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le 21 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 7
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT
ENVIRONNEMENT
Rapporteur spécial : M. Michel SUCHOD

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1997 ET 1998 7

A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997 7

1.- L'évolution des dotations 7

2.- La consommation des crédits 11

B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN COURS 12

II.- LES DISPOSITIONS FISCALES DU PROJET DE LOI DE FINANCES 15

A.- LA CRÉATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS
 POLLUANTES 15

B.- LES AUTRES DISPOSITIONS FISCALES 18

III.- LE PROJET DE BUDGET POUR 1999 19

1.- Les crédits consacrés à l'administration générale 20

a) Les crédits de personnel 20

b) Les crédits de fonctionnement 22

2.- Les crédits consacrés à la connaissance  de l'environnement
 et à la coopération internationale 23

a) L'Institut français de l'environnement 24

b) La politique d'information, de sensibilisation et d'éducation
dans le domaine de l'environnement 24

3.- Les crédits consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques 26

a) Le plan " Loire, grandeur nature " 27

b) Le programme décennal de prévention des risques naturels 31

c) Le renforcement de la police de l'eau 34

4.- Les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques 35

a) La prévention des risques naturels 35

b) La lutte contre la pollution de l'air 37

c) Le renforcement des moyens de l'INERIS 39

d) Les nouvelles orientations de la politique des déchets 39

e) La relance de la politique de maîtrise de l'énergie 42

5.- Les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites
 et du paysage 43

a) Le fonds de gestion des milieux naturels 44

b) Le renforcement du réseau d'espaces naturels protégés 50

c) La politique du paysage 51

6.- Les crédits consacrés à la recherche 52

EXAMEN EN COMMISSION 55

INTRODUCTION

Le projet de budget de l'Environnement pour 1999 apporte une consolidation et une innovation majeure.

La consolidation est budgétaire. Elle témoigne de l'importance d'un ministère parvenu, en quelque sorte, à l'âge adulte. Le ministère de l'Environnement n'est plus cette administration de mission qu'il était lors de sa création en 1971. Au fil des années et au fur et à mesure d'une prise de conscience grandissante et de la montée des préoccupations environnementales, il est devenu progressivement un ministère de plein exercice, exerçant des fonctions régaliennes de plus en plus importantes. Pourtant, les moyens tant humains que financiers n'avaient guère suivi cette montée en puissance. En les renforçant de manière sensible en 1999 - les crédits augmentent de 14,8 % ⁽¹⁾ et les effectifs de 5,8 % - le budget pour 1999 engage une consolidation attendue.

L'innovation majeure est fiscale. Par la création de la taxe générale sur les activités polluantes, l'État se dote d'un outil moderne de nature à orienter le comportement des acteurs économiques dans le sens d'une meilleure protection de l'environnement et d'une réduction des comportements polluants.

Ce double effort exigera cependant d'être inscrit dans la durée. La pérennité des dotations budgétaires s'avère, en effet, d'autant plus nécessaire que les besoins en matière de lutte contre les pollutions et de réparation des dégâts causés à l'environnement restent considérables.

Cette pérennité suppose d'abord que soient bannies à l'avenir les mesures de régulation budgétaire qui ont trop frappé, dans le passé, le budget de l'Environnement. Elle ne passera également que par le maintien d'un lien étroit, mais pas forcément absolu, entre le produit de la nouvelle taxe générale et les moyens qui seront accordés au ministère de l'Environnement et à ses établissements publics. Seul ce lien fera en sorte que le pari risqué que constitue la création de la taxe générale ne soit pas un marché de dupes.

Laisser cette page blanche sans numérotation.

I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 1997 ET 1998

Après la stabilisation intervenue en 1996, le budget du ministère de l'Environnement avait renoué avec la croissance en 1997.

En loi de finances initiale, les crédits de paiement avaient progressé de 110,7 millions de francs (soit + 6,3 %) pour atteindre 1.868,7 millions de francs en 1997. Pour 1998, la progression a été sensiblement plus réduite, puisque les crédits ne progressent plus que de 0,9 % (soit + 16,7 millions de francs) pour atteindre 1.885,5 millions de francs.

Traditionnellement, le budget est profondément modifié en cours d'exercice, de sorte que les dotations finales s'écartent sensiblement des crédits ouverts en loi de finances initiale.

En 1997, les dotations mises à la disposition du ministère de l'Environnement ont sensiblement dépassé les crédits ouverts en loi de finances initiale : + 91,6 millions de francs pour les autorisations de programme et + 311 millions de francs pour les crédits de paiement (hors dépenses de personnel). Globalement, le taux de consommation des crédits s'établit à 85 %, soit un niveau plus faible qu'au cours des exercices précédents.

Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du ministère de l'Environnement en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions, des annulations et des crédits ouverts par la loi de finances rectificative.

Au total, les crédits disponibles sont passés de 1.868,7 millions de francs en loi de finances initiale à 1.775,5 millions de francs, soit un recul de 5 %. Pourtant, il s'agit du montant le plus élevé jamais atteint, en progression de 16 millions de francs par rapport à 1996.

Cependant, si l'on ne tient pas compte des crédits de personnel
- dont l'essentiel est transféré aux ministères gestionnaires -, les crédits disponibles ont fortement dépassé la dotation de la loi de finances initiale, passant de 1.448,6 à 1.759,8 millions de francs (soit une augmentation de 311,2 millions de francs ou + 21,5 %).

S'agissant des autorisations de programme, les dotations ouvertes ont atteint 894,9 millions de francs, dépassant sensiblement (+ 11,4 %) les dotations ouvertes en loi de finances initiale, soit 803,4 millions de francs. Pourtant, les dotations sont largement inférieures aux autorisations de programme disponibles en 1994 (1.204,1 millions de francs), 1995 (1.023,4 millions de francs) et 1996 (927,9 millions de francs).

Les transferts concernent essentiellement les dépenses de personnel (407,7 millions de francs, soit 97 % des crédits initiaux), les effectifs mis à disposition étant gérés par les ministères de l'équipement (1.242 emplois), de l'industrie (743 emplois), de l'agriculture (389 emplois) et par l'INSEE (3 emplois),

Le budget du ministère de l'Environnement a fait l'objet de trois annulations en cours d'exercice, portant au total sur 148,5 millions de francs d'autorisations de programme et 105,4 millions de francs de dépenses ordinaires/crédits de paiement :

Malgré ces annulations, le jeu des reports de crédits, des fonds de concours et les crédits abondés par la loi de finances rectificative ont contribué à accroître les crédits disponibles.

Les reports de crédits se sont élevés à 190,3 millions de francs en crédits de paiement, essentiellement pour les titres V (réseaux d'annonce des crues) et VI (protection de la nature, des sites et des paysages, protection des lieux habités contre les inondations). 94,2 millions de francs d'autorisations de programme ont également fait l'objet de reports (en particulier pour la prévention des risques technologiques et naturels majeurs, le fonds de la recherche scientifique et technologique...).

Les fonds de concours ont été inférieurs, en ce qui concerne les crédits de paiement, aux reports de crédits, puisqu'ils se sont élevés à 166,5 millions de francs en crédits de paiement, montant inférieur aux prévisions. Par contre, en matière d'autorisations de programme, les fonds de concours ont été supérieurs aux reports, puisqu'ils ont atteint 110 millions de francs. Ces fonds de concours concernent essentiellement :

Enfin, la loi de finances rectificative pour 1997 a ouvert 64,7 millions de francs de crédits de paiement.

Au titre des dépenses ordinaires, les ouvertures de crédits se sont élevées à 25,7 millions de francs. L'essentiel, soit 20 millions de francs, était destiné au paiement des sommes dues par l'État aux associations d'environnement assurant l'accueil des objecteurs de conscience.

S'agissant des dépenses en capital, les ouvertures de crédits ont porté sur 39 millions de francs (en autorisations de programme et crédits de paiement) répartis entre :

Globalement, la consommation des crédits ressort à 85 % en 1997, soit un niveau plus faible que celui observé au cours des deux exercices précédents (88,5 % en 1995 et 88,4 % en 1996). Les dépenses effectives se sont élevées à 1.510,2 millions de francs, à comparer à des dotations de 1.775,5 millions de francs.

Le taux de consommation des dépenses ordinaires atteint des niveaux élevés, 93,3 % pour le titre III et 96,3 % pour le titre IV, bien qu'inférieurs à ceux constatés en 1995 et 1996.

La consommation des crédits inscrits au titre V s'est élevée à 79,1 %, soit un niveau supérieur à celui de 1996 (78,4 %) mais largement inférieur à celui de 1995 (87,2 %). C'est la consommation des crédits inscrits au chapitre 57-20 - Études, acquisitions et travaux d'investissement (article 30 : police et gestion des eaux et des milieux aquatiques) ⁽³⁾ seulement 75,7 %, qui explique ce résultat. En effet, les 39 millions de francs de crédits ouverts par la loi de finances rectificatives n'ont pu être délégués. Les crédits disponibles sur cet article à la fin de l'exercice, 49,6 millions de francs, représentent plus de 60 % de l'ensemble des crédits disponibles au titre V. Hors loi de finances rectificative, le taux de consommation atteindrait 89,4 %.

Au titre VI, les taux de consommation sont en baisse sensible par rapport à 1996, 78,2 % au lieu de 84,4 %. Si les crédits du chapitre 67-41 - Subventions d'investissement à divers établissements publics - ont été intégralement consommés, il n'en va pas de même pour ceux du chapitre 67-20 - Protection de la nature et de l'environnement. Subventions d'investissement -, pour lesquels le taux de consommation n'est que de 71,6 %, générant ainsi 145,6 millions de francs de crédits disponibles à la fin de l'exercice. On note des taux de consommation particulièrement bas en ce qui concerne la gestion des eaux et des milieux aquatiques (40,1 %), la prévention des risques technologiques et naturels majeurs (50,2 %), les subventions à l'Agence de l'environnement et la maîtrise de l'énergie (ADEME) (70 %) et le fonds de la recherche scientifique et technologique (75,1 %).

Le tableau ci-dessous présente les évolutions des crédits du ministère de l'Environnement en tenant compte des reports, des fonds de concours, des transferts et répartitions et des annulations au 31 août 1998.

Les annulations prévues par l'arrêté du 16 janvier 1998 (6,4 millions de francs en crédits de paiement et 11,5 millions de francs d'autorisations de programme) résultent des mesures d'urgence prises en faveur des chômeurs en situation difficile. Outre l'annulation de 14,6 millions de francs d'autorisations de programme non mouvementées depuis 4 ans (opérée par l'arrêté du 8 juillet 1998), 1,9 million de francs ont été annulé sur le titre IV par l'arrêté du 21 août 1998. Cette annulation constitue la contribution du ministère de l'Environnement à la célébration de l'an 2000 : elle permettra la plantation d'une " ligne verte " le long du méridien de Paris.

Au total, les crédits disponibles sont passés de 1.899,5 millions de francs en loi de finances initiale à 1.754 millions de francs, soit presque le montant atteint pour l'ensemble de l'exercice 1997, alors que l'ensemble des fonds de concours, notamment celui provenant des agences de l'eau, n'ont pas encore été intégralement rattachés.

Si l'on ne tient pas compte des crédits de personnel, les crédits disponibles ont fortement dépassé la dotation de la loi de finances initiale, passant de 1.467,1 à 1.740,8 millions de francs (soit une augmentation de 273,7 millions de francs ou + 18,7 %).

S'agissant des autorisations de programme, les dotations atteignent 816,6 millions de francs, dépassant légèrement (+ 2,1 %) les dotations ouvertes en loi de finances initiale, soit 799,9 millions de francs. Il convient de noter également que la totalité des fonds de concours n'a pas été rattachée et qu'aucun report n'a été effectué pour le moment.

S'agissant des taux de consommation des crédits au 31 août 1998, on observe que le taux global, 32,6 %, est légèrement inférieur à celui constaté pour la même période de 1997. Ce ralentissement de la consommation des crédits concerne les dépenses en capital du titre V, notamment l'équipement immobilier des services (10,4 % pour les huit premiers mois de 1998, au lieu de 38,4 % pour la même période de 1997), ainsi que les crédits d'intervention du titre IV.

II.- LES DISPOSITIONS FISCALES DU PROJET
DE LOI DE FINANCES

Outre un certain nombre de dispositions fiscales ponctuelles, le projet de loi de finances comporte une innovation majeure, à savoir la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), marquant ainsi, selon les propos du Ministère " l'an 1 de la fiscalité écologique ".

Telle qu'elle est prévue dans l'article 30 du projet de loi de finances, la TGAP remplacera l'ensemble des taxes perçues jusqu'alors directement par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Celles-ci étaient au nombre de cinq :

Contrairement au produit de ces cinq taxes qui était affecté à l'ADEME, la TGAP est un impôt d'État dont le produit alimente le budget général.

La création de la TGAP témoigne d'une profonde modification du concept de taxe écologique.

A l'heure actuelle en effet, et c'est le cas des cinq taxes remplacées par la TGAP, l'instauration d'une taxe avait avant tout un objet financier : dégager les sommes nécessaires au financement des mesures de réparation des atteintes à l'environnement assujetties à la taxe. Aussi, le produit de la taxe d'atténuation des nuisances aéroportuaires est destiné à accorder des aides aux riverains réalisant des travaux d'isolation phonique. De même, le produit de la taxe sur les huiles de base est utilisé pour le financement des activités de collecte des huiles usagées en vue de leur élimination ou de leur régénération.

Comme l'expliquait notre collègue Nicole Bricq dans son rapport sur la fiscalité écologique ⁽⁴⁾, même si le principe d'affectation présente de nombreux avantages (l'utilité de la taxe étant plus visible, son paiement est mieux accepté et son produit garantit la pérennité des actions financées), il apparaît qu'il dénature quelque peu le principe " pollueur-payeur ". Le retour du produit de la taxe au secteur pollueur peut conduire celui-ci à confondre le paiement de la taxe à l'acquisition d'un droit à polluer. Les travaux de la Cour des comptes et du Commissariat général du Plan ont particulièrement mis en lumière cette dérive en ce qui concerne le fonctionnement des agences de l'eau, évoquant même l'existence d'une logique de mutualisation et l'apparition d'un principe " pollueur-sociétaire ".

La création de la TGAP entend éviter cette dérive et revenir à l'application pleine et entière du principe " pollueur-payeur ". Dès lors, l'objet de la TGAP n'est plus d'abord de dégager les ressources financières nécessaires au traitement des conséquences des pollutions. Comme l'expliquent les théoriciens de la fiscalité écologique, celle-ci poursuit la recherche d'un double dividende :

Il est clair que la recherche de ce second dividende, plus que celle du premier, suppose la non-affectation du produit de la fiscalité écologique.

Parce que cette désaffectation suscite des craintes, il importe de procéder, dans le domaine de la désaffectation, avec prudence et progressivité, comme le fait, avec raison, le projet de loi de finances pour 1999.

D'une part, la TGAP est clairement présentée comme évolutive. Elle est destinée à accueillir de nouvelles accises, existantes ou non. C'est ainsi qu'elle pourrait servir de cadre naturel à la future éco-taxe européenne ou à d'autres taxes, dont la création fait l'objet de consultations, notamment celle sur les engrais ou les produits phytosanitaires. Elle accueillera également dès 2000, tout ou partie des redevances perçues par les agences de l'eau.

D'autre part, l'intégralité du produit de la TGAP attendu pour 1999 est affecté à l'ADEME pour poursuivre ses politiques traditionnelles de lutte contre les pollutions et les risques et engager la relance de la politique de maîtrise de l'énergie décidée par le Gouvernement. De plus, la répartition de la subvention versée à l'ADEME entre les différents types d'action reconduit peu ou prou les montant qui leur étaient consacrés jusqu'ici et le produit attendu de chacune des composantes de la TGAP, à l'exception de la taxe sur les déchets dont le taux est augmenté de 50 %. Il s'agit évidemment de permettre à l'ADEME de continuer à travailler, à se développer et à mettre en _uvre de nouvelles politiques.

Votre Rapporteur ne saurait trop insister sur la nécessité d'apporter une garantie pluri-annuelle à ces dotations budgétaires. Il est en effet indispensable de dissiper les craintes qui se font jour ici ou là, notamment dans les agences de l'eau, de voir une partie du produit " accaparée " par le ministère du Budget pour financer les dépenses courantes de l'État. Il importe donc que ces dotations soient maintenues au niveau nécessaire au financement des politiques suivies et ne fassent l'objet d'aucune mesure de régulation budgétaire et soient reconduites au cours des années suivantes.

La création de la TGAP donnera, par ailleurs, à l'ADEME une plus grande souplesse d'intervention. Elle sera d'abord l'occasion de revoir les modalités de fonctionnement des différents comités appelés à gérer les actuelles taxes parafiscales, en les réintégrant pour certains dans le giron de l'agence. Ensuite, elle devrait permettre une meilleure articulation entre les différentes interventions de l'agence, toutes étant désormais financées sur crédits budgétaires : l'agence pourra utiliser l'ensemble de ses savoir-faire (recherche, études, aides à la décision, aides à l'investissement, formation, aides au montages juridiques et financiers,...) et rechercher une plus grande synergie entre ses missions (traitement des déchets et production d'énergie, maîtrise de la pollution atmosphérique et maîtrise de l'énergie). Enfin, l'ADEME pourra développer des contractualisations, notamment avec les collectivités territoriales, sur tout l'éventail de ses missions.

Même si elles font déjà l'objet de longs commentaires du Rapporteur général du budget, il convient d'évoquer d'autres dispositions fiscales du projet de loi de finances ayant une dimension écologique .

D'une part, l'article 18 amorce le rééquilibrage de la taxation des carburants dans une perspective écologique. Il propose d'aligner l'écart français de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb sur l'écart moyen communautaire sur une durée de 7 ans : la première étape se traduira par l'augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gazole de 7 centimes. Si le tarif de la TIPP sur le supercarburant plombé est actualisé dans la même proportion que l'indice des prix, ceux portant sur l'essence sans plomb, le pétrole de gaz liquéfié et le gaz naturel véhicules n'augmenteront pas en 1999.

D'autre part, un dispositif fiscal cohérent est mis en place pour appuyer la réorientation de la politique en matière de déchets. Cette réorientation, on le verra plus loin, consiste à privilégier la valorisation des déchets en réduisant la part mise en décharge ou incinérée. C'est pourquoi la création de la TGAP s'accompagne d'une augmentation de 50 % de la taxe sur la mise en décharge, tandis que l'article 21 du projet de loi de finances applique le taux réduit de TVA aux opérations de collecte et de tri sélectifs des ordures ménagères tandis que les opérations d'incinération restent soumises au taux normal de TVA.

III.- LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

Plus que les autres années, la présentation du projet de budget pour 1999 mérite un certain nombre de précisions.

Apparemment, les crédits font plus que doubler d'une année sur l'autre puisqu'ils augmentent de 107,8 % (soit + 2.048,3 millions de francs), passant de 1.899,5 en 1998 à 3.947,8 millions de francs en 1999. Quant à elles, les autorisations de programme sont plus que triplées, passant de 799,9 millions de francs à 2.539,5 millions de francs (soit + 217,5 %).

Cette évolution est évidemment trompeuse puisqu'elle résulte avant tout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). En effet, le produit de cette taxe, estimé à 1.935 millions de francs, est affecté au budget général de l'État alors que le produit des cinq taxes auxquelles elle se substitue était affecté à l'ADEME.

Hors TGAP, les crédits de l'environnement ne s'élèvent donc plus qu'à 2.179,8 millions de francs, ce qui témoigne cependant encore d'une croissance sensible (+ 14,8 %, soit + 280,3 millions de francs), près de sept fois supérieure à celle du budget général. La croissance est analogue pour les autorisations de programme (+ 14,6 %), qui atteignent 916,5 millions de francs.

Cependant, cette approche hors TGAP est également trompeuse car trop restrictive. En effet, l'instauration de la TGAP est l'occasion d'une forte augmentation de sa composante portant sur les déchets ménagers. Le produit de la TGAP en 1999 sera ainsi sensiblement supérieur à celui des cinq taxes remplacées : il devrait passer de 1.321,9 à 1.935 millions de francs, soit une augmentation de 613,1 millions de francs (ou + 46,4 %). Dès lors les moyens d'intervention du ministère de l'environnement et de ceux de l'ADEME, qui transite par son budget ⁽⁵⁾, seront fortement augmentés pour atteindre 2.625,9 millions de francs, ce qui représente une progression de 38,2 % (soit + 726,4 millions de francs).

Globalement, le projet de budget pour 1999 prévoit 2.348,4 millions de francs de mesures nouvelles (soit près de 60 % des crédits). Hors TGAP, ces mesures nouvelles s'élèvent encore à 580,4 millions de francs (soit plus du quart des crédits hors TGAP). Près de la moitié de ces mesures nouvelles concernent l'action en faveur de la protection de la nature, des sites et des paysages, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Les dotations à l'administration générale du ministère de l'Environnement augmenteront fortement (+ 12,2 %), pour attendre 644,6 millions de francs de dépenses ordinaires/crédits de paiement (+ 11,3 %) et 49,7 millions de francs en autorisations de programme (+ 38,7 %).

Les crédits de personnel, 472,9 millions de francs en 1999, représentent évidemment la majeure partie (73 %) des crédits consacrés à l'administration générale. Ils progresseront de 47,9 millions de francs, dont 42,4 au titre des mesures nouvelles.

Outre l'effet report de la revalorisation des rémunérations publiques intervenue en 1998 (+ 5,6 millions de francs), les mesures liées à l'application de l'accord salarial (+ 5,2 millions de francs) et le repyramidage de certains corps (3 millions de francs), l'augmentation des crédits permettra la création :

Les créations de postes dans les DIREN sont particulièrement bien venues puisque celles-ci, pourtant essentielles dans un ministère de terrain comme celui de l'Environnement, restant de taille réduite : 44 agents par direction en moyenne, avec en outre une grande disparité selon les régions. Or, ces agents remplissent des fonctions essentielles puisqu'ils doivent à la fois mettre en _uvre le droit de l'environnement, assurer des fonctions de police et de contrôle, prévenir les risques, gérer des procédures multiples et techniques, établir la concertation la plus large et la plus approfondie possible, tant avec un tissu associatif à la fois important et diffus, qu'avec les élus.

Le renforcement des effectifs de l'administration centrale vise à doter le ministère de compétences renforcées dans les domaines juridique, fiscal, communautaire et de gestion des ressources humaines.

Enfin, votre Rapporteur soulignait l'année dernière la nécessité de renforcer les moyens de l'inspection des installations classées au regard des besoins nés de l'existence d'environ 62.000 installations soumises à autorisation et aux 2.000 nouveaux dossiers de demande d'autorisation déposés chaque année moyenne. L'effort qui sera consenti en 1999 constitue donc une avancée appréciable. Il convient de rappeler que les personnels consacrés à l'inspection des installations classées ne relèvent pas tous du budget de l'Environnement. En effet, 195 agents des services vétérinaires du ministère de l'Agriculture se consacrent à l'inspection des installations classées agricoles et agro-alimentaires.

Au total, l'évolution des effectifs du ministère de l'Environnement confirme que celui-ci est devenu un véritable ministère de plein exercice et non plus, comme dans les années qui ont suivi sa création en 1971, une simple administration de mission.

En effet, comme l'indique le tableau ci-dessous, les effectifs auront augmenté de 173 unités entre 1997 et 1999. Par rapport à 1992, le renforcement est encore plus sensible : + 441 emplois, soit + 20,9 %.

Les moyens des services augmenteront, en dépenses ordinaires, de 14,6 millions de francs (soit + 11,2 %) pour atteindre 144,8 millions de francs en 1999, répartis entre services centraux (54 millions de francs) et services déconcentrés (90,8 millions de francs).

Cette évolution est principalement liée aux mesures d'accompagnement des 140 créations d'emplois (soit 7,3 millions de francs). S'y ajoutent la prise en compte de l'augmentation des charges d'entretien courant de l'immeuble de l'avenue de Ségur, dont des surfaces supplémentaires ont été attribuées au ministère en octobre 1997, une majoration des frais de déplacement liée à la montée en puissance de l'action internationale du ministère et le renforcement du parc automobile, notamment des DIREN (+ 1 million de francs).

Les dépenses informatiques seront également accrues (+ 2,6 millions de francs), afin de permettre d'achever le développement d'un outil de gestion pour les DIREN, de moderniser l'outil documentaire de celles-ci et de renforcer la diffusion d'informations par internet.

De même, les crédits affectés à la formation augmenteront de 60 % (soit + 2 millions de francs) pour faire face aux créations d'emplois, à la fin de la mise en _uvre de l'application de l'accord-cadre et au besoin de développement par les métiers et la culture des agents en matière d'environnement.

Enfin, les crédits d'équipement immobilier des services font plus que doubler en autorisations de programme (49,7 millions de francs), permettant l'accélération des opérations de regroupement des DIREN et la prise en compte des surfaces supplémentaires dédiées à l'administration centrale.

Les dotations du ministère de l'Environnement augmenteront très fortement en 1999, tant en dépenses ordinaires et crédits de paiement (+ 33,3 %) qu'en autorisations de paiement (+ 49,5 %).

Alors que ces dernières passent de 18,4 à 27,5 millions de francs, l'ensemble dépenses ordinaires/crédits de paiement s'élèvera à 110,6 millions de francs, au lieu de 83,1 en 1998.

Outre les moyens visant à soutenir et à améliorer la connaissance dans le domaine de l'environnement par le biais d'actions d'information et de communication, ces crédits permettent le versement d'une subvention de fonctionnement et d'une subvention d'équipement à l'Institut français de l'environnement (IFEN), qui représentent près d'un tiers des crédits.

Les crédits consacrés à l'IFEN en 1999 s'élèvent à 28,5 millions de francs au titre de la subvention de fonctionnement (au lieu de 23,1 en 1998, soit + 23,5 %) et à 7,5 millions de francs de crédits de paiement au titre de la subvention d'investissement (au lieu de 4 en 1998, soit une progression de 87,5 %). Pour leur part, les autorisations de programme augmentent de 60 % (soit + 3 millions de francs), pour atteindre 8 millions de francs.

L'importance du rôle de l'IFEN a été soulignée par M. Edmond Malinvaud dans un rapport qu'il a remis en janvier 1997 au Premier ministre, dans le cadre d'une mission sur l'élaboration des statistiques et études économiques au sein des services de l'État. Ce rapport notait que l'IFEN n'avait pas encore atteint " le seuil de ressources minimales pour exercer ses missions de base " et a expressément recommandé le renforcement de ses moyens.

Après l'accroissement déjà consenti en 1998, et qui avaient permis la création de neuf postes, l'IFEN verra donc ses moyens encore renforcés en 1999.

La création de neuf postes est aussi prévue en 1999, dont trois pour la consolidation de fonctions précédemment sous-traitées pour un coût de 2,25 millions de francs. L'effectif de l'IFEN atteindra donc 43 emplois, au lieu de 25 en 1997.

Grâce à l'augmentation de ses moyens, l'IFEN pourra également étendre le réseau des pôles statistiques régionaux, développés conjointement avec les directions régionales de l'INSEE, le renforcement du système d'observation des milieux (notamment les zones humides, la qualité de l'air et les pollutions par les produits phytosanitaires) et la poursuite de sa politique de diffusion de l'information.

L'effort d'information, de sensibilisation et d'éducation des citoyens continue d'être soutenu, afin de contribuer à les rendre responsables de la bonne gestion de l'environnement et d'éveiller leur conscience écologique.

Cet effort se traduit par des campagnes de communication auprès du grand public, par la participation à des salons professionnels ou des expositions et par des actions orientées spécifiquement vers les jeunes, en milieu scolaire ou non. Ces actions sont partagées entre les services centraux et les services déconcentrés, dans ce dernier cas les crédits étant délégués aux préfets de région.

C'est ainsi que le ministère s'efforce de sensibiliser le public sur le thème de la contribution de la protection de l'environnement à la création d'emplois. Cette sensibilisation s'exprime notamment dans la contribution du ministère au plan " nouveaux services-nouveaux emplois ".

Le ministère de l'Environnement a mis en place un dispositif d'accompagnement spécifique, qui consiste essentiellement à susciter ou accompagner la création et le développement de projets. En effet si le secteur de l'environnement recèle d'importants gisements d'activités " d'utilité sociale ", la transformation de ces gisements en emplois durables est difficile. Ce sont des activités " émiettées ", les trois quarts des projets ne concernent qu'un seul emploi, ce qui signifie des besoins en accompagnement démultipliés. Les structures porteuses, associations ou petites collectivités locales, sont fragiles. Les qualifications sont " en sablier ", avec d'un côté des postes manuels non qualifiés, de l'autre des ingénieurs, ce qui rend difficile la construction d'un parcours professionnalisant dans la même filière.

Les outils mis en place par le ministère sont multiples : édition d'un guide opérationnel destiné principalement aux services chargés d'aider les porteurs de projets, mais aussi les futurs employeurs ; signature de seize accords-cadre nationaux avec des mouvements associatifs et d'une charte d'objectifs avec les différents partenaires de la filière " déchets ".

Ces actions vont être renforcées par la création, dans les agences de l'eau, à partir de l'automne prochain, de 225 postes destinés à susciter dans leur domaine l'émergence de projets locaux susceptibles de permettre la création de 8.000 emplois jeunes et leur transformation en emplois durables.

Le ministère apporte, en 1998, un soutien financier aux principaux signataires d'accords cadres pour les aider à contribuer, dans leur domaine de compétence, au développement de nouvelles activités et à leur pérennisation. Les subventions correspondantes (700.000 francs au total) sont en cours de délégation. Ce financement est complété par 2,8 millions de francs du ministère de l'Emploi et de la Solidarité ciblés sur l'ingénierie du montage de projet. En 1999, les financements devraient être du même ordre, mais plus orientés sur la professionnalisation que sur l'émergence des projets.

Dans le domaine proprement éducatif, l'opération " 1.000 défis pour ma planète ", initiée dès 1993, sera poursuivie en 1999. Elle a, en effet, permis de nouer un très riche partenariat avec les ministères de l'Éducation nationale, de l'Agriculture et de la Jeunesse et des Sports. Elle permet également de développer une dynamique positive chez les jeunes et mobilise localement enseignants, éducateurs, animateurs, responsables associatifs ainsi qu'élus, professionnels, scientifiques et responsables administratifs.

Au total, les crédits affectés à l'éducation à l'environnement s'élèveront à 7,2 millions de francs en 1999 au lieu de 5,3 en 1998 (soit une augmentation de 36,4 %). La majeure partie de ces crédits (80 %) sont déconcentrés.

Les crédits affectés à la communication progresseront encore plus fortement (+ 54,3 %) pour atteindre 11,4 millions de francs en 1999, au lieu de 7,4 en 1998. 85 % des crédits sont, en ce domaine, déconcentrés.

Les dotations du ministère de l'Environnement consacrées à la politique de l'eau augmenteront de manière sensible en 1999, tant en dépenses ordinaires et crédits de paiement (+ 14 %) qu'en autorisations de programme (+ 6 %), comme l'indique le tableau ci-dessous :

La majeure partie de ces dotations est consacrée à la mise en _uvre des plans gouvernementaux adoptés les 4 et 24 janvier 1994, respectivement le plan " Loire, grandeur nature " et le plan décennal de restauration des rivières prescrits au titre de la prévention des inondations dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques naturels.

En 1997 et 1998, ce sont respectivement 324 et 325 millions de francs qui ont été engagés pour la mise en _uvre de ces plans, sommes qui se décomposent entre 202 et 203 millions de francs de dotations budgétaires provenant du budget de l'Environnement, 110 millions de francs chaque année du fonds de concours des agences de l'eau et 22 millions de francs provenant de transferts des budgets de l'Agriculture et de l'Équipement.

Pour 1999, 214 millions de francs de dotations budgétaires s'ajouteront au fonds de concours et aux transferts venant des autres ministères, portant donc à 346 millions de francs les moyens consacrés à ces deux programmes. Les dotations budgétaires du ministère de l'Environnement représenteront 50 % des crédits de dépenses ordinaires consacrés à la politique de l'eau et 84 % des autorisations de programme.

Arrêté en comité interministériel en janvier 1994, le programme décennal pour la Loire, baptisé " Loire, grandeur nature ", poursuit trois objectifs :

En 1994, la réalisation du plan était évaluée à 1,8 milliard de francs de travaux, dont près de 700 millions de francs apportés par l'État.

S'agissant du volet de la mise en sécurité et compte tenu de l'urgence des travaux, une part importante a été réalisée sur les quatre premières années, correspondant notamment aux aménagements réalisés à Brives Charensac. Ceux-ci ont représenté plus de la moitié des sommes engagées sur la période 1994-1998, comme l'indique le tableau ci-dessous :

La mise en _uvre du plan s'inscrit dans une coopération entre l'État et ses établissements publics, les collectivités locales et les autres acteurs concernés (notamment les associations de protection de la nature). Le comité de bassin Loire-Bretagne a créé, en son sein, une commission Loire qui associe tous les partenaires au suivi de l'exécution du plan et est chargée de préparer la programmation des actions de restauration des milieux naturels. Cette commission a approuvé les programmes des premières années du plan.

Une charte d'exécution du plan Loire a été signée le 6 juillet 1994 entre l'État, l'agence de l'eau Loire-Bretagne et l'établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) pour définir les modalités de leur coopération sur les principales actions du programme. Dans ce cadre, les trois signataires ont notamment mis en place une équipe technique pluridisciplinaire (écologie, géomorphologie, hydraulique,...) pour piloter les études d'évaluation des travaux à réaliser sur le lit de la Loire pour la protection contre les crues à l'aval du Bec d'Allier.

En ce qui concerne la sécurité des hommes, l'effort a d'abord porté sur la sécurité des riverains en Haute-Loire.

Le projet de barrage de Serre de la Fare ayant été abandonné, un programme alternatif d'actions préventives, nettement moins pénalisants pour l'environnement, a été retenu pour atteindre les objectifs recherchés en terme de sécurité des personnes, plus particulièrement en ce qui concerne la protection de la ville de Brives Charensac.

L'objectif d'un achèvement des travaux de mise en sécurité des personnes à Brives Charensac en septembre 1996 a été tenu. L'aménagement a montré son efficacité lors de la crue de la Loire en novembre 1996. Au total, l'État a engagé 320 millions de francs sur cette opération dont les travaux de finition s'achèveront au printemps 1999.

Des études ont par ailleurs été réalisées pour définir les mesures complémentaires permettant d'améliorer la sécurité des riverains contre les crues en-dehors de Brives Charensac. En 1998, les compétences de l'équipe technique pluridisciplinaire ont été sollicitées sur la partie amont de la Loire, afin de préciser les propositions de travaux de restauration du lit, en prenant en compte l'ensemble des objectifs du plan Loire. La maîtrise d'ouvrage de ces travaux pourrait être confiée aux collectivités locales concernées.

L'annonce de crue a également été modernisée. Elle bénéficie, depuis septembre 1996, de la surveillance des pluies sur le bassin que permet le radar météorologique installé à Sembadel en Haute-Loire. Cette amélioration bénéficiera également aux riverains de la Loire dans le département de la Loire.

En ce qui concerne la Loire moyenne et la Basse-Loire, les travaux engagés ont porté sur :

S'agissant du contrôle de l'urbanisation dans les zones inondables, la publication des atlas des vals inondables de la Loire a été réalisée complètement du Bec d'Allier à Nantes, et partiellement en amont. Ces documents, exprimant les hauteurs et vitesses de l'eau susceptibles d'être relevées en cas de crue importante de la Loire, permettent aux préfets de contrôler strictement l'urbanisation des zones inondables, afin de ne pas augmenter le nombre de personnes exposées. La traduction des données des atlas en prescriptions réglementaires est en cours sur la Loire et l'Allier en amont du Bec d'Allier, et en passe d'être achevée en aval.

Deuxième volet du plan Loire, la sécurisation de l'alimentation en eau a porté sur l'Allier, le Cher et la Loire moyenne en aval.

En 1994, la construction de l'aménagement dit de " Naussac II ", destiné à améliorer le remplissage du barrage existant de Naussac, qui permet le soutien des étiages de l'Allier, avait été autorisée. Les travaux se sont achevés en 1997 et les pompes ont été utilisées au printemps 1998 pour améliorer le remplissage du barrage.

Compte tenu des craintes que les faibles débits du Cher en été ne permettent de faire face à la croissance des consommations attendues et d'atteindre les objectifs de qualité retenus avant 1992 pour la haute vallée du Cher, le plan Loire avait retenu le principe de la construction à Chambonchard d'une retenue de 50 millions de m3. L'EPALA, maître d'ouvrage du projet, a choisi de porter cette capacité à 80 millions de m3 pour faciliter l'utilisation touristique de la retenue. Les évolutions constatées depuis plus de dix ans dans les consommations en eau en haute vallée du Cher, et les perspectives envisageables en matière de dépollution des rejets dans le Cher et de développement touristique dans le haut bassin ont conduit le Gouvernement à réévaluer en 1998 la nécessité d'un tel investissement.

Des premières études ont été lancées pour définir un programme de travaux visant au relèvement de la ligne d'eau d'étiage en Basse-Loire, afin notamment de lutter contre la remontée des eaux salées et de garantir la pérennité des prises d'alimentation en eau potable des agglomérations urbaines riveraines, en particulier celle de Nantes. Celles-ci sont, en effet, menacées par l'abaissement très important de la ligne d'eau en étiage provoquée par des extractions massives de matériaux opérées dans le lit depuis le début des années 1950. Ces extractions sont désormais arrêtées puisque les extractions de matériaux à des fins commerciales ont notamment été interdites. Le maintien de la navigation entre Nantes et Angers est subordonné à l'objectif prioritaire de relèvement de la ligne d'eau à l'étiage. En dehors de premiers travaux expérimentaux, il a été décidé de ne pas engager de travaux lourds, dans l'attente du résultat des études engagées. Sur la base des conclusions de celles-ci, un programme sera défini pour les années 2000 à 2006.

Le troisième volet du plan Loire a été l'occasion de définir un ensemble d'actions de restauration et de préservation des milieux naturels du bassin, pour un montant total de 115 millions de francs.

La dégradation de la qualité des eaux, les barrages et dragages opérés depuis un siècle ont provoqué une quasi extinction de la population des poissons migrateurs et notamment celle des saumons de Loire. Le projet d'implantation d'une salmoniculture sur le Haut-Allier a pris un retard notable du fait des difficultés techniques de mise au point et de la nécessité de prolonger les discussions entre partenaires pour clarifier les responsabilités de chacun.

Parallèlement, plusieurs actions ont été entreprises pour réduire les obstacles aux poissons migrateurs : mise en place de dispositifs de franchissement du pont-barrage de Vichy, amélioration des conditions hygrométriques, destruction des barrages de Saint Etienne du Vigean et de Maisons-Rouges.

Au regard des enjeux économiques liés à l'extension du port autonome de Nantes-Saint Nazaire sur la zone de Donges-Est, zone d'un grand intérêt environnemental notamment du point de vue ornithologique, le Gouvernement avait donné un accord de principe à cette extension en engageant parallèlement un vaste programme de protection des zones humides de l'estuaire (" l'écharpe verte "). Les zones à protéger ont été délimitées en 1996 et leur gestion transférée au Conservatoire du littoral. Cependant, concernant les terrains du port autonome de Nantes, le transfert n'a toujours pas été effectué.

Ce programme a été décidé en janvier 1994. Si une partie des actions qu'il comprend est intégrée au plan " Loire ", il concerne l'ensemble des bassins. Son coût global est évalué à 11 milliards de francs.

Ce programme vise, d'une part, à améliorer la gestion des zones inondables et à renforcer les systèmes d'annonces des crues. D'autre part, il comporte un programme décennal de restauration et d'entretien des cours d'eau, qui représente l'essentiel des dépenses prévues (10,2 milliards de francs sur un total de 11).

Les objectifs poursuivis en matière de gestion des zones inondables sont au nombre de trois : interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses, préserver les capacités d'expansion des crues dans les zones où elles peuvent s'étaler sans dommages et sauvegarder la qualité des paysages et l'équilibre des milieux.

Il résulte d'une enquête menée en janvier 1995 auprès des préfets que la mise en _uvre de cette politique nécessite un important effort d'information et d'explication au plan local et des discussions avec les élus communaux.

Elle s'est notamment concrétisée par la publication d'atlas des zones inondables qui est suivie de la mise en _uvre de plans de prévention des risques destinés à limiter l'urbanisation dans ces secteurs. Une grande rigueur dans l'application de cette politique est indispensable. En effet, malgré l'importance des inondations qu'a connues le territoire national ces dernières années, des projets d'urbanisation et d'aménagement de zones inondables sont toujours élaborés. L'État doit donc plus que jamais afficher une volonté claire et forte dans la mise en _uvre de sa politique de prévention des inondations et de gestion des zones inondables.

L'amélioration des systèmes d'annonce des crues a été entreprise. Tout d'abord, la densification dans le sud-est de la France de la couverture du territoire par des radars météorologiques a fait l'objet d'une convention entre le ministère de l'Environnement et Météo-France, signée en juillet 1994, qui prévoit le financement par le ministère de cinq nouveaux radars en cinq ans. Le premier, sur le site de Sembadel en Haute-Loire, est opérationnel depuis 1996, les deux suivants (vallée du Rhône et est des Pyrénées) seront mis en service en 1999. Parallèlement, la modernisation des réseaux de stations de surveillance des crues sera poursuivie ainsi que le développement de nouveaux modèles de prévision des crues. Pour cela, les crédits engagés par l'État (dépenses ordinaires + autorisations de programme) s'élèvent à 154,8 millions de francs de 1994 à 1997 et à 38 millions de francs en 1998. Dans le projet de loi de finances pour 1999, 40 millions de francs, dont 2 millions de francs de mesures nouvelles, sont prévus.

Cet effort de l'État est accompagné par une contribution des collectivités locales au financement des réseaux locaux. Par ailleurs, le ministère de l'Intérieur poursuit la modernisation des systèmes de transmission aux maires des messages d'alerte et d'information sur les crues en cours.

Le programme décennal de restauration des cours d'eau, financé en moyenne à 40 % par l'État et ses établissements publics, comprend 2 milliards de francs d'opérations sur les cours d'eau navigables (relevant de la compétence du ministère en charge des transports), dont le financement incombe pour l'essentiel à Voies navigables de France (VNF) et 8,2 milliards de francs pour les autres cours d'eau pour lesquels l'intervention de l'État incombe au ministère de l'Environnement, qui en a fait l'une de ses priorités.

En effet, entre 1994 et 1997, plus de 1.600 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 2,9 milliards de francs (35 % du programme prévu sur 10 ans), dont 1.154 millions de crédits en provenance du budget de l'environnement. En 1998, 271 millions de francs (dépenses ordinaires + autorisations de programme) ont été consacrés par le ministère au financement d'opérations d'entretien et de restauration de cours d'eau et de zones naturelles d'expansion des crues ainsi qu'à la protection des lieux habités contre le débordement des cours d'eau. Il est à noter que sur ce montant, 110 millions de francs proviennent du fonds de concours des agences de l'eau pour la restauration des cours d'eau et des zones naturelles d'expansion des crues institué dans le cadre des VIIèmes programmes des agences de l'eau.

Pour 1999, il est prévu 170 millions de francs de crédits (dépenses ordinaires + autorisations de programme) qui seront abondés, comme en 1997 et 1998, par le fonds de concours des agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs. Ainsi l'exécution du plan devrait être poursuivie en 1999 conformément aux décisions prises en 1994.

En ce qui concerne les cours d'eau domaniaux, le ministère de l'Environnement est en charge de 7.500 kilomètres de cours d'eau radiés de la nomenclature des voies navigables ou n'y ayant jamais appartenu. Sur ces cours d'eau, l'État n'est tenu qu'au maintien des capacités naturelles d'écoulement du lit, la protection des riverains contre l'érosion des berges ou les submersions étant de leur responsabilité, quel que soit le statut juridique des cours d'eau. Les travaux entrepris respectent ce principe. En 1998, le ministère de l'Environnement a consacré 14 millions de francs à l'entretien de son domaine, dont 10 millions de francs à l'entretien du lit de la Loire dans le cadre du plan " Loire, grandeur nature ". Quant à l'investissement (56 millions de francs en 1997), il est pour plus de moitié constitué des travaux de restauration du lit et des levées domaniales de la Loire dans le cadre du plan Loire. En 1998, ont été en outre plus particulièrement financées des interventions dans les régions Alsace, Lorraine ainsi qu'à la Martinique et la Réunion.

En ce qui concerne les cours d'eau non domaniaux, qui totalisent 270.000 kilomètres, leur entretien est à la charge des propriétaires riverains en vertu du code rural. Toutefois, il tend à être délaissé. Les raisons en sont diverses : coût élevé, baisse des revenus ruraux, manque de main d'_uvre. C'est pourquoi les collectivités territoriales ont tendance à se substituer aux riverains, comme la loi sur l'eau le leur permet, pour entreprendre les travaux de restauration nécessaires, l'État pouvant intervenir sous forme de subventions dans le cadre du programme national. Dans ce cas, l'aide du ministère de l'Environnement est réservée aux projets élaborés dans une approche globale à l'échelle du bassin versant, menés par une maîtrise d'ouvrage solide et dans le respect des milieux naturels.

C'est cette même vision qui préside à l'élaboration et la mise en _uvre des contrats de rivière qui constituent un outil particulièrement adéquat pour atteindre les objectifs tant qualitatifs que quantitatifs de la gestion de l'eau, en réunissant les acteurs concernés dans une démarche globale et pérenne de gestion de leur patrimoine commun. Les principaux partenaires financiers des contrats de rivière sont en effet les collectivités territoriales (régions, départements, communes et leurs groupements), l'agence de l'eau concernée, l'État et les professionnels (agriculteurs, industriels,...).

Depuis leur création en 1981, 64 contrats de rivière ont été signés, dont 6 en 1997 et un depuis le début de l'année. Au total, ces contrats prévoient des travaux d'un montant total de 10,6 milliards de francs, l'apport du ministère de l'Environnement s'élevant à 248 millions de francs. Il est à noter que, dans 13 régions, les travaux prévus s'inscrivent dans les contrats de plan État-régions.

Malgré la mise en place des missions interservices de l'eau (MISE) dans les départements, les moyens affectés à la police de l'eau et à l'organisation de celle-ci ne garantissent pas toujours une bonne application de la loi.

Lors de sa communication au conseil des ministres, la ministre de l'Environnement a indiqué qu'elle mettra en _uvre, dans le cadre de la réforme de l'État, des mesures de clarification du rôle et de l'organisation des services déconcentrés dans le domaine de la police de l'eau : instauration de guichets uniques et indépendance des circuits de décision par rapport aux maîtres d'_uvre.

L'année dernière, votre Rapporteur a souhaité l'accroissement des moyens destinés à la police de l'eau afin d'assurer la mise en _uvre effective de la loi sur l'eau. Dès lors, la création d'un nouveau fonds de concours, de 140 millions de francs, provenant des agences de l'eau constitue une mesure bien venue.

Ce fonds de concours aura un double objet. D'une part, il contribuera au financement des moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'État (à hauteur de 50 millions de francs) et assurera le financement de ses moyens techniques de collecte et d'exploitation des données sur l'eau (40 millions de francs). D'autre part, en vue de renforcer la cohérence des interventions respectives de l'État, du Conseil supérieur de la pêche (CSP) et des agences de l'eau, il contribuera au renforcement des moyens techniques des gardes-pêche du CSP (50 millions de francs).

Les missions de police exercées par les gardes-pêche s'exerceront sous l'autorité fonctionnelle des responsables des MISE dans le cadre de conventions conclues entre l'État, le CSP et les fédérations départementales des pêcheurs.

Grâce à la TGAP, qui permet l'inscription de 1.768 millions de francs de crédits, les crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques s'élèveront à 2.192,3 millions de francs de dépenses ordinaires/crédits de paiements, soit une progression de 466,5 %. Les autorisations de programme seront presque multipliées par 11 et atteindront 1.827,6 millions de francs.

Hors TGAP, les crédits progresseront, mais moins fortement que l'ensemble du budget (+ 9,6 %), pour atteindre 424,3 millions de francs, comportant par moins de 109,1 millions de francs de mesures nouvelles.

La prévention repose avant tout sur la connaissance du risque et sur la maîtrise de l'aménagement des zones identifiées comme vulnérables. C'est pourquoi la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a institué un nouvel outil, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), remplaçant les nombreux documents existants (plans d'exposition aux risques, périmètres délimités en application de l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, plans de surfaces submersibles, plans de zones sensibles aux incendies de forêts). Il constitue un cadre modulable et facilement adaptable au contexte local et est établi suivant une procédure déconcentrée.

En 1994, un programme sur 5 ans avait été établi dans chaque département, afin que les 2.000 communes les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l'an 2000. Cette programmation a été réactualisée en 1998, conformément à l'objectif défini par l'instance d'évaluation de la politique de prévention des risques naturels à la fin de 1997 et consistant à réaliser 10.000 PPR au cours des dix prochaines années.

Les moyens financiers consacrés à la prise en compte des risques naturels seront fortement augmentés en 1999. Rappelons qu'ils sont passés de 20 millions de francs en 1993 à 42 millions de francs en 1998 et atteindront 67 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 (dont 45 millions de francs de crédits déconcentrés et 22 millions de francs de crédits non déconcentrés). Sur le plan technique, la formation des services de l'État en matière de cartographie réglementaire est améliorée par la diffusion à ces services de guides méthodologiques.

Au 15 juillet 1998, 1.831 PPR, et anciens plans d'exposition aux risques délimités en application de l'article R 111-3 du code de l'urbanisme, approuvés, étaient recensés, auxquels il convient d'ajouter environ 2.000 plans de surfaces submersibles qui valent également PPR. Près de 1.800 autres documents sont en cours d'élaboration.

Une dotation de 6 millions de francs pour 1999 a pour objet de préparer l'application de la directive européenne " Seveso II ", qui devra être transcrite en droit français avant le 3 février 1999. Cette dotation est également destinée à financer la participation de l'État aux frais de fonctionnement des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPI), structures regroupant des représentants des industriels, des administrations et des associations ainsi que des élus et des experts. Leur rôle est de favoriser la concertation et la transparence dans la prévention des risques technologiques. Ils élaborent notamment des plans de réduction des pollutions et des risques dont ils assurent également le suivi.

En matière de lutte contre la pollution de l'air, la surveillance de la qualité de l'air sera poursuivie et accélérée, notamment en diversifiant les polluants surveillés, afin de mieux contrôler ceux qui présentent les risques sanitaires les plus importants. En 1999, 50 millions de francs seront consacrés par le ministère de l'Environnement au fonctionnement des réseaux de surveillance, cofinancés par l'État, les collectivités locales et les milieux économiques.

Le dispositif national de surveillance de la qualité de l'air est constitué des 36 associations de surveillance de la qualité de l'air agréés par le ministre de l'Environnement, agrément qui leur permet de bénéficier des financements issus de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique.

Les associations de surveillance de la qualité de l'air sont des structures regroupant l'ensemble des partenaires locaux impliqués dans la gestion de la qualité de l'air (collectivités locales, industriels, administrations, associations de protection de l'environnement, personnalités qualifiées, ...). Elles constituent des lieux de concertation, d'étude et des sources d'informations essentielles à la connaissance des mécanismes locaux de pollution atmosphérique. Elles permettent ainsi de guider l'action administrative dans ce domaine. Par ailleurs, la composition multipartite de ces structures est garante de la transparence et de la crédibilité des informations diffusées.

La loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 redéfinit le cadre de la surveillance de la qualité de l'air en prévoyant notamment un renforcement du dispositif de surveillance. Il s'agit de mettre en place une surveillance dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1998, et sur l'ensemble du territoire national, avant le 1er janvier 2000.

Par ailleurs, la directive communautaire du 27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant prévoit la surveillance à terme de 13 polluants ou familles de polluants.

Sur ces bases, un programme d'équipement des associations de surveillance de la qualité de l'air a été élaboré. Des crédits ont été délégués à l'ADEME, coordonateur technique de la surveillance de la qualité de l'air.

Des crédits budgétaires ont ainsi été dégagés à hauteur de 170 millions de francs en 1998 (au lieu de 200 millions de francs en 1996 et 1997).

En 1997, le budget de fonctionnement des associations de surveillance de la qualité de l'air était d'environ 135 millions de francs (contre 75 millions de francs en 1995), la part des subventions de l'État sur le budget de l'Environnement étant d'environ 27 % de ce total et la part des aides du comité de gestion de la taxe parafiscale étant d'environ 15 %. Le reste des ressources des associations correspond aux contributions volontaires des collectivités locales et des industriels ou à des prestations diverses.

Pour ce qui concerne l'investissement matériel des associations, il est depuis 1996 en majeure partie réalisé grâce au budget du ministère de l'Environnement. Ainsi, 130 millions de francs en 1996, 110 millions de francs en 1997 et 50 millions de francs en 1998 ont été réservés notamment pour assurer l'achat de capteurs pour équiper les stations de mesure.

Pour 1999, 115 millions de francs sont inscrits en autorisations de programme (109,6 millions de francs en crédits de paiement) en subvention à l'ADEME.

Enfin, 71 millions de francs seront affectés en particulier à la mise en _uvre des plans régionaux de la qualité de l'air, des plans de protection de l'air et également des plans de déplacements urbains (1 million de francs).

L'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) a été créé en 1990 à partir du centre d'études et de recherche des Charbonnages de France et de l'Institut de recherche chimique appliquée. Il a mission de réaliser, ou de faire réaliser, des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé et la sécurité des personnes, de l'environnement et des biens.

En 1998, l'INERIS a restructuré son activité en pôles thématiques ayant trait aux risques technologiques industriels, aux impacts de l'activité économique sur l'environnement, aux impacts des pollutions sur la santé des populations, aux risques liés à l'utilisation actuelle ou passée du sol et du sous-sol, à l'appui technique et réglementaire aux pouvoirs publics (notamment dans le cadre de la tierce expertise et de la normalisation) et à la formation et au management hygiène-sécurité-environnement.

A la différence des années précédentes, l'INERIS paraît être en mesure d'équilibrer son compte de résultats en 1998, grâce aux efforts renouvelés de gestion de l'établissement et aux moyens accrus mis à sa disposition par les pouvoirs publics.

En 1999, la subvention du ministère de l'Environnement augmentera de 15,6 millions de francs (dont 1,8 million de francs au titre de la recherche) pour atteindre 101,2 millions de francs. Cette mesure nouvelle permettra la création de deux postes de chercheurs (+ 1,8 million de francs) et le renforcement de ses pôles de compétences en matière de carrières (+ 3,9 millions de francs) et d'écotoxicologie et le développement d'une banque de données sur les substances toxiques (+ 9 millions de francs).

Depuis la prise de conscience constatée au début des années 1990, la gestion des déchets a pris une importance grandissante, tant du point de vue environnemental qu'économique.

A l'occasion de la communication en conseil des ministres le 26 août dernier, la ministre de l'Environnement a présenté les grands axes d'une relance de la politique en matière de déchets visant à rééquilibrer les modes de gestion de ceux-ci avec le double objectif de réduction des impacts sur l'environnement et de maîtrise des coûts. Cette relance s'inscrit en outre dans le contexte général d'un développement des emplois dans ce secteur et de mise en place des conditions économiques et fiscales justifiant le développement des actions de réduction à la source et de valorisation.

Cette relance s'articule autour de quatre orientations.

En premier lieu, il s'agit de développer les actions de prévention pour infléchir l'évolution de la production de déchets, notamment ménagers, et intégrer dès l'amont le coût de l'élimination.

En vertu d'un décret d'avril 1992, tout producteur ou importateur, mettant sur le marché des produits emballés destinés aux ménages, est responsable de la reprise et de la valorisation des emballages devenus déchets. La grande majorité des entreprises concernées ont opté pour l'adhésion à un système collectif géré par des sociétés agréées par les pouvoirs publics (Eco-emballages, Adelphe pour les produits agro-alimentaires). Ces sociétés contractent avec les collectivités locales pour les aider techniquement et financièrement à mettre en place des collectes sélectives et leur garantir la reprise des emballages. Les barèmes d'Eco-emballages et Adelphe seront modifiés d'ici la fin de l'année pour jouer un rôle plus incitatif. La contribution financière par emballage - dit barème " amont " - versée par les conditionneurs sera revue afin d'inciter à la réduction en poids et en volume des emballages et d'intégrer des critères environnementaux complets. Le soutien apporté aux collectivités locales pour chaque tonne triée - dit barème " aval " - sera davantage orienté vers une participation au coût de la collecte sélective et du tri.

Des critères plus écologiques seront adaptés pour la conception et la fabrication des emballages. Cette action passe aussi par la mise à jour ou le renforcement des textes réglementaires relatifs à la gestion des huiles usées, des piles et accumulateurs ou des pneumatiques usés. De plus, l'ADEME développera son soutien à la recherche-développement en matière de l'éco-conception des produits et de technologies propres.

En deuxième lieu, le Gouvernement entend développer la valorisation des déchets et soutenir l'emploi. Les dérives qui apparaissent à la lecture des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés et l'observation de l'état de la gestion des déchets au niveau des départements ont montré la nécessité d'une réorientation et d'un aménagement des objectifs antérieurement définis dans les plans départementaux, de façon à intégrer davantage le recyclage matière et organique et, ainsi, de limiter le recours à l'incinération et au stockage aux seuls déchets ultimes 

Outre les mesures fiscales contenues dans le projet de loi de finances pour 1999, les taux d'aide du fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD) ont été modifiés par le conseil d'administration de l'ADEME en janvier 1998 ⁽⁶⁾. Ce dispositif nouveau, mis en place pour la période 1997-1999, vise particulièrement les filières du recyclage et de la valorisation. Aussi, sous réserve de respecter les critères requis de qualité et de performance, les investissements de collecte séparative, de tri et de transfert ainsi que les déchettereries, peuvent désormais être aidés à hauteur de 50 % de leur montant (au lieu de 20 à 30 % auparavant). Les unités de compostage et de méthanisation de déchets organiques voient leur taux d'intervention passer de 20 % à 50 % si les déchets sont triés à la source, permettant ainsi de garantir la qualité du compost produit. Le taux des aides aux unités d'incinération, jusqu'à présent fixées à 5 % des investissements retenus, est dorénavant appliqué à la totalité des dépenses d'investissement et les aides sont doublées lorsqu'une collecte séparative ambitieuse a été mise en place en amont.

La promotion des filières de collecte sélective, de tri et de valorisation passe également par une modification du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). En effet, une collectivité ne peut bénéficier d'une dotation du fonds que si l'équipement réalisé ne procure pas de recettes commerciales. Or, en matière de valorisation des déchets, les recettes commerciales peuvent être conséquentes, surtout si les installations sont performantes. Dès lors, l'assouplissement des règles du FCTVA s'avère indispensable.

La filière déchets, qui représente aujourd'hui environ 71.000 emplois directs, constitue l'un des gisements les plus porteurs pour les emplois-jeunes. En novembre 1997, une charte d'objectif déchets a été conclue entre les ministères de l'Emploi et de l'Environnement, l'ADEME, Eco-emballages, Adelphe, la Fédération nationale des entreprises des déchets et la Fédération des entreprises de récupération. Cette charte fixe les caractéristiques des emplois-jeunes dans le secteur - dont le gisement est estimé à 3.500 postes pour le seul secteur non marchand - où les principales filières professionnelles sont les coordonateurs-déchets (qui contribuent à monter des projets de modernisation de la gestion des déchets ménagers), les ambassadeurs du tri (chargés d'informer et de sensibiliser la population à la collecte sélective) et les conseillers en gestion des déchets industriels (chargés de conseiller les petites et moyennes entreprises).

En troisième lieu, la transparence et l'information du public sera renforcée, notamment par l'extension du réseau des commissions locales d'information et de surveillance. En 1997, il existait 165 commissions locales (plus 33 autres non officielles) concernant environ 241 installations, chiffre relativement faible si on le compare au plus de 1.500 installations collectives de traitement des déchets. Aujourd'hui créées à l'initiative du préfet, les commissions locales pourraient être créées à la demande du maire de la commune d'implantation de l'installation ou d'au moins deux associations agréées.

En quatrième lieu, des moyens de suivi et d'évaluation seront mis en place. Le Gouvernement fera, chaque année, un rapport annuel au Parlement sur tous les aspects relatifs à la gestion des déchets. De même, un observatoire de suivi des coûts et des prix des différentes filières de gestion des déchets sera mis en place par l'ADEME.

Pour 1999, la politique en matière de déchet pourra s'appuyer sur 929,5 millions de francs de crédits (en autorisations de programme et en crédits de paiement) de subventions à l'ADEME, répartis entre 811 millions de francs pour le financement des opérations de recherche, de développement et de réalisation d'équipement de traitement des déchets ménagers et assimilés et 118,5 millions de francs pour le financement des opérations de ramassage et d'élimination des huiles usagées.

Après le premier choc pétrolier, la France avait été l'un des pays ayant lancé une politique active d'économies d'énergie. Malgré les résultats obtenus, le contre-choc pétrolier a amené à un relâchement des efforts. Malgré un contexte défavorable (baisse des prix des énergies, contraintes budgétaires des acteurs publics et privés), le Gouvernement a décidé de relancer la politique de maîtrise de l'énergie et de soutien au développement des énergies renouvelables.

Une ressource budgétaire additionnelle de 500 millions de francs a été décidée par le Gouvernement au profit de l'ADEME, sur laquelle 40 millions de francs (soit 8 %) sont prélevés pour être affectés aux tâches incombant à l'ADEME en matière de gestion et de montage de projets qui permettra de créer 100 emplois. Pour 1999, cette subvention est répartie entre le budget de l'environnement (333 millions de francs, dont 40 au titre du fonctionnement) et de l'industrie (167 millions de francs).

En matière de maîtrise de l'énergie, l'ADEME entend orienter son action vers l'ensemble des secteurs consommateurs d'énergie (les bâtiments, le secteur industriel et les transports) et engagera une politique spécifique de maîtrise de la demande d'électricité.

En ce qui concerne les énergies renouvelables, l'ADEME adaptera son action selon le niveau de développement technique et économique des différentes filières technologiques, qu'il s'agisse des technologies " mûres " qu'il importe de diffuser vers les marchés accessibles (bois, solaire thermique, biogaz, éolien traditionnel), des filières pour lesquelles elle assurera un effort de développement (biocarburants, biomolécules et biomatériaux, grand éolien, photovoltaïque, refroidissement solaire, géothermie haute température) ou des filières pour lesquelles elle assurera un accompagnement (géothermie basse température, petite hydraulique).

D'après le projet d'entreprise en cours d'approbation, les dotations budgétaires annuelles moyennes que l'ADEME consacrera au cours de la période 1999-2002, sont indiquées dans le tableau ci-dessous.

Les dotations du ministère de l'Environnement consacrées à la protection de la nature, des sites et du paysage augmenteront fortement en 1999, tant en ce qui concerne les dépenses ordinaires et crédits de paiement (+ 19,7 %, après + 8,3 % en 1998) que les autorisations de programme (+ 11,3 % , après + 5,4 % en 1998).

Outre le renforcement du réseau d'espaces naturels protégés et de la politique des paysages, le projet de budget pour 1999 est marqué par la création d'un fonds de gestion des milieux naturels.

Le fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) est doté de 164 millions de francs, dont 90 de mesures nouvelles, le solde provenant du redéploiement de crédits existants.

Le FGMN permettra le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement de procédures contractuelles. Cette globalisation des crédits permettra, à côté du réseau des espaces strictement protégés, d'assurer la cohérence de la politique de préservation poursuivie.

Le FGMN servira au financement :

Les mesures nouvelles prévues au budget pour 1999, 90 millions de francs, se répartissent comme suit :

Le réseau Natura 2000 est un réseau écologique européen destiné à préserver la biodiversité en assurant le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des habitats d'espèces de faune et de flore d'intérêt communautaire dans un état de conservation favorable. Le réseau Natura 2000 est composé des sites relevant des directives européennes " oiseaux " et " habitats ", datant respectivement de 1979 et 1992. Il s'agit de promouvoir une gestion adaptée de ces habitats tout en tenant compte des exigences économiques, sociales et culturelles ainsi que des particularités régionales et locales. Ainsi, le réseau Natura 2000 n'a pas pour objet de faire des " sanctuaires de nature " où toute activité humaine serait proscrite. Ainsi, par exemple, il n'y a pas d'interdiction a priori et générale de la chasse dans les zones " Natura 2000 ".

Chaque État membre doit réaliser un inventaire des sites visés par ces directives, puis envoyer ses propositions à la Commission européenne. La liste des sites d'importance communautaire sera établie par celle-ci en accord avec les États membres, afin de constituer un réseau cohérent. Les États membres désigneront alors officiellement leurs sites, cette dernière phase s'étalant jusqu'en 2004.

Alors que le processus de mise en place de Natura 2000 avait été stoppé en juillet 1996, le retard puis par la France dans la présentation de sa liste nationale ont conduit la Commission européenne à saisir la Cour de justice des communautés européennes, estimant que la France n'avait pas satisfait à ses obligations.

Le processus a été alors relancé par le Gouvernement en août 1997.

Un comité national de suivi a été créé qui regroupe notamment des élus, des propriétaires et des usagers. Des groupes de travail thématiques, issus de ce comité, sont chargés d'apporter des précisions sur certaines notions comme par exemple la notion de " perturbation ", la notion de " détérioration " ainsi que sur l'évaluation des coûts de gestion des futurs sites Natura 2000.

Chaque site qui sera désigné pour faire partie du réseau sera doté d'un document d'objectifs. Ce document-cadre, établi en concertation avec les acteurs locaux intéressés, doit fixer les orientations de gestion et les moyens financiers d'accompagnement. Il sera le document de référence au plan régional comme au plan européen pour une gestion équilibrée des territoires mais aussi pour l'obtention des cofinancements nationaux, européens et locaux.

Pour aider à l'élaboration de ces documents, le ministère de l'Environnement fait procéder à la rédaction de cahiers d'habitats sous l'égide du Muséum national d'histoire naturelle. Ces cahiers, réalisés en étroite liaison entre des scientifiques et des gestionnaires, donneront pour chaque type d'habitat naturel ou habitat d'espèces les exigences écologiques et les préconisations de gestion

Pour accompagner cette politique de mise en place du réseau Natura 2000, des mesures financières et fiscales d'accompagnement sont prévues ou en cours de négociation. Les propriétaires et gestionnaires, qui ont en charge l'entretien et la gestion du patrimoine naturel de notre pays, doivent, en effet, bénéficier d'une rémunération appropriée aux prestations et aux services rendus à la collectivité. Des moyens seront en outre mobilisés en provenance des fonds européens .

Une première liste de sites a été envoyée à la Commission européenne en février 1998 : elle concerne 543 sites couvrant 901.490 hectares (soit 1,6 % du territoire national) et près de 170.000 hectares d'espaces marins.

En juin dernier, 151 nouvelles propositions de sites ont été transmises par les préfets, portant la surface couverte à près de 1,6 million d'hectares (soit 2,8 % du territoire).

Créés en 1967 à l'initiative de la DATAR, les parcs naturels régionaux sont aujourd'hui au nombre de 36, couvrent près de 10 % du territoire national et intéressent plus de 3.020 communes pour une population de plus de 2,7 millions d'habitants. Un a été créé en 1997 (Verdon) et trois autres depuis le début de l'année (Perche, Périgord-Limousin, Avesnois).

Fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, cette politique permet aux communes de préserver et de mettre en valeur un patrimoine naturel et culturel riche mais fragile, d'assumer et de dynamiser de petites régions en perte de vitesse et d'engager les acteurs locaux dans une meilleure prise en compte de l'environnement.

Pour 1999, le projet de budget prévoit un effort très important (+ 18 %) pour les dotations de fonctionnement des parcs. Cette augmentation devrait permettre la remise à niveau des parcs naturels existants et permettre la création de cinq nouveaux parcs naturels (Narbonnais, Causses de Quercy, Guyane, Châtaigneraie et Sucs d'Ardèche, Gâtinais français).

La France a signé la convention de Rio sur la diversité biologique. En la ratifiant en juillet 1994, elle s'est engagée à mettre en place une politique de conservation de la diversité biologique sous la forme d'une stratégie nationale. Celle-ci a été définie, pour plus d'une centaine d'espèces sauvages, par un document publié en 1996. Ce document souligne la richesse patrimoniale faunistique et floristique de notre pays. Il met aussi en lumière les fortes menaces qui pèsent sur ce patrimoine : 109 de 534 espèces de vertébrés recensées sont menacées, 38 étant même en danger d'extinction.

Outre un volet législatif et réglementaire aujourd'hui complet pour l'essentiel, la politique de conservation suppose l'amélioration des connaissances (qui passe par la mise à jour régulière des inventaires et atlas), la protection et la gestion des habitats (au travers notamment de l'action des parcs nationaux, de l'Office national de la chasse ou du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres) et des interventions directes en faveur des espèces les plus menacées, tout en prenant en compte les exigences des activités humaines.

En matière de faune sauvage, l'augmentation de certaines populations animales (notamment les grands cormorans) et la présence ou le retour des grands carnivores (ours, lynx, loup) conduisent à mettre en _uvre des stratégies de gestion de ces espèces dépassant le strict champ de la protection pour prendre en compte la compétition de ces prédateurs avec les activités humaines, notamment pastorales.

S'agissant des dommages causés par les espèces protégées, le ministère de l'Environnement cherche à prévenir les situations les plus difficiles. Il incite à la suppression des causes humaines de développement de certaines populations (par exemple, les décharges qui amènent la prolifération d'animaux se nourrissant de déchets) et apporte son soutien financier à divers organismes qui conduisent des actions préventives (effarouchement, destruction ou stérilisation d'_ufs). Surtout, il veille à ce qu'un soutien financier soit apporté aux éleveurs victimes de dégâts causés par l'ours, le lynx et le loup, afin notamment de prévenir l'élimination illégale de ces grands carnivores. Les indemnisations versées s'élèvent à environ 1,6 million de francs.

En ce qui concerne la flore sauvage, la principale action du ministère porte sur la mise en place du réseau des conservatoires botaniques nationaux. Ces établissements agréés par l'État, au nombre de 8 actuellement, poursuivent un triple objectif de connaissance de la flore sauvage, de conservation de celle-ci et d'information.

A l'exception des conservatoires botaniques nationaux de Porquerolles et du bassin parisien constitués au sein d'établissements publics, ces structures sont essentiellement financées par les collectivités locales, le ministère de l'Environnement leur apportant des moyens financiers complémentaires pour la mise en _uvre de leur cahier des charges.

Le budget pour 1999 prévoit 8 millions de francs de mesures nouvelles au titre de la conservation des espèces. Celles-ci permettront notamment :

Par ailleurs, la subvention versée par le ministère au Muséum national d'histoire naturelle sera augmentée de 2 millions de francs pour développer la capacité d'expertise sur la diversité biologique de l'institut d'écologie et de gestion de la biodiversité.

Les dotations consacrées aux sept parcs nationaux atteindront 129 millions de francs en dépenses ordinaires et 44,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement en 1999. Les dépenses ordinaires augmenteront de 12,3 millions de francs, soit + 10,6 %. Cette augmentation sensible permettra  :

Le budget pour 1999 prévoit également le renforcement des moyens consacrés aux réserves naturelles tant en fonctionnement (44,2 millions de francs, en progression de 8,6 millions de francs) qu'en investissements (les autorisations de programme passent de 15,2 à 20,6 millions de francs). En 1996 et 1997, les crédits étaient insuffisants pour accompagner financièrement la création de nouvelles réserves, à un moment où le réseau se complète rapidement pour atteindre l'objectif de 250 réserves en 2040 (141 à fin juillet 1998). En revanche, les crédits votés en 1998 devraient permettre d'installer dans des conditions satisfaisantes tous les nouveaux organismes de gestion (quatre ont d'ores et déjà été mis en place et la procédure de cinq autres est suffisamment avancée pour que le classement puisse intervenir avant la fin de l'année). Le budget de 1999 permettra de rattraper les retards et de donner un nouveau souffle à la création de nouvelles réserves. Onze sont susceptibles d'être classées en 1999 et 19 autres projets sont en cours d'instruction pour aboutir au plus tôt en 2000.

Enfin, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres bénéficiera en 1999 de 935.000 francs de mesures nouvelles en fonctionnement (la subvention du ministère de l'Environnement atteignant 17,6 millions de francs), permettant la création de quatre emplois, assurant ainsi l'intégration des personnels en situation précaire. Les dotations budgétaires destinées à soutenir la politique d'acquisitions du Conservatoire augmenteront en 1999 : + 10 millions de francs en autorisations de programme (à 135) et + 3 en crédits de paiement (à 129,8).

Depuis sa création en 1975, le Conservatoire a acquis plus de 53.000 hectares d'espaces naturels fragiles ou menacés, répartis sur 396 sites répartis sur la totalité des départements littoraux. Par ses interventions, qui ont représenté 1,6 milliard de francs d'acquisitions, le Conservatoire assure désormais la protection de plus de 10 % du linéaire côtier métropolitain.

La progression des crédits en 1999 apparaît particulièrement nécessaire. En effet, au cours des dernières années, le niveau des budgets du Conservatoire lui permettait de faire face aux opérations courantes (extensions d'acquisition, préemptions, acquisition de domaines de petite ou moyenne superficies) mais beaucoup plus difficilement de traiter les dossiers de grande ampleur. Or, il se trouve qu'à l'heure actuelle, et compte tenu de la conjoncture économique et de l'attitude des propriétaires fonciers, de très grands domaines sont mis en vente dans des secteurs d'intérêt primordial (dans le Var notamment). De même, la tendance a été de confier, dans le passé, des tâches de plus en plus étendues au Conservatoire, notamment en raison des récentes extensions de compétence. La charge de travail qui pèse sur les agents du Conservatoire en a été augmentée sensiblement alors que ses moyens évoluaient peu. La création, ces dernières années, de quatre emplois supplémentaires, dont un par redéploiement, a, porté le personnel à 37 postes budgétaires en 1998. La création de quatre nouveaux emplois supplémentaires envisagée en 1999 poursuit cet effort et apporte une première réponse à cette question. Enfin, on peut espérer que les premières applications de la dation en paiement puissent, même si elles restent modestes, apporter dès 1999 des compléments significatifs.

L'ambition du Gouvernement est de traiter l'ensemble des paysages, sans se limiter aux seuls sites exceptionnels. Cette ambition est d'ailleurs de plus en plus soutenue par les collectivités locales, qui consacrent des moyens accrus à leurs paysages dont la qualité constitue un atout majeur pour le développement économique.

Si la gestion quotidienne des paysages demeure de la responsabilité des propriétaires privés et des collectivités locales, les actions conduites par l'État visent à :

Le budget pour 1999 prévoit la reconduction des crédits inscrits en 1998, tant en ce qui concerne les actions directement liées à l'amélioration du paysage (11 millions de francs pour les études et 15,8 pour les travaux, dont respectivement 1,2 et 8,6 millions de francs pour les " grands sites ") que les mesures agri-environnementales (2,2 millions de francs pour les études et 4,3 pour les travaux). En outre, il prévoit 3 millions de francs de mesures nouvelles au bénéfice de l'École nationale supérieure du paysage, dont 2 millions de francs au titre du fonctionnement et 1 million de francs au titre des crédits de paiement (les autorisations de programme atteignant 2 millions de francs).

Ces crédits, qui concernent l'ensemble des moyens relevant du budget civil de la recherche et du développement, progresseront de 6,9 % pour atteindre 80,7 millions de francs en 1999.

Les dépenses ordinaires, qui atteindront 14,4 millions de francs, couvrent des crédits de personnel (31 emplois) et des moyens de fonctionnement. Elles financent également des actions de soutien et de valorisation des recherches par le biais de l'information scientifique et technique. Une dotation spécifique de 5,1 millions de francs est attribuée à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) pour rémunérer les personnels de recherche (revalorisation des salaires et création de deux nouveaux postes en 1999) travaillant en écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique : cette mesure nouvelle permet un léger renforcement du potentiel de recherche, qui mériterait d'être amplifié.

Le fonds de la recherche scientifique et technique, doté de 66 millions de francs en autorisations de programme, a pour objectif de soutenir les recherches financées par le ministère de l'Environnement en appui aux politiques publiques : aide à la préservation et à la gestion des milieux ; effets des activités humaines sur les milieux, le climat et la santé ; prévention et maîtrise des risques ; météorologie et instrumentation environnementales ; suivi économique et social de l'environnement durable ; information scientifique et technique.

Ces activités sont organisées en 8 actions programmées, auxquelles s'ajoutent les programmes de recherche de l'INERIS en écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique, et les contrats de plan État-régions. Les crédits consacrés à ces différentes actions sont présentées dans le tableau ci-après.

Si elle ne peut s'expliquer partiellement par l'importance des reports, la baisse des autorisations de programme ne devrait pas entraver les actions du ministère, à condition de rester temporaire.

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 12 octobre 1998, la Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Michel Suchod, rapporteur spécial, les crédits de l'Environnement.

M. Michel Suchod, rapporteur spécial, a fait observer que les crédits de l'Environnement font plus que doubler d'une année sur l'autre pour atteindre 3.947,8 millions de francs en 1999. Il a souligné cependant que cette évolution était trompeuse car elle résultait avant tout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) dont le produit, estimé à 1.935 millions de francs, était affecté au budget général de l'État. Il a précisé qu'hors TGAP, les crédits de l'Environnement ne s'élevaient plus qu'à 2.179,8 millions de francs, en croissance de 14,8 % par rapport à 1998 et que, si l'on tient compte de l'augmentation prévisible du produit de la TGAP, les moyens d'intervention du ministère et de l'ADEME augmenteraient de 38,2 % pour atteindre 2.625,9 millions de francs.

Il a indiqué ensuite que les crédits consacrés à l'administration générale atteindraient 644,6 millions de francs, permettant la création de 140 emplois. Soulignant que les missions du ministère de l'Environnement avaient fortement augmenté au fil du temps sans que ses moyens humains soient accrus en conséquence, il a précisé que les effectifs du ministère s'élèveront à 2.551 en 1999, jugeant ce chiffre encore relativement modeste.

Il a fait observer, par ailleurs, que les crédits consacrés à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale augmenteront de 33 %, notamment pour développer l'action du ministère auprès de ses divers partenaires.

A propos des crédits consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, il a indiqué que la mise en _uvre des plans décennaux de prévention des risques naturels d'inondation et du plan Loire absorbait 80 % des crédits. Il a précisé qu'un nouveau fonds de concours des agences de l'eau, d'un montant de 140 millions de francs, serait créé afin de renforcer les moyens de la police de l'eau de l'État et du Conseil supérieur de la pêche. Évoquant les craintes exprimées par les agences de l'eau à propos de la création de la TGAP (abandon de la gestion par bassins versant et accaparement d'une partie des redevances par le ministère des Finances), il a souhaité que le Gouvernement prenne les mesures nécessaires de nature à les apaiser.

Le Rapporteur spécial a, en outre, souligné que l'augmentation des crédits consacrés à la prévention des pollutions et des risques permettrait d'accroître les moyens consacrés à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels, à la prévention des risques industriels et aux moyens dévolus à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS). Il a également indiqué que les crédits issus de la TGAP permettront le versement à l'ADEME d'une dotation de 333 millions de francs destinée à relancer la politique française de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables, et d'une dotation de 1.435 millions de francs qui permettra à l'agence de poursuivre et d'amplifier ses actions en matière de déchets ménagers, de dépollution des sols, de ramassage des huiles, d'isolation acoustique au voisinage des aérodromes, de surveillance de la qualité de l'air et de lutte contre la pollution atmosphérique. Après avoir rappelé que le fonctionnement de l'ADEME avait été gravement perturbée en 1997, du fait du non renouvellement de son conseil d'administration, il a estimé que la situation de l'agence s'était normalisée depuis la désignation d'une nouvelle équipe dirigeante.

Il a, enfin, indiqué que les crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et des paysages permettraient l'abondement, à hauteur de 164 millions de francs, du Fonds de gestion des milieux naturels, afin de participer au financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la biodiversité, notamment la mise en place du réseau Natura 2000, ainsi que du renforcement du réseau d'espaces naturels protégés (parcs nationaux, réserves naturelles, ...).

Après avoir indiqué qu'elle n'avait pas proposé la création d'une telle taxe, Mme Nicole Bricq a jugé que la création de la TGAP constituait un pari risqué sur les futures relations entre le ministère des Finances et le ministère de l'Environnement. Elle a estimé qu'il était nécessaire que l'action de l'ADEME soit confortée par la contractualisation de ses relations avec l'État, afin qu'elle soit en mesure de rassurer ses partenaires sur l'utilisation des crédits qui lui sont attribués et de justifier ainsi la création des 100 emplois prévus en 1999, création qui vient amputer l'enveloppe de 500 millions de francs promise par le Premier ministre pour relancer la politique de maîtrise de l'énergie.

Après avoir souhaité obtenir des précisions sur les moyens consacrés aux parcs nationaux et aux réserves naturelles, M. Pierre Forgues s'est interrogé sur les conséquences des mesures de protection de certaines espèces animales. Évoquant les dégâts provoqués par le grand cormoran dans la région dont il est l'élu, il a estimé que la protection de certaines espèces n'était légitime que dans les habitats naturels de celles-ci.

Soulignant la majesté du site du Mont Blanc, M. Jean-Pierre Kucheida a souhaité que des mesures spécifiques de protection soient adoptées, en liaison avec la Suisse et l'Italie, pour remédier aux dégradations importantes entraînées, notamment, par le grand nombre de visiteurs du site.

Mettant l'accent sur la faiblesse des moyens qui lui étaient consacrés, M. Jean-Pierre Brard, Président, s'est interrogé sur l'avenir de la Commission nationale du débat public. Il s'est étonné de ne voir dans le budget pour 1999 aucun crédit permettant d'acquitter la prochaine amende que la Cour de justice des Communautés européennes ne manquera pas d'infliger à la France, à la suite de l'adoption de la loi du 3 juillet 1998 relative aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs.

Répondant aux intervenants, le Rapporteur spécial a reconnu qu'il conviendrait d'examiner avec vigilance l'attitude future du ministère des Finances quant à l'affectation du produit de la TGAP. Il a indiqué que l'ADEME mettait la dernière main à son projet d'entreprise qui sera prolongé par une contractualisation des engagements réciproques de l'État et de l'agence. Il a précisé que, sur les 500 millions de francs prévus en ce qui concerne le programme de maîtrise de l'énergie et le développement des énergies renouvelables, 40 millions de francs seront consacrés à la création des 100 emplois.

Il a noté également que les crédits consacrés aux réserves naturelles s'élèverait à 44,2 millions de francs, en progression de 8,6 %, et ceux consacrés aux parcs nationaux à 129 millions de francs en dépenses ordinaires et 44,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement. A propos du grand cormoran, il a souligné que le ministère de l'Environnement poursuivait un objectif de stabilisation de la population et avait autorisé le tir de 12 % de la population hivernante. Plus généralement, il a souhaité que l'examen dans le temps des conséquences des mesures de protection de certaines espèces soit mieux assuré, ces mesures se révélant parfois d'une grande efficacité et entraînant une augmentation rapide de la population des espèces concernées.

Il a indiqué partager les préoccupations de M. Jean-Pierre Kucheida à propos de la protection du Mont Blanc jugeant la mise en _uvre d'une action internationale indispensable.

Enfin, il a estimé que le risque de voir la France condamnée dans le dossier de la chasse était faible, jugeant qu'une solution politique finirait par être trouvée.

La Commission a ensuite, sur proposition du Rapporteur spécial, adopté les crédits de l'Environnement et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

1 ) A structures constantes.

2 ) Ce fonds de concours a été créé dans le cadre du VIIème programme d'intervention des agences de l'eau pour la période 1997-2001.

3 ) Ils représentent près de la moitié des dotations du titre V.

4 ) Pour un développement durable : une fiscalité au service de l'environnement (commission des Finances, document d'information de l'Assemblée nationale n° 1000 - juin 1998).

5 ) Sur le produit attendu de la TGAP, seuls 167 millions de francs ne transitent pas par le budget de l'environnement, mais sont inscrits au budget de l'industrie tout en restant destinés à l'ADEME.

6 (¹) Cette modification était attendue pour 1997 mais la paralysie de l'ADEME, en raison du non renouvellement de son conseil d'administration, n'avait pas permis son adoption.

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