N^° 1116

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME III
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

PAR M. FÉLIX LEYZOUR,

Député.

——

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

INTRODUCTION 5

I.— LES ACTIONS MENÉES DANS LE CADRE DU BUDGET DE LA DATAR 6

A.— LE BUDGET DE LA DATAR 6

1. Une stabilité globale des crédits de la DATAR 6

2. Une augmentation sensible mais peu significative des crédits de fonctionnement 7

3. Une légère réduction des crédits de la prime d’aménagement du territoire (PAT) 8

4. Une quasi-reconduction des dotations du FNADT 9

B.— LES GRANDES ACTIONS D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE MENÉES PAR LA DATAR 11

1. L’action d’études et de prospective 11

2. La prospection et l’accueil des investisseurs étrangers 13

3. La localisation d’activités dans les zones prioritaires 15

4. Les actions menées grâce aux crédits du FNADT 20

II.— LES AUTRES GRANDES ACTIONS D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 24

A.— LES ACTIONS MENÉES DANS LE CADRE DE L’APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION POUR L’AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE 24

1. Les actions menées dans le cadre du Fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) 24

2. Les actions menées dans le cadre du Fonds de gestion de l’espace rural (FGER) 27

3. Les actions menées dans le cadre du Fonds national pour le développement des entreprises (FNDE) 29

4. Les actions menées dans le cadre du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) 30

5. La constitution de pays 31

6. Les directives territoriales d’aménagement (DTA) 33

B.— LES ACTIONS DE RESTRUCTURATION ET DE RECONVERSION INDUSTRIELLE DU MINISTÈRE DE L’INDUSTRIE 36

1. Les actions en faveur de la restructuration industrielle 37

2. Les actions en faveur des petites entreprises 39

C.— LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS (CPER) 39

D.— LES ACTIONS STRUCTURELLES COMMUNAUTAIRES 43

a) Les objectifs territorialisés 44

b) Les objectifs nationaux 49

c) Les initiatives communautaires pouvant concerner la France 50

d) Un bilan des actions d’aménagement du territoire menées grâce aux fonds structurels 51

E.— L’EFFORT GLOBAL EN FAVEUR DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 54

III.— LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 56

A.— LA NÉGOCIATION DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 57

1. L’architecture des prochains contrats 58

2. Le calendrier de leur élaboration 59

B.– LA RÉFORME DES FONDS STRUCTURELS 61

EXAMEN EN COMMISSION 65

Le présent rapport porte sur l’examen des crédits consacrés à l’aménagement du territoire.

Votre rapporteur a accompagné son analyse du budget proprement dit, d’une étude des résultats des politiques mises en oeuvre ces dernières années au titre de l’aménagement du territoire.

Il a également souhaité rappeler le contexte dans lequel intervient la discussion budgétaire.

En effet la négociation des contrats de plan Etat-régions vient de s’engager. Le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire est rendu public et sera bientôt discuté. La réforme des fonds structurels et de la politique agricole commune est annoncée et on en connaît déjà la teneur.

Le regard porté sur le budget pour 1999 ne peut pas se détourner de ce contexte marqué par des échéances importantes.

I.— LES ACTIONS MENÉES DANS LE CADRE DU BUDGET DE LA DATAR

Les crédits de fonctionnement et d’intervention de la DATAR s’élèveront en 1999 à 1,799 milliard de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), ce qui représente, après plusieurs années de baisse continue une quasi-reconduction des crédits. Par rapport au chiffre de 1998 (1,805 milliard de francs), la baisse des crédits n’est en effet que de 0,35 % en francs courants.

En ce qui concerne les dépenses susceptibles d’être engagées (dépenses ordinaires et autorisations de programme), on constate également une reconduction globale des crédits, avec cependant une différenciation entre les dépenses ordinaires (en hausse de 5,3 %) et les autorisations de programme (en baisse de 1,3 %).

Les crédits de l’aménagement du territoire connaissent donc une stabilisation après de nombreuses années de forte décroissance (28 % de baisse des dépenses ordinaires et des crédits de paiement entre 1994 et 1997) et une année 1998 de croissance soutenue (+ 6,06 %).

On est cependant loin des chiffres de la loi de finance initiale pour 1994 (2,32 milliards de francs) ou 1995 (2,25 milliards de francs).

Cette reconduction globale des crédits de la DATAR cache cependant quelques évolutions contrastées :

– une augmentation des crédits de fonctionnement de la DATAR, liée, d’une part, à la revalorisation normale des salaires et à l’ouverture de crédits destinés à des collaborateurs extérieurs et, d’autre part, à la création d’un nouveau chapitre destiné aux dépenses d’études (chapitre 34.05). Ces crédits d’études étaient auparavant imputés sur le chapitre 65.00 des crédits du FNADT, et cette régularisation fait suite à différentes observations de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des finances ;

– une stabilité des dotations du FNADT inscrite au titre IV ;

– une légère diminution des autorisations de programme pour les subventions d’investissement accordées au FNADT qui s’élèveront à 1,28 milliard de francs (contre 1,3 milliard de francs en 1998) ; mais cette différence s’explique par le transfert de 19,3 millions de francs de crédits d’études vers le titre III ;

– globalement, on constate un maintien des moyens du FNADT dans un contexte général marqué par “ l’obligation de stabilité budgétaire ” ;

– une reconduction des crédits de la PAT : stabilité des autorisations de programme à 320 millions de francs et légère baisse des crédits de paiement (315 millions de francs au lieu de 320 millions de francs en 1998), mais sans affecter le financement des primes à hauteur des années précédentes, car elles seront financées à partir de réserves de crédits non encore consommées.

Avec une dotation de 108,76 millions de francs pour 1999 contre 88 millions de francs en 1998, les moyens des services de la DATAR (crédits de personnel, crédits de matériel et de fonctionnement) sont en forte augmentation (23,4 %).

Cette évolution s’analyse de la manière suivante :

– augmentation des dépenses de personnel liée à la revalorisation normale des salaires, ainsi qu’à l’ouverture de crédits destinés aux collaborateurs extérieurs ; elles passeront de 54,28 millions de francs à 56,94 millions de francs en 1998 (soit une hausse de 4,9 %) ;

– maintien des effectifs du personnel (141 personnes), aussi bien du personnel de la DATAR et des commissariats à l’aménagement des massifs (113 personnes dont 58 titulaires et 55 contractuels), que du personnel français des bureaux de la DATAR à l’étranger (28 contractuels) ; cette stabilité des effectifs rompt avec la politique de suppression d’emplois arrêtée par le ministère des finances dans le cadre du schéma programmé et pluriannuel (1995–1999) de réduction des emplois de la DATAR, ainsi qu’avec la politique de réduction des emplois des bureaux de la DATAR à l’étranger ;

– stabilité complète des moyens de fonctionnement des services qui s’élèvent à 33,82 millions de francs, et qui sont reconduits aussi bien pour la DATAR que pour les bureaux de la DATAR à l’étranger ;

– création d’une ligne budgétaire nouvelle de 18 millions de francs consacrée aux études effectuées par la DATAR ; il s’agit simplement d’une régularisation, ces crédits étant précédemment imputés sur ceux du FNADT.

Réformée en dernier lieu par le décret n° 95–149 du 6 février 1995, la PAT est un instrument essentiel d’aménagement du territoire, qui permet d’accompagner les créations, les localisations ou les extensions d’entreprises dans certaines zones prioritaires.

Les crédits de paiement proposés dans le cadre du projet de loi de finances, passent de 320 millions de francs en 1998 à 315 millions de francs en 1999 (en baisse de 1,5 %).

Les autorisations de programme sont stables à 320 millions de francs.

Il convient de relever, ces dernières années, que les crédits de la PAT ont été constamment supérieurs aux besoins constatés, ce qui peut s’expliquer en grande partie par une sensibilité très forte des demandes de PAT à l’évolution de la conjoncture économique.

Le taux de consommation des crédits de paiement, très faible en 1996 (60,74 %) et en 1997 (56,8 %) sera plus élevé en 1997 puisqu’au 31 octobre il se monte déjà à 71,57 %. Les annulations d’autorisations de programme (192,7 millions) et de crédits de paiement (18,75 millions) étaient élevées en 1997 mais sont en baisse en 1998 (respectivement 11,84 et 2,92 millions de francs).

Au total, la reconduction des crédits pour 1999 devrait permettre de financer les primes à hauteur des années précédentes, grâce à l’utilisation de réserves de crédits non encore consommées.

Toutefois, une analyse plus approfondie de cette sous-consommation des crédits est nécessaire car la PAT est un véritable outil d’aménagement du territoire qui ne doit pas rester sous-utilisé.

Le bilan financier de la PAT figure dans le tableau ci-après :

(millions de francs)

Source : DATAR

Les crédits du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) sont répartis entre deux chapitres budgétaires : le chapitre 44-10 du titre IV (interventions publiques) et le chapitre 65-00 du titre VI (subventions d’investissement accordées par l’Etat).

En application de l’article 33 de la loi n° 95-115 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, le FNADT regroupe depuis le 1^er janvier 1995 “ les crédits consacrés à l’aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l’aide aux initiatives locales pour l’emploi, au développement de la montagne et à l’aménagement rural ”. Les anciens fonds à objectif plus limité (GIRZOM, FAD, FRILE, FIAM, FIDAR) ont été ainsi fusionnés dans le FNADT, ce qui permet plus de souplesse dans la gestion de ces fonds, mais ce qui n’en améliore pas la lisibilité.

Les crédits du FNADT sont répartis entre une section générale et une section locale.

Les crédits de la section générale doivent être affectés après avis du CIADT, le choix des financements devant être arrêté en tenant compte de l’importance ou de l’exemplarité des projets proposés ainsi que de leur cohérence avec les priorités géographiques de l’aménagement du territoire.

La gestion des crédits de la section locale est déconcentrée auprès des préfets de région. La répartition des crédits entre régions est opérée en tenant compte, d’une part, des engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-régions (CPER), d’autre part, des priorités d’aménagement du territoire.

On distingue donc dans cette section locale les crédits contractualisés CPER et les crédits libres d’emploi.

On constate depuis deux ans une stabilité des dotations du FNADT en francs courants soit une légère diminution en francs constants, mais une forte baisse de ces crédits par rapport aux montants atteints dans les années 1995 et 1996.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FNADT

(en millions de francs)

Sources : LFI 1995 à 1998 : PLF 1999

En ce qui concerne le titre VI, le montant des crédits délégués par les ministères s’est élevé en 1997 à 1 586 millions de francs, dont 822 millions de francs pour la section locale (en baisse de 14,8 % en raison de l’étalement sur une année supplémentaire des contrats de plan Etat-régions) et 763 millions de francs pour la section générale (en hausse de 39,4 %). En 1997 le fonds n’a pas subi d’annulation de crédits.

Le montant des crédits engagés sur l’ensemble des régions (crédits qui compte tenu du temps de montage des projets connaissent un décalage d’un an ou un an et demi par rapport aux crédits délégués) s’est élevé en 1997 à 981 millions de francs, soit une sensible diminution par rapport à 1996 (1 174 millions de francs).

Outre l’action d’études et de prospective menée par la cellule de prospective et d’évaluation de la DATAR, deux grandes actions concourent au développement économique du territoire : la prospection et l’accueil d’investissements étrangers et la localisation d’activités dans des zones prioritaires. D’autres actions plus ponctuelles et plus difficiles à cerner sont menées grâce aux crédits du FNADT.

La DATAR s’est dotée d’une cellule de prospective et d’évaluation qui met en œuvre un programme triennal d’études, de prospective et d’évaluation des politiques publiques territoriales intitulé “ Prospective et territoire 1996-2000 ”.

Celui-ci doit “ éclairer les grandes mutations économiques, sociales et politiques qui rétroagissent sur le territoire français à l’orée du 21e siècle, définir les enjeux de ces mutations pour l’action publique d’aménagement et de développement du territoire, et constituer un outil d’aide à la décision ”.

Sept groupes de prospective, animés par des responsables publics, des élus, des experts européens, ont été constitués :

– “ La politique régionale communautaire et l’aménagement du territoire européen ”, animé par M. Gérard Marcou, professeur à l’Université de Lille II et Félix Damette, professeur à l’Université de Paris I.

Evaluant les politiques structurelles de l’Union européenne et les politiques internes européennes, il recherche les nouveaux enjeux pour le territoire français des politiques communautaires.

Un premier rapport a été publié en 1997.

– “ Le modèle européen de développement urbain ”, animé par M. François Ascher, Professeur à Paris VIII et Roberto Camagni, professeur à l’Institut Polytechnique de Milan. Dans un contexte de périurbanisation et de desserrement des activités “ à l’américaine ”, basé sur l’individualisation des modes d’habiter et de travailler, ce groupe de travail explore la morphologie et le contenu fonctionnel de la ville de demain et les formes futures de développement urbain supportables et souhaitables pour l’ensemble du continent européen.

– “ L’agriculture et les territoires en 2015, en France et en Europe ”, animé par M. François Colson, INRA de Nantes et M. Philippe Lacombe, professeur à l’INRA de Montpellier.

Ce groupe de travail étudie l’impact en France et en Europe de différents scénarios d’évolution des marchés mondiaux, de la productivité agricole et de choix de politiques agricoles.

– “ L’organisation de l’Etat au service de l’aménagement du territoire ”, animé par M. Yves Mény, professeur à l’IEP de Paris, et Henri Oberdoff, directeur de l’IEP de Grenoble.

Ce groupe de travail s’attache à cerner le champ propre de l’intervention de l’Etat dans le domaine de l’aménagement du territoire, les modes de gouvernance à mettre en place, les réorganisations territoriales à promouvoir, les nouveaux critères de localisation des services publics administratifs.

– “ La nouvelle géographie économique de l’Europe ”, animé par M. Michel Delapierre, directeur du Centre de recherche sur les multinationales (Université de Nanterre) et M. Pierre Veltz, directeur du LATTS (laboratoire de l’Ecole nationale de Ponts et Chaussées).

Ce groupe de travail comparera la morphologie spatiale des systèmes productifs en France et dans cinq pays européens aux organisations institutionnelles et aux caractéristiques sociales différentes (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne, Pays-Bas) et mesurera les conséquences de la mise en place d’un système productif européen unifié.

– “ La dynamique des territoires ”: le territoire comme organisation ”, animé par M. Xavier Greffe, professeur à l’Université de Paris I et M. Jean-Claude Nénery, professeur à l’Université de Reims.

Ce groupe de travail explorera les effets de levier économiques, institutionnels, et socio-politiques qui résulteraient d’une valorisation des dynamiques territoriales et cherchera à déterminer les actions publiques pouvant concourir à l’amorce d’effets multiplicateurs, notamment sur l’emploi.

– “ Réseaux de transport et desserte du territoire ”, animé par MM. Alain Bonnafous et Yves Crozet, professeurs à l’Université de Lyon, et Jean-Pierre Orfeuil, directeur de recherche à l’INRETS.

Ce groupe de travail cherchera à dégager les conséquences des prévisions de trafic pour les vingt prochaines années en matière de choix d’aménagement du territoire.

Dès la fin des années 60, la DATAR s’est implantée à l’étranger afin de prospecter les entreprises et les investisseurs étrangers susceptibles de s’installer en France et de les orienter vers les zones prioritaires au regard de la politique d’aménagement du territoire.

Dix-huit bureaux sont implantés dans les pays suivants :

Ils s’appuient sur l’IFN (Invest in France Network) qui est une association loi de 1901 et qui a pour mission de fédérer l’ensemble des acteurs intéressés par la promotion des investissements étrangers en France. Elle dispose en 1998 d’un budget de 13,5 millions de francs dont 7,5 millions de subventions de la DATAR.

En 1998, le réseau comprenait 69 personnes (28 agents contractuels de l’Etat, 4 coopérants du service national et 37 agents recrutés localement).

Pour 1999, les effectifs et les moyens de fonctionnement restent stables, ce qui ne semble guère satisfaisant eu égard à l’importance de leur action qui aboutit à la création de nombreux emplois en France.

Ainsi, en 1997, 362 projets permettront de créer ou de maintenir 24 212 emplois sur les trois prochaines années, ce qui représente une augmentation continue depuis 1992 et une augmentation de 6 % par rapport à 1996.

La part relative des créations d’entreprises (44 % du total des emplois créés contre 33 % en 1996) devient supérieure à celle des extensions d’entreprises (33 % en 1997).

Les investissements d’origine européenne (281 projets) représentent 66,5 % des emplois créés ou maintenus (16 669 emplois). Les investissements nord américains (62 projets) représentent 17 % des emplois créés (4 240 emplois) et les investissements asiatiques arrivent en 3e position, avec 17 projets et 2 907 emplois créés (soit 11 % du total).

Les plus grands investisseurs sont par pays : l’Allemagne, les Etats-Unis, le Japon, l’Italie, la Grande-Bretagne et l’Espagne.

La répartition géographique des emplois créés à la suite de décisions d’investissements étrangers en 1997 est illustrée par le tableau suivant :

A la lecture de ces chiffres, il apparaît que les régions frontalières (Nord-Pas-de-Calais – Alsace – Lorraine – Rhône-Alpes) sont le plus souvent choisies par les investisseurs étrangers car elles permettent une desserte de plusieurs marchés sans multiplication des sites de production.

Mais, les investissements dans les autres régions ne sont pas négligeables et révèlent une localisation relativement satisfaisante au regard de la politique d’aménagement du territoire.

Subvention d’équipement accordée par l’Etat aux entreprises qui réalisent des opérations concernant des activités industrielles et des activités tertiaires dans certaines régions prioritaires, la prime d’aménagement du territoire (PAT) a été créée en 1982 et réformée en 1995.

Les opérations éligibles à la PAT doivent être créatrices d’emplois :

– 20 emplois permanents minimum en trois ans pour la création d’un établissement par une entreprise existante ou nouvelle ;

–10 emplois permanents minimum pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche ;

– augmentation d’au moins 50 % des effectifs totaux pour l’extension d’un établissement ;

– 20 emplois permanents en trois ans pour la délocalisation d’une activité.

Les programmes d’investissement des opérations industrielles doivent être supérieurs à 20 millions de francs hors taxe tandis qu’aucun seuil n’existe pour les activités tertiaires.

Enfin, ces opérations doivent se situer dans l’une des trois catégories de zones énumérées par décret :

– zones à taux normal : 50.000 F maximum par emploi avec un plafond de 17% des investissements ;

– zones à taux majoré : 70.000 F maximum par emploi avec un plafond de 25 % des investissements ;

– zones à taux dérogatoire : 70.000 F maximum par emploi avec un plafond de 33 % des investissements pour la Corse et 70.000 F maximum par emploi avec un plafond de 28 % des investissements pour les arrondissements de Douai, Valenciennes et Avesnes sur Helpe.

Le nombre de communes, d’habitants et d’établissements secondaires ou tertiaires pouvant être éligibles à la PAT pour des opérations industrielles a été recensé en 1990 et figure dans le tableau suivant :

PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES SOCIO-ÉCONOMIQUES DE LA PAT

Si l’on établit un bilan de la PAT accordée en 1997, on constate que sur 203 projets présentés, 166 ont bénéficié d’une aide, ce qui représente 15,6 milliards de francs d’investissement et 13 920 emplois à créer.

Par rapport aux années précédentes, cela représente un nombre de dossiers légèrement inférieur à celui de 1996 (187), mais sensiblement supérieur à celui des années précédentes, une plus grande sélectivité des dossiers acceptés puisque le taux de rejet se situe à 16,7 % contre 14,6 % en 1996 et 10 % en 1995, et un volume d’intervention globalement inférieur puisque 580 millions de PAT ont été attribués en 1997 contre 717 millions en 1996 et 613 millions en 1995.

PRIME D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Source : DATAR.

Pour autant, le montant moyen de PAT par emploi à créer est sensiblement équivalent pour les emplois industriels (44 162 francs en 1997 contre 43 849 francs en 1996) mais nettement inférieur pour les emplois tertiaires (26 368 francs en 1997 contre 35 467 francs en 1996).

Pour les trois premiers trimestres de l’année 1998, on enregistre une certaine stabilisation du flux d’entrée de dossiers nouveaux : 115 dossiers ont été retenus visant à la création de 9 279 emplois et l’attribution de 278 millions de francs de PAT (chiffres à comparer aux 173 dossiers, 13 792 emplois et 619 millions de francs de PAT pour la même période de 1997).

Les perspectives pour 1999 paraissent étroitement liées à l’évolution globale de la conjoncture et à une meilleure communication concernant les aides publiques.

Votre rapporteur souhaiterait qu’une évaluation des emplois créés soit réalisée environ deux ans après l’attribution de la PAT pour déterminer si les emplois créés sont des emplois stables et si l’argent public a bien été utilisé à bonne fin.

Parmi les dossiers primés à la PAT, les projets industriels continuent à prédominer (79,5 % en 1997) et sont à l’origine de 86 % des emplois à créer.

Il convient de noter que 61 % des projets soutenus ont représenté une extension de sites existants, ce qui témoigne du dynamisme des entreprises implantées dans des zones d’aménagement du territoire confrontées à des handicaps naturels ou structurels.

Ce sont les régions Nord-Pas-de-Calais et Lorraine qui ont enregistré le plus grand nombre de projets (20 chacune) devant la Bretagne (18) et la région PACA (17). En termes d’emplois à créer, c’est la région lorraine qui vient en première position devant la Bretagne et la région Nord-Pas-de-Calais. Le dynamisme de la région Bretagne est le reflet de la qualité du tissu industriel local puisque la quasi-totalité des dossiers aidés dans cette région concerne des extensions d’entreprises existantes, particulièrement dans le domaine agro-alimentaire.

Le tableau ci-après présente un bilan de la PAT par région pour l’année 1997 :

En termes d’activité sectorielle, c’est l’agro-alimentaire qui représente cette année le secteur le plus représenté (34 projets aidés – 2 817 emplois), et qui joue donc un rôle prépondérant dans le développement économique des zones rurales.

Ce secteur est suivi en termes de créations d’emplois par l’industrie automobile, l’industrie chimique, et les équipements de télécommunications.

Au cours de l’année 1998, le Comité interministériel d’Aides aux Localisations des Activités (CIALA) a engagé une réflexion sur la réforme du zonage (modification des zones d’attribution de la PAT en liaison avec les demandes de la Commission européenne pour un zonage plus réduit au 1er janvier 2000) et sur les critères d’attribution de la PAT. Certaines pistes sont actuellement explorées telles que :

– le soutien aux grands projets d’investissements internationalement mobiles,

– le soutien à des investissements modestes dans des zones peu industrialisées du territoire,

– l’ouverture au secteur des services fortement créateurs d’emplois, notamment les centres d’appels et la logistique.

Votre rapporteur souhaite que la révision des critères d’attribution de la PAT permette de mieux affirmer son rôle en matière de création d’emplois. Il estime nécessaire d’évaluer l’impact de cet outil dans les décisions d’implantation des grands groupes internationaux (Toyota par exemple). Si, comme il le pense, cet impact s’avérait faible, votre rapporteur considère qu’il conviendrait de réorienter la PAT vers les régions les plus en difficultés et vers les petites entreprises, en abaissant éventuellement dans certaines zones le plancher de salariés donnant droit à l’éligibilité à la PAT.

Le Fonds national d’aménagement du territoire permet le financement de projets d’aménagement très variés, dont il conviendrait de définir plus strictement les orientations, aussi bien sectoriellement que thématiquement.

Les indications sur l’affectation des crédits contenues dans la circulaire du 15 février 1995 sont en effet assez floues. En pratique, il semble que l’essentiel des projets d’aménagement proposés par les collectivités soient retenus. Mais, il faut prendre garde à éviter que les crédits du FNADT ne servent à financer des projets qui devraient l’être par l’Etat. Ils doivent être véritablement des projets d’aménagement émanant d’une collectivité ou de plusieurs d’entre elles.

Tout en se gardant d’un trop grand saupoudrage des crédits, il serait souhaitable également que ces crédits puissent servir à financer des secteurs plus larges (équipements sportifs et culturels, par exemple), dès lors qu’ils constituent véritablement un projet d’une ou plusieurs collectivités territoriales et la concrétisation de leur volonté de faire vivre et d’animer celles-ci.

– Appréciation globale

Toutes sections confondues, les actions menées dans le cadre du FNADT peuvent être classées en quatre grandes rubriques :

– développement économique et emploi : 44 %

– aménagement de l’espace : 19 %

– éducation, recherche, culture : 17 %

– développement rural, littoral, massif : 15 %.

L’objectif privilégié est donc celui du développement économique et de l’emploi dont les crédits sont en forte augmentation par rapport à 1996 : ils passent de 37 à 44 % du total. En revanche, la part des crédits consacrés à l’aménagement de l’espace est en diminution : de 24 % en 1996, ils passent à 19 %.

L’ensemble des branches d’activité ont été subventionnées mais les trois plus importantes en part de crédits sont les infrastructures d’équipement (23 % des crédits), le tourisme (14 %) et l’agriculture (12 %).

L’essentiel des crédits (64 %) sont destinés à deux types d’opérations : matériel et équipement, autres infrastructures et constructions.

Les collectivités locales sont les principales bénéficiaires des subventions (37 % des crédits leur sont alloués) suivies des associations (14 %) et des entreprises (14 %).

Les zones rurales éligibles au titre de l’objectif 5b sont les principales bénéficiaires de ces crédits (27 % du total), suivies des zones de reconversion industrielle de l’objectif 2b (26 %). Les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) en recueillent 19 %, et les zones éligibles à la PAT 16 %.

La part du FNADT dans le financement des projets se monte à 21 %, les principaux cofinanceurs étant les collectivités locales (35 %) et l’Union européenne (10 %).

– Actions spécifiques

l   Les aides à la délocalisation d’entreprises

Le fonds d’aide à la délocalisation d’entreprises (FAD) intégré au FNADT depuis 1995, a pour objectif d’aider à la localisation d’entreprises hors de l’Ile-de-France, le CIADT du 12 juillet 1993 ayant fixé un objectif de 5 000 emplois délocalisés par an d’ici 2015.

22 projets ont bénéficié de l’aide du FNADT en 1997 représentant 1 445 emplois. Ainsi donc, 1997 se caractérise par une baisse sensible aussi bien du nombre de projets que du nombre d’emplois créés, ce qui s’explique par la réduction du champ d’application de la procédure.

La publication des textes relatifs à la politique de la ville a en effet conduit à exclure du dispositif toutes les communes de la région parisienne classées en zones de redynamisation urbaine (ZRU) ou disposant de quartiers classés en zones franches urbaines (ZFU).

Le montant de la prime attribuée en faveur des entreprises et en faveur des salariés acceptant de suivre leur entreprise hors de l’Ile-de-France connaît donc parallèlement une diminution.

l   L’autodéveloppement en montagne

Les crédits de ce programme visent à soutenir l’assistance technique de haut niveau, l’amélioration de la connaissance économique des massifs et le renforcement de l’information des populations montagnardes et des acteurs locaux.

Ils sont en baisse sensible en 1997 (22 millions de francs) par rapport à 1996 (30,9 millions de francs).

– La réforme en cours

Une réforme des conditions d’emploi des crédits du FNAT est en cours en fonction des axes suivants :

·  faire participer le FNADT au financement de projets au service de l’“ intercollectivité ”, en particulier ceux portés par les agglomérations et les pays, tels que définis dans le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire ;

·  faire intervenir le FNADT en appui des orientations décidées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et des nouveaux schémas de service prévus en remplacement du schéma national ;

·  faire participer le FNADT à la création d’un environnement favorable à la création d’emplois durables ;

·  rechercher la subsidiarité du FNADT par rapport aux autres dotations de l’Etat.

Par ailleurs, les crédits de la section générale du fonds devront davantage concourir aux objectifs nationaux de la politique d’aménagement et de développement du territoire, notamment en soutenant des opérations territoriales de grande envergure ou en favorisant l’expérimentation de politiques innovantes.

II.— LES AUTRES GRANDES ACTIONS D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Sans pouvoir passer en revue l’ensemble des actions en faveur de l’aménagement du territoire menées par les différents ministères, votre rapporteur analysera plus particulièrement les actions menées dans le cadre de l’application de la LOADT du 4 février 1995, les actions de restructuration et de reconversion industrielles, les actions menées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, et les actions menées grâce aux fonds structurels européens.

Institué par l’article 37 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995, c’est-à-dire sous forme d’un compte d’affectation spéciale, le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables a eu pour objectif de créer et d’isoler les ressources nécessaires à la réalisation d’infrastructures de transport et à l’amélioration des moyens de communication intéressant l’aménagement du territoire qui ne trouveraient pas leur financement dans le cadre des crédits budgétaires stricto sensu.

Le FITTVN est alimenté par le produit de deux taxes :

– une taxe perçue sur les titulaires d’ouvrages hydroélectriques concédés dont le tarif a été porté en 1998 à 8,48 centimes par kilowattheure produit ;

– une taxe due par les sociétés d’autoroutes, dont le tarif a été porté en 1996 à 4 centimes par kilomètre parcouru par les usagers.

Les recettes constatées pour l’ensemble de l’exercice 1997 se sont élevées à 2,96 milliards de francs, dont 825,6 millions de francs au titre de la taxe sur la production hydroélectrique et 2 135,9 millions de francs pour celle perçue près des sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Ces recettes sont supérieures aux recettes de 1996 mais inférieures de 138,5 millions de francs au montant estimé dans la loi de finances pour 1997 (3,1 milliards de francs).

Les montants de recettes estimés dans la loi de finances pour 1998 s’élèvent à 3,9 milliards de francs et à 3,93 milliards de francs pour le projet de loi de finances 1999.

* recettes constatées sur douze mois en 1997

Votre rapporteur note avec satisfaction qu’au cours de la réunion du comité de gestion du fonds du 8 octobre 1998 a été confirmée la priorité accordée par le Gouvernement aux transports collectifs.

Trois axes principaux au service de l’aménagement et du développement du territoire ont ainsi été validés :

– tenir les engagements de l’Etat, en particulier en faveur du transport ferroviaire ;

– améliorer les équipements existants, sans négliger la mise en oeuvre d’opérations nouvelles ;

– mener à terme les décisions d’investissement déjà prises, en particulier dans le domaine autoroutier.

Comme l’année précédente, votre rapporteur tient à souligner qu’une grande partie des projets financés auraient eu vocation à trouver un financement dans le cadre des crédits budgétaires, certaines opérations ne relevant que de loin d’un objectif d’aménagement du territoire.

Les dépenses du fonds se sont établies de la manière suivante :

(**) après virement des crédits.

(***) Crédits 1997 répartis en fonction des recettes totales réellement encaissées en 1997 et des crédits disponibles au 31 décembre 1996.

En 1998, la remise en cause du projet de canal à grand gabarit du Rhin au Rhône a permis de réaffecter une partie de la “ rente du Rhône ” destinée au financement de ce canal au FITTVN (700 millions de francs).

Pour l’année 1999, les nouvelles orientations du Gouvernement en faveur du transport ferroviaire décidées en CIADT du 15 décembre 1997 seront prises en compte, marquant un infléchissement sensible de la politique d’aménagement du territoire.

La priorité est désormais donnée au développement du transport ferroviaire et du transport combiné. Ainsi, l’importance respective des crédits destinés aux crédits routiers et ferroviaires sera inversée par rapport à celle de 1998 : la part du secteur ferroviaire passera de 41,9 % à 48,1 % tandis que celle du secteur routier diminuera de 47,1 % à 40,4 %.

·  Les “ investissements sur le réseau routier national ” verront leurs crédits diminuer de 1 835 millions de francs en 1998 à 1 590 millions de francs en 1999 (13,3 %).

Les deux grandes opérations de désenclavement du Massif central (A 75 et RN 7) seront cependant poursuivies, de même que la terminaison de l’autoroute A 20 (Vierzon-Brive) et l’aménagement de la RN 20. 30 % du montant des crédits de ce chapitre viendront compléter le financement des programmes routiers inclus dans les contrats de plan Etat-régions.

·  Les “ subventions d’investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné ” augmenteront de 1 635 millions de francs en 1998 à 1 890 millions de francs en 1999 (15,6 %). Les liaisons à grande vitesse (travaux du TGV Méditerranée, études et travaux du TGV-Est, études du TGV Rhin-Rhône) bénéficieront de 1,1 milliard de crédits contre 950 millions en 1998.

Le soutien au transport combiné s’élèvera à 380 millions de francs (contre 350 millions en 1998), tandis que la modernisation du réseau classique bénéficiera de 400 millions de francs de crédits.

·  Les “ investissements destinés aux voies navigables ” dont les crédits s’élèveront à 450 millions de francs (contre 430 millions de francs en 1998), seront pour l’essentiel destinés à amplifier l’effort de modernisation et de restauration du réseau géré par Voies Navigables de France, à financer des travaux de sécurité et de préservation d’ouvrages fluviaux sur les voies restant gérées par l’Etat et à poursuivre le financement des études des projets Seine-Nord et Seine-Est.

Votre rapporteur qui approuve la priorité accordée au rail trop longtemps délaissé, fait observer que cette priorité ne doit pas signifier qu’il faille désormais délaisser la route. Il considère qu’il faut garder une approche équilibrée des problèmes.

En termes de raccordement aux grands axes et de maillage du territoire national, il reste encore beaucoup à faire pour assurer un désenclavement satisfaisant de nos régions.

Créé par l’article 38 de la LOADT, le FGER a pour mission de financer des actions d’entretien ou de réhabilitation d’espaces agricoles en voie d’abandon, d’éléments naturels du paysage et d’espaces où l’insuffisance d’entretien est de nature à aggraver les risques naturels.

Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent des actions de débroussaillage, d’entretien des haies et l’amélioration des abords des lieux habités.

Environ 35 % des projets contribuent à l’entretien et à la réhabilitation d’espaces agricoles, notamment d’espaces atteints par la déprise agricole. D’autres projets concernent également la réhabilitation des milieux humides.

L’impact territorial du FGER est significatif puisque la moitié des projets intéressent les zones défavorisées où se pratiquent élevage et polyculture.

En application du décret n° 95-360 du 5 avril 1995, les crédits du FGER sont répartis en trois sections distinctes selon les modalités suivantes :

– une section gérée au niveau national (6 % du fonds) et destinée au financement d’actions d’expérimentation, d’innovation et d’évaluation en matière de gestion de l’espace rural ;

– une section répartie entre les départements d’outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon (4 % du fonds) pour partie au prorata de leur superficie totale (20 % des crédits de cette section), pour partie au prorata de la superficie agricole utilisée (40 % des crédits), pour partie au prorata du nombre d’agriculteurs (40 % des crédits) ;

– une section départementale (90 % du fonds) répartie entre les départements métropolitains autres que Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val de Marne, pour partie au prorata de leur superficie totale (22 % des crédits de la section) et pour partie au prorata de la superficie pondérée de certaines zones ou sols (superficie en herbe, forêts et vals non productifs, zones humides).

Les crédits correspondant aux enveloppes départementales sont gérés par les préfets de département. La Commission départementale de gestion de l’espace (LODEGE) se prononce sur les orientations générales de l’utilisation du Fonds.

Les subventions bénéficient à des personnes physiques ou morales réalisant en tant que maîtres d’ouvrage un projet retenu par le préfet, dans la limite de 80 % du montant du projet.

Une évaluation des actions menées dans le cadre du FGER a été conduite sous l’égide du ministère de l’agriculture et de la pêche.

Portant sur 1 458 projets (4 nationaux, 1 454 départementaux) dans 85 départements pour un montant de 244, 4 millions de francs, elle a mis en valeur les éléments suivants :

– la répartition des projets par type de zone :

– la répartition des projets par objectifs :

NB : un même projet peut avoir plusieurs objectifs.

Bien que doté de 500 millions de francs dans la loi de finances initiale de 1995, ce fonds n’a pas eu l’impact territorial qui aurait été souhaitable : annulation importante de crédits chaque année, faible consommation des crédits restants (51 millions de francs en 1995, 199 millions en 1996, 170 millions en 1997).

Votre rapporteur regrette vivement qu’une partie des dotations du FGER ait été constamment gelée puis annulée et qu’en définitive la consommation de crédits n’ait pas été à la hauteur d’une politique hautement souhaitable et nécessaire de préservation de nos espaces ruraux.

Votre rapporteur s’interroge également sur le maintien des missions spécifiques attribuées au FGER dès lors que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit que le FGER sera intégré aux nouveaux contrats territoriaux d’exploitation (CTE).

Créé par l’article 43 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 afin de renforcer les fonds propres et de favoriser l’accès au crédit des petites et moyennes entreprises dans les zones d’aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine, ce fonds n’a pas été doté pendant trois ans (1995, 1996 et 1997).

Il est aujourd’hui enfin doté à hauteur de 200 millions de francs (suite aux décisions prises en CIADT du 15 décembre 1997). Associant des fonds de l’aménagement du territoire, de la Caisse des dépôts et consignations, de la BDPME-SOFARIS, il est placé sous la responsabilité d’un comité de suivi et d’orientation qui regroupe les différents partenaires.

Ce fonds devrait contribuer à enrayer le phénomène de baisse de créations d’entreprises qui existe en France depuis une dizaine d’années (diminution de 1,2 % en 1997 par rapport à 1996).

Mme Dominique Voynet, ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement, a souhaité faire des petites entreprises, voire des très petites entreprises, la priorité des interventions du FNDE, car elles n’intéressent pas prioritairement le système bancaire ou les sociétés de participation et elles représentent pourtant un vivier de créations d’emplois (360 000 chaque année). Elle a indiqué qu’elle veillerait à ce que le FNDE s’inscrive dans des démarches de développement local, qu’il serve des projets de territoire et conforte des solidarités locales.

Votre rapporteur se félicite de la dotation de ce fonds qui peut devenir un instrument positif d’aide à la création d’emplois au niveau local.

Institué par l’article 35 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995, c’est-à-dire sous forme de compte d’affectation spéciale, ce fonds a pour objet d’assurer l’équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire au moyen de subventions aux compagnies aériennes susceptibles de les desservir. Il est géré par le ministère chargé de l’aviation civile, avec un comité de gestion composé d’élus et de représentants de l’Etat. Le fonctionnement du fonds s’effectue en conformité avec la réglementation européenne, ce qui implique la procédure de l’appel d’offre pour le choix du transporteur, après publication d’obligations de service public sur la desserte concernée.

Ce fonds est alimenté par une taxe sur les passagers transportés dont le montant a été progressivement réduit ( 4 F en 1995, 3 F en 1996, 1 F en 1997), ce qui explique la diminution des ressources du fonds (120,5 millions de francs en 1995, 48,5 millions de francs estimés en 1998 et 51 millions de francs estimés en 1999).

Le fonds a été toujours excédentaire depuis sa création. En 1998, les reports de l’année 1997 s’élèvent à 158,6 millions de francs pour une taxe estimée de 48,5 millions de francs, ce qui porte le total des ressources de l’année 1998 à 207,2 millions de francs. Le montant total des dépenses est estimé à 81,5 millions de francs, ce qui laissera à nouveau un solde évalué à 125,7 millions de francs.

Au 15 septembre 1998, 26 conventions tripartites avaient été signées entre l’Etat, les collectivités locales et les transporteurs aériens, pour les liaisons intérieures ; deux autres conventions ont été signées pour les liaisons Canada/Saint-Pierre-et-Miquelon, (exploitées par Air Saint-Pierre) et Réunion-Mayotte-Nairobi (exploitée par Air Austral). Neuf transporteurs exploitant vingt-trois liaisons métropolitaines ont bénéficié des interventions du fonds : Flandre Air, Air Littoral, Regional Airlines, Proteus Airlines, Air Normandie, Hex’Air, Finist’Air, Chalair, Air Guyane.

Trois des 26 conventions signées ont été résiliées, et des procédures d’appel d’offres sont en cours ou sur le point d’être lancées pour les liaisons concernées. Douze conventions arrivant à terme dans le courant de l’année 1999 seront certainement renouvelées à la suite d’appels d’offres.

Une mission a été confiée le 9 février 1998 à M. Henri Martre, inspecteur général de l’armement, pour établir un bilan de la mise en place de ce fonds, de son adéquation aux missions d’aménagement du territoire et présenter des propositions quant à son évolution.

Parmi les propositions de ce rapport, remis en mai 1998, il est notamment demandé une application plus flexible des textes réglementaires fixant les principes généraux d’éligibilité au fonds de manière à mieux évaluer :

– le caractère “ vital ” de la liaison considérée au regard du développement économique territorial, ce qui suppose une analyse détaillée des activités et de leurs relations avec le marché ;

– l’insertion de la liaison dans le réseau du transport aérien, c’est-à-dire sa compatibilité avec les liaisons existantes, et avec les infrastructures aéroportuaires et de contrôle aérien, mais aussi son effet sur les distorsions de concurrence.

L’article 22 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a précisé que lorsqu’un territoire présentait une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, la commission départementale de la coopération intercommunale constatait qu’il pouvait former un pays.

Plus de trois ans après l’entrée en vigueur de la loi, 63 pays seulement ont été identifiés et délimités selon cette procédure administrative. A ce chiffre, on peut ajouter 28 des 42 pays tests reconnus par la DATAR dans le cadre de l’expérimentation préalable à l’adoption de la loi et qui n’ont pas fait l’objet d’une constatation complémentaire par la commission départementale de coopération intercommunale compétente.

Au 1^er juin 1998, 91 pays sont ainsi reconnus soit par les commissions départementales soit au titre de l’opération de préfiguration de la DATAR.

Il faut noter que de nombreux pays se sont constitués et organisés indépendamment de toute reconnaissance administrative tandis que d’autres territoires constatés en tant que pays par des commissions départementales de coopération intercommunale n’ont engagé aucune démarche d’organisation ou de réflexion stratégique particulière.

En effet, la politique de constitution des pays doit être distinguée du seul critère de la délimitation administrative. Le dispositif prévu a été interprété très différemment selon les départements. Certaines commissions ont considéré que la constatation d’un pays ne devait intervenir qu’une fois celui-ci organisé et doté d’un véritable projet alors que d’autres ont procédé à une délimitation précoce, sur de simples critères sociologiques ou géographiques, avant même que ne s’expriment les volontés locales de coopérer et que ne se formalisent des projets communs de territoires.

Cette hétérogénéité des situations rend par conséquent incertaine l’évaluation de l’avancement de la politique de pays à partir du seul critère quantitatif du nombre de pays officiellement constatés. Depuis 1995, sans exprimer la volonté d’être reconnus par les CDCI, de nombreux territoires se sont organisés dans l’esprit de la politique de pays soit au titre de l’opération de préfiguration lancée par la DATAR, soit à l’initiative de programmes régionaux de contractualisation (régions Centre, Rhône-Alpes, Poitou-Charentes... par exemple), soit sous l’impulsion de programmes spécifiques comme l’initiative communautaire Leader.

La grande diversité des situations s’explique également par la souplesse du cadre juridique explicitement prévue par le législateur. Les pays se sont en conséquence organisés à des rythmes très différents selon les régions, d’où l’existence de forts contrastes inter-régionaux.

La DATAR a effectué à plusieurs reprises un recensement des pays en cours d’émergence ou de constitution. Près de 120 territoires ont ainsi été décomptés au mois de juin 1998 au titre de pays en phase d’organisation ou actuellement en projet ; territoires qui s’ajoutent aux 91 pays recensés ci-dessus.

Il convient de noter que la politique de pays a gardé un caractère expérimental jusqu’à l’annonce des nouvelles orientations définies par le Gouvernement à l’occasion du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 et de la préparation du projet de loi pour l’aménagement et le développement durable du territoire. Désormais, en prévoyant dans son projet de loi la possibilité pour les pays de contractualiser avec l’État et la région dans le cadre de la future génération de contrats de plan Etat-région, le Gouvernement propose des échéances et des objectifs à cette politique. En conséquence, le mouvement d’organisation des pays a repris ces derniers mois un rythme rapide après une période de relatif assoupissement.

La discussion du projet de loi permettra de fixer définitivement ce qu’on attend des “ pays ” dans l’organisation du territoire. Déjà l’an dernier votre rapporteur avait exprimé son souhait de ne pas voir les pays devenir de nouvelles structures institutionnalisées.

Créées par la LOADT du 4 février 1995, les directives territoriales d’aménagement constituent un nouvel instrument juridique d’aménagement du territoire doté d’une force obligatoire et opposable aux documents d’urbanisme locaux : schémas directeurs de la LOADT (appelés à devenir des schémas de service collectifs lorsque la LADT sera adoptée), plans d’occupation des sols, ainsi qu’autorisations d’occupation du sol (permis de construire).

Elaborées sous la responsabilité de l’Etat et à son initiative, en association avec les collectivités territoriales concernées, elles sont approuvées par décret en Conseil d’Etat. Trois objectifs leur sont assignés :

– “ Fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’Etat en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires .”

– “ Fixer les principaux objectifs de l’Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages .”

Insérer carte de France : POLITIQUE DES PAYS

– Préciser éventuellement “ les modalités d’application des lois d’aménagement et d’urbanisme, adaptées aux particularités géographiques locales. ”

Six sites font actuellement l’objet d’une expérimentation :

– cinq sites initiaux (circulaire du 23 juillet 1996 : aire métropoli-taine marseillaise ; Alpes-maritimes ; estuaire de la Seine ; estuaire de la Loire ; Alpes du Nord ;

– l’aire urbaine de Lyon pour laquelle le mandat de lancement des études préalables a été signé le 23 février 1998.

La procédure d’élaboration des DTA est relativement longue et comporte deux phases :

– une séquence d’études préalables par les services déconcentrés de l’Etat visant à déterminer l’opportunité et le périmètre pertinent de la DTA ;

– une séquence d’élaboration à laquelle sont associées les collectivités locales.

La phase d’études préalables est terminée pour deux DTA, celle relative aux Alpes-maritimes et celle relative à l’aire métropolitaine marseillaise.

Le mandat d’élaboration de la DTA a donc été adressé en novembre 1997 au préfet de département pour la DTA Alpes-maritimes et en juin 1998 au préfet de région pour la DTA Aire métropolitaine marseillaise.

Pour la DTA Alpes-maritimes, le périmètre définitif de la DTA correspond à l’ensemble du département des Alpes-maritimes. Des orientations précises ont été déterminées. L’achèvement de l’élaboration de la DTA est prévu pour l’été 1999.

S’agissant de la DTA Aire métropolitaine marseillaise, le périmètre définitif porte sur trois arrondissements de Marseille, sur Aix, sur Istres, et sur la frange orientale de l’arrondissement d’Arles, c’est-à-dire les deux tiers du département.

L’achèvement de l’élaboration de la DTA est prévue pour la fin 1999. Une période de consultations légales est prévue au premier semestre 2000.

En ce qui concerne la DTA estuaire de la Loire, la phase d’études préalables est près d’être terminée tandis que pour les trois autres DTA, les études préalables devraient s’achever à la fin de l’année 1998 (DTA estuaire de la Seine et Alpes du Nord) et au printemps 1999 (aire urbaine de Lyon).

Le bilan des DTA préparé à la demande du CIADT du 15 décembre 1997 conclut à la pertinence de la DTA comme outil original de planification et de développement, mais recommande d’achever les DTA en cours avant de lancer de nouveaux exercices.

Votre rapporteur considère également que la lourdeur, la longueur, la complexité de cette procédure et les incertitudes qui subsistent sur le résultat final des DTA en cours imposent un bilan complet avant que ne puisse être envisagé le lancement d’autres DTA.

Le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire déposé à l’Assemblée nationale le 29 juillet dernier comporte deux dispositions relatives aux DTA :

– la possibilité pour les régions de demander à l’Etat l’élaboration de DTA ;

– la possibilité de mettre à la disposition du public pour une période de deux mois les projets de DTA assortis des avis des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés.

Elles comprennent des actions de reconversion des zones minières, des interventions dans le cadre du Fonds d’industrialisation de la Lorraine, des actions de restructuration suivies par le Comité interministériel pour les restructurations industrielles (CIRI) et des actions de restructuration hors CIRI.

Les dotations budgétaires consacrées à ces différentes actions sont détaillées dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE RECONVERSION

ET DE RESTRUCTURATIONS INDUSTRIELLES

(Chapitre 64-96)

(en millions de francs)

(1) Crédits inscrits au chapitre 62-01 jusqu’à la loi de finances pour 1998

(2) A ce total s’ajoutent depuis 1997, les actions de restructuration imputées sur le chapitre 64-92 destinées aux PMI réalisant une part significative de leur chiffre d’affaires dans le secteur de la défense.

Votre rapporteur se bornera à commenter les opérations de restructuration industrielle et les actions en faveur des petites entreprises.

S’agissant des actions du CIRI, sept dossiers concernant 11.320 emplois ont été ouverts en 1997 et quatre dossiers nouveaux l’ont été au premier semestre 1998. L’activité du CIRI en termes d’entrée de nouveaux dossiers est relativement stable, après la période d’activité très soutenue des années 1992-1994, liée à un environnement économique particulièrement difficile.

Pour plus de 90 % des dossiers ouverts depuis 1995 et dont le traitement par le CIRI est achevé, une solution a pu être trouvée, évitant la liquidation de l’entreprise : le plus souvent, il s’agit d’une transmission de l’entreprise à de nouveaux actionnaires.

L’activité du CIRI s’accompagne de moins en moins fréquemment de versement de concours financiers aux entreprises, ce qui explique que compte tenu des reports disponibles envisagés, les crédits demandés en autorisations de programme dans le projet de loi de finances pour 1999 s’élèvent à 20 millions de francs.

En ce qui concerne les actions hors Comité interministériel des restructurations industrielles (CIRI), les crédits ouverts en 1997 s’élevaient à 210 millions de francs. Au cours de l’année, 148,79 millions de francs ont été engagés sur les opérations suivantes : 15 millions de francs ont été destinés aux opérations déconcentrées dont une opération de développement local (pour 10 millions de francs) et une opération en faveur de la filière textile-cuir (pour 5 millions de francs) ; 133,79 millions de francs ont été affectés à 9 opérations de restructuration.

Les crédits ouverts en 1998 s’élèvent au 30 juin à 159 millions de francs. Les opérations décidées ou engagées à la même date s’élèvent à 103,83 millions de francs dont 8,75 millions de francs destinés aux opérations déconcentrées (contrat de développement en Nouvelle Calédonie) et 95,08 millions de francs sont affectés à 11 opérations diverses de restructuration d’entreprises.

Jusqu’en 1987, les crédits ont essentiellement été consacrés à des opérations de restructuration de grands secteurs industriels dans le cadre de plans sectoriels tels que ceux de la machine-outil et du papier. Ils ont permis d’améliorer la performance des entreprises concernées, de redresser leur situation financière et de renforcer la position de la France sur le marché intérieur et à l’exportation mais ils sont désormais en voie d’extinction. Les moyens budgétaires ont été réorientés vers le financement d’aides à la restructuration d’entreprises en difficulté appartenant à des secteurs divers et dont le traitement ne fait pas l’objet d’une coordination interministérielle sous l’égide du CIRI. Toutefois, la persistance et l’intensification des difficultés rencontrées par certaines entreprises et les menaces qui pèsent sur certains secteurs (habillement-textile, électronique, construction navale, automobile) nécessitent de poursuivre en 1999 l’effort engagé. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit à cet effet une dotation en autorisations de programme de 85 millions de francs (contre 70 millions en 1997).

Acté en Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIAT) du 12 juillet 1993, le Fonds de développement des PMI (FDPMI) s’est substitué, à partir du 31 décembre 1993, dans un souci de simplification administrative et d’amélioration de la lisibilité des aides aux PMI, à différentes procédures contractualisées (plans productique régionaux, opérations pilotes productique), ou non (aides à l’investissement industriel en zone rurale, fonds de redéveloppement industriel).

Ce fonds constitue une généralisation des plans productiques régionaux conduits avec succès notamment en Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais, programmes qui ont montré que l’encouragement de l’investis-sement matériel était de nature à consolider et à développer l’emploi dans les entreprises. Orienté prioritairement vers les zones défavorisées, il a vocation à encourager le développement des PMI en favorisant le développement de leur niveau technologique et de leur compétitivité.

L’aide est ainsi réservée aux entreprises de moins de 250 personnes non contrôlées par un groupe. Elle consiste en une subvention d’équipement dont le taux varie en fonction de la localisation de l’entreprise et éventuellement de sa taille. Le taux d’aide maximal est de 30 % en zone de prime à l’aménagement du territoire (PAT). Il est de 75 % dans les DOM.

Dans le cadre de la troisième génération des contrats de plan Etat-régions (CPER), le FDPMI est aujourd’hui contractualisé avec les collectivités régionales. Le principe de la parité financière globale entre l’Etat et les régions permet d’obtenir un quasi doublement des crédits accordés par l’Etat au titre du développement industriel, voire un quadruplement de ceux-ci lorsque les opérations sont cofinancées par les fonds structurels européens.

Au total, entre le premier semestre 1994 et le premier semestre 1998, 4 194 dossiers ont été engagés pour un montant de 1 474,39 millions de francs.

L’année 1998 est l’avant-dernière année de la troisième génération des contrats de plan Etat-régions, puisqu’il a été décidé en 1996 de les prolonger d’une année.

Pour cette troisième génération de contrat (1994-1999), les financements de l’Etat et des autres financeurs se répartit de la manière suivante :

·  Pour la métropole :

– Etat : 77 341 610 000 F

– Conseils régionaux : 77 128 760 000 F

– Conseils généraux : 16 436 827 000 F

– total : 164 907 197 000 F

·  Pour les DOM :

– Etat : 3 746 000 000 F

– Conseils régionaux :2 237 310 000 F

– Conseils généraux :1 824 180 000 F

– total :7 807 490 000 F

Au total, le montant global des crédits des contrats de plan Etat-régions s’élève à : 226 496 687 000 F.

On peut ajouter à cette somme les montants contractualisés dans les TOM, ainsi que les montants des programmes d’initiative communautaire (PIC).

Après une insuffisante consommation des crédits les premières années, un bilan effectué au premier trimestre 1998 des sommes déléguées par les administrations centrales aux préfets, au cours des quatre premières années, montre qu’au 31 décembre 1997, les ministères avaient délégué aux préfets 66,08 % du montant total des contrats, soit un résultat proche du taux théorique de 66,6 %.

Le montant de l’engagement des crédits par les préfets (qui est fonction du stade de l’engagement des contrats) s’établit au 31 décembre 1997 pour les quatre premières années (1994-1997) de la manière suivante :

(en pourcentages)

Le taux moyen d’engagement des crédits est de 59,6 % pour ces 21 régions de métropole et de 42,70 % pour les DOM.

Seules deux régions sont au-dessus du taux théorique de 66,6 % : l’Ile-de-France, parce que cette région dispose d’un financement spécifique pour son volet routier et la Picardie parce que la partie du programme Transmanche, qui se trouve sur son territoire, est terminée.

En ce qui concerne les crédits programmés par les ministères pour l’année 1998, dont le taux théorique devrait être d’au moins 83,3 % du total, il ne s’élèvera qu’à 80,19 % à la fin de l’année 1998.

Seuls 9 ministères ou secteurs ont un taux de délégation supérieur à la moyenne théorique et ont donc réussi à respecter leur programmation :

– emploi et formation : 84,90 %

– éducation nationale :86,59 %

– recherche :87,94 %

– aménagement du territoire :88,35 %

– Outre-mer :94,05 %

– ville :88,79 %

– défense :92,73 %

– délégation aux rapatriés :100,00 %

– concurrence et répression

Huit ministères ou secteurs se situent entre le taux moyen et le taux théorique et n’ont donc pas plus de 3 % de retard dans leur programmation. Il s’agit de l’agriculture, de la santé, du commerce et de l’artisanat, du commerce extérieur, de l’enseignement supérieur, de l’environnement, de la justice et de l’industrie. Ce retard peut toutefois représenter des sommes très importantes pour les ministères qui sont les plus gros contributeurs aux contrats de plan Etat-régions, comme l’agriculture, l’enseignement supérieur et l’industrie.

Sept ministères ou secteurs ont un taux de délégation inférieur à 80 % : culture, équipement, jeunesse et sports, commissariat général au plan, affaires étrangères et coopération, villes nouvelles.

Il faut particulièrement noter la programmation très basse du ministère de l’équipement : 75,29 %. Cela doit d’autant plus être souligné que les crédits de ce ministère représentent 44 % des crédits qui seront consacrés aux contrats de plan Etat-régions, loin devant l’enseignement supérieur (12 %) ou l’agriculture (9 %).

Ce résultat très préoccupant s’explique en grande partie par des problèmes techniques liés à la programmation dans les contrats de plan Etat-régions d’opérations qui ne sont pas véritablement prêtes ou qui n’ont pas été convenablement étudiées.

Une vigilance particulière devra être portée à ce problème dans le cadre de la négociation des prochains contrats de plan Etat-régions.

A cet égard, votre rapporteur se félicite de l’annonce de la réalisation d’une synthèse du suivi et des évaluations à l’issue des quatre premières années du contrat, soit à peu près à mi-parcours de celui-ci.

Menées par l’intermédiaire de trois fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA orientation) ainsi que de l’Instrument financier de la pêche (IFOP), les politiques structurelles communautaires ont un impact important sur l’aménagement et le développement du territoire national. Créées au début des années 70, modifiées en 1993 et 1998 – l’objectif étant de passer d’une simple péréquation financière à une véritable politique régionale avec programmation pluriannuelle – ces politiques structurelles disposent d’un budget considérable : 0,46 % du PIB de l’Union européenne et plus du 1/3 du budget de l’Europe des quinze.

Pour les années 1994-1999, ces politiques structurelles communautaires mobiliseront plus de 1 100 milliards de francs. Sur ce total, ce seront plus de 100 milliards de francs qui seront engagés sur cette période en France.

On estime qu’en métropole, au total, les fonds structurels représentent près du tiers de la part engagée par l’Etat dans les contrats de plan Etat-régions ; pour les régions d’outre-mer, ils apportent une somme triple de celle que l’Etat apporte au titre des contrats de plan. Ils représentent donc un appui majeur à la politique nationale d’aménagement et de développement du territoire.

En vertu du principe d’additionnalité, ces sommes ne doivent pas se transformer en un remboursement de dépenses nationales ou se substituer à de telles dépenses. Elles viennent donc apporter une aide financière à un programme prioritaire d’un Etat déjà partiellement financé par lui. Elles ont donc un effet de levier.

Déterminées en fonction des dépenses publiques consenties par les Etats et par leurs collectivités territoriales, elles sont donc très largement tributaires des politiques nationales de développement local et régional et de l’efficacité avec laquelle elles sont mises en œuvre par les Etats.

On constate, à cet égard, que l’exécution budgétaire de ces importantes dotations s’est révélée très décevante et qu’il y a eu une sous-exécution récurrente des crédits d’engagement.

Au niveau de l’Union européenne, le bilan d’exécution aux deux tiers de la programmation des crédits structurels (1994–1997) montre une sous-exécution importante des crédits.

Tous objectifs confondus, la part des concours engagée s’élève à près de la moitié, et la part des concours payée au tiers des concours prévus pour l’ensemble de la période 1994-1999. Toutefois, on peut noter que l’exécution des programmes a connu en trois ans une nette intensification.

La situation est très différente selon les Etats membres.

Ainsi, la France figure parmi le groupe de 6 pays qui sont en dessous de la moyenne communautaire en ce qui concerne les engagements de crédits : 46 % de sa programmation restant encore à exécuter.

Les politiques structurelles concernant la France comprennent :

– des objectifs territorialisés (1, 2 et 5b) 

– des objectifs nationaux (3, 4 et 5a) ;

– certaines initiatives communautaires : elles peuvent soutenir tous les objectifs, hormis l’objectif 5a et concernent des programmes thématiques présentant une plus-value communautaire.

Trois objectifs territorialisés ont eu un impact direct sur la politique française d’aménagement du territoire. Plus de 55 milliards de francs ont été affectés à ces objectifs pour la période 1994-1999 et concerneront 27 millions d’habitants.

Ces objectifs sont les suivants :

l  Objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement.

Sont concernées les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et quelques autres territoires à titre dérogatoire. Pour la France, il s’agit de la Corse, des quatre départements d’outre-mer et des arrondissements d’Avesnes, de Douai et de Valenciennes (Hainaut), qui représentent au total une population de 2,55 millions d’habitants.

En francs 1994, le montant des fonds structurels alloués à la France au titre de cet objectif 1 se montait à 2,19 milliards d’écus, soit 14,81 milliards de francs se décomposant de la manière suivante :

– Corse 250 milliards d’ecus

– Nord-Pas-de-Calais 440 milliards d’ecus

– Guadeloupe 345 milliards d’ecus

– Guyane 165 milliards d’ecus

– Martinique 330 milliards d’ecus

– Réunion 660 milliards d’ecus

Le démarrage de ces programmes a été particulièrement lent en Corse, Guadeloupe, Guyane et Martinique. Pour ces quatre départements, le niveau des engagements communautaires n’était fin 1996 que de 31 % et les paiements de 22 % par rapport à la totalité des crédits disponibles pour la période 1994-1999. En revanche, le programme de La Réunion ne pose pas de difficultés de mise en oeuvre.

l  Objectif 2 : reconvertir les régions gravement affectées par le déclin industriel.

Pour la France les régions concernées sont essentiellement l’arc Nord-Est ainsi qu’une quinzaine de bassins d’emplois (Cherbourg, St Brieuc-Guingamp-Lannion, Brest, Lorient, Le Creusot, Fos, Lacq, St Nazaire,....).

En francs 1994, le montant des fonds structurels au titre de l’objectif 2 affecté à la France est de 25,48 milliards de francs, c’est-à-dire 25,2 % de l’ensemble des fonds structurels alloués à la France. 15 millions d’habitants sont concernés par cet objectif.

La répartition géographique des crédits est la suivante :

Les engagements communautaires et nationaux de la période 1994-1996 ont été clôturés.

Les documents uniques de programmation relatifs à l’objectif 2 établis pour la période 1994-1996 ont été exécutés à hauteur de 88 % de l’enveloppe disponible pour cette période.

l  Objectif 5b : promouvoir le développement rural en facilitant le développement et l’ajustement structurel des zones rurales

Mis à part la Picardie, l’Ile-de-France, le Nord-Pas-de-Calais, la Corse et les départements d’outre mer, toutes les régions françaises (soit 18 régions) bénéficient de cet objectif pour une partie plus ou moins étendue de leur territoire.

En francs 1994, la dotation de la France au titre de l’objectif 5b des Fonds structurels s’élève à 15,12 milliards de francs, soit 15 % de l’ensemble des Fonds structurels alloués à la France. 10 millions d’habitants sont concernés par cet objectif.

32 % des crédits communautaires prévus sur l’ensemble de la période ont été engagés en 1996, ce qui est encore insuffisant pour compenser les retards des années 1994 et 1995, mais 72 % de ces crédits ont été payés, ce qui montre une bonne capacité de réalisation des opérations sur le terrain.

l  Les fonds structurels européens (objectifs 1, 2 et 5b) par région

Le tableau suivant récapitule au niveau de chaque région la part de la dotation de l’Etat, celle de la région et celle de l’Union européenne.

* hors contrat de ville

Etabli d’après les données de la DATAR et du Secrétariat d’Etat à l’Outre-mer

l  Objectif 3 : combattre le chômage de longue durée et faciliter l’insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l’exclusion du marché du travail.

En francs 1994, la dotation de la France au titre de l’objectif 3 des Fonds structurels s’élève, pour la période 1994-1999, à 17,3 milliards de francs, soit 17,1 % de l’ensemble des Fonds structurels alloués à la France. L’ensemble de la population française peut être concernée par cet objectif.

Une amélioration de l’exécution de ces crédits a pu être constatée en 1996 puisque le taux de réalisation s’élève à 79 % (contre 71 % en 1995).

l  Objectif 4 : faciliter l’adaptation des travailleurs et travailleuses aux mutations industrielles et à l’évolution des systèmes de production.

En francs 1994, la dotation de la France au titre de l’objectif 4 des Fonds structurels s’élève, pour la période 1994-1999, à 4,36 milliards de francs, soit 4,3 % de l’ensemble des Fonds structurels alloués à la France. L’ensemble de la population française peut être concernée par cet objectif.

Il y a eu une montée en puissance des projets de l’objectif 4 : leur nombre est passé de 533 fin 1995 à 2 076 en 1996.

Une nette amélioration de l’exécution des crédits peut être notée (58 % d’engagements de crédits en 1996, contre 25 % en 1995).

l  Objectif 5a : promouvoir le développement rural en accélérant l’adaptation des structures agricoles et de la pêche dans le cadre de la réforme de la PAC et de la politique commune de la pêche.

En francs 1994, la dotation de la France au titre de l’objectif 5a des Fonds structurels s’élève, pour la période 1994-1999, à 13,1 milliards de francs, soit 13 % de l’ensemble des Fonds structurels alloués à la France. L’ensemble de la population française peut être concernée par cet objectif.

En matière de modernisation des exploitations, les aides aux investissements ont concerné 9 213 exploitations en 1995 (nombre d’agréments), soit une hausse de 24 % par rapport à l’année précédente, qui avait elle-même connu une croissance comparable (+ 27 %) en 1994. En ce qui concerne les jeunes agriculteurs, 8 435 dossiers d’installation ont été agréés en 1995, soit une augmentation de 6,2 % par rapport à 1994.

En francs 1994, le montant de la dotation allouée à la France au titre des programmes d’initiative communautaire s’élève, pour la période 1994-1999, à 10,85 milliards de francs, soit 10,7 % de l’ensemble des Fonds structurels alloués à la France.

Les dotations attribuées à la France au titre de ces programmes pour la période 1994–1998 (en millions d’ecus à prix indexés 1995) sont les suivantes :

Il s’agit des programmes suivants :

M. Pierre Trousset, président du Conseil économique et social de la région Centre, a remis le 30 avril 1998 à Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, un rapport élaboré sur sa demande : “ Pour une efficacité renforcée des politiques structurelles communautaires ”. Ce rapport devait faire le point des évaluations conduites sur les programmes communautaires en cours et se prononcer sur la pertinence des interventions conduites dans le cadre de ces programmes.

Le rapport relève que “ jusqu’à présent, il n’existe au niveau communautaire aucun réel bilan chiffré de l’efficacité de la politique régionale communautaire ”.

L’évaluation chiffrée, tout au long de l’exécution des programmes, n’est devenue obligatoire pour la Commission européenne qu’en 1993 et cette démarche récente et nouvelle s’est heurtée, à l’échelon administratif français, à un manque de familiarité avec cette démarche nouvelle et à une inadaptation des effectifs et des compétences requis par ces nouvelles tâches.

Il en résulte “ qu’il n’est pas envisageable de dresser, à ce stade, une évaluation chiffrée et globale de l’impact et de l’efficacité des politiques structurelles communautaires ”.

Au-delà de la surprise que peut susciter un tel constat, votre rapporteur tient à souligner la nécessité d’une analyse approfondie et suivie de l’efficacité des actions mises en œuvre grâce aux fonds communautaires.

En l’absence de données chiffrées utilisables, le rapport se limite donc à une approche générale du sujet fondée sur des éléments d’appréciation non exhaustifs.

Présentant la synthèse du contenu des documents de programmation et de leurs axes principaux d’intervention, le rapport relève tout d’abord que les actions en faveur du secteur productif et des ressources humaines ont drainé plus de 80 % des financements, que les investissements immatériels (formation et technologie) occupent une place croissante (40,70 % des fonds), et que les infrastructures n’ont plus qu’une place modeste et décroissante.

En ce qui concerne la ventilation des crédits entre les différents axes, le développement économique mobilise plus de 38 % des crédits, suivi de la protection de l’environnement (23 %), des aides à l’emploi (12 %), des infrastructures routières et de transport (11,6 %), de la recherche et du développement technologique (10,50 %) et de la coopération interrégionale et transfrontalière (4,3 %).

Dans le domaine de l’agriculture, près de 50 % des plans d’aides à la modernisation ont porté sur les exploitations situées dans les zones fragiles ou défavorisées.

Dans le secteur de la pêche, le redimensionnement de la flotte a permis de limiter le déclin de cette activité.

Dans le domaine industriel, la politique menée a été axée sur un soutien spécifique aux PME-PMI.

Dans le domaine de la modernisation des infrastructures, les investissements ont porté essentiellement sur les infrastructures routières (désenclavement de certains territoires, en particulier dans les départements d’outre-mer et dans certaines zones rurales de métropole), sur les infrastructures aéroportuaires (en Corse et dans les DOM) et sur les infrastructures portuaires (façade atlantique et DOM).

Dans le domaine de l’enseignement supérieur, les soutiens européens ont principalement concerné l’enseignement technique et professionnel.

Dans le domaine de la formation professionnelle, les actions ont été concentrées sur les publics en difficulté.

Le rapport de M. Pierre Trousset relève enfin que l’efficacité des politiques structurelles au regard de l’emploi est qualifiée de moyenne, voire de médiocre au regard notamment des moyens mis en œuvre mais cette efficacité est reconnue en ce qui concerne l’employabilité.

Votre rapporteur souligne à cet égard la nécessité de prendre en compte en priorité les effets sur l’emploi des actions bénéficiant du soutien des fonds structurels en privilégiant celles qui sont créatrices d’emploi à court ou à long terme.

Le tableau ci-après fournit pour 1998 et 1999 un état récapitulatif de l’effort financier en faveur de l’aménagement du territoire.

(en millions de francs)

Source : DATAR

L’effort financier supporté par le budget de l’État est reproduit ci-après.

III.— LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Une nouvelle philosophie inspire les orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire.

Elle est apparue clairement lors du débat sur le projet de loi d’orientation agricole qui s’est tenu à l’Assemblée nationale au début du mois d’octobre et elle aura l’occasion d’être réaffirmée lors du débat sur le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire qui se tiendra en janvier 1999.

Le projet de loi d’orientation agricole s’est fixé comme objectif un mode de développement plus durable, en cherchant à corriger les effets pervers de politiques trop exclusivement fondées sur la recherche des quantités, en faisant porter davantage les efforts sur la qualité des produits sans pour autant renoncer à la quantité, en s’attachant à lutter contre les concentrations excessives et en aidant les agriculteurs les plus modestes à assurer la relève.

En reconnaissant la multifonctionnalité de l’agriculture, il jette les bases d’une politique agricole rénovée, plus équitable et plus attachée aux hommes et aux territoires, qui devrait pouvoir servir de point d’appui à une réorientation de la Politique agricole commune.

De la même façon, le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, déposé le 29 juillet dernier à l’Assemblée nationale, entend jeter les bases d’une politique durable d’aménagement du territoire.

Parmi les éléments les plus importants du projet de loi, il faut noter l’abandon du schéma national d’aménagement du territoire (SNADT) et le souci de privilégier l’identification des besoins en services des populations plus que l’offre ou la seule demande exprimée.

Le projet de loi définit les choix stratégiques de la politique nationale d’aménagement du territoire :

– renforcement des pôles de développement à vocation européenne et internationale,

– organisation d’agglomérations participant au développement des bassins de vie et d’emploi qui les entourent,

– développement local au sein de pays présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale,

– soutien des territoires en difficulté.

Ces choix stratégiques auront vocation à définir les orientations des politiques publiques qui concourent à l’aménagement du territoire et constitueront le cadre de l’élaboration de huit schémas de services collectifs, élaborés en concertation avec les partenaires locaux dans une perspective de vingt ans.

Par ailleurs, le projet de loi affirme la volonté de substituer une logique de projet à l’actuelle logique de guichet, c’est-à-dire qu’il entend susciter l’émergence d’initiatives portées par le terrain. Il confirme la place et le rôle des pays qui pourront contractualiser avec l’Etat et la région, dès lors qu’ils auront élaboré et traduit dans une charte de territoire leur projet de développement durable. Enfin, il offre à certaines agglomérations la possibilité de participer à la négociation des contrats de plan Etat-régions, dès lors qu’elles auront élaboré un projet d’agglomération global et concourant à un développement durable.

Votre rapporteur ne souhaite pas, dans cet avis sur le projet de budget pour 1999, aller au-delà de la présentation rapide de ce projet de loi qui va bientôt donner lieu à un débat nourri au sein du Parlement. Il aura, le moment venu, comme tout un chacun, des observations à présenter et des propositions à formuler.

Il axera ses développements sur les nouvelles orientations pour la préparation des prochains contrats de plan Etat-régions et pour la réforme des fonds structurels.

La préparation des nouveaux contrats de plan Etat-régions (2000-2006) a commencé sous la forme d’un bilan critique des contrats de plan Etat-régions actuels effectué par M. Jacques Chérèque, ancien ministre de l’aménagement du territoire, à la demande de Mme Dominique Voynet.

Ce rapport remis en mai 1998 contient une liste de 33 propositions de réforme.

Certaines de ces propositions ont inspiré les circulaires du Premier ministre, de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement et du secrétaire d’Etat à l’outre mer, ainsi que le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

Les principes relatifs à l’architecture des prochains contrats ont été fixés par circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1998.

Ces contrats seront négociés et signés entre le préfet de région et le président du conseil régional.

Dans un souci de cohérence avec la politique structurelle communautaire, les prochains contrats couvriront la même période que les documents uniques de programmation des fonds structurels, c’est-à-dire les années 2000-2006. Les quatre premières années du contrat feront l’objet d’une programmation ferme, sur la base de projets étudiés, prêts à être mis en oeuvre et dont les financements seront précisés.

Ces contrats comporteront un bilan d’exécution à mi-parcours qui permettra les ajustements nécessaires pour les trois dernières années du contrat. Toutefois, ces ajustements ne remettront pas en cause le montant total de l’engagement pour sept ans des signataires.

Les contrats comporteront deux volets, l’un régional, l’autre territorial.

– Le volet régional présentera les projets qui concourent au développement de l’espace régional dans son ensemble, qu’il s’agisse d’équipements structurants ou d’actions qui, par leur impact et leur rayonnement, expriment une stratégie régionale.

En matière d’équipements structurants, les contrats de plan Etat-régions traduiront sous forme de projets les orientations retenues dans les schémas de service collectifs (qui se substitueront aux schémas sectoriels de la LOADT du 4 février 1995).

Le volet régional comportera des financements de l’Etat, de la région et éventuellement d’autres acteurs, notamment les départements, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les établissements et les entreprises publics.

– Le volet territorial présentera les projets qui concourent au développement local et à une meilleure organisation du territoire. Il comprendra notamment les investissements de proximité et des opérations d’animation déterminantes pour la création d’activités nouvelles, l’émergence de nouveaux emplois et la prise en compte de l’environnement.

Ce volet constituera le cadre des engagements de l’Etat et de la région pour les futurs contrats d’agglomérations et de pays (prévus par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, et sur lesquels on sera bientôt fixé). Une réponse sera notamment apportée sur la place des départements dans la préparation et la mise en oeuvre de ces contrats.

Les contrats de pays et d’agglomération pourront être signés dès l’entrée en vigueur du contrat de plan Etat-régions jusqu’à la révision à mi-parcours en 2003.

– Le cadrage financier des prochains contrats de plan Etat-régions sera dans un premier temps fonction de la situation générale de chaque région au regard des indicateurs établis par l’INSEE ainsi que des inégalités de satisfaction des besoins, notamment en termes de services rendus aux populations. Dans un second temps, ils prendront en compte l’état et le contenu des projets de pays et d’agglomérations ainsi que le degré d’engagement de la région en faveur des priorités de l’Etat, notamment exprimées par les schémas de service collectifs.

Le calendrier de l’élaboration des prochains contrats a été fixé par deux circulaires de la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement en date du 1^er et du 18 juillet 1998.

Ces textes précisent, de manière très directive, les quatre phases principales que comportera l’élaboration de ces contrats :

– La phase de l’élaboration de la stratégie de l’Etat dans la région.

Les préfets ont reçu instruction d’adresser pour le 15 septembre une proposition de stratégie de l’Etat dans la région.

Parallèlement les ministres ont reçu instruction de déterminer les politiques qui peuvent selon eux faire l’objet d’une contractualisation.

Le rapprochement de ces différentes approches permettra d’établir pour chaque région la stratégie de l’Etat dans la région. Cette stratégie sera la combinaison d’actions relevant d’objectifs qui sont :

. jugés essentiels, donc limités en nombre,

. identifiés à partir des orientations gouvernementales et de la situation régionale.

Les partenaires de l’Etat, et plus particulièrement les conseils régionaux qui sont compétents pour la planification régionale, sont invités à conduire le même exercice de réflexion sur le développement de leur région à moyen terme et les orientations publiques à retenir. Il est important que tous les acteurs du développement régional réfléchissent à la manière dont leur action pourrait s’inscrire dans un projet régional.

La rédaction définitive de la stratégie de l’Etat dans la région sur la base de contacts bilatéraux préfets-ministères devra être achevée à la mi-octobre.

– La phase de la consultation dans les régions

Les préfets consulteront le conseil régional, les principales collectivités et au-delà les principaux acteurs sociaux et économiques sur la stratégie de l’Etat dans la région.

Les modalités de ces consultations ont été définies par une circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1998. Elles seront assez importantes, pour que le projet final soit effectivement un projet partagé dans lequel l’action de chacun trouve à s’inscrire. L’Etat et la région devront veiller cependant à ce que le contrat final soit un instrument de convergence de l’action publique, un projet territorialement cohérent.

Cette phase de consultation devrait occuper les mois de novembre, décembre et janvier prochains.

– La phase de détermination des enveloppes budgétaires et des mandats de négociation

Elle commencera le 15 janvier 1999 par l’envoi par les préfets des conclusions de la consultation dans les régions (sous forme de plan d’action synthétique) au ministère de l’aménagement du territoire (DATAR) et au ministère de l’intérieur.

Une synthèse en sera effectuée par la DATAR qui l’enverra aux différents ministères (15 janvier – 15 février 1999). Les ministères détermi-neront alors leurs propositions techniques et financières (jusqu’au 15 mars 1999).

Du 15 mars au 15 avril 1999, seront préparés les mandats de négociation et mis au point les cadrages financiers par ministère et par région. Le 15 avril 1999, le Comité interministériel de l’aménagement et de développement du territoire (CIADT) fixera les mandats de négociation aux préfets de région, approuvera la stratégie de l’Etat dans la région et fixera le cadrage financier.

– La dernière phase de négociation et de signature des contrats

Elle aura lieu du mois de mai au mois de décembre 1999. Les prochains contrats pourront ainsi commencer à être mis en oeuvre en janvier 2000.

Ce calendrier très précis devra probablement être revu pour laisser plus de place à la consultation des régions, car un certain mécontentement des présidents de conseils régionaux est actuellement perceptible.

Dans la lignée de sa communication du 16 juillet 1997 “ Agenda 2000 ” - pour une Union plus forte et plus large ”, la Commission a présenté le 18 mars dernier ses propositions de règlement des fonds structurels pour la période 2000-2006. Ces propositions de réforme représentent un enjeu considérable pour les régions françaises, notamment pour celles qui seraient appelées à connaître un changement de situation.

S’inscrivant dans la perspective du prochain élargissement de l’Union européenne à des pays au niveau de développement plus faible, cette réforme a pour objectif de poursuivre, dans un contexte général marqué par “ l’obligation de stabilité budgétaire ”, le soutien aux régions et aux groupes sociaux en difficulté. La Commission propose de maintenir la solidarité financière au niveau atteint en 1999, soit un montant de 218,7 milliards d’euros (équivalents à 210 milliards à prix 1997) pour les Fonds structurels destinés aux quinze Etats membres pour la période 2000-2006. L’ensemble des actions structurelles communautaires, (y compris l’action menée grâce au fonds de cohésion) serait d’un montant total de 286,4 milliards d’euros à prix 1999 (soit 275 milliards d’écus à prix 1997) et représenterait 0,46 % du PIB de l’Union européenne.

Les propositions de la Commission visent plusieurs objectifs :

– une concentration de l’intervention des fonds structurels : il n’y aurait plus que trois objectifs au lieu de sept et trois initiatives communautaires ;

– une concentration géographique, aboutissant en 2006 à une couverture de la population de l’Union européenne éligible aux objectifs 1 et 2 ramenée de 35 à 40 % (contre 51 % aujourd’hui) ;

– une limitation des transferts à 4 % du PNB de l’Etat bénéficiaire ;

– une répartition des 210 milliards d’écus (prix 1997) en :

. 140 milliards d’écus au titre du nouvel objectif 1 (2/3 du total),

. 70 milliards d’écus au titre des nouveaux objectifs 2 et 3, des programmes d’initiative communautaire et d’une réserve.

Les sept objectifs actuels des fonds structurels seraient donc ramenés à trois, deux objectifs régionaux et un objectif horizontal.

·  L’objectif 1 : promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement.

Ce nouvel objectif 1 serait analogue à l’objectif 1 actuel mais serait appliqué de manière plus stricte, c’est-à-dire qu’il serait réservé aux seuls territoires dont le PIB par habitant serait inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire.

Les régions actuellement éligibles à l’objectif 1 et qui ne figureront plus sur cette liste bénéficieront d’un soutien progressivement plus limité. Il s’arrêterait au 31 décembre 2005 en ce qui concerne le FEDER, mais serait prolongé jusqu’au 31 décembre 2006 pour les zones qui satisfont aux critères d’éligibilité à l’objectif 2.

Cette nouvelle application stricte du critère d’éligibilité à l’objectif 1 entraînerait pour la France le maintien de l’éligibilité des régions d’outre-mer mais la non éligibilité du Hainaut et de la Corse.

Il conviendra de négocier au mieux le niveau de soutien accordé à ces deux régions pendant la phase de transition.

L’objectif 1 qui regroupe les objectifs 1 et 6 actuels (l’objectif 6 ne concerne pas la France : il entend répondre au problème particulier des régions arctiques) devrait bénéficier d’environ deux-tiers du total des fonds structurels (contre 62 % actuellement pour les objectifs 1 et 6) et couvrir 20 % de la population de l’Union européenne (contre 25,4 % actuellement).

La participation maximale des fonds structurels aux actions serait fixée à 75 % au plus du coût total éligible, et, en règle générale, à 50 % au moins des dépenses publiques éligibles.

·  L’objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale et les zones en difficulté structurelle

Ce nouvel objectif 2 regrouperait les problématiques préalablement traitées dans le cadre des objectifs 2 et 5 b, auxquelles viendrait s’adjoindre la dimension spécifique de la politique de la ville.

Il rassemblerait les zones en difficulté économique et sociale, qu’il s’agisse de reconversion industrielle et tertiaire, de zones rurales en déclin, de zones urbaines en difficulté, ou de zones en crise dépendant de la pêche. L’éligibilité à cet objectif tiendrait compte du taux de chômage ainsi que de plusieurs critères différents selon la problématique sectorielle concernée. L’emploi constituerait un axe d’intervention prioritaire.

La population de l’Union européenne éligible à ce nouvel objectif 2 serait plafonnée à 18 % de la population de l’Union (contre 25,2 % actuellement pour les objectifs 2 et 5 b).

La Commission envisage la répartition suivante de l’intervention communautaire (en % de la population totale de l’Union ) : 10 % pour les zones industrielles et du secteur des services, 5 % pour les zones rurales, 2 % pour les zones urbaines, 1 % pour celles dépendant de la pêche.

Toutefois, la Commission propose de ne pas réduire la population des zones éligibles au nouvel objectif 2 dans un Etat membre de plus du tiers de la population éligible aux objectifs 2 et 5 b.

Cette disposition devrait permettre à la France, qui est actuellement le deuxième bénéficiaire de l’objectif 2 et le premier bénéficiaire de l’objectif 5 b, de pouvoir justifier et obtenir dans les négociations à venir avec la Commission le maintien d’une enveloppe de crédits correspondant à ses besoins. Il conviendra d’être particulièrement vigilant au maintien du niveau des aides aux zones rurales.

Les régions qui ne seraient plus, par rapport à leur situation actuelle, éligibles au nouvel objectif 2 bénéficieraient d’un mécanisme de transition de quatre ans. L’importance du mécanisme de soutien n’est pas précisé mais sera de première importance pour notre pays.

·  L’objectif 3 : soutenir l’adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d’éducation, de formation et d’emploi.

Financé par le FSE, il se substituerait aux anciens objectifs 3 et 4.

Il interviendrait financièrement en dehors des régions et zones des objectifs 1 et 2 et assurerait un cadre de référence pour l’ensemble des actions en faveur des ressources humaines sans préjudice des spécificités nationales.

Globalement, les nouveaux objectifs 2 et 3 bénéficieront de 27-28 % du total des fonds structurels (contre 24,4 % actuellement).

·  La politique structurelle agricole ne serait plus mise en oeuvre dans le cadre d’un fonds structurel. Il y aurait disparition de l’objectif 5 a financé par le FEOGA Orientation et par l’IFOP.

Les mesures d’accompagnement de la PAC et de développement rural, en dehors des zones éligibles aux objectifs 1 (financés par le FEOGA-Orientation) et aux objectifs 2 (financés par la section Garantie du FEOGA), seraient financées par la section Garantie du FEOGA, qui n’est pas un fonds structurel.

·  Les programmes d’initiative communautaires (PIC) dont le nombre actuel (13 initiatives ayant engendré plus de 400 programmes) est manifestement excessif seront réduit à trois :

– la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale

– le développement rural

– la coopération transnationale pour des pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et inégalités de toute nature dans l’accès au marché du travail.

5 % des ressources des Fonds structurels seront alloués à ces trois initiatives communautaires (contre 9 % actuellement pour 13 initiatives).

Sur la base des propositions de règlement de la Commission vont s’engager des négociations au cours desquelles le Gouvernement français devra faire valoir les intérêts des régions françaises, particulièrement de celles qui bénéficieront d’un mécanisme de transition. Il devra veiller à ce que la lutte contre le chômage soit au centre des actions menées grâce aux fonds structurels et à ce que la nouvelle articulation des aides à la restructuration agricole ne soit pas préjudiciable aux zones rurales.

L’adoption définitive des propositions de la commission pourrait avoir lieu avant les prochaines élections européennes de juin 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 14 octobre 1998, la commission a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, sur les crédits de son ministère pour 1999.

Mme Dominique Voynet, ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, a fait valoir que le projet de budget de son ministère pour 1999 traduisait la mise en œuvre de trois priorités : la consolidation de l’action menée en faveur de l’aménagement du territoire, une ambition au service d’une exigence citoyenne pour l’environnement et la naissance d’une fiscalité écologique moderne et efficace.

Les crédits consacrés à l’aménagement du territoire confirment la rupture, amorcée en 1998, avec la décroissance des moyens budgétaires observée au cours des années précédentes. Ceux-ci s’élèveront à 1,8 milliard de francs, montant équivalent à celui voté pour 1998, l’année 1998 ayant bénéficié de crédits en augmentation de 6,06 %.

Cette consolidation budgétaire marque l’importance pour le Gouvernement d’un aménagement durable du territoire, au moment où un projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire est présenté au Parlement, où les prochains contrats de plan Etat-régions (CPER) sont préparés et où les fonds structurels communautaires doivent être révisés.

Parallèlement, conformément aux décisions du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997, la ministre a déclaré avoir engagé une révision des politiques d’emploi du fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) et des primes d’aménagement du territoire (PAT) pour rendre ces instruments plus efficaces et davantage au service d’un développement durable des territoires. Le FNADT participera de manière plus forte aux contrats de plan (il y contribue actuellement pour 40 %) et soutiendra l’émergence des pays et des agglomérations et, d’une manière générale, l’“ intercollectivité ”.

Après l’exposé du rapporteur pour avis, qui a présenté les grandes lignes de son rapport, M. André Lajoinie, Président, a déploré la faible consommation des crédits de la PAT et des fonds structurels européens ainsi que les retards dans le versement des aides européennes imputables, selon les propos de Mme Monica Wulf-Mathies, membre de la Commission européenne, à l’administration française.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont a noté, qu’après celui de 1998 qui avait marqué un effort de rattrapage nécessaire après la baisse des années antérieures le budget de l’aménagement du territoire pour 1999 était un budget de reconduction. Elle a estimé qu’une lecture pessimiste de cette situation était évidemment possible, qui témoignerait d’une certaine déception face à cette stabilité des crédits. Mais elle a également indiqué qu’une lecture plus positive du budget était possible si l’on considère que les dotations prévues en 1999 pour le FNADT et pour la PAT tiennent compte de la faible consommation des crédits constatée lors des exercices précédents, que les moyens du ministère de l’aménagement du territoire ne sont pas les seuls moyens d’intervention dans ce domaine et que 1999 sera une année de transition, au cours de laquelle devraient être adoptés le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, une réforme des fonds structurels et enfin les contrats de plan Etat-régions. Elle a conclu que le budget de 1999 était un budget d’attente, et que les parlementaires seront particulièrement attentifs aux budgets qui suivront l’adoption du nouveau projet de loi d’orientation.

M. Jean-Pierre Blazy a annoncé que la mission d’information mise en place par la commission de la production et des échanges sur la politique aéroportuaire ferait des propositions sur les futurs schémas de services de transport prévus par le projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire.

M. Léonce Deprez a estimé que la non-consommation de crédits avait un caractère regrettable et même choquant. Il a observé que le budget pour 1999 aurait pu être l’occasion de changements salutaires par la mise en œuvre d’une politique plus volontariste et plus efficace puisqu’il précède les deux échéances importantes que sont la signature des nouveaux contrats de plan Etat-régions et la réforme des fonds structurels. Il a souligné qu’il serait très utile de donner véritablement corps à la notion de pays.

M. Patrick Ollier a regretté que ne soit pas recherché un fonctionnement des instruments existants, tout particulièrement de ceux qu’avait prévus la “ loi Pasqua ”. Il a estimé que, si certains crédits n’étaient effectivement pas consommés, c’était à cause de l’absence de projets. Il a considéré qu’une modification de la “ loi Pasqua ” aurait été préférable au dépôt d’un nouveau texte, car cela aurait permis d’éviter de retarder la mise en place des pays. Il a regretté que les crédits du fonds de gestion de l’espace rural (FGER), qui ont connu dans le passé déjà de nombreuses vicissitudes soient consacrés dans l’avenir, et ce, selon la loi d’orientation agricole, au financement des contrats territoriaux d’exploitation. La disparition de ce fonds est choquante, car il finance des opérations que beaucoup souhaitent maintenir. Il eût été utile pour le FGER de mettre en place un compte d’affectation spéciale, comme cela est d’ailleurs prévu pour la TGAP. Abordant les problèmes spécifiques des zones de montagne, il a souhaité être rassuré sur l’existence des commissaires à l’aménagement des massifs et sur la mise en place des schémas interrégionaux de massifs. Il a souhaité savoir si une affectation prioritaire de crédits au bénéfice des zones de revitalisation rurale était envisagée. Il s’est déclaré enfin très inquiet sur la possibilité de nos territoires ruraux de continuer à bénéficier des fonds structurels européens.

M. Patrick Rimbert a insisté sur l’absence, en France, en matière d’aménagement du territoire, d’une logique de projet ; il a estimé que l’administration elle-même témoignait d’une vision souvent très étroite et qu’elle n’avait pas de culture de projets. Il a indiqué ensuite qu’un taux d’effort de plus en plus élevé était exigé en matière de lutte contre les pollutions de la part de groupes modestes de la population, qui ne sont pas concernés par les dispositions de lutte contre l’exclusion mais dont les revenus sont trop faibles pour faire face à l’augmentation des coûts des services publics dans les domaine de l’eau et des déchets. Après avoir estimé que la gestion des flux de pollution devait s’accompagner d’actions de restauration de qualité des milieux, il a déploré que l’on finance aujourd’hui une politique d’aménagement du territoire au travers des crédits du fonds national de développement des adductions d’eau (FNDAE). Il a demandé enfin que les moyens de la prime à l’aménagement du territoire (PAT) servent à financer prioritairement les plus petits projets.

M. François Brottes a abordé la question de la présence de services publics en milieu rural. Il a demandé à la ministre si un “ fonds de soutien à La Poste en milieu rural ” trouverait bien place dans les nouveaux contrats de plan Etat-régions. S’agissant des questions d’environnement, il a souligné la nécessité de maintenir des contraintes fortes et par conséquent ne pas rejeter la notion prescripteur-payeur.

M. Jean Besson a donné l’exemple de la commune dont il est le maire, pour illustrer les problèmes d’aménagement du territoire. Les divers services publics y ont disparu successivement, ce qui donne aux personnes concernées un fort sentiment d’injustice. Il a demandé à la ministre de préciser sa définition de l’aménagement du territoire ainsi que des moyens budgétaires pour y parvenir. Il a demandé également quel avenir était réservé aux schémas départementaux d’organisation et d’amélioration des services publics et regretté que de nombreuses dispositions de la “ loi Pasqua ” ne soient pas appliquées.

En réponse aux intervenants, la ministre a apporté les précisions suivantes :

– le montant des crédits du projet de budget de l’aménagement du territoire pour 1999 est identique à celui du budget 1998, réserve parlementaire exclue et il n’y aurait que des avantages à la reconduction de cette réserve ; ce budget est un budget de reconduction des crédits, mais il est difficile de demander des crédits supplémentaires lorsque ceux-ci ne sont pas consommés et que l’on est en année de transition ;

– s’agissant des crédits de fonctionnement, leur hausse s’explique par l’abandon du schéma programmé de réduction des emplois arrêté par le ministère de finances. Alors que les effectifs du personnel étaient de 120 en 1994, ils ont constamment diminué ces dernières années mais resteront stables en 1999 aussi bien à la DATAR (113 personnes) que dans les bureaux à l’étranger. Un renforcement de ces effectifs devra être recherché l’année prochaine ;

– en ce qui concerne la PAT, l’insuffisante consommation des crédits est très regrettable. Au 30 septembre 1998, elle n’était que de 27,3 % en autorisations de programme et 47 % en crédits de paiement, ce qui conduit à des reports importants d’une année sur l’autre. Cette situation impose d’améliorer les conditions de gestion de la PAT et de réviser ses conditions d’utilisation, notamment de l’ouvrir plus fortement au secteur tertiaire, et de permettre son obtention dans le cadre de projets entraînant un nombre de créations d’emplois moindre qu’aujourd’hui. La PAT devrait encourager des projets de territoires conçus en “ intercollectivité ” ;

– en ce qui concerne le FNADT, il y a effectivement une tendance au saupoudrage des crédits ; une approche plus interministérielle et faisant plus de place à l’“ intercollectivité ” serait souhaitable ;

– au total, pour l’ensemble des instruments financiers de l’aménagement du territoire, il est difficile d’avoir une approche qualitative de leur impact effectif sur le territoire. Il y a une absence de moyens permettant de gérer au jour le jour les crédits délégués au préfet, et notamment de savoir à quel moment ces crédits sont utilisés ; son action visera à affiner la gestion de ces crédits ;

– en ce qui concerne les fonds structurels, dont l’importance est au moins aussi grande que celle de la PAC, il est nécessaire de les défendre fortement au niveau communautaire ;

– s’agissant des contrats de plan Etat-régions (CPER), le taux de délégation aux préfets des crédits était de 66,06 % fin 1997 pour un taux théorique de 66,6 %, mais le taux d’engagement des crédits n’était en moyenne que de 59,78 % ; les crédits programmés pour 1998, dont le taux théorique devrait être de 83,3 %, seront supérieurs à ce taux théorique si l’on exclut le ministère de l’équipement (mais autour de 80 % dans le cas contraire). Il y a une forte demande des présidents de régions pour ne pas subir les pressions de l’Etat tendant à faire cofinancer par les collectivités territoriales des projets qui sont pourtant de la seule responsabilité de l’Etat. Les prochains CPER comprendront un volet régional dont le chef de file sera le président de région qui devra collecter les projets émanant des territoires, et un volet territorial qui permettra une contractualisation entre l’Etat et des territoires porteurs de projets ; une évaluation du CPER devra être effectuée à mi-parcours car il est fort probable qu’un grand nombre de projets ne seront pas prêts au 1^er janvier 2000. Il est impensable qu’il y ait un nouveau report de la date de conclusion des CPER, car il est nécessaire qu’il n’y ait pas de décalage entre les projets nationaux et les projets européens ;

– l’expérimentation des pays a été lancée conformément aux dispositions de la LOADT ; cette loi a permis le lancement d’initiatives de pays déjà largement abouties ; le délai de deux ans nécessaire à la mise en place de projets de pays là où ils n’existaient pas, n’a rien de scandaleux. Il est nécessaire de faire remonter des projets de terrain suffisamment aboutis ; or, à montant de financement égal, il y a une plus grande difficulté à élaborer plusieurs projets de développement rural par rapport à un seul projet d’autoroute ou d’université. Il est nécessaire d’avancer vers une culture de projets et donc d’accompagner leur élaboration en mettant en place des agents de développement local. La nouvelle organisation du territoire fondée sur les pays et les agglomérations nécessitera du temps pour sa mise en place ; il est donc difficile d’évaluer aujourd’hui le coût de cette réforme ;

– le FGER a été utilisé par les agriculteurs pour les agriculteurs ; il est donc souhaitable de créer un fonds de gestion des milieux naturels plus axé sur le développement rural et les milieux naturels ;

– il n’y a pas de remise en cause de l’existence des commissariats à l’aménagement des massifs dont les effectifs restent inchangés mais à un niveau faible et qui ont un domaine d’intervention immense, ce qui limite leurs possibilités d’intervention ; les schémas interrégionaux de massifs ne sont pas menacés ;

– le coût des exonérations fiscales des zones de revitalisation rurale (ZRR) s’élève à 840 millions de francs, alors que leur impact territorial est modeste, ce qui devra conduire à en revoir le dispositif ;

– il est très difficile de mener une politique d’aménagement du territoire alors qu’on demande au secteur public d’être plus concurrentiel et à l’Etat de réduire ses effectifs ; il est possible de remédier à certains problèmes par l’innovation mais il est difficile d’intervenir en aval de la stratégie des grandes entreprises nationales ;

– il convient de réfléchir à une mise en réseaux des villes et à un véritable maillage territorial.

Conformément aux conclusions de M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l’adoption des crédits de l’aménagement du territoire et de l’environnement : I.–  aménagement du territoire pour 1999.

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