jeunes.

II. - UN ACCOMPAGNEMENT BUDGÉTAIRE SATISFAISANT

DES DISPOSITIFS D’INCITATION A LA RÉDUCTION

DU TEMPS DE TRAVAIL

La loi d’incitation et d’orientation du 13 juin 1998 a totalement ouvert les perspectives en matière de réduction du temps de travail et apparaît bien plus novatrice et volontariste que ne l’étaient les dispositifs antérieurs. Ceux-ci, en particulier celui résultant de la “ loi Robien ” du 11 juin 1996, continuent cependant d’être financés cette année encore. La dotation de 3 053 millions de francs pour 1999 permettra d’ailleurs d’honorer le financement des conventions conclues avant la mise en application de la nouvelle loi. La loi sur les 35 heures mobilisera à partir de 1999 des financements importants à la hauteur des ambitions portées par ce nouveau dispositif.

L’adoption de la loi du 13 juin 1998 s’inscrit dans une logique parfaitement cohérente avec l’évolution des orientations budgétaires des dernières années. Elle accentue la proportion de moyens financiers mobilisés vers l’objectif de la réduction du temps de travail dans un but affiché de créer des emplois de façon massive au cours des années à venir.

Réduction du temps de travail

(En millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Jusqu’à la date de la promulgation de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998, le dispositif d’incitation à l’aménagement et à la réduction du temps de travail en vigueur était celui issu de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996 tendant à favoriser l’emploi par l’aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail. Ce dispositif permettait aux entreprises ou établissements négociant la mise en place d’une nouvelle organisation du travail, alliant en principe réduction sensible de la durée du travail et création durable d’emplois, de bénéficier d’un allégement de cotisations sociales. Il devait également permettre d’améliorer leur compétitivité à terme. Le bénéfice de cet allégement était également ouvert aux entreprises ou établissements réduisant et réorganisant le temps de travail, afin de préserver durablement des emplois menacés de suppression dans le cadre d’une procédure de licenciement pour motif économique.

Il faut rappeler que la loi du 13 juin 1998 déjà citée a abrogé ce dispositif.

Nombre de conventions signées dans le cadre de la loi du 11 juin 1996

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Le nombre de salariés concernés par la réduction du temps de travail au titre de la loi de 1996 a augmenté ainsi que l’indique le tableau ci-dessous.

Nombre de salariés concernés par la réduction

du temps de travail

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

L’utilisation “ offensive ” du dispositif (accompagnée de créations d’emplois) est majoritaire, tant en termes de nombre de salariés concernés (62,7 % du total) que de conventions conclues (78,8 %). Il faut rappeler que la loi de 1996 ouvrait droit à des allégements de cotisations sociales aux entreprises qui réduisaient le temps de travail de 10 ou 15 % au moins. En conséquence de cette dernière réduction, les entreprises créant 15 % d’emploi bénéficiaient d’un taux d’allégement majoré (50 % la première année et 40 % les six années suivantes au lieu de 40 % la première année et 30 % les années suivantes).

Une récente étude de la direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques, établie sur la base de 2 142 conventions, indique que, pour 9 salariés sur 10, la réduction du temps de travail a été de 10 %. Le choix d’une réduction de 15 % a donc été minoritaire, mais quelque peu plus fréquent lorsque la convention a été conclue dans le cadre d’une procédure de licenciement économique. Concernant l’effet du dispositif sur l’emploi, on peut l’estimer, tel qu’il résulte des engagements pris par l’employeur dans le cadre des conventions, à 11,9 % de l’effectif concerné, soit des engagements sur 20.100 créations d’emplois et 12.600 licenciements évités.

Dépenses réalisées depuis la mise en oeuvre du dispositif de la loi de juin 1996

Les accords conclus dans le cadre de la loi Robien du 11 juin 1996 induisent des coûts croissants en 1999, intégralement pris en compte dans le budget pour 1999.

709 accords ont été analysés par la direction des relations du travail, dans le cadre des “ remontées ” des accords des directions départementales du travail vers l’administration centrale. Parmi ces accords, 244 ont été négociés sous mandat, la plupart sur le fondement de la jurisprudence de la Cour de cassation qui a estimé qu’en l’absence de toute représentation du personnel, une organisation syndicale pouvait mandater un salarié pour négocier un accord avec l’employeur. 34 % des accords de cet échantillon ont été conclus dans le cadre du mandat, la majorité ayant été signée par la CFDT, puis par la CFTC. Notons qu’au début d’octobre 1998, l’analyse de 149 accords d’entreprises conclus au titre de la loi du 13 juin 1998 faisait apparaître que la majorité de ces accords avaient été signée par la CFDT, puis par la CGT suivie de FO.

Avec l’abrogation du dispositif par la loi du 13 juin 1998, le montant des remboursements des allégements de cotisations sociales ne concerne que des conventions conclues les années précédentes (effet de stock) et pour un coût moindre dans la mesure où le taux d’allégement est plus faible pour la deuxième année de conventionnement.

Plus ambitieux et plus large que la précédente loi en la matière, le nouveau dispositif d’incitation et d’orientation à la réduction du travail voté par la représentation nationale en juin 1998 a donné lieu à ce jour à des négociations vivantes et dynamiques. Le début d’application de cette première loi s’avère prometteur.

La réduction du temps de travail, en particulier dans un contexte de croissance, doit constituer un levier puissant pour la création et la préservation de nombreux emplois.

La loi dite Aubry fixe un cap majeur : la réduction de la durée légale du travail effectif des salariés à 35 heures par semaine à compter du 1e janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés et à compter du 1er janvier 2002 pour les entreprises de 20 salariés et moins ainsi que pour les entreprises dont l’effectif atteint 20 salariés entre le 1er janvier 2000 et le 31 décembre 2001.

Afin de préparer et d’accompagner le passage aux 35 heures, le nouveau dispositif de réduction du temps de travail incite les entreprises et les syndicats de salariés à anticiper les échéances par voie d’accords collectifs. Cette incitation prend la forme d’une aide annuelle de base sous forme d’abattement de cotisations sociales pour chaque salarié dont le temps de travail est réduit et pour chaque nouvel embauché à l’horaire réduit.

· Les mécanismes incitatifs

Ainsi, d’ici les échéances fixées pour la baisse de la durée légale, les employeurs et les syndicats représentatifs sont appelés à négocier les modalités de réduction effective de la durée du travail adaptées aux situations des branches et des entreprises.

L’article 3 de la loi permet aux entreprises qui réduiront au minimum de 10 % la durée effective du travail et embaucheront en contrepartie au moins 6 % de l’effectif concerné par la réduction du temps de travail de bénéficier d’une aide forfaitaire de l’Etat sous forme d’exonération de charges sociales.

L’aide de base est ouverte aux entreprises qui réduisent, par accord, la durée du travail d’au moins 10 % et la portent à 35 heures au plus, et embauchent ou évitent le licenciement d’au moins 6 % de l’effectif concerné par la réduction du temps de travail. Cette aide est versée au titre de l’emploi des salariés embauchés consécutivement à la réduction du temps de travail dans le dispositif s’accompagnant d’embauches. Le montant de l’aide est de 9000 francs par an et par salarié lorsque l’accord d’entreprise est conclu en 1998 ou au 1er semestre 1999 et de 7000 francs au deuxième semestre 1999. Il est dégressif de 1000 francs par an et par salarié.

A ce montant s’ajoute une majoration de 4000 francs par an et par salarié pour les entreprises qui procèdent à une réduction du temps de travail d’au moins 15 % et embauchent ou évitent le licenciement d’au moins 9 % de l’effectif concerné par la réduction du temps de travail.

L’aide de base est majorée pour les entreprises qui entreprennent un effort particulier en matière d’embauche et pour les entreprises dont l’effectif est composé à plus de 60 % d’ouvriers et dont plus de 70 % des salaires sont inférieurs à 1,5 fois le SMIC.

Pour tenir compte des caractéristiques propres aux entreprises de main d’oeuvre, la loi a prévu une majoration temporaire (de 3 ans) du montant de l’aide, permettant ainsi à ces entreprises de bénéficier d’une incitation particulièrement forte si elles s’engagent dans une démarche de réduction du temps de travail.

Pour les conventions conclues en 1998, les montants de la majoration seront de 4000 francs la première année, 2000 francs la deuxième année, 1000 francs la troisième. Pour les conventions conclues au 1er semestre 1999, ils seront de 3000 francs la première année, 2000 francs la deuxième année, 1000 francs la troisième, et de 2000 francs la première année et 1000 francs la deuxième année pour les conventions conclues au deuxième semestre 1999.

· L’aide à l’appui conseil

L’aide à l’appui-conseil aux PME créée par l’article 3-VII de la loi du 13 juin 1998 a pour but d’aider les entreprises à négocier et à mettre en oeuvre la réduction du temps de travail afin de développer l’emploi tout en préservant leur compétitivité et les conditions de vie et de travail des salariés. La réduction du temps de travail doit en effet permettre une réorganisation de la production afin d’aboutir à des créations d’emplois en améliorant notamment l’utilisation des équipements et le service aux clients. Le dispositif s’adresse aux entreprises de moins de 500 salariés.

Sur la base d’un coût maximum de 5 500 francs hors taxe par journée de conseil, les cinq premiers jours sont gratuits pour toutes les entreprises, soit un taux de prise en charge de 100 %. Au delà du cinquième jour, la participation publique s’établira à 70 % du coût du conseil pour les entreprises de moins de 200 salariés et à 50 % pour les entreprises dont les effectifs sont compris entre 200 et 500 salariés sur la base du même coût maximum de 5 500 francs par journée de conseil.

Un cofinancement du Fonds social européen objectif 4 interviendra systématiquement en complément du financement budgétaire du dispositif d’appui-conseil aux PME.

En 1998, 208 millions de francs avaient été provisionnés au budget des charges communes pour financer ce dispositif qui doit, par ailleurs, être abondé par des crédits du Fonds social européen à hauteur de 151 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit également 200 millions de francs pour le financement des aides au conseil qui devraient de nouveau bénéficier de crédits FSE d’un même montant.

Il faut rappeler qu’à titre provisionnel, 3 milliards de francs de crédits avaient été prévus en 1998 dans le budget des charges communes. Il s’avère que cette dotation a fait à ce jour l’objet d’une consommation relativement faible, ce qui signifie que les crédits non consommés seront reportés et viendront abonder l’enveloppe budgétaire prévue pour 1999.

Le projet de loi de finances pour 1999 inscrit une dotation de 3,5 milliards de francs sur le chapitre 44-77 article 10, à laquelle s’ajouteront donc les reports de l’année précédente. Ainsi complétée, cette provision pourra être ajustée en fonction du rythme des négociations.

Sur la base de 1.275.000 salariés ouvrant droit, à la fin de 1999, à l’abattement forfaitaire de cotisations, le coût brut de la compensation a été évalué au total à 7,2 milliards de francs.

En raison des rentrées de cotisations supplémentaires pour les organismes sociaux, consécutives aux créations d’emploi, seuls 3,5 milliards de francs, représentant à ce stade le coût net du dispositif, ont été inscrits en projet de loi de finances pour 1999.

En définitive, les organismes de sécurité sociale devraient contribuer à hauteur d’un tiers environ (soit 2 à 3 milliards de francs) au financement du coût des allégements des charges sociales patronales liées aux 35 heures. Cette mise à contribution de la sécurité sociale se justifie parfaitement étant donné que la mise en place des 35 heures aura des retombées favorables en termes d’emplois créés ou préservés et, par conséquent, aura un impact positif sur les recettes de cotisations sociales.

La dynamique de négociation dans les entreprises se confirme aujourd’hui. Elle est aujourd’hui incontestable et a vocation à se développer dans les mois à venir. Le premier semestre de 1999 devrait voir l’augmentation du nombre des accords passés et la multiplication d’accords réellement novateurs.

Au début du mois d’octobre 1998, 394 accords étaient signés couvrant un effectif de 52 388 salariés et 8 % de création ou de maintien d’emplois. Parmi ces accords, la proportion d’accords offensifs est en augmentation :

· 336 accords offensifs (85 %) : 38 351 salariés concernés et 3 030 emplois créés,

· 47 accords défensifs (12 %) : 9 361 salariés concernés et 932 emplois préservés,

· 11 accords “ mixtes ”, ne faisant pas appel à l’incitation financière et affichant 130 créations d’emplois.

Ces accords concernent des entreprises de toutes tailles avec une montée en puissance des entreprises moyennes et une grande activité dans les très petites entreprises. En effet, 202 accords émanent d’unités de moins de 50 salariés, 117 d’unités entre 50 et 200 salariés, 49 d’unités entre 200 et 500 salariés, et 26 d’unités plus de 500 salariés.

Tous les secteurs d’activité sont représentés :

· L’industrie est bien représentée avec 157 accords.

58 accords dans la métallurgie (plus de 12000 salariés concernés) dont 15 accords offensifs

11 accords dans la chimie-pharmacie (10 offensifs, 1 défensif)

15 accords dans le textile habillement (9 offensifs et 6 défensifs)

10 dans le papier-carton

20 dans les industries agro-alimentaires (18 accords offensifs et 2 défensifs)

43 accords - dont 17 offensifs - dans les autres secteurs industriels.

· Le BTP est représenté avec 13 accords dont 3 défensifs et 10 offensifs.

· Le secteur des transports et de la logistique compte 23 accords tous offensifs, à l’exception d’un, en grande partie dans les sociétés de transport urbain.

· Le secteur du commerce est représenté par 66 accords, dont 62 offensifs et 4 défensifs.

· Les services divers aux entreprises et aux particuliers totalisent 130 accords dont 8 offensifs.

· L’agriculture compte 5 accords, dont 1 défensif.

On note que les modalités retenues pour la réduction du temps de travail sont de plus en plus variées, ce qui est la preuve que la réduction du temps de travail est associée, dans la majorité des cas, à une réflexion sur l’organisation du travail dans l’entreprise.

80 % des accords déjà signés s’appliquent aux cadres, avec le plus souvent des modalités spécifiques de décompte du temps (jours de repos ou compte épargne-temps). Dans certaines des 20 % d’entreprises restantes, des réflexions sont en cours pour étendre la réduction du temps de travail aux cadres. En revanche, près d’un tiers des accords ne s’appliquent pas à l’ensemble du périmètre de l’entreprise. Par exemple un secteur autonome de l’entreprise - comme le service commercial - peut être exclu du champ de l’accord.

Toutes les centrales sont signataires d’accords avec des proportions relativement stables depuis la fin du mois d’août

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Les accords conclus dans le cadre de la loi promulguée le 13 juin 1998 confirment que la négociation de la réduction sur les 35 heures peut donner lieu à des solutions adaptées à la situation des entreprises, propices à une meilleure organisation du travail et favorables à l’emploi. Une deuxième loi, qui devrait être déposée devant le Parlement à l’automne 1999, permettra de parfaire la première loi et de tirer les conséquences d’un peu plus d’un an d’application du dispositif.

III.- LA NÉCESSAIRE PÉRENNISATION DES DISPOSITIFS D’ALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

Les mesures générales d’abaissement du coût du travail mises en oeuvre depuis la mi-1993, bien que ne faisant pas partie des aides à l’emploi au sens traditionnel (c’est-à-dire ciblées sur des populations spécifiques), peuvent être considérées comme des aides directes à l’emploi. L’exonération des cotisations d’allocations familiales, puis la “ ristourne dégressive ” et enfin en 1996, leur fusion en un dispositif unique de baisse de charges sur les salaires jusqu’à 1,33 SMIC (jusqu’à 1,3 SMIC depuis janvier 1998), représentent des dépenses en croissance rapide sur ces cinq dernières années.

En 1997, le montant des baisses générales de charges s’est élevé à soit 40,5 milliards de francs.

A la fin de 1997, le nombre de salariés concernés par une ouverture de droits à réduction de cotisations se serait élevé, sur l’ensemble des dispositifs d’exonérations, à environ 8 millions contre 7 en 1997.

Il faut tout d’abord relever que le montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures destinées à favoriser l’emploi, qu’elles soient ou non compensées par l’Etat, a été de 78,6 milliards de francs en 1997 et est évalué à 79,7 milliards de francs en 1998. Les exonérations de charges sociales compensées à la sécurité sociale s’élèvent, dans le projet de loi de finances pour 1999, à 66,7 milliards de francs.

Exonérations générales de cotisations sociales

sur les bas salaires

- Budget des charges communes, chapitre 44-75, article 20 -

(En millions de francs)

* La ristourne dégressive est apparue à partir d’octobre 1996, date de la fusion ristourne et abattement famille

Exonérations de cotisations prises en charge par l’Etat, compensées au régime général

(En millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Les contrats emploi-solidarité, institués par la loi n° 89-905 du 19 décembre 1989 et mis en place dès janvier 1990, ouvrent droit à exonération de la totalité des charges patronales (à l’exception de la cotisation d’assurance chômage) pendant toute la durée du contrat. Dans le secteur non marchand, les CES représentent le dispositif le plus important en terme d’exonérations non compensées : 3,8 milliards de francs en 1997 (contre 4,5 milliards en 1996). La prévision est de 3,7 milliards pour 1998. Cette réduction résulte de la baisse du nombre des entrées dans le dispositif suite au recentrage sur les publics prioritaires.

Pour leur part, les contrats emploi-consolidé institués par le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 ouvrent droit à une exonération de toutes les charges patronales pendant cinq ans à l’exception des cotisations assurance-chômage, de la retraite complémentaire, du FNAL et du versement transport. Les CEC connaissent un développement sensible : les exonérations ont représenté 1,3 milliards de francs en 1997 (contre 0,8 en 1996). Les montants exonérés devraient s’élever à 1,8 milliards de francs en 1998 et la prévision est de 1,9 milliard en 1999.

Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi

(En millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Instituée par la loi n° 95-882 du 4 août 1995 et fusionnée le 1er octobre 1996 avec l’exonération des cotisations d’allocations familiales, la “ ristourne dégressive ” bénéficie aux salaires mensuels jusqu’à 130 % du SMIC.

Le dispositif allégement de charges sociales sur les bas salaires connu sous le nom de “ ristourne dégressive ” a été reconduit. Une réflexion est en cours sur la réforme de l’assiette des cotisations sociales patronales afin de trouver les moyens de la rendre plus juste et plus favorable à l’emploi. A ce stade, le projet de budget pour 1999 intègre le financement de la “ ristourne dégressive ” sur les bas salaires dans sa configuration actuelle. Cette dotation, sous-estimée à l’origine, est remise au niveau du coût à compenser auprès des caisses de sécurité sociale.

L’inscription budgétaire a ainsi été fixée à 43 milliards de francs soit près de 4,2 milliards de plus que prévu dans le budget des charges communes en 1998. Les crédits prévus sont donc supérieurs à ceux de 1998 en raison de la reprise de l’activité économique et des nombreuses créations d’emplois qu’elle suscite. Ainsi le montant des cotisations exonérées devraient s’accroître du fait de la reprise des embauches liée à la croissance et donc au nombre de bénéficiaires.

On peut relever à ce propos que le fascicule budgétaire (le “ bleu ”) comporte désormais pour la première année les crédits de l’emploi stricto sensu et les crédits qui étaient auparavant inscrits au budget des charges communes, tout en lui étant rattachés, et qui concernent pour l’essentiel la “ ristourne ” de charges sociales sur les bas salaires. Cela permet une meilleure visibilité des moyens mis au service de l’emploi.

L’objectif de la “ ristourne dégressive ” est d’enrichir la croissance en emplois grâce au développement ou à la préservation des emplois dits “ non qualifiés ”, par un abaissement substantiel du coût du travail au voisinage du SMIC.

Le montant de la ristourne est calculé à partir de deux coefficients différents selon que le montant des gains ou des rémunérations est ou non au moins égal au SMIC. Les salariés concernés par cette mesure étaient 6,9 millions à la fin de 1997. Les cotisations exonérées se sont élevées à 46,7 milliards de francs en 1997 et devraient s’élever à 41,6 milliards en 1998.

Il faut rappeler que l’augmentation du SMIC, de 4 % en juillet 1997, conduit à ce que la ristourne dégressive atteigne 1200 francs au niveau du SMIC.

Il a été décidé de ramener le champ de la ristourne dégressive de 1,33 SMIC à 1,3 SMIC afin de concentrer davantage encore le dispositif sur les bas salaires et de procéder à la proratisation des avantages associés au temps partiel pour favoriser l’exercice d’un travail à temps partiel choisi et pour éviter l’émiettement des emplois faiblement rémunérés qui a détérioré la situation des salariés les plus fragiles.

Il faut souligner que ce sont les secteurs à bas salaires qui bénéficient le plus de cette mesure.

Toujours dans le but de favoriser l’emploi, des exonérations spécifiques sont accordées aux employeurs implantés dans les zones d’aménagement du territoire : l’exonération des cotisations sociales en faveur des créations d’emploi dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU), ou l’exonération des cotisations sociales en faveur de l’emploi dans les zones franches urbaines (ZFU).

Les mesures spécifiques à la zone géographique sont des adaptations de la ristourne dégressive fusionnée au 1er octobre 1996. Elles sont toutes entrées en vigueur le 1er janvier 1997. Sauf dans le cas de l’exonération en faveur de la zone franche de Corse, elles ne sont cumulables avec aucune autre aide ou exonération en faveur de l’emploi. Toutes sont intégralement compensées par le budget de l’Etat. Leur coût budgétaire correspond donc au montant total des exonérations accordées.

Selon l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), à la fin de 1997, 49 579 salariés étaient employés dans le cadre des mesures spécifiques “ zonées ”.

En 1997, le nombre de salariés nouvellement bénéficiaires de la mesure d’exonération en faveur de l’emploi dans les ZRR et les ZRU s’élevait à 12 568. Sur ce total, 10 223 (soit 81 %) étaient embauchés en zone de revitalisation rurale. Avec 18,1 % des entrées dans la mesure en 1997, la région Midi-Pyrénées était la plus utilisatrice de la mesure devant l’Aquitaine (12,3 %) et la Haute-Normandie (9,6 %). Près de la moitié (49,5 %) des salariés concernés étaient employés dans le secteur des services contre le quart (25,1 %) dans l’industrie et un peu plus du cinquième (21,2 %) dans le secteur de la construction. Plus de la moitié (53,2 %) des emplois offerts dans le cadre du dispositif concernaient des postes d’ouvrier qualifié ou d’employé. Les ouvriers non qualifiés représentaient un peu moins du quart (23,1 %). Dans la très grande majorité des cas (83,3 %), les contrats proposés étaient des contrats à durée indéterminée. La quasi totalité (94 %) des contrats à durée déterminée concernés ont une durée prévue d’un an. Plus des trois quarts (78,3 %) des contrats étaient à temps complet avec une durée hebdomadaire de travail d’au moins 39 heures. La mesure est essentiellement utilisée dans le cadre d’embauches de personnes relativement jeunes. Les quatre cinquièmes des salariés concernés ont moins de 40 ans et les personnes de moins de 30 ans représentent plus de la moitié (55,2 %) du total. Les personnes sans emploi représentent 41,8 % du total des embauches. Les demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE constituent plus du tiers (34,9 %) du total des embauches.

Lors de la mise en place des zones franches urbaines (ZFU), la priorité a été donnée à l’allégement des procédures administratives sur le suivi statistique des flux d’entrées générés par la mesure. Selon l’ACOSS, à la fin de 1997, le nombre de salariés employés (en stock) dans le cadre de la mesure s’élevait à 23 274, soit 47 % de l’ensemble des salariés employés au titre des dispositifs spécifiques en faveur de l’emploi dans les zones d’aménagement du territoire.

Les incidences budgétaires sont connues à travers d’une part les informations financières transmises par les URSSAF à l’ACOSS et d’autre part, grâce aux dépenses nettes effectuées par l’Etat au titre de la compensation des mesures. Ces dépenses nettes sont établies par la direction de la comptabilité publique du ministère de l’économie et des finances.

Selon la source ACOSS, en 1997, les dépenses nettes de l’Etat au titre de la compensation des mesures en question se montaient à 352 millions de francs pour l’exonération en faveur des zones de revitalisation rurales et des zones de redynamisation urbaine et à 350 millions pour l’exonération en faveur des zones franches urbaines, soit un total de 702 millions de francs au titre de ces deux mesures.

Exonérations de cotisations sociales dans des zones économiques en difficulté (chapitres 44-77, articles 41,42 et 43) (en millions de francs)

Source : Ministère de l’emploi et de la solidarité

Il faut relever, à cet égard, que l’article 81 du projet de loi de finances pour 1999, vise à supprimer l’exonération de cotisations d’allocations familiales subsistant dans certains cas particuliers : celui des entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale), des régimes sociaux n’appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale), des entreprises nouvelles exonérées d’impôt (article 7 de la loi quinquennale relative à l’emploi de 1993), des salariés occasionnels ou non occasionnels des exploitants agricoles (respectivement visés aux articles L. 1062-2 et 1062-3 du code rural). Le gain net de cette mesure est estimé à 200 millions de francs en 1999. Cette mesure s’avère nécessaire dans une optique de rationalisation des aides à l’emploi.

CONCLUSION

En définitive, le projet de budget pour 1999 répond parfaitement aux attentes de tous ceux qui souhaitent que la priorité soit donnée à la défense et au développement de l’emploi. Il reflète et accompagne les grands chantiers législatifs menés à bien depuis l’automne 1997. Les financements nécessaires pour la poursuite de la dynamique des emplois-jeunes, pour la mise en oeuvre de la loi novatrice sur les 35 heures, et pour la concrétisation des actions prévues dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions apparaissent tout à fait satisfaisants.

Dans ces conditions, le rapporteur souhaite exprimer son plein accord à un budget à la fois complet et rationnel.

Complet car aucune action efficace de lutte contre le chômage ou l’exclusion n’a été omise. Par ailleurs, le budget marque la pérennisation du mécanisme de “ ristourne dégressive ” des cotisations sociales patronales sur les bas salaires, qui constitue une mesure structurelle permettant d’agir sur le poids trop élevé du coût du travail pour les rémunérations proches du SMIC. Enfin, il consacre au total 14,2 milliards de francs aux moyens du service public de l’emploi (si l’on prend en compte la subvention à l’AFPA, en hausse de 6 % sur 1998), ce qui permettra à ces services de faire face aux missions de plus en plus complexes et difficiles qui leur sont confiées.

Rationnel et cohérent dans la mesure où il prévoit d’accentuer le nécessaire recentrage des contrats aidés vers les publics les plus éloignés de l’emploi qui courent le risque de rester en dehors de la reprise économique aujourd’hui consolidée. Il s’agit d’une évolution de moyen terme : les crédits de l’emploi sont de plus en plus orientés vers des objectifs de lutte contre l’exclusion. Il est ainsi proposé que les aides à l’emploi, que l’on pourrait qualifier de “ traditionnelles ”, soient réduites quantitativement, mais plus utiles d’un point de vue qualitatif.

Il faut donc demander au Gouvernement que les budgets de l’emploi poursuivent et prolongent lors des années à venir les évolutions marquantes positives qui caractérisent celui pour 1999.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Claude Boulard, les crédits du travail et de l’emploi pour 1999, lors de sa première séance du mercredi 4 novembre 1998.

En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a indiqué qu’il convenait de donner un avis favorable à ce budget, lequel connaît un taux de progression global satisfaisant et qui permet de poursuivre les grands axes de la politique de l’emploi que le Gouvernement entend mener.

Après l’exposé du rapporteur, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que le groupe RPR voterait contre ce budget, compte tenu de son opposition à la réduction du temps de travail et aux emplois-jeunes. Si de nombreux accords de branche sur la réduction du temps de travail ont été conclus, il faudra concrètement mesurer comment ils pourront s’appliquer dans chaque entreprise. C’est dans ce cadre que les principales difficultés apparaîtront. S’agissant des emplois-jeunes, on ne peut que constater le décalage entre les intentions du Gouvernement et les réalités. Il y a quelque chose d’artificiel dans la création de certains de ces emplois, l’administration cherchant essentiellement à “ faire du chiffre ” et à masquer par des subtilités sémantiques la nature réelle des postes créés.

M. Germain Gengenwin s’est interrogé sur l’action de l’Agence pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT) et sur la pertinence de l’affectation des 70 millions de francs de crédits qui y sont consacrés, et qui, à part le financement d’appareillage, ne paraissent pas très bien utilisés et sur la diminution des crédits de 99 millions de francs à 34 millions de francs consacrés au titre III aux services déconcentrés de l’Etat.

M. Gaëtan Gorce a estimé encourageant le nombre d’accords de branche conclus sur la réduction du temps de travail. En outre, si 250 000 emplois-jeunes sont financés, on ne peut que s’en féliciter. Il convient donc de relativiser les critiques de l’opposition sur ce budget.

M. François Rochebloine a observé que de plus en plus les emplois-jeunes ne correspondaient pas à des activités émergentes, mais comblaient un besoin permanent en évitant de recourir à d’autres formes d’embauche.

M. Denis Jacquat a indiqué qu’il convenait de se méfier des modalités de recrutement des emplois-jeunes, notamment à l’Education nationale, où les jeunes employés sont parfois à peine plus âgés que les élèves qu’ils encadrent. Il faut également souligner la difficulté que rencontrent nombre de personnes, notamment des handicapés, pour parvenir à renouveler un contrat emploi-solidarité (CES).

En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Boulard, rapporteur pour avis, a donné les éléments suivants :

- Les emplois-jeunes correspondent essentiellement à des besoins non satisfaits.

- Il convient de partager la position de M. Germain Gengenwin au sujet de l’agence pour l’amélioration des conditions de travail, l’efficacité des actions menées n’étant pas mesurée de manière pertinente.

- Les moyens des services ne sont pas diminués, 10 postes d’inspecteur du travail et 135 postes de contrôleurs du travail ou de contrôleur sont créés.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite émis un avis favorable à l’adoption des crédits du budget du travail et de l’emploi pour 1999 ainsi qu’à l’adoption, sans modification, de l’article 81 - Suppression de l’exonération de cotisations d’allocations familiales.

* * *

1 Le montant global de ce budget a été arrêté à 162,23 milliards de francs. Toutefois, un transfert de 380 millions de francs vers le FEDOM pour couvrir les dépenses des emplois-jeunes dans les DOM ramène à 161,85 milliards de francs le montant de crédits inscrits au “ bleu ” emploi. C’est ce montant qui, comparé au budget 1998 à structure constante, augmente de 4 % (soit + 6,26 milliards de francs). Si la progression est de 4 % pour le budget de l’emploi et de la formation professionnelle, elle atteindra 4,5 % à structure constante pour le budget de la santé et de la solidarité (79,92 milliards de francs contre 72,44 milliards en 1998) et 32 % pour le budget de la ville (1 milliard prévu pour 1999). Ainsi, au total, le budget de l’emploi et de la solidarité s’accroît à structure constante (hors allocation parents isolés) de 10 milliards de francs par rapport au budget voté en 1998.

2 On peut citer l’abattement lié au temps partiel, l’allégement des charges sur les bas salaires, l’exonération liée à l’embauche d’un premier salarié. Ces incitations peuvent d’ailleurs parfois être limitées à certains secteurs économiques ou géographiques.

3 Il s’agit des pré-retraite progressives (PRP), des préretraites contre embauche (ARPE), des incitations à la réduction collective de la durée du travail. Bien que ne constituant pas des mesures d’aide à l’embauche, ces dispositifs comportent tous une incitation pour l’employeur. Dans le cas du dispositif de l’ARPE par exemple, l’employeur peut avoir intérêt au départ d’un salarié âgé de 58 ans en contrepartie de l’embauche d’un jeune, afin de rajeunir la pyramide des âges de l’entreprise.

4 Notons que 12 % de ces contrats concernent des jeunes de moins de 26 ans, contre 72 % pour des salariés ayant entre 26 et 49 ans et 16 % pour les personnes âgées de plus de cinquante ans. 36 % des bénéficiaires sont des chômeurs de très longue durée (plus de trois ans) et 27 % des allocataires du RMI. 55,1 % des CEC ont été conclus en 1997 pour une durée hebdomadaire égale ou supérieure à 30 heures par semaine.

5 L’écart entre les crédits en loi de finances pour 1997 et les versements résultent de la récupération d’un trop versé effectué les années précédentes au profit des organismes de sécurité sociale.

6 Il est clair que la mise en oeuvre du programme rendra nécessaire un réaménagement du réseau des missions locales et des PAIO et le développement de sa professionnalisation.

7 Il s’agit de sous-préfets, d’élus, le reste se partageant entre des membres du service public de l’emploi et des responsables associatifs.

8 Les fonctions générales des aides éducateurs comportent d’abord des activités d’aide à la surveillance, à l’encadrement, et à l’animation générale des établissements. Ces activités se combinent souvent avec des aides d’animation plus spécialisées, culturelles et sportives.

9 Une analyse plus complète et plus précise sur le bilan des emplois-jeunes figurera dans un rapport d’étape devant être présenté par le rapporteur prochainement à la commission des affaires sociales, familiales et culturelles de l’Assemblée nationale.

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