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le 3 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 1999 (n°1078),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 26
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis DUMONT

Député

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 5

I.- LA REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE 11

A.- UNE NOUVELLE REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE 11

B.- LES ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LES AIDES A LA PERSONNE 12

1.- L'aide personnalisée au logement 12

2.- Les allocations logement 14

C.- LE PROBLÈME CONSTANT DU FINANCEMENT DES AIDES A LA PERSONNE 14

D.- L'ESSOR SOUTENU DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ 16

1.- Les fonds de solidarité pour le logement 17

2.- L'aide au logement temporaire 19

3.- Les fonds départementaux d'aide aux accédants en difficulté 20

II.- LE SECTEUR LOCATIF SOCIAL : UNE VOLONTÉ CONTRARIÉE 21

A.- LES PRÊTS LOCATIFS AIDÉS (PLA) 22

B.- LES PRÊTS LOCATIFS AIDÉS À FINANCEMENTS SPÉCIFIQUES 26

1.- La mise en place des PLA à loyer minoré et des PLA d'intégration 26

2.- La mise en place des PLA " construction-démolition " 28

3.- La consommation des PLA très sociaux 28

C.- LES PRIMES À L'AMÉLIORATION DES LOGEMENTS À USAGE LOCATIF ET À OCCUPATION SOCIALE 29

D.- LES DOTATIONS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES 31

1.- La consommation des crédits en 1998 31

III.- LE REDRESSEMENT DES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FAVEUR DES LOGEMENTS PRIVÉS 35

A.- LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES BAILLEURS 36

B.- LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS 39

C.- LES INTERVENTIONS EN FAVEUR DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES 40

IV.- LA CONSOLIDATION DE L'ACCESSION SOCIALE 43

A.- LES CARACTÉRISTIQUES DU PRÊT À TAUX ZÉRO 43

B.- LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO 47

C.- LA SÉCURISATION DE L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 52

D.- L'ACCOMPAGNEMENT PAR LES PRÊTS DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE 54

EXAMEN EN COMMISSION 57

A.- AUDITION DU SECRÉTAIRE D'ETAT AU LOGEMENT 57

B.- EXAMEN DES CRÉDITS 64

INTRODUCTION

Depuis un demi-siècle, hormis quelques périodes de récession, la France a connu la croissance économique et la production de richesses n'a cessé d'augmenter. Pourtant, la pauvreté et l'exclusion se sont développées, dans le logement comme ailleurs, en raison même du développement des inégalités au sein de notre société. Le vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions en juillet dernier a été notre manière de réagir enfin contre cette injustice. Mais elle ne suffira pas à elle seule à résoudre les drames que nous connaissons aujourd'hui. C'est pour cela que nous avons besoin d'instruments pérennes de réduction des inégalités.

LA POLITIQUE DU LOGEMENT EST L'UN DE CES INSTRUMENTS. ELLE A UN DOUBLE RÔLE, CELUI D'ASSURER UN NIVEAU ÉLEVÉ DE RÉPONSE AUX BESOINS DE LOGEMENTS DE L'ENSEMBLE DE LA POPULATION DANS SA DIVERSITÉ, ET CELUI DE CONCENTRER LES EFFORTS PUBLICS SUR LES PERSONNES LES MOINS FAVORISÉES.

DE CE POINT DE VUE, DEUX MOTIFS DE SATISFACTION ESSENTIELS EXISTENT ALORS QUE S'OUVRE LE DÉBAT BUDGÉTAIRE POUR 1999 :

·   LES INDICATEURS DU LOGEMENT EN FRANCE SONT PLUTÔT BIEN SITUÉS PAR RAPPORT À CEUX DES PAYS ÉTRANGERS, AVEC 479 LOGEMENTS POUR 1 000 HABITANTS, UNE SURFACE MOYENNE DE 88 M² PAR LOGEMENT ET 3% SEULEMENT DE LOGEMENTS INCONFORTABLES ;

·  LA GAMME DES INSTRUMENTS SPÉCIFIQUES À DESTINATION DES PERSONNES LES PLUS MODESTES S'EST ÉLARGIE :

- PLA À LOYER MINORÉ POUR LES FOYERS À FAIBLES RESSOURCES ;

- PLA D'INSERTION POUR LES FAMILLES À RESSOURCES MODESTES NÉCESSITANT DE PLUS UN ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ;

- PLA CONSTRUCTION-DÉMOLITION POUR LE RELOGEMENT PRÉALABLE DES HABITANTS DE LOGEMENTS SOCIAUX DESTINÉS EN DERNIER RECOURS À LA DÉMOLITION.

LA COMPLEXITÉ ACCRUE DU SYSTÈME D'AIDE NE DOIT PAS OCCULTER LE GAIN D'EFFICACITÉ LIÉ À UN MEILLEUR CIBLAGE DES AIDES PUBLIQUES.

CES DEUX ÉLÉMENTS SONT MAJEURS. MAIS D'AUTRES MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT DEPUIS SA FORMATION CONTRIBUENT TOUT AUTANT À L'ÉQUILIBRE, À LA STABILITÉ ET À LA CONTINUITÉ DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT.

EN PREMIER LIEU, LE STATUT DU BAILLEUR PRIVÉ QUE MET EN PLACE LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999 PERMET SANS AUCUN DOUTE UNE MEILLEURE UTILISATION DE LA DÉPENSE FISCALE QUE L'AMORTISSEMENT DIT " PÉRISSOL ". CE STATUT OFFRE PLUSIEURS AVANTAGES : IL ASSOCIE TOUT D'ABORD LES BAILLEURS PRIVÉS QUI LE SOUHAITENT À LA POLITIQUE D'INTÉRÊT GÉNÉRAL DU LOGEMENT INTERMÉDIAIRE, REMETTANT AINSI EN CAUSE L'IMAGE SURANNÉE DU PROPRIÉTAIRE À LA " DAUMIER " ; IL CONCERNE AUSSI BIEN LE NEUF QUE L'ANCIEN ; IL DONNE UNE CONTREPARTIE SOCIALE À L'AVANTAGE FISCAL ; IL CONTRIBUE ENFIN À LA MODÉRATION DES RÉFÉRENCES DE LOYER UTILISÉES POUR LE RENOUVELLEMENT DES BAUX.

LA STABILISATION DU MÉCANISME DU 1% LOGEMENT CONSTITUE ÉGALEMENT UN PROGRÈS. HIER OBJET DE CONVOITISE ET PERDANT AU FIL DU TEMPS SES FINALITÉS, LE 1% LOGEMENT VOIT SES MISSIONS RECENTRÉES PAR LA CONVENTION CONCLUE ENTRE L'UESL ET L'ETAT LE 3 AOÛT 1998. LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL, DONT VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL AVAIT SUGGÉRÉ LA SAISINE, AVAIT PRÉCONISÉ UNE CONVENTION PLURI-ANNUELLE D'OBJECTIFS. LE GOUVERNEMENT L'A MISE EN PLACE. A PRÉSENT, CETTE CONVENTION DEVRA ÊTRE PILOTÉE ET RÉAJUSTÉE EN FONCTION DE L'ÉVOLUTION DES BESOINS ET DU RECOUVREMENT PAR LES COLLECTEURS DE L'AUTONOMIE POUR L'UTILISATION DE LEURS RESSOURCES.

LE RETOUR DU FINANCEMENT DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ DANS LE BUDGET DE L'ETAT GARANTIT LA PÉRENNITÉ DE L'EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DES FAMILLES QUI SOUHAITENT ACQUÉRIR LEUR LOGEMENT, SOUS RÉSERVE BIEN ENTENDU DE DOTATIONS BUDGÉTAIRES ANNUELLES SUFFISANTES. CE RETOUR S'ACCOMPAGNE AUSSI DE LA MISE EN PLACE D'UN MÉCANISME DE SÉCURISATION SOUS DEUX FORMES DIFFÉRENTES, SELON QUE LES BÉNÉFICIAIRES SONT OU NON SALARIÉS D'ENTREPRISES ASSUJETTIES À LA PEEC. EXPÉRIMENTÉE DEPUIS QUELQUES ANNÉES PAR DES ORGANISMES D'HLM, LA GÉNÉRALISATION DE MÉCANISMES DE SÉCURISATION POUR LES ACCÉDANTS ÉTAIT DEVENUE INDISPENSABLE, DU FAIT DE LA PRÉCARITÉ ÉCONOMIQUE CROISSANTE ET DES ALÉAS DE LA VIE.

L'ENGAGEMENT GOUVERNEMENTAL D'UN RAPPROCHEMENT ENTRE ALLOCATION DE LOGEMENT ET APL, POUR SE DIRIGER À TERME VERS UNE FUSION, PROCÈDE ÉGALEMENT D'UN BON PRINCIPE, CELUI DE L'ÉGALITÉ DE TOUS LES CITOYENS DEVANT L'AIDE PUBLIQUE.

ENFIN, LA RÉFORME DES ATTRIBUTIONS DE LOGEMENTS SOCIAUX, ORIENTÉE ELLE AUSSI VERS L'ÉGALITÉ DE TRAITEMENT DES CITOYENS ET UNE MEILLEURE AFFECTATION DES AIDES PUBLIQUES CONSTITUE, SOUS RÉSERVE DE SA BONNE APPLICATION, UN PROGRÈS IMPORTANT, EN PARTICULIER POUR LA RÉGION ILE-DE-FRANCE.

EN SOMME, LA POLITIQUE DU LOGEMENT PROGRESSE DANS LE SENS DE L'ÉQUILIBRE ET DE L'ÉGALITÉ, ET LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE EST, DANS CETTE DEUXIÈME ANNÉE DE LA LÉGISLATURE, L'OCCASION DE LE CONSTATER. NATURELLEMENT, ON NE PEUT RÉGLER TOUS LES PROBLÈMES EN 18 MOIS SEULEMENT. IL EST DONC NÉCESSAIRE, APRÈS AVOIR CONSTATÉ LES ACQUIS DES COMBATS DÉJÀ MENÉS, DE PRÉPARER LES CHANTIERS DE DEMAIN.

L'AIDE PERSONNALISÉE AU LOGEMENT EST LE PREMIER THÈME SUR LEQUEL NOUS DEVONS ÊTRE VIGILANT. IL S'AGIT, EN EFFET, D'UN FACTEUR FONDAMENTAL D'ÉGALITÉ SOCIALE QUI CONCERNE PLUS DE 6 MILLIONS DE MÉNAGES. POUR UNE PARTIE IMPORTANTE DES LOCATAIRES QUI PERÇOIVENT L'APL, LE TAUX D'EFFORT FINANCIER A AUGMENTÉ ENTRE 1995 ET 1998, PLUS OU MOINS SELON LA TAILLE DE LA FAMILLE ET LE REVENU. IL NE FAUDRAIT PAS QUE L'UNIFICATION DES AIDES PERSONNELLES ENTAMÉE IL Y A PEU SE TRADUISE PAR UNE PERTE DE POUVOIR D'ACHAT POUR LES FAMILLES MODESTES. EN EFFET, SI LE BOUCLAGE DES AIDES PERSONNELLES A EU POUR EFFET D'AMÉLIORER LA SOLVABILITÉ DE NOMBREUX MÉNAGES, L'INSEE A CEPENDANT CONSTATÉ QUE CE BOUCLAGE EST LOIN D'AVOIR ÉTÉ SUFFISANT POUR COUVRIR L'AUGMENTATION DES LOYERS. LES LOCATAIRES TRÈS MODESTES ONT DONC VU LEURS DÉPENSES DE LOGEMENT CROÎTRE AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES.

PARALLÈLEMENT, LE NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L'APL ACCESSION A DIMINUÉ DE PRESQUE 10% ENTRE 1995 ET 1997. SI, COMME LE RAPPORTENT DES BÉNÉFICIAIRES DU PRÊT À TAUX ZÉRO, IL S'AGIT DE PERSONNES À REVENUS MODESTES OU MOYENS, CETTE ÉVOLUTION FRAGILISE LES MÉNAGES ACCÉDANTS À LA PROPRIÉTÉ ET NE PEUT ÊTRE POURSUIVIE.

SECOND THÈME DE PRÉOCCUPATION, LA REMISE EN CAUSE DE LA CONSTRUCTION LOCATIVE SOCIALE PAR TROIS PHÉNOMÈNES :

·   LE NOMBRE DE LOGEMENTS PLA MIS EN CHANTIER QUI ÉTAIT DE 72.000 EN 1993 N'EST PLUS QUE DE 46.000 EN 1997 ;

·   LA CONSOMMATION DES CRÉDITS PLA EN 1998 SEMBLE PROPORTIONNELLEMENT PLUS FAIBLE QUE CELLE DES ANNÉES PRÉCÉDENTES ;

·   LA VACANCE AUGMENTE DANS LE PARC SOCIAL, DE MANIÈRE INÉGALE SELON LES SITES.

IL EST INDISPENSABLE QUE L'ETAT FASSE RAPIDEMENT LE BILAN DE CES DIFFICULTÉS AVEC LES PROFESSIONNELS. AUTANT IL NE PARAÎT PAS ADMISSIBLE QUE DES PROBLÈMES PROVIENNENT D'ÉGOÏSMES LOCAUX OU D'UN MANQUE D'ENGAGEMENT ET DE PROFESSIONNALISME DES CONSTRUCTEURS SOCIAUX, AUTANT LES VRAIES SOLUTIONS DOIVENT ÊTRE TROUVÉES.

LE DIAGNOSTIC EST DÉSORMAIS INDISPENSABLE ET IL DOIT ÊTRE DRESSÉ AVANT LA PRÉPARATION DU PROCHAIN BUDGET. IL DEVRA ÊTRE ACCOMPAGNÉ D'UN BILAN DE L'OPÉRATION " LOGEMENT DE QUALITÉ À COÛT MAÎTRISÉ " (LQCM). SI L'EXPÉRIMENTATION DE CETTE APPROCHE S'AVÉRAIT CONCLUANTE, ELLE POURRAIT PERMETTRE UN MEILLEUR ÉQUILIBRE DES OPÉRATIONS, ET ÉCONOMISER DU MÊME COUP LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES. ELLE NE DOIT EN AUCUN CAS DEMEURER CONFIDENTIELLE.

LE TROISIÈME CHANTIER À OUVRIR EST CELUI DU LOGEMENT INTERMÉDIAIRE. VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL DÉSIGNE PAR LÀ UN LOGEMENT QUI, DANS LES GRANDES VILLES OÙ LE LOGEMENT EST COÛTEUX, PERMETTE À DES FAMILLES DE SE LOGER POUR 50 FRANCS LE MÈTRE CARRÉ PAR MOIS. FAUTE D'UN TEL PRODUIT, LA VILLE SE DÉSÉQUILIBRE, CONCENTRE LES MÉNAGES AISÉS ET REJETTE EN PÉRIPHÉRIE LES FAMILLES MODESTES. TOUTE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT VA DANS LE SENS INVERSE À LA TENDANCE NATURELLE. OR, LE PRÊT LOCATIF INTERMÉDIAIRE (PLI) CONÇU POUR CET OBJECTIF EST UN PRODUIT QUI, DE NOTORIÉTÉ PUBLIQUE, NE FONCTIONNE PAS. C'EST AINSI QU'EN 1997, SEULS 2 500 PLI ONT ÉTÉ FINANCÉS DANS TOUTE LA RÉGION ILE-DE-FRANCE. CELA NE PRÉPARE NULLEMENT LES ÉCHÉANCES À VENIR.

LE PRÊT CONVENTIONNÉ LOCATIF SOCIAL (PCLS) DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE (CFF) POURRAIT CONTRIBUER AU DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT INTERMÉDIAIRE, MAIS SON AVENIR EST LOIN D'ÊTRE ASSURÉ PUISQUE LE GOUVERNEMENT N'A TOUJOURS PAS RÉUSSI À RÉGLER LA QUESTION DU CFF. LE PCLS RESTE D'AILLEURS LIMITÉ PUISQU'IL NE CONCERNE PAS LES OPÉRATIONS D'ACQUISITION-AMÉLIORATION. LE LOGEMENT INTERMÉDIAIRE RESTE DONC UN THÈME EN FRICHE, QUI MÉRITERAIT D'ÊTRE TRAITÉ DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE.

ENFIN, IL EST NAVRANT DE CONSTATER QUE, MALGRÉ LES INTERVENTIONS PARLEMENTAIRES DÉNONÇANT LE CARACTÈRE COÛTEUX ET INJUSTE DE LA GESTION DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT, LA DIRECTION DU TRÉSOR CONTINUE À S'OPPOSER À TOUTE ÉVOLUTION, MÊME PROGRESSIVE DE SON RÉGIME. IL Y A LÀ 15 MILLIARDS DE FRANCS UTILISÉS À CONTRE-COURANT DU SOUCI D'ÉGALITÉ ET D'EFFICACITÉ VOULU PAR LE GOUVERNEMENT. CE SONT LES FAMILLES AISÉES QUI EN TIRENT LE PLUS GRAND AVANTAGE. LES PRIMES VERSÉES PAR L'ETAT PEUVENT ÊTRE AINSI ACQUISES MÊME SANS QUE CETTE ÉPARGNE SOIT UTILISÉE EN FAVEUR DU LOGEMENT. L'ÉPARGNE-LOGEMENT EST MÊME L'UN DES DERNIERS MÉCANISMES À FREINER LA BAISSE DES TAUX D'INTÉRÊT. L'UTILISATION DE L'ARGENT PUBLIC DANS CES CONDITIONS EST UN VÉRITABLE GASPILLAGE. QU'IL S'AGISSE DES AIDES PERSONNELLES, DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL OU DE L'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ, IL Y AURAIT POURTANT BIEN D'AUTRES UTILISATIONS PLUS UTILES ET PLUS EFFICACES SOCIALEMENT ET ÉCONOMIQUEMENT.

DERNIER THÈME DE PRÉOCCUPATION POUR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL, L'HABITAT ANCIEN À RÉHABILITER ET LES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES. IL EST ABSURDE ET INEFFICACE DE SÉPARER L'HABITAT LOCATIF ET L'HABITAT OCCUPÉ PAR SON PROPRIÉTAIRE DANS LES COPROPRIÉTÉS SITUÉES DANS LES QUARTIERS, LES OPÉRATIONS PROGRAMMÉES OU DANS LES ZONES RURALES. IL SERAIT AU CONTRAIRE LOGIQUE D'ÉTENDRE LES COMPÉTENCES DE L'ANAH, QUI EST UN ORGANISME EFFICACE, À L'AIDE AUX PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS. CETTE RÉFORME POURRAIT S'ACCOMPAGNER DE MESURES PRÉVENTIVES, COMME L'OBLIGATION D'UN DIAGNOSTIC TECHNIQUE AVANT TOUTE MISE EN COPROPRIÉTÉ.

I.- LA REVALORISATION DES AIDES À LA PERSONNE

La revalorisation des aides à la personne constitue une excellente mesure, qui contribue également au dynamisme des dotations budgétaires prévues pour cette catégorie de dépenses.

Le Gouvernement a décidé d'actualiser, à compter du 1^er juillet 1998, le barème des aides personnelles au logement. Le coût global de cette actualisation représente 1,55 milliard de francs. Il a souhaité, une nouvelle fois, montrer l'intérêt qu'il porte aux aides personnelles qui constituent l'un des moyens essentiels de la cohésion sociale, alors que ces aides avaient été revalorisées en juillet 1997, pour la première fois depuis 1994. Le Gouvernement a donc tenu sa promesse d'une augmentation régulière du barème des aides personnelles.

Ce montant permet à la fois de revaloriser les paramètres de calcul conformément aux dispositions de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation concernant l'aide personnalisée au logement (APL) et d'augmenter, d'une part, les loyers plafonds d'un taux égal à l'évolution de l'indice du coût de la construction (2,4%) qui est jusqu'à présent l'indice de référence retenu pour ce paramètre et, d'autre part, le forfait de charges d'un montant supérieur à celui de l'indice des prix à la consommation hors tabac (1,5%).

Les paramètres de calcul des aides personnelles ont été actualisés dans les conditions suivantes :

·   les paramètres homogènes à des ressources ont été réévalués en fonction de la valeur moyenne de l'indice des prix à la consommation hors tabac pour 1996, soit de 1,1% ;

·   les loyers plafonds ont été réévalués de la manière suivante :

- les loyers plafonds ont été actualisés de 2,4% en pour l'allocation logement (AL) et pour l'APL ;

- les mensualités plafonds des accédants à la propriété ont été actualisées de 2,4% en AL ;

·   le forfait de charges a été actualisé à 1,5%.

Par ailleurs, les étudiants dont le loyer dépasse le loyer plafond (70% des cas) voient leur allocation de logement sociale (ALS) augmenter de 2,1%, soit un montant supérieur à la hausse des prix.

Les dotations budgétaires contribuent au financement du fonds national de l'habitation et du fonds national d'aide au logement.

·   Montant des aides et nombre de bénéficiaires

Ces tableaux mettent en évidence la croissance des dépenses d'APL et l'unification des barèmes au 1er janvier 1997.

·   Evolution des taux d'effort

Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort et de solvabilisation par l'APL1 locative (APL unifiée à partir de 1997).

Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort pour les bénéficiaires de l'APL accession.

Le taux d'effort minimum a progressé, en passant de 18% en 1987 à 24% en 1994, pour atteindre 25% en 1998. Cette tendance constitue pour votre Rapporteur spécial une source d'inquiétude quant à l'efficacité de l'APL accession à accompagner les projets des ménages réellement modestes.

Les tableaux ci-après retracent l'équilibre de financement du FNAL et du Fonds national des prestations familiales (FNPF).

Votre Rapporteur spécial peut une nouvelle fois constater, que depuis 1992, les dotations en loi de finances initiale ont toujours été insuffisantes pour faire face aux besoins et des ouvertures ont été nécessaires en gestion.

L'an dernier, comme l'année précédente, le rapport spécial sur les crédits du Logement avait pu émettre des doutes sur le réalisme des prévisions budgétaires et annoncer 35 à 36 milliards de francs de dépenses au lieu des 30,33 milliards de francs prévus en loi de finances initiale pour 1997.

Ce sont finalement 32,41 milliards de francs qui ont été dépensés, ne démentant que très partiellement le pronostic. En effet, on constate, depuis des années, que la consommation budgétaire des aides personnelles est inégale d'un mois à l'autre, avec un creux plus ou moins marqué en novembre et décembre et une sorte de " mois double " en janvier ⁽¹⁾. Il apparaît qu'en novembre 1997 et décembre 1997, le creux a été particulièrement marqué et l'on peut ajouter au " mois double " de janvier 1998 les 500 millions de francs qui ont transité par le compte d'affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ".

Sur les seules dotations budgétaires, la consommation, à la fin du mois de septembre 1998, s'est élevée à 27.462 millions de francs pour des dotations en loi de finances de 32.655 millions de francs ⁽²⁾. L'enveloppe budgétaire permet donc une consommation moyenne de 1.731 millions de francs pour chacun des trois derniers mois de l'année alors que la consommation mensuelle moyenne de février à septembre (sans prise en compte du " mois double " de janvier) s'est élevée à 2.736 millions de francs. Comme il ne semble pas prévu d'ouverture de crédits en loi de finances rectificative de fin d'année, on peut s'attendre à un versement exceptionnel en janvier 1999.

Erreur! Liaison incorrecte.

* En millions de francs.

Source : Direction de la comptabilité publique, états mensuels de consommation des crédits. Hors CAS n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété " (500 millions de francs en janvier 1998).

Le chapitre 46-50 " Participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées " sert au financement de trois catégories de mesures, comme l'indique son intitulé.

Pour 1998, le Gouvernement avait prévu :

- 340 millions de francs pour les fonds de solidarité pour le logement ;

- 110 millions de francs pour l'aide aux associations logeant des personnes défavorisées ;

- 6,5 millions de francs pour le fonds d'aide aux accédants en difficulté, soit au total 456,5 millions de francs.

Ces crédits connaissent une nouvelle et très significative progression dans le projet de loi de finances pour 1999 puisqu'ils sont portés globalement à 685 millions de francs (+50%).

Conformément à la loi, la mise en place des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées s'est accompagné dans chaque département de l'institution d'un fonds de solidarité pour le logement (FSL). Ces fonds sont destinés à aider les ménages défavorisés à se maintenir dans les logements locatifs, en cas d'impayés, et à accéder à un logement locatif, par des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions, ainsi qu'à assurer la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL) nécessaires à l'accès et au maintien dans un logement de certains ménages bénéficiant du plan départemental.

La nature de l'aide (prêts, subventions ou garanties), son ampleur, ses caractéristiques (durée du prêt, échéancier de remboursement) sont adaptées à chaque situation.

Les aides financières à l'accès ou au maintien dans un logement concernent tout le parc locatif, tant public que privé ; les mesures d'accompagnement social lié au logement intéressent tous les ménages défavorisés le nécessitant, quel que soit leur statut d'occupation (locataires, accédants, propriétaires occupants...), qu'ils bénéficient ou non d'une aide financière du FSL.

Les fonds de solidarité peuvent aussi garantir ou financer les associations qui assurent elles-mêmes une fonction d'intermédiaire (garantie, sous-location) entre les ménages et les bailleurs et mettent un logement à disposition des personnes défavorisées. Les FSL peuvent également décider d'accorder des aides à l'installation par l'intermédiaire d'associations qu'il subventionne. Ces associations constituent alors des fonds associatifs.

Chaque FSL bénéficie d'une participation obligatoire de l'Etat et du département, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat. Les autres partenaires du logement (collectivités locales, organismes bailleurs, CAF, collecteurs du " 1 % ", etc...) sont invités à participer volontairement au financement de ces fonds.

L'article 35 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a élargi les compétences des FSL aux personnes propriétaires occupants, habitant une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), se trouvant dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou au remboursement des emprunts contractés pour l'acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance.

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions cherche à pallier la lourdeur de fonctionnement des FSL et à harmoniser les règles de fonctionnement des FSL, afin de limiter les disparités de traitements constatées d'un département à un autre et préjudiciables à l'accomplissement des missions de ces fonds. Cette même loi précise également les catégories de personnes concernées par les FSL.

En 1997, les dépenses (estimées) des FSL se sont élevées à 1.230,6 millions de francs contre 1.099,7 millions de francs en 1996. Les dépenses 1997 se répartissent essentiellement en 117,9 millions de francs de frais de fonctionnement contre 98,7 millions de francs en 1996, et 1.106,5 millions de francs d'aides financières aux ménages pour le maintien et l'accès au logement, de dépenses d'accompagnement social lié au logement (ASLL) et de subventions aux associations contre 996,1 millions de francs en 1996. Entre 1996 et 1997, on constate une augmentation de 11,1% (contre 13,1% de 1995 à 1996) du montant global des aides accordées par les FSL.

Les crédits des FSL prévus par le projet de loi de finances pour 1999 essont très fortement revalorisés et portés à 490 millions de francs (+44%) pour, notamment, prévenir les expulsions et financer les mesures décidées dans le cadre de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée aide au logement temporaire (ALT), a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. C'est une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ayant conclu une convention avec l'Etat.

L'aide au logement temporaire a deux finalités :

- c'est une aide qui a été créée pour se substituer exceptionnellement aux aides à la personne (Aide personnalisée au logement et allocation logement), quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment du fait d'une durée de séjour trop brève pour permettre l'ouverture d'une aide à la personne ;

- l'ALT doit également permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter d'un parc plus important.

Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'Etat et d'une contribution des régimes de prestations familiales à parité et versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.

En 1996, 1.231 associations dans 96 départements avaient signé des conventions ALT pour 223 millions de francs d'engagements.

En 1997, 1.314 associations dans 98 départements avaient signé des conventions ALT pour 266 millions de francs d'engagements.

Depuis 1993, année de sa mise en place, on constate une forte montée en charge de l'ALT.

Toutefois, celle-ci se ralentit. En effet, la progression des engagements a été de 19,4% de 1996 à 1997, contre 32% de 1995 à 1996 et 113,5% de 1994 à 1995.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les moyens consacrés à l'ALT sont portés à 130 millions de francs au lieu de 110 millions de francs pour financer l'extension aux centres communaux d'action sociale (CCAS) du service de la prestation ALT (article 53 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 précitée contre les exclusions).

Les fonds départementaux d'aide aux accédants en difficulté (FAAD) concernent les accédants titulaires de prêts PAP consentis entre le 1^er janvier 1981 et le 28 janvier 1991. La participation de l'Etat reste subordonnée à celle du département. L'ensemble des partenaires qui apportent un financement sont liés par une convention prévoyant notamment les engagements financiers et les règles de gestion du fonds.

Les aides sont attribuées sous forme de prêts remboursables sans intérêt pour résorber les situations d'impayés de prêts PAP. Une commission départementale est saisie des demandes et attribue les aides.

A la fin de l'année 1996, un FAAD fonctionnait effectivement dans 47 départements. En Ile-de-France, 2 FAAD fonctionnaient (Essonne et Val d'Oise).

II.- LE SECTEUR LOCATIF SOCIAL :
UNE VOLONTÉ CONTRARIÉE

Le financement des logements locatifs sociaux a fait l'objet depuis 1996 de réformes successives.

Pour les opérations de construction neuve, la subvention de l'Etat a été remplacée, depuis le 1er octobre 1996, par l'application du taux réduit de TVA à 5,5% au prix de revient des opérations. Dans ce cadre, la construction de logements très sociaux, de logements à caractère expérimental et les opérations de construction à la suite de démolitions bénéficient également d'une subvention.

En ce qui concerne les opérations d'acquisition-amélioration, la réforme dite de la " surface utile " a, depuis le 1er juillet 1996, remplacé le plafonnement à 90 p. 100 du prix de référence de l'opération, par le calcul de l'assiette effectué en fonction de la surface utile de l'opération. De plus depuis le 1er janvier 1998, les travaux de ces opérations peuvent bénéficier de la TVA à 5,5%.

Sur le plan budgétaire, le Gouvernement a décidé de donner une nouvelle impulsion, dès sa formation, au logement locatif social, par un abondement des crédits en juillet 1997 et dans la loi de finances pour 1998, principalement pour les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). L'application de la réforme de la TVA pour les PLA et les PALULOS aurait pu se traduire, comme dans la loi de finances initiale pour 1997, par une diminution des dotations budgétaires : il n'en a rien été puisque les crédits de la " ligne fongible " ont augmenté de 240 millions de francs en autorisations de programme.

Le projet de loi de finances pour 1999 consolide cet effort en prévoyant 2.923 millions de francs d'autorisations de programme au lieu de 2.936 millions de francs et 2.884 millions de francs de crédits de paiement au lieu de 3.205 millions de francs en budget voté 1998.

Pour autant, la faiblesse de la consommation des dotations témoigne de la difficulté de mettre en oeuvre des programmes de construction dans des conditions satisfaisantes d'équilibre financier.

Les opérations d'acquisition-amélioration réalisées à l'aide de PLA de la caisse des dépôts et consignations bénéficient,à compter du 1er janvier 1998,d'une subvention dont le taux est fixé à 5% ; ce taux peut être porté à 13% lorsqu'il s'agit de PLA à loyer minoré (18% en cas de dérogation préfectorale) ou à 20% lorsqu'il s'agit de PLA d'intégration (25% en cas de dérogation préfectorale).

Par ailleurs, ces opérations bénéficient du taux de TVA réduit à 5,5% pour la réalisation des travaux.

Le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin a été supprimé le 1er juillet 1996. Il a été remplacé par une réglementation plus simple basée sur la notion de surface utile, laquelle est définie comme la somme de la surface habitable des logements et de la moitié des surfaces annexes à usage privatif qui leur sont rattachées (cave, balcon, loggia).

L'assiette de la subvention, calculée sous le régime de la surface utile en vigueur depuis le 1er juillet 1996, est égale à : CS x SU x VB x [ 1 + CM ] + CFG x N, formule dans laquelle :

SU est la surface utile totale des logements de l'opération.

VB est une valeur de base définie en francs par m² de surface utile (5 181 F/m² en zones 2 et 3, 6 217 F/m² en zones 1 et 1bis).

CS est un coefficient dit de " structure " qui permet de tenir compte du coût de construction plus élevé des petits logements (par exemple CS vaut 1 pour les logements de 67 m² et 1,12 pour les logements de 44 m² de surface utile).

CM est un coefficient de majoration défini au plan national en fonction de la qualité avec des possibilités d'ajustement local dans la limite d'un majoration globale maximale de 30 %.

CFG x N est le coût forfaitaire multiplié par le nombre des garages réalisés dans le cadre de l'opération.

Cette formule permet donc la prise en compte de la surface utile des logements.

La principale conséquence concerne le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un prêt locatif aidé (PLA) de la Caisse des dépôts et consignations : le taux de droit commun est de 5% (contre 12,7% sous le régime du prix de référence), et l'assiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90% du prix de référence).

Cette subvention peut être complétée par un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3%, d'une durée de 32 ans, assorti éventuellement d'un préfinancement, déduction faite de la ou des subventions obtenues.

Les opérations de construction neuve de logements locatifs sociaux de droit commun ne bénéficient plus des subventions de l'Etat, depuis le 4 octobre 1996, mais du taux réduit de TVA à 5,5% sous réserve de respecter les conditions suivantes :

· une convention ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) doit être conclue en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation ;

Cependant, certaines opérations de construction peuvent faire l'objet de subventions de l'Etat : ce sont les opérations de construction de PLA à caractère social (PLA à loyer minoré et PLA d'intégration), les opérations à caractère expérimental et les opérations de construction-démolition (PLA-CD).

Ces opérations de construction de logements locatifs sociaux font l'objet de deux décisions administratives distinctes : une décision favorable du prêt portant agrément de l'opération pour bénéficier du taux de la TVA à 5,5% et une décision de subvention.

Des subventions pour surcharge foncière sont également susceptibles d'intervenir. Les taux de subvention tiennent compte de la situation géographique de l'opération et de ses caractéristiques sociales. Le tableau, ci-dessous, donne les taux indicatifs par catégories d'opérations.

Le tableau ci-dessous indique pour l'année 1997 les montants " consommés " par la surcharge foncière sur crédits du budget général et sur les dotations du Fonds d'aménagement pour l'Ile-de-France (FARIF), avec le nombre de logements concernés.

Pour le financement des PLA accordés par le Crédit foncier de France, la réforme de juillet 1996 (abandon du régime du prix de référence et du prix témoin pour celui de la surface utile) a eu pour conséquence la limitation du montant du prêt accordé par le Crédit foncier de France à une quotité de 70% de l'assiette de subvention.

Si le prêt est à taux révisable, la durée est de 30 ans et le taux actuariel de 6,68% révisable en fonction de l'évolution générale des taux d'intérêt. Si le prêt est à taux fixe, la durée est de 25 ans et le taux actuariel de 6,5%.

La répartition du nombre de logements financés entre établissements prêteurs est la suivante :

Le régime du PLA à financement très social (PLA-TS) avait pour objectif d'aider les organismes HLM, les sociétés d'économie mixte, les collectivités territoriales ou leurs groupements, et les organismes agréés par le préfet pour réaliser des opérations à finalité très sociale. Il a été remplacé au 1er janvier 1998 par de nouvelles formules permettant une meilleure modulation des interventions publiques.

Les PLA à loyer minoré (PLA-LM) et PLA d'intégration (PLA-I) remplacent depuis le 1er janvier 1998 les anciens PLA-TS (cf. décret n° 97-1261 du 29 décembre 1997).

Le régime de ces PLA-LM et PLA-I a pour objectif d'aider les organismes HLM, les SEM, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) et les organismes agréés par le préfet _uvrant dans le domaine de l'insertion par le logement à réaliser des opérations à finalité très sociale grâce à des subventions aux taux modulés selon le type d'opérations (acquisition-amélioration ou construction neuve) et selon leur objet (PLA-LM ou PLA-I).

Les taux de subvention applicables à certaines opérations se différencient selon la nature de l'opération de la manière suivante :

Dans le cadre des PLA-LM, il est possible de bénéficier d'une subvention de l'Etat à taux majoré dans la limite de 13%, (18% par dérogation préfectorale) en application de l'article R. 331-15-3° du code de la construction et de l'habitation au titre des opérations d'habitat adapté aux besoins de populations rencontrant des difficultés particulières réalisées en acquisition amélioration.

Dans le cadre des PLA-I, il est possible de bénéficier d'une subvention de l'Etat au taux majoré dans la limite de 20% (25% par dérogation préfectorale) en application de l'article R. 331-15-3° du code de la construction et de l'habitation au titre de la réalisation de logements destinés à des ménages qui rencontrent à la fois des difficultés financières et des difficultés d'ordre social.

Comme pour les PLA de droit commun, ces opérations bénéficient depuis le 1er janvier 1998 d'un taux de TVA à 5,5% sur les travaux.

Le plafond de ressources des locataires à l'entrée dans les lieux est limité à 60% de celui du PLA neuf. Chaque opération fait l'objet d'une convention d'attribution au profit des personnes défavorisées conclue entre le maître d'ouvrage, l'Etat et les autres partenaires financiers, et à laquelle peuvent adhérer les associations ou services sociaux susceptibles de présenter les demandes de logement.

Le montant du loyer est limité à 80% du loyer maximum en PLA, sauf dérogation préfectorale.

Les PLA " construction-démolition " (PLA-CD) sont destinés à accompagner, si possible à anticiper, les opérations de démolition rendues nécessaires par l'obsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains ensembles. Ils ont été mis en place le 1er janvier 1998.

Il s'agit de permettre, sur le site même ou ailleurs (dans la même commune ou dans l'agglomération si par exemple un programme local de l'habitat s'applique), le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possible que dans le logement initial.

Les modalités de calcul de l'assiette de la subvention sont identiques à celles des PLA-LM et PLA-I.

Cette subvention peut être complétée par un prêt de la caisse des dépôts et consignations au taux de 4,3% d'une durée de 32 ans, comme pour le PLA de droit commun.

Les opérations de construction et d'acquisition-amélioration financées en PLA-CD ont la possibilité de bénéficier de subventions de l'Etat à taux majoré dans la limite de 12%, en application de l'article R. 331-15-2° et 3° du code de la construction et de l'habitation.

Le plafond de ressources des locataires à l'entrée est celui du PLA.

Le montant du loyer doit se rapprocher des conditions de loyer pratiquées dans le logement initial.

En tout état de cause, l'effort financier consenti par le ménage relogé doit rester très proche après mise en place des aides personnelles de celui fourni auparavant.

Le tableau ci-dessous retrace, jusqu'en 1997, la consommation des PLA-TS.

Comme l'indique le secrétariat d'Etat au logement, les statistiques, à partir de 1996, sont d'interprétation plus délicate, la série étant perturbée par l'application du taux réduit de TVA à des catégories croissantes d'opérations.

La réhabilitation des logements sociaux fait l'objet de subventions inscrites à la " ligne fongible " pour le financement des PALULOS.

En ce qui concerne les opérations de réhabilitation du parc social, le budget pour 1998 devait permettre la réhabilitation de 120.000 logements. Les orientations données aux préfets portent sur le financement prioritaire des opérations réalisées en zones urbaines sensibles ainsi que celles dont les travaux permettent des économies sur les charges locatives. Il leur est aussi demandé de privilégier les travaux permettant la réalisation de loges de gardien. L'effort fait par les organismes bailleurs en matière d'accueil des ménages les plus défavorisés doit être également pris en compte dans les choix de programmation.

La répartition du chapitre 65-48, article 10 constatée à partir des consommations réelles s'établit comme suit ces dernières années (hors PLA-LM et PLA-I) :

La suppression de la subvention PLA pour le neuf à compter du 1er octobre 1996 explique l'inversion des pourcentages constatée à partir de 1996, le dépôt de dossiers PLA étant plutôt concentré vers la fin de l'année. Elle trouve son plein effet en 1997.

La répartition du chapitre 65-48 article 10 (ligne fongible PLA-PALULOS) constatée à partir des consommations réelles s'établit comme suit :

Ces tableaux peuvent être rapprochés des prévisions de programmation.

En 1996 avaient été programmés 60.000 PLA, 20.000 PLA-TS et 120.000 PALULOS. 43.219 PLA-CDC, 5.225 PLA-CFF, 11.435 PLA-TS et 108.273 PALULOS ont été effectivement financés. La subvention PLA s'est élevée en moyenne à 54.520 francs par logement jusqu'en septembre. Celle versée pour les PLA-TS acquisition-amélioration a représenté 71.020 francs et celle des PLA-TS dans le neuf 80.456 francs avant et 34.418 francs après la réforme d'octobre 1996 (PLA-TS " fiscal "). Le coût unitaire des PALULOS s'est élevé à 13.794 francs.

En 1997 étaient programmés, compte tenu du décret d'avance ouvrant des crédits supplémentaires en juillet 1997, 50.000 PLA, 30.000 PLA-TS et 144.500 PALULOS. 43.583 PLA-CDC, 4.510 PLA-CFF, 11.818 PLA-TS et 176.178 PALULOS ont été effectivement financés. La subvention PLA-TS s'est élevée en moyenne pour les PLA-TS acquisition-amélioration à 80.444 francs, et pour les PLA-TS dans le neuf à 40.499 francs. Le coût unitaire des PALULOS s'est élevé à 11.975 francs.

L'analyse de la consommation des crédits budgétaires en 1998 laisse planer un sérieux doute sur la possibilité de consommer complètement les dotations prévues par le PLF pour 1999.

Dans les faits, la consommation des crédits sur l'exercice 1998 n'est pas à la hauteur des espoirs du Gouvernement alors que les statistiques disponibles témoignent d'un net recul des financements et des mises en chantier depuis 1993. Ainsi, dans le neuf, 78.000 logements neufs avaient été mis en chantier en 1994 et seulement 45.600 en 1997.

Cette insuffisance de consommation est très inquiétante et M. Louis Besson, Secrétaire d'Etat au logement, en a donné des exemples frappants lors de son audition par la Commission des finances le 24 juin 1998 ⁽³⁾.

Il est habituel que la construction de logements PLA les plus sociaux (PLA-TS ou PLA d'insertion autrefois) se heurte à certaines réticences tantôt du mouvement HLM pour ce type de produit, tantôt des collectivités locales qui ne voient pas toujours favorablement la réalisation sur leur territoire, de logements destinés à des personnes défavorisées.

Les collectivités locales voyaient se profiler pour le futur, par la réalisation de ces logements, de possibles troubles de voisinages, des dépenses supplémentaires pour leur budget social, l'arrivée de personnes défavorisées d'autres territoires que le leur, là où les logements très sociaux n'existaient pas.

De façon plus générale, le " bouclage " des financements est problématique. La baisse tardive du taux du prêt PLA à 4,3% en juin 1998 (au lieu de 4,8% depuis mars 1996) n'empêche que ce taux d'intérêt est très proche de ceux du marché et que les prix comme les loyers augmentent à un taux nettement moins élevé, limitant de la sorte les effets de cette baisse.

Compte tenu de la pression des charges financières, les opérateurs font preuve d'une grande sélectivité. La programmation budgétaire des subventions au PLA, même lorsqu'elle est sincère, ne peut se traduire par une consommation effective des crédits lorsque les conditions d'une élémentaire rentabilité économique ne sont pas réunies, ce qui est le cas depuis plusieurs années.

Le projet de loi de finances porte d'ailleurs la marque de la difficulté de l'exercice 1998. Sur le chapitre 65-48, article 10, les ouvertures d'autorisations de programme sont très comparables à celles de l'an dernier (2.923 millions de francs d'AP au lieu de 2.936 millions de francs). Les crédits de paiement sont en repli significatif de 3.205 millions de francs en budget voté 1998 à 2.885 millions de francs en PLF 1999 (-10%) à cause des services votés, ce qui semble indiquer que la mauvaise consommation de 1998 a été prise en compte pour le calcul des dotations de 1999.

Le Gouvernement avait annoncé l'an dernier, que contrairement à ce qui avait été fait en 1996, lors de la réforme de la fiscalité des PLA et PLA-TS dans le neuf, les dotations budgétaires étaient maintenues et il avait été possible d'obtenir des indications précises sur les hypothèses qui ont présidé à la programmation des autorisations de programme.

Comme les objectifs physiques de 1999 sont très comparables à ceux de l'an dernier, on peut considérer que le maintien des dotations par le PLF pour 1999 pourrait permettre le financement effectif du programme annoncé. Le tableau ci-après constitue la mise en correspondance des dotations budgétaires avec le programme physique.

Les programmes d'opérations prévus dans le cadre du projet de loi de finances initial pour 1999 se répartissent de la façon suivante :

Dans le cadre du budget voté de 1998, 80.000 PLA avaient été également au total programmés dont 30.000 PLA-TS transformés dès janvier en 20.000 PLA-LM et 10.000 PLA-I.

Il ne serait pas acceptable que la réalisation d'opérations destinées à loger la population la plus modeste, celle sur qui repose la légitimité du Mouvement HLM, soit freinée par des égoïsmes locaux, ou le manque de professionnalisme de certains organismes du logement social. La maîtrise des prix, indispensable en accession à la propriété, doit devenir un impératif catégorique en locatif, où elle n'est malheureusement pas toujours assurée. Il faut aussi dans le cadre de politiques d'agglomérations, là ou la construction de logements rejoint l'urbanisme, que les élus acceptent de partager la charge des populations défavorisées, voire difficiles, en évitant de les concentrer sur des zones particulières. Cette maîtrise est d'autant plus indispensable que le Gouvernement, par le PLA-LM et le PLA-TS, a augmenté la proportion d'aide publique et facilité ainsi le montage des opérations.

Pour éviter tout malentendu, il est souhaitable que l'Etat mette rapidement à plat, avec les professionnels, le système d'aide publique au logement social. L'efficacité de l'aide de l'Etat doit être examinée, mais également l'efficacité de sa mise en _uvre par les organismes du logement social, notamment à travers les expériences de terrain. Les enseignements de l'expérimentation du logement de qualité à coût maîtrisé (LQCM) méritent pour cela d'être tirés. Il sera bon ensuite de faire le même bilan pour la subvention pour surcharge foncière et pour la PALULOS.

Cette grande révision d'ensemble devrait être l'occasion d'une remise en cause des certitudes, d'une clarification des responsabilités, de la préparation des mesures propres à rendre l'action publique plus efficace.

III.- LE HAUT NIVEAU DES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FAVEUR DES LOGEMENTS PRIVÉS

Le redressement des dotations en faveur des logements privés, entrepris dès l'été 1997 et poursuivi dans le cadre de la loi de finances initiale pour 1998, est consolidé dans celui du projet de loi de finances pour 1999.

Cet effort s'accompagne d'un certain nombre de mesures fiscales dont les plus importantes sont l'institution d'avantages fiscaux en faveur des bailleurs privés pour les locations de logements de caractère intermédiaire et l'application du taux réduit de TVA aux travaux subventionnés par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Le Gouvernement avait en effet annoncé, le 25 août 1998, la mise en place, dans le cadre du présent projet de loi de finances, d'un statut du bailleur privé conventionné, pérenne et équilibré, ayant vocation à combiner efficacité économique et légitimité sociale et à susciter de manière durable de nouvelles générations de bailleurs privés, et permettant le développement progressif d'un parc privé conventionné intermédiaire renforçant l'offre de logements à loyer maîtrisé.

Les crédits (chapitre 65-48, article 90) de l'ANAH, qui constituent l'essentiel des dotations à l'habitat ancien, sont maintenus, les autorisations de programme représentant 2.200 millions de francs, comme en 1998, et les crédits de paiement 2.140 millions de francs au lieu de 2.105 millions de francs en loi de finances pour 1998 (+ 1,66%).

Le programme des opérations de l'ANAH est maintenu à 105.000 logements comme l'an dernier.

S'agissant de l'aide aux propriétaires occupants par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) du chapitre 65-48, article 80, 800 millions de francs d'autorisations de programme, comme en 1998, et 750 millions de francs de crédits de paiement (+ 8,70%) inscrits en dotation, témoignent de la poursuite du redressement par rapport à la loi de finances pour 1997 qui ne prévoyait le financement que de 70.000 logements, au lieu de 80.000 dans la loi de finances pour 1998 et le projet de loi de finances pour 1999.

En dernier lieu, les dotations pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) du chapitre 65-48, article 70, sont globalement maintenues à 50 millions de francs d'autorisations de programme, au lieu de 49,4 millions de francs et 88,6 millions de francs de crédits de paiement, au lieu de 107 millions de francs.

Créée par la loi de finances rectificative pour 1970, l'ANAH est un établissement public à caractère administratif dont l'objet est d'aider à l'amélioration des logements locatifs appartenant à des propriétaires privés.

A cet effet, l'agence attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans. Après travaux, ces logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant 10 ans et être assujettis au versement de la TADB ou exonérés de celle-ci en raison du faible montant des loyers. Le taux de subvention est de 25% du coût des travaux. Il peut être porté de 35 à 40% pour les logements conventionnés en OPAH et de 40 à 70% lorsque le logement est destiné à un ménage défavorisé dans le cadre des programmes sociaux thématiques (PST).

Jusqu'au vote de la loi de finances pour 1988, la majeure partie des ressources de l'ANAH était constituée par le produit de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) qui pèse sur la plupart des logements locatifs privés âgés de plus de 15 ans. Depuis 1988, le produit de la TADB est inscrite au budget général, l'ANAH recevant une subvention de fonctionnement et une subvention d'investissement du budget de l'Etat. On peut constater, depuis la budgétisation de la TADB, une déconnexion croissante entre le produit de la taxe et les crédits inscrits au profit de l'ANAH.

En 1996, la subvention d'investissement de l'ANAH prévue à 2.210 millions de francs par la loi de finances pour 1996, a été ramenée à 2.110 millions de francs par suite d'une annulation de 100 millions de francs.

Les subventions engagées en 1996 se sont montées à 2.595 millions de francs, grâce à la dotation de 2.110 millions de francs et à la mobilisation complémentaire de 485 millions de francs au titre des reports des subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires avaient renoncé. Les engagements ont généré un montant de travaux de 9.062 millions de francs et ont permis de subventionner 111.800 logements.

En 1997, la subvention d'investissement de l'ANAH fixée à hauteur de 2.015,05 millions de francs dans la loi de finances pour 1997, a été augmentée de 200 millions de francs dans le cadre du programme supplémentaire de réhabilitation de l'été 1997.

Les subventions engagées en 1997 se sont montées à 2.338 millions de francs grâce à la dotation de 2.215,05 millions de francs et à la mobilisation complémentaire de 123 millions de francs au titre des reports des subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Le montant des subventions est inférieur de 10% à celui de 1996. Les engagements ont généré un montant de travaux de 8.752 millions de francs ont permis de subventionner 107.600 logements.

Le nombre de logements subventionnés a diminué par rapport à 1996, mais le montant des travaux par logement a légèrement augmenté (+ 0,4% par rapport à 1996), ce qui confirme le recentrage sur les opérations importantes.

En 1998, la subvention d'investissement de l'ANAH inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 a été de 2.200 millions de francs en autorisations de programme et de 2.105 millions de francs de crédits de paiement.

Cette subvention d'investissement est reconduite dans le projet de loi de finances pour 1999 : 2.200 millions de francs.

L'article 54 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) a étendu le champ d'intervention de l'ANAH en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Désormais, les aides de l'ANAH pourront financer la transformation en logements locatifs d'immeubles non affectés initialement à un usage principal d'habitation, dès lors que ces locaux sont situés dans des zones de revitalisation rurale telles que définies par l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et qu'ils appartiennent à une zone bâtie agglomérée.

Le tableau suivant résume les principales caractéristiques des dossiers traités par l'ANAH en ZRR en 1997.

On peut constater que l'activité de l'ANAH dans ces zones qui regroupent 8% de la population française concerne 8,7% des logements subventionnés par l'agence et mobilise 12,2% des subventions accordées. Il existe donc en milieu rural des possibilités réelles de création de logements locatifs dans les bâtiments anciens.

Cette extension législative du champ d'intervention de l'ANAH doit contribuer à favoriser l'offre de logements locatifs dans les zones rurales et générer des effets significatifs en terme d'activité économique et d'emplois. De plus, en favorisant la transformation en logements de locaux vacants, cette mesure contribuera à revitaliser les centres bourgs tout en permettant la sauvegarde d'un patrimoine de qualité.

La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70% des plafonds de ressources PAP. Le taux de base de la subvention est de 20% (25% dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat). Le taux est majoré à 35% lorsque les ressources sont inférieures à 60% des plafonds PAP, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de 85.000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux handicapés physiques, la subvention peut atteindre 50% du coût des travaux dans la limite d'une dépense subventionnable de 40.000 francs.

Le tableau ci-dessous précise depuis 1990 le nombre de primes à l'amélioration de l'habitat (PAH) accordées et leur montant moyen unitaire.

En 1996, le nombre de primes accordées avait été plus élevé que l'année précédente. La raison en est l'abondement, en début de gestion 1996, de 200 millions de francs en autorisations de programme dans le cadre des mesures de relance de l'activité, et qui ont permis de résorber un nombre important de dossiers en instance. Le niveau atteint en 1997, s'il est loin d'égaler celui de 1996, est toutefois supérieur à celui de 1995. Il en est de même du montant total des primes accordées pour lequel on note un effort budgétaire important en 1996 par rapport à 1995, effort qui s'est maintenu en 1997.

Le montant moyen unitaire des primes, stable entre 1995 et 1996, a marqué une légère progression en 1997.

La dotation initiale pour 1997 a été abondée en fin de gestion à hauteur de 250 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement dans le cadre des mesures de relance de la réhabilitation de l'habitat annoncées par le premier ministre dans son discours de politique générale.

Dans la loi de finances initiale pour 1998, la réhabilitation des logements privés a été confortée : les crédits de la PAH ont été portés à 800 millions de francs en AP, soit 200 millions de francs de plus que dans la loi de finances initiale pour 1997 et 690 millions de francs en CP (- 3%).

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit le maintien des dotations budgétaires affectées à la PAH au niveau actuel, soit 800 millions de francs d'autorisations de programme auxquels s'ajoutent 750 millions de francs de CP.

De nombreux immeubles en copropriété connaissent de réelles difficultés de financement des charges afférentes à leur entretien normal. Ce phénomène touche aussi bien les quartiers anciens que les zones d'aménagement plus récentes, comme les villes nouvelles. Cette situation traduit un appauvrissement des propriétaires, bailleurs ou occupants et n'est pas sans conséquence sur l'environnement immédiat de tels immeubles qui se trouve ainsi pénalisé, marqué socialement et économiquement.

LE GOUVERNEMENT ET LES ACTEURS LOCAUX ONT RECHERCHÉ DES SOLUTIONS À CES DIFFICULTÉS. L'ANAH A, EN PARTICULIER, MIS EN PLACE DES OPAH VISANT LA REQUALIFICATION DES ENSEMBLES IMMOBILIERS EN COPROPRIÉTÉ. DANS LE PÉRIMÈTRE DE CES OPÉRATIONS, LE TAUX DE LA PRIME À L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT (PAH) EST MAJORÉ ET PEUT ÊTRE PORTÉ À :

·   25% DU COÛT DES TRAVAUX (AU LIEU DE 20% POUR LE RÉGIME COMMUN) POUR LES PERSONNES NE DÉPASSANT PAS LES PLAFONDS PAP DANS LA LIMITE DE 85.000 F DE TRAVAUX (AU LIEU DE 70.000 F).

·   35% DU COÛT DES TRAVAUX DANS LA LIMITE D'UN MONTANT DE TRAVAUX DE 85.000 F TTC PAR LOGEMENT POUR LES PERSONNES DONT LES RESSOURCES N'EXCÈDENT PAS 60% DES PLAFONDS DE RESSOURCES PAP.

CES PRIMES PEUVENT ÊTRE MAJORÉES DE 5% SI UNE COLLECTIVITÉ LOCALE APPORTE UNE SUBVENTION COMPLÉMENTAIRE D'AU MOINS 5%.

LA LOI DU 14 NOVEMBRE 1996 RELATIVE À LA MISE EN _UVRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE A, POUR SA PART, INSTITUÉ DES " PLANS DE SAUVEGARDE DES COPROPRIÉTÉS EN DIFFICULTÉ ", REGROUPANT, DANS LES ZONES URBAINES SENSIBLES ET LES OPAH DÉDIÉES, L'ENSEMBLE DES PARTIES PRENANTES (COPROPRIÉTAIRES, COLLECTIVITÉS PUBLIQUES, OCCUPANTS, SYNDICS...).

CEPENDANT, IL FAUT METTRE EN OEUVRE D'AUTRES MOYENS. L'ANAH CONSTITUE, POUR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL, UN EXCELLENT OUTIL OPÉRATIONNEL ET COMPÉTENT POUR INTERVENIR SUR CES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES. AFIN DE FACILITER SON ACTION EN FAVEUR DES COPROPRIÉTÉS EN DIFFICULTÉS, LE GOUVERNEMENT DOIT S'ENGAGER À ÉTENDRE LE CHAMP D'INTERVENTION DE L'AGENCE AUX PROPRIÉTAIRES-OCCUPANTS. DE MÊME, L'OBLIGATION DE PROCÉDER À UN DIAGNOSTIC TECHNIQUE AVANT TOUTE MISE EN COPROPRIÉTÉ D'IMMEUBLES SERAIT UNE MESURE PRÉVENTIVE SOUHAITABLE.

LA CRÉATION DE PRÊTS SPÉCIAUX À TAUX BONIFIÉ DISTRIBUÉS PAR LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS ET DESTINÉS AUX COPROPRIÉTÉS POURRAIT ÉGALEMENT CONSTITUER UN MOYEN PUISSANT AFIN DE PRÉVENIR LES SITUATIONS DE DÉGRADATION.

Les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) poursuivent deux objectifs :

- un objectif social, quand il a été constaté l'impossibilité de laisser vivre des familles dans certains locaux impropres au logement et la nécessité de les reloger dans des conditions permettant leur réinsertion sociale ;

- un objectif urbanistique qui consiste à supprimer un habitat vétuste considéré comme impropre au logement (logement insalubre, habitation de fortune, bidonvilles) souvent situé au centre ville, et à construire les logements sociaux nécessaires.

Le Comité interministériel des villes et du développement urbain (CIV) du 16 octobre 1997, qui a décidé de la création d'une commission interministérielle chargée d'instruire les dossiers de RHI, a exprimé le souhait de la mise en oeuvre de nouvelles modalités de résorption de l'habitat insalubre.

Dans ce cadre, une mission d'expertise a été confiée à un inspecteur général du ministère de l'Equipement, portant sur l'évaluation et les évolutions souhaitables à apporter aux dispositifs relatifs aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles et îlots déclarés insalubres, en France métropolitaine.

Cette étude pourrait permettre d'améliorer la mise en _uvre et le financement des opérations de RHI.

Des moyens spécifiques sont mis au service de cette politique sur le chapitre 65-48, article 70 des crédits du logement (financement des dossiers de RHI, dossiers d'aménagement des aires de nomades).

Pour la métropole, en 1998, le chapitre 65-48, article 70, a été doté de 60 millions de francs en AP : 49 millions de francs en loi de finances initiale abondés de 21 millions de francs par un redéploiement en provenance du chapitre 65-48, article 60. Sachant que 10 millions de francs environ devraient être utilisés pour subventionner les aires de stationnement des gens du voyage, 50 millions de francs restent affectés aux opérations de RHI.

Les régions les plus concernées en métropole sont : le Nord Pas-de-Calais, Rhône-Alpes, l'Ile-de-France et PACA.

En 1999, l'enveloppe d'autorisations de programme proposée sur le budget du logement a été portée de 48 à 50 millions de francs.

IV.- LA CONSOLIDATION DE L'ACCESSION SOCIALE

Le remplacement, à l'automne 1995, des prêts aidés par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP) par les prêts à taux zéro (PTZ) a été un succès au sens où le nouveau produit connaît une réelle demande, puisque, à la fin du mois d'août 1998, 315.693 prêts à taux zéro avaient été " mis en force" dans le neuf et environ 30.000 dans l'ancien.

Les articles 47 de la loi de finances pour 1997 et 45 de la loi de finances pour 1998 ont organisé, dans le cadre de la convention d'objectifs passée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL), le prélèvement en 1997 et 1998 de la moitié des ressources stables des collecteurs du 1% logement et son affectation en recettes du compte d'affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ". Le prélèvement pour 1997 s'est élevé à 7.724 millions de francs et celui de 1998 pourrait approcher 7.600 millions de francs, compte tenu des évaluations de l'assiette. Ces sommes ont été affectées, pour l'essentiel, au financement du prêt à taux zéro.

La perspective pour 1999 et les années suivantes était préoccupante, car il apparaissait indispensable de poursuivre le financement du PTZ à hauteur de plus de 6 milliards de francs par an tout en maintenant au 1% logement ses capacités d'intervention nécessaires au " bouclage " de nombreuses opérations dans le secteur locatif social.

La convention du 3 août 1998 passée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL) permet de préciser leurs relations financières jusqu'en 2003.

Cette convention organise la réduction progressive, sur les cinq ans de sa durée, de la contribution financière du 1% au budget du logement.

Le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ainsi que deux arrêtés du 2 octobre 1995, publiés respectivement au Journal officiel du 30 septembre 1995 et du 3 octobre 1995, ont créé une nouvelle aide de l'Etat à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale, définie comme une " avance aidée par l'Etat pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements en accession à la propriété ".

Cette nouvelle réglementation s'applique depuis le 1^er octobre 1995. Elle se substitue aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui y étaient attachées dans un premier temps. Elle se substitue également aux déductions fiscales dans le neuf à partir de 1997, puis dans l'ancien à compter de 1998.

Le prêt à taux zéro prend la forme d'une avance remboursable sans intérêt. Il est destiné à des personnes physiques sous conditions de ressources, qui acquièrent un logement en vue de l'occuper en tant que résidence principale. Le prêt à taux zéro concerne aussi bien un logement neuf qu'un logement ancien acquis en vue de son amélioration ; dans ce cas, le montant des travaux doit être au moins égal à 35% du coût total de l'opération, pourcentage identique à celui retenu pour le PAP en vue de l'acquisition-amélioration. Ses caractéristiques générales ont été modifiées depuis 1995. La quotité des travaux a été abaissée à 20% pour les seules opérations de l'année 1996, ce qui a permis l'expérimentation, pendant un an, des PTZ " dans l'ancien ".

Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.

Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond :

- 20% du coût de l'opération pris en compte dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement.

- 50% du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération.

Soit les montants suivants de prêt à 0% :

Ces tableaux précisent les montants servant au plafonnement du prêt (plafond de l'avance au regard du coût de l'opération et de la composition du ménage).

Les conditions de remboursement de l'avance à taux zéro dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus lent que le revenu de l'accédant est faible, permettant ainsi de l'aider par la réduction de son taux d'effort. Le système retenu autorise l'accédant, en fonction de ses revenus, à rembourser tout ou partie du prêt après une certaine période.

L'arrêté du 24 octobre 1996 définit les conditions de remboursement en distinguant deux périodes qui utilisent la technique du différé d'amortissement :

- La période 1 correspond à l'amortissement immédiat de la fraction du prêt qui ne bénéficie d'aucun différé ; pour les tranches de revenus les plus modestes la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). La durée de la période 1 est fixée pour chaque trimestre en fonction de l'évolution du taux de rendement des emprunts d'Etat de même durée, de sorte que le coût de l'absence d'intérêt soit maintenu égal au montant de la subvention, fixé par arrêté. Cette période ne peut toutefois excéder 17 ans.

En effet, l'arrêté du 24 octobre 1996 a limité à 17 ans pour les quatre premières tranches de revenus la durée de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas l'objet d'un différé), puis à 15, 11 et 8 ans la durée d'amortissement pour chacune des tranches suivantes de revenus. Quelles que soient les conditions de remboursement de l'avance, la durée de la période 1 peut également être réduite à la demande de l'emprunteur, sans pouvoir devenir inférieure à 7 ans. Cette mesure visait à limiter l'allongement de cette période induit par la baisse continue des taux d'intérêt en 1996. De la sorte, la subvention de l'Etat est indépendante des taux.

- La période 2 correspond le cas échéant à l'amortissement après la période 1 de la fraction du prêt qui a fait l'objet du différé, pour les tranches de revenus les moins élevés. Le tableau ci-après indique le barème applicable aux prêts à taux zéro accordés entre le 1^er juillet et le 30 septembre 1997.

Le PTZ est distribué par l'ensemble des établissements de crédits qui ont passé à cet effet une convention avec l'Etat et qui sont regroupés au sein de la Société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS).

Les établissements de crédit sont responsables du remboursement de l'avance, comme c'est le cas pour les prêts qu'ils accordent pour leur compte.

Le décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997 a réservé le bénéfice du prêt à taux zéro aux primo-accédants, à compter du 1^er novembre 1997, dans les conditions suivantes :

- l'avance remboursable est réservée aux personnes physiques qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt ;

- cette restriction n'est pas opposable aux bénéficiaires de l'avance qui ne peuvent plus, pour des raisons professionnelles, destiner leur logement à leur résidence principale. Ceux-ci peuvent solliciter l'octroi d'une avance pour l'acquisition d'une nouvelle résidence principale, sous réserve du remboursement préalable du capital restant dû de l'avance initiale.

L'établissement de crédit qui a octroyé la première avance reverse à la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SFGAS), pour le compte de l'Etat, une fraction de la subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt, déterminée en fonction de la durée résiduelle de l'avance au moment de son remboursement anticipé.

- les bénéficiaires d'un premier prêt à taux zéro peuvent en conserver le bénéfice lorsqu'ils acquièrent, dans les conditions ouvrant droit au PTZ, un autre logement en vue de l'occuper à titre de résidence principale.

L'arrêté du 30 octobre 1997 a réduit une nouvelle fois la durée maximale d'amortissement de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas l'objet d'un différé) :

- à 15 ans et 6 mois au lieu de 17 ans pour les quatre premières tranches de revenus ;

- à 13 ans et 6 mois au lieu de 15 ans, à 10 ans au lieu de 11 ans et à 7 ans au lieu de 8 ans pour chacune des tranches suivantes.

Les statistiques de " mises en force ", c'est-à-dire d'engagement d'autorisations de programmes, de prêts à taux zéro dans le neuf, retracées par le tableau, mettent en évidence que le succès de ce produit ne faiblit pas, malgré les mesures prises à l'automne 1996 puis à l'automne 1997. Le volume annuel de 120.000 prêts a été approché en 1996 et 1997 avec un montant d'autorisations de programmes de 7.954 millions de francs en 1996 et 7.397 millions de francs en 1997. Sur les huit premiers mois de 1998, 74.881 prêts ont été accordés pour 4.312 millions de francs de subventions à comparer à 78.278 prêts et 4.935 millions de francs sur les huit premiers mois de 1997 et 72.626 prêts et 4.857 millions de francs de subventions pour la même période de 1996.

Le financement de l'attribution des prêts à taux zéro depuis 1995 s'est traduit au plan budgétaire par de nombreux changements de nomenclature qui nuisent à sa lisibilité. C'est d'ailleurs cette absence totale de lisibilité qui génère des querelles d'experts sur le coût du produit.

Le tableau ci-après retrace les statistiques les plus récentes de financement du PTZ. Le Gouvernement a annoncé la " rebudgétisation " du financement du PTZ. Le terme n'est pas approprié puisqu'il s'agit seulement d'un retour au budget général de dotations inscrites au compte d'affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ".

Du fait, notamment, d'ouvertures de crédits en exécution (en particulier sur les comptes d'affectation spéciale, les recettes étant généralement supérieures aux prévisions), et des reports de crédits, il n'y a pas de correspondance exacte entre les ouvertures en loi de finances initiale et la consommation effective.

A ces chiffres, il convient d'ajouter les subventions aux prêts à taux zéro dans l'acquisition de logements anciens ayant une quotité de travaux entre 20 et 35% pour la seule année 1996. Cette mesure a concerné environ 30.000 prêts d'un montant moyen de 82.615 francs, financés à partir du budget des charges communes. Les engagements d'autorisations de programmes pour ces prêts intervenant au fur et à mesure de la mobilisation effective, le versement des subventions correspondantes s'étalera jusqu'en 2000. Fin juillet 1998, les versements ont été estimés de la façon suivante :

Le rétablissement dans le budget général de l'intégralité du financement du prêt à taux zéro, à compter de 2000 (en 1999 les crédits de paiement correspondant aux prêts engagés en 1998 sont inscrits sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30), et la diminution progressive du prélèvement sur les collecteurs du 1% logement sont deux bonnes mesures. En effet, cette orientation devrait permettre de maintenir, sans recours supplémentaire à l'emprunt, les capacités de financement des collecteurs du 1%.

Ainsi, pour 1999, le projet de loi de finances tient compte d'une contribution totale de 6.600 millions de francs dont 6.400 millions de francs de la part des organismes collecteurs du 1% associés au sein de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) et 200 millions de francs des collecteurs hors UESL. La contribution des collecteurs associés dans l'UESL sera de 5 milliards de francs en 2000, 3,4 milliards de francs en 2001, 1,8 milliard de francs en 2002, et nulle en 2003.

La convention prévoit également de nouvelles formes d'intervention du 1% en complémentarité avec celles de l'Etat.

C'est ainsi que les emplois du 1% sont désormais étendus à la sécurisation des accédants à la propriété, notamment en cas de perte d'emploi ou, pour les salariés, de forte baisse de ressources.

Dans ce cadre, les crédits nécessaires au financement des prêts à taux zéro en 1999 sont à nouveau inscrits au budget général, pour un montant de 6.260 millions de francs en autorisations de programme et de 3.130 millions de francs en crédits de paiement (chapitre 65-48, article 40). Par ailleurs, les barèmes du prêt restent inchangés. Seuls les crédits de paiement nécessaires au financement des prêts accordés en 1998 restent imputés sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ", pour un montant de 3.130 millions de francs.

Ce schéma devrait permettre de financer le même nombre de prêts qu'en 1998 (110.000 environ), dans des conditions équivalentes, notamment de barèmes. Il n'est même pas certain que cette enveloppe budgétaire soit consommée dans son intégralité. En effet, en se basant sur une subvention moyenne de 50.000 francs, la dotation de 6.260 millions de francs permettrait de financer 125.000 prêts à taux zéro.

Mais la réintégration du financement du prêt à taux zéro dans le budget général n'éloigne pas, bien au contraire, les risques de " papisation " que votre Rapporteur spécial exprimaient l'an passé. Reposant désormais sur des ressources non identifiées et dépendant autant des objectifs politiques du gouvernement que de la situation des finances publiques, le PTZ se verra soumis à une possible restriction de ces modalités d'octroi.

Il existe pourtant une solution que votre Rapporteur spécial avait déjà présenté lors de la préparation de la loi de finances pour 1998. Le recours à la trésorerie de l'épargne-logement, mobilisable de façon progressive, constituerait pourtant un moyen simple et juste pour pallier la diminution des ressources provenant du 1% logement. Cette épargne est aujourd'hui loin d'être employée pour ce qu'elle est censée financer. Elle est désormais assimilée à une épargne classique bénéficiant d'avantages certains sans véritable contrepartie quant à sa finalité sociale. Un tel phénomène n'est pas acceptable, et ce d'autant plus que les besoins de financement ne manquent pas dans le domaine du logement.

Lors de la réforme de l'accession mise en oeuvre en 1995 avec le remplacement du prêt aidé par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP) par le prêt à taux zéro (PTZ), il avait été annoncé des mesures de sécurisation de l'accession qui n'ont jamais vu le jour, sous la précédente législature.

La convention quinquennale signée le 3 août 1998 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) met en place un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété, comprenant deux volets.

Le premier volet concerne l'ensemble des ménages titulaires d'un prêt à l'accession sociale (PAS) leur permettant de bénéficier en cas de chômage d'un report en fin de prêt de 50% au maximum du montant de leurs mensualités PAS et éventuellement de celles du prêt à taux zéro. A cette fin, l'UESL dotera un fonds " sécurisation chômage ", géré par la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) mais dont le risque est supporté par l'UESL. La garantie de bonne fin en cas de sinistralité réelle supérieure à la sinistralité prévisionnelle sera apportée par l'UESL.

Le second volet, réservé aux accédants salariés d'entreprises assujetties à la PEEC, leur permettra, si leurs revenus sont inférieurs aux plafonds d'éligibilité au prêt à taux zéro et en cas de forte réduction de leurs ressources, en situation de chômage ou d'éclatement de la cellule familiale, de bénéficier d'une aide sous la forme d'une avance remboursable non rémunérée pour leur faciliter le remboursement des mensualités de leurs emprunts pour la résidence principale. Un fonds " prévention 1% " est créé à cet effet au sein de l'UESL, dont la dotation sera fixée chaque année par son conseil d'administration dans la limite de 800 millions de francs.

Si cette sécurisation est la bienvenue, elle demeure pour votre Rapporteur spécial largement insuffisante. Créant une discrimination non justifiée entre salariés d'entreprises assujetties à la PEEC et les autres emprunteurs, cette sécurisation, qui ne couvre que les seuls bénéficiaires d'un PAS, est essentiellement un mécanisme d'assurance. Or, la sécurisation des ménages modestes ne peut se réduire à cela. La mise en place d'un véritable mécanisme de sécurisation doit mobiliser un ensemble de savoir-faire particuliers en termes d'ingénierie technique, sociale et financière.

Le Mouvement HLM s'est engagé au printemps 1998 dans une démarche de sécurisation globale de son activité d'accession. Capitalisant sur l'expérience acquise dans le traitement préventif et curatif des problèmes rencontrés par les accédants en difficulté, les HLM ont initié une démarche pérenne en contractualisant des mécanismes spécifiques de sécurisation, notamment en s'engageant à racheter le logement et à assurer le relogement de l'accédant dans le patrimoine locatif social. Cette piste, qui est adoptée par un nombre croissant d'organismes d'HLM, mérite de retenir l'attention du Gouvernement.

Une attention particulière doit être accordée à tous les mécanismes réversibles, permettant notamment de prendre en compte le " retour à meilleure fortune " et, par là, la gestion de l'échec qui ne peut être que momentané.

La transparence de l'information et le conseil sont également une dimension indispensable de la sécurisation des accédants. L'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), créée en 1975, assure cette mission par l'intermédiaire des agences départementales pour l'information sur le logement (ADIL). Au nombre de 64, les ADIL couvrent 60 départements et une population de 34 786 117 personnes. Elles jouent un rôle essentiel en proposant une information préventive complète, objective et personnalisée sur toutes les questions juridiques, fiscales et financières relatives au logement et à l'urbanisme.

Si leur rôle n'est pas contesté, leur financement repose sur un équilibre précaire : les collectivités locales y participent à hauteur de 39% en 1996. L'Etat apporte son concours, inscrit au chapitre 44-30, article 30 du budget du logement, en s'alignant sur celui des collectivités locales. Cependant, il s'est fixé un plafond à hauteur de 25% du total des cotisations et subventions perçues.

Depuis la loi de finances pour 1996, la dotation de l'Etat n'avait pas évolué : elle n'a suivi l'augmentation de la participation des collectivités locales que par le vote d'un amendement non-reconductible de majoration de crédits de 1,5 million de francs, pour répondre aux souhaits de la commission des finances. La fragilité de cette procédure mettait en péril la pérennité du réseau des ADIL et limitait son extension à l'ensemble des départements, alors qu'elle remplit les missions d'un service public local dont tout le monde s'accorde à reconnaître le caractère indispensable et le faible coût.

Pour 1999, il est prévu une dotation de 31,5 millions de francs, soit une augmentation de 5%. Si votre Rapporteur spécial ne peut que se réjouir d'avoir été entendu, cette hausse ne fait qu'intégrer dans le budget initial ce qui était voté les années précédentes, après appel à la " réserve parlementaire ". La dotation de l'Etat n'a donc pas évolué depuis 1996, ce qui est loin d'être satisfaisant au regard des missions des ADIL et contraire aux déclarations de M. Louis Besson, Secrétaire d'Etat au logement, lors de son audition devant la Commission des finances le 14 juin 1998, qui s'est montré favorable à l'extension des ADIL à l'ensemble du territoire national.

Les prêts conventionnés garantis par l'Etat par le truchement d'une subvention au FGAS (PAS), jusqu'à présent peu distribués, bénéficient depuis la mise en place des prêts à taux zéro d'un meilleur succès.

L'évolution de la production de prêts à l'accession sociale (PAS) depuis 1993 est retracée par le tableau suivant :

Après un démarrage lent en 1993, suivi d'une forte progression en 1994, la distribution de PAS a marqué le pas en 1995 jusqu'à la mise en place du prêt à taux zéro à compter du 1^er octobre 1995.

Le prêt à taux zéro a suscité le développement des PAS dans le secteur de la construction neuve jusque là essentiellement réservé au PAP. En effet, le prêt à taux zéro qui ne peut couvrir que 20% du coût de l'opération, a vocation, en ce qui concerne les accédants modestes, à être complété par un PAS.

La mise en place des prêts à 0% s'est traduite au niveau des PAS par :

- une forte augmentation des flux mensuels de PAS qui sont passés de 2.700 au cours du premier semestre 1995 à 6.000 au cours du premier semestre 1996, puis ont dépassé 7.000 au cours du deuxième semestre 1996 pour représenter entre 5.500 et 6.800 PAS en 1997 ;

- une forte augmentation de la proportion des opérations de construction neuve qui représentent désormais plus de 60% du total des opérations financées à l'aide d'un PAS.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, la dotation est portée à 300 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement, au lieu de 260 millions de francs (AP et CP) en 1998.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 24 juin 1998, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a procédé à l'audition de M. Louis Besson, Secrétaire d'État au logement, sur l'exécution 1998 et les perspectives pour 1999 des crédits de son ministère.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a interrogé le Ministre sur les effets de la baisse des taux de l'épargne administrée, présentée comme un moyen d'améliorer le financement du logement social par une diminution des loyers et des taux de prêt. Rappelant que le Gouvernement avait profité de cette baisse pour affecter deux enveloppes d'égale importance (10 milliards de francs) aux prêts bonifiés pour la restructuration des quartiers en difficulté, et aux prêts pour grands projets urbains, il a souhaité connaître l'estimation de l'avantage attendu de la baisse des taux et sa ventilation entre le logement social, les projets de quartier et les équipements publics. Évoquant, d'autre part, les moyens de financement supplémentaires annoncés en faveur de la Caisse de garantie du logement social (CGLS), sur laquelle le collectif de 1997 avait opéré un prélèvement diversement apprécié, il s'est enquis des mesures envisagées par le Gouvernement en faveur de cet organisme.

Répondant au Rapporteur général, M. Louis Besson, Secrétaire d'État au Logement, a précisé que la baisse des taux avait été intégralement répercutée dans les taux des prêts consentis aux organismes HLM, le taux du prêt locatif aidé (PLA) passant de 4,8 à 4,3 %, celui du PLA à loyer minoré (PLA-LM) et du PLA d'intégration (PLAI) de 4,3 à 3,8 %. Il a rappelé que l'encours des prêts représentait la moitié des charges des organismes HLM, et que l'avantage actuariel induit par une baisse de taux de 0,5 point était estimé à 17 milliards de francs. Il a ajouté que le Gouvernement avait décidé d'accompagner la baisse des taux, d'une part, en réservant une enveloppe annuelle de 10 milliards de francs aux opérations de " construction-démolition " et de grosses réhabilitations pour lesquelles les prêts bénéficiaient désormais d'un taux de 3,8 %, et, d'autre part, en affectant une enveloppe triennale de 10 milliards de francs pour les prêts aux projets urbains, désormais adossés sur le livret A, et non plus sur le livret d'épargne populaire, et dont le taux passait de 6 à 4,3 %. Il a, en outre, précisé que le Gouvernement avait demandé à l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM de répercuter les baisses de taux sur les loyers, de manière ciblée, sur les 900.000 ménages qui, habitant dans des logements construits avec un financement PLA, plus coûteux que les prêts, devaient supporter un loyer supérieur au loyer de référence retenu pour le calcul de l'aide personnalisée au logement. Il a précisé que, parmi ces ménages, 430.000 avaient des ressources inférieures à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès aux HLM. Il a rappelé les inconvénients d'une telle situation qui poussait certaines familles à renoncer à leur candidature à un logement neuf, et créait une concentration des familles les moins solvables dans la partie la plus ancienne du parc de logements sociaux, en contradiction avec l'impératif de mixité sociale fixé à la politique de la ville du Gouvernement.

Le Secrétaire d'État a ensuite fait valoir que, à l'occasion du prélèvement opéré sur la trésorerie dormante de la CGLS par le collectif 1997, l'État s'était engagé en faveur de la Caisse, d'une part, à financer par des crédits budgétaires les éventuels besoins de trésorerie auxquels la Caisse pourrait avoir à faire face en 1998, et, d'autre part, à lui affecter, à partir de 1999, le produit de la taxe sur le supplément de loyer de solidarité. Il a en outre fait valoir que la Caisse, en ne participant plus aux frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, bénéficiait d'une économie d'environ 60 millions de francs par an.

M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial des crédits du Logement, a estimé que la gestion de la CGLS méritait d'être modernisée, afin notamment d'en clarifier les mécanismes de prise de décision, et que ses missions devaient être élargies. Après avoir évoqué les appréciations favorables portées sur le budget du Logement pour 1998, il a rappelé que, lors de l'examen de ce budget, la commission des Finances avait adopté des observations portant sur l'accession aidée à la propriété, sur les rapports entre les locataires et les bailleurs sociaux et sur la politique foncière. Il a ensuite interrogé le Ministre sur le niveau de consommation des prêts locatifs aidés dont il a relevé la faible utilisation dans certaines régions, et insisté sur l'Île de France où le coût du foncier empêche de monter des opérations débouchant sur des loyers compatibles avec les revenus des ménages demandeurs de logements sociaux. Il a souhaité connaître l'avenir des dispositifs de réhabilitation et de reconstruction dont il a relevé la complexité, en notant qu'ils faisaient l'objet de sept modes de financement différents et, s'agissant de l'intervention en faveur du parc privé, il s'est préoccupé de l'évolution du budget de l'ANAH. Il a, d'autre part, demandé si le Gouvernement envisageait de mettre en place de nouveaux financements en faveur des propriétés dégradées, et s'est interrogé sur l'avenir de l'amortissement Périssol. Il s'est, en outre, enquis des intentions du Gouvernement sur l'avenir du prêt à taux zéro dont il a souhaité que le financement s'appuie sur d'autres ressources que le 1 % logement, en faisant, notamment appel à l'épargne logement. Après avoir rappelé que les locataires du secteur du logement social éliraient leurs représentants en 1999, il s'est inquiété des risques de montée des votes extrémistes, et a insisté sur la nécessité d'augmenter les moyens financiers mis à la disposition de l'Association nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et des associations départementales (ADIL) afin d'améliorer les rapports entre les locataires et les bailleurs sociaux. Après avoir rappelé les difficultés financières rencontrées au cours des années 1980 par certains bénéficiaires de prêts d'accession à la propriété, il s'est, enfin, enquis des moyens qui seraient dégagés pour sécuriser les prêts actuellement en cours, et notamment les prêts à taux zéro.

Répondant au Rapporteur spécial, M. Louis Besson a d'abord expliqué la sous-consommation des crédits des PLA pour 1998 par les problèmes récurrents liés au calendrier de la délégation, d'abord régionale, puis départementale, des crédits n'aboutissant à une mise en place effective des crédits qu'à compter du mois de mai. Il a ajouté que le point sur la consommation des crédits, effectué au milieu de l'année, donnerait éventuellement lieu à une redistribution entre départements et régions. Il a ensuite évoqué les difficultés dans la consommation effective des PLAI et des PLA-LM, qu'il a expliquées par la réticence de certains élus municipaux, compte tenu de la nature des publics visés, à utiliser ces mécanismes, et par l'inadaptation du dispositif de PLA-LM à certaines catégories de population aux revenus faibles. Il a ensuite rappelé que pour les logements financés par PLA-LM, le loyer de sortie devait être au maximum de 90 %, comme pour l'APL, et non pas de 80 % du loyer plafonné, cette confusion ayant pu freiner l'utilisation du mécanisme.

A propos du PLAI, il a constaté que la situation de certains publics depuis longtemps laissés à l'écart nécessitait une offre de logements adaptée, un logement standardisé ne convenant pas nécessairement à ces familles atypiques. Évoquant les problèmes liés au niveau du loyer de sortie et du plafond de ressources, il a annoncé que l'arrêté interministériel en cours d'élaboration supprimerait la distinction faite pour le calcul du plafond de ressources entre conjoint actif et inactif. Après avoir constaté que le système actuel posait des conditions beaucoup trop restrictives pour les ménages sans enfant et avec un enfant, il a annoncé que cet arrêté permettrait de passer à 61 % de la population (contre, actuellement, environ 54 %), le taux des ménages éligibles au parc HLM. Constatant que les problèmes spécifiques évoqués pour l'Île-de-France se posaient depuis longtemps, il a estimé que leur solution passait par le règlement de la question foncière et supposait la mobilisation effective de l'ensemble des communes. Abordant la résolution des problèmes liés au parc privé et à certaines copropriétés dégradées, il a souhaité rapprocher l'ANAH et le système de gestion de la prime à l'amélioration de l'habitat dans un ensemble plus vaste qui s'apparenterait à une " grande ANAH ". Traitant ensuite de l'investissement locatif et de la poursuite du dispositif de l'amortissement Périssol, problème qu'il a estimé moins prioritaire que celui du 1 % logement, il a souhaité trouver une suite pérenne fondée sur un véritable statut du bailleur et comportant en contrepartie des engagements pour la durée du bail et le prix du loyer. Il a également annoncé son intention de conserver inchangé le dispositif du prêt à taux zéro en exprimant l'espoir qu'un accord puisse être conclu à ce sujet avec l'Union d'économie sociale du logement (UESL). Concernant les élections des locataires, il a rappelé que le Sénat avait adopté à l'unanimité une disposition subordonnant la recevabilité des candidatures au respect des objectifs du logement social, et il a appelé de ses v_ux une attitude semblable de l'Assemblée nationale. Il a ensuite souhaité une généralisation de la couverture du territoire par les ADIL. Enfin, il a déclaré que malgré l'augmentation induite des dépenses, il estimait nécessaire la sécurisation des accédants.

M. Jean-Pierre Delalande a constaté l'utilisation insuffisante des mécanismes destinés au logement des personnes disposant de ressources inférieures au seuil des HLM, particulièrement en Île-de-France, ajoutant qu'une action de promotion de ces dispositifs menée en concertation avec l'Association des maires de France pourrait remédier à cette insuffisance. Il a ensuite interrogé M. Louis Besson sur le logement des personnes qui n'ont du voyage que le nom et sont, en réalité, conduites par la précarité à occuper sans titre des terrains. A cet égard, il a estimé que la politique des aires de stationnement avait connu un échec, les maires étant réticents et les solutions intercommunales étant autant de faux semblants ; il en a voulu pour preuve l'utilisation incomplète des crédits correspondants du ministère de l'Intérieur. Il s'est prononcé pour une sédentarisation qui, compte tenu de la baisse actuelle des taux et du montant des liquidités détenues par la Caisse des Dépôts et Consignations, pourrait s'effectuer à moindre frais. Il a enfin interrogé le Ministre sur l'avenir de la Sonacotra, en se prononçant pour une mixité accrue et pour une prise en compte anticipée des problèmes de vieillissement et de regroupement familial.

Abordant le sujet des PLA, M. Jean-Jacques Jegou a souhaité que le Gouvernement se penche sur le niveau et la maîtrise de l'augmentation des charges locatives. Ensuite, tout en s'interrogeant sur les modalités de leur utilisation finale, il a salué le déblocage des deux enveloppes de 10 milliards de francs destinées aux opérateurs de réhabilitation et aux grands projets urbains. Il s'est enfin prononcé pour des logements intermédiaires qui préserveraient la mixité sociale, estimant qu'il était opportun de mêler sur un même site les dispositifs de PLA, de PLAI et d'aides à l'accession à la propriété. Se faisant l'interprète de M. Pierre Méhaignerie, il a, par ailleurs, appelé l'attention du Ministre sur l'augmentation souhaitable du niveau des prix-plafonds des PLA dans la zone 3.

Évoquant les baisses récemment intervenues des taux de l'épargne administrée et leur impact positif sur l'équilibre financier des organismes de financement du logement social, M. Jacques Guyard a souhaité un allongement de la durée des prêts et une baisse des loyers des PLA. Concernant les copropriétés en difficultés, il a salué l'idée d'une " grande ANAH " en estimant qu'une aide publique permettrait de faire progresser significativement les travaux de réhabilitation.

M. Jean-Pierre Balligand a fait part de son inquiétude vis-à-vis de l'effondrement du nombre de PLA, signalant qu'il n'y en avait eu que cinq en région Provence-Alpes-Côte d'Azur durant le premier trimestre 1998 ; il a donc considéré que les problèmes de financement ne suffisaient pas à expliquer les difficultés actuelles, puisque le taux du livret A avait baissé de 1,5 point au total sous le précédent et l'actuel gouvernements. Il a observé que les opérateurs adoptaient, sauf exception, une position de grande prudence. Il s'est demandé si les prix de sortie, aujourd'hui constatés, étaient adaptés à la modestie des revenus des classes moyennes telles que les employés, ajoutant que seul un niveau élevé d'APL pouvait compenser cet état de fait, mais qu'il était réservé aux familles nombreuses qui sont de moins en moins fréquentes dans cette catégorie sociale.

Il a ensuite souhaité la création d'un dispositif foncier destiné à garantir la mixité sociale et urbaine. Il a critiqué la loi d'orientation sur la ville et la " loi Sapin " du 29 janvier 1993, qui ont, notamment, pour conséquence de priver largement les maires du contrôle effectif des opérations ; constatant l'existence d'importantes réserves foncières détenues par des acteurs publics, ainsi que le blocage du marché foncier, il a évoqué la possibilité d'un dispositif qui permettrait de construire sur le terrain d'autrui tout en conservant la maîtrise foncière pour la personne publique.

Mme Nicole Bricq a souligné la nécessité de l'accentuation du caractère interministériel de la politique de la ville. Elle l'a justifiée par l'apparition, en l'absence d'articulation entre les différentes administrations, de graves difficultés, par exemple quand une ville lançait un grand projet comportant des démolitions importantes, alors même que la situation financière de l'office HLM concerné par ce projet l'empêchait d'intervenir efficacement. Elle a par ailleurs évoqué la prise en compte des répercussions sur la carte scolaire des mouvements de population liés aux opérations d'urbanisme ou encore la nécessité de surmonter la réticence des offices HLM à participer aux contrats locaux de sécurité, qui justifieraient un renforcement de l'interministérialité.

M. Philippe Auberger a tout d'abord posé la question du " 1 % logement ", qu'il considérait comme une survivance et dont la gestion était confisquée par un petit nombre ; estimant que ce prélèvement conduisait à un saupoudrage inefficace, car insuffisant pour solvabiliser les opérations, il a appelé à sa suppression, qui représenterait un allégement des charges pesant sur les salaires.

Il a ensuite critiqué les interventions de la Caisse des Dépôts et Consignations, en observant que, dans sa région, celle-ci avait tendance à bloquer des opérations nouvelles en exigeant un strict équilibre financier, alors même qu'à son sens la notion d'équilibre devait être interprétée en réalisant une péréquation entre opérations nouvelles et plus anciennes.

Il a enfin indiqué qu'il ne croyait guère au passage du financement par PLA au PLI et jugeait plus opportun de relancer l'accession à la propriété, compte tenu de la modération des taux d'intérêt ; il a donc demandé au Ministre si une politique durable allait être engagée en ce sens.

Répondant aux intervenants, le Ministre a notamment indiqué que :

- le règlement du problème du logement des publics les plus pauvres peut passer par l'exploration de toutes les solutions offertes par les PLA-LM et les PLAI ;

- la Sonacotra conserve toujours la même vocation officielle, même si des mutations de fait étaient en cours et si, en tout état de cause, une ségrégation par origine devait être évitée ; il a estimé que, compte tenu de son savoir-faire, la Sonacotra pourrait contribuer à la résorption des poches d'insalubrité, qui, spontanément, tendaient à s'étendre en attirant toujours plus de personnes ;

- pour les pseudo " gens du voyage ",c'est-à-dire pour les personnes sédentarisées de fait dans des camps de caravanes, le dispositif des PLAI devrait permettre de financer les solutions en dur ;

- une priorité très nette à la modération des charges locatives est donnée dans l'action du ministère, en particulier dans la programmation des PALULOS, et elle a été inscrite dans l'accord conclu avec l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM ;

- dans la mise en _uvre de la construction-démolition comme alternative à la réhabilitation, qui devrait mettre fin au tabou de la démolition, il faut prévoir des garanties de relogement des locataires par l'élaboration préalable d'un plan sérieux ; naturellement, ces opérations pourront s'inscrire dans un projet urbain axé sur la mixité sociale.

- si l'allongement de la durée des prêts est très favorable aux organismes, il reste à en envisager la contrepartie en termes de loyers, sans pour autant en négliger l'impact négatif sur les résultats des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations ;

- à l'occasion d'une récente réunion des offices HLM à Aix-en-Provence, il est apparu que les dernières statistiques évaluaient à 105 le nombre des prêts locatifs aidés financés, au 1er trimestre de l'année, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Ce nombre est dérisoire et en contradiction avec l'évolution des soldes migratoires, qui se traduit par une augmentation de la population à faibles ressources dans une région où l'offre de logements sociaux, sauf dans les zones les plus urbanisées, demeure inférieure à la moyenne nationale ;

- la période la plus récente a permis de relever quelques signes de renouveau des constructions chez les opérateurs, qui semblent traduire une réaction aux mesures prises par le Gouvernement ;

- dans un pays qui est la quatrième puissance mondiale, il n'est guère concevable de chercher à obtenir une baisse du coût de la construction par un abaissement des normes de qualité.

Il a ensuite exprimé son accord avec l'analyse de Mme Nicole Bricq sur la vacance structurelle observée dans certains quartiers difficiles, et estimé opportune, dans ces conditions, une réflexion sur l'efficacité comparée des politiques de réhabilitation et de renouvellement du parc immobilier.

Mme Nicole Bricq a alors objecté que l'annonce d'un programme de démolition des bâtiments dégradés créait un risque d'aggravation du processus de dégradation pendant la période, qui pouvait être longue, séparant cette annonce de la réalisation concrète du programme.

Le Ministre a alors précisé que ce risque, réel, pouvait être conjuré en organisant, dès l'origine, la réalisation progressive des opérations de démolition, et il a indiqué que la recherche d'une plus grande régularité dans la maintenance du parc de logements pouvait éviter de se placer devant le choix entre une réhabilitation trop lourde et une démolition toujours délicate à entreprendre.

Puis M. Louis Besson a apporté les précisions complémentaires suivantes :

- dans les arbitrages en cours, on ne peut dissimuler que la position radicale de M. Philippe Auberger sur le 1 % logement est parfois partagée par certains membres du Gouvernement ; en faveur d'une position plus nuancée, on peut faire valoir, d'une part, les réels progrès du paritarisme dans la gestion de cette contribution des entreprises dont les représentants qualifiés, sans doute avec des variations selon les branches, souhaitent le maintien et, d'autre part, son rôle comme complément de financement utile au bouclage de nombreuses opérations ;

- les prêts locatifs intermédiaires, encore utiles, ne jouent plus qu'un rôle marginal en raison de l'existence des PCLS qui occupent le même créneau ;

- la relance de l'accession à la propriété repose largement sur la contribution de prêts à taux zéro qu'il est très important de laisser accessibles à un large éventail de bénéficiaires, comme aujourd'hui, où il est éligible à 81 % des ménages.

Au cours de sa séance du lundi 19 octobre 1998, La Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial, les crédits du Logement.

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial, a rappelé que le budget de 1998 était de transition et que les observations adoptées l'an dernier par la Commission n'avaient pas été sans effet. Il a précisé que le rapport réalisé par le Conseil économique et social à sa demande avait contribué à la réalisation de l'accord conclu entre les collecteurs du 1% logement et l'État, que les crédits de financement de l'accession à la propriété avaient été réintégrés dans le budget général et que des conventions avaient été passées pour l'amélioration des rapports entre les locataires et les bailleurs. Il a ajouté que, en matière de politique foncière, autre sujet de préoccupation du Conseil économique et social, la suppression de la TVA sur les terrains à bâtir et la future loi relative à l'habitat devraient améliorer la situation.

Il a indiqué ensuite que le projet de loi de finances pour 1999 proposait une augmentation de 1,5 million de francs des crédits de l'association nationale pour l'information sur le logement (ANIL), ce qui était insuffisant mais constituait une avancée dans le sens de la lutte contre l'exclusion sur des valeurs républicaines. Il a manifesté des inquiétudes sur la consommation des crédits de mises en chantier en 1998. Il a estimé nécessaire d'être vigilant compte tenu de la difficulté d'évaluer les effets des réformes de diminution du taux de TVA menées par MM. Périssol et Besson, comme ceux de la réorganisation de l'administration centrale du ministère, alors que les besoins annuels de logements ont été estimés par le Conseil économique et social à 320.000.

Présentant les crédits, il a souligné l'amélioration très significative des aides personnelles en 1998, en évoquant cependant un risque d'insuffisance de 400 millions de francs en 1999. Il s'est félicité de la forte progression des crédits des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de l'aide au logement temporaire (ALT), en souhaitant un renforcement des subventions départementales aux FSL et une plus grande souplesse dans leur fonctionnement. Il a constaté la consolidation des crédits d'intervention en faveur du parc privé et au secteur de l'habitat locatif social, tout en appréciant la simplification des mécanismes d'obtention des crédits. Il a rappelé que le projet de loi de finances prévoyait la réintégration, dans le cadre du budget général, des moyens dévolus à l'accession à la propriété, en insistant sur la nécessité de renforcer après 1999 les dotations budgétaires en proportion de la diminution programmée des contributions des collecteurs du 1% logement. Il s'est félicité de la mise en place d'un dispositif de sécurisation dans le cadre de la convention du 3 août 1998.

M. Alain Rodet a considéré que la situation du secteur locatif social était préoccupante, la production des prêts locatifs aidés (PLA) étant trop onéreuse et celle des primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) à revoir, compte tenu du bon accord passé par les artisans du bâtiment pour l'application de la loi sur les 35 heures. Il a estimé nécessaire de diminuer le taux d'intérêt des prêts consentis par la Caisse des dépôts, actuellement de 4,3%, en s'alarmant des difficultés de nombreux OPHLM.

M. Gérard Bapt a exprimé les mêmes craintes, en observant que les prix de loyer d'équilibre des constructeurs sociaux étaient peu éloignés de ceux du privé, même dans sa commune où le prix du foncier était peu cher et où les constructeurs étaient exonérés de taxe locale d'équipement.

M. Jacques Barrot a regretté que les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) n'augmentent pas, alors que la diminution du taux de TVA à 5,5% pour les logements conventionnés allait susciter davantage de dossiers. Il a rappelé le décalage persistant des dotations budgétaires avec le rendement de la taxe additionnelle au droit de bail qui, autrefois, avait été affectée à l'ANAH.

Le Rapporteur spécial a déclaré partager nombre d'observations des intervenants, en souhaitant cependant ne pas verser dans l'alarmisme. Il a considéré que la réalisation de PALULOS devait être améliorée car les loyers réévalués entraînaient parfois le départ des résidents, voire la vacance des logements. Il a estimé que la mise en place des opérations de construction/démolition par le Gouvernement était une excellente initiative qui devait être poursuivie avec davantage de souplesse, en observant que ces programmes étaient extrêmement bénéfiques aux locataires, notamment dans les zones rurales. Il a souhaité une même souplesse pour la mise en _uvre des PLA, en soulignant toutefois que les loyers proposés étaient souvent incompatibles avec les moyens des ménages et que la consommation des crédits votés pour 1998 constituait un vrai problème. Il a appelé de ses v_ux des interventions accrues des collectivités locales, au-delà des garanties d'emprunt, en espérant que cette réflexion trouve sa traduction dans le cadre de la loi annoncée sur l'habitat.

Le Rapporteur spécial a ensuite observé que les opérations de construction de logements sociaux n'impliquaient pas, dans tous les départements, l'obligation d'un contingent de PLA d'insertion, dans le cadre des programmes de PLA normaux, mais il a admis que les PLA-I étaient quelquefois mal acceptés par les communes, ce qui entraînait un risque d'apparition de nouveaux ghettos, notamment dans les friches urbaines des anciennes zones minières. Enfin, il a souscrit à l'observation selon laquelle la désaffectation de la taxe additionnelle au droit de bail avait nui au maintien à un niveau élevé des crédits de l'ANAH.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Logement et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.

1 ) Source : états mensuels de consommation des crédits de la direction de la comptabilité publique.

2 ) Auxquels s'ajoutent, mais sur le compte d'affectation spéciale (C.A.S.) n° 902-30, 500 millions de francs au tire de l'APL-accession, qui ont été versés dès le début de l'année.

3 ) Selon l'Union des HLM, " sur les premiers mois de 1997 comparés à 1998, les consommations effectives se situent ainsi :

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