N^° 1116

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME I
AGRICULTURE ET PÊCHE
AGRICULTURE

PAR M. FRANÇOIS PATRIAT,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 4)

INTRODUCTION 5

I.— PRÉSENTATION D’ENSEMBLE DU PROJET DE BUDGET 7

II.— LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE 8

A.— LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET DE LOI « D’ORIENTATION AGRICOLE » 8

1. Les contrats territoriaux d’exploitation 8

2. Le renforcement de la sécurité sanitaire 11

B.— L’ENCOURAGEMENT À L’INSTALLATION DES JEUNES 12

C.— LE DÉVELOPPEMENT DE L’ENSEIGNEMENT, DE LA FORMATION ET DE   LA RECHERCHE AGRICOLES 15

1. L’évolution des effectifs de l’enseignement technique agricole 15

2. L’enseignement agricole public 16

3. L’enseignement agricole privé 17

4. Les bourses scolaires 18

5. Les actions de formation en milieu rural 18

6. La recherche en agriculture 19

III.— LA POURSUITE DES EFFORTS EN FAVEUR DE L’ÉLEVAGE ET DE L’AGRICULTURE EN DIFFICULTÉ, DU DÉVELOPPEMENT D’UNE AGRICULTURE RESPECTANT MIEUX L’ENVIRONNEMENT, DE LA VALORISATION DE LA FORÊT 20

A.— LA PRIME À LA VACHE ALLAITANTE 20

B.— LE SOUTIEN À L’AGRICULTURE DE MONTAGNE ET DE ZONE   DÉFAVORISÉE 22

C.— LES ACTIONS EN FAVEUR DES AGRICULTEURS EN DIFFICULTÉ 23

D.— LA MAÎTRISE DES POLLUTIONS D’ORIGINE AGRICOLE 25

E.— LES MESURES AGRI-ENVIRONNEMENTALES 27

F.— LA VALORISATION DE L’ESPACE FORESTIER 30

IV.— L’ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES AUTRES ACTIONS DE LA POLITIQUE  AGRICOLE 32

A.— LES DOTATIONS EN HAUSSE 32

1. La promotion des produits 32

2. Les indemnités viagères de départ 33

3. Les crédits de bonification 33

B.— LES DOTATIONS EN DIMINUTION 34

1. La garantie contre les calamités agricoles. 35

2. La préretraite agricole. 36

3. Les subventions aux industries agro-alimentaires 37

4. L’hydraulique agricole 38

TRAVAUX DE LA COMMISSION 39

Le projet de budget de l’agriculture pour 1999 prend place dans un contexte difficile ; il doit répondre aux exigences habituelles de maîtrise des finances publiques, mais aussi à des demandes nouvelles de la société et à ce défi désormais permanent que représente la mondialisation des activités et des échanges agricoles. L’année, les années qui viennent verront se préciser par ailleurs de grands « rendez-vous » internationaux, réforme de la politique agricole commune, négociations de l’Organisation mondiale du commerce.

Dans ce cadre complexe, notre pays dispose de grands atouts, en premier lieu, la créativité et le dynamisme de ses agriculteurs et l’aptitude du Gouvernement à défendre l’originalité de notre agriculture et à promouvoir son développement.

Votre rapporteur a eu le privilège d’être aussi le rapporteur du projet de loi d’orientation agricole adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 13 octobre 1998. Il estime, qu’avec lucidité et détermination, ce texte s’est attelé à plusieurs grands problèmes posés à notre agriculture et à ceux qui en vivent : mauvaise occupation du territoire, insistance insuffisante mise sur la politique de sécurité et de qualité des produits et sur l’organisation économique du secteur agricole. Le projet de loi d’orientation agricole s’est efforcé de concilier deux nécessités : la promotion des territoires et l’orientation vers les marchés extérieurs. Il s’est attaché à donner toute leur importance à deux notions d’avenir, celles d’une agriculture « multifonctionnelle » et « durable ».

Le projet de budget de l’agriculture pour 1999 traduit au plan financier les orientations retenues par le projet de loi ; il en retient les innovations majeures, d’une part, la mise en place des contrats territoriaux d’exploitation, nouveau mode de gestion, qui a notamment pour but de mettre fin aux grandes inégalités existant dans les aides publiques allouées à l’agriculture et, d’autre part, le renforcement de la sécurité sanitaire. Les grandes priorités de la politique agricole sont par ailleurs maintenues, celles qui concernent les actions qui engagent le plus l’avenir, l’installation des jeunes et le développement de l’enseignement, de la formation et de la recherche agricoles.

Dans un contexte financier qu’on a dit difficile, le projet de budget maintient par ailleurs les efforts menés les années précédentes en matière d’aide aux agriculteurs.

Les choix ainsi faits justifient, de l’avis de votre rapporteur, un soutien très large de la représentation nationale.

I.— PRÉSENTATION D’ENSEMBLE DU PROJET DE BUDGET

Le projet de budget du ministère de l’agriculture et de la pêche s’élève pour 1999 globalement à 33,547 milliards de francs (33,360 milliards de francs hors budget de la pêche), enregistrant ainsi une diminution de 2,1 milliards de francs, soit de 6,03 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Si l’on exclut cependant la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, (BAPSA), laquelle correspond au solde d’ajustement supporté par le budget général pour équilibrer le régime social agricole (66,448 milliards de francs), subvention qui diminue d’ailleurs de 2,9 milliards de francs, soit – 37 % par rapport à 1998, le projet de budget de l’agriculture se monte à 28,2 milliards de francs, s’accroissant ainsi de 3 % par rapport à son niveau de 1998.

Il faut noter que cette hausse de 3 % est supérieure à celle du budget général, qui est elle même, de 2,3 % et qu’il y a là une rupture avec la tendance à la baisse du poids relatif du budget de l’agriculture dans l’ensemble des crédits de l’Etat (1,7 % du budget global hors BAPSA). Il faut noter aussi que l’accroissement observé pour 1999 vient après celui de 1998 (+ 1,2 %).

Dans un contexte financier toujours contraint, cet effort budgétaire mérite d’être souligné. Il devrait aider à répondre aux grands défis imposés à notre agriculture : risques sanitaires, compétition mondiale accrue, exigences croissantes des consommateurs, désertification de certaines parties du territoire.

Remarquons que, comme chaque année, les dotations du budget ne représentent qu’une partie en définitive réduite des concours publics apportés au secteur agricole.

L’ensemble des dépenses nationales et communautaires bénéficiant à l’agriculture pour 1999 avec 173,099 milliards de francs (101,292 milliards de francs hors BAPSA) est d’ailleurs en légère hausse (+ 0,76 % par rapport à 1998, et + 1,41 % hors BAPSA) ; quant aux concours communautaires à l’agriculture française estimés pour 1999 à 66,812 milliards de francs, ils s’accroissent de 0,72 % par rapport à 1998.

L’effort global ainsi mené par le projet de budget de l’agriculture pour 1999 s’accompagne d’un renforcement de la priorité donnée aux actions qui engagent le plus l’avenir, ainsi qu’à la sécurité des consommateurs. Il permet par ailleurs la mise en œuvre des mesures prévues dans le projet de loi « d’orientation agricole » adopté par l’Assemblée nationale le 13 octobre 1998 et en premier lieu des « contrats territoriaux d’exploitation » (CTE).

Trois grands axes sont définis dans le projet de budget de l’agriculture pour 1999 :

– les priorités de la politique agricole se trouvent affirmées ou réaffirmées, qu’il s’agisse de traduire en termes financiers les engagements pris dans le projet de loi « d’orientation agricole », d’encourager l’installation des jeunes ou encore de renforcer notre appareil d’enseignement, de formation et de recherche agricoles ;

– les principaux programmes d’aide aux agriculteurs voient leurs crédits maintenus pour le nouvel exercice ;

– pour un dernier groupe d’actions, les évolutions de crédits apparaissent plus contrastées.

II.— LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE

Trois priorités sont au coeur du projet de budget de l’agriculture pour 1999 :

– la mise en œuvre des principaux apports du projet de loi « d’orientation agricole » adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 13 octobre dernier, apports qui sont l’institution des contrats territoriaux d’exploitation et le renforcement de la sécurité sanitaire ;

– l’encouragement à l’installation des jeunes ;

– le développement de l’enseignement, de la formation et de la recherche agricoles.

La mise en place de contrats territoriaux d’exploitation (CTE) constitue évidemment la « mesure phare » du projet de loi « d’orientation agricole » adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 13 octobre 1998. Votre rapporteur ne peut que renvoyer pour l’analyse de ce nouvel instrument de la politique agricole aux développements qu’il lui a consacrés dans son rapport (n° 1058) sur le projet de « loi d’orientation agricole ».

La démarche contractuelle n’est pas inconnue actuellement en agriculture, où existent les « plans de développement durable » (PDD), les « mesures agri-environnementales » ou les « opérations groupées d’aména-gement foncier » (OGAF). Mais ces formules demeurent limitées, au lieu que la technique du contrat territorial d’exploitation, qui sera toutefois facultative, a pour ambition de s’appliquer à tous les types d’exploitations agricoles, quels que soient les secteurs de production et les régions concernés, que ces exploitations soient individuelles ou de forme sociétaire.

L’article 2 du projet de loi prévoit que les CTE comportent « un ensemble d’engagements portant sur les orientations de la production de l’exploitation, l’emploi, la contribution de l’activité de l’exploitation à la préservation des ressources naturelles, à l’occupation de l’espace ou à la réalisation d’actions d’intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole ».

L’aide financière de l’Etat interviendra désormais en contrepartie de ces engagements, qui visent avant tout à répondre aux attentes de la société, en matière d’amélioration de l’environnement, de qualité des produits comme d’aménagement du territoire et à relégitimer ainsi le soutien public accordé au monde agricole. La technique du contrat territorial d’exploitation a pour but aussi d’atténuer les graves inégalités qui existent actuellement en matière de répartition des aides allouées entre secteurs de production et entre régions.

Le grand nombre des départements qui se sont portés volontaires pour des préfigurations des CTE au second semestre de 1998 dit assez le succès que rencontre ce nouveau moyen d’action sur le terrain et son adaptation aux demandes du monde agricole et rural.

L’article 3 du projet de loi crée un fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation. Il précise que « ce fonds a pour vocation de regrouper notamment les crédits destinés à la gestion territoriale de l’espace agricole et forestier ainsi que ceux destinés aux contrats territoriaux d’exploitation, à l’exception des concours éventuels des régions et des départements ».

En cohérence avec ce dispositif, le projet de budget de l’agriculture pour 1999 crée un nouveau chapitre, 44-84 doté de 300 millions de francs. Cette création est opérée par redéploiement total ou partiel de certaines dotations. C’est ainsi que les lignes budgétaires relatives au fonds de gestion de l’espace rural (FGER –140 millions de francs pour 1998) et aux opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF – 45 millions de francs en 1998) sont intégrées en totalité dans ce chapitre. Y sont également transférées une partie des crédits du fonds pour l’installation en agriculture (FIA – 15 millions de francs, soit 9 % de la dotation pour 1998) et de ceux destinés aux offices d’intervention (100 millions de francs, soit 3 % de la dotation pour 1998).

La dotation prévue pour 1999 paraît suffisante, étant donné que, selon les indications transmises par le ministère de l’agriculture et de la pêche, les premiers contrats territoriaux d’exploitation ne devraient entrer en application qu’au dernier trimestre de l’année. A cela s’ajoute le fait que la dotation prévue de 300 millions de francs pourrait être complétée par des fonds communautaires au titre des « actions agri-environnementales ». Le ministère estime ainsi qu’environ la moitié des CTE pourraient bénéficier d’un cofinancement à 50 % (soit 150 millions de francs), ce qui porterait l’ensemble des moyens de financement pour 1999 à 450 millions de francs.

Le financement des CTE au-delà de 1999 semble soulever plus de difficultés, dans la mesure où l’on devrait assister à une importante montée en puissance de cette technique. Ainsi que le ministre de l’agriculture et de la pêche l’a indiqué lors de l’examen en première lecture du projet de loi « d’orientation agricole » par l’Assemblée nationale, le fonds de financement a vocation à être abondé grâce à la modulation des aides communautaires, modulation qui fait partie des données de la négociation actuelle sur la nouvelle politique agricole commune, qui devrait entrer en vigueur en l’an 2000.

Le redéploiement de crédits nationaux auquel donne lieu le financement du fonds pour les CTE en 1999 appelle plusieurs remarques. Certains ont regretté la disparition programmée du fonds de gestion de l’espace rural (FGER) et des opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF).

Il est de fait que les crédits du FGER qui ont d’ailleurs connu bien des vicissitudes ont répondu à de nombreuses attentes du milieu rural en matière d’entretien et de réhabilitation d’espaces aussi bien agricoles que ruraux. Les travaux correspondants ont souvent été réalisés dans des zones défavorisées (dans 50 % des cas) et conduits le plus souvent par les agriculteurs eux-mêmes ou leurs groupements (70 % des travaux). Mais, il apparaît que les objectifs même des CTE sont très proches de ceux du FGER et qu’une continuité de préoccupation est ainsi assurée. Une même observation peut être faite d’ailleurs pour les opérations groupées d’aménagement foncier, technique qui reposait, en dépit de son caractère collectif, essentiellement sur des contrats individuels passés avec les agriculteurs, ce que précisément propose le contrat territorial d’exploitation.

Les prélèvements opérés sur les crédits des offices d’intervention et du fonds d’installation en agriculture (FIA) paraissent de la même façon cohérents, l’action de ce fonds et des offices poursuivant des objectifs très comparables à ceux des CTE.

Pour 1999, les dotations des offices, qui jouent un rôle irremplaçable en matière de modernisation des filières et de stabilisation des marchés, rôle dont le projet de loi « d’orientation agricole » a rappelé l’importance, s’élèvent à 2,959 milliards de francs (chapitre 44-53, article 10).

Profondément sensibilisés à ces problèmes du fait de la survenance de la crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine, nos concitoyens attachent à l’hygiène des produits un prix croissant, à l’heure où apparaissent sur les marchés les premières variétés « d’organismes génétiquement modifiés », à l’heure aussi où s’imposent définitivement les préoccupations d’identification et de traçabilité.

Les exigences liées à la qualité des produits alimentaires se font quant à elles chaque jour plus fortes.

L’existence d’un appareil de production en bon état sanitaire et offrant des produits de qualité permet de fait de répondre aux souhaits des consommateurs, d’éviter des pertes à nos producteurs, de conforter enfin la place de premier exportateur mondial de produits agro-alimentaires acquise par notre pays depuis plusieurs années.

Le projet de loi d’orientation agricole a retenu de multiples initiatives au plan de la sécurité sanitaire : surveillance renforcée « d’organismes génétiquement modifiés » par les services de la protection des végétaux, mise en place toujours pour les OGM d’un comité de biovigilance, instauration d’un registre d’élevage permettant de renforcer le suivi sanitaire des animaux, renforcement enfin des pouvoirs des vétérinaires inspecteurs.

Le projet de budget de l’agriculture traduit certaines de ces innovations et conduit un effort particulier en matière de sécurité sanitaire.

85 emplois sont créés ainsi dans le secteur de l’équarrissage et de la biovigilance, les dotations de « promotion et de contrôle de la qualité » retracées au chapitre 44-70, enregistrent avec 488 millions de francs une croissance de 10,2 %, l’accent étant mis sur la protection et le contrôle des végétaux avec la mise en place d’un système de biovigilance pour les « organismes génétiquement modifiés » (OGM), l’accroissement de 107 % des crédits d’identification animale, permettant la constitution d’une base de données nationale du cheptel et la promotion des signes de qualité, dont les dotations augmentent de 16 %.

Il est prévu également que l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, créée par la loi du 1^er juillet 1998 bénéficiera d’une subvention de 11,7 millions de francs du ministère de l’agriculture. Enfin, les moyens du Centre national d’études vétérinaires et alimentaires s’accroissent de 5 %, passant de 191,4 à 201 millions de francs.

Votre rapporteur tient à saluer particulièrement cet effort renouvelé en faveur de la sécurité et de la qualité des aliments, désormais véritable exigence nationale.

L’installation demeure une grande priorité dans le projet de budget de l’agriculture pour 1999. D’un flux d’installations suffisant dépendent de fait le dynamisme et la pérennité de notre agriculture et donc en particulier une occupation correcte du territoire national comme une présence suffisante de notre pays sur les marchés alimentaires mondiaux.

Les jeunes qui veulent aujourd’hui s’installer en agriculture sont confrontés à de multiples difficultés : ils doivent en premier lieu parvenir à mobiliser des capitaux très importants, le coût moyen d’une installation étant évalué à 1 million de francs ; ils se heurtent ensuite aux dysfonctionnements de la politique des structures, qui paraît parfois privilégier l’agrandissement des exploitations existantes, ce que le projet de loi « d’orientation agricole » récemment examiné en première lecture par l’Assemblée nationale entend précisément combattre ; ils butent enfin souvent sur le manque d’attractivité du métier d’agriculteur, rendu d’ailleurs plus difficile par les contraintes lourdes imposées à notre agriculture par certaines règles communautaires ou par la mondialisation des marchés.

Dans le projet de budget pour 1999, les crédits de la dotation d’installation aux jeunes agriculteurs (DJA) sont maintenus à leur niveau de 1997 et 1998 soit 645 millions de francs (chapitre 44-41, article 21). Cette dotation budgétaire inchangée est complétée par un cofinancement de l’Union européenne à hauteur de 345 millions de francs au titre de l’objectif 5 a des fonds structurels, ce qui permet au Gouvernement de programmer pour 1999 10 000 installations, soit un objectif supérieur à la tendance constatée de 9 300 installations en 1998.

Autre moyen traditionnel d’aide à l’installation, les crédits des stages préparatoires à l’installation (les « stages de 6 mois » qui permettent aux jeunes d’acquérir une expérience professionnelle et donnent lieu au versement d’une bourse par l’Etat, les « stages de 40 heures » qui les aident à mettre au point leur projet) connaissent en 1999 un mouvement inhabituel de diminution passant de 100 à 86,7 millions de francs (chapitre 43-23, article 10). Cette évolution ne doit pas être interprétée comme traduisant un affaiblissement de l’intervention de l’Etat (ces crédits s’accroissaient de 26,6 % en 1998), mais est due, selon les informations communiquées par le ministère de l’agriculture et de la pêche, à une moindre demande, du fait de la possibilité offerte par la Charte nationale de l’installation signée en novembre 1995 de valider des acquis antérieurs. Rappelons que les « stages de 40 heures » bénéficient d’un remboursement du « FEOGA-Orientation », cependant que les « stages de six mois » font l’objet d’un cofinancement du Fonds social européen.

Créé par la loi de finances pour 1998, le Fonds pour l’installation en agriculture (FIA) bénéficie en 1999 d’une dotation prévue au chapitre 44-41, article 27 de 145 millions de francs (au lieu de 160 en 1998), un prélèvement de 15 millions de francs étant destiné, comme on l’a vu précédemment, au fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation.

Le FIA a eu en réalité deux objets : le recentrage des programmes pour l’installation des jeunes en agriculture sur les mesures les plus innovantes, la possibilité d’obtenir un cofinancement communautaire pour conduire certaines actions nouvelles, en particulier l’aide à la transmission de l’exploitation agricole (ATE). Celle-ci dont les modalités d’attribution ont été précisées dans le décret n° 98-142 du 6 mars 1998 est destinée à encourager les exploitants sans successeur, qui favorisent l’installation d’un jeune ; l’aide est versée en une seule fois au cédant au moment où il prend sa retraite, son montant étant fixé en fonction des efforts conduits pour trouver un successeur. L’aide est ainsi modulée entre 30 000 et 70 000 francs dans le cas général, entre 45 000 et 75 000 francs en zone de montagne.

Une concertation a été menée au plan local pour la mise en oeuvre de ce nouvel outil financier avec les représentants des collectivités territoriales et les organisations professionnelles.

Selon les services du ministère de l’agriculture et de la pêche, le dispositif du FIA mis en oeuvre dès le début de l’exercice 1998 ne devrait, comme toute mesure nouvelle, produire ses premiers effets que lentement, soit au cours du second semestre de 1998, ainsi qu’à partir de 1999. Le FIA devrait permettre de financer plus d’un millier de transmissions en faveur de nouvelles catégories de candidats.

Le FIA a repris également la plupart des actions précédemment financées par l’Etat dans le cadre du FIDIL (fonds pour l’installation des jeunes en agriculture et le développement des initiatives locales créé en 1996 et supprimé en 1998) : aides au « repérage » des exploitations sans successeur, parrainages de jeunes, aides au remplacement pendant la période de formation, diagnostics des exploitations à reprendre.

Votre rapporteur souligne la poursuite des efforts menés en matière d’installation, observant d’ailleurs que le soutien financier public en la matière emprunte de nombreuses autres formes : dégrèvement de 50 à 100 % de la taxe sur le foncier non bâti pendant cinq années, abattement de 50 % sur le montant des bénéfices imposables réalisés au cours des soixante premiers mois d’activité, réduction des droits d’enregistrement lors de l’acquisition d’immeubles ruraux, exonération partielle de cotisations sociales pendant trois années.

Ajoutons à cela que les règles applicables aux prêts à moyen terme spéciaux aux jeunes agriculteurs ont été modifiées en mars 1994 : le prêt désormais global peut financer non seulement la reprise, mais aussi l’acquisition du foncier ainsi que les besoins en fonds de roulement ; son montant peut de surcroît atteindre 720 000 francs. Les jeunes qui s’installent ont également accès aux prêts de modernisation consentis à des taux particulièrement avantageux : 2,55 % sur 15 ans en zone défavorisée et de montagne, 3,80 % sur 12 ans en zone de plaine.

Le relevé des constatations provisoires de la Cour des comptes sur le régime des aides à l’installation a permis ainsi d’établir qu’un jeune agriculteur qui s’installe obtient en moyenne une aide de 360 000 francs.

Il est intéressant de noter que l’installation des jeunes reste concentrée aujourd’hui sur trois régions : Bretagne, Midi-Pyrénées et Pays de Loire. Le niveau de formation des jeunes qui s’installent s’améliore rapidement, puisqu’en 1997, plus de 63,5 % des bénéficiaires de la dotation d’installation aux jeunes agriculteurs (DJA) étaient au moins titulaires du brevet de technicien agricole (BTA), au lieu de 59 % en 1996 et de 43 % en 1994. L’âge moyen des bénéficiaires quant à lui se maintient à 28 ans. De la même façon, le nombre des installations en société demeure stable à 53 % de l’ensemble, dont 34 % en groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) et 16 % en exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL).

De nouveaux défis sont lancés pour les années qui viennent à la politique d’installation : celle-ci devra de plus en plus favoriser l’installation de personnes non issues du milieu agricole ; elle devra tenir compte aussi de la réduction du nombre des départs, du fait de la disparition du régime de préretraite et de l’arrivée à l’âge de la retraite de classes d’âge moins nombreuses. Gageons que, dans ce contexte difficile, les perspectives ouvertes avec la loi « d’orientation agricole » et la nouvelle réforme de la politique agricole commune, qui devra préserver l’originalité et le dynamisme de notre agriculture, inciteront au développement de nouvelles installations en nombre suffisant.

Le projet de budget de l’agriculture pour 1999 renforce la priorité donnée au cours des années précédentes à l’enseignement et à la recherche agricoles. Les crédits qui y sont consacrés atteignent, en effet, 7,035 milliards de francs, au lieu de 6,610 milliards de francs en 1998, enregistrant ainsi une augmentation de 6,4 %.

La rentrée de septembre 1997 a été, comme les précédentes, caractérisée par une augmentation significative des effectifs de l’enseignement agricole. Ceux-ci atteignaient ainsi 174 362 élèves de la quatrième aux classes préparatoires aux grandes écoles et au brevet de technicien supérieur agricole (BTSA), soit un accroissement de 5 579 élèves (+ 3,3 %) par rapport à 1996.

Les élèves sont répartis pour 40,4 % dans le secteur public et 59,6 % dans le secteur privé. Leur nombre augmente pour tous les niveaux de formation (certificats d’aptitude professionnelle agricole, mais aussi baccalauréats technologiques, formations de technicien supérieur agricole). C’est dans les établissements privés à rythme approprié que le nombre des élèves s’accroît le plus (+ 8,2 %).

Les formations technologiques et professionnelles rassemblent près des trois quarts des effectifs. Ceux-ci y sont en augmentation, le secteur de la production conservant la première place (40 % environ de l’ensemble), cependant que celui de l’aménagement progresse rapidement (près de 20 % des effectifs globaux).

Les succès enregistrés par l’enseignement technique agricole se confirment donc. La petite taille des établissements, leur répartition sur l’ensemble du territoire, le recours à des méthodes pédagogiques originales, la possibilité surtout d’une insertion professionnelle ultérieure, tous ces éléments ont contribué à la faveur dont bénéficie ce type d’enseignement, particulièrement depuis le début de la décennie.

Le troisième schéma prévisionnel national des formations, approuvé en avril 1998 et qui couvre la période 1998-2002 s’efforce d’approfondir, mais aussi d’encadrer ce mouvement. Il prévoit notamment un effort de maîtrise de la croissance des effectifs, ainsi qu’une valorisation des filières de formation de la production, de la transformation ou de l’aménagement paysager, au détriment de celles des activités forestières, de protection de la nature ou encore de services en milieu rural, qui connaissent un réel engouement, mais ne garantissent pas les mêmes possibilités d’insertion professionnelle.

Il semble que les effectifs de l’enseignement agricole aient connu une hausse de 2 % à la dernière rentrée, celle de 1998, le nombre des élèves ayant atteint 177 900. Les objectifs d’évolution fixés par les protocoles signés en février 1997 avec les trois fédérations de l’enseignement privé, protocoles qui ont prévu une croissance raisonnée des effectifs (+ 3 % à la rentrée de 1997, + 2,5 % à celle de 1998, + 2 % à celle de 1999) semblent ainsi respectés.

Pour autant, la nécessaire maîtrise du nombre des élèves de l’enseignement agricole ne doit pas inciter à une vision restrictive et faire oublier que la vitalité de cet enseignement est le gage de progrès futurs pour notre agriculture et nos industries agro-alimentaires.

Le projet de budget de l’agriculture pour 1999 prévoit un effort exceptionnel de création d’emplois dans l’enseignement technique agricole public, de façon à répondre tout à la fois à l’accroissement du nombre des élèves et à l’élévation des niveaux de formation : 180 emplois sont ainsi créés.

Parmi ces 180 emplois, 60 concernent des personnels non enseignants, infirmières et ATOSS (personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service et de sécurité), ce qui traduit là aussi un effort significatif d’adaptation à des besoins toujours très importants.

En outre, la poursuite de la politique de résorption de l’emploi précaire se traduit par la transformation en 1999 de 128 de ces emplois en emplois stables.

Au-delà de ces efforts de créations d’emplois, les dépenses de fonctionnement de l’enseignement technique agricole public atteignent un niveau global de 3,4 milliards de francs, connaissant ainsi une hausse de 6 % par rapport à 1998.

Cet accroissement de crédits permet pour la première fois, la prise en charge partielle des frais de stage des élèves, tout particulièrement dans les filières technologiques, où le coût de ces stages est particulièrement lourd pour les familles.

Quant à l’enseignement supérieur agricole public, ses dotations augmentent de 2 %, ce qui permet notamment de prendre en compte la quasi totalité des effectifs présents dans les formations doctorales.

Les dotations de l’enseignement agricole privé s’élèvent à 2,781 milliards de francs, enregistrant ainsi une hausse importante, de 8,2 % par rapport à l’année 1998.

Les crédits ainsi prévus doivent évidemment permettre de répondre à l’accroissement des effectifs de cet enseignement, mais aussi de poursuivre l’effort d’augmentation des subventions à l’élève, de manière à satisfaire au principe de « parité » avec les moyens du secteur public, principe retenu dans la loi n° 84-1285 du 31 décembre 1984 « portant réforme des relations entre l’Etat et les établissements d’enseignement agricole privés », dite « loi Rocard ».

La progression de 211,7 millions de francs observée pour 1999 par les dotations de l’enseignement agricole privé recouvre les évolutions suivantes :

– à l’article 10 du chapitre 43-22, où figure la rémunération des enseignants des établissements agricoles privés du temps plein, l’on observe une augmentation très sensible, de 72,7 millions de francs (1,151 milliard de francs), qui prend en compte la revalorisation des rémunérations ainsi que l’ouverture de nouvelles classes ;

– à l’article 20 de ce même chapitre, sont prévues les subventions de fonctionnement aux établissements d’enseignement agricole privés, les crédits correspondants, qui s’élèvent à 1,528 milliard de francs s’accroissent de 139 millions de francs ;

– sur l’article 30 enfin, s’imputent les subventions allouées à l’enseignement supérieur agricole privé, maintenues pour 1999 à leur niveau de 1998 (101,3 millions de francs).

Les crédits de bourses scolaires retracés au chapitre 43-21 pour les enseignements technique et supérieur agricoles et les bourses à l’étranger enregistrent, si l’on y ajoute les dotations de ramassage scolaire un accroissement de plus de 4 % (520,5 millions de francs).

Si les crédits sont maintenus pour les bourses à l’étranger (6,9 millions de francs, soit le niveau de 1998 où ces crédits avaient crû de 40 %) et ceux de ramassage scolaire (1,3 million de francs), ils augmentent en revanche sensiblement pour l’enseignement technique agricole (462,53 millions de francs, soit + 4 %) et pour l’enseignement supérieur agricole (39,75 millions de francs, soit + 1,9 %).

Notons surtout que les moyens du fonds social lycéen institué dans le budget pour 1998, mais mis en place dès la rentrée 1997 pour venir en aide aux familles défavorisées, passent de 7 à 10 millions de francs. Notons également que l’enseignement supérieur agronomique et vétérinaire bénéficiera du plan social étudiant mis en œuvre par le ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Ces actions visent elles aussi à répondre aux mutations de l’agriculture et du milieu rural et à préparer l’avenir.

Inscrits au chapitre 43-23, les crédits correspondants passent de 178 à 164,7 millions de francs. Cette diminution est due principalement au recul des crédits de stages de préparation à l’installation, les « stages de six mois » et les « stages de 40 heures » (article 10) qui diminuent comme on l’a vu précédemment (de 100 à 86,7 millions de francs), cette évolution ne devant toutefois pas être analysée comme traduisant un désengagement de l’Etat.

Les autres actions de formation professionnelle sont maintenues ou pratiquement maintenues dans le projet de budget pour 1999 à leur niveau de 1998. Il en va ainsi pour la formation et l’information des cadres syndicaux et professionnels de l’agriculture (34,8 millions de francs, article 50), pour l’animation en milieu rural (17,4 millions de francs, article 30), la formation en milieu rural (14,6 millions de francs, article 40) ou encore l’apprentissage (11,1 millions de francs, article 20).

Pour 1999, l’ensemble des crédits publics de recherche consacrés au secteur agricole et agroalimentaire atteignent 5,043 milliards de francs, enregistrant ainsi une hausse de 2,05 % par rapport à 1998.

La quasi totalité des dotations correspondantes figure au budget de la recherche et concerne l’action de grands établissements publics de recherche à caractère scientifique et technologique liés à l’Etat par des contrats d’objectifs pluriannuels.

L’institut national de la recherche agronomique (INRA) représente près de 90 % de l’ensemble. Sa dotation budgétaire globale s’élève à 2,998 milliards de francs. La subvention allouée par le ministère de l’agriculture et de la pêche, qui n’en constitue qu’une très faible partie et concerne les seules actions d’appui technique, s’élève, comme en 1998, à 20 millions de francs en 1999 (chapitre 36-22, article 12).

Le centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts (CEMAGREF) voit ses dotations passer à 250,1 millions de francs.

Cette dotation provient là aussi presqu’exclusivement du budget de la recherche ; la subvention versée par le ministère de l’agriculture et de la pêche au CEMAGREF, qui vise, comme pour l’INRA, les seules actions d’appui technique, s’élève à 30,1 millions de francs, augmentant ainsi de 3,2 % par rapport à 1998.

Enfin, les crédits de l’association de coordination technique agricole (ACTA) comme ceux de l’association de coordination technique des industries agroalimentaires (ACTIA) sont strictement reconduits à leur niveau de 1997 et 1998, respectivement à hauteur de 6,8 et 4 millions de francs.

Votre rapporteur se félicite de cette évolution qui doit favoriser la compétitivité de nos produits et de nos filières, une meilleure gestion des ressources naturelles, une meilleure occupation du territoire.

III.— LA POURSUITE DES EFFORTS EN FAVEUR DE L’ÉLEVAGE ET DE L’AGRICULTURE EN DIFFICULTÉ, DU DÉVELOPPEMENT D’UNE AGRICULTURE RESPECTANT MIEUX L’ENVIRONNEMENT, DE LA VALORISATION DE LA FORÊT

Parmi les missions assignées à la politique agricole, figurent depuis maintenant plusieurs décennies, le soutien au secteur de l’élevage, les productions animales apparaissant souvent les plus fragiles et celui qui est apporté aux agriculteurs situés en zone défavorisée ou de montagne ou encore aux agriculteurs en difficulté ; plus récemment, se sont totalement imposés l’encouragement donné à une agriculture respectant mieux l’environnement ainsi que la valorisation de l’espace forestier.

Pour ces différentes actions, toutes importantes, les efforts sont poursuivis, les dotations de 1999 étant reconduites à leur niveau de 1998.

On présentera successivement les crédits :

– de la prime à la vache allaitante ;

– du soutien à l’agriculture de montagne et de zone défavorisée ;

– des actions en faveur des agriculteurs en difficulté ;

– du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole ;

– des mesures agri-environnementales ;

– de la politique forestière.

Les crédits finançant la part nationale de la prime à la vache allaitante sont maintenus dans le projet de budget pour 1999 à leur niveau de 1997 et 1998, soit 650 millions de francs (chapitre 44-55, article 30). Selon votre rapporteur, on peut se satisfaire de cette évolution, le financement national de cette prime ayant connu dans les années passées de sensibles ponctions budgétaires.

Le versement de la prime à la vache allaitante, qui a concerné en 1997 152 500 de nos éleveurs est essentiel pour notre pays, dont le cheptel allaitant, avec près de 4 millions d’animaux, représente 40 % de l’ensemble communautaire, 70 % de ce cheptel se trouvant d’ailleurs dans des zones défavorisées. La prime à la vache allaitante joue ainsi un rôle très important pour la valorisation de notre élevage de races à viande et pour l’occupation du territoire.

Instituée par le règlement du Conseil n° 1357-180 du 5 juin 1980, cette prime a eu pour objet le soutien du revenu des producteurs spécialisés dans la viande bovine de qualité ainsi que celui des petits producteurs de lait possédant des vaches allaitantes. Sa logique profonde a toujours été de réduire la commercialisation des produits laitiers et de privilégier la production d’animaux allaitants. Elle n’est ainsi allouée qu’aux producteurs qui ne livrent ni lait ni produits laitiers au jour de leur demande et qui s’engagent à ne pas en livrer pendant douze mois à compter de ce même jour comme à maintenir sur leur exploitation le même effectif de vaches allaitantes pendant six mois. Le bénéfice de la prime est accordé également aux éleveurs du cheptel allaitant des troupeaux mixtes (lait-viande), dès lors que leur quota est au plus égal à 120 000 kg par an.

Les règles applicables ont été modifiées avec la réforme de la politique agricole commune et la baisse des prix intervenues en 1992, qui ont nécessité une augmentation du montant de la prime. Les modalités d’attribution de cette dernière, qui a toujours fait l’objet d’un cofinancement national et communautaire, sont aujourd’hui les suivantes :

– la part communautaire versée par le « FEOGA-Garantie », qui était de 50 écus (soit 325 francs) en 1992 est aujourd’hui de 145 écus (soit 942,50 francs) par animal éligible sans plafonnement de l’effectif primable ; afin d’éviter une concentration excessive et de favoriser un élevage extensif, l’aide est accordée sur la base de critères de chargement à l’hectare et ainsi plafonnée en densité pour les exploitations de plus de 15 UGB (unité de gros bétail, 1 vache allaitante correspondant à 1 UGB) à 2 UGB par hectare de surface fourragère et ce, depuis 1996 ; les droits à primes sont par ailleurs limités par producteur sur la base d’une référence historique ;

– les Etats membres ont, depuis la campagne 1993-1994, la possibilité d’accorder sur financement national une prime complémentaire, au maximum de 30 écus (soit 195 francs) pour les 40 premières vaches ; cette prime complémentaire est d’ailleurs cofinancée par le « FEOGA-Garantie » pour les exploitations situées dans les régions en retard de développement ou dans les Etats membres dont le troupeau allaitant présente une forte spécialisation bouchère (24,1 écus peuvent être financés en ce cas par le « FEOGA-Garantie »).

122 955 exploitants agricoles ont en 1997 perçu des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) dont les règles actuellement applicables sont contenues dans le règlement du Conseil n° 950/97 du 20 mai 1997. Ces indemnités qui donnent lieu à un cofinancement par le « FEOGA-Orientation » sont versées aux exploitants dans quatre grands types de zones défavorisées, lesquels représentent environ 45 % de la surface agricole utilisée en France et font l’objet d’une définition aux plans communautaire et national : haute montagne, montagne, piedmont et zone défavorisée simple.

Les indemnités modulables sont allouées principalement aux éleveurs de cheptel herbivore (bovin, ovin, caprin et équin) en fonction du nombre d’UGB (unités de gros bétail, 1 vache allaitante ou laitière correspondant à 1 UGB, un bovin mâle à 0,6 UGB, un ovin ou caprin à 0,15 UGB) détenues en permanence pendant la période d’hivernage. Le nombre maximum d’UGB susceptibles d’être primées est de 50 par exploitation. C’est ainsi, qu’en 1997, 4,112 millions d’UGB ont été primées. Notons que le minimum d’indemnité est alloué pour une UGB « bovin-viande » en zone défavorisée simple, le maximum l’étant pour une UGB ovine en zone de haute montagne.

Il est également prévu une indemnité spéciale pour certaines productions végétales des zones de montagne sèche et des départements d’outre-mer, dans la limite cette fois de 40 hectares.

On peut remarquer que près des trois quarts des indemnités compensatoires de handicaps naturels sont réservés aux agriculteurs de montagne et, par ailleurs, que le nombre des bénéficiaires des indemnités diminue depuis plusieurs années (131 800 en 1995, 127 700 en 1996 et donc 122 955 en 1997), alors que l’effectif des troupeaux se maintient.

La dotation budgétaire prévue pour 1999 (chapitre 44-80, article 30) s’élève à 1,560 milliard de francs, soit un montant égal à celui de 1998. Cette évolution permettra comme en 1998 une revalorisation de 1,5 % du montant unitaire des indemnités ; elle s’accompagnera en outre d’un retour communautaire prenant en compte les avances et les soldes de cofinancement.

Votre rapporteur approuve là aussi cette reconduction de crédits, observant que les indemnités compensatoires de handicaps naturels sont un moyen décisif de sauvegarde des revenus des agriculteurs dans les zones de montagne et défavorisées ainsi que d’entretien et d’occupation du territoire. Il veut réaffirmer que la pérennité de cette politique spécifique est le gage du maintien dans ces régions fragiles d’une activité agricole durable, à l’heure notamment où les propositions de la Commission européenne touchant au développement rural laissent craindre un affaiblissement des efforts communautaires dans les zones de montagne et défavorisées.

Il faut rapprocher de ces dotations les subventions allouées à la construction et à la rénovation des bâtiments d’élevage et d’exploitation ainsi qu’à la mécanisation, lesquelles sont depuis le 1^er janvier 1991 réservées aux zones de montagne et qui sont retracées au chapitre 61-40 conjointement avec d’autres aides de l’Etat à la modernisation des exploitations, en l’espèce celles qui visent à la mise aux normes environnementales des bâtiments d’élevage. Ces subventions qui intéressent essentiellement les bâtiments d’élevage pour les bovins, les ovins et les caprins ainsi que certains gros matériels spécifiques à la montagne sont maintenues pour 1999 à leur niveau de 1998 (49 millions de francs). Votre rapporteur regrette, qu’alors que plusieurs déclarations du ministre de l’agriculture et de la pêche le laissaient escompter, une dotation plus importante n’ait pas été prévue, étant donné notamment le rôle exemplaire que joue l’agriculture de montagne en matière de multifonctionnalité, étant donné aussi la baisse continue que ces crédits enregistrent depuis plusieurs années.

Il est vrai qu’une part importante de l’aide publique aux zones de montagne et défavorisées passe par les prêts spéciaux de modernisation (PSM), accordés dans le cadre des plans d’amélioration matérielle (PAM) des exploitations. C’est ainsi que les bâtiments d’élevage comme les matériels peuvent bénéficier de prêts bonifiés au taux de 3,35 % en zone de montagne, voire de 2,25 % pour les jeunes agriculteurs de ces zones. En outre, dans le cadre de conventions régionales, les éleveurs peuvent percevoir des subventions de l’OFIVAL.

Rappelons enfin, qu’en plus d’indemnités et de prêts spécifiques, les agriculteurs de montagne et de zone défavorisée peuvent bénéficier de modulations des aides de droit commun. Tel est tout particulièrement le cas pour la dotation d’installation aux jeunes agriculteurs (DJA). Celle-ci s’élève à 82 700 francs en zone de plaine, mais à 106 800 francs en zone défavorisée et à 171 700 francs en zone de montagne.

Les actions spécifiques en faveur des agriculteurs en difficulté (« Agridif ») enregistrent elles aussi une reconduction de leurs crédits pour 1999.

Ces actions mises en place au début des années 80 et dont les règles ont été modifiées en dernier lieu en 1988 visent, dans le contexte de modernisation accélérée que connaît notre agriculture depuis plusieurs décennies, contexte qui a fragilisé la situation de nombre de nos exploitations, à aider au redressement de celles de ces exploitations qui sont reconnues viables ainsi qu’à la sortie d’activité.

Elles ont ainsi un aspect social évident, mais constituent aussi un important outil économique de restructuration des exploitations agricoles.

Dans le dispositif « agriculteurs en difficulté », il est procédé, sous l’autorité du préfet, à une analyse préalable de la situation économique et financière de l’exploitation par un expert agréé, à la suite de laquelle la commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA) compétente se prononce sur la viabilité de ladite exploitation. En cas d’examen positif, la CDOA établit un plan de redressement avec prise en charge de frais financiers en synergie avec l’action du fonds d’allégement des charges (FAC) créé en 1990 par une convention signée entre l’Etat et le Crédit agricole et géré par ce dernier ; sont assurés également une aide au maintien de la couverture sociale de l’agriculteur ainsi qu’un suivi de l’exploitation. Les dotations budgétaires correspondant à ces actions (analyses, plans de redressement, suivis) sont inscrites au chapitre 44-53, article 80.

Mais la procédure « agriculteurs en difficulté » peut prévoir également des aides à la réinsertion professionnelle d’agriculteurs devant cesser leur activité et se réinsérer dans un autre secteur de production (primes de départ, prises en charge des frais de formation et de la rémunération des stagiaires) ; les dotations budgétaires correspondantes figurent en ce cas au chapitre 44-41, article 28.

Il faut noter que les échéanciers de cotisations sociales, qui relevaient auparavant de la technique « agriculteurs en difficulté » sont aujourd’hui financés sur une rubrique spécifique du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) et que des mesures de désendettement peuvent intervenir en complément du dispositif national au plan des départements (prises en charge d’intérêts, prêts à court terme).

Les crédits finançant les actions en faveur des agriculteurs en difficulté font donc l’objet pour 1999 d’une stricte reconduction par rapport à leur niveau de 1998 (100 millions de francs, soit 70 millions de francs pour les plans de redressement et le suivi des exploitations en difficulté et 30 millions de francs pour les aides à la réinsertion professionnelle).

Ces crédits enregistrent, il faut le noter, depuis plusieurs années, un mouvement de baisse ou de stagnation (ils atteignaient ainsi 200 millions de francs en 1996), mouvement qui ne doit toutefois pas être analysé comme le signe d’un désengagement de l’Etat.

Il s’explique, selon les informations communiquées à votre rapporteur par les services du ministère de l’agriculture et de la pêche, par la clôture en 1996 de deux actions mises en place au début des années 90, les programmes nationaux d’aide au revenu agricole (PARA) développés essentiellement dans les secteurs d’élevage bovin et ovin et la procédure menée en Corse, mais aussi par la réduction sensible au cours des deux dernières années de l’endettement des agriculteurs, ce que confirment d’ailleurs les banques, qui ont constaté une baisse régulière du nombre des incidents de paiement.

De fait, le nombre de plans de redressement payés était de 11 526 en 1989, mais de 4 147 en 1995, de 3 960 en 1996 et de 2 818 en 1997 ; quant aux exploitants ayant bénéficié d’aides à la réinsertion professionnelle, ils étaient au nombre de 2 002 en 1989, mais de 989 en 1995, de 924 en 1996 et de 750 en 1997.

Ajoutons que le soutien aux agriculteurs en difficulté passe également par le régime de préretraite agricole maintenu depuis le décret du 23 avril 1998 au profit des agriculteurs en difficulté contraints de cesser leur activité en raison de problèmes économiques ou de santé mettant en cause le bon fonctionnement de leur exploitation.  20 millions de francs sont prévus à ce titre dans le projet de budget pour 1999.

Il faut rappeler également que la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d’insertion s’applique aux exploitants agricoles. Au 31 mars 1998, 6817 non salariés agricoles bénéficiaient ainsi de l’allocation de RMI ; 40 % d’entre eux étaient âgés de 50 ans et plus.

Signe d’une politique agricole soucieuse de préservation de l’environnement, le programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) a pour objet d’améliorer le traitement des effluents des élevages bovins, porcins et avicoles, de manière à préserver la qualité des eaux. Mis en place à la fin de l’année 1993, alors que les contrats du XIe Plan allaient être conclus, ce programme apporte une aide financière aux études préalables ainsi qu’aux investissements réalisés par les éleveurs.

Les aides sont financées suivant une clé de répartition précise : un tiers à la charge des collectivités publiques (soit un sixième pour l’Etat et un sixième pour les collectivités territoriales), un tiers à la charge des agences de l’eau, le dernier tiers étant supporté par les éleveurs eux-mêmes.

Le PMPOA fait l’objet d’un suivi régulier par un comité national et il est décliné au plan local, de façon à déterminer en particulier le mode d’application du principe de financement à parité entre l’Etat et les collectivités territoriales. Le suivi des procédures de financement est par ailleurs assuré à partir d’un « guichet unique » mis en place en 1994 dans chaque département.

Le financement de l’Etat a été inscrit dans les contrats de plan Etat-régions pour le XIe Plan à hauteur de 553,3 millions de francs pour les cinq années du XIe Plan (1994-1998). Une somme au moins équivalente était prévue pour les collectivités locales, certaines d’entre elles apportant des financements complémentaires hors contrat de plan. Le coût global des investissements, lesquels devaient concerner environ 60 000 éleveurs, avait été estimé à 6 milliards de francs.

Or, pour les quatre premières années du XIe Plan, les lois de finances n’ont apporté, après régulations budgétaires, que 382,7 millions de francs. En outre, le lancement du PMPOA a subi des retards, la mise au point des modalités de réalisation des études préalables, la formation de 1 000 techniciens, l’organisation des « guichets uniques » départementaux et l’instruction des premiers dossiers ayant toutes nécessité des délais importants.

Le PMPOA, qui avait commencé par les plus gros élevages, le coût moyen des travaux par exploitation pour les quatre premières années ayant atteint 300 000 francs pour une aide moyenne de l’Etat de 45 000 francs, a mobilisé par ailleurs un nombre d’éleveurs beaucoup plus élevé que prévu et l’observation des premières demandes a révélé que les investissements de mise en conformité étaient plus importants que ce qui était attendu ; des difficultés budgétaires sérieuses sont dès lors apparues durant l’année 1996. Il a été alors décidé d’allonger de trois années la période d’exécution du programme et d’accroître les crédits affectés à ce dernier.

La loi de finances pour 1997 dans son article 65 a ainsi étendu le champ d’intervention du fonds national pour le développement des adductions d’eau (FNDAE) à l’« attribution de subventions en capital aux exploitations agricoles pour l’exécution de travaux de maîtrise des pollutions d’origine agricole destinés à assurer la protection de l’eau ». Pour l’année 1997, une enveloppe de 150 millions de francs a été réservée au financement de cette action, ce qui a notamment permis aux collectivités locales, confrontées à des problèmes de teneurs en nitrates élevées, de réduire leurs investissements dans le traitement de l’eau potable.

L’intervention du FNDAE ne s’est pas substituée aux crédits budgétaires classiques du ministère de l’agriculture et s’est opérée dans le respect des règles de parité globale entre les financements de l’Etat et des collectivités locales.

Pour le budget de 1998, les crédits prévus atteignaient 175 millions de francs en autorisations de programme sur la ligne budgétaire 61-40, article 30 et 150 millions de francs en provenance du FNDAE.

Il faut remarquer que, pour 1997 et 1998, une enveloppe globale de 606,3 millions de francs (306,3 millions de francs au titre du chapitre 61-40, article 30 et 300 millions de francs pour le FNDAE) ont été apportés par l’Etat, alors que 251,4 millions de francs avaient été engagés pour les trois premières années du programme. Une nouvelle impulsion a ainsi été donnée, accompagnée d’ailleurs par les collectivités locales.

Pour 1999, il est suggéré de reconduire les montants prévus en 1998, soit 175 millions de francs en autorisations de programme sur le chapitre 61-40, article 30 et 150 millions de francs pour le FNDAE. Notons cependant que les crédits de paiement du chapitre 61-40, article 30 passent de 141 à 126 millions de francs.

De nombreux intervenants ont regretté cette diminution en crédits de paiement ; d’autres ont émis des critiques sur le prélèvement opéré sur les crédits du FNDAE, alors que certaines collectivités peinent parfois pour conduire les travaux d’adduction nécessaires.

Il demeure selon votre rapporteur, que le rythme donné depuis 1997 à l’évolution du programme est satisfaisant. Votre rapporteur souhaite néanmoins que l’on réfléchisse à l’accès des petits élevages au PMPOA, suivant en cela un souhait fort des professionnels et une demande du ministère de l’environnement, que l’on réfléchisse également aux moyens de pérenniser les ressources affectées à ce programme, si essentiel pour la valorisation de l’environnement et la préservation de la qualité des eaux.

Depuis le 1er janvier 1993, le ministère de l’agriculture et de la pêche a mis en œuvre deux grands types de mesures en matière de protection des eaux, des sols et des paysages ainsi que de promotion de pratiques culturales respectueuses de l’environnement : au plan national, la prime au maintien des systèmes d’élevage extensif (PMSEE) ou « prime à l’herbe » et, dans les régions, les programmes « agri-environnementaux » établis par les préfets avec le concours des collectivités locales.

Ces mesures ont suivi l’expérimentation menée initialement dans le cadre de l’article 19 du règlement communautaire n° 797/85 et se sont inscrites dans le dispositif du règlement communautaire n° 2078/92 du 30 juin 1992 « relatif à la protection de l’environnement ». Elles ont donné lieu à un cofinancement communautaire à hauteur de 50 % (de 75 % pour la Corse et les départements d’outre-mer).

Les agriculteurs volontaires pour la mise en œuvre de ces mesures perçoivent chaque année une prime (à l’hectare ou suivant le nombre d’UGB) ou des aides à l’adaptation de leurs pratiques, en contrepartie d’un engagement pluriannuel portant précisément sur ces pratiques. Les primes allouées ont pour objet de compenser les pertes de revenus ou les surcoûts subis.

Les crédits de la « prime à l’herbe » et des programmes « agri-environnementaux » inscrits au chapitre 44-41, article 22 passent pour 1999 de 835,25 à 819 millions de francs, subissant ainsi une légère diminution de 1,9 %.

·   La « prime à l’herbe » régie donc par le règlement du Conseil n° 2078/92 du 30 juin 1992 prend place dans une logique, qui vise à promouvoir des modes de production moins intensifs ; elle vise également au maintien des surfaces herbagères en régression constante depuis de nombreuses années. Elle a été réservée en 1993 aux éleveurs s’engageant à maintenir un système d’élevage extensif pendant une période de cinq années et à veiller à l’entretien de leurs prairies et a concerné les élevages dont le taux de chargement n’excède pas 1,4 UGB (unité de gros bétail) par hectare.

Le montant de la prime à l’hectare a été fixé à 120 francs puis 200 francs en 1993, 250 francs en 1994 et s’élève à 300 francs depuis 1995. 5,39 millions d’hectares et 94 732 éleveurs ont été concernés en 1997. La prime s’applique à tous les types de production et à l’ensemble du territoire, mais il apparaît qu’elle est versée principalement dans les faits dans les zones de montagne et défavorisées et qu’elle s’adresse essentiellement aux éleveurs de vaches allaitantes.

La technique de la « prime à l’herbe » arrivée à échéance à la fin de 1997 a été reconduite pour une période de cinq années par la Commission européenne. Les modifications apportées n’ont eu qu’une portée limitée : elles permettent une désignation plus précise des parcelles engagées ainsi que la définition par les préfets de pratiques à respecter (usages en matière de pâturage par exemple ou contraintes complémentaires justifiées par la présence de zones humides). Mais le montant unitaire de la prime reste fixé à 300 francs.

Votre rapporteur observe que les crédits de la « prime à l’herbe » marquent une légère tendance à la baisse, due pour l’essentiel à la sortie des exploitants du dispositif (départs à la retraite, difficultés à respecter les engagements souscrits).

Votre rapporteur souligne néanmoins l’intérêt de cette technique de la « prime à l’herbe », qui a sensiblement contribué à freiner la disparition des superficies herbagères depuis 1993 et ainsi à assurer une meilleure occupation du territoire.

La crise de la « vache folle » comme la mise en œuvre des contrats territoriaux d’exploitation auront engagé, et c’est heureux, notre agriculture de façon irréversible sur la voie de méthodes d’élevage plus extensives.

·  Les programmes régionaux agri-environnementaux, conduits depuis juillet 1993 ont pour objet d’encourager la contractualisation de méthodes de production agricoles compatibles avec la protection de l’environnement et l’entretien de l’espace naturel.

Ils font l’objet d’un cofinancement communautaire à hauteur de 50 % au titre du règlement européen n° 2078/92 du 30 juin 1992, mais peuvent être complétés par les collectivités locales ; établis par les préfets avec le concours de ces dernières, ils s’adaptent ainsi aux conditions du terrain.

Les programmes en question concernent la diminution des intrants, l’extensification du cheptel, la protection de l’eau, de la faune, de la flore, la conversion à l’agriculture biologique ainsi que la formation aux pratiques agricoles respectant mieux l’environnement.

Ce dispositif a été récemment modifié, afin principalement de relancer la production dans le secteur de l’agriculture biologique : l’effort budgétaire y a été accru et les indemnités sont portées au plafond communautaire et ce, afin de faire face à la faveur que connaît en France aujourd’hui ce type de produits et de rattraper le retard pris par notre pays sur ses partenaires européens.

Près de 40 000 agriculteurs avaient au 31 mars 1998 souscrit des contrats depuis la mise en œuvre des programmes agri-environnementaux ; la surface totale primée dépassait alors les 700 000 hectares ; un montant moyen de 449,2 millions de francs a été versé annuellement depuis 1993 au titre de ces actions.

Votre rapporteur souhaite vivement que les aides à l’agriculture biologique et, notamment, à la conversion des agriculteurs concernés soient maintenues à un niveau suffisant. Il observe également que la technique originale des « programmes agri-environnementaux » aura inspiré celle des contrats territoriaux d’exploitation, qui prendront utilement le relais des mesures prises depuis 1993

Les dotations de la politique forestière connaissent elles aussi un mouvement de reconduction ou de légère hausse.

C’est ainsi que la contribution de l’Etat aux frais de gestion des forêts publiques gérées par l’Office national des forêts (le « versement compensateur » à l’ONF), qui vise à compenser le déficit du régime forestier, connaît une augmentation de 28 millions de francs, s’élevant à 875 millions de francs (chapitre 44-92, article 70).

Les crédits d’intervention déconcentrés portant notamment sur la sauvegarde des espaces forestiers retracés à ce même chapitre budgétaire article 20, s’accroissent de la même façon, de 5,59 millions de francs et passent à 77,39 millions de francs.

Quant aux dotations portant sur l’amélioration de la productivité forestière qui comprennent les aides aux entreprises du secteur du bois (chapitre 61-44, article 40) et les travaux et acquisitions en forêt qui concernent le boisement et le reboisement ainsi que la restauration des terrains en montagne (chapitre 61-44, article 30) elle sont maintenues en autorisations de programme (respectivement 15,4 et 88,9 millions de francs), mais régressent en crédits de paiement (de 22,5 à 20,2 millions de francs pour les premières, de 106,8 à 95,6 millions de francs pour les secondes).

Les subventions au Conservatoire de la forêt méditerranéenne retracées au chapitre 61-02, qui ont trait à la prévention et à la lutte contre les incendies de forêts en région méditerranéenne, en partenariat avec les collectivités locales, sont reconduites strictement en autorisations de programme comme en crédits de paiement (62 millions de francs).

Enfin, les subventions à l’Inventaire forestier national (chapitre 36-22, article 41) s’accroissent de 5,8 %, s’élevant à 30,86 millions de francs.

Le Gouvernement a annoncé le dépôt devant le Parlement en 1999 d’un projet de loi de modernisation forestière et demandé en décembre 1997 à un parlementaire en mission, M. Jean-Louis Bianco, d’en esquisser les principales lignes.

Présenté le 25 août dernier, le rapport de M. Jean-Louis Bianco met l’accent sur la nécessité de maintenir le caractère multifonctionnel de nos forêts et de mettre en place une gestion durable des espaces forestiers par la participation des différents acteurs.

Il demande également l’élaboration d’une stratégie forestière à l’horizon de dix années ainsi qu’un financement global supplémentaire pour la forêt d’un milliard de francs.

Quatre axes enfin doivent, selon le rapport Bianco, caractériser la politique forestière :

– un effort de productivité de la part de tous les éléments de la filière ;

– la mise en place d’une certification de la gestion durable ;

– l’élaboration d’un plan bois ;

– le développement enfin de l’usage du bois comme source d’énergie.

Votre rapporteur souhaite que le futur projet de loi s’inspire de ces différentes suggestions et qu’il donne à la politique forestière les moyens correspondant à l’importance de ce secteur d’activité pour nos équilibres économiques, sociaux et territoriaux.

IV.— L’ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES AUTRES ACTIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE

Sous cette rubrique, on présentera l’évolution du financement d’autres actions de la politique agricole, les unes enregistrant un mouvement de hausse, pour certaines inhabituel, un second groupe connaissant une évolution à la baisse, souvent entamée lors des exercices précédents.

Trois actions voient leurs crédits s’accroître ; cette évolution, satisfaisante pour les crédits de promotion des produits, apparaît inhabituelle pour les indemnités viagères de départ et les crédits de bonification.

A l’inverse du projet de loi de finances pour 1998, qui prévoyait pour les crédits de promotion des produits une diminution importante (ils passaient de 197,8 à 157,8 millions de francs), diminution que votre commission de la production et des échanges avait vivement regrettée, le budget de l’agriculture pour 1999 retient un accroissement de 10 millions de francs de ces crédits, qui passent ainsi de 157,9 à 167,9 millions de francs (chapitre 44-53, article 30).

Ce réajustement des crédits de promotion permet d’enrayer un mouvement à la baisse qui eût été à long terme préjudiciable à nos industries agro-alimentaires.

Rappelons, en effet, que les dotations de la promotion des produits correspondent pour l’essentiel à la subvention allouée à la société pour l’expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), organisme créé en 1961 à l’initiative du ministère de l’agriculture, du Centre français du commerce extérieur et des organisations professionnelles agricoles, qui apporte notamment une aide significative à nos petites et moyennes entreprises du secteur agro-alimentaire très souvent présentes sur les marchés étrangers.

Votre rapporteur rappelle que la place de premier exportateur mondial de produits agro-alimentaires acquise par la France dès 1988 impose un soutien fort de la collectivité.

Près des deux tiers du budget consacré par la SOPEXA à des actions de promotion concernent les marchés extérieurs ; de la même façon, les deux tiers des actions menées s’appliquent à trois secteurs : vins et spiritueux, fruits et légumes et produits laitiers.

Les interventions de la SOPEXA consistent en campagnes publi-promotionnelles et en expositions internationales ; elle aide également à la prospection de nouveaux marchés et apporte un appui à l’implantation commerciale des entreprises à l’étranger. Elle dispose à cet effet d’un réseau de correspondants ainsi que de 39 antennes à l’étranger. Les offices d’intervention peuvent s’associer pour les produits dont ils ont la charge aux campagnes de promotion de la SOPEXA.

Les crédits des indemnités viagères de départ (IVD) enregistrent pour 1999 un mouvement à la hausse de 56,4 % tout à fait inhabituel ; inscrites au chapitre 44-41, article 11, elles passent ainsi de 441,9 à 691 millions de francs, ce qui correspond à leur niveau dans le budget de 1997.

Il faut remarquer, en effet, que la dotation pour 1998 avait été exceptionnellement et artificiellement réduite, un prélèvement ayant été opéré sur la trésorerie du Centre national d’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

La technique de l’indemnité viagère de départ créée en 1962 a visé à aider à la constitution d’exploitations d’une taille critique et ainsi à l’installation de jeunes agriculteurs sur des unités vraiment compétitives. Entre 1962 et 1990, 724 000 IVD ont été ainsi attribuées, rendant possible la libération de 13,4 millions d’hectares de terres agricoles. Cette politique d’incitation à la cessation d’activité a pris fin le 1^er janvier 1990, en application de la loi du 6 janvier 1986, qui a abaissé à 60 ans l’âge de la retraite. Les crédits inscrits au chapitre 44-41, article 11 financent donc les versements d’IVD allouées avant le 1^er janvier 1990, concernant ainsi une action appelée à s’éteindre avec les années.

Les crédits de bonification d’intérêts des prêts retracés au chapitre 44-42, article 10 enregistrent pour 1999 une augmentation de 5,1 % et atteignent 2,332 milliards de francs ; après plusieurs années de baisse sensible, le coût de la bonification s’inscrit ainsi à son niveau de 1997, mais il s’agit là d’un mouvement largement mécanique, incorporant des prises en charge d’intérêts en faveur des éleveurs bovins et de la filière bovine prévues en 1996 ; il faut noter également que les exercices 1996 et 1997 ont été caractérisés par une « surconsommation » des crédits.

Ce mouvement de hausse ne doit pas masquer ainsi une tendance de plus long terme à la réduction des charges de bonification pour l’Etat. Ce dernier phénomène marqué depuis le début de la décennie est dû lui-même au rapprochement des taux des prêts bonifiés et de ceux des prêts non bonifiés ainsi qu’aux contraintes parfois très lourdes imposées aux agriculteurs pour l’accès aux prêts bonifiés (plafonds stricts de réalisation et de revenus pour les prêts spéciaux de modernisation, limitations des objets finançables dans le cas des prêts aux viticulteurs), dans un contexte où, par ailleurs, les taux du marché sont bas.

Votre rapporteur veut manifester son attachement à l’effort de bonification mené par l’Etat, qui répond à de réels besoins des agriculteurs notamment en matière d’installation et de modernisation des exploitations. Il souhaite également que soit revue la réglementation des différents prêts bonifiés, de manière à en promouvoir l’accès. Il est regrettable à cet égard que les taux des prêts bonifiés accordés en cas de calamités aient pu en 1998 se révéler supérieurs aux taux du marché.

Rappelons qu’en 1997, les prêts bonifiés à l’agriculture se sont élevés à 9,9 milliards de francs, dont 4,5 milliards de francs pour les prêts à moyen terme spéciaux aux jeunes agriculteurs (soit 44 % de l’ensemble) et 3,8 milliards de francs pour les prêts spéciaux de modernisation (soit 37 %).

En outre et, selon le Crédit agricole, qui octroie près de 80 % des crédits à l’agriculture et 87 % des prêts bonifiés, la part relative des prêts bonifiés par l’Etat dans le total des prêts nouveaux à l’agriculture était de 65 % en 1980, mais de 50 % en 1990 et de 29 % en 1997.

Certains crédits poursuivent une évolution à la baisse, entamée dans les budgets antérieurs ; tel est le cas des moyens de la préretraite agricole, du soutien aux industries agro-alimentaires et à l’hydraulique agricole ; mais on observe aussi, que dans le projet de budget de l’agriculture pour 1999, la participation de l’Etat à la garantie contre les calamités agricoles ne bénéficie d’aucune dotation.

Le chapitre 46-33, article 10, où figure traditionnellement la participation de l’Etat à la garantie contre les calamités agricoles, (pour l’essentiel, la sécheresse et le gel) ne bénéficie pour 1999 d’aucune dotation, alors que les crédits prévus en 1997 et en 1998 s’élevaient à 225 millions de francs.

Cette situation se justifie, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de l’agriculture et de la pêche, par le niveau de la trésorerie du fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), qui s’est beaucoup amélioré et atteignait 1,553 milliard de francs au 30 juin 1998.

Rappelons que le FNGCA est légalement financé à parité par les agriculteurs, qui acquittent une contribution additionnelle à leurs primes de contrats d’assurance et par l’Etat, qui verse au titre de la solidarité nationale une subvention au moins égale au produit de la contribution des exploitants.

Votre rapporteur observe, qu’en toute hypothèse, le FNGCA joue un rôle irremplaçable d’indemnisation de calamités parfois très importantes (on pense par exemple au gel du printemps 1998 en arboriculture et en viticulture dans le Sud de la France, qui a entraîné des pertes de production de 30 à 60 %), comme d’incitation à l’assurance (on pense sur ce point au régime d’aide à l’assurance contre la grêle institué en 1994 pour les arboriculteurs, notamment au bénéfice des jeunes).

Les réflexions sur l’indemnisation des calamités sont évidemment inséparables du dispositif récemment adopté par l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi « d’orientation agricole ». L’article 12 du projet charge ainsi le Gouvernement de présenter au Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, un rapport « sur les conditions de mise en œuvre d’un mécanisme d’assurance récolte et son articulation avec le régime des calamités agricoles ».

Un tel système largement réclamé par la profession semble donner des résultats satisfaisants dans des pays assez proches du nôtre par les cultures ou le climat (l’Espagne en particulier) ; mais il est en toute hypothèse indispensable, selon votre rapporteur, de conserver un rôle significatif au FNGCA, qui doit fonctionner comme un « filet de sécurité », tous les risques n’étant pas assurables.

M. Jean Glavany, ministre de l’agriculture et de la pêche a, lors de son audition par la commission le 4 novembre 1998, indiqué précisément que l’intervention de l’Etat dans le financement de la garantie des calamités serait en toute hypothèse possible en cas de nécessité.

Il faut remarquer enfin que le dispositif de garantie contre les calamités a connu récemment de sensibles améliorations : les expertises menées sont plus précises et nombreuses qu’auparavant et les délais s’écoulant entre la survenance d’une calamité et son indemnisation, habituellement d’une année sont désormais plus proches de 6 à 8 mois.

Les crédits de la préretraite agricole, inscrits au chapitre 44-41, article 12 passent de 657,5 à 555 millions de francs, subissant ainsi une diminution de 14,3 %.

Le régime de préretraite agricole, créé par la loi du 31 décembre 1991 au profit des agriculteurs âgés de 55 à 60 ans ayant été chefs d’exploitation pendant au moins quinze années avant le dépôt de leur demande et régi également par le règlement n° 2079/92 du 30 juin 1992 s’est achevé, en effet au 15 octobre 1997, comme l’avait prévu la loi n° 95-95 du 1er février 1995 « de modernisation de l’agriculture ». La dotation prévue pour 1999 assurera donc, comme en 1998, le financement des seuls dossiers agréés avant l’arrivée à échéance de ce régime.

La diminution observée sur cette ligne budgétaire apparaît ainsi logique.

Il semble a posteriori que le dispositif de préretraite qui s’est donc appliqué pendant près de six années et a donné lieu à un cofinancement communautaire, à hauteur de 50 %, ait trop souvent constitué une incitation à l’agrandissement des exploitations, se heurtant ainsi aux objectifs définis parallèlement par les pouvoirs publics en matière d’installation de jeunes. Le souci manifesté dans la loi de « modernisation de l’agriculture » du 1er février 1995 de réorienter la préretraite dans un sens plus favorable à l’installation et à l’agrandissement d’exploitants installés depuis moins de dix ans par le biais d’une modulation partielle de l’allocation versée n’aura pas suffi, malgré de réels progrès, pour infléchir cette situation .

Il faut remarquer qu’en 1999, comme en 1998, un régime de préretraite est maintenu pour les seuls agriculteurs en difficulté contraints de cesser leur activité en raison de problèmes économiques ou de santé mettant en cause le bon fonctionnement de leur exploitation.

Ce dispositif a été défini dans le décret du 23 avril 1998, qui en a réservé le bénéfice aux chefs d’exploitation âgés de 55 à 60 ans ayant exercé à titre principal pendant les dix années précédentes.

L’allocation prévue comporte un forfait non modulable de 36 000 francs par an ; les terres libérées sont destinées prioritairement à l’installation des jeunes. Les crédits correspondants, qui figurent eux aussi au chapitre 44-41, article 12 s’élèvent, comme en 1998, à 20 millions de francs.

Votre rapporteur approuve la reconduction de ce mécanisme spécifique, qui répond à de réels besoins.

Inscrites au chapitre 61-61, les subventions aux industries agro-alimentaires sont maintenues pour 1999 en autorisations de programme par rapport à leur niveau de 1998 (150,1 millions de francs), mais elles décroissent sensiblement (de 10,8 %) en crédits de paiement (elles passent de 173,1 à 154,5 millions de francs).

Les interventions de l’Etat en soutien au secteur agro-alimentaire, telles qu’elles sont retracées au chapitre 61-61, prennent plusieurs formes : le versement d’une prime d’orientation agricole (POA) en appui aux investissements des entreprises, cette prime donnant d’ailleurs lieu à un cofinancement communautaire, l’aide au conseil dans le cadre des fonds régionaux d’aide aux investissements immatériels, qui visent à accompagner les actions des petites et moyennes entreprises en matière d’étude, de recherche et d’innovation et enfin la modernisation du réseau des abattoirs permettant à ces derniers de respecter les normes sanitaires européennes.

Il est intéressant de noter, qu’en 1997, le nombre de dossiers primés en POA a atteint 303, soit environ 117 millions de francs d’aides nationales pour soutenir 1579 millions de francs d’investissements. A cette aide, s’ajoute une participation du « FEOGA-Orientation » de 317 millions de francs ; le montant total de l’aide accordée a atteint ainsi près de 1,4 million de francs par dossier.

Quant aux aides aux investissements immatériels, elles se sont élevées en 1997 à 23,2 millions de francs.

Votre rapporteur ne peut que regretter la baisse prévue des crédits de paiement sur les subventions aux industries agro-alimentaires. Il apparaît qu’est reprise ainsi, après trois années d’inflexion, une tendance lourde au désengagement de l’Etat, qui semble faire plus confiance pour le soutien à nos industries agro-alimentaires, à la réduction des charges pesant sur les entreprises.

Les crédits de l’hydraulique agricole, qui figurent au chapitre 61-44, article 10 sont pour 1999 maintenus en autorisations de programme, à 108,9 millions de francs, mais régressent en crédits de paiement par rapport à 1998 de 10,5 % à 114,6 millions de francs.

Les subventions aux sociétés d’aménagement régional, dont 65 % concernent des projets hydrauliques et qui sont inscrites au chapitre 61-84, article 10 passent quant à elles de 80 à 46,2 millions de francs en autorisations de programme et de 80 à 68 millions de francs en crédits de paiement, ce qui devrait inciter très nettement ces sociétés à réduire leurs activités.

Votre rapporteur observe que la tendance à la réduction des crédits de l’hydraulique agricole est marquée depuis plusieurs années. Il rappelle néanmoins que, dans nombre de nos régions, l’hydraulique agricole (aide à l’irrigation, mais aussi à l’assainissement et au drainage) est un instrument d’action indispensable, pour réduire l’effet des problèmes climatiques, développer les productions et améliorer la compétitivité des exploitations.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 1998, la commission a entendu M. Jean Glavany, ministre de l’agriculture et de la pêche, sur les crédits de son département pour 1999.

Le ministre a tout d’abord indiqué que les deux projets de budget relevant de son département connaissaient une évolution favorable. En effet, le budget du ministère de l’agriculture et de la pêche, d’un montant de 28,2 milliards de francs, augmentera de 3 % en 1999, si l’on exclut la subvention au budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA. Après s’être réjoui de la diminution de la subvention d’équilibre du budget général au BAPSA, le ministre a précisé que ce budget annexe augmentera de 1,1 %, pour atteindre 89 milliards de francs.

Il a souligné ensuite que le projet de budget pour 1999 avait été établi en cohérence avec les grandes orientations de notre politique agricole, telles qu’elles sont définies dans le projet de loi d’orientation agricole adopté par l’Assemblée nationale le 13 octobre dernier. Il a relevé que cette cohérence lui paraissait d’autant plus nécessaire que les aides à l’agriculture devaient pouvoir retrouver, grâce à des objectifs clairement affirmés, une légitimité qui, à certains égards, leur est aujourd’hui contestée.

Puis, il a présenté le projet de budget pour 1999 en soulignant qu’il reflétait les quatre priorités qui accompagnent la mise en œuvre de ce nouveau contrat entre les agriculteurs et la Nation : mettre en place le contrat territorial d’exploitation, assurer l’avenir des jeunes, renforcer la sécurité sanitaire et revaloriser les retraites agricoles.

S’agissant de la première priorité, il a fait observer que le projet de budget prévoyait la création d’un fonds de financement des contrats territoriaux d’exploitation (CTE), doté par redéploiement de 300 millions de francs. Les premiers contrats ne seront vraisemblablement signés qu’au quatrième trimestre de l’année 1999, compte tenu du calendrier de discussion du projet de loi d’orientation agricole dont l’adoption définitive devrait intervenir au printemps prochain et des délais de mise en œuvre de ces contrats sur le terrain. Il s’agit là d’une dotation de démarrage, qui devrait permettre de couvrir largement la demande. Cette enveloppe sera par ailleurs abondée dès 1999 par des crédits communautaires, à hauteur de 150 millions de francs pour des actions éligibles à ces crédits. Au total, la ressource attendue pour la première année d’application du CTE est donc évaluée à 450 millions de francs.

Au-delà de 1999, le financement du CTE devra être établi en liaison avec deux autres grands chantiers : la négociation des contrats de plan Etat-régions, car il faudra rechercher la meilleure synergie de l’action de l’Etat avec celle des collectivités locales et la réforme de la politique agricole commune (PAC), parce que la logique de rééquilibrage des aides souhaitée en France doit aussi concerner les crédits européens, qui constituent la plus grosse part des aides à l’agriculture.

Assurer l’avenir des jeunes constitue la deuxième priorité du projet de budget pour 1999. L’enseignement agricole participe pleinement à la priorité affichée par le Gouvernement en faveur de la formation. Avec plus de 6 milliards de francs, les crédits qui lui sont destinés augmentent de près de 6 % et permettent la création de 180 emplois nouveaux, dont 115 emplois d’enseignants et 60 emplois de non enseignants. En outre, le projet de budget prend mieux en compte les inégalités sociales en abondant de 31 millions de francs les crédits destinés aux bourses, à la prise en charge des frais de stage et au Fonds social lycéen. Enfin, la dotation de l’enseignement privé, d’un montant de près de 2,7 milliards de francs, s’inscrit dans le respect de la loi de 1984.

Assurer l’avenir des jeunes, c’est aussi leur permettre de s’installer en nombre suffisant et dans de bonnes conditions. Le Fonds d’installation en agriculture, mis en place en 1998, sera doté de 145 millions de francs en 1999, de sorte que les efforts menés par les aînés pour trouver un jeune successeur continueront à être encouragés. Bien entendu, les outils traditionnels de la politique d’installation gardent toute leur pertinence. Les 645 millions de francs de la dotation aux jeunes agriculteurs permettront d’aider 10 000 installations l’an prochain. Cet objectif traduit une démarche volontariste, puisqu’il est supérieur au nombre d’installations constatées ces dernières années.

Cependant, le fait de fixer des objectifs ambitieux ne suffit pas à traduire une politique dans les faits. A cet égard, le ministre s’est déclaré très soucieux de l’efficacité concrète de la politique d’installation des jeunes agriculteurs. Rappelant que certains considèrent que cette politique s’essouffle, ce qu’il a lui-même pu constater dans le département dont il est élu, il a indiqué qu’un bilan serait dressé à la fin de l’année 1998. Il a souligné que cette situation trouvait sa cause principale dans l’incertitude qu’entraîne la renégociation de la PAC et estimé que tant que les jeunes ne connaîtront pas les futures règles du jeu, il ne faut pas espérer une reprise de l’installation en agriculture.

Abordant ensuite la troisième priorité du projet de budget pour 1999, le ministre a souligné que celui-ci prévoyait les moyens financiers nécessaires pour satisfaire les exigences légitimes des consommateurs et des citoyens en matière de sécurité alimentaire.

Les crédits affectés à la qualité et à la sécurité des aliments augmentent globalement de 71 millions de francs, auxquels il convient d’ajouter la création de 85 postes, soit 40 pour les services vétérinaires et 45 pour le contrôle des organismes génétiquement modifiés (OGM), ce qui constitue un effort très important dans le contexte de stabilisation globale des effectifs de l’Etat. En outre, l’année 1999 sera celle du démarrage de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, créée par la loi relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme du 1^er juillet dernier. Les services vétérinaires bénéficient d’un soutien renforcé pour assurer, dans de bonnes conditions, la traçabilité des animaux et le contrôle du service public de l’équarrissage, au coeur du dispositif de lutte contre la maladie de la « vache folle ». Enfin, un effort particulièrement important est consenti en faveur du contrôle des plantes transgéniques, ce qu’il est convenu d’appeler la « biovigilance ».

La revalorisation des retraites agricoles constitue la quatrième priorité pour 1999. Il s’agit là d’un engagement fort du Gouvernement, qui fait l’objet d’une programmation pluriannuelle et pour lequel les parlementaires, ceux de la majorité en tout cas, se sont particulièrement mobilisés.

Une première étape a déjà été réalisée en 1998. Elle a concerné 274 000 retraités, les plus modestes, qui ont vu leur retraite revalorisée de près de 500 francs par mois. Sur la base des conclusions du groupe de travail parlementaire constitué sur ce sujet, une importante mesure de revalorisation des petites retraites agricoles a été décidée. Elle représente 1,2 milliard de francs en 1999, soit 1,6 milliard de francs en année pleine. Ainsi, par exemple, la retraite minimale des chefs d’exploitation, d’un montant de 3 000 francs par mois, se rapprochera du minimum vieillesse ; les veuves toucheront 320 francs de plus par mois et les aides familiaux presque 500 francs de plus, soit une augmentation de 24 %. Cette revalorisation concernera 607 000 retraités agricoles. S’y ajoute une mesure de 28 millions de francs de revalorisation des carrières mixtes d’aide familial et de chef d’exploitation pour 20 000 retraités supplémentaires. Il s’agit là d’une deuxième étape importante du plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles décidé par le Gouvernement.

Outre les quatre priorités qu’il reflète, le projet de budget pour 1999 poursuit deux grands objectifs : faire vivre l’espace rural et renforcer les filières de production.

L’ambition du Gouvernement à travers la loi d’orientation agricole est de faire prévaloir une autre logique en agriculture, qui privilégie une occupation équilibrée de l’ensemble du territoire et s’efforce de freiner – voire d’arrêter – le processus de concentration de la production sur des territoires toujours plus restreints.

Le contrat territorial d’exploitation en sera bien sûr l’instrument privilégié et fédérateur, mais les aides consacrées à l’aménagement de l’espace rural, dont les moyens sont confortés dans le projet de budget, y contribueront également. Ainsi, les crédits de la prime à l’herbe, ceux de la prime à la vache allaitante et ceux de l’indemnité spéciale montagne sont reconduits. Ils contribuent globalement au maintien d’une activité dynamique dans des zones menacées par la déprise agricole, en particulier en montagne et représentent une enveloppe de plus de 2,8 milliards de francs au titre de la simple part nationale.

Une autre série de dispositifs vise plus particulièrement la protection de l’environnement. Ainsi, les opérations agri-environnementales se voient allouer une enveloppe de 140 millions de francs. En matière de lutte contre les pollutions d’origine agricole, la détermination du Gouvernement à faire respecter la réglementation est sans faille et l’actualité de la crise porcine ne le détournera pas de cet objectif. Dans le même temps, les moyens d’aider les agriculteurs à s’adapter seront maintenus : comme en 1998, le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 325 millions de francs pour le programme de mise aux normes des bâtiments d’élevage.

Quant au renforcement des filières de production, l’action de l’Etat passe essentiellement par les offices agricoles. La dotation prévue pour 1999 est reconduite à hauteur de 3 milliards de francs. Sa répartition entre les différentes filières fera l’objet, comme chaque année, d’une concertation avec les professionnels.

Le ministre a enfin évoqué le changement de perspective concernant l’aide alimentaire aux pays en développement. Il a souligné que la dotation prévue pour 1999 s’inscrivait en augmentation de 70 millions de francs, permettant ainsi à la France de respecter à nouveau ses engagements internationaux en la matière.

M. François Patriat, rapporteur pour avis des crédits de l’agriculture, a fait part au ministre de la confiance qu’il place dans ses qualités et ses aptitudes à faire face aux défis qui sont lancés à notre agriculture.

M. François Patriat a estimé que le budget de l’agriculture pour 1999 n’était ni de rupture, ni de reconduction, que ce budget allait bien au-delà, en maintenant les grandes priorités de la politique agricole. Rappelant que le projet de loi d’orientation agricole avait précisément défini le type d’agriculture que l’on veut favoriser, il a fait remarquer que le projet de budget vise à promouvoir en premier lieu une agriculture riche en hommes et donc à encourager l’installation de jeunes agriculteurs, à prévoir des départs en retraite dans de bonnes conditions et à créer des emplois tenant compte du caractère multifonctionnel de l’agriculture. L’effort accompli en faveur de l’installation, comme la mise en place des contrats territoriaux d’exploitation ont par ailleurs pour but de valoriser la dimension territoriale que doit nécessairement avoir la politique agricole.

Quant aux actions menées en faveur d’un renforcement de la sécurité alimentaire, elles sont en cohérence profonde avec le dispositif retenu par le projet de loi d’orientation agricole. La tendance à la baisse que connaissaient les actions de promotion des produits est enrayée dans le budget de 1999 et plusieurs grands programmes d’aides aux agriculteurs voient leurs crédits reconduits : prime à la vache allaitante, soutien à l’agriculture de montagne et de zone défavorisée, « prime à l’herbe », « programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole ».

M. François Patriat a souhaité néanmoins savoir si un bilan des activités du fonds pour l’installation en agriculture, le FIA pouvait être établi après une année d’existence de ce fonds. Il a demandé également au ministre si un montant additionnel de 20 à 30 millions de francs ne pouvait être prévu pour la rénovation des bâtiments d’élevage en montagne et les aides à la mécanisation dans ces zones, le Gouvernement ayant effectivement laissé escompter une réévaluation de ces crédits.

S’agissant du fonds national de garantie des calamités agricoles, le rapporteur a fait remarquer que l’absence de dotation prévue en 1999, certes explicable par l’existence de réserves de trésorerie appréciables risquait néanmoins, de l’avis même de la profession agricole, de mettre à mal la situation de l’agriculture sinistrée. M. François Patriat, rappelant les axes de réforme très positifs contenus dans le rapport récemment présenté par M. Jean-Louis Bianco, qui vise au développement d’un espace forestier producteur et créateur d’emplois, a demandé si les moyens financiers nécessaires seraient effectivement mobilisés.

Le rapporteur a interrogé également le ministre sur les modalités de mise en place du système de biovigilance prévu dans le projet de loi d’orientation agricole; il a demandé également des précisions sur l’effort de revalorisation des retraites agricoles et souhaité savoir si les mouvements récents observés dans les lycées avaient touché aussi les lycées agricoles.

M. François Patriat a évoqué enfin trois questions qui paraissent demeurer en suspens : le soutien aux industries agro-alimentaires, qui permet de préserver l’important tissu de PME existant dans ce secteur, l’évolution des crédits d’identification permanente des produits animaux et le développement, en cohérence avec les orientations du projet de loi d’orientation agricole de l’agriculture biologique, qui répond aux demandes tant des consommateurs que des professionnels.

En réponse au rapporteur pour avis, le ministre de l’agriculture et de la pêche a apporté les précisions suivantes :

– l’établissement d’un bilan du fonds pour l’installation en agriculture est sans doute prématuré, mais l’accueil réservé en 1998 à ce nouvel outil financier semble positif. S’agissant des aides accordées aux zones défavorisées et de montagne, il a admis la nécessité de les consolider, soulignant qu’il s’efforçait d’obtenir de la négociation avec nos partenaires européens la prise en compte de toutes les races de bovins pour le bénéfice de ces aides. Il a admis que les aides allouées aux bâtiments d’élevage en zone de montagne devaient évoluer sensiblement, soulignant néanmoins que l’on doit parvenir dans ce secteur à une résorption du phénomène des « files d’attente » en 1999 ;

– en ce qui concerne l’évolution de la subvention de l’Etat au fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), il a rappelé que le fonds présentait actuellement un excédent de trésorerie de 1,4 milliard de francs et fait remarquer, en outre, que l’absence de dotation du fonds dans le budget de 1999 ne devait pas être perçue comme portant atteinte au principe de parité du financement de ce fonds : l’Etat lui-même a largement abondé le FNGCA jusqu’en 1994 ; en toute hypothèse, les dispositions indispensables seraient prises en cas de sinistre majeur ;

– les suggestions contenues dans le rapport de M. Jean-Louis Bianco sur la politique forestière constituent une base très utile au futur projet de loi sur la forêt qui sera présenté au Parlement en 1999 ; ces suggestions sont actuellement soumises aux différents acteurs de la filière. L’Office national des forêts (ONF), quant à lui, est aujourd’hui à un tournant de son histoire, voyant notamment s’élargir ses missions à la prise en compte de l’environnement ou à l’accueil du public, ce qui impose d’ailleurs un renforcement de ses moyens. 1999 sera, par ailleurs, pour l’ONF l’année de la signature d’un contrat d’objectif avec l’Etat ;

– le budget pour 1999 prévoit la mise en place d’un système de « biovigilance » appelé à se pencher en particulier sur les problèmes que pose la mise sur le marché des organismes génétiquement modifiés (OGM). Une commission de surveillance biologique est appelée à donner des avis sur les mesures à prendre, cependant que doivent être définis des plans de surveillance pouvant conduire à terme à la définition de mesures de police et des sanctions. Les moyens budgétaires dégagés s’élèvent à 19 millions de francs, enregistrant ainsi une hausse de 50 %, cependant que le projet de budget prévoit la création de 45 postes ;

– il est de fait qu’une partie importante des élèves des lycées agricoles s’est récemment mobilisée par solidarité avec le mouvement lycéen. Remarquons cependant que les programmes hebdomadaires dans ces établissements ont une durée réduite à 30 heures et qu’une concertation importante existe traditionnellement dans les établissements techniques agricoles entre enseignants et élèves. 180 emplois sont créés dans l’enseignement technique agricole dans le projet de budget pour 1999, 128 emplois résultant de la réduction de la précarité, ce qui porte le nombre global des nouveaux emplois à 308, soit le chiffre le plus élevé depuis 25 ans. Le taux d’accroissement des crédits de l’enseignement agricole pour 1999 atteint de surcroît 6 % pour 1999 ;

– les crédits de la prime d’orientation agricole (POA) s’élèvent à 150 millions de francs pour 1999, soit un niveau appréciable ; ils peuvent être complétés par des financements d’origine européenne ainsi que par des soutiens en provenance des collectivités locales. S’agissant enfin des crédits accordés à l’agriculture biologique, il faut rappeler que le plan de relance gouvernemental de la fin 1997 a permis de porter l’ensemble des aides nationales aussi bien que communautaires à un montant de 60 millions de francs.

M. François Sauvadet a estimé que le projet de budget de l’agriculture devait être analysé au regard des ambitions affichées du projet de loi d’orientation agricole et de la vision de l’avenir de l’agriculture française à la veille de la réforme de la politique agricole commune, de celle des fonds structurels européens et des négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Il a souhaité savoir comment le ministre entendait aborder ces prochaines échéances.

Il a estimé que la progression des crédits pour 1999 était plutôt de 2,7 %, que de 3 %, comme l’indiquait le ministre. Concernant les 300 millions de francs affectés au financement des contrats territoriaux d’exploitation, il a rappelé que ces crédits résultaient d’un redéploiement de crédits alloués aux opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF), au fonds de gestion de l’espace rural, aux offices d’intervention et au fonds pour l’installation en agriculture. En conséquence, il a fait part de ses inquiétudes quant à la gestion future des OGAF et a souhaité connaître le nombre de contrats territoriaux d’exploitation pouvant être financés en 1999.

Il a ensuite estimé que si la charte à l’installation avait donné un souffle certain aux installations en agriculture, celui-ci était récemment quelque peu retombé, d’autant plus que la perspective des négociations internationales est un facteur dissuasif pour l’installation. En raison de la complexité des systèmes d’aide et de la difficulté d’accéder aux aides publiques, il a fait remarquer qu’une part importante des installations se font sans aides et demandé des précisions chiffrées sur ce point. Il a indiqué que le fonds pour l’installation en agriculture sera amputé de 10 % de ses crédits, alors qu’il avait été présenté comme une des grandes novations de l’année 1998. Il a demandé au ministre des informations sur le devenir de ce fonds, ainsi que des précisions sur un éventuel lien entre aides à l’installation et contrats territoriaux d’exploitation.

En matière de valorisation des produits agricoles et d’aide à l’exportation, il a convenu qu’un effort était réalisé en faveur de la SOPEXA mais que celui-ci était insuffisant notamment vis-à-vis des petites et moyennes entreprises qui ont besoin d’être aidées substantiellement par les pouvoirs publics.

Il a ensuite attiré l’attention sur la nécessité d’un suivi attentif des questions de sécurité sanitaire et de biovigilance si la France souhaitait être exemplaire en matière de gestion des organismes génétiquement modifiés. Il a demandé quelle serait l’ampleur de l’effort de l’Etat en la matière.

Puis, il s’est déclaré inquiet de la suppression de la subvention de l’Etat au fonds national de garantie des calamités agricoles pour 1999, même si celui-ci dispose de réserves importantes, car l’agriculture est soumise à de forts aléas climatiques. Il a en outre défendu la qualité du système d’indemnisation en vigueur.

Il a ensuite donné acte de l’accroissement du nombre « d’emplois jeunes » dans l’enseignement agricole, mais a attiré l’attention sur le problème structurel de l’absence de création de nouvelles filières de formation. De nombreux établissements réclament l’ouverture de filières novatrices potentiellement créatrices d’emplois. Il a demandé quel était l’état de la réflexion du ministère sur cette question.

Il a fait part de ses réserves quant à la disparition du régime de préretraite agricole, soulignant que le maintien de ce mécanisme était hautement souhaitable dans certains de nos territoires.

Il a demandé où en étaient les discussions avec le ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire sur les modalités d’une meilleure maîtrise des pollutions d’origine agricole. Il a noté que le projet de budget ne proposait aucun effort particulier en la matière.

Il a conclu en demandant que la montagne soit davantage aidée et, qu’en matière forestière, le soutien aux plantations soit renforcé.

M. Joseph Parrenin s’est félicité de la progression des crédits de l’agriculture pour 1999, alors que certains ont fait croire à leur recul. Le soutien à l’enseignement agricole est marqué, l’Etat, qui devait assumer un héritage particulièrement lourd, n’ayant jamais réalisé un effort aussi important en faveur des titularisations.

Il a ensuite fait valoir que les crédits d’aide à l’installation étaient en baisse, sous l’effet mécanique du dispositif de préretraite. Afin de renforcer l’installation non aidée, il a suggéré de combiner le dispositif des contrats territoriaux d’exploitation avec les prêts à l’installation, qui, comme le demandait M. François Sauvadet, devraient être adaptés en fonction des régions.

Concernant le versement compensateur à l’Office national des forêts, il a regretté que les contributions des collectivités locales à l’ONF soient en augmentation, alors que l’Etat avait cessé de pourvoir à de nombreux postes dans certains départements.

Il a ensuite demandé que le dispositif des opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF) soit revu, l’intérêt de ces offices ne devant toutefois pas être remis en cause au regard des interventions bénéfiques qu’ils ont réalisées dans des zones en difficulté. Il a enfin regretté que les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) ne soient pas revalorisées au rythme de l’inflation et estimé que la réforme de la politique agricole commune avait d’abord profité aux producteurs céréaliers.

M. Christian Bataille a jugé que le budget de l’agriculture pour 1999 s’inscrivait dans la continuité de l’effort de l’Etat. A côté de points forts subsistent des interrogations notamment sur le devenir de certaines filières parmi lesquelles figure en premier plan la filière porcine. A ce sujet, il a demandé des indications complémentaires sur la politique du Gouvernement et sur le contexte européen dans lequel se place la crise actuelle du secteur porcin.

M. Jacques Rebillard a souligné la cohérence du projet de budget pour 1999 qui propose une augmentation des moyens du ministère et une baisse de la subvention d’équilibre du BAPSA, dans un contexte de faible progression des dépenses de l’Etat. Il a approuvé la mise en place des contrats territoriaux d’exploitation qui permettront d’avoir une approche globale de la politique de soutien en faveur de la qualité, de l’emploi, de l’aménagement du territoire et de l’installation des jeunes en agriculture. Le projet de loi d’orientation agricole traduit une véritable volonté politique devançant un changement d’état d’esprit du monde agricole.

En matière d’enseignement agricole, il a invité le ministère à faire évoluer le contenu des enseignements ainsi que la mentalité des jeunes qui recherchent trop la rentabilité immédiate.

Il a ensuite demandé dans quelle mesure il était possible d’aller plus loin et plus vite en matière de revalorisation des retraites agricoles, afin en particulier de les porter au niveau des versements du fonds de solidarité vieillesse. Il a jugé que cet effort financier serait relativement peu coûteux par rapport aux dépenses déjà effectuées.

Il a ensuite attiré l’attention sur les difficultés qu’auront les éleveurs du bassin allaitant à rembourser en 1999 les avances qui leur ont été versées dans le cadre de la crise de l’encéphalopathie spongiforme bovine. Il a demandé qu’un effort soit fait en leur faveur afin de reculer les échéances de remboursement.

Il a enfin demandé des précisions sur l’application de la taxe générale sur les activités polluantes, les moyens alloués aux SAFER dont le projet de loi d’orientation agricole redéfinit les missions et l’application du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole.

M. André Lajoinie, président, a considéré que le système des avances remboursables pour faire face à la crise bovine n’avait sans doute conduit qu’à reporter le problème sans le résoudre. C’est pourquoi, afin de désamorcer cette « bombe à retardement », il conviendrait d’envisager des solutions spécifiques répondant aux difficultés rencontrées par les éleveurs.

Il a par ailleurs rappelé les effets pervers liés à la non-revalorisation depuis 1982 du seuil de récupération des arrérages du fonds de solidarité vieillesse limitant l’accès des retraités agricoles les plus modestes à ce dispositif.

M. André Angot a regretté la suppression du système de la préretraite agricole, qui constitue, ainsi que l’avait rappelé en 1996 M. Louis Le Pensec, un outil indispensable à l’installation des jeunes dans l’agriculture.

Notant la diminution des dotations du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole, il a interrogé le ministre sur l’utilisation des crédits, attirant son attention sur les délais d’attente particulièrement longs auxquels est soumis l’examen de nombreux dossiers.

Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a salué les avancées significatives en faveur des retraites agricoles les plus faibles, même s’il convient de demeurer attentif aux problèmes soulevés sur ce point.

Elle a approuvé les dispositions prises en faveur de l’installation des jeunes agriculteurs, qui permettent de lutter contre l’hypertrophie de la dimension des exploitations.

Elle a enfin interrogé le ministre sur les moyens qu’il entendait mobiliser pour réussir la délocalisation du CNASEA à Limoges.

M. Jacques Bascou a déploré la chute des autorisations de programme, qui passeront de 80 millions de francs en 1998 à 46,2 millions de francs en 1999 inscrites à l’article 10 du chapitre 61-84 (grands aménagements régionaux financés dans le cadre des actions coordonnées de développement régional). Ces crédits permettent notamment de financer des aménagements hydrauliques et fonciers qui sont indispensables dans la région du Bas-Rhône et du Languedoc. Il a interrogé le ministre sur le devenir des actions financées à partir de ce chapitre budgétaire et sur la capacité des sociétés d’aménagement régional à poursuivre leurs activités.

M. François Brottes a évoqué les problèmes de la forêt française. Il a rappelé que le rapport remis par M. Jean-Louis Bianco avait recueilli une approbation générale et que tous les acteurs du secteur de la forêt étaient dans l’attente des réponses qui lui seraient données. Ce rapport démontre notamment que la forêt crée des richesses et de l’emploi, dès lors que des investissements sont réalisés. La politique de la forêt doit être une politique de l’exploitation forestière et non pas exclusivement une politique de protection de la forêt. M. François Brottes s’est, en conclusion, inquiété du calendrier de discussion du projet de loi relatif à la forêt par rapport à la conclusion du contrat de plan entre l’Etat et l’Office national des forêts.

M. Léonce Deprez considérant que le faible nombre d’installations de jeunes dans l’agriculture était lié aux incertitudes de l’avenir de la politique agricole commune, a interrogé le ministre sur sa volonté à conduire une action déterminée pour aboutir à conclure rapidement cette réforme.

Il a ensuite fait ressortir le caractère individuel des contrats territoriaux d’exploitation (CTE), auquel s’oppose l’aspect collectif des opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF). Il a demandé en conséquence comment s’articuleraient les CTE et les OGAF, estimant que ces dernières opérations devraient s’intégrer dans les contrats de pays et les contrats de plan Etat-régions et souhaité une clarification de ces procédures.

M. Christian Jacob a rappelé, en préambule, que l’indication selon laquelle les crédits du ministère de l’agriculture pour 1999 baissaient de 6 % figurait dans un document diffusé par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie validé par les services du Premier ministre. Il a ensuite approuvé les interventions de MM. Jacques Rebillard et André Lajoinie sur la revalorisation des retraites agricoles ainsi que la proposition de M. Jacques Rebillard tendant à reporter le remboursement des avances versées aux éleveurs pour lutter contre l’encéphalopathie spongiforme bovine, proposition qui pourrait également être applicable aux avances ouvertes ces jours-ci en faveur des éleveurs de porcs.

Il a fait observer que le projet de budget de l’agriculture comportait plusieurs baisses de crédits, parmi lesquelles il a relevé la diminution de 3,52 à 3,47 milliards de francs des crédits d’aide à l’installation et la diminution de 2,73 à 2,48 milliards de francs des crédits destinés à compenser les handicaps.

Il a ensuite noté que les modalités de financement des contrats territoriaux d’exploitation traduisaient un désengagement de l’Etat en matière de soutien à l’aménagement du territoire, à la politique de la qualité et à l’aide à l’installation dans la mesure où les 300 millions de francs de crédits seront alloués aux régions au détriment des actions de l’Etat.

En matière de formation agricole, il a rappelé que les crédits budgétaires avaient doublé en dix ans et qu’il manquait 50 millions de francs au budget pour 1999 pour que l’Etat soit en mesure d’honorer ses engagements à l’égard des établissements d’enseignement agricole privés. De manière comparable, le renforcement des crédits alloués à la SOPEXA résulte de redéploiements de crédits provenant notamment des offices d’intervention.

Il a ensuite fait remarquer que les besoins du fonds national de garantie des calamités agricoles s’accroissent d’année en année. Là encore, le désengagement de l’Etat est inquiétant.

Puis, il a relevé que le projet de budget pour 1999 ne contenait aucune proposition incitative en matière d’installations en agriculture et a proposé de soutenir les installations par des mesures de défiscalisation ou d’allégement des cotisations sociales. Il a notamment regretté qu’aucune mesure tendant à la baisse des charges ne soit proposée car la règle selon laquelle les cotisations sociales des agriculteurs sont assises sur l’ensemble de leurs revenus, dont une partie est réinvestie dans leur outil de travail, est particulièrement difficile à supporter économiquement.

Evoquant la crise du porc, il a jugé qu’une aide de 15 000 F par exploitation ne répondait pas à l’ampleur de la crise actuelle. Des mesures de stockage ou de dégagement du marché par des exportations seraient nécessaires pour que le règlement de la crise ne soit pas provisoire.

Il a conclu en demandant à M. Jean Glavany s’il confirmait les déclarations de son prédécesseur qui avait laissé entendre que le bénéfice des aides à l’installation des jeunes agriculteurs pourrait être, dans certains cas, subordonné à la conclusion d’un contrat territorial d’exploitation.

M. Yvon Montané, évoquant la prochaine transposition en droit français de la directive communautaire sur l’énergie, a rappelé que 90 % des lignes électriques basse tension appartenaient aux collectivités locales. Celles-ci sont installées par les syndicats départementaux d’électrification, pour le compte des communes, et les montants des crédits attribués à chaque département sont déterminés à partir d’un inventaire auquel est associé le ministère de l’agriculture. Relevant l’engagement des syndicats départementaux auprès d’EDF pour garantir le service public, il s’est opposé aux propositions annoncées d’une dilution du fonds d’amortissement des charges d’électrification au sein du budget général.

M. Jacques Le Nay a regretté l’absence de reconduction du régime des préretraites agricoles, qui permettait de résoudre socialement des problèmes difficiles et encourageait les jeunes à s’installer dans ce secteur. Il a, par ailleurs, rappelé sa détermination en faveur de la mensualisation du versement des retraites agricoles.

Il a considéré que les crédits de 250 millions de francs, annoncés pour régler les problèmes de la crise porcine, ne seraient pas suffisants pour résoudre un problème qui n’est pas simplement conjoncturel et ne permettraient pas de sauver nos éleveurs. La question principale est d’assurer le maintien de débouchés pour les productions, notamment à l’exportation. Le budget prévu n’est pas à la hauteur de cette ambition.

Il a par ailleurs regretté que la longueur des délais d’instruction des demandes présentées dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) ne permette pas la mise en place, dans des conditions satisfaisantes, des équipements requis.

Mme Sylvia Bassot, insistant sur l’importance de la filière équine en termes d’emploi, a interrogé le ministre sur les projets du Gouvernement en faveur de l’avenir des haras.

En réponse aux intervenants, le ministre de l’agriculture et de la pêche a apporté les précisions suivantes :

– une réforme de la politique agricole commune est devenue indispensable ; il est nécessaire qu’elle intervienne avant les négociations de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et rapidement, afin d’éclairer la situation pour les Etats candidats à l’adhésion à l’Union européenne ; il est remarquable à cet égard que les Allemands envisagent désormais de parvenir à un accord sur la réforme de la politique agricole commune au cours du premier semestre 1999. En toute hypothèse, la négociation sur la PAC prend place dans un ensemble de réformes plus vaste ; elle s’inscrit dans un cadre interministériel donnant lieu à des arbitrages rendus par le Premier ministre comme par le Président de la République. Il importe de tirer les leçons de l’expérience de 1992 et d’observer que la réforme qui avait été présentée parfois dans un premier temps comme la « pire des catrastrophes » s’est révélée en définitive bénéfique pour notre agriculture. Aujourd’hui, l’on contaste un vaste consensus de la classe politique et du monde professionnel sur la nécessité de rejeter le « paquet Santer », mais, désormais, il est plus important pour la France de devenir aussi une réelle force de proposition ; ceci ne peut se faire qu’en concertation étroite avec la profession. Les négociations ne devront pas conduire à un démantèlement, à une renationalisation de la politique agricole commune. Il faut certes conforter les organisations communes de marché, qui ont permis les succès de la PAC, mais aussi prendre conscience des limites budgétaires de cette politique commune ;

– s’agissant de la crise porcine actuelle, il doit être clair que la solution de nos difficultés de marché ne peut être qu’européenne, que seule une intervention puissante des instances communautaires peut permettre d’y apporter des solutions ; mais il est souhaitable aussi que la profession elle-même fasse des propositions concrètes sur la maîtrise des productions ;

– les contrats territoriaux d’exploitation (CTE) comporteront un volet économique et social et un autre territorial ; ils devront respecter des cahiers des charges ; mais, au-delà de ces particularités, qui en font une nouveauté dans le paysage agricole, il faut bien remarquer qu’ils offriront un cadre d’action avant tout souple et variable : ils pourront s’inscrire ainsi dans des ensembles collectifs, s’intégrer dans des contrats de pays ; une réflexion est actuellement en cours sur la nature du lien à créer entre les contrats territoriaux d’exploitation et l’installation ;

– le soutien public à l’investissement des industries agro-alimentaires est surtout utile aux industries de première transformation à faibles marges ; c’est pourquoi, la prime d’orientation agricole (POA) qui s’élèvera pour 1999 à 150 millions de francs est réservée à ce secteur ;

– les actions de promotion conduites par la Société pour l’expansion des ventes des produits agricoles et agroalimentaires (SOPEXA) ont récemment donné lieu à une mission d’audit, qui en a souligné le bilan positif ; il est maintenant nécessaire d’adapter les conditions de fonctionnement de la SOPEXA et de parvenir à la signature d’un contrat de plan entre l’Etat et cette société ; les dotations de la SOPEXA elles-mêmes s’accroissent de 7,8 % pour 1999 ;

– s’agissant de la préretraite agricole, un dispositif spécifique a été maintenu pour les agriculteurs en difficulté, dont le nombre s’est élevé pour 1998 à 1000 ; le fonds pour l’installation en agriculture (FIA) bénéficiera, quant à lui, de 145 millions de francs en 1999, auxquels il convient d’ajouter 100 millions de francs de crédits d’origine communautaire ;

– les indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) ont été utilisées au cours des dernières années à des fins essentiellement conjoncturelles, notamment à l’occasion de la crise de l’ESB ; le Gouvernement français a demandé l’extension du bénéfice de ces mesures, notamment au profit d’autres types d’animaux, mais ce point fait l’objet d’une négociation avec nos partenaires européens ;

– les créations d’emplois dans le secteur de l’enseignement agricole prévues pour 1999 sont sans précédent depuis vingt-cinq ans ; en outre, dans les années qui viennent, on devrait assister à un renouvellement quantitatif massif des enseignants ; une réflexion d’ensemble a été confiée sur ce problème à la mission Frémont qui devrait clôturer ses travaux à la fin de l’année 1998 ;

– s’agissant du lien entre les pensions de retraite et le fonds de solidarité vieillesse, des réflexions sont menées à l’heure actuelle aussi bien par le Gouvernement que par le Parlement ;

– le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) de décembre 1997 a confirmé la délocalisation du centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) à Limoges ; une mission a été confiée sur ce sujet au préfet Belorgey ;

– la diminution des crédits concernant les sociétés d’aménagement régional est inévitable dans un contexte de rigueur budgétaire qui conduit à la définition d’autres actions prioritaires ; cette baisse de crédits pour 1999 fait suite à une évolution déjà ancienne ; une priorité est donnée en toute hypothèse aux régions ayant contractualisé avec les sociétés d’aménagement régional ;

– le contrat de plan entre l’Etat et l’Office national des forêts (ONF) sera signé en toute hypothèse en 1999, puisqu’il doit entrer en vigueur en 2000 ; le ministre de l’agriculture et de la pêche souhaite par ailleurs vivement que le calendrier parlementaire permette la discussion d’un projet de loi d’orientation sur la forêt en 1999 ;

– l’intégration des contrats territoriaux d’exploitation dans les contrats de plan Etat-régions témoigne de la volonté de régionaliser ces crédits ; s’agissant de l’installation, ce sont peut-être davantage les candidats que les moyens financiers qui font défaut ;

– en ce qui concerne les problèmes de l’électrification rurale, il est effectivement essentiel de parvenir à un maintien des ressources du fonds d’amortissement des charges d’électrification ;

– la mensualisation des retraites agricoles apparaît effectivement comme un bon principe, mais sa mise en œuvre est complexe et coûterait 7 milliards de francs la première année ;

– un établissement public des haras nationaux va être créé dans les prochains mois.

Conformément aux conclusions de M. François Patriat, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’agriculture et de la pêche : agriculture pour 1999.

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