N^° 1112

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078)

TOME XIV
PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

PAR M. Robert LAMY,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales est composée de : M. Jean Le Garrec, président ; MM. René Couanau, Jean-Michel Dubernard, Jean-Paul Durieux, Maxime Gremetz, vice-présidents ; Mme Odette Grzegrzulka, MM. Denis Jacquat, Noël Mamère, Patrice Martin-Lalande, secrétaires ; MM. Yvon Abiven, Bernard Accoyer, Mme Sylvie Andrieux, MM. André Aschieri, Gautier Audinot, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-Paul Bacquet, Jean-Pierre Baeumler, Pierre-Christophe Baguet, Jean Bardet, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Mmes Huguette Bello, Yvette Benayoun-Nakache, MM. Patrick Bloche, Alain Bocquet, Mme Marie-Thérèse Boisseau, MM. Jean-Claude Boulard, Bruno Bourg-Broc, Mme Christine Boutin, MM. Jean-Paul Bret, Victor Brial, Yves Bur, Alain Calmat, Pierre Carassus, Pierre Cardo, Roland Carraz, Mmes Véronique Carrion-Bastok, Odette Casanova, MM. Jean-Charles Cavaillé, Bernard Charles, Jean-Marc Chavanne, Jean-François Chossy, Mme Marie-Françoise Clergeau, MM. Georges Colombier, François Cornut-Gentille, Mme Martine David, MM. Bernard Davoine, Lucien Degauchy, Marcel Dehoux, Jean Delobel, Jean-Jacques Denis, Mme Monique Denise, MM. Franck Dhersin, Dominique Dord, Mme Brigitte Douay, MM. Guy Drut, Nicolas Dupont-Aignan, Yves Durand, René Dutin, Christian Estrosi, Claude Evin, Jean Falala, Jean-Pierre Foucher, Jean-Louis Fousseret, Michel Françaix, Mme Jacqueline Fraysse, MM. Yves Fromion, Germain Gengenwin, Mmes Catherine Génisson, Dominique Gillot, MM. Jean-Pierre Giran, Michel Giraud, Jean Glavany, Gaëtan Gorce, François Goulard, Jean-Claude Guibal, Mme Paulette Guinchard-Kunstler, M.  Francis Hammel, Mme Cécile Helle, MM. Pierre Hellier, Michel Herbillon, Guy Hermier, Mmes Françoise Imbert, Muguette Jacquaint, MM. Maurice Janetti, Serge Janquin, Armand Jung, Bertrand Kern, Christian Kert, Jacques Kossowski, Mme Conchita Lacuey, MM. Jacques Lafleur, Robert Lamy, Edouard Landrain, Pierre Lasbordes, Mme Jacqueline Lazard, MM. Maurice Leroy, Patrick Leroy, Maurice Ligot, Gérard Lindeperg, Patrick Malavieille, Mme Gilberte Marin-Moskovitz, MM. Didier Mathus, Jean-François Mattei, Mme Hélène Mignon, MM. Jean-Claude Mignon, Renaud Muselier, Philippe Nauche, Henri Nayrou, Alain Néri, Yves Nicolin, Bernard Outin, Dominique Paillé, Michel Pajon, Michel Péricard, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, MM. Bernard Perrut, Pierre Petit, Mme Catherine Picard, MM. Jean Pontier, Jean-Luc Préel, Alfred Recours, Gilles de Robien, François Rochebloine, Marcel Rogemont, Yves Rome, Jean Rouger, Rudy Salles, André Schneider, Patrick Sève, Michel Tamaya, Pascal Terrasse, Gérard Terrier, Mmes Marisol Touraine, Odette Trupin, MM. Anicet Turinay, Jean Ueberschlag, Jean Valleix, Emile Vernaudon, Philippe Vuilque, Jean-Jacques Weber, Mme Marie-Jo Zimmermann.

SOMMAIRE

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INTRODUCTION : UN PROJET DE BAPSA PEU RESPECTUEUX DU PRINCIPE DE LA SINCÉRITE BUDGÉTAIRE 5

I.- LES RECETTES 9

A. LE FINANCEMENT PROFESSIONNEL : UN PROBLÈME PERSISTANT DE PARITÉ 12

B. LA C3S : UN ULTIME VERSEMENT “ PROVIDENTIEL ” 14

C. LES AUTRES RECETTES : UNE FORTE BAISSE DE LA SUBVENTION D’ÉQUILIBRE DE L’ÉTAT 18

II.- LES DÉPENSES 23

A. L’ASSURANCE VIEILLESSE : UN EFFORT DE REVALORISATION DES PETITES RETRAITES AGRICOLES À AMPLIFIER ET À PROLONGER 26

1. Les précédentes mesures de revalorisation 27

2. La mesure générale devant être introduite dans le projet de loi de finances pour 1999 et ses nécessaires compléments 30

3. La mesure ciblée prévue par le projet de loi d’orientation agricole 33

4. La création du statut de conjoint collaborateur 34

B.- L’ASSURANCE MALADIE, INVALIDITÉ ET MATERNITÉ 35

1. L’assurance maladie 36

2. Les pensions d’invalidité 37

3. L’allocation de remplacement 38

C. LES PRESTATIONS FAMILIALES 39

EXAMEN EN COMMISSION 39

INTRODUCTION

UN PROJET DE BAPSA PEU RESPECTUEUX DU PRINCIPE DE LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

Comme l’avait fait avant lui ses deux prédécesseurs immédiats, le rapporteur regrette très vivement que le projet de BAPSA présenté au Parlement ne respecte que très imparfaitement le principe de la sincérité budgétaire.

A cet égard, la situation est cette année particulièrement complexe. Pour avoir une vision complète des perspectives financières du régime de protection sociale des non salariés non agricoles, il faut tenir compte non seulement du fascicule budgétaire du BAPSA, mais aussi du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont l’Assemblée a abordé l’examen en séance publique à compter du 27 octobre 1998 et du projet de loi d’orientation agricole qu’elle a adoptée en première lecture le 13 octobre 1998.

En effet, certaines des mesures prévues par les deux projets de loi précités ne sont pas prises en compte par le “ bleu ” BAPSA et d’autres ne le sont que partiellement. Même si les lignes de dépenses et de recettes concernées seront modifiées en conséquence par des amendements du Gouvernement lors de l’examen du BAPSA, une telle situation n’est à l’évidence pas satisfaisante, puisque le Parlement et singulièrement les rapporteurs concernés sont saisis d’un projet incomplet ne reflétant pas les intentions réelles du Gouvernement dans le domaine de la protection sociale des non salariés de l’agriculture.

Les inconvénients ainsi relevés sont au premier chef imputables à l’insuffisante articulation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui est elle-même le reflet de la non-harmonisation des calendriers d’élaboration de ces deux projet de loi.

Assurer la cohérence des deux textes en cause n’est pourtant pas une mission impossible, et les obstacles techniques parfois invoqués ne sauraient tenir devant une volonté politique clairement affirmée. En attendant qu’une telle volonté ne se manifeste, il faut relever que le présent projet de BAPSA ne tient pas compte :

- du coût réel de la mesure de revalorisation générale des petites retraites agricoles annoncée pour 1999, puisqu’elle figure pour 800 millions de francs dans le “ bleu ”, alors que les dépenses supplémentaires correspondantes sont aujourd’hui estimées à 1 200 millions de francs ;

- du montant effectif du versement de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dont bénéficiera le BAPSA en 1999, qui devait être de 1 000 millions de francs et non de 600 millions de francs comme prévu dans le fascicule budgétaire ;

- de la diminution des dépenses d’allocation supplémentaire du FSV qu’entraînera la mesure précitée et de la réduction corrélative du versement du FSV ;

- des mesures d’amélioration de l’allocation de remplacement prévues dans le projet de loi d’orientation agricole ;

- du relèvement de l’âge limite d’ouverture du droit aux allocations familiales au titre des jeunes chômeurs et inactifs ;

- de l’extension du bénéfice de l’allocation de rentrée scolaire aux familles ne comptant qu’un seul enfant ;

- du recul des âges minimum ouvrant droit à une majoration du montant des allocations familiales.

S’agissant des difficultés ainsi rencontrées pour appréhender l’évolution prévisible du BAPSA, il est intéressant de citer les trois premiers alinéas de l’avis budgétaire “ prestations sociales agricoles ” pour 1996 :

“ Le domaine des prestations sociales agricoles peut, du fait de sa très grande complexité, être vu comme un dédale où se perdent bien des regards pourtant avisés.

Raison de plus pour mettre le Parlement dans des conditions propices à remplir sa mission de contrôle et, surtout, pour offrir aux agricultrices et aux agriculteurs de notre pays qui ne voient, bien souvent, que le coût très lourd des cotisations sociales agricoles et le montant bien léger des retraites agricoles versées, une grille de lecture simple et claire de leur régime de protection sociale.

Or, la première ligne de force de l’analyse du BAPSA pour 1996 confirme, hélas les constatations faites ces dernières années : le travail d’analyse, de critique et de proposition du législateur est rendu très difficile par un changement permanent de nomenclature et de présentation. ”

Le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales était alors M. Jean Glavany. En sa très récente qualité de ministre de l’agriculture, il ne serait pas équitable de lui faire porter la responsabilité d’un projet de BAPSA à l’élaboration duquel il n’a pris aucune part. On peut cependant espérer que, pour le prochain BAPSA, le nouveau ministre tiendra compte de l’appréciation de l’ancien rapporteur pour avis et aura à coeur de présenter un projet aussi complet que possible.

Au-delà de ce problème de nature formelle, deux aspects de la partie “ recettes ” du projet de BAPSA pour 1999 retiennent particulièrement l’attention. Il faut d’abord constater avec regret qu’aucune mesure n’est prévue pour remettre les exploitants agricoles à parité avec les salariés en ce qui concerne les conséquences de la substitution de la CSG aux cotisations d’assurance maladie décidée l’année dernière.

Par ailleurs, la réapparition “ providentielle ” d’un nouveau et ultime versement de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au BAPSA semble avoir pour unique objet de réduire autant que possible la participation directe de l’Etat au financement de la mesure générale de revalorisation des petites retraites agricoles prévue en 1999.

Cette mesure constitue précisément le point le plus marquant de la partie “ dépenses ” du projet de BAPSA. Si l’effort ainsi prévu en faveur des petites retraites agricoles doit être salué, il convient néanmoins de rappeler qu’il s’inscrit dans la continuité des mesures prises par les précédents gouvernements et d’observer qu’il aurait pu être plus ample et qu’il doit en tout état de cause être prolongé pour parvenir à court terme à une situation dans laquelle aucune retraite contributive agricole ne serait inférieure à 75 % du SMIC.

I.- LES RECETTES

Selon le fascicule budgétaire du BAPSA, les recettes hors restitutions de TVA de ce budget annexe passeraient de 88 180 millions de francs en 1998 à 88 762 millions de francs en 1999, soit une progression de près de 1,11 %. Compte tenu de l’écart entre les recettes votées en 1998 et les montants effectivement attendus, ces données ne sont toutefois guère significatives.

Si l’on tient compte des nouvelles prévisions relatives au financement professionnel effectuées dans le cadre de la préparation du décret annuel de cotisations (+ 224 millions de francs), de l’augmentation prévue des versements au titre de la compensation démographique (+ 573 millions de francs), du surplus de recettes attendu sur les taxes affectées (+ 545 millions de francs) et de révisions de moindre ampleur sur les versements de la CNAF (- 32 millions de francs) et du FSV (- 87 millions de francs), les recettes prévisibles du BAPSA en 1998 s’établissent à 89 534 millions de francs.

Quant aux recettes de l’exercice 1999, elles doivent être portées à 89 162 millions de francs pour tenir compte du fait que le versement de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) que doit percevoir le BAPSA a finalement été fixé à un milliard de francs et non à 600 millions de francs.

En prenant en considération ces divers ajustements, les recettes du BAPSA diminueraient de 372 millions de francs entre 1998 et 1999, soit - 0,42 %.

L’évolution des différents postes de recettes du budget annexe est retracée dans le tableau suivant et commentée ci-après.

Tableau n° 1

EVOLUTION DES RECETTES DU BAPSA ENTRE 1998 ET 1999

(millions de francs)

Tableau n° 1 (suite)

(millions de francs)

S’agissant des cotisations sociales agricoles appelées en 1998, il convient de rappeler les modifications importantes liées à la substitution CSG/cotisations d’AMEXA.

La somme des taux techniques hors veuvage atteint 25,425 % en 1998 contre 30,925 % en 1997, les ajustements de taux prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 consistant à supprimer au 1er janvier 1998 :

- pour les actifs, 5,5 points supplémentaires de cotisations d’assurance maladie en compensation de l’augmentation de 4,1 points de CSG déductibles, cette opération faisant suite à un premier transfert de 1,3 points de cotisation maladie contre 1 point de CSG en 1997 ;

- pour les retraités, la totalité de leurs cotisations maladie, soit 1,8 point de cotisations techniques et 1 point de cotisations complémentaires en compensation de l’augmentation de 2,8 points de CSG assise sur les revenus de remplacement, cette substitution intervenant après un premier transfert de 1 point de cotisations d’assurance maladie contre 1 point de CSG intervenu en 1997.

Comme le soulignaient à juste titre le rapport spécial de la commission des finances et le rapport pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales consacrés au projet de BAPSA pour 1998, les ressortissants du régime des non salariés agricoles se sont vus appliquer des modalités de substitution de la CSG aux cotisations d’assurance maladie moins favorables que celles retenues pour les assurés du régime général de sécurité sociale.

Compte tenu des différences existant entre les assiettes de cotisations et de CSG respectivement applicables aux salariés (salaire brut pour les cotisations, 95 % de ce salaire pour la CSG) et aux exploitants (salaires nets pour les cotisations, salaires nets majorés de la totalité des cotisations - y compris l’équivalent de la part patronale - pour la CSG), il aurait fallu que les cotisations techniques d’AMEXA soient diminuées de 6,5 points pour permettre aux non salariés agricoles en activité de bénéficier du gain de 1,1 point de pouvoir d’achat enregistré par les salariés du fait de la substitution de 4,1 points de CSG à 4,75 points de cotisation maladie.

S’agissant des effets individuels de la substitution, on peut, en se fondant sur les prévisions fournies l’année dernière au Conseil supérieur des prestations sociales agricoles, affirmer que le transfert des cotisations d’assurance maladie sur la CSG a été pour les actifs :

- positif pour les tranches de revenu inférieures à 30 328 francs par an, le gain correspondant de pouvoir d’achat étant toutefois imputable à l’existence d’une cotisation minimale d’AMEXA assise sur un revenu annuel égal à 800 SMIC horaires qui n’a pas d’équivalent dans le régime des salariés et qui conduit les non salariés agricoles concernés à cotiser sur un revenu supérieur à leur revenu réel ;

- neutre pour les tranches moyennes de revenu (entre 30 328 francs par an et 329 820 francs par an) ;

- positif pour les revenus annuels compris entre 329 820 francs et 987 840 francs, cet effet anti-redistributif s’expliquant par le plafonnement des cotisations d’assurance vieillesse qui entrent dans l’assiette de la CSG ;

- très négatif pour les revenus les plus élevés, qui perdent partiellement le bénéfice du plafonnement de la cotisation d’AMEXA.

Les effets de la substitution en cause sur les retraités n’obéissent pas non plus à une logique sociale clairement discernable, puisque l’opération est neutre pour les retraites inférieures au minimum vieillesse et les retraites imposables, mais favorable pour la catégorie intermédiaire des retraites supérieures au minimum vieillesse et inférieures au seuil d’assujettissement à l’impôt sur le revenu.

Par ailleurs, sont également fortement pénalisées par le transfert partiel des cotisations d’AMEXA sur la CSG toutes les catégories particulières de non salariées agricoles qui bénéficiaient d’une exonération totale ou partielle desdites cotisations n’ayant pas d’équivalent dans le régime de la CSG : il s’agit notamment des jeunes agriculteurs, des pluriactifs dont l’activité agricole est secondaire, des préretraités agricoles, des conjoints retraités percevant seulement la retraite forfaitaire et des retraités bénéficiant de majorations pour enfants.

Le rapporteur déplore que le projet de BAPSA pour 1999 ne comporte aucune mesure visant à mettre fin à l’inégalité de traitement dont ont été victimes les non salariés de l’agriculture dans le cadre de la substitution CSG/cotisations d’assurance maladie opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 et estime à cette fin nécessaire de baisser d’un point le taux de la cotisation technique d’AMEXA, qui passerait ainsi de 8,13 % à 7,13 %.

Les prévisions utilisées pour déterminer les montants de cotisations inscrits dans le projet de BAPSA pour 1999 tablent sur une évolution des assiettes variant d’une quasi-stabilité à une augmentation de 3 % selon les branches. La progression atypique du produit de la cotisation de retraite proportionnelle (+ 6,75 % par rapport à la réalisation prévue pour 1998) est imputable à la création par les articles 18, 20 et 21 du projet de loi d’orientation agricole d’un statut de conjoint collaborateur d’exploitation ou d’entreprise agricole ouvrant droit au bénéfice de la retraite proportionnelle en contrepartie du paiement, par le chef d’exploitation, d’une nouvelle cotisation de retraite proportionnelle calculée en pourcentage des revenus professionnels du chef d’exploitation.

Au total, les cotisations sociales agricoles après transfert sur la CSG s’élèveraient à 12 514 millions de francs en 1999, contre 12 117 millions de francs en 1998 (prévision de réalisation), soit une augmentation de 3,28 %.

Le montant de CSG versée au BAPSA en contrepartie des pertes de cotisations d’assurance maladie entraînées par la substitution partielle de la première aux secondes atteindrait 4 370 millions de francs en 1998 et 4 428 millions de francs en 1999, ce qui correspond à une croissance de 1,33 %.

En tenant compte du reliquat de 48 millions de francs de cotisation additionnelle sur le foncier non bâti perçu par le BAPSA en 1998, le financement professionnel augmenterait de 2,46 % entre 1998, où il représente 16 548 millions de francs, et 1999, où il atteint 16 955 millions de francs.

Pour comprendre ce que peut avoir d’étonnant le versement au BAPSA d’un montant substantiel de contribution sociale de solidarité des sociétés prévu au titre de l’exercice 1999, il convient au préalable de revenir sur l’histoire mouvementée des rapports entre le régime de protection sociale des non salariés de l’agriculture et cette contribution.

La contribution sociale de solidarité des sociétés a été créée par la loi n° 70-17 du 3 janvier 1970 pour compenser les pertes d’assiette subies par les régimes de protection sociale des professions indépendantes du fait du développement de l’exercice de ces professions sous forme sociétaire.

Son taux, fixé à 0,13 %, s’applique à une assiette constituée par le chiffre d’affaires des sociétés commerciales et assimilées, dès lors que celui-ci est supérieur à cinq millions de francs.

Depuis 1992, le mode de répartition de la C3S entre les régimes bénéficiaires a connu de très nombreuses modifications.

Jusqu’en 1992, les régimes légalement attributaires de la C3S étaient les régimes d’assurance maladie (CANAM) et d’assurance vieillesse (artisans : CANCAVA ; industriels et commerçants : ORGANIC¹ ; professions libérales : CNAVPL) des non salariés non agricoles. En l’absence de règles de répartition de la C3S qui auraient dû être fixées par décret, le produit de la C3S était réparti par arrêté ministériel entre les attributaires légaux en fonction de leurs besoins de trésorerie respectifs.

Cette carence du pouvoir réglementaire ayant entraîné l’annulation des répartitions opérées de 1980 à 1991, le Gouvernement de l’époque a mis à profit la situation confuse ainsi créée pour fusionner, par l’article 52 de la loi de finances pour 1992 n° 91–1322 du 30 décembre 1991, la C3S avec une contribution analogue mais de rendement très inférieur (7 millions de francs à l’époque, contre près de 9,5 milliards de francs pour la C3S) versée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Outre le régime des non salariés agricoles, sont également devenus attributaires de la C3S les régimes d’assurance vieillesse des ministres des cultes (CAMAVIC) et des avocats (CNBF).

Cette réforme a permis au BAPSA de bénéficier, dans le cadre de répartitions toujours opérées sans critères prédéfinis, de plus de 11,5 milliards de CSG sur les deux années 1992 et 1993. Ces ponctions massives ayant ramené à zéro les importantes réserves antérieurement accumulées, de nouvelles règles de répartition ont été définies par le décret n° 93-1306 du 9 décembre 1993. Elles prévoyaient que le produit de la C3S était d’abord réparti entre les régimes déficitaires ayant bénéficié de versements au titre de cette contribution avant 1991 (ce qui excluait, parmi les attributaires originels, le régime des professions libérales) et ensuite le cas échéant, entre les autres régimes bénéficiaires, cette seconde répartition étant faite au prorata des acomptes de compensation vieillesse généralisée et dans la limite des déficits d’exercice avant subvention de l’Etat.

Le décret du 9 décembre 1993 précité a été à son tour annulé par le Conseil d’Etat au motif qu’une simple référence à la situation antérieure au 31 décembre 1991 ne constituait pas une procédure de répartition au sens où la loi l’entendait, d’autant que les répartitions en cause avaient été faites sur la base d’un texte lui-même annulé².

Pour sortir d’une situation particulièrement embrouillée, le législateur est intervenu pour fixer des règles de répartition du produit de la C3S incontestables. Codifiées sous l’article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale par la loi n° 96-314 du 12 avril 1996, ces règles prévoient une procédure en deux temps :

- le produit à répartir au titre d’une année donnée, égal à la somme de la C3S recouvrée et du solde éventuel de l’exercice précédent minorée des frais de recouvrement, est d’abord attribué aux régimes d’assurance maladie des professions indépendantes et aux régimes d’assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et des professions artisanales (CANCAVA) au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables respectifs déterminés en ne tenant pas compte des subventions de l’Etat ni des régularisations ou acomptes prévisionnels de C3S ;

- à l’issue de ce premier tour de répartition, le reliquat de C3S éventuellement disponible est versé aux autres régimes bénéficiaires au prorata des acomptes de compensation généralisée vieillesse qu’ils ont perçus au cours et au titre de l’année précédente et dans la limite de leurs déficits comptables. Ces “ attributaires secondaires ” de la C3S sont le régime des exploitants agricoles et les régimes d’assurance vieillesse des cultes (CAMAVIC), des barreaux français (CNBF) et des professions libérales (CNAVPL), étant toutefois souligné que le critère des acomptes de compensation aboutit en pratique à exclure du bénéfice de la C3S la CNBF et la CNAVPL, qui ne bénéficient pas de versement de compensation du fait de leur bonne situation démographique.

La nouvelle procédure ci-dessus décrite n’a pas eu pour effet de stabiliser le mode de répartition de la C3S. En effet, les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998 ont pour point commun de comporter une disposition visant à supprimer à titre temporaire la deuxième répartition du produit de la C3S, ce qui a empêché le BAPSA de bénéficier de la quasi-totalité du solde disponible après la première répartition.

Au total, on voit que le BAPSA n’a, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 30 décembre 1991 précitée ayant fait de lui un bénéficiaire de la C3S, réellement perçu de versement à ce titre qu’en 1992 et 1993. L’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 vient aujourd’hui mettre un point final aux vicissitudes du statut du BAPSA au regard de la C3S.

L’objet principal de cet article est de créer, au sein du FSV, un fonds de réserve pour les régimes d’assurance vieillesse alimenté par une partie du solde du produit de la C3S disponible après la première répartition de ce produit entre les régimes de non salariés non agricoles qui en sont les bénéficiaires prioritaires. L’autre partie du solde précité étant désormais affectée au financement par le FSV des avantages de vieillesse relevant de la solidarité nationale, les actuels régimes attributaires de second rang de la C3S que sont le BAPSA, la CNAVPL, la CNBF et la CAMAVIC sont définitivement évincés du bénéfice de cette contribution à compter de 1999.

Le BAPSA est également concerné par trois autres dispositions de l’article 2 précité. La première consiste à supprimer, pour l’exercice 1998, la seconde répartition du produit de la C3S, ce qui a pour conséquence de priver le régime des non salariés agricoles d’une recette égale au solde disponible après la première répartition, soit 2,4 milliards de francs³. On rappellera qu’une mesure analogue mais ayant une finalité différente avait déjà été incluse dans les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998.

La seconde est de loin la plus importante, puisqu’elle consiste à prévoir en 1999 un versement d’un milliard de francs au profit du BAPSA.

La troisième est une mesure de conséquence de la précédente et vise à éviter que l’apparition d’un déficit avant versement de la C3S ne rende mécaniquement le BAPSA éligible à la répartition du solde du produit de la CSG et des droits sur les alcools affectés au régime d’assurance maladie, étant rappelé que ce solde est constaté après compensation des pertes de cotisations subies par lesdits régimes du fait de la substitution CSG/cotisations d’assurance maladie et qu’il est réparti entre eux - avec une priorité pour le régime général - sur la base de leurs déficits hors C3S.

On notera qu’aucune justification du versement au BAPSA d’un milliard de francs de C3S n’a été donnée par le Gouvernement et que l’exposé des motifs de l’article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale reste muet sur ce point. L’objet de ce versement est cependant révélé par la comparaison du fascicule budgétaire du BAPSA et des données actualisées fournies par les tableaux présentés au dernier conseil supérieur des prestations sociales agricoles : il est en effet frappant de constater que le “ bleu ” prévoit un versement de 600 millions de francs de C3S et une mesure de revalorisation des petites retraites agricoles d’un coût de 800 millions de francs, alors que les derniers arbitrages reflétés par les tableaux précités ont fait respectivement passer ces montants à 1 000 millions de francs et à 1 200 millions de francs. La corrélation ainsi constatée entre le montant de la recette de C3S inscrite dans le BAPSA 1999 et l’ampleur de l’effort de revalorisation qui y est prévu montre clairement que la première a pour but de financer le second.

Or, il est pour le moins contestable de couvrir le coût d’une dépense durable par une recette par définition non renouvelable. Cette méthode peu orthodoxe au regard des impératifs d’une bonne gestion budgétaire a en réalité pour unique objectif de diminuer à due concurrence la subvention d’équilibre versée par l’Etat au BAPSA.

Parmi les autres recettes du BAPSA, l’évolution la plus marquante est la baisse de 37,19 % de la subvention de l’Etat. Cette subvention ayant vocation à équilibrer les comptes du BAPSA, il convient d’examiner d’abord les taxes affectées et les autres recettes de transfert du régime des non salariés agricoles.

* Les prévisions relatives à l’évolution des transferts de compensation en 1998 et 1999 ont été établies, en assurance vieillesse, sur la base d’une diminution des effectifs de cotisants de 4,2 % et d’une stabilité des effectifs de retraités de droit direct âgés de 65 ans et plus et, en assurance maladie, en retenant une hypothèse de diminution de 3 % par an du nombre de cotisants et de personnes protégées.

En 1998, le montant total des transferts au titre de la compensation démographique devrait atteindre 33 040 millions de francs (contre 32 467 millions de francs inscrits dans le BAPSA voté), dont 26 137 millions de francs d’acompte vieillesse, 7 039 millions de francs d’acomptes maladie, 164 millions de francs de régularisations vieillesse et - 299 millions de francs de régularisation maladie au titre de l’exercice 1996.

Le projet de BAPSA pour 1999 table sur un versement de compensation égal à 34 001 millions de francs, soit + 2,9 % par rapport à 1998.

On notera qu’aucune régularisation au titre de l’exercice 1997 n’est prévue : les 34 001 millions de francs précités se décomposent en 27 009 millions de francs d’acomptes vieillesse et 6 992 millions de francs, soit respectivement + 3,3 % et - 0,7 % par rapport aux acomptes 1998.

L’évolution du versement de compensation au titre de l’assurance vieillesse, du même ordre que celle des prestations contributives correspondantes, indique que le rythme de dégradation du rapport cotisants/retraités se ralentit et que ce rapport évolue désormais comme ceux des autres régimes. Cette tendance, qui semble appelée à se poursuivre à moyen terme, aura pour conséquence d’atténuer le “ dynamisme ” de la recette de compensation vieillesse dans les années à venir, même si l’amélioration du niveau des retraites contributives agricoles jouera en sens inverse.

* La légère progression des taxes affectées au BAPSA, qui passeraient de 26 671 millions de francs en 1998 à 27 586 millions de francs en 1999, soit + 3,4 %, reflète très largement celle de la principale de ces taxes, à savoir la TVA nette de restitutions, qui s’élèverait à 25 614 millions de francs en 1999 contre 24 747 millions de francs en 1998. Il y a lieu de remarquer que, pour une fois, le rendement de la TVA en 1998 serait supérieur de 531 millions de francs au montant prévu en loi de finances initiale (24 216 millions de francs).

Le caractère atypique de ce dépassement ayant été souligné, on peut s’interroger sur le réalisme de l’augmentation prévue pour 1999 quand on sait que, sur cette ligne de recettes, la réalisation est en genéral substantiellement inférieure au montant inscrit dans le BAPSA voté, l’écart constaté entre 1995 et 1997 se situant dans une fourchette de moindres recettes variant entre 775 et 1 200 millions de francs.

* S’agissant du versement du Fonds de solidarité vieillesse au BAPSA, les acomptes perçus en 1998 s’élèvent à 3 179 millions de francs et se décomposent de la manière suivante :

- 3 131 millions de francs au titre de l’allocation supplémentaire prévue par l’article L. 815-2 du code de la sécurité sociale, qui constitue le deuxième étage du minimum vieillesse ;

- 42 millions de francs au titre de la majoration de pension prévue à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale et 6 millions de francs au titre de l’allocation aux vieux travailleurs non salariés (AVTNS) prévue par l’article 1110 du code rural et de l’allocation viagère aux rapatriés prévue par l’article 14 de la loi de finances pour 1963, la majoration et les deux allocations précitées constituant des éléments du premier étage du minimum vieillesse.

Les acomptes effectivement versés par le FSV en 1998 seraient donc inférieurs de 87 millions de francs aux 3 266 millions de francs prévus par le BAPSA voté. Cette moindre recette provient essentiellement des allocations supplémentaires de l’article L. 815-2 du code de la sécurité sociale et s’explique notamment par :

- un effet base 1997 hors recours sur successions (23 millions de francs) et une révision à la hausse du produit des recours sur la succession des bénéficiaires de l’allocation supplémentaire de 20 millions de francs ;

- une révision à la baisse du coefficient volume de 1998 de 0,9 point et du coefficient prix de 0,15 point, conjuguée à la même révision à la hausse des recours sur successions (20 millions de francs).

En plus des acomptes, le BAPSA a reçu, en 1998, 66 millions de francs au titre de la régularisation des versements afférents à l’exercice 1996. Cette régularisation est quasi intégralement imputable aux allocations supplémentaires versées au titre de l’article L. 815-2 du code de la sécurité sociale. Elle provient des effets cumulés d’une faible révision à la hausse de leur coefficient volume à législation constante et d’une légère surestimation des économies induites par la mesure de levée de l’interdiction de cumul entre droits propres et droits de réversion. Quant aux régularisations afférentes à l’exercice 1997 perçues en 1998, elles s’élèveraient à 14 millions de francs.

Les acomptes 1999 seraient les suivants :

- 2 652 millions de francs au titre de l’allocation supplémentaire vieillesse ;

- 46 millions de francs pour la majoration prévue à l’article L. 814-2 du code de la sécurité sociale ;

- 6,1 millions de francs au titre de l’AVTNS et de l’allocation viagère aux rapatriés.

Compte tenu de ce qui vient d’être exposé, le versement du FSV au BAPSA s’élèverait à 3 259 millions de francs en 1998 (3 179 millions de francs d’acomptes et 66 millions de francs + 14 millions de francs de régularisations) et à 2 704 millions de francs en 1999, soit une diminution de 14,9 %.

Cette diminution est la conséquence directe de l’élévation progressive du niveau des retraites proportionnelles et surtout des mesures de revalorisation des plus faibles retraites prises au cours de ces dernières années ou prévues par le projet de loi d’orientation agricole. On notera en revanche que les effets minorants prévisibles de la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles, qui sera proposée par voie d’amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999, sur le versement du FSV ne sont pas pris en compte dans le projet de BAPSA et dans les tableaux présentés au dernier Conseil supérieur des prestations sociales agricoles, alors même que le coût de cette mesure est prévu partiellement dans le bleu budgétaire et totalement dans les tableaux précités.

* La subvention d’équilibre de l’Etat inscrite dans le projet de BAPSA pour 1999 est égale à 4 903 millions de francs, ce qui correspond à une diminution de 37,19 % par rapport aux 7 806 millions de francs inscrits dans la loi de finances initiale pour 1998.

Comme on l’a vu, cette diminution serait sensiblement plus faible si l’affectation au BAPSA d’un ultime versement de C3S manifestement destiné à financer la mesure d’augmentation des petites retraites n’avait pas été décidée.

Même en faisant abstraction de cette remarque, le montant de la subvention d’équilibre prévue en 1999 semble avoir été sensiblement sous-évalué du simple fait que d’autres recettes ont été surestimées, comme c’est le cas pour les transferts de compensation, qui n’intègrent pas de régularisations au titre de l’exercice 1998, la TVA affectée au BAPSA et le versement du FSV, lequel ne tient pas compte des économies résultant de la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles qui sera incluse dans le projet de loi de finances pour 1999.

II.- LES DÉPENSES

L’évolution des différentes lignes de dépenses du BAPSA entre 1998 et 1999 est retracée dans le tableau n° 2.

Tableau n° 2

Évolution des dépenses du BAPSA entre 1998 et 1999

Tableau n° 2 (suite)

Hors restitutions de TVA, le montant total des dépenses du BAPSA s’élèvera en 1999 à 89 162 millions de francs. Par rapport aux 88 180 millions de francs figurant dans le BAPSA voté pour 1998, l’augmentation entre 1998 et 1999 s’élève à 1,11 % ; en prenant en considération les dépenses actuellement prévues pour l’exercice 1998, soit 87 739 millions de francs, elle est portée à 1,62 %.

Les dépenses d’assurance vieillesse attendues en 1998 s’élèvent à 49 012 millions de francs, soit un montant très proche des 49 041 millions de francs prévus en loi de finances initiale.

En 1999, ces dépenses devraient atteindre 50 285 millions de francs, soit une augmentation de 2,54 %. Cette augmentation est la résultante de plusieurs phénomènes distincts : la diminution des effectifs des titulaires de la retraite forfaitaire et du montant moyen de cette retraite constitue un facteur de diminution des dépenses qui est plus que compensé par l’amélioration à législation constante du montant moyen de la retraite proportionnelle et surtout par les différentes mesures de revalorisation des petites retraites agricoles qui se sont succédées depuis 1994.

L’évolution la plus marquante prévue pour 1999 est la nouvelle mesure générale de revalorisation des petites retraites agricoles qui a été annoncée par le Gouvernement et devrait être introduite par voie d’amendement dans le projet de loi de finances pour 1999. Cette mesure appelle un jugement de principe positif, mais on verra qu’elle aurait pu être plus généreusement calibrée et surtout qu’elle devra être suivie par d’autres dispositions de même objet afin d’atteindre des montants de pension satisfaisants en termes d’équité intercatégorielle.

La mesure en cause s’inscrivant dans le prolongement d’un effort d’amélioration engagé depuis plusieurs années, il n’est pas inutile de faire précéder sa description d’un rappel des étapes précédentes.

Seront ensuite également évoquées les dispositions du projet de loi d’orientation agricole prévoyant des mesures de revalorisation plus ciblées et améliorant les futurs droits à retraite des conjoints en créant un nouveau statut de “ conjoint collaborateur ”.

Depuis 1994, ont été successivement prises les mesures d’amélioration des plus faibles retraites agricoles suivantes :

1° Prise en compte, pour le calcul de la retraite proportionnelle des périodes d’activité effectuées par un chef d’exploitation en qualité d’aide familial (article 89 de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 et décret n° 94-714 du 18 août 1994).

Les modalités d’application de cette mesure diffèrent selon que les chefs d’exploitation concernés ont pris leur retraite à compter du 1^er janvier 1994 ou avant cette date.

Dans le premier cas, l’attribution gratuite de points de retraite proportionnelle par année d’activité accomplie en qualité d’aide familial majeur dans la limite de quinze ans est réservée aux chefs d’exploitation justifiant d’au moins 32,5 années d’activités non salariées agricoles, dont au moins 17,5 années en tant que chef d’exploitation.

Le nombre de points gratuits attribués par année d’activité d’aide familial majeur est égal à 16 lorsque la durée totale d’activités non salariées agricoles est au moins égale à 37,5 années ; lorsque cette durée est comprise entre 32,5 et 37,5 années, le nombre de points attribués est calculé avec application d’un coefficient de minoration.

Les exploitants ayant pris leur retraite avant le 1^er janvier 1994 ont également droit à la révision de leur retraite proportionnelle par attribution de points gratuits au titre de leurs années d’activités en qualité d’aide familial, dans la limite de quinze années, lorsqu’ils remplissent les conditions suivantes :

- totaliser moins de 600 points de retraite proportionnelle et justifier d’un nombre moyen de points par année d’activité non salariée agricoles inférieur à 16 ;

- avoir accompli au moins 17,5 années d’activité en tant que chef d’exploitation, cette durée étant calculée en divisant par 16 le montant total de points de retraite déjà acquis.

Le nombre de points gratuits attribués pour chaque année d’activité accomplie en tant qu’aide familial est calculé comme dans le cas précédent : égal à 16 lorsque la durée totale d’activité non salariée agricole prise en considération est au moins égale à 37,5  années, ce nombre est minoré si ladite durée est comprise entre 32,5 et 37,5 années.

2° Levée progressive sur trois ans de l’interdiction de cumuler un droit propre et une pension de réversion pour les personnes faisant liquider une pension de réversion à compter du 1^er janvier 1995, cette mesure étant complétée par l’attribution d’une majoration forfaitaire également progressive aux titulaires d’une telle pension liquidée avant la date précitée (article 71 de la loi de modernisation de l’agriculture n° 95-95 du 1^er février 1995 et décret n° 95-289 du 15 mars 1995).

3° Mesures de revalorisation des plus faibles retraite agricoles annoncées lors de la conférence annuelle agricole de 1996 et mises en oeuvre par l’article 125 de la loi de finances pour 1997 et par le décret n° 97-163 du 24 février 1997. Ces mesures consistent à :

- relever progressivement sur trois ans (de 1997 à 1999) la pension minimale des chefs d’exploitation partant à la retraite à compter du 1^er janvier 1997 et justifiant d’une carrière complète, tous régimes confondus, et d’une durée d’activité en tant que chef d’exploitation au moins égale à 17,5 années. Ce relèvement est opéré par l’attribution de points gratuits de retraite proportionnelle, de manière à porter le montant total de ces points à 1 010 pour une carrière complète en tant que chef d’exploitation, ce qui correspond à une retraite agricole (part forfaitaire + part proportionnelle) proche du minimum contributif du régime général. Pour les personnes justifiant de carrières incomplètes, le nombre de points attribués est proratisé en fonction de la durée d’activité accomplie en tant que chef d’exploitation. Lorsque cette durée est comprise entre 17,5 et 22,5 années, le nombre de points gratuits attribués est de surcroît affecté d’un coefficient de minoration ;

- relever sur la même période de trois ans la pension minimale des chefs d’exploitation partis à la retraite avant le 1er janvier 1997 et justifiant d’une durée d’activité salariée non agricole exercée à titre exclusif ou principal au moins égale 32,5 années, dont au moins 17,5 années en tant que chef d’exploitation à titre exclusif ou principal. Ce relèvement se traduit également par l’attribution de points gratuits, de manière à porter le montant total des points de retraite proportionnelle à 750 pour une carrière complète de chef d’exploitation. Le nombre de points attribués dans les autres cas est fonction de la durée effectuée en tant que chef d’exploitation, avec application d’un coefficient de minoration lorsque cette durée est comprise entre 17,5 et 22,5 années ou lorsque la durée d’activité non salariée agricole est comprise entre 32,5 et 37,5 années ;

- majorer les retraites forfaitaires des retraités agricoles dont la retraite a pris effet avant le 1er janvier 1998, justifiant d’au moins 32,5 années d’activité non salariée agricoles exercée à titre exclusif ou principal. Pour une carrière complète en agriculture, le montant annuel de la majoration est de 1 000 francs en 1997 et de 1 500 francs (soit 500 francs supplémentaires) en 1998 : il est proratisé et affecté d’un coefficient de minoration pour les personnes dont la durée d’activité non salariée est comprise entre 32,5 et 37,5 années.

4° Majoration de la retraite forfaitaire des actifs familiaux et des chefs d’exploitation à carrière mixte ayant pris leur retraite avant le 1er janvier 1998 (article 102 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 30 décembre 1997 et décret n° 98-125 du 3 mars 1998). L’objet de cette mesure est donc de compléter la revalorisation forfaitaire de 1 500 francs accordée par la loi de finances pour 1997 ⁴.

Elle s’applique aux anciens conjoints et aides familiaux ainsi qu’à ceux d’entre eux qui ont eu la qualité de chef d’exploitation pendant une courte période, sous réserve que les intéressés remplissent la double condition suivante :

- avoir effectué, à titre exclusif ou principal, une carrière complète ou quasi complète en agriculture (entre 32,5 et 37,5 ans),

- ne pas bénéficier d’un autre avantage servi par le régime des non salariés agricoles, à l’exception d’une retraite proportionnelle inférieure à 280 points.

La majoration est fixée à 5 100 francs pour les conjoints et aides familiaux ayant validé 37,5 années. S’agissant des assurés justifiant d’une carrière comprise entre 32,5 et 37,5 années le montant est proratisé en fonction de la durée d’assurance puis minoré par un coefficient tenant compte de l’écart entre 37,5 et la durée d’assurance.

Pour les conjoints et aides familiaux ayant exercé leur activité pendant quelques années en tant que chef d’exploitation et totalisant moins de 280 points de retraite proportionnelle (17,5 ans de chef d’exploitation x 16 points), la majoration forfaitaire est proratisée en déduisant de la durée réelle d’activité non salariée agricole la durée reconstituée effectuée en tant que chef d’exploitation à raison d’une année pour 16 points, le calcul du coefficient de minoration s’effectuant cependant sur la base de la durée totale d’activité non salariée agricole.

Le coût brut et net des mesures ci-dessus décrites pour les années 1997, 1998 et 1999 est retracé dans le tableau suivant.

Incidence financière sur les prestations vieillesse du BAPSA des mesures d’amélioration des petites retraites (métropole + DOM)

(millions de francs)

Cette mesure devant être introduite dans le projet de loi de finances pour 1999 lors de l’examen en séance publique du budget annexe des prestations sociales agricoles, son dispositif technique n’est pas encore complètement connu. Compte tenu des annonces faites par le Gouvernement, il est cependant possible de préciser qu’elle s’appliquera :

- aux chefs d’exploitations ayant pris leur retraite avant le 1er janvier 1998, c’est-à-dire à ceux auxquels la loi de finances pour 1997 a déjà accordé une retraite proportionnelle calculée sur la base de 750 points ;

- aux veuves titulaires d’un avantage de réversion liquidé avant le 1^er janvier 1996 : il s’agit donc des veuves n’ayant pas bénéficié de la levée progressive de l’interdiction de cumul entre un avantage propre et un avantage de réversion mais ayant en contrepartie eu droit à une majoration forfaitaire de 6 000 francs par an de leur pension de réversion (loi du 1^er février 1995 précitée) ;

- aux actifs familiaux et chefs d’exploitation à carrière mixte partis à la retraite avant le 1er janvier 1998 et auxquels ont déjà été successivement attribuées une majoration de 1 500 F par an (loi de finances pour 1997) puis une majoration de 5 100 F par an (loi de finances pour 1998).

Elle permettra de porter les pensions des non salariés agricoles justifiant d’une carrière complète en agriculture, soit 37,5 années, aux niveaux suivants :

- 3 000 francs par mois pour les chefs d’exploitation, contre 2 700 francs par mois aujourd’hui ;

- 2 800 francs par mois pour les veuves, au lieu de 2 500 francs par mois ;

- 2 500 francs par mois pour les aides familiaux, au lieu de 2 000 francs par mois ;

- 2 200 francs par mois pour les conjointes, au lieu de 2 000 francs par mois.

Pour les personnes justifiant d’une durée d’affiliation des non salariés agricoles comprise entre 32,5 ans et 37,5 ans, les minimums précités seront diminués au prorata temporis.

Le nombre des bénéficiaires de la mesure est estimé à 607 000 et son coût brut ⁵ en année pleine à 1,6 milliard de francs, le 1,2 milliard de francs de dépenses supplémentaires prévu en 1999 correspondant à une application sur trois trimestres, compte tenu du décalage de trois mois entraîné par le paiement des pensions à trimestre échu.

Le tableau ci-après permet de décomposer le coût de la mesure en cause pour chaque catégorie de bénéficiaires.

La différence entre 1 159 millions de francs et le coût total annoncé de la mesure, soit 1 200 millions de francs, s’explique par le fait que cette estimation inclut :

- une mesure d’harmonisation mettant fin à certaines disparités de traitement liées aux conditions de mise en oeuvre de la prise en compte des années effectuées en tant qu’aide familial pour le calcul de la retraite proportionnelle, qui concerne 20 000 retraités et dont le coût est estimé à 28 millions de francs en 1999 et à 37 millions de francs en année pleine.

-  la mesure de remise à niveau des retraites des actifs familiaux et des chefs d’exploitation à carrière mixte introduite par voie d’amendement dans l’article 22 du projet de loi d’orientation agricole (cf infra).

Bien que l’amélioration des petites retraites agricoles proposée soit très significative, on peut regretter que le Gouvernement n’ait pas mis à profit un contexte financier assez favorable pour aller un peu plus loin. La disposition du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui prive le BAPSA d’une recette de 2,4 milliards de francs en neutralisant la seconde répartition de C3S et surtout la baisse de près de 3 milliards de francs de la subvention d’équilibre de l’Etat montrent qu’il existait des marges de manœuvre supplémentaires : en en utilisant une très faible proportion, il aurait été possible de porter le montant minimal de la pension de retraite des chefs d’exploitation ayant fait liquider leur retraite avant le 1er janvier 1997 à un niveau égal à la somme de la retraite forfaitaire et d’une retraite proportionnelle à 1 010 points, alors que la mesure proposée correspond à la retraite forfaitaire complétée par une retraite proportionnelle à 900 points. Les chefs d’exploitation partis à la retraite à compter du 1^er janvier 1997 bénéficiant, dans le cadre de la mise en oeuvre progressive des mesures de revalorisation prévues par la loi de finances pour 1997, des 1 010 points à compter de 1999, un tel “ coup de pouce ” aurait permis de traiter de la même manière ces deux catégories de retraités. Le même raisonnement vaut également pour les veuves, dans la mesure où il serait souhaitable de faire bénéficier celles qui ont obtenu leur pension avant le 1er janvier 1995 des mêmes avantages que celles auxquelles a été appliquée la levée de l’interdiction de cumul entre en un droit propre et un droit dérivé.

En tout état de cause, la revalorisation prévue en 1999 doit être prolongée par d’autres améliorations du niveau des petites retraites agricoles. C’est le sens d’une disposition introduite par voie d’amendement dans le projet de loi d’orientation agricole et qui est ainsi rédigée :

“ Le Gouvernement déposera, avant le 31 mars 1999, un rapport décrivant, catégorie par catégorie, l’évolution qu’il compte imprimer aux retraites agricoles au cours de la période du 30 juin 1997 au 30 juin 2002. Un développement particulier sera consacré aux mesures envisagées, au cours de cette période avec un effort plus important à son début, pour revaloriser les plus faibles pensions. ”

Il serait souhaitable que les navettes à venir permettent de modifier cette disposition dans un sens plus contraignant pour l’exécutif, en y inscrivant un objectif à atteindre. Comme l’ensemble des représentants du monde agricole, le rapporteur estime que cet objectif ne peut être inférieur à 75 % du SMIC net pour une carrière complète, soit environ 4 000 francs par mois.

L’article 22 du projet de loi d’orientation agricole prévoit une attribution de points de retraite proportionnelle au profit des conjoints, aides familiaux et chefs d’exploitation à carrière mixte ayant pris leur retraite à compter du 1^er janvier 1998, sous réserve que les intéressés remplissent les deux conditions suivantes :

- avoir effectué, à titre exclusif ou principal, une carrière complète ou quasi complète en agriculture (entre 32,5 et 37,5 ans) ;

- ne pas bénéficier d’un autre avantage servi par le régime des non salariés agricoles, hormis une retraite proportionnelle inférieure à 280 points.

Cette mesure constitue donc, pour les actifs familiaux et chefs d’exploitation à carrière mixte dont la retraite a pris effet après le 31 décembre 1997, l’équivalent de l’effort déjà consenti en faveur de ceux partis à la retraite avant le 1^er janvier 1998 (+ 1 500 F par la loi de finances pour 1997 et + 5 100 F par la loi de finances pour 1998). Les bénéficiaires de l’article 22 précité auront droit, dans le cas d’une carrière complète en agriculture, à une majoration de retraite proportionnelle de l’ordre de 6 600 F pour l’année 1998. La majoration sera, à partir des années postérieures à 1998, dégressive (diminution de 16 points par an ou 320 F) afin de tenir compte des points que l’intéressé a acquis ou aurait pu acquérir après la création du statut de conjoint collaborateur.

Le nombre de bénéficiaires potentiels est estimé à 31 000 personnes en 1999 pour un coût brut de 131 millions de francs et un coût net de 121 millions de francs, déduction faite des économies réalisées sur le fonds de solidarité vieillesse.

Par ailleurs, cette mesure a été complétée par un amendement du Gouvernement ayant pour objet d’étendre aux bénéficiaires de l’article 22 le champ d’application de la mesure générale de revalorisation qui sera intégrée dans le projet de loi de finances pour 1999 et qui ne s’applique qu’aux personnes parties à la retraite avant le 1^er janvier 1998. Cette disposition opportune permettra d’éviter de créer une nouvelle inégalité de traitement. Son coût est estimé à environ 32 millions de francs en 1999 et 46 millions de francs en année pleine.

Les dispositions du chapitre III du projet de loi d’orientation agricole visent à moderniser et à améliorer la situation sociale des conjoints d’agriculteurs travaillant dans les exploitations. A cet effet, un nouveau statut de “ conjoint collaborateur d’exploitation ou d’entreprise ” est créé.

L’objectif de la mesure est d’offrir aux conjoints d’agriculteurs qui ne souhaitent pas devenir co-exploitants ou associés de société, un nouveau statut amélioré par rapport à l’actuel statut de “ conjoint participant aux travaux ”. En effet, ce nouveau statut leur permettra de bénéficier d’une créance sur l’entreprise s’apparentant à un salaire différé, mais surtout leur garantira des droits à retraite plus étendus. Les conjoints qui opteront pour ce statut acquerront dorénavant des droits, non plus seulement à la retraite forfaitaire, mais également à la retraite proportionnelle, à concurrence de 16 points par an, moyennant le versement par le chef d’exploitation d’une cotisation de 12,5 % sur une assiette fixée forfaitairement à 400 SMIC. Au terme d’une carrière pleine de 37,5 années accomplies dans ces conditions, les intéressés seront assurés de percevoir une pension de retraite globale, retraite forfaitaire et retraite proportionnelle cumulées, de 29 570 francs (valeur 1998), soit une amélioration de l’ordre de 71 % par rapport au statut actuel.

Toutefois, les effets de cette réforme ne se feront sentir que progressivement : dans les prochaines années un nombre important d’assurés partiront à la retraite avec des pensions assez faibles, puisqu’avant de parvenir au statut de chef d’exploitation ou à celui de conjoint collaborateur, ils auront eu pendant une durée plus ou moins longue la qualité de “ conjoint participant aux travaux ” et n’auront donc pu se constituer, pendant cette période, des droits à la retraite proportionnelle.

Aussi, outre la mesure de revalorisation des retraites des conjoints retraités à compter du 1er janvier 1998 qui vient d’être décrite, une possibilité de rachat de points de retraite proportionnelle sera offerte aux conjoints qui, ayant eu le statut de “ conjoint participant aux travaux ”, opteront pour le statut de conjoint collaborateur ou accéderont à celui de chef d’exploitation.

Le rachat pourra porter sur les années pendant lesquelles ces personnes ont participé aux travaux de l’exploitation antérieurement à 1999, les intéressés étant autorisés à racheter 16 points pour chacune de ces années.

Le nombre de conjoints susceptibles d’opter pour le nouveau statut est évalué à environ 103 000. Pour 1999, la mesure n’entraînera pas de surcoût mais se traduira par un solde positif de l’ordre de 76 millions de francs dû aux cotisations versées pour le compte des “ conjoints collaborateurs ” en activité, alors que les droits à pension acquis au titre du nouveau statut ne commenceront à être liquidés qu’à partir de l’an 2000.

L’assurance maladie, invalidité et maternité des exploitants agricoles (AMEXA) regroupe trois catégories de dépenses, à savoir l’assurance maladie, maternité et soins aux invalides proprement dite, les pensions d’invalidité et les allocations de remplacement.

Le montant total des dépenses d’assurance maladie, maternité et soins aux invalides devrait s’élever en 1999 à 33 286 millions de francs, soit une augmentation de 1,7 % par rapport aux 32 730 millions de francs prévus pour 1998.

En retenant les dépenses hors assurance personnelle effectuées en métropole, la prévision de réalisation pour 1998 retenue pour élaborer le projet de BAPSA pour 1999 est de 32 074 millions de francs, ce montant étant inférieur de 501 millions de francs à celui figurant dans le BAPSA voté.

Pour les dépenses sous budget global hospitalier, l’écart est de 289 millions de francs et résulte pour l’essentiel d’une augmentation du montant des régularisations négatives au titre des exercices antérieurs, qui sont passées de - 405 millions de francs en loi de finances initiale à - 658 millions de francs en prévision de réalisation.

Les dépenses hors budget global sont en retrait de 212 millions de francs par rapport au BAPSA voté, cette différence s’expliquant pour l’essentiel par l’effet report d’une réalisation 1997 inférieure au montant inscrit en loi de finances initiale du fait d’un ralentissement de la croissance des dépenses de prescriptions.

Le ministère de l’agriculture estime que les 32 074 millions de francs de dépenses d’assurance maladie prévues pour le régime des non salariés agricoles sont, en tenant compte du différentiel d’évolution des dépenses de ce régime par rapport à celle du régime général⁶, compatibles avec l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) fixé à 613,8 milliards de francs pour 1998.

Il est néanmoins permis de s’interroger sur la pertinence de cette appréciation, étant par exemple rappelé que, dans son rapport sur la partie assurance maladie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Claude Evin fait état d’“ interrogations fortes quant à la réalisation des objectifs pour 1998 ” et donc quant au respect de l’ONDAM. Une fois pris en compte le différentiel d’évolution précité, on ne voit en effet pas pour quelle raison les dérapages affectant les autres régimes d’assurance maladie épargneraient celui des exploitants agricoles.

La même interrogation vaut pour 1999. Si l’on fait abstraction des régularisations et des recours contre tiers au titre de la dotation globale hospitalière, la progression des dépenses d’assurance maladie est ramenée de + 1,7 % à + 0,4 % (de 32 745 millions de francs en 1998 à 32 890 millions de francs en 1999). Pour peu que l’hypothèse assez plausible d’un dépassement de la prévision de réalisation 1998 se vérifie, le respect du montant inscrit dans le projet de BAPSA pour 1999 supposerait une quasi-stabilité, voire une diminution des dépenses d’assurance maladie, ce qui semble un objectif difficile à atteindre.

Les prévisions d’évolution par catégories de dépenses sont les suivantes.

Pour les dépenses hors budget global, les prévisions tablent sur une progression des dépenses en 1999 équivalente à celle attendue pour 1998, soit + 0,6 %.

Les soins de ville qui représentent les trois quarts de ces dépenses s’élèveraient à 18 435 millions de francs, soit + 0,5 % comme en 1998. Les dépenses en établissements progresseraient de + 0,8 %, avec une hausse de + 2,2 % des dépenses médico-sociales et une légère diminution de 0,2 % des dépenses dans les établissements sanitaires.

Pour le budget global, le montant des avances en maladie-maternité serait de 13 762 millions de francs, soit + 0,3 % par rapport aux avances 1998, ce qui recouvre une évolution de + 2,2 % des dépenses tous régimes et une baisse de 1,9 % de la part des dépenses du régime. Les régularisations au titre de l’année 1998 seraient de - 258 millions de francs.

L’évolution de + 3,4 % du total des dépenses sous budget global s’explique par la minoration de la base 1998 due à l’intégration en gestion 1998 de régularisations négatives au titre d’exercices antérieurs pour - 423 millions de francs.

Les dépenses de pensions d’invalidité devraient atteindre 438 millions de francs en 1999 contre 460 millions de francs en 1998, soit une diminution de 4,8 %. Le montant des dépenses des pensions contributives passerait de 352 millions de francs en 1998 (dont 261 millions de francs pour les pensions à 100 % et 91 millions de francs pour les pensions aux deux-tiers) à 337 millions de francs en 1999 (dont 250 millions de francs pour les pensions à 100 % et 87 millions de francs pour les pension aux deux-tiers) et celui des pensions non contributives prises en charge par le fonds spécial d’invalidité de 108 millions de francs (dont 80 millions de francs pour les pensions à 100 % et 28 millions de francs pour les pensions aux deux-tiers) à 101 millions de francs (dont 75 millions de francs pour les pensions à 100 % et 26 millions de francs pour les pensions aux deux-tiers).

Quant aux montant unitaires des pensions d’invalidité, actuellement fixés à 22 346 francs par an pour une invalidité totale et à 17 336 francs par an pour une invalidité aux deux-tiers, ils devraient progresser, en 1999, de 1,18 % en moyenne annuelle.

Le rapporteur déplore la faiblesse persistante de ces montants, laquelle constitue, comme l’écrivait à juste titre M. Jean Glavany dans son avis sur le projet de BAPSA pour 1996, “ un manquement flagrant au principe de la parité entre salariés et exploitants. ”

En 1998, les dépenses afférentes à l’allocation de remplacement à laquelle peuvent prétendre les assurées et conjointes d’assurés du régime des non-salariés agricoles devraient atteindre 56 millions de francs, soit un montant inférieur de 3 millions de francs à celui prévu par le BAPSA voté. La totalité de cet écart est imputable à l’effet report du rebasement de l’année 1997.

Pour 1999, le montant inscrit dans le projet de BAPSA s’élève à 55 millions de francs, en diminution de 1,8 % par rapport à la prévision de réalisation 1998. Cette évolution recouvre une augmentation de 1,3 % du facteur prix et une réduction de 3 % du facteur volume.

On notera que ces prévisions n’intègrent pas les effets des améliorations apportées au régime de l’allocation de remplacement par l’article 23 du projet de loi d’orientation agricole. En l’état actuel du droit, la prise en charge par le régime des non-salariés agricoles des frais occasionnés par le remplacement, dans les travaux de l’exploitation agricole, d’une exploitante agricole ou d’une conjointe d’exploitant agricole interrompant son activité à l’occasion d’une maternité ou d’une adoption, est égale à 90 % du coût du remplacement retenu dans la limite d’un plafond. L’article 23 précité vise à supprimer le “ ticket modérateur ” de 10 % qui est supporté par l’assurée. Le coût de cette mesure devrait se situer dans une fourchette variant de 6 à 18 millions de francs.

Egales à 4 259 millions de francs en 1998 (prévision de réalisation), les dépenses de prestations familiales agricoles s’élèveraient à 3 948 millions de francs en 1999.

Pour obtenir une évolution significative, il convient cependant de retrancher les 155 millions de francs de majoration de l’allocation de rentrée scolaire des dépenses de 1998, les prestations familiales agricoles diminuant alors de 3,8 %.

Cette baisse reflète l’évolution de la démographie agricole, la diminution du nombre de bénéficiaires variant, selon les prestations, de 1 % pour l’aide personnalisée au logement à 8,4 % pour l’allocation aux adultes handicapés. Pour les allocations familiales, cette baisse du facteur volume est limitée à - 1,8 %, en tenant compte de la suppression de la condition de ressources pour l’attribution des allocations familiales : si l’on fait abstraction de cette réforme pour déterminer les effectifs 1998, la baisse atteindrait 4,9 % en 1999. On notera que l’application de la condition de ressources en cause a entraîné une économie de 35 millions de francs pour le régime des non salariés agricoles.

Il y a également lieu de remarquer que la prise en charge par l’Etat de l’allocation de parent isolé n’a aucune conséquence au niveau des dépenses du BAPSA, mais qu’elle se traduit dans le volet “ recettes ” par une augmentation à due concurrence de la subvention versée par la caisse nationale des allocations familiales au BAPSA, cette solution étant équivalente à la première du point de vue de l’équilibre du budget annexe.

En revanche, d’autres aspects du mode de calcul des dépenses de prestations familiales agricoles prévues en 1999 apparaissent plus critiquables.

On rappellera d’abord que le montant inscrit dans le projet de BAPSA ne tient pas compte du relèvement de 19 ans à 20 ans de l’âge limite d’ouverture du droit aux allocations familiales au titre des jeunes chômeurs et inactifs, de l’extension du bénéficie de l’allocation de rentrée scolaire aux familles de un enfant et, en sens inverse, de l’élévation des âges minimaux ouvrant droit à une majoration du montant des allocations familiales.

En outre, les dépenses correspondant aux prestations familiales proprement dites et dont le montant unitaire évolue au rythme de la base mensuelle de calcul des allocations familiale (BMAF), ont été calculées en tablant sur une revalorisation de cette base mensuelle égale à 1,2 %, soit le même taux que celui applicable aux pensions de retraite du régime général et des régimes d’assurance vieillesse alignés⁷. On rappellera que ce taux de 1,2 % incorpore la consolidation du gain de pouvoir d’achat de 0,5 point enregistré par les retraités en 1998 du fait d’une inflation inférieure à la prévision retenue pour fixer la revalorisation des pensions au 1er janvier 1998.

Il n’est pas étonnant que le ministère de l’agriculture ait présumé que les prestations familiales progresseraient dans les mêmes proportions que les prestations vieillesse, puisque tel a bien été toujours le cas au cours de la période récente.

Cependant, cette anticipation s’est malheureusement révélée optimiste, le Gouvernement ayant finalement décidé de ne pas faire bénéficier les familles du “ coup de pouce ” accordé aux retraités et de calculer la progression de la BMAF en imputant sur l’évolution prévisionnelle des prix pour 1999 la totalité du rattrapage négatif afférent à l’exercice antérieur, ce qui conduit à un taux à revaloriser la BMAF de 0,7 % seulement.

Même si, au niveau du seul régime agricole, l’impact de cette décision sur le montant des dépenses de prestations familiales sera faible⁸, on ne peut que regretter la disparité de traitement entre les familles et les retraites qui est ainsi créée sans aucune justification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné pour avis, sur le rapport de M. Robert Lamy, le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 1999, au cours de la séance du mercredi 4 novembre 1998.

En conclusion de son exposé, le rapporteur a indiqué que, mettant en balance, d’une part, la mesure importante de revalorisation des petites retraites agricoles et, d’autre part, l’absence de rattrapage de la perte de pouvoir d’achat subie par les non salariés agricoles du fait de la substitution CSG/cotisations d’assurance maladie, le caractère peu satisfaisant du mode de financement de la mesure de revalorisation précitée et les insuffisances de son dispositif, il était amené à s’abstenir sur le vote du BAPSA et à ne pas préconiser un avis favorable à l’adoption de ce projet de budget.

Après l’exposé du rapporteur, M. Marcel Rogemont a jugé vaines les critiques adressées aux modalités de financement de la mesure de revalorisation des petites retraites agricoles et a estimé qu’il était surtout important que les engagements pris dans ce domaine aient été tenus.

M. Germain Gengenwin, après s’être interrogé sur la situation prévalant actuellement dans le domaine des préretraites agricoles, a regretté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prive le BAPSA de sa qualité d’attributaire de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), alors que de nombreuses sociétés et coopératives relevant du secteur agricole acquittent cette contribution.

M. Robert Lamy, rapporteur pour avis, après avoir relevé qu’une partie des recettes du C3S provenait effectivement du monde agricole, a indiqué que la préretraite agricole était désormais réservée aux agriculteurs rencontrant des difficultés économiques ou des problèmes de santé.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption du projet de BAPSA pour 1999.

1 Par ailleurs, le régime complémentaire obligatoire des entrepreneurs du bâtiment et des travaux publics (CNREBTP) bénéficiait, sur la base d’une disposition réglementaire, d’une fraction minime de la C3S attribuée à l’ORGANIC.

2 Il s’agit du décret n° 91-1268 du 19 décembre 1991 qui avait été pris pour “ consolider ” les arrêtés répartitions de 1980 à 1991 précédemment invalidés : ne satisfaisant pas à l’exigence légale de détermination de critères objectifs de répartition, ce texte a lui-même été annulé en 1994, peu de temps avant que le décret du 9 décembre 1993 ne subisse le même sort.

3 Les autres régimes bénéficiaires théoriques de la seconde répartition ne pouvaient pas y prétendre, la CAMAVIC du fait de son intégration financière au régime général, et la CNAVPL et la CNBF parce que leur bonne situation démographique fait que ces caisses ne perçoivent pas de versement au titre de la compensation démographique.

4 Cf. infra la description de la troisième mesure prévue par cette loi.

5 Comme on l’a déjà indiqué dans la partie du présent avis consacrée aux recettes du BAPSA, il n’est pas possible de déterminer avec précision le coût net de la mesure en cause puisque le Gouvernement n’a pas chiffré les économies qu’elle entraînerait sur les dépenses de retraite non contributive du BAPSA.

6 Les dépenses d’assurance maladie des non salariés agricoles augmentent structurellement moins vite que celle des autres régimes, l’effet minorant de la baisse des effectifs des personnes protégées l’emportant sur l’effet majorant d’une consommation moyenne plus importante due au vieillissement de la population concernée.

7 Au nombre desquels figure le régime des non salariés de l’agriculture, même s’il s’agit d’un alignement de fait et non de droit.

8 Et de surcroît partiellement compensé par le fait que l’allocation aux adultes handicapés bénéficiera de l’effort supplémentaire prévu pour le minimum vieillesse et augmentera donc de 2 %. au lieu de 1,2 %.

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