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N^° 1116

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n° 1078),

TOME XV
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT
TRANSPORTS MARITIMES et FLUVIAUX

PAR M. ANDRÉ CAPET,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Voir le numéro : 1111 (annexe 27)

NTRODUCTION 5

I.— LE TRANSPORT MARITIME : UNE ACTIVITÉ SOUTENUE QUI DEVRAIT PERMETTRE DE DÉPASSER DES ÉCHÉANCES DÉLICATES 6

A. UNE ÉVOLUTION FAVORABLE DE L’ACTIVITÉ PORTUAIRE 7

1. Des trafics en croissance globale 8

a) Une situation contrastée suivant les ports 8

b) Une évolution du trafic qui profite de la croissance du transport conteneurisé 15

2. Vers une meilleure maîtrise des coûts de passage 16

3. Les ports français dans la chaîne de transports 19

a) Les enjeux de la desserte terrestre des ports maritimes 19

b) Les mesures mises en œuvre en faveur du désenclavement des ports 21

B. RENFORCER LA FILIÈRE MARITIME FRANÇAISE ET SOUTENIR SON INTÉGRATION DANS LE MARCHÉ COMMUNAUTAIRE 23

1. Soutenir la flotte de commerce et l’emploi maritime 25

a) Les aides fiscales à l’activité maritime 25

b) Améliorer et renforcer l’éducation maritime 26

c) Garantir la pérennité de SeaFrance 28

2. Dépasser avec succès les évolutions de l’environnement juridique et fiscal 30

a) Les perspectives économiques et sociales de la suppression des ventes hors taxes sur les ferries 30

b) La publication du livre vert européen sur les ports et les infrastructures maritimes 35

II.— LA MODERNISATION DU RÉSEAU FLUVIAL 36

1. L’aménagement des liaisons à grand gabarit 37

a) Liaison Rhin-Rhône 37

b) Liaison Seine-Nord 38

c) Liaison Seine-Est 38

d) Autres opérations 38

2. La poursuite de l’adaptation de la batellerie 39

3. Le tourisme fluvial, moyen essentiel de diversification de l’utilisation de la voie d’eau 41

EXAMEN EN COMMISSION 45

MESDAMES, MESSIEURS,

Même si la France, pour des motifs tant historiques que culturels, n’assume pas pleinement la vocation maritime qui découlerait naturellement de sa géographie, la croissance, constante depuis quelques années, de l’activité de nos ports permet de regarder désormais avec confiance la reprise d’une activité économique essentielle, qui peut contribuer efficacement au rééquilibrage entre les régions.

Le développement de nos places portuaires, maillons essentiels de la chaîne de transports multimodale et éléments importants de réorientation de la politique des transports, s’inscrit dans une politique d’aménagement du territoire national et représente un facteur déterminant du développement de l’emploi, bien au-delà des seules façades maritimes.

Le transport maritime et l’activité de nos ports devront faire face, en 1999, à deux échéances importantes, qui portent l’une sur la poursuite de la réflexion engagée par la Commission européenne sur les ports et les infrastructures maritimes, l’autre sur la disparition programmée du régime des ventes hors-taxes à bord des navires de passagers.

Face à ces enjeux, la politique du Gouvernement se doit de conforter l’équilibre encore fragile d’une activité qui est, plus que d’autres, soumise aux aléas des reculs des économies extracommunautaires. Le transport maritime sous pavillon français, qui a heureusement échappé à “ l’option zéro ” qui l’a menacé, évolue dans un univers de concurrence mondiale totalement ouverte, caractérisé par certaines surcapacités de l’offre, qui entraînent des répercussions brutales sur les tarifs de fret.

C’est pourquoi le soutien au pavillon français passe par la poursuite de l’aide à la modernisation de la flotte et à l’investissement maritime, ainsi qu’à la compétitivité des armements et au renforcement de la formation d’officiers de la marine marchande, aujourd’hui très recherchés par les armateurs pour encadrer les équipages.

I.— LE TRANSPORT MARITIME : UNE ACTIVITÉ SOUTENUE
QUI DEVRAIT PERMETTRE DE DÉPASSER
DES ÉCHÉANCES DÉLICATES

Les moyens d’engagement (dépenses ordinaires + autorisations de programme) qu’il est proposé d’allouer en 1999 au transport maritime, aux ports et au littoral se répartissent ainsi :

. 624,4 millions de francs sont destinés aux ports maritimes,

. 200 millions de francs à la flotte de commerce,

. 19,5 millions de francs à la protection et à la mise en valeur du littoral.

Les moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement) consacrés aux ports maritimes et au littoral atteindront 619,58 millions de francs, soit une progression de 2,09 % par rapport à l’année en cours.

Les crédits destinés à l’entretien des chenaux d’accès, des avant-ports et des infrastructures de base, indispensables aux fonctions de sécurité de l’accueil et de la réception des navires, seront reconduits, tant pour les ports autonomes que pour les ports d’intérêt national, à leur niveau de 1998, soit respectivement 392,5 millions de francs et 39,4 millions pour la seule métropole. La dotation pour 1998 devrait toutefois être complétée, en loi de finances rectificative, par une dotation de 38,5 millions de francs, allégeant ainsi les crédits d’investissement.

En outre, le maintien en 1999 de la dotation globale de 190,25 millions de francs prévue pour 1998 permettra de poursuivre la réalisation des équipements portuaires inscrits dans les contrats de plan Etat-régions et de rattraper certains retards dans la remise en état d’infrastructures, par trop différée. Cette action est essentielle pour créer les conditions d’une mise en application efficace des nouveaux contrats de plan, qui doivent donner un nouvel élan aux activités portuaires.

En même temps, le projet de budget pour 1999 traduit un effort de l’Etat pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes, composante déterminante de leur compétitivité qui a été au centre des conclusions du comité interministériel de la mer du 1^er avril dernier.

La situation actuelle des ports maritime français est globalement bonne. Les comptes sont, dans l’ensemble, équilibrés, en dépit d’un tassement de l’excédent brut d’exploitation, et les ports se désendettent tout en accroissant leurs capacités d’autofinancement.

Le contexte mondial du transport maritime apparaît cependant extrêmement concurrentiel, ce qui entraîne une baisse des marges et une compression permanente des coûts, ainsi qu’une concentration des armements. Dans ce cadre, la compétitivité de nos ports repose sur la qualité globale de leurs prestations plus que sur leurs tarifs : fiabilité, rapidité, importance économique de leurs hinterlands.

Après une longue période de déficit, le résultat net global des ports avait renoué avec un solde positif de 1988 à 1992, puis était redevenu négatif en 1993 et 1994, tant en raison de la conjoncture économique et des conflits sociaux dans les grands ports de Marseille et du Havre, que de la baisse des trafics de vracs solides rémunérateurs à Rouen.

En 1995, les ports se sont engagés dans une diminution significative de certains de leurs postes de dépenses, afin de réduire le déficit d’exploitation, qui ne représentait plus alors que 4,3 millions de francs.

En 1996, le résultat net global des ports autonomes s’est redressé pour atteindre un solde positif à hauteur de 85,5 millions de francs, grâce à la progression du chiffre d’affaires des ports du Havre et de Nantes Saint-Nazaire. Poursuivant se progression, il a atteint 159,7 millions de francs en 1997, sous l’effet cumulatif de la bonne tenue des trafics pétroliers et de la progression régulière des trafics conteneurisés, en particulier au Havre.

En 1997, les soldes intermédiaires de gestion des ports autonomes maritimes ont évolué favorablement. Alors que le chiffre d’affaires (3,08 milliards de francs) progressait de 1,5 % par rapport à 1996, l’excédent brut d’exploitation (838 millions de francs) augmentait de 2,5 %, la marge brute d’autofinancement (734,6 millions de francs) de 17,3 % et la marge nette (525 millions de francs) de 26,7 %. Cette évolution positive résulte de la progression de certains trafics, mais traduit aussi les efforts de gestion et les effets des politiques de désendettement.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, grâce à la progression du trafic, le chiffre d’affaires du port de Dunkerque a atteint 441 millions de francs, enregistrant ainsi une progression de 3 % par rapport à l’année précédente. Le port poursuit son désendettement et sa situation financière se redresse bien. Mais sa position géographique, qui l’expose à une vive concurrence, le contraint à une politique de réduction tarifaire pour rester compétitif.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, le chiffre d’affaires du port du Havre a atteint 850 millions de francs, en progression de 2 % par rapport à l’année précédente, grâce à l’augmentation du trafic en particulier de conteneurs dont la hausse a été de 17,8 % en 1997. L’amélioration significative de sa situation financière et la politique de désendettement qu’il mène depuis plusieurs années lui permettent d’assumer de nouveaux investissements notamment le projet de Port 2000 et le développement du trafic conteneurisé.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, le chiffre d’affaires du port de Rouen, qui a subi depuis plusieurs années la chute des exportations de céréales s’est redressé pour atteindre 327 millions de francs progressant ainsi de 7 % par rapport à l’année précédente.

La progression du chiffre d’affaires, les mesures de maîtrise des charges mises en oeuvre par l’établissement et la poursuite du désendettement permettent une amélioration de l’ensemble des indicateurs financiers.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, bien que le trafic ait progressé, le chiffre d’affaires du port de Nantes Saint-Nazaire a diminué de près de 2 %, atteignant ainsi 360 millions de francs, en raison de la baisse qui a été nécessaire sur les tarifs appliqués aux trafics pétroliers.

Toutefois, la situation financière du port reste très saine, grâce à la maîtrise des charges et à la poursuite du désendettement.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, malgré la baisse du trafic, le chiffre d’affaires du port de Bordeaux a atteint 182 millions de francs, enregistrant une hausse de 3,3 % grâce à un produit exceptionnel de 37 millions de francs provenant d’un transfert à la communauté urbaine de terrains appartenant au port.

Cette recette exceptionnelle ne peut toutefois pas masquer la dégradation persistante de la situation financière du port liée, largement, à la faiblesse de son hinterland industriel.

EBE : excédent brut d’exploitation

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, le chiffre d’affaires du port de Marseille a atteint 919 millions de francs, restant stable par rapport à l’année précédente, mais la capacité d’autofinancement brute s’est sensiblement redressée de plus de 10 %, passant de 143 millions de francs à 157 millions de francs. Pour 1998, le port prévoit une diminution de ses produits liée à une baisse programmée de ses importations de pétrole brut.

CAHT :chiffre d’affaires hors taxes

MBA : marge brute d’autofinancement

MNA : marge nette d’autofinancement

En 1997, pour l’ensemble des concessions portuaires, on a constaté globalement une augmentation de 9,9 % du chiffre d’affaires hors taxes (1 548 millions de francs, contre 1 408 millions de francs en 1996), et une augmentation de 7,33 % de la marge brute d’autofinancement (480 millions de francs, contre 447 millions de francs en 1996), tandis que le niveau de la dette a continué à décroître (1 025 millions de francs, contre 1 177 millions de francs, en 1996).

Toutefois, ces données globales ne rendent pas compte de la diversité des résultats financiers des concessions. Il faut noter en effet la part très importante du port de Calais dans l’ensemble de ces résultats : malgré la concurrence du tunnel sous la Manche, il a conservé sa position de premier port français transmanche et son chiffre d’affaires représente à lui seul plus du tiers du chiffre d’affaires global des ports d’intérêt national.

Au cours de l’année 1997, le trafic des ports autonomes a globalement progressé de 5 %, atteignant un volume de 245 millions de francs, contre 233,2 millions en 1996. Cette augmentation, en entrée (185,4 millions de francs, soit + 4,8 %) comme en sortie (59,6 millions, soit + 6,4 %) a plusieurs causes. Elle tient au maintien du bon niveau des trafics pétroliers de 1996, à la progression régulière des trafics conteneurisés depuis quelques années et à l’augmentation des entrées de minerais et des sorties de céréales, qui compensent notamment la baisse des trafics rouliers.

Les ports français ont ainsi évolué à l’image des places portuaires d’Europe du Nord, dont les hausses importantes de trafic se sont traduites à la fois par une progression des vracs, mais aussi des marchandises diverses : Rotterdam, avec un volume de 310,1 millions de tonnes, affichait en 1997 une progression de 6,2 % sur un an.

D’autres grands ports ont affiché des indices de croissance supérieurs, comme Hambourg (71,1 millions de tonnes) + 7,8 %, Londres (55,7 millions de tonnes) + 5,8 % et Brème (34 millions de tonnes) + 7,7%.

La reprise des trafics pétroliers, engagée en 1996, s’est poursuivie en 1997. Avec 141,9 millions de tonnes (+ 5,3 %), la bonne tenue de cette activité a profité à la plupart des ports autonomes : Marseille progresse de 4 % sur ces trafics, le Havre de 7,5 %, Nantes Saint-Nazaire de 10,7 % et Rouen de 18,6 %.

Les autres vracs, avec 66,9 millions de tonnes, progressent globalement de 7 %, notamment en raison d’une forte croissance des exportations (19,6 millions de tonnes à la sortie, + 16,3 %).

Les marchandises diverses ne connaissent qu’un simple maintien, avec 36,2 millions de tonnes (+ 0,8 %), tandis que le trafic conteneurisé poursuit une croissance soutenue et atteint 20,4 millions de tonnes, en progression de 12,9 % au total en un an. Le Havre profite le plus de ce progrès, où le trafic croît de 17,8 % à 1,2 million d’EVP (équivalent 20 pieds), tandis qu’à Marseille les 600 000 conteneurs EVPont été dépassés (+ 9,3 %). Ces deux ports représentent à eux seuls plus de 80 % de ce segment. Cette croissance s’inscrit dans la lignée des ports des autres Etats de l’Union européenne : Rotterdam affiche, avec 58,3 millions de tonnes, une progression de 10,1 %, Hambourg, avec 31 millions, 10,4 %.

Le trafic roulier continue à chuter fortement. Il a reculé de 20,5 % en 1997, en raison principalement de la disparition du trafic transmanche à Dunkerque et de la régression de ce trafic au Havre, fortement concurrencé par le renforcement de l’axe Calais-Douvres.

Au cours du premier trimestre de cette année, le trafic global des ports autonomes progresse de 4 % par rapport à la même période de l’année dernière. Les faits marquants sont la poursuite de l’augmentation des trafics de marchandises conteneurisés (+ 9 %, soit 10,69 milliards de tonnes) et des vracs liquides (+ 5 %, soit 78,5 millions de tonnes).

S’agissant des ports d’intérêt national, l’évolution de leur trafic a enregistré une hausse de 23,4 % en 1997 par rapport à 1996, pour atteindre 74,9 millions de tonnes. Ce résultat reflète des situations très contrastées, puisque le trafic du port de Dieppe a reculé de 21 %, tandis que Calais et Bayonne progressent dans le même temps de plus de 40 %.

La complémentarité des activités respectives des ports français s’est bien illustrée en 1997. Les marchandises diverses non conteneurisées, en recul dans les ports autonomes, ont progressé de 32 % en 1997 dans les ports d’intérêt national, dont elles représentent les deux tiers du trafic. Ce résultat a profité surtout à Calais, qui a bénéficié d’un report de trafic du tunnel sous la Manche, partiellement indisponible après son incendie, et à Bayonne avec l’implantation d’une aciérie fin 1995.

La baisse des marges, liée au contexte extrêmement concurrentiel dans lequel se situent les ports, oblige à l’accroissement de la productivité. En même temps, il ne faut pas masquer la pression des chargeurs et des armateurs en faveur d’une hiérarchisation des ports. Face à cette réalité, les politiques publiques doivent s’efforcer de faire coïncider les choix des utilisateurs avec les objectifs de développement équilibré et d’aménagement du territoire.

La réforme de 1992 du régime de travail des dockers a permis une évolution des effectifs et la modernisation de la profession, condition essentielle des gains de productivité.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES DOCKERS EN ACTIVITÉ

(mensualisés et intermittents actifs)

Source : Ministère de l’équipement, des transports et du logement.

Cette adaptation a été conduite en même temps que l’on autorisait, par la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994, les entreprises de manutention à se constituer des droits réels sur le domaine public maritime, ouvrant ainsi la possibilité d’investissements privés sur les ports, notamment les constructions et les installations de caractère immobilier.

Afin de favoriser un rajeunissement des effectifs de dockers, le dernier comité interministériel de la mer, du 1^er avril 1998, a décidé de mettre en œuvre différentes mesures d’âge et d’embauche corrélative. Les dispositifs visent à permettre aux dockers les plus âgés de prendre une préretraite progressive (PRP) et aux dockers présentant une inaptitude aux tâches pénibles de bénéficier du régime de l’invalidité. Ainsi, l’embauche des jeunes sera favorisée.

La possibilité de partir en préretraite progressive est ouverte à tous les ouvriers dockers volontaires nés avant le 1^er février 1948. Ils pourront bénéficier, dans leur cinquante-cinquième année, d’une dispense d’activité jusqu’à l’âge de départ en retraite : ils travaillent à mi-temps durant un an, ce mi-temps pouvant être concentré sur les six premiers mois. A l’issue de cette première année, une dispense d’activité leur sera accordée à titre exceptionnel.

Leurs salaires seront calculés sur la base de l’année immédiate antérieure de travail effectué à temps plein. Au cours de la première année, ils toucheront 80 % du salaire de base, à raison de 50 % payés par leur entreprise de manutention et 30 % par le FNE (Fonds national de l’emploi). Les années suivantes, le FNE assurera toujours les 30 % et les entreprises un complément de 35 %.

Pour les dockers mensualisés, l’application de la préretraite progressive se fait au niveau de chaque entreprise, qui conclut une convention annuelle avec l’Etat (direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle). Pour les dockers intermittents un dispositif identique doit être mis en œuvre ; en l’absence d’un employeur unique, les entreprises de manutention se regroupent auprès de la Caisse de compensation de congés payés des ouvriers dockers du port.

Cette mesure, qui concerne un potentiel d’environ 400 dockers, doit permettre en contrepartie des embauches à hauteur environ de 140, se combinant avec les dispositions résultant du code des ports maritimes, quant à l’obligation d’offre d’emplois mensualisés aux dockers intermittents et aux dockers occasionnels ayant effectué plus de 100 vacations au cours des douze mois précédant l’embauche.

Au-delà, il convient de rechercher une organisation plus efficace d’un travail qui a profondément évolué. A cet égard, l’exemple des négociations engagées dans le port de Dunkerque permet peut-être d’engager une nouvelle étape de la modernisation de l’emploi portuaire.

Dans les grands ports français, l’organisation du travail de chargement et de déchargement des navires se fait traditionnellement par des personnels portuaires responsables du fonctionnement des outillages et par les personnels des entreprises de manutention (dockers).

Dans les grands ports du Nord de l’Europe, une conception intégrée prévaut : une même entité fait fonctionner les outillages (portiques, grues, bandes transporteuses) et les engins de pure manutention (chariots élévateurs, etc.). Cette conception, qui évite des distorsions d’horaires et de conditions de travail entre les personnels, a paru intéressante aux gestionnaires des ports autonomes et à quelques entreprises de manutention.

Aussi, la mise en œuvre d’une opération de ce type est-elle en cours au Port autonome de Dunkerque, sur le Quai à Pondéreux Ouest. Cette opération a nécessité de longues tractations entre le Port autonome et la SOMABAMI, société de manutention et une étude approfondie des différents aspects juridiques, sociaux, financiers et fiscaux avant que les personnels concernés ne soient consultés et acceptent les nouvelles conditions d’exercice de leur activité. Le principe est celui de la constitution d’une société ayant pour actionnaires le Port autonome et la SOMABAMI, employant des personnels de manutention et des personnels d’outillage du Port autonome qui seraient donc transférés, avec un droit à retour au Port autonome en cas de difficulté et dans le cadre des conventions collectives.

La participation du Port autonome à la création d’une société est, bien entendu, subordonnée à une autorisation formelle consentie par les autorités de tutelle en application du décret n° 53-707 du 9 août 1953.

Afin d’aider à la réussite de cette opération, il est envisagé que les outillages transférés à la société puissent continuer à être exonérés de la taxe professionnelle et que cette société puisse investir dans de nouveaux équipements de superstructure, en lieu et place du port, ce qui nécessite également que ces futurs équipements ne soient pas assujettis à la taxe professionnelle.

De telles évolutions qui visent à offrir un service portuaire plus rapide, plus cohérent, moins coûteux, de meilleure qualité et, par conséquent, plus compétitif, sont sources de développement et de fidélisation des trafics dans les ports français. Elles doivent donc être vivement encouragées, mais dans le cadre d’approches pragmatiques, au cas par cas, pour des raisons spécifiques, à forte intensité et particulièrement exposés à la concurrence internationale et au terme de concertations approfondies avec l’ensemble des acteurs concernés, notamment avec les personnels.

De telles initiatives, pour contribuer à la reconquête de trafics, doivent être associées à une meilleure intégration de nos ports dans le maillage des réseaux de transports terrestres.

Le Comité interministériel de la mer (CIM), réuni le 1^er avril 1998, sous la présidence du Premier ministre, a arrêté un ensemble de mesures destinées à créer les conditions d’un environnement économique favorable au renforcement de la compétitivité de nos ports. L’une des mesures du CIM concerne l’amélioration de la chaîne de transport terrestre de fret à destination ou en provenance des ports maritimes français. Les ports maritimes français sont, par ailleurs, largement pris en compte dans les réflexions au titre du projet de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, adopté au Conseil des ministres le 29 juillet 1998, ainsi que dans la nouvelle approche multimodale reposant sur la mise en place de schémas de services.

Dans le cadre d’un transport le plus souvent de bout en bout, les ports maritimes réalisent le transfert des marchandises entre le transport maritime et les différents moyens de transport terrestre, cette dernière expression devant être prise dans son sens le plus large et désignant aussi bien les voies navigables, que le rail et la route.

Les ports constituent le maillon essentiel d’une chaîne de transport multimodale vers lequel doivent converger les divers mode de transport terrestre. Parmi les facteurs de la compétitivité des ports, la qualité de la desserte terrestre est déterminante. C’est, en effet, sur le transport terrestre que peuvent être réalisés aujourd’hui d’importants gains de productivité, en termes de temps et de respect des délais, mais aussi de coûts.

Dans le cas par exemple de l’acheminement de conteneurs, le coût de l’acheminement terrestre d’un conteneur peut, sur des distances de cinq cents kilomètres, représenter cinq à six fois celui de son passage portuaire.

Pour certains types de trafic, en particulier pour les trafics intercontinentaux de conteneurs, les grandes lignes maritimes sont désormais contraintes de faire escale dans un nombre limité de ports. La réduction du nombre d’escales et leur massification impliquent une extension des régions européennes desservies à partir du port, extension favorisée par l’intégration progressive de l’économie européenne. Elles impliquent également le recours accentué aux modes de transport privilégiés pour les grandes quantités et les grandes distances que sont notamment le cabotage maritime, les transports fluviaux et ferroviaires. Or, l’essentiel, environ 85 %, des pré et post-acheminements des ports français se fait par la route.

En effet, la desserte ferroviaire des ports français reste insuffisamment développée par rapport aux pays voisins, notamment la Belgique et les Pays-Bas, où il existe une réelle synergie entre modes. Dans la concurrence exacerbée qu’ils se livrent entre-eux, tous les ports européens consacrent un effort considérable à l’extension de leur hinterland ferroviaire. Leur stratégie repose sur trois axes :

– l’amélioration de l’interface portuaire, afin de transformer les terminaux portuaires en véritables terminaux multimodaux dotés de connexions ferroviaires performantes,

– le développement des infrastructures ferroviaires et la qualité du service offert au passage du fret sur le réseau ferroviaire,

– la multiplication de services directs et réguliers reliant les ports aux principales destinations européennes.

La question de la stratégie et des actions concrètes de la SNCF et de Réseau ferré de France (RFF) à court et moyen termes est vitale pour l’avenir des ports français. En effet, si les pré et post-acheminements ferroviaires des ports français représentent un bon tiers du fret ferroviaire international sur notre territoire, ils offrent un potentiel de croissance de plusieurs milliards de tonnes kilomètres. C’est pourquoi, il importe que la SNCF et RFF soient des acteurs à part entière du développement du transit des marchandises dans les ports français.

De même, les efforts pour promouvoir les plates-formes portuaires en tant que plates-formes de transport combiné doivent être intensifiés. Il convient que ces dernières puissent bénéficier des mêmes conditions favorables que le transport combiné rail-route. Les ports maritimes français subissent un important retard par rapport aux ports de Rotterdam et d’Anvers dans l’utilisation de la voie fluviale pour le pré et post-acheminement de marchandises (en moyenne, moins de 5 % des pré et post-acheminements des ports français contre, par exemple, 35 % à Rotterdam). Cet écart s’explique essentiellement par le potentiel moindre offert par le réseau français par rapport aux réseaux du Nord de l’Europe, ainsi que par la tradition en matière de pratique du transport fluvial des ports du Benelux.

·  Les infrastructures routières

Le développement du réseau autoroutier français depuis les années 60 et jusqu’à une période relativement récente a eu pour but de faciliter les grands courants d’échanges européens, essentiellement orientés Nord-Sud (axe Paris-Lyon-Marseille) ou radiaux autour de Paris. Cet enjeu, le plus important au plan de la politique nationale des transports, n’a pas toujours coïncidé avec les besoins spécifiques des ports français : ainsi, ceux de la façade atlantique ont parfois tardé à bénéficier d’une desserte terrestre de qualité, par insuffisance de flux générés par les régions alentour et l’hinterland de ces ports.

Pour autant, plusieurs importantes dessertes terrestres autoroutières ont été réalisées : les ports de Rouen, et dans une moindre mesure du Havre, ont été reliés à l’agglomération parisienne, celui de Marseille à la vallée du Rhône et au-delà avec l’A7.

Le schéma directeur routier national du 1^er avril 1992, qui constitue le cadre de développement à long terme du réseau autoroutier français, a marqué un infléchissement sensible prenant en compte la desserte terrestre des ports français. On peut citer à cet égard :

– la réalisation d’un certain nombre de dessertes transversales Ouest-Est, permettant de relier des ports situés sur la façade atlantique à leur arrière-pays et élargir ainsi leur hinterland ;

– un grand axe assurant une continuité autoroutière de Dunkerque à Bayonne, à proximité du littoral ;

– les grands contournements autoroutiers de Paris, au nord (A29) et au sud (A28), au bénéfice notamment des ports du Havre et de Rouen, pour contourner l’obstacle de la région parisienne.

·  L’amélioration de la desserte ferroviaire et la mise en place de corridors de fret

La création de l’établissement public Réseau ferré de France, distinguant ainsi les rôles relatifs à l’infrastructure de ceux relatifs à l’exploitation, induit un cadre nouveau qui modifie les comportements des acteurs du transport ferroviaire.

Une politique volontariste de RFF et de la SNCF dans sa nouvelle forme est attendue en faveur du développement du fret ferroviaire et, en particulier, de la desserte des ports français. Ces derniers constituent un marché privilégié, générateur de trafics fret importants sur lesquels la demande de transport ferroviaire est importante, en particulier sur les longues distances. Les actions communes passeront par un nécessaire partage des risques et des responsabilités entre tous les intervenants, ferroviaires, portuaires et logistiques, publics et privés, transporteurs et clients, chacun devant en prendre sa part.

Les réflexions de l’Union européenne sur l’amélioration du transport ferroviaire de fret ont abouti à l’émergence du concept de “ corridor de fret ferroviaire ” (freeway). Dans ces corridors, certains sillons bénéficient de priorités de circulation pour les trains de fret et la ligne est aménagée pour permettre des vitesses commerciales élevées. La France, pour sa part, a développé la notion de “ freightways ” qui constituent des corridors, en application de la directive 91/440.

Les corridors de fret ferroviaires sont un enjeu vital pour les grands ports français. L’ensemble des opérateurs de transport, et en particulier les armements maritimes, sont engagés dans une massification des flux de marchandises, leur objectif étant de réduire le coût du transport par conteneur transporté grâce aux économies d’échelle. Les ports qui n’arriveront pas à se doter de services liés à la création du réseau européen sont condamnés à devenir des ports secondaires dans l’acheminement des conteneurs. La création des corridors de fret ferroviaire peut être rapprochée de la réalisation des oléoducs pour les trafics pétroliers.

Les premiers corridors concernent l’axe Nord-Sud et la desserte des ports du Benelux : corridor reliant Rotterdam à Giai Tauro, corridor reliant Hambourg/Bremaerhaven à Brindisi, corridor reliant Rotterdam à Vienne et enfin le corridor reliant Muizen (“ hub ” des ports d’Anvers, Zeebrugge et Rotterdam) à Lyon/Sibelin/Vénissieux, mis en service le 12 janvier 1998, puis étendu sur l’Italie et Barcelone. Ces prolongements ont été annoncés en février dernier et sont effectifs depuis le 24 mai 1998.

Il est important, en accompagnement du projet Port 2000, de développer un corridor Ouest-Est reliant Le Havre à l’Allemagne et aux pays de l’Est.

Suite à l’accord signé en février 1998 avec le gouvernement britannique sur la prolongation de la concession du tunnel sous la Manche, la mise en place d’un corridor ferroviaire international passant par le tunnel a été décidée. Les premiers sillons nécessaires ont été prévus entre le tunnel et Strasbourg via Metz. Il est indispensable que les ports de Dunkerque et du Havre soient effectivement raccordés à ce corridor, et que la partie française de ce corridor soit prolongée par les parties britannique, allemande, autrichienne et hongroise de manière à permettre le fonctionnement dans les meilleurs délais de ce corridor international reliant l’Europe de l’Ouest à l’Europe centrale.

·  Les voies navigables

Comparé aux pays voisins, le transport fluvial n’occupe pas en France une place aussi importante dans les transports d’acheminement portuaire.

Néanmoins, des évolutions encourageantes sont à noter et les efforts de développement du trafic de conteneurs entrepris dans le cadre de la politique intermodale ont donné des résultats notables : citons, par exemple, les liaisons Le Havre-Paris en partenariat avec la plate-forme de Paris-Gennevilliers, Lille-Dunkerque et Marseille-Lyon, en partenariat avec le port fluvial Edouard Herriot. Il existe là un potentiel à développer pour la recherche d’une meilleure synergie entre le transport fluvial et le transport maritime.

La flotte française de commerce, qui avait connu une forte décroissance à partir des années 1970 au point que l’on pourrait craindre sa disparition (“ l’option zéro ”), s’est stabilisée au cours des années récentes autour de 210 navires. Lors du Comité interministériel de la mer du 1^er avril dernier, le Gouvernement a arrêté une série de mesures, témoignant de sa détermination à poursuivre le redressement de la situation de la marine marchande.

En même temps, il convient de préparer l’ensemble de la filière, marine marchande et ports, utilisateurs et transporteurs, à traverser avec succès deux échéances aux conséquences lourdes : la mise en place éventuelle d’un cadre communautaire en matière de tarification et de financement des services portuaires, et la disparition, annoncée pour le 1^er juillet prochain, des ventes hors taxes à bord des navires.

FLOTTE DE COMMERCE SOUS PAVILLON FRANÇAIS

(nombre de navires)

Le projet de budget pour 1999 comporte pour ce secteur des évolutions notables dictées, en particulier par la réglementation européenne qui nous oblige à modifier les modalités d’aide à la flotte. Le soutien au secteur de la flotte de commerce prendra dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de la remise des charges fiscales et sociales applicables aux équipages. Il faut toutefois relever que, si l’Europe applique l’accord OCDE qui interdit toute subvention à la construction à partir de 2001, les Etats-Unis n’ont pas encore ratifié cet engagement.

Dans le respect de ces orientations communautaires, le projet de budget pour 1999 intègre un dispositif de remboursement des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sous pavillon français. Cette mesure sera ouverte aux entreprises directement confrontées à la concurrence internationale.

Compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, d’autres armements deviendront éligibles à cette aide au cours des années ultérieures, comme par exemple la SNCM. Les crédits consacrés pour la première année en loi de finances pour 1999 s’élèvent à 81 millions de francs. Le Gouvernement s’est engagé à les abonder à hauteur d’un total de 123 millions de francs en loi de finances rectificative. Par ailleurs, il a été décidé de reconduire en 1999 et pour les deux années suivantes le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

Votre rapporteur considère que si ces aides doivent être effectivement réservées au soutien du pavillon national, ce qui implique un contrôle a priori des dossiers, il convient également que les remboursements soient effectués dans les meilleurs délais afin de préserver leur efficacité.

Outre des remboursements, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a permis la création d’un nouveau dispositif fiscal favorisant notamment l’investissement maritime, s’agissant aussi bien des navires de charge que des navires à passagers. Ces nouvelles dispositions remplacent le dispositif d’incitation à l’investissement quirataire, instauré par la loi du 5 juillet 1996. Elles comportent notamment un amortissement exceptionnel des navires qui seront détenus par des groupements d’intérêt économique, ainsi que la rétrocession à l’utilisateur du navire des deux tiers de l’avantage fiscal. Enfin, la revente du navire par le GIE à l’utilisateur lorsque les deux tiers de la durée normale d’utilisation du bien sont écoulés, fait l’objet d’une exonération de la taxation sur les plus-values de cession.

Ce nouveau dispositif doit aussi permettre au secteur maritime de bénéficier d’une fiscalité attractive fondée sur l’amortissement rapide des capitaux investis dans les biens d’équipement et doit contribuer à ce que l’épargne se mobilise pour le renouvellement de la flotte sous pavillon français.

En effet, les avantages qu’il procure, tant à l’investisseur qu’à l’armateur, devraient permettre d’encourager le secteur maritime à maintenir et à développer le nombre de navires qui battent pavillon français ainsi que les emplois correspondants. Les textes d’application étant en cours d’élaboration, il convient d’attendre la pleine mise en œuvre du nouveau dispositif pour en mesurer l’impact auprès des investisseurs et des armateurs.

Il serait cependant souhaitable, afin qu’il n’y ait pas de “ vide ” entre les deux dispositifs, que les investisseurs éventuels puissent disposer, dès maintenant, d’indications précises sur les conditions qui leur seront requises pour pouvoir bénéficier d’agréments dans le cadre du nouveau régime d’incitation.

La bonne tenue de l’activité de la flotte de commerce entraîne une exigence accrue de personnels, notamment d’officiers. Même si ce phénomène est souvent cyclique, le marché de l’emploi des officiers de la flotte de commerce est aujourd’hui tendu. Il est donc indispensable de renforcer, non seulement le nombre d’élèves formés, mais aussi la qualité de l’enseignement, compte tenu de la modernisation des techniques mises en œuvre à bord des navires.

Les crédits prévus en 1999 pour les écoles nationales de la marine marchande (ENMM) traduisent ces objectifs, avec une augmentation de près de 13 % pour le fonctionnement et pour l’investissement, de 14,29 % en autorisations de programme et de 8,2 % en crédits de paiement.

Les ENMM sont au nombre de quatre : Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille. Ce sont des établissements publics nationaux administratifs dotés de l’autonomie financière et de la personnalité morale. Elles ont accueilli à la rentrée 1997, 796 élèves en formation initiale et en formation continue qu’elles forment au métier d’officier des navires de commerce ou de pêche. Elles devaient accueillir à la rentrée 1998, 871 élèves.

233 agents sont en poste dans les ENMM, représentant une masse salariale de plus de 45 millions de francs. Il s’agit de personnels enseignants (professeurs de l’enseignement maritime, professeurs techniques de l’enseignement maritime et enseignants détachés de l’éducation nationale) et de personnel de structure appartenant à des statuts divers.

La participation de l’Etat aux dépenses de fonctionnement des écoles nationales de la marine marchande a été de 5,6 millions de francs en 1996 et en 1997, et de 7 millions de francs en 1998. Elle sera de 8 millions de francs au titre du projet de loi de finances pour 1999. Cette dotation a dû être augmentée car elle ne couvrait que le tiers du budget de fonctionnement de ces écoles. L’effort important de maîtrise des dépenses de ces écoles ne sera pas abandonné, pas plus que le développement de leurs ressources propres par les actions de formation organisées au profit des secteurs maritime, paramaritime et industriel de leur environnement géographique.

La dotation en crédits d’investissement affectée aux ENMM s’élève à :

(en millions de francs)

Source : ministère de l’équipement, des transports et du logement.

Elle permettra de poursuivre, d’une part, les travaux de rénovation et de mise aux normes de sécurité des bâtiments et, d’autre part, de compléter les équipements pédagogiques mis en place au cours des années précédentes, l’amélioration des équipements étant rendue nécessaire par l’évolution des formations et par l’entrée en vigueur du système mondial de détresse et de sécurité en mer (SMDSM) qui impose la délivrance de nouveaux certificats.

Par ailleurs, la subvention de l’Etat à l’AGEMA, qui assure la rémunération des personnels des écoles maritimes et aquacoles, lesquelles accueillent des élèves qui se préparent aux CAP, BEP ou Baccalauréat professionnel dans les domaines de la pêche, du commerce et des cultures marines, s’élèvera en 1999 à 79 millions de francs, en progression constante depuis 1998, afin de faire face à l’augmentation des effectifs. Rappelons que ces écoles, au nombre de 12 en France, relèvent des régions pour l’attribution de leurs subventions de fonctionnement.

L’Etat finance également dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, le premier équipement pédagogique de ces établissements. La dotation en crédits d’investissement affectée à la réalisation de ces contrats de plan a évolué comme suit :

(en millions de francs)

La France est très attachée au maintien de l’armement sous pavillon français sur le secteur transmanche dans lequel SeaFrance joue une part prépondérante. Société anonyme au capital de 57,7 millions de francs, sous-filiale à 85,7% de la SNCF, SeaFrance est la seule compagnie maritime française sur le Pas-de-Calais. Depuis la rupture du pool Sealink fin 1995, elle est implantée en propre en Grande-Bretagne qui constitue son marché principal.

Après un exercice 1996 marqué par le démarrage de SeaFrance et rendu difficile par une guerre des prix, l’exercice 1997 s’est déroulé dans un contexte plus favorable. La flotte est désormais bien adaptée à la demande. La concurrence maritime est revenue à une position plus raisonnable qui a permis une stabilisation des prix. De plus, les effets de l’accident du lien fixe ont eu un impact positif sur les comptes de l’entreprise. Le taux de la livre a été sensiblement supérieur à celui de l’an passé, sachant qu’une amélioration de 10 centimes de la livre a un effet positif de 5 millions de francs sur les comptes de la société en année pleine. Enfin, des gains de productivité significatifs réalisés par le personnel dans le cadre d’accords signés en 1996 ont donné leur plein effet.

L’année 1997 a connu un chiffre d’affaires de 1 200 millions de francs en augmentation de plus de 80 % par rapport à 1996, avec un résultat d’exploitation encore négatif (– 27 millions de francs), mais un résultat final proche de l’équilibre. Ce redressement doit permettre d’envisager un retour à l’équilibre d’exploitation en 1998.

Pour l’heure, deux questions apparaissent de nature à contrarier l’évolution positive de l’entreprise. La première concerne la fusion de P & O avec Stena qui est désormais effective depuis le 10 mars 1998. Elle a été autorisée par les autorités communautaires pour trois ans. SeaFrance a mis à profit les délais de mise en œuvre de cette fusion pour s’y préparer et mettre ses quatre ferries à niveau. Le Gouvernement veille à ce qu’une concurrence loyale se maintienne sur ce secteur maritime, s’agissant aussi bien de la concurrence entre modes que de celle entre compagnies maritimes. Il soutient les efforts de SeaFrance, entreprise filiale de la SNCF, et à travers elle du pavillon français, garantissant ainsi le maintien de l’emploi de marins français sur le Transmanche.

Par ailleurs, la croissance, plus rapide que pour les autres types de transport, des passages de poids lourds, conduit à examiner avec attention la possibilité pour SeaFrance d’affréter un cinquième navire, plus spécialement consacré à ce type de trafic. Il s’agirait là d’un moyen de développement de l’activité des armements français et notamment de SeaFrance, qui a déjà, avec ses navires actuels, su mieux répondre que les autres opérateurs à cette évolution, ainsi que le démontre le graphique suivant.

Eurotunnel

Maritime non français

Maritime français

Évolution du nombre de camions transitant par la Manche
(maritime et tunnel)

La seconde question concerne la problématique des ventes hors taxes, dont l’aspect global sera étudié ci-après. D’après la réglementation européenne, le système de ventes hors taxes sur les relations intra-européennes doit être aboli le 30 juin 1999. Sachant que ces ventes représentent désormais près de 50 % du chiffre d’affaires de SeaFrance (648 millions de francs en 1997), leur suppression risque de mettre immédiatement en péril l’existence de l’entreprise. En effet, il apparaît que, d’une part, le trafic des excursionnistes (visiteurs britanniques faisant l’aller-retour dans la journée), qui représentent 60 % du nombre de passagers sur Calais-Douvres, pourrait disparaître dans sa quasi-totalité, d’autre part, les tarifs de transport pour le tarif non-excursionniste devraient être remontés dans des proportions telles qu’ils deviendraient dissuasifs pour une partie de la clientèle. De ce fait, la majorité des ferries de la Manche pourrait disparaître à brève échéance.

D’une manière générale, la situation des entreprises françaises opérant sur le transmanche constitue un ensemble qui doit retenir l’attention des pouvoirs publics, car elle conditionne la présence du pavillon français sur une des principales dessertes mondiales de passagers. Le dossier des ventes hors taxes mais aussi celui du renouvellement du matériel naval ou de l’avenir des actionnariats actuels devraient donc être traités de manière concordante.

Le contexte juridique et fiscal de la suppression des ventes hors taxes sur les liaisons intra-communautaires à partir du 1^er juillet 1999

L’autorisation de vendre des produits hors taxes sur les relations intra-communautaires résulte d’un régime de dérogation à la réglementation régissant la mise en place du marché unique au 1^er janvier 1993. Le Conseil et la Commission européenne ont décidé, en 1991 et 1992, de prolonger cette dérogation jusqu’au 30 juin 1999, sur la base d’une possibilité d’exonération de TVA et de droits d’accises prévue par l’article 28 duodecies de la directive du Conseil n° 77/388 du 17 mai 1977. A cet effet, deux directives du Conseil ont été adoptées (n° 91/680 du 16 décembre 1991 et n° 92/12 du 25 février 1992) ; la transposition de ces deux directives a été effectuée par la loi n°92/677 du 17 juillet 1992, reprenant notamment les dispositions de l’article 28 précité.

Au 1^er juillet 1999, sauf acte positif de prolongation ou de consolidation juridique du système, il ne sera plus possible d’effectuer de ventes hors taxes sur les relations intra-communautaires. Juridiquement, seule la Commission peut prendre l’initiative de proposer au Conseil de revenir sur la décision de suppression.

Le Conseil des ministres européens des transports de mars 1998 a demandé au Conseil des ministres de l’économie et des finances, compétent en la matière, de prendre en compte le soutien apporté par une majorité d’Etats membres (France, Allemagne, Suède, Belgique, Finlande, Portugal, Espagne et Royaume-Uni) à la proposition faite par l’Irlande au cours du conseil transport du 17 mars 1998 de réaliser une étude sur l’impact au niveau européen des conséquences économiques et sociales de la suppression des ventes hors taxes. Le conseil “ Ecofin ” a rejeté cette demande lors de sa session du 19 mai 1998.

La Commission européenne présente depuis l’origine la suppression du régime des ventes hors taxes sur les liaisons intra-communautaires comme un élément de mise en œuvre du marché unique. Cet argument avait emporté la décision en 1991.

Or, il convient de noter que l’harmonisation fiscale concernant les taux de TVA et d’accises n’est pas achevée en 1998, ceux-ci évoluant dans une fourchette allant de 1 à 10, et que l’on conçoit de forts doutes quant à son achèvement au 1^er juillet 1999. Le système de détaxe est donc aujourd’hui, paradoxalement, un élément d’unification du marché européen puisqu’il annule un différentiel de taxation. Cet élément semble particulièrement important dans le cas du transport maritime, qui est, par définition, une activité itinérante. A ce jour, les critères qui serviront à fixer le régime fiscal à bord des navires ne sont pas connus.

Les opérateurs maritimes présents sur le marché du transmanche sont tous dépendants des ventes hors taxes, certains dans des proportions considérables.

Les principales compagnies maritimes concernées sont Seafrance et Britanny Ferries (BAI).

Ainsi qu’il a été indiqué, Seafrance réalise 323 millions de francs de chiffre d’affaires pour le transport de passagers et 648,5 millions de francs avec les ventes à bord hors taxes sur un chiffre d’affaires total de 1 189 millions de francs. La suppression des ventes hors taxes représenterait pour Seafrance une perte de 350 millions de francs par an. BAI réalise environ 340 millions de francs de ventes hors taxes sur un chiffre d’affaires d’environ 1,7 million de francs.

Or l’évaluation des pertes potentielles est supérieure aux gains pouvant résulter de la création d’autres activités commerciales à bord. Les conséquences à craindre seraient des augmentations du tarif des billets et dans de nombreux cas, notamment pour les lignes britanniques du Havre, la disparition des liaisons. En outre, les entreprises de ferries risquent d’être confrontées à l’obligation communautaire de dresser des listes de passagers, ce qui paraît difficilement envisageable dans des conditions normales de fonctionnement. Ainsi, l’accumulation des deux mesures constitue un cas assez exclusif de fragilisation d’un secteur par le brutal bouleversement de la réglementation.

Par ailleurs, les ventes hors taxes contribuent au financement du matériel naval. L’investissement en moyens navals est très lourd, spécialement dans le secteur des ferries et des navires à passagers où existent de nombreuses contraintes en matière de sécurité et ne pourrait être supporté par les recettes de la seule activité du transport, dans un contexte concurrentiel défavorable aux entreprises françaises.

Les pertes de recettes dues à la fin du régime des ventes hors taxes ne pourront être totalement compensées par la hausse des prix du transport : pour les passagers, la demande est fortement dépendante du niveau des prix des traversées et une hausse des prix entraînera une baisse des volumes de trafic et des dépenses à bord. De plus, la concurrence avec Eurotunnel limitera les mouvements sur les prix pour les passagers et le fret, sauf concertation interdite aux termes du droit communautaire.

En tout état de cause, certaines routes maritimes pourraient être abandonnées. Sur les dessertes de la Manche Est et du détroit, les liaisons les plus vulnérables sont celles de Boulogne, Dunkerque où le service des passagers n’est assuré que de manière sporadique, Dieppe et le Havre. Sur la Manche Ouest, Roscoff, berceau historique de BAI, serait sans doute menacé.

Pour les activités commerciales des places portuaires, les menaces sont très sérieuses, car, dans l’hypothèse où la dérogation ne serait pas reconduite, les compagnies maritimes seraient fatalement acculées à réviser la hausse des prix des traversées et, donc, le nombre de passagers et, par voie de conséquence, le nombre de clients des commerces à terre diminuerait.

Le port de Calais court le risque de perdre une partie importante de son considérable contingent de “ voyageurs excursionnistes ” (plus de 5 millions de personnes en 1997), dont le “ shopping ” est une motivation. Les recettes de cette activité sont estimées par la Chambre de commerce et d’industrie de Calais à plus de 15 % du commerce de sa zone de chalandise (80 % dans le centre ville de Calais). Les retombées sur le chiffre d’affaires général à Calais et dans sa région des touristes britanniques sont estimées à 2 milliards de francs. Le port du Havre risque de perdre des recettes portuaires et des lignes.

La suppression des ventes hors taxes aura un effet négatif sur l’emploi. Les opérateurs de ferries européens pourraient perdre 20 000 emplois directs (marins et sédentaires). En France et pour ces opérateurs, l’hypothèse la plus pessimiste conduirait à la fragilisation d’environ 3 000 emplois directs, soit plus de la moitié des emplois de la filière passagers.

Les ventes hors taxes ont financé la banalisation des traversées transmanche pour les catégories de population qui ne voyageaient pas auparavant. Les ventes hors taxes, pour le transport maritime, ne bénéficient pas qu’à une tranche étroite de la population mais contribuent à démocratiser les voyages et entraînent des recettes induites importantes pour le tourisme local d’excursion. Les ventes hors taxes ne sont constituées que minoritairement de tabacs et d’alcools. Sur un total de chiffre d’affaires global de 5,4 milliards d’écus en 1995, tabacs et alcools n’ont représenté que 2,4 milliards. Elles sont par contre très liées aux produits de luxe français (parfums, accessoires de mode ...) et constituent ainsi une vitrine internationale de nos entreprises.

  Les mesures d’accompagnement envisagées sur le plan français

Le Premier ministre avait chargé votre rapporteur d’une mission afin d’étudier les conséquences économiques et sociales de la suppression des ventes hors taxes. Cette étude lui a été remise le 23 juillet 1998. En tout état de cause, pour parer aux conséquences économiques et sociales d’une suppression brutale des ventes hors taxes, le rapport au Premier ministre préconise “ une démarche progressive et harmonisée ” au niveau européen conciliant principes et réalités économiques.

Pour éviter un drame économique, social, financier et politique, il suggère un lissage fiscal dans le temps. C’est ainsi que la TVA s’appliquerait intégralement aux produits vendus hors taxes au sein de l’Union européenne, dès le 1^er juillet 1999, comme le prévoit la directive n° 91-680 du 16 décembre 1991. En revanche, les droits d’accises frappant les alcools et les tabacs ne seraient appliqués que progressivement, et sur six ans. Pendant une première période de trois ans, les droits d’accises appliqués aux produits concernés croîtraient d’un tiers tous les ans pour retrouver en 2002 le montant minimal actuellement appliqué dans l’Union européenne. Puis une nouvelle période de trois ans permettrait soit, d’atteindre un niveau européen harmonisé, soit de retrouver les montants des accises nationales actuelles. Cette transition devraient être suffisante pour permettre aux compagnies de ferries de s’adapter.

A cet égard, il convient de remarquer que la Commission européenne a déjà fait connaître son hostilité à toute mesure retardant encore la constitution d’un marché unique. Compte tenu de cette hostilité, une initiative politique forte sera nécessaire. Il est clair cependant qu’une décision, au moins de principe, devrait être prise d’ici la fin de l’année civile, l’attente et l’instabilité de la situation actuelle étant défavorables à l’activité.

La Commission européenne propose comme mesure d’accompagnement le recours aux fonds structurels.

Par ailleurs, des réflexions sont menées actuellement entre les services fiscaux de la Commission européenne et les services fiscaux des États membres, laissant supposer qu’un accord de nature technique pourrait être trouvé.

D’autres réflexions sur un accord fiscal franco-brittanique qui réglerait la question relative aux écarts actuels de taux de taxation sont en cours mais le problème économique posé aux armateurs par le passage d’une situation de non-taxation à une situation de taxation reste entier à ce stade.

Le point sur lequel un accord semble exister entre les services français et européens concerne le régime applicable dans les eaux internationales : les ventes pour consommation à bord seraient exonérées ; en revanche, les produits vendus dans les eaux internationales mais débarqués seraient taxés selon les règles en vigueur si la vente s’effectue lors d’une liaison intra-communautaire, le passage dans les eaux internationales étant neutralisé.

A ce jour, le Gouvernement, sur la base du rapport présenté au Premier ministre poursuit ses réflexions sur les mesures d’accompagnement.

Les ports constituent un sujet d’études approfondies pour la Commission et le premier semestre de l’année 1998 a été marqué par la publication d’un livre vert sur les ports et les infrastructures maritimes, rédigé par les services de la Commission après consultation d’un groupe de dix experts indépendants constitué par M. Neil Kinnock, membre de la Commission européenne, et présenté par la Commission le 10 décembre 1997.

Ce livre vert a fait l’objet d’un débat approfondi parmi les professionnels portuaires européens et les Etats-membres au cours du premier trimestre 1998. Le Gouvernement français a, pour sa part, et en ayant consulté les professionnels de la filière portuaire, fait connaître sa position par un Mémorandum. L’argumentaire de la France, soucieuse de créer des emplois durables et de contribuer à un aménagement équilibré du territoire par le développement de ses ports, repose sur les quatre objectifs stratégiques suivants :

– insérer les ports dans une desserte intermodale européenne. Notre pays a notamment insisté sur le fait qu’à la différence de ce qu’indiquent des auteurs du livre vert, les ports ne sont pas utilisés exclusivement à des fins commerciales. Ils contribuent à la politique de développement durable et d’aménagement du territoire et contribuent à la réorientation de la politique des transports en faveur de modes plus respectueux de l’environnement ;

– assurer le rôle directeur de l’État dans le domaine des infrastructures et de l’aménagement du territoire ;

– conforter le rôle de l’Europe en tant que facilitateur des normes, des pratiques et des contrôles dans les ports européens ;

– renforcer l’emploi des professions maritimes et portuaires.

Suite à cette vaste consultation européenne, une conférence s’est tenue à Barcelone les 7 et 8 mai 1998 sur les perspectives pour les ports européens, en présence de M. Neil Kinnock, membre de la Commission européenne. Cette conférence préparait l’intervention de la Commission lors du Conseil européen du 17 juin.

Lors de ce Conseil, le Commissaire a insisté sur le fait qu’il ne souhait pas mettre en place une politique portuaire centralisée et que la Commission reconnaissait la diversité des situations existantes. Il a cependant souligné la nécessité d’une concurrence saine et loyale, d’une transparence des comptes et des financements publics, ainsi que d’une ouverture des services portuaires respectueuse des exigences de service public et de sécurité.

En ce qui concerne la réalisation éventuelle d’un cadre communautaire en matière de tarification et de financement, la quasi-totalité des délégations s’est montrée favorable à la réalisation, par la Commission, d’un inventaire des aides et des financements, la France insistant pour que cette étude prenne en compte l’ensemble du sujet, au-delà du strict cadre de l’établissement portuaire et incluant les dispositifs fiscaux et sociaux en vigueur. Quant au cadre de tarification lui-même, à l’instar d’un certain nombre de pays, la France s’est montrée réservée, estimant que l’intervention de la Communauté devait se limiter à remédier aux distorsions de concurrence et à l’élaboration de lignes directrices souples et flexibles, suivant le principe de subsidiarité.

En ce qui concerne la démarche de la Commission sur les services portuaires, la France s’est montrée plus réservée sur les services comme le pilotage et le remorquage, compte tenu des missions de service public et de sécurité qui y sont attachées. La Commission a indiqué qu’elle ferait des propositions de cadres réglementaires “ flexibles ” tenant compte des exigences de service public, dans un délai de 12 à 18 mois.

II.— LA MODERNISATION DU RÉSEAU FLUVIAL

Les crédits budgétaires affectés au secteur des voies navigables seront maintenus en 1999 à leur niveau de l’année 1998. 1,6 million de francs seront consacrés à l’entretien des voies navigables gérées par l’Etat et 20 millions à l’intervention en faveur de la batellerie.

Rappelons que, depuis la loi de finances pour 1995 et la loi du 4 janvier 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, les crédits qui étaient inscrits aux titres V et VI du budget de l’État pour les travaux d’infrastructure du réseau qui reste géré par l’État ou pour la subvention générale aux investissements de l’État à voies navigables de France (VNF) ont été remplacés par la part “ voies navigables ” du fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), qui a notamment pour objet de participer à la réalisation ainsi qu’à la restauration et à la modernisation des voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables.

En 1999, un budget de 450 millions de francs est prévu pour les voies navigables sur le fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN). Ce montant, supérieur à celui de l’exercice 1998, confirme la volonté du Gouvernement de développer le transport fluvial dans une logique intermodale. Depuis la création du FITTVN en 1995, les ressources allouées aux voies navigables ont ainsi doublé.

Pour sa part, l’État sera amené à intervenir sur les voies qu’il continue à gérer notamment sur les canaux de desserte des ports de Dunkerque, du Havre et de Marseille-Fos. Pour les voies gérées par VNF, ces crédits viendront abonder les ressources propres de l’établissement public qui s’établiront environ à 600 millions de francs. Les dépenses porteront en priorité sur les opérations de restauration du réseau. La dotation du FITTVN sera également consacrée à l’achèvement des travaux sur la Saône et le bief de Niffer-Mulhouse réalisés par la Compagnie nationale du Rhône.

Trois liaisons fluviales à grand gabarit figurent au schéma directeur des voies navigables. Pour deux d’entre elles, les liaisons Seine-Nord et Seine-Est, seule la phase des études préalables a pour l’instant été engagée. Pour la troisième, la liaison Rhin-Rhône, le Gouvernement a confirmé l’abandon du projet qui devait en constituer l’achèvement.

La Compagnie nationale du Rhône est chargée, dans le cadre de sa concession, de réaliser les ultimes travaux nécessaires à la mise à grand gabarit de la Saône. Dans ce cadre, les travaux de dragage nécessaires pour permettre la navigation à plein enfoncement des automoteurs rhodaniens au-delà de Châlon-sur-Saône jusqu’à Saint-Symphorien seront achevés en 1998, pour un coût d’environ 30 millions de francs, financés en totalité par l’État.

La mise à grand gabarit de la section située entre Niffer, sur le grand canal d’Alsace et le port de Mulhouse-Ile-Napoléon est aujourd’hui achevée, à l’exception du relèvement d’un pont ferroviaire qui sera effectué en 1998. Le coût de l’opération atteint 500 millions de francs apportés à raison de 80 % sur les dotations du FITTVN et de 20 % par les collectivités locales.

Sur la base des études préliminaires de tracé, une concertation sur le choix d’un fuseau de tracé a été menée sous l’égide du préfet de la région Picardie et s’est conclue en juin 1998 par un rapport de synthèse au ministre de l’équipement, des transports et du logement.

Parallèlement, un certain nombre d’aspects font l’objet d’analyses spécifiques. Il s’agit en particulier de l’évaluation socio-économique du projet et des aménagements connexes sur l’Oise à l’aval de Compiègne et sur le canal Dunkerque-Escaut, ainsi que de l’appréciation de l’impact du futur canal sur les ports normands et Dunkerque.

Ces différentes études sont financées sur les crédits du fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables. L’objectif est de disposer dans les prochains mois de tous les éléments nécessaires dans le cadre de l’élaboration des schémas de services multimodaux qui définiront les orientations nationales et régionales en matière de transports. C’est sur la base de ces orientations que seront préparées les décisions gouvernementales concernant le contenu et le calendrier des prochaines étapes du projet.

Voies navigables de France conduit les études de cadrage, dont les volets économiques et technico-environnementaux permettront d’éclairer la décision gouvernementale sur l’opportunité du projet. L’achèvement des études est prévu à l’automne 1998. Ces études sont également financées sur les crédits du fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables. Leurs enseignements doivent être pris en compte dans l’élaboration des schémas de services multimodaux.

– Canal de Dunkerque à l’Escaut et raccordement au réseau belge : le contrat de plan Etat-région prévoit des interventions de remise en état du canal à grand gabarit à hauteur de 175 millions de francs, dont 114 millions de francs à la charge de l’Etat et de Voies navigables de France. Ce programme est en cours de réalisation, de même que l’aménagement de la Deule et de la Lys (162 millions de francs dont 97 millions de francs à la charge de l’État et de VNF).

– Mise au gabarit de 1 000 tonnes du canal du Rhône à Sète : cet aménagement, réalisé depuis janvier 1995, doit être complété par une digue de protection au débouché en mer du canal, dont la réalisation est engagée dans le cadre du contrat de plan État-région Lorraine, est en cours (coût total 100 millions de francs dont 60 % à la charge de l’État et de VNF).

– Approfondissement de la Moselle entre Richemont et Frouard et écluse de Clévant : cet approfondissement, réalisé dans le cadre du contrat de plan Etat-région Lorraine, est en cours (coût total 100 millions de francs dont 60 % à la charge de l’État et de VNF) et l’écluse de Clévant est achevée.

La loi n° 94-576 du 12 juillet 1994 relative à l’exploitation commerciale des voies navigables avait pour objectif de moderniser le secteur des transports publics de marchandises générales par voie navigable ; prévue pour six ans, ses deux caractéristiques principales sont la progressivité et l’application consensuelle pour ce qui concerne les relations avec les professionnels concernés, transporteurs et chargeurs. Ses dispositions sont de nature à moderniser et réactiver cette activité, à rapprocher et responsabiliser davantage les acteurs du secteur fluvial, tant les transporteurs eux-mêmes que les chargeurs. Les résultats sont encourageants puisque depuis l’année 1996 plusieurs unités neuves ont été mises en service sur des trafics nouveaux, farine, ferrailles, conteneurs, produits chimiques.

Ces divers aspects de l’évolution française se sont révélés d’emblée tout à fait en harmonie avec les dispositions de la directive européenne du 19 novembre 1996 concernant les modalités d’affrètement et de formation des prix dans le domaine des transports nationaux et internationaux de marchandises par voie navigable dans la Communauté.

Néanmoins, malgré cette concordance des objectifs et l’obtention de premiers résultats, par exemple la sortie complète des matériaux de construction du système du tour de rôle grâce aux dispenses accordées par le président de Voies navigables de France, l’évolution des comportements est dans l’ensemble assez lente.

Aussi, les pouvoirs publics doivent-ils concourir à un accompa-gnement de cette évolution. Concernant les conditions d’exercice de la profession d’artisan batelier dans ce contexte administratif et réglementaire rénové, Voies navigables de France a par exemple mis à disposition des professionnels du transport un service Minitel 3614 FRET VNF depuis le 1^er février 1997.

Il importe, en effet, de mettre en place des structures appropriées en prévision de la fin du tour de rôle et de la libéralisation totale de l’affrètement qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2000.

Sur le plan juridique, une nouvelle étape sera franchie d’ici le 30 novembre 1998 avec la parution de contrats-types au tonnage, à temps et de sous-traitance approuvés par décret. A cette date, les chargeurs disposeront ainsi d’une liberté de choix entre les contrats aux voyages simples et multiples soumis au tour de rôle et les contrats au tonnage et à temps librement conclu entre les parties. Par ailleurs, afin d’accompagner la nécessaire évolution de la batellerie, une phase de concertation a été engagée avec l’ensemble de la profession afin de définir une démarche de sortie du tour de rôle, sachant que les Pays-Bas et la Belgique ont pris la décision de libéraliser le transport fluvial dès cette date.

Parmi les mesures nouvelles d’accompagnement, il faut citer le renforcement du plan économique et social. Au titre de 1998, l’État et Voies navigables de France ont reconduit le plan en en augmentant le montant total. Les dispositions antérieures sont confirmées, dans une perspective d’élimination de la cale vétuste, de modernisation de la flotte et d’adaptation des structures professionnelles à l’ouverture au marché libre prévue pour le 1^er janvier 2000. La reconduction du plan sur les deux ultimes exercices de 1997 et 1998 a reçu l’accord de la Commission européenne.

Les cinq mesures existantes ont ainsi été reconduites avec des améliorations :

·   versement d’allocations de départ en retraite ;

·   action de déchirage destinée à réduire encore la cale en activité et notamment les unités les plus vétustes, pour laquelle les dotations sont en augmentation ;

·   adaptation technique des bateaux, par la revalorisation des taux de certaines aides ;

·   facilités aux jeunes bateliers, à travers notamment l’élaboration de plans de formation ;

·   incitation à la formation de groupements pour favoriser une meilleure organisation commerciale et une meilleure prestation logistique des transporteurs (élargissement de l’aide).

Pour 1999, de nouvelles orientations de l’intervention publique consacrée à la batellerie sont à l’étude en liaison avec les professionnels concernés.

D’autre part, les aides de l’Etat et de Voies navigables de France en matière d’embranchements fluviaux et de transports combinés permettent à des trafics traditionnels de pondéreux de revenir à la voie d’eau et à des trafics nouveaux, comme les conteneurs, de se développer.

En 1997, Voies navigables de France a en effet intensifié son programme d’aide aux embranchements fluviaux dont l’objet est d’encourager des investissements dans des équipements de manutention qui améliorent la compétitivité du transport fluvial. Ce programme, dont le volume annuel moyen se situe depuis 1995 à environ 15 millions de francs d’engagements annuels, tend à s’orienter naturellement vers des projets industriels plus importants (Elf Atochem : 90 millions de francs d’investissement pour 4 millions de francs d’aide de Voies navigables de France, et 400 000 tonnes par an de transports nouveaux) ou également en milieu maritime (plate-forme des Tellines à Fos : 40 millions de francs d’investissements global, grue de transbordement direct du port de Rouen : 20 millions de francs pour 5 millions de francs d’aide de Voies navigables de France et 360 000 tonnes par an de farines sur la Seine).

L’année 1997 a permis de dresser un bilan significatif de cette stratégie d’aides à l’investissement poursuivie par Voies Navigables de France depuis 1991, année de sa création. Les aides octroyées par l’établissement reposent le plus souvent sur une durée contractuelle moyenne de cinq années, au terme de laquelle un bilan de l’activité des bénéficiaires peut être établi.

Les aides ont reposé sur un engagement contractuel d’apport de tonnage supplémentaire à la voie d’eau de plus de 4 millions de tonnes par an entre 1991, année de création de Voies navigables de France, et aujourd’hui (1,5 million de tonnes par an entre 1987 et 1990 inclus). Cet effort, qui participe à la reconquête des marchés ainsi qu’à une meilleure organisation professionnelle, sera poursuivi et s’accompagnera d’une meilleure maîtrise des priorités dans l’entretien et la rénovation du réseau de voies navigables.

Le tourisme fluvial s’est particulièrement développé depuis une vingtaine d’années. Il constitue sur certaines voies d’eau une activité dominante contribuant au développement des régions. Il est constitué de l’ensemble des activités nautiques sous lesquelles se classent toutes les formes de navigation sur les fleuves, rivières et canaux, en bateaux individuels privés ou de location, en bateaux à passagers, péniches-hôtels, paquebots fluviaux. Il concerne aussi les pratiques du nautisme de proximité telles que le canotage, la pêche en barque, l’aviron, le canoë-Kayak, la voile. On considère aussi comme faisant partie du tourisme fluvial les activités de loisirs pratiquées le long de la voie d’eau : le vélo, les randonnées pédestres, la pêche, visites d’ouvrages ou de musée...

Aujourd’hui, le tourisme fluvial s’apparente au tourisme vert dont il représente un des éléments de diversification et d’allongement de la fréquentation touristique. Il bénéficie aussi d’un indéniable effet de mode, alors que les potentialités du réseau et du parc de bateaux restent encore sous-exploitées sur le marché français.

Le chiffre d’affaires des 230 entreprises qui exploitent 370 bateaux à passagers représente 800 millions de francs pour 8 millions de personnes transportées. La moitié de cette activité se concentre sur le région parisienne, mais cette activité se diffuse de plus en plus sur les cours d’eau et les lacs où les sites traversés présentent un intérêt touristique. Ce secteur emploie 2 000 personnes dont 40 à 45 % à temps plein. Il a presque doublé en 11 ans puisque le nombre de bateaux recensés en 1986 était de 200.

Le secteur de la location de coches d’eau pour sa part, a réalisé environ 250 millions de francs de chiffre d’affaires pour 109 entreprises et 2000 bateaux. Ce secteur est assez concentré puisque cinq entreprises d’implantation nationale et internationale exploitent plus de la moitié de la flotte (1 200 bateaux). Il représente 600 emplois directs. La clientèle est à 70 % étrangère. Le coût de location, qui s’échelonne entre 1 100 et 1 800 francs la semaine et par personne, reste du même ordre que celui d’autres hébergements touristiques.

Il faut noter qu’à la suite de diverses campagnes et efforts de promotion en 1996 et 1997, l’activité a confirmé sa reprise, parvenant même à un quasi plein emploi des coches d’eau au cours de l’été 1997, avec une confirmation, celle du développement de la clientèle française.

La durée moyenne de location par an et par bateau représente aujourd’hui plus de 18,5 semaines.

Enfin, la flotte privée comprenant notamment les plaisanciers maritimes français ou étrangers en transit représente avec le nautisme de proximité environ 30 000 bateaux, l’essentiel étant constitué de bateaux de petite taille. Cette dernière fréquentation s’est légèrement développée, encouragée par les vignettes “ découverte ”, mises en place par Voies navigables de France.

L’ensemble de cette activité, qui représente ainsi 3 000 emplois directs et plus d’un milliard de francs de chiffre d’affaires génère une série d’effets induits : construction, vente et entretien de bateaux, traiteur pour les bateaux à passagers, restauration, haltes et ports de plaisance.

On peut estimer en première approximation que les retombées économiques du tourisme fluvial sur les zones traversées représentent l’équivalent du chiffre d’affaires généré par l’activité elle-même.

Cette activité de navigation fluviale est aujourd’hui répartie pour l’essentiel sur trois secteurs : le canal du Midi, la Bourgogne et les canaux du Centre, et enfin l’Alsace de fréquentation récente.

L’objectif de l’Etat est de poursuivre les efforts en faveur de l’entretien, de la modernisation et de la valorisation du réseau des voies navigables pour permettre de soutenir durablement l’essor de cette activité touristique. Les actions de l’Etat porteront prioritairement sur les voies où apparaissent des enjeux forts en matière de développement touristique.

L’Etat favorise les opérations de rénovation du réseau dans le cadre de l’établissement des contrats de plan Etat-régions. En dehors des contrats de plan, Voies Navigables de France participe à un ensemble de programmes de rénovation des canaux du centre de la France associant l’établissement public aux régions (Bourgogne, Centre, Franche Comté, Rhône Alpes) et aux départements (Loiret, Nièvre, Côte d’Or...). Ces opérations de rénovation ont porté sur les canaux de Bourgogne, du Nivernais et du Centre. Le montant des dépenses annuelles correspondantes est de 40 à 60 millions de francs par an, pris en charge pour moitié par Voies Navigables de France et les collectivités locales.

De même le canal du Midi et le canal latéral à la Garonne font l’objet d’un investissement d’un montant de 20 millions de francs par an cofinancés par Voies Navigables de France et les régions Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon. Ces crédits sont affectés à des opérations destinées à l’accueil du public sur et en bordure du canal (haltes nautiques, restauration des écluses, plans de gestion des plantations bordant le canal, réalisation de pistes cyclables...).

Dans le cadre des programmes européens dits Interreg, la région Nord-Pas-de-Calais fait l’objet de travaux d’aménagement en liaison avec les provinces belges voisines, de Flandre occidentale et du Hainaut.

Au delà de travaux d’aménagement de plusieurs ports de plaisance sur la Lys, Voies Navigables de France a engagé avec les collectivités locales des programmes importants de requalification de la voie d’eau comprenant des actions en faveur de la qualité de l’eau et de l’environnement (aménagements paysagers, plantations, traitement des berges et des chemins).

Au total ce sont près de 200 millions de francs qui seront consacrés à ces actions sur une période de 5 ans sur le réseau Nord-Pas-de-Calais.

Seront par ailleurs réalisés dans le cadre du contrat de plan (tranche 1998-1999), des travaux d’aménagement des sites du tourisme fluvial (haltes, relais, bases nautiques).

Dans le cadre de la réalisation du programme Interreg (tranche 1998-1999) seront engagés :

– l’aménagement de sites de tourisme fluvial sur la Sambre ;

– une deuxième tranche de travaux concernant les ports de Saint-Venant-Haverskerque et Halluin ;

– des études de faisabilité pour la réalisation de nouveaux ports de plaisance (sites de Bouchain, Valenciennes, Condé sur Escaut) ;

– une première tranche d’études pour le projet de port de plaisance de Wambrechies ;

– des études, prévues sur Calais, St Omer, Bergues, Douai, Arras, Béthune et l’agglomération lilloise.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 13 octobre 1998, la commission a entendu M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l’équipement, des transports et du logement, sur les crédits de son département pour 1999.

Après avoir indiqué qu’il ne présenterait que de façon très succincte les crédits du logement et du tourisme, en raison des auditions des secrétaires d’Etat compétents en ces domaines prévues par la commission, M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que le projet de budget pour 1999 consolidait les premières inflexions amorcées dans le budget de 1998 pour traduire les priorités nouvelles du Gouvernement.

Abordant tout d’abord les moyens en personnel, il a souligné que les actions à conduire ne pouvaient s’accompagner d’un déclin du service public. Compte tenu de l’objectif de stabilité des effectifs de la fonction publique fixé par le Premier ministre, il a fallu procéder à des redéploiements. Mais, alors que le ministère a perdu environ 16 000 emplois au cours des quinze dernières années, le nombre de suppressions d’emplois a pu être ramené à 490, de sorte que l’hémorragie subie dans le secteur de l’entretien et de l’exploitation routières pourra commencer à être enrayée. Au total, les effectifs du ministère atteindront 111 683 emplois, soit une baisse nette de 268 postes, si l’on tient compte des 227 emplois créés dans le secteur de la navigation aérienne et de l’aviation civile.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite rappelé que son budget s’élevait pour l’ensemble de ses composantes – y compris la dotation en capital de 13 milliards de francs à Réseau ferré de France – à plus de 160 milliards de francs, ce qui représente une augmentation de 3,2 % par rapport à 1998 et environ 10 % du budget de l’Etat.

Evoquant la première priorité de son budget, le logement social et l’aménagement urbain, il a précisé que les crédits de l’urbanisme et du logement progressaient de 2,2 % en moyens de paiement et 3,6 % en moyens d’engagement, pour atteindre un montant de 49 milliards de francs, ce qui permettra de maintenir les programmes de construction et de réhabilitation à un niveau élevé avec 80 000 prêts locatifs aidés neufs, 120 000 logements HLM réhabilités et 200 000 logements réhabilités dans le parc privé et ancien.

Après avoir indiqué que le volume de prêts à taux zéro permettrait de financer la construction de 110 000 logements, il a insisté sur la hausse de 6 % de la dotation destinée à la revalorisation des aides au logement qui va dans le sens d’une plus grande justice sociale et précisé que ces aides seraient actualisées le 1^er juillet 1999.

Le ministre a ensuite évoqué la baisse du taux de la TVA pour certains gros travaux subventionnés par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) dans le logement social privé, prévue à l’article 22 du projet de loi de finances pour 1999, dont le coût pour le budget serait d’environ 200 millions de francs, et fait part de sa volonté de garantir sur le long terme les moyens du “ 1 % logement ” grâce à la convention quinquennale signée le 3 août dernier.

Il a également annoncé son intention de mettre en œuvre une réforme du statut du bailleur privé qui permettra de développer une offre de logements à loyers maîtrisés, dans la construction neuve et dans le parc existant, grâce à un régime d’investissement très incitatif, sous réserve de contreparties sociales apportées par les bailleurs. Il a enfin indiqué que les crédits consacrés aux agences d’urbanisme, aux grandes opérations d’urbanisme et à la politique foncière seront maintenus.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite abordé la deuxième priorité de son budget, le soutien aux transports collectifs et ferroviaires. Rappelant que le projet de budget des transports terrestres pour 1999 dépassait 60 milliards de francs, compte tenu des dotations du fonds d’investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), du fonds pour l’aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) et des concours financiers à Réseau ferré de France, il a souligné que cet effort était sans précédent et manifestait concrètement l’objectif du Gouvernement de donner un contenu à l’intermodalité, trop longtemps vécue comme une affaire d’experts.

Il a estimé que ces crédits permettraient d’accélérer le rééquilibrage amorcé en 1998 en faveur des transports collectifs et ferroviaires, grâce à la réalisation du programme de lignes à grande vitesse, à la modernisation du réseau classique et aux transports combinés qui bénéficieront de 1,89 milliard de francs en 1999, ce qui représente un quasi doublement des crédits d’investissement en deux ans. Il a précisé que le soutien à la réalisation de transports collectifs, en particulier dans les agglomérations de province, bénéficierait comme en 1998 de crédits en progression de 10 %.

Le ministre a également mis l’accent sur la volonté du Gouvernement de rétablir durablement la situation des entreprises ferroviaires. A cet égard, il a précisé qu’après l’allégement supplémentaire de la dette de la SNCF en 1998, Réseau ferré de France bénéficiera, dans le cadre d’un engagement triennal d’un concours de 37 milliards de francs destiné à lui permettre de stabiliser son endettement, une dotation de 13 milliards de francs étant prévue en 1999.

Après avoir souligné que l’effort en faveur du rééquilibrage entre modes de transport, parce qu’il contribue au développement durable et contribue à la compétitivité de notre économie, serait concrétisé et amplifié au travers des futurs contrats de plan et des schémas de services que les préfets de région ont commencé à préparer, il a évoqué l’augmentation des crédits en faveur du transport combiné et du transport fluvial. Grâce aux dotations du FITTVN, les crédits attribués aux voies navigables s’élèveraient à 450 millions de francs en 1999, ce qui représente une augmentation de près de 5 % par rapport à 1998 et de plus de 28 % par rapport à 1997, et les crédits destinés au transport combiné devraient augmenter de 10 % et privilégier davantage le soutien aux opérateurs pour l’aménagement des plates-formes.

Mettant l’accent sur la nécessaire remise en état de certaines infrastructures portuaires et l’amélioration de la desserte des ports maritimes, il a indiqué que, conformément aux décisions du Comité interministériel de la mer arrêtées le 1^er avril 1998, les moyens d’engagement destinés aux ports maritimes s’élèveront à 625 millions de francs en 1999.

Puis le ministre a développé les moyens consacrés à l’amélioration des conditions de sécurité dans les déplacements qui constitue la troisième priorité du projet de budget pour 1999. Après avoir indiqué que les crédits destinés à la lutte contre l’insécurité routière progresseraient de 4 %, il a mis l’accent sur l’accroissement de 6 % des crédits d’entretien et de réhabilitation du réseau routier en précisant que les moyens d’engagement atteindront 3,5 milliards de francs compte tenu des dotations du FITTVN et du FARIF, sur le renforcement des procédures d’enquêtes administratives en cas d’accidents dans le transport aérien et sur la création en 1998 d’un bureau chargé des enquêtes pour les accidents en mer.

Il a ajouté que les investissements de sécurité seront développés, en citant le programme pluriannuel de résorption des passages à niveau, au titre duquel une contribution de 50 millions de francs est inscrite sur le FITTVN, l’augmentation des moyens des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) et la généralisation avant l’an 2000 de la mise en sécurité de l’accès aux zones réservées des 35 premiers aéroports commerciaux, ainsi que l’équipement des aérogares en contrôle des bagages de soute à la fin de 2002, ces investissements de sûreté bénéficiant de 190 millions de francs en crédits de paiement et de 202 millions de francs en autorisations de programme en 1999.

Après avoir annoncé que le budget du tourisme progresserait de 7,2 % en 1999, il a indiqué que toutes les évolutions de crédits relevant de son ministère n’étaient pas aussi favorables. Il a ainsi reconnu que les investissements routiers neufs seraient en légère diminution. L’exécution des contrats de plan ne sera réalisée qu’à hauteur de 81 % en moyenne à la fin de 1999. Considérant qu’il fallait faire des choix et privilégier les engagements pris en faveur des transports collectifs ou de la sécurité, le ministre a estimé qu’il conviendrait de poursuivre la réflexion sur les possibilités de dégager des moyens supplémentaires pour satisfaire les besoins dans le domaine routier, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2000.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite attiré l’attention de la commission sur la réforme, prévue à l’article 26 du projet de loi de finances, de la taxe sur les locaux à usage de bureaux perçue en Ile-de-France. Après avoir rappelé que cette taxe avait été créée en 1991 pour alimenter le FARIF, il a fait observer que ce compte d’affectation spéciale, doté d’un peu plus de 1,6 milliard de francs, permettait à l’Etat d’intervenir, le plus souvent aux côtés des collectivités territoriales, pour corriger des déséquilibres, combler des insuffisances en matière de logement social, de transports collectifs, d’infrastructures routières ou de politique de la ville.

Il a indiqué que la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire avait prévu le transfert progressif du produit de cette taxe de l’Etat à la région Ile-de-France et que le Gouvernement n’avait pas souhaité revenir sur cette décision, tout en conservant la capacité d’intervention de l’Etat. C’est pourquoi, l’article 26 prévoit que la perte de recettes occasionnée par ce transfert, évaluée à 1,2 milliard de francs, serait compensée par l’élargissement de l’assiette de la taxe et précise, en outre, l’évolution des tarifs de 1999 à 2004.

Le ministre a également évoqué la nécessité de tirer les conséquences de l’annulation par le Conseil d’Etat des arrêtés fixant les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, l’une des deux redevances qui alimentent le budget annexe de l’aviation civile, au motif que certaines dépenses, financées par cette recette, présentaient un caractère d’intérêt général, impliquant leur financement par l’impôt. Il a fait part de l’existence d’autres contentieux en cours concernant les redevances versées par les compagnies aériennes aux gestionnaires d’aéroports et relatives aux dépenses de sûreté.

Compte tenu de l’importance des enjeux (1 milliard de francs environ pour les gestionnaires d’aéroports, une centaine de millions de francs pour l’Etat), le Gouvernement a décidé de substituer un financement par l’impôt aux redevances perçues par les gestionnaires d’aéroports ou par l’Etat au titre du budget annexe. Des mesures d’urgence s’imposent car, sans service d’incendie, les plates-formes aéroportuaires seraient paralysées et le service de transport aérien interrompu.

Le dispositif proposé par le Gouvernement comprend deux volets : de nouvelles dispositions fiscales introduites par voie d’amendements du Gouvernement au projet de loi de finances pour 1999 et un projet de loi relatif à l’organisation de certains services au transport aérien adopté en Conseil des ministres le 7 octobre dernier, déposé au Sénat, en vue de préciser notamment les compétences d’intérêt général des aéroports et d’apurer le passé par la validation des dispositions faisant l’objet de contentieux. Cette solution a été retenue, eu égard aux sommes en cause, tant pour les gestionnaires d’aéroports, c’est-à-dire le plus souvent les chambres de commerce et d’industrie (2,3 milliards de francs dans l’hypothèse la moins défavorable) que pour l’Etat (5 milliards de francs).

En conclusion, le ministre a souligné que le projet de budget ménageait des transitions tenant compte de trois éléments importants qui marqueront l’année prochaine : la préparation des schémas de services de transport, destinés à dessiner les déplacements et le cadre de vie de nos concitoyens à l’horizon 2020, la négociation des futurs contrats de plan, ainsi que l’aboutissement des réflexions sur le financement des concessions autoroutières, sur l’aménagement urbain ou sur les transports collectifs.

M. André Capet, rapporteur pour avis des crédits des transports maritimes et fluviaux, a rappelé que le total des dotations qui seront consacrées au transport maritime en 1999 progresserait de 66,3 millions de francs par rapport à l’année en cours, pour atteindre 6,28 milliards de francs en moyens d’engagement. Il a considéré que ces crédits permettraient de renforcer la modernisation des ports maritimes et de rattraper les retards pris dans le passé pour la remise en état d’infrastructures. En même temps, il s’est réjoui de l’intérêt porté à l’achèvement du désenclavement ferroviaire et routier de nos ports, afin qu’ils contribuent au développement de l’intermodalité dans les transports terrestres.

Il a estimé que la croissance constante de l’activité de nos ports permettait d’avoir désormais confiance dans la reprise d’une activité économique essentielle, qui peut efficacement contribuer au rééquilibrage entre les régions.

Il a indiqué que le transport maritime et l’activité de nos ports devraient faire face l’an prochain à deux échéances importantes, portant l’une sur la poursuite de la réflexion engagée au niveau communautaire autour du livre vert sur la concurrence et les prix du passage dans les ports maritimes, l’autre sur la disparition éventuelle du régime des ventes hors taxes à bord des navires de passagers, le 1^er juillet prochain. C’est pourquoi il a souhaité que soient créées les conditions permettant à l’activité maritime de surmonter avec succès ces évolutions de son environnement juridique et fiscal, et notamment que soit garantie la pérennité de l’entreprise SeaFrance de transport transmanche.

Rappelant les propositions qu’il avait récemment présentées au Premier ministre dans le cadre du rapport de la mission qui lui avait été confiée sur les conséquences de la suppression des ventes hors taxes, il a indiqué que la mise en oeuvre de dispositions transitoires était nécessaire pour garantir la survie du pavillon français et que la mise à disposition de SeaFrance d’un cinquième navire de transbordement était actuellement à l’ordre du jour.

Il a ensuite interrogé le ministre sur les points suivants :

– quelle est la position du ministère vis-à-vis de l’expérience d’opérateur unique au port de Dunkerque, sur le quai à pondéreux ouest, faisant fonctionner dans une même entité les outillages et les entreprises de manutention ?

– le Gouvernement envisage-t-il de nouvelles mesures d’âge en faveur des dockers les plus âgés, notamment pour ceux nés après le 1er janvier 1948, en contrepartie de l’embauche de jeunes ?

– quelle sera l’action du Gouvernement pour favoriser le lissage de la disparition éventuelle des ventes hors taxes le 1^er juillet 1999 ?

– un accord franco-britannique sur l’harmonisation des droits d’accises et des taux de TVA est-il envisageable ?

– quel est l’état de préparation de la directive européenne sur les conditions de concurrence dans le prix de passage portuaire ?

M. Daniel Paul, après avoir souligné que le budget destiné aux écoles de la marine marchande prévoyait une augmentation de 13 %, a souhaité savoir si le ministère entendait permettre ainsi l’augmentation du nombre d’officiers qui sortiront de ces écoles dans les prochaines années. Il a, par ailleurs, demandé des précisions sur une circulaire relative aux emplois réservés dans la manutention qui a suscité beaucoup d’émoi auprès des ouvriers-dockers qui craignent de voir une partie des emplois leur échapper.

M. Alain Gouriou a interrogé le ministre sur la formation maritime et, plus particulièrement, sur son enseignement secondaire. Il a estimé que le mode de gestion des écoles maritimes et aquacoles, par le biais de l’Association de gestion des écoles maritimes et aquacoles, apparaît aujourd’hui obsolète. Par ailleurs, de nombreux acteurs souhaitent le maintien d’une tutelle du ministère des transports dans ce secteur, mais espèrent dans le même temps la mise en place d’un véritable service public d’enseignement. M. Alain Gouriou a souhaité savoir si les dotations prévues dans le prochain budget permettraient précisément de créer ce service public. Les collectivités territoriales ont accompli un effort financier considérable pour restructurer les bâtiments, répondant ainsi à une demande des familles, notamment de pêcheurs. M. Alain Gouriou a souhaité enfin attirer l’attention du ministre sur la situation de précarité qui est celle des personnels de service de ces établissements, ce qui impose souvent leur prise en charge par les collectivités territoriales.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Gayssot a apporté les précisions suivantes :

– la proposition d’étalement de l’imposition des ventes à bord des navires aux taxes et aux droits d’accises, recueille déjà l’assentiment de l’Irlande. La France réfléchit à des mesures d’aide, nationales et communautaires, pour régler les problèmes d’emploi et de maintien du pavillon posés par la disparition des ventes hors taxes ;

– lors du comité interministériel de la mer du 1^er avril dernier, des dispositions ont été prises pour permettre le départ, dès 55 ans et demi, des dockers les plus âgés en préretraite progressive. Ce dispositif, mis en place pour 5 ans, pourrait être reconduit, à son terme, au vu des résultats obtenus ;

– la France a remis un mémorandum à la Communauté européenne en réponse au livre vert, préparatoire à une directive européenne sur la concurrence et les prix de passage portuaire. Le Gouvernement insiste notamment pour que les Etats puissent conserver leur rôle directeur en matière de dépenses de dragage (qui sont des dépenses de sécurité), qui devront continuer à être prises en charge par l’impôt ;

– l’initiative d’instaurer un opérateur unique entre l’outillage et la manutention au quai pondéreux ouest du port de Dunkerque, est positive. Il est souhaitable que l’investissement privé accompagne les efforts de la collectivité dans les investissements de superstructures portuaires. Il ne faut pas, en revanche, que l’adaptation à la modernisation des techniques s’opère en détruisant l’emploi et le statut des salariés.

Conformément aux conclusions de M. André Capet, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de l’équipement, des transports et du logement  (transports maritimes et fluviaux) pour 1999.

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