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mis en distribution

le 19 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 19
ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE et TECHNOLOGIE
RECHERCHE
Rapporteur spécial : M. Christian CUVILLIEZ

Député

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RECHERCHE 13

I.- BCRD ET ACTIVITÉ NATIONALE DE RECHERCHE 13

A.- L'EFFORT NATIONAL DE RECHERCHE 14

B.- L'EFFORT DE RECHERCHE PUBLIQUE 23

II.- PRÉSENTATION DU BCRD POUR 1999 28

A.- PRÉSENTATION D'ENSEMBLE 28

1.- Les crédits 17

2.- Les très grands équipements 32

B.- PRÉSENTATION PAR DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS 36

CHAPITRE II : LA SECTION RECHERCHE DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE 40

I.- UN BUDGET MOINS CONTRAINT QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES ... 40

A.- LA NÉCESSITÉ D'APURER LES RETARDS SUBSISTANT DANS L'OUVERTURE DES CRÉDITS DE PAIEMENT 40

B.- LA SITUATION FINANCIÈRE DES ORGANISMES DE RECHERCHE 42

C.- DES CRÉDITS RELATIVEMENT ÉPARGNÉS PAR LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE 45

1.- Exécution du budget voté en 1997 45

2.- Exécution du budget voté en 1998 47

II.-  ... QUI ENREGISTRE UNE PROGRESSION MODÉRÉE DE SES CRÉDITS 48

A.- UNE FAIBLE PROGRESSION À STRUCTURE CONSTANTE 48

B.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉTUDE DU MINISTÈRE 51

1.- Personnel et fonctionnement du Ministère 54

2.- Interventions, information et crédits d'étude 54

CHAPITRE III : LES RESSOURCES HUMAINES DE LA RECHERCHE 59

I.- LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI SCIENTIFIQUE 59

A.- UNE RELANCE DE L'EMPLOI SCIENTIFIQUE MOINS FORTE QU'EN 1998 59

B.- LES INCITATIONS À LA MOBILITÉ 64

C.- LES MESURES EN FAVEUR DES JEUNES CHERCHEURS 69

II.- LA POLITIQUE D'AIDE À LA FORMATION A ET PAR LA RECHERCHE 70

A.- LES ALLOCATIONS DE RECHERCHE 71

B.- LES CONVENTIONS INDUSTRIELLES DE FORMATION PAR LA RECHERCHE 72

C.- LES CONVENTIONS DE FORMATION PAR LA RECHERCHE DES TECHNICIENS SUPÉRIEURS 75

CHAPITRE IV : L'ORGANISATION DE LA RECHERCHE PUBLIQUE 78

I.- LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE 79

A.- LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE 82

1.- Les créations d'emplois 82

2.- Les mesures d'amélioration de la situation des personnels 85

B.- LA PRIORITÉ AUX SOUTIENS DE PROGRAMME 87

II.- LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX 97

A.- LA STRUCTURE DE FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS  INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX 97

B.- LE FINANCEMENT DES ACTIVITÉS CIVILES DU COMMISSARIAT   À L'ÉNERGIE ATOMIQUE 104

C.- LE CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES SPATIALES 109

1.- Situation financière du Centre national d'études spatiales 68

2.- Des moyens renforcés en 1999 113

CHAPITRE V : LE SOUTIEN A L'INNOVATION TECHNOLOGIQUE 121

I.- LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'INNOVATION TECHNOLOGIQUE 121

A.- LE FONDS DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE 121

1.- Des crédits en progression 121

2.- La situation financière du FRT 125

B.- LE TRANSFERT DE TECHNOLOGIE 130

II.- LE CRÉDIT D'IMPÔT-RECHERCHE 132

A.- PRINCIPE DU CRÉDIT D'IMPÔT-RECHERCHE 80

B.- IMPACT DU CRÉDIT D'IMPÔT-RECHERCHE 133

C.- UN DISPOSITIF RECONDUIT ET AMÉNAGÉ DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999 136

CHAPITRE VI : LA RECHERCHE AU NIVEAU EUROPÉEN ET RÉGIONAL 139

I.- LA RECHERCHE ET L'EUROPE 139

A.- LA MISE EN PLACE DU 5ÈME PROGRAMME-CADRE DE RECHERCHE DE L'UNION EUROPÉENNE 139

1.- Les aménagements apportés à l'occasion de l'élaboration du 5ème PCRD 139

2.- Les priorités inscrites dans le 5ème PCRD 141

B.- L'INITIATIVE EURÊKA 143

1.- Bilan des dossiers traités 144

2.- Les financements publics en 1998 et 1999 90

II.- LA RECHERCHE AU NIVEAU RÉGIONAL 147

EXAMEN EN COMMISSION 151

LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION.

INTRODUCTION

Le budget civil de la recherche et du développement (BCRD) s'élèvera, en 1999, à 53.915 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette progression, inférieure à la croissance de l'ensemble des budgets civils (+ 2,3 %), n'est pas à la hauteur de la " grande ambition " affichée pour la Recherche, ni de l'effort à accomplir pour compenser les retards accumulés pendant les trois années antérieures à 1997.

L'examen des crédits de la Recherche, figurant dans le fascicule " Recherche et Technologie ", qui atteignent 40.008 millions de francs, confirme cette analyse dans la mesure où la progression de ces crédits n'est que de 1 % par rapport à 1998.

Parmi les organismes de recherche, les établissements à caractère scientifique et technologique (EPST) bénéficieront, en 1999, de dotations budgétaires en augmentation de 2,2 %. Au sein des crédits destinés aux organismes de recherche, l'accent est mis sur le soutien des programmes, en progression de 7,7 % afin d'assurer le fonctionnement courant des laboratoires mais on pourrait regretter que les autres autorisations de programmes (actions incitatives, immobilier, équipement) diminuent, en contrepartie, de 8,6 %. Au sein de ces dotations, la subvention prévue en faveur du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) augmente de 1,6 %.

S'agissant des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), les dotations qui leur sont affectées, diminueront de 1,7 %, à l'exception notable du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), dont les crédits d'investissement augmenteront de 15,2 %. En intégrant la dotation prévue sur le budget du ministère chargé de l'Industrie, il bénéficie d'un montant total de 750 millions de francs en autorisations de programme. Toutefois, compte tenu des besoins de financement évalués à 300 millions de francs en 1999, votre Rapporteur insiste pour que soit poursuivi et renforcé l'effort de rebudgétisation du CEA afin de garantir l'avenir de la filière nucléaire française.

En matière de recherche universitaire, la croissance prévue de 2,9 % des crédits, certes importante, reste inférieure à celle de 1998 (+ 6 %).

Le BCRD pour 1999 prévoit la création de 150 emplois, ce qui est notoirement insuffisant, en comparaison des 400 créations d'emplois de chercheurs et des 200 emplois d'ITA inscrites dans le BCRD pour 1998. il aurait été souhaitable que l'effort de rattrapage réalisé en 1998 et justifié par les retards constatés, soit poursuivi, au même rythme afin de rajeunir la pyramide des âges des chercheurs.

En ce qui concerne la formation et l'aide à la recherche, des crédits supplémentaires sont prévus pour la signature de 150 nouvelles conventions de formation par la recherche de techniciens supérieurs (CORTECHS). Cependant, le nombre d'allocations, après avoir augmenté en 1998, pour atteindre le nombre de 3.800, reste inférieur de 400, à son niveau de 1992 et 1993.

Le soutien à l'innovation technologique se traduit par une augmentation des crédits du chapitre 66-04 (Fonds de la recherche et de la technologie et diffusion des techniques du secteur spatial) qui passent de 473 à 670 millions de francs en autorisations de programme. Le Fonds national de la science, nouvellement crée, pour intervenir dans des secteurs jugés prioritaires, est doté de 500 millions de francs en crédits de paiement. Dans le secteur spatial, les subventions allouées au Centre national d'études spatiales (CNES) seront accrues de 70 millions de francs, ce qui, une fois soustraites les contributions à l'Agence spatiale européenne (ESA), qui représentent un peu plus de 50 % des subventions et les dépenses incompressibles de fonctionnement, fragilise les marges de manoeuvre de cet organisme pour le développement, sur le long terme, de ses programmes.

En définitive, votre Rapporteur considère que le projet de budget pour 1999 se caractérise, sur le plan strictement budgétaire, par une progression des crédits, in fine, peu significative. Elle permet, en effet, au plus, une stabilisation des parties opérationnelles des laboratoires publics, comme le démontre la situation du CNRS.

Quant aux orientations qui se dégagent de ce budget, elles sont problématiques dans la mesure où l'accent est mis prioritairement sur le développement des liens entre la Recherche et l'activité des entreprises. En outre, les dispositifs mis en place, dans cet esprit, ne font pas l'objet d'une évaluation, comme l'atteste le crédit d'impôt-recherche. S'agissant des grands établissements de recherche, les arbitrages effectués les incitent à se placer dans une situation d'autodéfense et leur autonomie est menacée par la nécessité dans laquelle ils se trouvent de développer, à tout prix, leurs relations avec le monde industriel. Ils se trouvent, en effet, contraints, d'orienter leurs activités sur des filières rentables ou portées par la conjoncture, au détriment du développement de la recherche fondamentale.

Ces orientations revenant, selon votre Rapporteur, à renoncer à la " société du savoir " au profit de la " société de marché ", il préconise l'abstention sur le vote des crédits de la Recherche, tels qu'ils sont proposés dans le projet de budget pour 1999.

CHAPITRE PREMIER :

L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RECHERCHE

Le développement de la recherche fait appel à une contribution importante du budget de l'État mais relève également du secteur privé dont la part a progressé au cours des dernières années.

I.- BCRD ET ACTIVITÉ NATIONALE DE RECHERCHE

L'évolution de l'effort public en faveur de la recherche peut être appréciée de plusieurs manières, en considérant des périmètres budgétaires différents.

Si l'on s'en tient à la nomenclature ministérielle et budgétaire, c'est-à-dire aux crédits du ministère de la Recherche, on obtient une image rétrécie des dépenses de l'État en faveur de la Recherche. C'est pourquoi, il est préférable, et désormais usuel, d'examiner l'évolution du budget civil de Recherche et de développement (BCRD), qui regroupe l'ensemble des crédits de l'État affectés à la recherche civile, à l'exception de la contribution française aux dépenses communautaires de recherche et de la dépense fiscale représentée par le crédit d'impôt-recherche. Ainsi, aux crédits du ministère chargé de la Recherche, s'ajoutent les dotations destinées à la Recherche dans l'enseignement supérieur, les crédits incitatifs du Secrétariat chargé de l'Industrie .... En revanche, les crédits de recherche militaire ne sont pas pris en compte dans la notion de BCRD, à l'exception des dotations inscrites au titre de la Recherche duale, auxquelles le ministère de la défense contribue en raison des retombées à la fois civiles et militaires des projets soutenus.

L'effort de recherche d'un pays ne mobilise cependant pas que des fonds publics et de nombreux acteurs sont appelés à intervenir, au premier rang desquels figurent les entreprises qui jouent un rôle croissant dans ce domaine. La mesure de cet effort permet d'apprécier l'importance relative des financements d'origine publique, mais aussi d'effectuer des comparaisons internationales.

Dans cette perspective, deux approches peuvent être adoptées :

La différence des deux agrégats correspond aux flux de financement entre la France et l'étranger qui reflètent notamment l'activité des organisations internationales, comme le Centre européen pour la Recherche nucléaire (CERN) ou l'Agence spatiale européenne (ESA), ainsi que les programmes européens.

Le tableau ci-joint récapitule l'évolution de ces agrégats depuis 1990.

En 1997, d'après les résultats provisoires des enquêtes auprès des administrations et des entreprises, la dépense nationale de recherche et de développement (DNRD) s'élèverait à 184,647 milliards de francs, ce qui représente une baisse en volume de l'ordre de 0,8 %, plus importante que celle constatée en 1996 (- 0,2 %). Cette évolution se traduit par une nouvelle diminution de la part relative de la dépense nationale dans le produit intérieur brut (PIB) : en 1997, elle représentait 2,27 % du PIB contre 2,34 % en 1996. Pour 1997, les prévisions concernant l'évolution de la DNRD sont négatives pour ce qui est de la contribution des administrations (- 1,2 % en volume) et relativement stables pour les dépenses de recherche des entreprises (- 0,4 % en volume).

Cette diminution n'a pas d'incidence sur l'équilibre qui s'est établi en 1995, date à laquelle la contribution financière des entreprises a dépassé celle des administrations. En 1996, les entreprises ont ainsi financé plus de 51 % de l'effort national total de recherche (93,8 milliards de francs sur 184,3 milliards de francs) contre 44 %, quinze ans plus tôt. Cette inversion tient essentiellement à la prise de conscience de l'enjeu que constitue l'effort de recherche pour la compétitivité des entreprises. Parallèlement, on observe, depuis 1991, une lente diminution du volume des financements publics de 5,5 % en cinq ans, c'est-à-dire de 1,1 % par an. Cette évolution tient à la baisse des financements publics de recherche et de développement en matière de Défense depuis le début de la décennie, leurs montants étant passés de plus de 35 milliards de francs en 1990 à 22,2 milliards de francs en 1996.

D'après les prévisions pour 1997, la dépense intérieure de recherche et de développement (DIRD) s'établira à 183,590 milliards de francs, soit une baisse en volume de 0,5 %. Elle ne représentera ainsi plus que 2,26 % du PIB contre 2,32 % en 1996. Ces prévisions portent à 112,4 milliards de francs, le montant des travaux de recherche et développement exécutés par les entreprises en 1997 (61,2 % de la DIRD) et à 71,2 milliards de francs, celui des administrations. En définitive, alors que la DNRD connaîtra une relative stagnation en 1997, l'exécution de la recherche et développement enregistrera une régression du même montant en valeur et en volume.

Plus généralement, on constate que la recherche et développement exécutée en France, qui avait, de 1979 à 1993, une croissance plus rapide que celle du PIB (1,73 % du PIB en 1978 contre 2,45 % en 1993), connaît depuis 1993 une décrue. En 1997, elle se situerait, selon les prévisions, à 2,26 % du PIB, contre 2,32 % en 1996.

Parmi les évolutions significatives, on relèvera le développement des coopérations internationales et communautaires, à l'origine de commandes de recherche-développement émanant de sociétés étrangères ou de programmes internationaux. En 1996, les financements reçus de l'étranger et des organisations internationales représentaient 15,3 milliards de francs, soit 8,3 % du financement de la recherche exécutée en France. Réciproquement, les administrations et les entreprises françaises ont financé vers l'extérieur des dépenses de recherche pour un montant proche de 16,9 milliards de francs, dont plus de 10 milliards étaient déployés en direction des organisations internationales.

L'effort de recherche de la France peut être utilement comparé à celui des principaux pays de l'OCDE retracé par le tableau ci-après.

En accordant à sa recherche intérieure 2,32 % de son PIB en 1996, la France est remontée de la quatrième à la troisième place des principaux pays de l'OCDE, derrière le Japon et les États-Unis, alors que l'Allemagne a réduit son effort depuis quelques années en partie à cause de la réunification.

En 1990, les pays de l'OCDE ont enregistré une diminution de l'investissement en recherche-développement, aussi bien en pourcentage du PIB qu'à prix constants, qui s'est poursuivie sur plusieurs années. Des signes de reprise sont néanmoins perceptibles, depuis 1995 en Amérique du Nord (pour les États-Unis) et dans la zone Asie-Pacifique (Japon essentiellement). Mais, à l'image des autres pays occidentaux, la France se caractérise, depuis quatre ans, par une diminution de l'engagement de l'État. Cette baisse n'est pas totalement compensée par l'effort croissant des entreprises, ce qui explique qu'après avoir atteint 2,45 % du PIB en 1993, la part du PIB investit dans la recherche-développement ne cesse de chuter.

Enfin, un dernier élément de mesure des ressources consacrées à la Recherche est le volume du personnel employé à des activités de recherche-développement dans un pays. Sur ce point, les comparaisons internationales montrent que la France se situe à un niveau satisfaisant avec 58 chercheurs pour 10.000 actifs en 1993 ⁽¹⁾, chiffre qui la place au dessus de la moyenne de l'Union européenne (47) ainsi que de celle de l'ensemble des pays de l'OCDE (55).

La France se trouve néanmoins dans une situation atypique dans la mesure où le désengagement de l'État ces dernières années, n'est pas entièrement compensé par les dépenses de R&D des entreprises, pourtant en forte croissance. Votre Rapporteur considère que cette situation ne rend que plus indispensable le maintien d'un effort budgétaire de bon niveau pour la France.

L'effort de recherche publique est mesuré, depuis la loi d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France du 15 juillet 1982, par le BCRD. Votre Rapporteur rappelle que les dotations du BCRD sont inscrites dans 17 fascicules budgétaires différents et qu'il incombe au ministre chargé de la recherche de centraliser les demandes de l'ensemble des ministère pour les dotations inscrites sur leurs budgets et destinées à des dépenses de recherche civile. En toute rigueur, il conviendrait d'ajouter à ces dotations, la part du salaire des enseignants chercheurs de l'enseignement supérieur correspondant à la rémunération de leur activité de recherche.

On constate que le BCRD a régulièrement baissé en volume depuis 1993, avec, néanmoins une remontée en 1998, comme le montre le tableau ci-après.

Au-delà de cette approche sur le volume de l'effort de recherche, la répartition du BCRD par objectif socio-économique, retracée par le tableau ci-après, permet de disposer d'éléments chiffrés sur les différentes priorités sectorielles dégagées par les pouvoirs publics à travers l'action des ministères et des organismes qui en dépendent.

La présentation par objectifs socio-économiques est issue d'une enquête annuelle auprès de l'ensemble des organismes et institutions inscrits au BCRD. Les objectifs principaux correspondent à la finalité directe des travaux de recherche et développement considérés. Les objectifs liés traduisent les liens pouvant exister entre des activités de recherche et développement dont les finalités sont différentes comme l'exploitation de l'espace et l'environnement, ou la santé et la vie en société.

Le BCRD 1998 s'est élevé à 53.159 millions de francs en dépenses ordinaires + autorisations de programme, soit une augmentation de 1.200 millions de francs par rapport à 1997. Cette croissance a permis une série d'inflexions positives sur les trois quarts des objectifs puisque seuls trois d'entre eux diminuent en nominal et onze sur treize bénéficient d'une augmentation supérieure à la hausse prévue du prix du PIB (+ 1,2 %).

L'avancement général des connaissances est au premier rang des objectifs, soit 36,4 % du BCRD en 1998. La part de cet objectif est stable pour les trois dernières années, après une progression importante enregistrée entre 1994 et 1995 (respectivement 34,6 % et 36,7 %). Cet objectif est réalisé, par ordre d'importance, par le CNRS (59,1 %), le ministère en charge de la recherche (19,9 %), le CEA (7,2 %) et le ministère des Affaires étrangères (3,8 %).

L'exploration et l'exploitation de l'espace occupe la deuxième place avec 17,3 % du BCRD, soit une légère diminution par rapport à 1997 (18,1 %), en raison principalement de la diminution du budget du CNES qui représente plus de 95 % de cet objectif.

La part des recherches en faveur du développement industriel connaît, quant à elle, une augmentation, contrairement aux budgets des années antérieurs : elle s'élèvera à 11,6 % du BCRD contre 10,9 % en 1997. En valeur, les recherches en faveur du développement industriel seront ainsi dotées de 6.186 millions de francs en 1998, contre 5.678 millions, l'année précédente, soit une augmentation de 8,9 %. Cette augmentation est concentrée sur le ministère chargé de la Recherche (+ 231 millions de francs) et le ministère chargé de l'équipement, notamment pour la partie programmes aéronautiques (+ 350 millions de francs), en soutien au développement des Airbus A340-500 et 600 gros porteurs.

La santé occupe une place identique depuis 1995, soit 8,8 % du BCRD. Cet objectif est concentré sur l'INSERM pour plus de la moitié et, dans une proportion moins importante, sur le CNRS. En ajoutant l'objectif du développement des sciences de la vie, le montant global s'élève à 8.761 millions de francs contre 8.430 millions de francs en 1997, ce qui représente, au total, 16,5 % du BCRD.

Cette stabilité se retrouve pour l'objectif énergie (8,1 % du BCRD en 1998), réalisé à hauteur de 86,9 % par le CEA.

Enfin, on relèvera une augmentation de certains objectifs par rapport à leur enveloppe de 1997 :

II.- PRÉSENTATION DU BCRD POUR 1999

Le BCRD s'élèvera à 53.915 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Les dépenses en capital s'élèveront, en autorisations de programme, à 22.796 millions de francs (+ 2,4 % par rapport à 1998).

Cette présentation des crédits doit cependant intégrer certains mouvements, dont le montant total reste néanmoins limité. Sortent du BCRD pour 1999, les dépenses de fonctionnement de l'administration de la Recherche (transfert de 55 millions de francs sur le fascicule " Enseignement scolaire ") et quelques crédits d'un très faible montant inscrits, en 1998, sur le fascicule " Recherche ". Si l'on ajoute les ajustements effectués sur d'autres fascicules budgétaires, on atteint un montant total de 62 millions de francs en dépenses ordinaires. Des modifications sont également à signaler au niveau du fascicule " Enseignement supérieur " à hauteur de 55 millions de francs en autorisations de programme (chapitre 66-73, constructions et chapitre 56-10, investissements) ainsi que sur le fascicule " Recherche " (8 millions de francs de crédits d'investissement de l'administration de la recherche, chapitre 57-02), ce qui représente au total 63 millions de francs en autorisations de programme, sortant du BCRD en 1999.

En ce qui concerne les entrées, le mouvement le plus important porte sur les crédits consacrés aux écoles françaises à l'étranger, inscrits dans le fascicule " Enseignement supérieur " (70 millions de francs en dépenses ordinaires sur le chapitre 36-11, article 50) dont une partie des crédits était déjà inscrites dans le BCRD. Le fascicule " Recherche " est également concerné pour les crédits destinés à la réalisation de produits pédagogiques, à hauteur de 10 millions de francs (chapitre 43-01, article 50), ainsi que celui de l'Équipement pour les cotisations sociales du Laboratoire des Ponts et chaussées (60 millions de francs). En définitive, les crédits intégrés, en 1999, au BCRD s'élèveront à 140 millions de francs en dépenses ordinaires.

Ces modifications apparaissent marginales, si on les compare notamment à certaines variations intervenues dans la prise en compte des crédits du Centre national d'études spatiales (CNES) et du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) au cours de ces dernières années. La présentation du BCRD pour 1999 peut donc être considérée comme sincère.

Dans ces conditions, on ne peut que souligner les limites de l'effort budgétaire consacré à la recherche, si on le compare à la croissance moyenne des budgets civils de l'État qui est de 2,3 %.

On remarquera que le financement de la recherche civile par des crédits inscrits sur le fascicule de la Défense (900 millions de francs en faveur du CNES) sera limité.

Certaines dotations du ministère de la Défense sont en effet comptabilisées dans le BCRD sous l'appellation de " recherche duale " et correspondent à des programmes de recherche qui ont une double finalité militaire et civile. Les crédits qui transitent par des organismes de recherche à finalité spécifiquement militaire ne sont, en revanche, pas comptabilisés dans le BCRD.

Le montant de ces dotations avait atteint un niveau particulièrement élevé (environ 2 milliards de francs par an) à partir de 1995, et bénéficiait, pour l'essentiel au CNES, au CEA et aux programmes d'aéronautique civile.

La Cour des comptes a établi le montant des dépenses nettes constatées sur les lignes budgétaires constituant le BCRD, corrigé du montant de ces transferts pour faire apparaître le montant des dépenses civiles. Les résultats de cette comparaison figurent dans le tableau ci-après :

On constate que, en francs constants, les dépenses nettes du BCRD ont diminué de 3,65 % entre 1994 et 1997 et que les dépenses civiles ont régressé de 5,76 %.

Pour 1999, seuls 900 millions de francs inscrits au BCRD figurent au fascicule Défense, destinés à des programmes de recherche à double finalité militaire et civile du CNES.

En rupture avec la priorité contestable accordée ces dernières années aux programmes incitatifs, le BCRD privilégiera en 1999 les moyens de base de la recherche publique, de façon à encourager l'initiative et la prise de risque par les chercheurs.

Ainsi, la dotation des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) progresse de 2,2 % en dépenses ordinaires + crédits de paiement et de 2 % en autorisations de programme. Au sein de ces crédits, l'accent est mis sur les soutiens de programmes, qui constituent les dotations de base des équipes, et qui progressent de 7,7 % au détriment des autres autorisations de programme qui diminuent de 8,6 %.

Les crédits alloués à la recherche universitaire progressent de 1,8 % en dépenses ordinaires + crédits de paiement et en autorisations de programme. Le chapitre 66-71, qui assure le financement de base des équipes universitaires passe de 1.800 millions de francs à 1.832 millions de francs en autorisations de programme, ce qui représente une progression beaucoup moins significative que celle enregistrée en 1998.

Les créations d'emplois inscrites dans le BCRD pour 1999 sont examinées infra.

La remise à niveau des moyens de base des laboratoires se fera aussi en 1999 par redéploiement opéré sur les dotations affectées aux très grands équipements (TGE).

Votre Rapporteur rappelle que les très grands équipements contribuent au progrès de la recherche scientifique dans de nombreuses disciplines. Certaines en sont totalement tributaires, telle la physique des hautes énergies avec les accélérateurs de particules, l'astronomie avec les télescopes ou l'océanographie avec les navires hauturiers. L'enjeu scientifique et le coût élevé de ces très grands équipements, engagent pour plusieurs années les budgets des organismes qui sont associés à leur réalisation et à leur fonctionnement.

Les plus onéreux de ces équipements imposent des associations avec des partenaires étrangers, comme l'illustre le projet JET (Joint european torus) pour la recherche sur la fusion thermonucléaire contrôlée.

Votre Rapporteur rappelle que les recherches sur la fusion thermonucléaire ont pour objectif la mise au point, par une approche à la fois théorique et expérimentale, de dispositifs et de matériaux, permettant le construction de centrales de production d'électricité. En Europe, ces recherches, étroitement liées au Traité Euratom, ont conduit à la construction de la machine JET, dont le budget annuel est de 80 millions d'écus dont 80 % sont financés par la Commission, 10 % par le pays hôte (la Grande Bretagne) et 10 % par les autres États. L'exploitation du JET, en principe achevée en 1996, a été prolongée jusqu'en 1999.

L'avenir du JET dépend aujourd'hui de l'évolution du projet mondial ITER, dont la phase d'étude préparatoire a été retardée de trois ans, jusqu'en 2001. Dans ce contexte, la prudence semble plaider pour une préservation de cette machine, qui demeure l'une des meilleures installations mondiales, ce qui suppose néanmoins qu'un mode de gestion satisfaisant soit mis en place. La question du devenir de cette machine devrait être examinée en fin d'année, au niveau communautaire.

Le poids global des TGE par rapport à l'ensemble de l'effort de recherche civile est traditionnellement mesuré par le ratio entre les dépenses totales, hors personnel, consacrées aux TGE scientifiques et le montant des autorisations de programme du BCRD majoré des dépenses ordinaires du ministère des affaires étrangères (contributions au CERN, à l'ESO et à l'EMBL) et, pour le CEA, de la part financée sur les autres ressources publiques. L'évolution de ce ratio est retracée par le tableau ci-après.

Compte tenu de la programmation financière pluriannuelle des dépenses relatives aux TGE, une mesure d'économie de 300 millions de francs a été décidée en 1998, qui n'est pas sans conséquences sur le rythme de leur programmation, comme en témoignent les arbitrages effectués pour 1999.

Ainsi, le CNRS a procédé une réduction de 10 % de sa contribution aux TGE (445 millions de francs en 1997) en 1998. Cette forte diminution correspondait à l'arrêt du réacteur Saturne, à une forte maîtrise de toutes les dotations TGE et au reclassement de certaines installations qui ne répondent pas aux critères d'un grand équipement (en particulier, à un montant supérieur à 100 millions de francs). Compte tenu de ces éléments, une contribution de 380,5 millions de francs était envisagée pour 1999.

Or, la dotation prévue dans le projet de loi de finances pourrait conduire à réduire davantage cette contribution. Cette dotation est, certes, en progression de 1,6 % en dépenses ordinaires + crédits de paiement par rapport à la loi de finances pour 1998, ce qui permettra d'absorber l'augmentation de la masse salariale au cours de l'année 1999.

Mais, le redéploiement prévu au titre VI, au profit des soutiens de programme (qui s'élèveront à 1.638 millions de francs contre 1.520 millions de francs en loi de finances pour 1998), conduit à une diminution de 96,8 millions de francs des autres autorisations de programme. Or, ces dotations permettent le financement de dépenses d'équipement du CNRS, en particulier celles des très grands équipements (TGE) et des autres programmes de recherche.

Il faut ajouter à cela que ce transfert d'environ 100 millions de francs se traduit également par une augmentation de la charge liée à la TVA dans la mesure où elle est collectée sur les dépenses faites pour le fonctionnement courant des laboratoires (soutiens de programmes) alors qu'elle est compensée pour les autres dépenses.

En pratique, sur l'exercice 1999, ce redéploiement devrait entraîner, selon les responsables du CNRS, une nouvelle baisse de 10 % du poste TGE. Le CNRS estime que, dans ces conditions, la programmation pourrait ne plus être respectée et qu'il ne serait plus en mesure d'assurer le financement de participations dont il a la charge en matière de TGE, en 1999.

Ces décisions ont un impact évident, qu'illustre également le gel du projet Soleil. Ce projet, d'un coût de construction estimé à 1,3 milliard de francs, devait prendre la succession des installations du Laboratoire d'utilisation du rayonnement électromagnétique (LURE) d'Orsay.

La demande d'utilisation du rayonnement synchrotron par des équipes de recherche dépassant les possibilités offertes par l'ESRF (European Synchrotron Radiation Facility), source établie à Grenoble, la construction d'une source nationale de troisième génération, dont les performances seraient complémentaires, semblait s'imposer.

Votre Rapporteur considère que cette décision de gel du projet Soleil, dont l'intérêt scientifique est pourtant avéré, est d'autant plus regrettable que, selon les responsables du CNRS, ce projet pourrait être réalisé à l'aide d'une enveloppe d'environ un milliard de francs, dans la mesure où l'avant-projet détaillé est achevé et où le transfert du laboratoire LURE permettrait in fine des réduire les coûts de fonctionnement.

D'une manière générale, votre Rapporteur estime que la Représentation nationale devrait être mieux informée des choix effectués en matière de grands équipements, en raison de leur coût, naturellement, mais également de leur importance pour la recherche française.

La répartition des dotations du BCRD par département ministériel est détaillée dans le tableau ci-après.

Ce tableau témoigne d'une forte participation des autres ministères, qui progresse de 4,7 %, contre 0,5 % pour le ministère chargé de la Recherche, contrairement aux évolutions constatées en 1998. On constate, par ailleurs, que la participation du fascicule " Enseignement supérieur " est supérieure à celle du fascicule " Recherche et technologie ", en raison, principalement, de l'entrée dans le BCRD des crédits consacrés aux écoles françaises à l'étranger.

La capacité de pilotage du ministère chargé de la Recherche est donc moins affirmée par rapport à 1998 où un recentrage important avait été réalisé par une série de transferts des crédits du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), du CNES et du CEA sur le fascicule " Recherche ".

En définitive, les dotations du fascicule " Recherche " représentent 74,2 % (en dépenses ordinaires + crédits de paiement) du total du BCRD. En y ajoutant celles qui ont été affectées à la recherche universitaire, on constate que le ministère chargé de la Recherche et de la Technologie contrôle directement 77,6 % du BCRD, ce qui lui permet de disposer d'un poids important dans le pilotage de la politique de la Recherche.

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CHAPITRE II :

LA SECTION RECHERCHE DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE

Le budget du fascicule " Recherche et Technologie " ne représente qu'une partie des dépenses consacrées à la Recherche publique : en 1997, sa part dans les dépenses imputées au BCRD s'élevait, ainsi, à 49,3 %.

En 1999, ce budget s'élèvera à 40.008 millions de francs en dépenses ordinaires + crédits de paiement, soit une progression de 1 % par rapport à la loi de finances initiale de 1998, et à 14.033 millions de francs en autorisations de programme, en croissance de 1,8 %.

I.- UN BUDGET MOINS CONTRAINT
QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES ...

Les marges de man_uvre sur le budget de la Recherche restent, dans une certaine mesure, contraintes par la nécessité d'apurer les retards subsistant dans l'ouverture des crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme engagées.

Un effort important a déjà été réalisé en vue de résorber ces retards, qui représentaient près de 3 milliards de francs fin 1995, grâce à un ralentissement des engagements d'autorisations de programme et des dotations en crédits de paiement supérieures à la consommation des autorisations de programme.

Ainsi, de 1994 à 1997 inclus (hors CEA), 23.095 millions de francs d'autorisations de programme ont été affectés sur le titre VI et 25.874 millions de francs de crédits de paiement ont été mandatés à ce titre, soit un écart de près de 3 milliards de francs, comme le montre le tableau ci-après :

Cet effort a permis, pour les " opérations en cours ", une diminution des " restes à payer " sur tous les chapitres. Dans son rapport d'exécution de la loi de finances de 1997, la Cour des comptes, évalue les besoins de crédits de paiement à 3.132 millions de francs au 31 décembre 1997, alors qu'ils atteignaient 6.499 millions de francs au 31 décembre 1994.

Toutefois, des " restes à payer " conséquents sur des " opérations en cours " demeurent, concentrés sur cinq lignes budgétaires concernant principalement des EPST, dont la situation financière est examinée ci-après et le Fonds de la Recherche et de la Technologie, analysé infra.

Les restes à payer les plus importants concernent actuellement, pour les EPST, le CNRS, l'INSERM et l'INRA, comme le montre le tableau ci-après :

La Cour des comptes relève que, dans certains cas, la dette des organismes (dont certains EPIC), stabilisée au 31 décembre 1996, a fort peu évolué au cours de l'exercice 1997, comme l'illustre le tableau ci-après :

S'agissant du CNRS, votre Rapporteur rappelle qu'il a connu, en 1994, une crise des paiements, résultant d'un décalage important entre autorisations de programme et crédits de paiement, dont le montant cumulé avait atteint un milliard de francs fin 1994, ainsi que d'une gestion défectueuse de l'organisme. Des mesures d'assainissement ont été prises en 1995 (annulation de 200 millions de francs de crédits sur des autorisations de programme anciennes et libres d'engagement et ouverture de 300 millions de francs de crédits de paiement inscrite dans le collectif du 8 août 1995) et poursuivies dans les lois de finances pour 1996, 1997, 1998 avec des rattrapages de crédits de paiement - services votés respectivement de 227 millions, 12 millions et 43 millions de francs. La loi de finances pour 1997 a complété le dispositif grâce à un rééquilibrage de la structure de financement du CNRS au profit du soutien des programmes (+100 millions de francs). Le projet de loi de finances pour 1999 parachève l'effort d'assainissement par un rééquilibrage de 97 millions de francs au sein de la dotation de titre VI, au bénéfice des moyens des laboratoires du Centre.

Ces mesures se sont accompagnées d'une réforme des méthodes de gestion du CNRS afin de généraliser, dans les unités de recherche, une comptabilité des engagements pilotée par le niveau des moyens de paiement réellement disponible, et clarifier la nature des crédits selon leur origine (subventions de l'État / ressources propres).

Cette action d'assainissement a permis de rétablir la situation financière du CNRS, dont le retard de crédits de paiement subsistant (213 millions de francs) n'est plus jugé préoccupant. L'exercice 1997 s'est en effet soldé par un résultat positif de 256 millions de francs et le fonds de roulement net a été restauré puisqu'il s'établissait à 514 millions de francs au 31 décembre 1997, soit 14 jours de fonctionnement.

Les crédits du ministère de la Recherche, votés en loi de finances initiale de 1997, ont été relativement épargnés par les mesures de régulation budgétaire en cours d'exercice, comme le montre le tableau ci-après.

L'exercice 1997 a cependant été marqué par une décision de gel du 17 mars 1997, qui a porté sur 277,1 millions de francs en dépenses ordinaires + crédits de paiement et sur 705,62 millions de francs en autorisations de programme.

Au sein de ces crédits, des annulations sont intervenues par arrêté du 9 juillet 1997 pour un montant de 114,38 millions de francs en dépenses ordinaires/crédits de paiement et 260,66 millions de francs en autorisations de programme. Ont principalement été affectés les crédits du CEA (- 13,3 millions de francs) et du Fonds de la Recherche et de la Technologie (_ 17,3 millions de francs) en crédits de paiement ainsi que ceux de l'INRA (_ 31,1 millions de francs) et de l'ADEME (_ 23,5 millions de francs) en autorisations de programme.

Un arrêté, pris dans le cadre du collectif de fin d'année, a, en outre, annulé 5,31 millions de francs en dépenses ordinaires/crédits de paiement et 51,21 millions de francs en autorisations de programme.On relève surtout la persistance de quelques autorisations de programme non consommées, qui justifierait sans doute que les crédits de paiement soient accordés ou que les autorisations de programmes soient annulées, comme c'est le cas pour le chapitre 66-21, sur lequel sont imputés les crédits du CNRS et restent affectés, depuis plusieurs années, 4,9 millions de francs.

L'examen des premiers résultats de l'exécution 1998 montre des mesures d'annulation importantes qui ont concerné les crédits de CEA
(_ 12 millions de francs en crédits de paiement et autorisations de programme) ainsi que du CNRS (_ 14,1 millions de francs en crédits de paiement et _ 35,4 millions de francs en autorisations de programme). L'arrêté correspondant, du 17 janvier 1998, a également affecté les crédits dédiés au soutien à la recherche et à la technologie, imputés sur le chapitre 66-04, à hauteur de 5,77 millions de francs en crédits de paiement et 35,4 millions de francs en autorisations de programme. On relèvera que ces crédits ont également fait l'objet d'une mesure d'annulation, à hauteur de 5,94 millions de francs en crédits de paiement, dans l'arrêté du 6 avril 1998, ce qui semble assez contradictoire avec la priorité affichée en faveur du développement technologique.

Il convient de remarquer que les crédits alloués aux actions de formation par la recherche ont enregistré une mesure de report significative d'un montant de 78,9 millions de francs, résultant d'une moindre consommation des crédits du chapitre 43-80 (128 millions de francs sont en effet restés inemployés en 1997, contre déjà 78 millions de francs en 1996 et 31 millions en 1996).

II.-  ... QUI ENREGISTRE UNE PROGRESSION
MODÉRÉE DE SES CRÉDITS

Le budget du ministère chargé de la Recherche s'élèvera, en 1999, à 40.008 millions de francs en dépenses ordinaires + crédits de paiement, soit une progression de 1% par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, et à 14.033 millions de francs en autorisations de programme, en croissance de 1,8 %.

Toutefois, certaines modifications de la nomenclature sont à signaler, qui doivent être prises en compte dans la comparaison des dotations d'une année sur l'autre.

Les principales modifications sont les suivantes :

Au total, l'impact de ces modifications dans la présentation des crédits du fascicule " Recherche " porte sur un montant de 659,6 millions de francs, peu significatif au regard du budget total, légèrement supérieur à 40 milliards de francs.

Ces transferts de crédits sont résumés dans le tableau ci-après :

En définitive, une fois ces modifications prises en compte, le budget 1999 progresse, à structure constante, de 1,7 % par rapport à 1998.

Les dépenses autres que les subventions allouées aux organismes de recherche, qui feront l'objet d'un examen spécifique dans la 4ème partie du rapport, ne représentent qu'une faible part du budget de la section " Recherche et technologie " du MENRT. En effet, selon que l'on y ajoute les dotations consacrées aux institutions de recherche biologiques et médicales (726 millions de francs en dépenses ordinaires + crédits de paiement) ou non, les organismes de recherche mobilisent entre 90,5 % 93 % des crédits totaux du fascicule budgétaire.

Ces dépenses, dites " directes ", correspondent soit à des dépenses d'administration et de formation à la recherche, soit à des dépenses d'actions incitatives. Les crédits consacrés à la formation à et par la recherche (chapitre 43-80) et au soutien à la recherche et à la technologie (chapitre 66-04) seront examinés, respectivement, dans la 3ème partie et la 5ème partie du rapport.

L'évolution des principaux postes de dépenses est retracée dans le tableau ci-après :

Votre Rapporteur souligne que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit la création d'un Fonds national de la science, dans le cadre duquel seront mises en _uvre certaines actions incitatives soutenues par le ministère chargé de la Recherche. Ce Fonds reprend, en base, les dotations des centres nationaux de génotypage et de séquençage ainsi que des actions d'incitation dans le domaine des sciences du vivant. Il sera doté de 500 millions de francs en autorisations de programme et 318,4 millions de francs en crédits de paiement, imputés sur un chapitre nouveau (66-05). Chargé d'intervenir dans des secteurs jugés prioritaires tels que les sciences de la vie, les sciences pour l'ingénieur, la chimie, ainsi que les sciences humaines et sociales, ses actions seront soutenues pendant une période maximum de 4 ans et auront vocation à se pérenniser au sein des organismes de recherche et des universités.

La présentation du budget de la Recherche pour 1999 connaît une modification importante de la structure de son titre III, traditionnellement consacré aux moyens des services, notamment aux dépenses de rémunération des personnels et de fonctionnement.

Comme cela a été indiqué, les crédits de personnel (intégralité des 1ère et 3ème parties du titre III) et de fonctionnement (4ème partie) ainsi que les crédits d'équipement et de fonctionnement sont en effet transférés sur le fascicule de la section " enseignement scolaire " du budget du Ministère, ce qui représente, au total, un transfert de 144,8 millions de francs en dépenses ordinaires + crédits de paiement.

Seuls les crédits du Comité national d'évaluation de la Recherche échappent à ce transfert et sont regroupés au sein d'un chapitre 37-02, spécifique, qui n'enregistre aucun abondement de ses crédits dans le budget 1999.

Votre Rapporteur rappelle que les effectifs du ministère chargé de la Recherche sont en décroissance depuis quelques années, mais cette diminution est atténuée par la présence de détachés en provenance des EPST. Le statut des chercheurs travaillant dans les EPST prévoit, en effet, la possibilité pour ces fonctionnaires d'être chargés de tâches d'administration de la recherche. Votre Rapporteur regrette cette situation, compte tenu de l'insuffisance des personnels ITA dans les organismes de recherche.

On relèvera que la nouvelle organisation de l'administration centrale a permis d'absorber la perte de 400 emplois enregistrée sur la période 1996-1998 et ne s'est accompagnée d'aucune diminution des effectifs.

Cette action repose sur trois articles du chapitre 43-01 (l'article 10 consacré au transfert de technologie sera analysé infra) ainsi que sur le chapitre 56-06 qui regroupe les crédits d'information scientifique et d'études.

Le budget 1999 prévoit la création d'un nouvel article 50 sur le chapitre 43-01, sur lequel sont imputés des crédits, provenant du fascicule " Enseignement scolaire " (à hauteur de 10 millions de francs), destinés à soutenir la réalisation de produits pédagogiques.

Ce chapitre, doté de 124,9 millions de francs comprend, en outre, quatre articles : l'article 10 déjà cité (44,9 millions de francs) l'article 20 consacré aux interventions du Ministère (41,03 millions de francs), l'article 30 destiné aux actions internationales (24,97 millions de francs) auparavant financées par le Fonds de la recherche et de la technologie et l'article 40 (4 millions de francs) qui porte les crédits dédiés à l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT).

Ce chapitre a été, comme chaque année, particulièrement touché par la régulation budgétaire puisque l'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997 a porté sur 17,3 millions de francs de ses dotations, à raison de 2,8 millions de francs pour l'article 10, 4,3 millions de francs pour l'article 20, 10 millions de francs pour l'article 30 et 0,13 million de francs pour l'article 40. Les premiers résultats de l'exercice 1998 confirme cette tendance puisqu'une annulation de crédits est, à nouveau intervenue pour un montant de 4,5 millions de francs (arrêté du 16 janvier 1998), compensée, il est vrai, par un report de 12,4 millions de francs (arrêté du 4 juin 1998).

En 1998, les subventions de l'article 20 ont bénéficié à des organismes divers comme des groupements d'intérêt public dont le Ministère est membre ou des associations avec lesquelles des conventions cadres pluriannuelles ont été passées (association Bernard Grégory, association Descartes, etc.).

Les subventions allouées dans le domaine de la culture et de l'information ont principalement bénéficié à des associations dont l'objet est de sensibiliser à l'activité de recherche le grand public et notamment les jeunes. Ces subventions contribuent, pour l'essentiel, au financement en régions des manifestations de l'opération annuelle " Science en fête ". On notera que, dans ce cadre, une partie de ces crédits est déléguée aux préfets de région (2,9 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 0,5 million par rapport à 1998). Des subventions sont par ailleurs allouées à des centres régionaux de culture scientifique et technique et à des colloques scientifiques.

Les actions financées sur l'article 30 demeurent principalement consacrées aux incitations à la mobilité des chercheurs (jeunes scientifiques et chercheurs de renommée internationale) et au soutien de diverses associations favorisant les rapprochements entre la communauté scientifique nationale et les communautés scientifiques étrangères.

Votre Rapporteur constate que, malgré le souci affiché pour le rayonnement international de la science française, la dotation prévue pour cet article, diminue de 8 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Au titre des actions multilatérales, les subventions ont été principalement destinées au programme Frontière humaine qui soutient des chercheurs et des travaux dans les domaines de la biologie moléculaire, de la génétique et de la neurobiologie ainsi qu'à l'Association des universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF), dont les activités, financées dans un cadre multilatéral, sont définies dans les programmes arrêtés à l'occasion des sommets des chefs d'État francophones.

Les crédits de l'article 40 sont exclusivement destinés à l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT). Cet établissement public national à caractère industriel et commercial reçoit chaque année une somme de 4 millions de francs de la part de chacune de ses deux tutelles (Affaires étrangères et Recherche). En 1999, l'ADIT orientera ses efforts vers le développement de moyens et d'outils permettant une diffusion élargie des informations provenant des ambassades de France à l'étranger et cherchera à optimiser le traitement d'informations par la mise en _uvre d'une plate-forme logiciel de traitement d'informations.

Le chapitre finançant les études du Ministère (56-06) sera doté de 5 millions de francs en autorisations de programme et de 4 millions de francs en crédits de paiement. L'assainissement de la situation financière de ce chapitre en 1997 se traduit par un montant disponible de 7 millions de francs en autorisations de programme en 1997, contre 12 millions en 1996. La dotation de ce chapitre permet de mener un certain nombre de projets directement en relation avec l'activité du Ministère comme l'évaluation des Cortechs ou les conséquences de la réforme de la Délégation générale pour l'armement sur la recherche civile. D'autres sont en cours de validation comme l'évaluation du programme " Bioavenir " ou l'étude de la création d'entreprises par les chercheurs du secteur public.

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CHAPITRE III

LES RESSOURCES HUMAINES DE LA RECHERCHE

Chercheurs, ingénieurs de recherche, techniciens et personnels administratifs forment une vaste communauté scientifique de quelques 40.000 personnes dans les laboratoires publics.

I.- LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI SCIENTIFIQUE

Le ministère chargé de la Recherche a pour mission de coordonner la politique de l'emploi scientifique menée par les différents ministères relevant du BCRD. Les objectifs suivants ont été définis lors du Comité interministériel de la recherche scientifique et technologique du 15 juillet 1998 : poursuite du recrutement de chercheurs en vue de favoriser un renouvellement régulier des équipes, développement d'une programmation pluriannuelle des recrutements, et encouragement à la mobilité des personnels.

Ces objectifs se traduisent dans le budget pour 1999 par la création de 150 emplois dont 100 emplois de chercheurs et 50 emplois d'ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA). La répartition de ces emplois est détaillée, par organisme, dans la quatrième partie.

Cet effort, s'il est moins important que celui inscrit en loi de finances de 1998, marque cependant une rupture avec les années précédentes, comme le montre le tableau ci-après.

Ces créations répondent à un souci de maintenir un flux régulier de recrutement de chercheurs et d'ITA afin de garantir l'équilibre démographique des organismes de recherche et préparer les prochains départs à la retraite de générations nombreuses de chercheurs. Votre Rapporteur estime, cependant, que ce flux est insuffisamment soutenu en 1999.

La population des chercheurs du secteur public se caractérise en effet par une moyenne d'âge élevée, supérieure à 45 ans pour les chercheurs et ingénieurs de recherche. Une conséquence de ce fort vieillissement sera une accélération des départs à la retraite et un renouvellement massif des effectifs d'ici une dizaine d'années.

Si l'on prend le cas du CNRS, on observe que 60,3 % des personnels qui y travaillent parviendront à la limite d'âge dans les vingt prochaines années, cette proportion étant de 56,4 % pour les chercheurs et de 63,6 % pour les personnels ITA. Autrement dit, la moitié de l'effectif actuel de cet établissement atteindra 65 ans entre 2005 et 2012.

Dans ce contexte, une priorité du Gouvernement est de maintenir le potentiel de recherche en évitant des à coups dans les recrutements, ce qui implique un flux régulier dans le recrutement non seulement de jeunes docteurs mais aussi des ITA. A cet égard, les créations d'emplois prévues dans le projet de loi de finances pour 1999 permettent d'atteindre un volume de recrutement pour les chercheurs de 3,1 %, insuffisant au regard des enjeux en matière d'emploi scientifique.

En outre, une capacité de recrutement de 1.500 enseignants-chercheurs est prévue, sur le fascicule " Enseignement supérieur ", par la libération de postes servant antérieurement de gage à la rémunération d'ATER, transférée sur un autre chapitre budgétaire. Votre Rapporteur regrette vivement qu'un tel transfert ne s'accompagne, en réalité, d'aucune création d'emplois.

Votre Rapporteur considère qu'il serait de bonne méthode d'inscrire une politique de recrutement dans un plan pluriannuel reposant sur des projections à long terme, comme cela est d'ailleurs envisagé avec la fixation, pour chaque organisme de recherche, d'un objectif de programmation des recrutements dans les contrats quadriennaux conclus avec le ministère.

Par ailleurs, votre Rapporteur souhaite appeler l'attention sur la situation des agents ITA dont l'importance dans le fonctionnement des laboratoires n'est pas à démontrer.

Le Conseil supérieur de la Recherche et de la Technologie, dans son rapport annuel de 1998, souligne une diminution, au mieux une stagnation, des effectifs ITA dans les organismes de recherche alors que, parallèlement, les effectifs de chercheurs augmentent. Il en résulte une baisse du rapport numérique ITA / chercheur " qui fait qu'en raison des statuts en vigueur, la promotion et la progression de carrière des agents s'en trouvent fortement ralentie, sinon arrêtée. Les directeurs d'unités ne pouvant assurer aucune promotion aux meilleurs de leurs personnels, il s'ensuit pour l'ensemble un grand découragement nuisible à l'activité scientifique ".

Le tableau ci-après illustre cette évolution au sein du CNRS.

Si ce ratio est certes différent selon les organismes, il n'en reste pas moins que le soutien apporté à l'emploi scientifique doit mieux prendre en considération la situation des ITA autant sur le plan quantitatif que qualitatif.

Enfin, votre Rapporteur constate que, comme l'année dernière, une réserve d'emplois est prévue de 12 chercheurs et 9 ITA, sur le chapitre 37-01. Si cette réserve est en diminution (21 emplois contre 42 en loi de finances initiale de 1998), il n'en reste pas moins que son principe n'est pas vraiment respectueux des prérogatives du Parlement qui doit approuver l'affectation des postes créés. Votre Rapporteur estime que l'argument selon lequel elle contribue à la rationalisation des structures de la recherche, en renforçant la capacité de persuasion du ministère en matière de coopération des établissements, doit être démontré par la justification des affectations qui ont été décidées courant 1998 et la présentation de leurs effets.

Les incitations à la mobilité sont conçues comme un outil de décloisonnement du système de la recherche publique vers les établissements d'enseignement supérieur d'une part et les entreprises d'autre part. Ces incitations visent également à accélérer le départ à la retraite des chercheurs afin de lisser l'évolution du taux de recrutement sur plusieurs années.

Ces mesures apparaissent en effet nécessaires compte tenu des faibles résultats en la matière que fait apparaître le tableau ci-après :

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit la reconduction de la dotation de 50 millions de francs pour le dispositif d'aide au recrutement de post-doctorants par les entreprises et les EPIC, mis en place dans la loi de finances initiale pour 1998. L'objectif ainsi poursuivi est d'améliorer les conditions d'insertion professionnelle des jeunes docteurs.

Une étude sur les conditions de l'insertion professionnelle des docteurs, 6 mois après leur soutenance, a en effet mis en évidence les difficultés que ces derniers pouvaient avoir à trouver des débouchés professionnels réels. D'une part, le nombre de docteurs en attente d'un emploi durable reste élevé même s'il diminue avec le temps : 6 mois après la thèse, environ 1.200 docteurs sont sans emploi, ce chiffre passant à 580, un an plus tard. D'autre part, la précarité du premier emploi concerne un docteur sur deux et ne se résorbe que progressivement.

Dans ce contexte, le flux de départ vers l'étranger des jeunes scientifiques a suscité des craintes de voir apparaître une " fuite des cerveaux ". Actuellement, 24 % des jeunes docteurs poursuivent leur formation par un séjour post-doctoral à l'étranger, 42 % se dirigeant vers les États-Unis et 46 % choisissant l'Union européenne. Une enquête, menée par le bureau du CNRS à Washington et la Mission Scientifique et technique de l'Ambassade de France, portant sur le contingent 1996-1997 de docteurs expatriés, a montré qu'il s'agit essentiellement d'une mobilité temporaire dans le but d'études complémentaires. Toutefois, il convient de s'assurer que les jeunes scientifiques qui souhaitent revenir ne soient pas défavorisés par rapport à ceux qui sont restés en France. Des initiatives ont été prises en ce sens, comme le soutien apporté à l'Association Bernard-Grégory qui informe les jeunes docteurs expatriés des offres d'emplois proposées par les entreprises et des postes ouverts aux concours de recrutements de chercheurs et d'enseignants-chercheurs. En outre, le ministère participe à l'organisation de séminaires universitaires (les " Doctoriales ") destinés à préparer les futurs docteurs à une insertion en entreprise dès le stade de la préparation de la thèse.

Ces actions seront complétées, en 1999, par l'entrée en application effective du dispositif nouveau d'accueil de chercheurs post-doctorants prévu par la loi de finances de 1998. Votre Rapporteur rappelle que si le financement de ce dispositif était effectivement inscrit en loi de finances, à hauteur de 50 millions de francs sur l'article 60 du chapitre  43-80, les modalités pratiques de sa mise en oeuvre n'étaient pas définies avec précision. Il sera donc réellement appliqué en 1999, avec une dotation plus importante, puisque 50 millions de francs de crédits sont à nouveau prévus sur le chapitre 43-80.

Votre Rapporteur considère qu'il faudra veiller à ce que la multiplication des contrats de post-doctorants ne conduise à un simple allongement de la période de formation des jeunes chercheurs avec un statut précaire financé sur fonds publics et ne repousse d'autant le véritable recrutement et l'insertion professionnelle définitive.

II.- LA POLITIQUE D'AIDE À LA FORMATION
À ET PAR LA RECHERCHE

Les crédits consacrés à la formation à la recherche, inscrits au chapitre  43-80, passeront de 1.720 millions de francs en 1998, à 1.750 millions de francs pour 1999, soit une augmentation de 1,74 %.

Ces crédits permettent de financer des actions de formation par la recherche mais aussi de diffusion des méthodes de la recherche dans les entreprises, comme les conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE). Depuis 1998, ils servent également à financer le nouveau dispositif d'accueil des post-doctorants dans les entreprises et les EPIC.

Créées en 1976, ces allocations permettent à des étudiants titulaires d'un diplôme d'études approfondies (DEA) de préparer un doctorat dans des conditions matérielles satisfaisantes. Le système a été considérablement étendu depuis sa création, à la fois quant au flux de personnes concernées (1.900 allocataires en 1987, 3.800 en 1994, soit le double), la durée du contrat (le taux de couverture en troisième année a dépassé 90 %) ou le niveau de rémunération bien que, sur ce dernier point, aucune évolution n'ait été constatée depuis quelques années (7.400 francs/mois depuis 1991).

Les crédits affectés aux allocations de recherche sont passés de 1.349 millions de francs en 1997 à 1.379 millions de francs en 1998, ce qui a permis de financer les nouveaux flux annuels d'allocataires et les charges entraînées par l'accroissement des flux des années antérieures (en nombre d'allocataires et en nombre de prolongation, pour six mois ou pour un an, du contrat de deux ans initial). Cette augmentation était également destinée à supporter la charge croissante (62,5 millions de francs en 1997) des allocations pour perte d'emploi à laquelle ont droit les anciens allocataires qui ne trouvent pas de travail au terme de leur contrat. Le rapport du contrôleur financier pour 1997 relève cependant que 128 millions de francs de crédits sont restés inemployés sur le chapitre 43-80, en augmentation sensible par rapport aux années précédentes (78 millions de francs en 1996 et 31 millions de francs en 1995).

Votre Rapporteur rappelle qu'une réduction des allocations avait été décidée en 1995, afin de ramener le flux annuel des allocations de recherche à 3.600. Cette tendance a été ensuite confirmée par une nouvelle diminution de 200 allocations inscrite dans la loi de finances initiale pour 1997. Il en a résulté une baisse de la dotation correspondante de 24 millions de francs, les crédits s'établissant à un montant de 1.349 millions de francs.

La loi de finances initiale de 1998 a marqué une rupture en relevant la dotation à 1.379 millions de francs afin de permettre à un nombre plus important d'étudiants d'accéder à la formation par la recherche. Le flux annuel des allocations a ainsi été rehaussé de 3.400 à 3.700 à la rentrée 1997 et porté à 3.800 à la rentrée 1998. Les allocations supplémentaires prévues à la rentrée 1998 seront attribuées aux sciences de l'homme et de la société, une part significative étant affectée aux écoles doctorales.

Votre Rapporteur regrette vivement que le projet de budget pour 1999 ne prévoit pas de nouvelle progression du nombre d'allocations mais un simple ajustement de la dotation, correspondant à l'augmentation des flux annuels, qui passera de 1.379 à 1.429 millions de francs.

Par ailleurs, afin de promouvoir l'accès à l'information scientifique et technique des étudiants préparant un doctorat, des bourses d'information scientifique et technique (BIST) sont allouées depuis 1982 aux allocataires de recherche. Les crédits affectés à cette action, qui s'élevaient à 8 millions de francs en 1998 sont maintenus au même niveau en 1999.

Ces bourses sont attribuées depuis 1995 sous forme d'une indemnité forfaitaire unique à tous les allocataires qui s'engagent en contrepartie, à justifier l'utilisation des crédits sous la forme de livres, de périodiques ou interrogations de bases et banques de données.

Le chapitre 43-80 finance aussi, à hauteur de 218 millions de francs, en 1999, le dispositif des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE).

Une convention CIFRE associe trois partenaires pour la durée d'une thèse (trois ans) : une entreprise, un chercheur et un laboratoire universitaire. Le chercheur est embauché par l'entreprise, essentiellement sur contrat à durée déterminée. L'entreprise reçoit une subvention forfaitaire correspondant à la moitié environ du salaire plancher plus les charges.

Depuis leur lancement, en 1981, les CIFRE ont bien répondu à l'objectif fixé, qui était d'abord de former des ingénieurs à la recherche en leur permettant de conduire une thèse dans le cadre d'un contrat de travail avec une entreprise industrielle. Le programme CIFRE, conçu expérimentalement pour 50 thèses par an, s'est ainsi développé progressivement pour atteindre un plafond de 600 conventions par an à partir de 1990.

L'évaluation de cette procédure a donné des résultats positifs, à la fois en termes de formation doctorale et d'embauches effectives par les entreprises. A la fin de l'exercice 1997, 7.159 CIFRE avaient été attribuées depuis leur création. Sur ce nombre, 4.710 étaient terminées, 4.100 jeunes avaient soutenu leur thèse (87 %), 3.501 docteurs avaient intégré une entreprise (74,35 %) et 601 un organisme de recherche (12,76 %). En 1998, la subvention forfaitaire est de 96.000 francs HT par an et le salaire minimum d'embauche de 132.600 francs.

Le suivi, année par année, de l'embauche des CIFRE a fait apparaître, à partir de 1992, une montée des recherches d'emploi à l'issue de la convention, de l'ordre de 4 % à 5 % au début, puis plus de 10 % à partir de 1993. Les jeunes docteurs CIFRE ont donc été concernés, comme tous les ingénieurs et les docteurs, par les difficultés d'emploi. Toutefois, ces difficultés se traduisent surtout par un allongement de la période de recherche d'emploi à l'issue de la thèse mais après quelques mois, la très grande majorité des CIFRE bénéficient d'une insertion stable en entreprise (le taux de sans emploi est de l'ordre de 5 %, huit mois après la thèse).

Compte tenu de ces résultats satisfaisants et de la situation de l'emploi des jeunes docteurs, les autorisations d'engagement de CIFRE ont été portées à 800 par an, à partir de 1998. Mais, cet objectif se heurte à l'insuffisante reprise des embauches industrielles de ce niveau qui plafonnent à 1.200 par an, alors que la convention CIFRE implique précisément un contrat de travail (CDD ou CDI).

L'augmentation progressive du nombre de conventions de 600 à 800 doit se traduire par une progression corrélative du budget consacré à cette procédure. De manière paradoxale, on constate cependant une non-consommation partielle des crédits affectés à cette procédure, liée, d'une part, à une progression plus lente que prévu du nombre de CIFRE et, d'autre part, à un changement fiscal de la convention CIFRE, sortie du champ de la TVA à partir du 1er janvier 1998.

L'exécution 1998, exempte de TVA, n'est donc pas directement comparable aux consommations des exercices antérieurs, récapitulées dans le tableau ci-après.

Pour les mêmes raisons, la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 1999 enregistre une diminution de 30 millions de francs et s'établit à 218 millions de francs.

Créées en 1989, sur le modèle des CIFRE, les conventions de formation par la recherche des techniciens supérieurs (CORTECHS) associent un technicien supérieur (DUT ou BTS), une PME/PMI et un centre de compétences (lycées, IUT, etc.) qui assure le suivi scientifique. Les financements sont délégués en régions dans le cadre des contrats de plan État-régions. La convention dure un an sur un projet innovant de l'entreprise. La subvention forfaitaire, d'un montant de 70.000 francs correspondant environ à la moitié du coût salarial d'un technicien dont le salaire annuel brut serait de 93.000 francs par an, n'est versée à l'entreprise que si le technicien suit un programme de formation.

Cette procédure s'avère bien adaptée aux demandes des PME et présente l'avantage de favoriser, dans le même temps, l'insertion professionnelle des techniciens supérieurs et l'amélioration des relations de travail entre les entreprises et les institutions d'enseignement et de recherche.

En 1996, 450 conventions ont été signées. Le financement en a été assuré par l'État à 56 %, EDF (dans le cadre de la charte des grandes entreprises pour le développement de l'emploi) à 6 %, les régions à 22 % et les Fonds européens (Fonds Social Européen) à 16 %.

Depuis juillet 1997, la gestion des CORTECHS est confiée à l'ANVAR afin d'assurer une meilleure harmonisation des procédures. Il est probable que les difficultés liées à la mise en oeuvre de nouvelles règles de gestion se traduisent par une diminution provisoire du nombre de CORTECHS en 1998. Mais, un potentiel de développement de ces procédures existe, comme tend à le prouver les disparités importantes constatées entre les régions concernant le nombre de CORTECHS. A cet égard, une évaluation de la procédure, réalisée par la DATAR et le FSE, s'interroge notamment sur la mise en place d'un outil de pilotage national. Cette évaluation est accompagnée d'une étude d'impact des CORTECHS sur l'innovation et l'emploi dans les PME destinée à fournir aux différents partenaires financiers des outils d'évaluation fiables.

La dotation du chapitre 43-80 (article 30), qui s'élevait à 35 millions de francs en 1998, sera abondée de 10 millions de francs en 1999, équivalant à 150 CORTECHS supplémentaires.

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CHAPITRE IV :

L'ORGANISATION DE LA RECHERCHE PUBLIQUE

Le budget de la section Recherche comprend principalement des subventions accordées à différents organismes qui animent la Recherche publique en France.

Outre les fondations et institutions de recherche en médecine et biologie, ces dotations sont affectées à deux catégories d'établissements publics, des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) et des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) auxquels il faut ajouter le CEA dont le statut est sui generis et l'Institut français pour la recherche et la technologie polaire (IFRTP) qui est un groupement d'intérêt public (GIP).

Ces organismes percevront, en 1999, un montant, en dépenses ordinaires + crédits de paiement, de 22.463 millions de francs pour les EPST et de 13.848 millions de francs pour les EPIC, soit un total de 37.037 millions de francs qui représentent 92,6 % des crédits de budget de la Recherche. Ces dotations sont des subventions de fonctionnement du titre III (personnels), désormais imputées sur le titre IV, et des subventions d'investissement du titre VI.

Le montant total de ces dotations progresse, en 1999, de 0,7 % (en dépenses ordinaires + crédits de paiement) par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, mais cette progression est différenciée selon le type d'organismes, comme cela est détaillé ci-après en distinguant les EPST d'une part et les EPIC d'autre part. 

Votre Rapporteur rappelle que la principale différence statutaire entre EPST et EPIC porte sur le statut des personnels, qui appartiennent à la fonction publique avec certaines mesures dérogatoires pour les premiers, et qui sont de statut privé pour les seconds.

Le régime conventionnel, l'absence de contrôle financier a priori, la présentation d'un état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) devant le conseil d'administration qui n'a qu'une valeur indicative et non pas limitative comme les budgets primitifs des EPST, l'existence concomitante pour certains d'une comptabilité budgétaire et d'une comptabilité analytique donnent en principe aux EPIC une plus grande souplesse dans l'utilisation de leurs moyens budgétaires, notamment dans le financement des dépenses salariales.

Ainsi les EPIC peuvent-ils couvrir une partie de leurs dépenses salariales avec des ressources autres que budgétaires, et donc rémunérer une partie de leur personnel sur ressources propres (seule, l'évolution de leur masse salariale fait l'objet d'un encadrement strict de la part des tutelles) alors que les EPST ne peuvent rémunérer sur ressources propres qu'un pourcentage très limité (1 à 2 %) de leurs effectifs en contrat à durée déterminée. Ils disposent d'une plus grande liberté sur la fixation des modalités de recrutement, sur le niveau des rémunérations et sur les pyramides de qualification par métiers, qui font l'objet d'une négociation collective avec les représentants du personnel. La gestion des ressources humaines se fait globalement à l'intérieur de deux grandes catégories : cadres et non cadres, sans reposer sur une segmentation en corps, spécifique de la fonction publique.

En revanche, les EPIC, dans le cadre du droit du travail et de la législation en vigueur, ne peuvent pas recruter de personnel sur des contrats à durée déterminée (CDD) pour une durée supérieure à dix-huit mois, alors que les EPST peuvent faire appel à du personnel contractuel pour une période de trois ans renouvelable pour des emplois dans les corps d'ingénieurs.

I.- LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE

Les subventions de l'État aux EPST augmentent de 2,2 % en dépenses ordinaires + crédits de paiement (22.463 millions de francs) et de 2 % en autorisations de programme (4.122 millions de francs). Cette progression s'accompagne d'un rééquilibrage au profit des soutiens de programme, avec pour objectif, de renforcer les moyens de fonctionnement des structures de base de la recherche publique.

L'évolution des dotations des EPST est retracée par le tableau ci-après :

L'essentiel de cette croissance (485 millions de francs) provient des dépenses ordinaires qui absorberont à elles seules 81 % (600 millions de francs) de l'abondement des crédits.

Les dotations en capital connaissent une progression moins importante (2 %) que les dépenses ordinaires mais, au sein de ces crédits, la priorité est donnée aux soutiens des programmes, dotations permettant d'assurer le fonctionnement courant des laboratoires, qui augmentent de 7,7 % afin d'assurer la nécessaire aisance matérielle des activités de recherche. En revanche, les autres autorisations de programme, affectées aux actions incitatives et aux dépenses d'équipement et d'immobilier, diminuent de 8,6 %.

Le budget pour 1999 s'inscrit dans la continuité de l'effort de relance de l'emploi scientifique entrepris l'année dernière puisqu'il prévoit la création de 100 emplois de chercheurs dont 86 seront attribués directement aux EPST et de 34 emplois de personnels ITA.

Cet effort est moins significatif qu'en 1998, où s'était manifestée une volonté de rattrapage, après plusieurs années de forte de réduction des effectifs budgétaires, qui étaient passés de 43.655 (chercheurs et ITA additionnés) en 1994 à 42.730 en 1997, soit une suppression de 925 postes en trois ans. Il vise à maintenir un taux moyen de recrutement de chercheurs, en privilégiant les plus jeunes, afin d'entretenir la vitalité du système de recherche publique marqué par un fort vieillissement des équipes de chercheurs.

La répartition des créations de postes dans les EPST est retracée dans le tableau ci-après :

On constate que le CNRS et l'INSERM sont les établissements qui bénéficieront de la majorité des créations d'emplois inscrites dans le budget en 1999, respectivement 40 et 37 emplois sur les 86 créés, ce qui traduit l'accent mis sur la dynamisation des travaux en matière de recherche biologique et médicale.

S'agissant de l'emploi ITA, la création de 34 emplois dans le projet de loi de finances pour 1999 vise à renforcer les effectifs d'ingénieurs et de techniciens au sein des établissements mais elle est, selon votre Rapporteur, notoirement insuffisante. Elle devrait néanmoins permettre la poursuite de l'apurement progressif de situations pénalisantes dans certains organismes comme l'INRIA (résorption de l'emploi vacataire de longue durée) et l'ORSTOM (contrainte juridique de titularisation de contractuels locaux dans les territoires d'outre-mer), notamment. En outre, cet effort contribuera, dans une certaine mesure, au rééquilibrage de la pyramide des emplois vers les corps d'ingénieurs et de techniciens, afin de répondre aux besoins stratégiques de recrutement exprimés par certains établissements de recherche, dont le CNRS, le CEMAGREF et l'INSERM.

Si l'effort de création d'emplois est beaucoup moins important qu'en 1998, on relève cependant que des mesures significatives de revalorisation des carrières sont prévues.

Conformément aux dispositions du " Protocole Durafour " de 1990 sur la rénovation de la grille de la fonction publique, le pyramidage progressif du grade des ingénieurs d'études hors-classe se poursuit par la transformation de 37 emplois d'ingénieurs d'études de 2ème classe et d'un emploi de 1ère classe. La 1ère classe, qui bénéficie de la transformation de 12 emplois de 2ème classe sera ainsi pyramidée conformément aux quotas statutaires (20 % des effectifs du corps).

Par ailleurs, une mesure transversale aux EPST permettra la conversion de 690 emplois administratifs en emplois d'ingénieurs et de techniciens, dans la logique de rééquilibrage de la pyramide des emplois selon les niveaux pertinents de recrutement exprimés par les organismes. Cette mesure, d'un coût total de 3,6 millions de francs, affectera les différents établissements de la manière suivante :

· CNRS 256 emplois

· INRA 190 emplois

· CEMAGREF 22 emplois

· INRIA 20 emplois

· ORSTOM 45 emplois

· INSERM 135 emplois

· INED 10 emplois

Votre Rapporteur souligne la nécessité, en la matière, de satisfaire un double besoin en emplois scientifiques mais aussi administratifs.

Enfin, le projet de loi de finances pour 1999 intègre aussi les incidences budgétaires du glissement-vieillesse-technicité (GVT) et de l'accord salarial du 10 février 1998 qui prévoit des mesures en faveur des bas salaires ainsi que de revalorisation du point fonction publique. Dans les EPST, les incidences du GVT (taux moyen de 0,85 %) sont estimées, en 1999, à 144,3 millions de francs et celles de l'accord salarial à 204,9 millions de francs (dont 98,6 millions de mesures nouvelles), soit au total 349,2 millions de francs.

Outre le développement du potentiel humain de recherche, le budget pour 1999 poursuit l'effort de restauration des moyens des laboratoires en augmentant les dotations de soutien des programmes de 7,7 % pour les EPST.

Votre Rapporteur rappelle que les soutiens de programmes sont comptabilisés dans les dépenses en capital (autorisations de programme = crédits de paiement) mais que cette notion budgétaire, propre à la recherche publique, désigne en fait des crédits de fonctionnement ou de petit équipement des laboratoires. Ce sont les soutiens de programmes qui déterminent l'activité quotidienne des équipes de recherche.

Leur part dans la structure des dépenses peut varier fortement d'un EPST à l'autre comme le montre le tableau ci-après.

On constate la part largement dominante des dépenses de personnel des EPST, qui représentent en moyenne près de 73 % des dépenses totales. Cette proportion met en évidence la nécessité de veiller à une progression des dotations de soutiens de programmes afin qu'elles accompagnent la croissance des effectifs de chercheurs et de personnels ITA et que ces derniers puissent travailler dans des conditions satisfaisantes.

L'évolution des soutiens de programmes a été privilégiée puisque leurs dotations progressent de 7,7 %, comme le montre le tableau ci-après.

Cette progression, significative par rapport à celle enregistrée l'année dernière (+ 3%), rompt avec les dotations accordées pendant la période 1993-1997, où les soutiens de base des laboratoires des EPST avaient connu une relative stagnation.

On observera que cette augmentation est légèrement influencée par l'intégration, dans le projet de loi de finances pour 1999, des crédits alloués au Laboratoire central des Ponts et Chaussées (LCPC), désormais inscrits sur le fascicule " Recherche ". A structure constante, en effet, l'augmentation des dotations de soutien de programmes est de 6,4 %, ce qui reste conséquent.

Compte tenu des créations de postes du projet de loi de finances 1999, l'évolution de la part chercheur, c'est-à-dire de la part de soutien de programme par chercheur connaîtra une forte augmentation comme le montre le tableau ci-après.

Votre Rapporteur se déclare satisfait de cette augmentation par rapport à l'évolution de la part chercheur enregistrée en 1998, qu'il avait jugée insuffisante. Toutefois, il constate qu'elle est sans doute le résultat du nombre moins élevé des créations de postes prévues dans le projet de loi de finances pour 1999 et souligne, une nouvelle fois, la nécessité de mettre l'accent sur ce domaine vital de la recherche publique.

Il faut enfin relever que le renforcement des moyens des structures de base de la recherche publique s'est effectué par redéploiement des crédits incitatifs des EPST, c'est-à-dire des crédits consacrés aux programmes pluridisciplinaires ou aux actions d'interface entre le monde de la recherche et ses utilisateurs. Or, à la différence des EPIC qui disposent de plus de ressources propres, les subventions allouées aux laboratoires des EPST évoluent en fonction du taux de croissance des crédits publics, comme le montre le tableau ci-après.

Or, le redéploiement effectué au profit des soutiens de programme aboutit, au total, à une diminution des crédits dédiés aux actions incitatives de 102 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

II.- LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX

Outre les établissements publics à caractère scientifique et technologique, le budget du ministère de la Recherche verse également des subventions à certains établissements publics, ce financement n'étant pas exclusif de la participation d'autres ministères comme ceux chargés de l'Environnement et de l'Industrie pour l'ADEME ou le ministère de la Défense pour le CNES.

Dans un souci de lisibilité, on précisera que crédits affectés aux dépenses ordinaires des EPIC sont désormais inscrits sur le titre IV et non plus sur le titre III, comme c'était le cas jusqu'à présent. Cette modification de la présentation des crédits de fonctionnement des EPIC n'a pas d'incidence budgétaire.

L'évolution des dotations des EPIC sur le fascicule Recherche est retracée dans le tableau ci-après.

La simple observation de ces données ne suffit pas à évaluer correctement l'évolution des moyens mis à la disposition des EPIC car ils disposent d'un montant de ressources propres supérieur à celui des EPST. Ces ressources propres peuvent être d'origine publique ou privée : elles incluent les produits financiers, les redevances pour brevets et licences, les ventes de produits divers, les prestations de service et, d'une manière générale, les recettes sur contrats et conventions passés avec des tiers privés et publics, y compris l'État.

Le tableau ci-après récapitule la structure des ressources des EPIC en 1998.

On constate que les subventions de l'État ne représentent en moyenne que 56 % des ressources des EPIC.

De même, la structure de leurs dépenses se différencie nettement de celle des EPST comme le montre le tableau ci-dessous.

La part des dépenses consacrées au personnel et à l'administration y atteint moins de 40 % en moyenne alors que celle des actions incitatives et des engagements internationaux atteint 31 % pour le CNES (Agence spatiale européenne) et 63 % pour l'ADEME. De même la part des soutiens de programmes est nettement plus élevée que celle des EPST avec une moyenne de 29 %.

Une fois ces éléments rappelés, on constate que les dotations prévues dans le budget 1999 pour les EPIC connaissent une diminution de 1,7 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, alors que les subventions allouées aux EPST progressent de 2,2 %. Cette diminution masque néanmoins des évolutions contrastées selon les établissements, certains enregistrant une baisse non négligeable comme l'IFREMER
(_ 1,1 %) ou l'ADEME (_ 2,3 %); d'autres, au contraire, bénéficiant d'une augmentation comme le CIRAD (+ 1,9 %). Compte tenu de leur montant, les dotations du CNES et du CEA, font l'objet d'une analyse particulière nfra.

Ces observations doivent cependant être nuancée par l'analyse des dotations en dépenses ordinaires, qui augmentent en 1999 de 1,5 %. Cette progression correspond en effet à une actualisation de 2 % de la masse salariale de l'ensemble de ces organismes, qui constitue un élément d'amélioration de la situation des personnels de ces établissements.

En outre, ces évolutions recouvrent des réalités différentes puisque l'ADEME, par exemple, bénéficie en réalité d'une très forte augmentation de ces moyens dans le cadre de la relance de la politique de maîtrise de l'énergie, qui apparaît sur le budget du ministère chargé de l'Environnement et, dans une moindre mesure, sur le budget du ministère chargé de l'Industrie.

Quant à l'IFREMER, la diminution de ses crédits est directement liée à une interrogation concernant la politique de thésaurisation de cet organisme en vue du prochain renouvellement de sa flotte océanographique.

Votre Rapporteur rappelle que l'IFREMER, créé en 1984, est le seul organisme français à vocation entièrement maritime. Placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de la Recherche, de l'Agriculture et de la Pêche et de l'Équipement, il dispose de 72 laboratoires ou services de recherche sur tout le littoral métropolitain et dans les DOM-TOM. Cet établissement a élaboré un plan de renouvellement de sa flotte en vue de pouvoir disposer à tout moment de navires offrant les capacités d'intervention techniques les mieux adaptées. Ce plan prévoit notamment la construction d'un navire d'exploration profonde (NEP) pour lequel l'IFREMER a amorcé une politique de provisionnement. Ces orientations sont aujourd'hui contestées, ce qui a motivé une diminution de 65 millions de francs de la dotation de cet organisme en autorisations de programme, pour 1999. Outre le fait que cette réduction est masquée par le taux de diminution de 1,1% en DO + CP, elle paraît excessive.

Regroupant près de 11.000 chercheurs, ingénieurs et collaborateurs, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) développe des activités de recherche centrées sur la maîtrise et la connaissance de l'atome dans ses applications à l'énergie, l'industrie, la santé, l'environnement et la défense.

Le budget de la Recherche est donc naturellement appelé à contribuer au financement de ses travaux, mais là encore, à titre non exclusif. Le CEA dispose, en outre, comme tout EPIC, de ressources propres, ce qui rend la structure de son financement particulièrement complexe comme l'illustre le tableau ci-après.

On rappellera que les crédits en dépenses ordinaires des EPIC figurent désormais au titre IV, ce qui explique la création d'un chapitre nouveau 43-15, en remplacement du chapitre 36-83. Les crédits imputés au chapitre 62-00 ne subissent, en revanche, aucune modification.

Votre Rapporteur rappelle que la loi de finances initiale pour 1998 a entamé un effort de rebudgétisation des crédits destinés au CEA, en mettant fin aux dotations provenant du compte d'affectation spéciale de répartition des produits de cession de titres du secteur public ainsi qu'aux reports de crédits émanant du ministère de la Défense au titre du financement de la recherche à finalité civile et militaire (simulation numérique, sûreté des chaufferies nucléaires, destruction des déchets).

Cette rebudgétisation a permis de renouer avec un financement budgétaire classique du titre VI, que le projet de loi de finances pour 1999 prolonge, les budgets de la recherche et l'industrie contribuant à part égale pour un montant total de 750 millions de francs en crédits de paiement.

Les dépenses ordinaires du CEA augmenteront de 43 millions en 1999, soit une progression de 1,5 %, inférieure à celle enregistrée dans les EPST (+ 2,3%). Cette différence tient notamment au fait que le mécanisme du glissement-vieillesse-technicité y est moins rigoureux ainsi qu'à la politique de réduction de ses effectifs qu'a mis en place le CEA depuis une dizaine d'année (diminution de 22,6 % des effectifs au total depuis 1988).

L'effectif du CEA étant aujourd'hui stabilisé à 11.354 personnes, la dotation inscrite au chapitre 43-15 sera affectée, pour l'essentiel, à l'augmentation du coût unitaire de main-d'_uvre fixée par les ministères de tutelle à 2%, étant précisé que l'effet report des mesures salariales de 1998 est de 1,3%. Il convient de remarquer que les crédits, imputés sur ce chapitre font régulièrement l'objet d'annulations en cours de gestion (13,3 millions de francs dans l'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997), mais leur ampleur reste faible au regard du montant total.

S'agissant des dotations du titre VI, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une augmentation significative de 15,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Cette dotation supplémentaire de 100 millions de francs permet de poursuivre l'effort de rebudgétisation effectué en loi de finances initiale pour 1998, sans retrouver toutefois le niveau nécessaire au financement des investissements autorisés, qui s'élève, d'après le CEA, à 1.200 millions de francs par an.

Cette évolution appelle, de la part de votre Rapporteur, plusieurs observations.

Tout d'abord, il convient de noter que les crédits disponibles sur le chapitre 62-00 s'élèvent à un montant de 2.378 millions de francs en autorisations de programme, inchangé depuis quelques années. Cette dotation reste en effet inutilisée en raison de l'absence de crédits de paiement ouverts au même chapitre. Comme le rappelle la Cour des comptes, " cette situation découle en partie du fait de l'inscription de la plus grande partie des dépenses en capital de l'organisme au budget l'Industrie celui de la Recherche ayant en quelque sorte hérité de reliquats de la gestion antérieure ". Il conviendrait d'annuler ces crédits dans la mesure où ils donnent une image erronée sur les crédits de paiement qui restent à ouvrir sur le budget de la Recherche.

Surtout, votre Rapporteur s'interroge sur les capacités de financement du CEA au regard des charges auxquelles il doit aujourd'hui faire face. Le CEA devra, en effet, assurer, dans les prochaines années, la charge financière du programme d'assainissement lié au démantèlement de ses centres civils dont la durée de vie s'achève. Ce plan concerne la gestion des déchets radioactifs et des combustibles expérimentaux usés ainsi que le démantèlement des installations nucléaires mises à l'arrêt définitif. Son financement était assuré, jusqu'à cette année, dans le cadre d'une convention signée en août 1993, entre le CEA, EDF et Cogema qui prévoyait un cofinancement avec ces organismes à hauteur de 500 millions de francs par an. Cette convention a pris fin en 1998 permettant un financement du plan d'assainissement d'environ 3 milliards de francs. Mais, ce plan devrait se poursuivre jusqu'en 2010/2015 et représenter, au total 20 milliards de francs, ce qui pose le problème du financement de cet effort, dès 1999.

L'expiration de la convention de cofinancement entraîne, en effet, une baisse de 200 millions de francs des ressources du CEA, à laquelle s'ajoute une diminution de 100 millions de francs liée à la baisse de la redevance sur le retraitement payé par Cogema. Au total, le CEA doit faire face à une baisse de ses ressources de 300 millions de francs en 1999.

Une recette exceptionnelle d'un montant de 534 millions de francs devra donc être recherchée dans des cessions d'actifs de CEA-Industrie pour contribuer au financement des actions d'assainissement des installations civiles, comme cela a déjà été le cas au cours des 5 années précédentes, à hauteur de 150 millions de francs en 1995, 285 millions en 1996, 550 millions en 1997 et 525 millions en 1998.

Toutefois, il est difficilement concevable que le CEA supporte seul la charge du programme d'assainissement, tout en continuant ses activités de recherche et son effort d'investissement. C'est pourquoi, votre Rapporteur considère qu'il est nécessaire de poursuivre et de renforcer l'effort de rebudgétisation du CEA afin de lui procurer un horizon prévisionnel lui permettant, à moyen terme, de piloter ses orientations.

Crée en 1961, le Centre d'études spatiales (CNES) est placé sous la double tutelle des ministères chargés de la Recherche et de la Défense. Chargé de proposer les orientations de la politique spatiale de la France, il remplit cette mission en participant aux programmes de l'Agence spatiale européenne (ESA) et en réalisant un programme national destiné à garantir une compétitivité industrielle forte au niveau mondial.

Au début des années 1990, le CNES a accumulé un endettement croissant qui s'est élevé en 1995 à 3,7 milliards de francs, résultant de décalages croissants entre ses autorisations de programme et ses crédits de paiement, d'emprunts liés au lanceur lourd Ariane 5 et du retard des versements financiers à l'ESA.

Au prix d'un réaménagement difficile de ses programmes et d'importantes économies de gestion, le CNES a appliqué le plan de résorption de la dette défini en 1996 avec ses autorités de tutelle.

L'effort de désendettement a été orienté dans deux directions :

·   Dans le cadre de la contribution de la France à l'Agence spatiale européenne (ESA)

Votre Rapporteur rappelle que les appels à contribution de l'ESA totalisent de l'ordre de 500 millions de francs par an, soit un peu plus de 50 % des subventions que le budget de l'État consacre à l'activité spatiale.

En 1993, les arriérés de contribution atteignaient 2.200 millions de francs, que le plan d'apurement de 1996, a permis de ramener à 1.112 millions de francs, comme le montre le tableau ci-dessous :

Il convient de noter que ces insuffisances de paiement ont été neutres pour l'ESA qui peut recourir à l'emprunt sans supporter la charge des intérêts financiers, assumée par les pays. C'est ainsi que le CNES a été conduit à supporter, fin 1995, une charge de 66,5 millions de francs à ce titre. Afin d'en limiter l'ampleur, un effort a été réalisé qui a permis de réduire le poids de ces intérêts, désormais inférieur à 5 millions de francs par an jusqu'à l'extinction complète des arriérés, prévue en 2002.

·   Dans le cadre des autres activités du CNES

Le CNES a également été confronté à des difficultés financières liées à un décalage important entre autorisations de programme et crédits de paiement, qui s'est élevé à 577 millions de francs fin 1996. S'est ajouté à cette situation, un déficit des sections fonctionnement et opérations de capital qui a aboutit à une dette de 926 millions de francs en plus des arriérés de contribution à l'ESA.

Un dispositif d'apurement a été mis en place en 1996, reposant principalement sur des économies de fonctionnement et une limitation des engagements nouveaux. Ce dispositif a permis, en deux années budgétaires, de quasiment annuler la dette constatée fin 1995.

Au total, les arriérés de contribution à l'ESA constituent à ce jour, le seul poste de dette du CNES, comme le montre le tableau ci-après.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit les subventions suivantes au bénéfice du CNES :

· d'une part, une subvention de fonctionnement inscrite, au chapitre 45-14, d'un montant de 915 millions de francs, stable par rapport à la subvention accordée en loi de finances initiale pour 1998 ;

· d'autre part, une subvention d'investissement inscrite au chapitre 63-02 d'un montant de 8.220 millions de francs, en progression de 70 millions de francs par rapport à 1998. Cette subvention provient du fascicule " Recherche " (7.320 millions de francs en crédits de paiement) et d'un transfert du fascicule " Défense ", à hauteur de 900 millions de francs, au titre de la Recherche duale.

Cette subvention est répartie entre la contribution de la France à l'ESA (4.516 millions de francs en crédits de paiement) et le financement des programmes nationaux (2.804 millions de francs en crédits de paiement), le solde provenant, pour ces programmes, du budget de la Défense, à hauteur de 900 millions de francs.

L'évolution des budgets consacrés au financement des programmes du CNES, dans le cadre de l'ESA, est retracée dans le tableau ci-après :

Ce tableau fait apparaître que l'ensemble des postes de dépenses est stabilisé, en particulier dans le domaine spatial où l'on observe diminution des dépenses, du fait de la fin de qualification du lanceur Ariane 5.

S'agissant du financement des programmes nationaux, les évolutions sont retracées dans le tableau ci-après :