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le 21 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 27
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT
MER
Rapporteur spécial : M. Guy LENGAGNE

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET 1998 11

A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997 11

1.- L'administration générale et la recherche 12

2.- Les gens de mer 12

3.- L'Établissement national des invalides de la marine 13

4.- La signalisation et la surveillance maritimes 13

5.- Les ports maritimes et le littoral 14

6.- La flotte de commerce 14

B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN COURS 15

II.- L'ADMINISTRATION DE LA MER 17

A.- L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE 17

1.- L'administration centrale 17

a) La direction du transport maritime, des ports et du littoral 18

b) La direction des affaires maritimes et des gens de mer 19

c) Le rôle des directions centrales à compétence transversale du ministère de l'Équipement 20

2.- L'organisation des services déconcentrés 21

a) Les activités des " services maritimes " 21

b) Les services des " affaires maritimes " 22

3.- La gestion budgétaire 29

a) La modification de la nomenclature 29

b) Les dépenses de personnel 30

c) Les crédits de fonctionnement 31

d) Les crédits d'équipement 31

B.- L'ÉTABLISSEMENT NATIONAL DES INVALIDES DE LA MARINE 32

1.- Le financement de l'Établissement national des invalides
 de la marine 32

2.- L'évaluation des dépenses et des recettes pour 1998 34

a) L'évaluation des dépenses 34

b) L'évaluation des recettes 35

c) La subvention d'équilibre 35

III.- LES GENS DE MER 37

A.- L'ACTION SOCIALE 37

1.- Les mesures en faveur de l'emploi 37

a) Le contrat initiative emploi 37

b) Le contrat de qualification 37

c) L'aide à l'embauche d'un premier salarié 38

d) Le travail à temps partiel 38

e) Le contrat emploi solidarité 38

2.- Les mesures sociales 38

3.- L'amélioration des conditions de travail des marins 40

B.- LA FORMATION MARITIME 41

1.- Les écoles nationales de la marine marchande 41

2.- L'association des écoles de formation maritime et aquacole 42

3.- Les écoles de formation maritime et aquacole 43

4.- Les établissements d'enseignement privé agréés 43

5.- La formation professionnelle maritime et les bourses 43

IV.- LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES 45

A.- LA SÉCURITÉ MARITIME 45

1.- Les centres régionaux opérationnels de surveillance
 et de sauvetage 45

a) les dotations de fonctionnement 45

b) les dotations d'investissement 46

2.- La signalisation maritime 48

3.- Les unités littorales des affaires maritimes 48

B.- LA SOCIÉTÉ NATIONALE DE SAUVETAGE EN MER 49

V.- LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL 51

A.- L'ACTIVITÉ DES PORTS FRANÇAIS EN 1997 52

1.- L'activité générale 52

B.- LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE PORTUAIRE 54

1.- L'accroissement de la compétitivité de la filière portuaire 54

2.- L'amélioration de la desserte terrestre des ports 55

3.- La modernisation et la simplification de la gestion des ports 56

4.- L'harmonisation, au niveau européen, de l'environnement  économique des ports. 57

C.- LE PROJET DE BUDGET POUR 1999 57

1.- Les dépenses d'entretien et d'exploitation 57

a) Les ports autonomes 57

b) Les ports d'intérêt national 59

2.- Les dépenses d'investissement 60

D.- LA PROTECTION DE L'AMÉNAGEMENT DU LITTORAL 62

1.- La lutte contre les pollutions accidentelles 62

2.- L'aménagement, la mise en valeur et la protection du littoral 63

VI.- LA FLOTTE DE COMMERCE 65

A.- L'ÉVOLUTION DE LA FLOTTE DE COMMERCE 65

B.- L'AIDE À LA FLOTTE DE COMMERCE 68

1.- Le plan pluriannuel de soutien à la flotte de commerce 69

2.- Le nouveau dispositif d'aide 70

C.- LE SYSTÈME FISCAL DES QUIRATS ET LE NOUVEAU DISPOSITIF 72

CONCLUSION 77

EXAMEN EN COMMISSION 79

ANNEXE : un port d'intérêt national en difficulté 81

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INTRODUCTION

Le projet de budget de la mer pour 1999 propose une quasi stagnation en volume des crédits par rapport à ceux votés l'année précédente, avec une dotation de 6.278,92 millions de francs.

Comme chaque année, la subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui gère le régime de protection sociale des gens de mer, constitue, avec trois quarts des crédits, le principal poste du budget de la mer. Sa part relative est, en outre, en constante progression.

Hors ENIM, les dotations prévues pour 1999 atteignent 1.584,32 millions de francs, en faible recul par rapport aux crédits votés en 1998 (- 1,78 %) ; cette évolution est cependant fortement contrastée puisqu'elle combine une forte régression ; celle affectant les crédits consacrés à la flotte de commerce avec la fin du dispositif ACOMO (Aide à la consolidation et à la modernisation) conformément aux règles européennes et une très légère progression en volume supérieure à celle enregistrée sur l'ENIM pour l'ensemble des autres agrégats.

Le projet de budget privilégie essentiellement deux priorités : l'amélioration de la formation et le renforcement de la sécurité tout en promouvant une nouvelle politique pour la marine marchande visant à enrayer son déclin.

Pour faciliter une meilleure adaptation au marché de l'emploi et se conformer à la réglementation internationale, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles et dans les écoles nationales de la marine marchande sont profondément rénovées, les effectifs augmentés et les équipements pédagogiques (simulateurs) modernisés. Certes, les effectifs admis dans les écoles supérieures de la marine marchande ont été augmentés, mais le manque d'officiers est tel qu'il est impératif de créer dans les meilleurs délais de nouveaux postes d'enseignants pour permettre de former beaucoup plus d'élèves. A terme, c'est un véritable service public de l'enseignement maritime qui doit se mettre en place.

Les moyens en crédits de personnel seront significativement renforcés en matière de sécurité maritime, tant en terme de requalification des emplois liée notamment à la suppression du service national en 2002 qui entraîne une diminution du nombre des appelés du contingent dès 1998, qu'en terme d'effectif.

Afin de satisfaire une impérieuse nécessité, un plan pluriannuel de 25 emplois d'inspecteurs de la sécurité des navires entre 1998 et 2001 a ainsi été programmé. Pour l'année 1999, 10 emplois d'inspecteurs des affaires maritimes seront créés. En 1998, un recrutement exceptionnel sur titres de 8 inspecteurs sera effectué.

De même, afin d'assurer la continuité du service opérationnel en terme budgétaire des CROSS (Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage), la substitution progressive des officiers aux appelés continue. Les crédits de fonctionnement de ces centres augmentent de plus d'un tiers.

La généralisation de l'implantation des unités littorales des affaires maritimes sur l'ensemble du littoral sera également poursuivie tandis que leurs moyens d'intervention en mer et à terre seront modernisés. L'effort important également effectué au profit des phares et balises est maintenu et l'augmentation des autorisations de programmes permettra le lancement de plusieurs appels d'offres.

S'agissant des ports maritimes, il est proposé pour 1999 de maintenir les dotations inscrites en loi de finances initiale 1998 pour les crédits d'entretien destinés, en particulier, aux accès maritimes, de stabiliser les dotations en autorisations de programme et d'augmenter de 6,9 % les dotations en crédits de paiement.

Ces dotations sont nécessaires pour garantir la sécurité des accès nautiques des ports maritimes, condition première de leur fiabilité, pour procéder à des opérations incontournables de grosses réparations sur des infrastructures (quais, digues et jetées) afin de restaurer un patrimoine nécessaire à l'exploitation portuaire, et poursuivre l'exécution des contrats de plan " État-Région " dont certaines opérations ont, par le passé, accusé un retard sensible, nécessitant à présent, un rattrapage prévu dans le projet de loi de finances pour 1999. Les dotations sont cependant insuffisantes pour adapter nos infrastructures portuaires à l'évolution du trafic maritime.

A la suite du Conseil interministériel de la mer tenu le 1er avril 1998 et des réflexions menées au titre de la préparation de la loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire présenté au Conseil des ministres le 29 juillet 1998, il convient également de souligner l'effort important pour améliorer la desserte terrestre des ports maritimes, qui constitue une composante essentielle de leur compétitivité.

Les crédits destinés à la protection du littoral progressent de façon importante, notamment en ce qui concerne les moyens destinés à la lutte contre la pollution marine.

Les dotations destinées à soutenir l'investissement dans la flotte de commerce sont supprimées conformément aux nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne. Le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes.

En premier lieu, il a été décidé de reconduire en 1999 et pour les deux années suivantes le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

En outre, et dans le respect des orientations communautaires, est créé un dispositif de remboursement par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigant sur des navires de commerce battant pavillon français aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions.

La crise financière actuelle a déjà eu des conséquences très négatives sur les armements français. Si cette crise devait durer, le Gouvernement sera sollicité par eux car il faut rappeler l'importance stratégique pour notre pays de la flotte de commerce.

La suppression des duty free à compter du 1er juillet 1999 sur les lignes transmanche aura des conséquences très graves sur les armements français - notamment Seafrance et Brittany ferries et également sur les activités portuaires.

Même si la proposition d'un retour progressif, étalé sur 5 ou 10 ans, au droit commun sur la TVA et les accises était acceptée par l'Union européenne, il faut prévoir dès maintenant des mesures financières pour sauvegarder nos armements.

La suppression du régime fiscal des quirats l'an dernier qui avait été créé pour enrayer le déclin de la flotte de commerce française et la mise en place d'un nouveau dispositif dans le cadre de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (GIE fiscal) qui s'y substitue sont trop récents pour pouvoir commencer à en mesurer précisément l'impact.

Il faudra attendre la fin de l'année pour comparer les avantages respectifs de l'ancien système des quirats avec celui qui vient d'être mis en place.

I.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET 1998

Les dotations ouvertes en loi de finances initiale s'élevaient à 6.216,71 millions de francs en crédits de paiement, en baisse de 1,18 % par rapport au budget de 1996, et à 448,75 millions de francs en autorisations de programme (contre 485,03 millions de francs en 1996).

La baisse porte essentiellement sur les dépenses ordinaires du titre III (moyens des services) (- 68,8 millions de francs) et sur la participation aux dépenses en capital des ports maritimes (- 35,7 millions de francs).

Enfin, 30 emplois, représentant 1 % des effectifs, sont supprimés. Cette diminution prolonge la tendance observée depuis une décennie avec 480 emplois supprimés depuis 1986.

L'ensemble des mouvements de crédits intervenus au cours de l'année a porté les crédits utilisables à 6.737,54 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 8,37 % des crédits initiaux. Cet accroissement est du même ordre que celui constaté en 1996 (8,9 %), alors qu'il avait été de 17,3 % en 1994 et de 11 % en 1993.

Ces mouvements sont retracés dans le tableau ci-après, qui présente également le taux de consommation des crédits en fin d'exercice.

On analysera successivement les modifications de crédits les plus significatives pour chaque agrégat.

S'agissant du fonctionnement des services (chapitre 34-98), l'annulation opérée a porté sur 13 % des crédits. Au final, le taux de consommation a été de 95,7 %.

Les crédits inscrits au chapitre 57-30 (Équipement administratif des services), qui n'ont fait l'objet d'aucune réduction en cours d'année, n'ont été consommés qu'à hauteur de 36,7 % en raison de l'importance du disponible en début de période, qui représentait plus de 20 mois de consommation.

Les crédits relatifs aux subventions de formation professionnelle maritime dans les écoles nationales de la marine marchande (chapitre 36-37) ont été consommés intégralement. Relativement épargnées par les mesures de régulation budgétaire intervenues, les subventions de fonctionnement n'ont subi qu'une baisse de 6,2 %, inférieure au taux de 7 % affectant globalement les crédits de fonctionnement du titre III.

Au titre des dépenses d'intervention, les crédits consacrés à la formation professionnelle maritime (chapitre 43-37) ont bénéficié d'une forte augmentation dans le cadre de la loi de finances rectificative (+ 10 millions de francs, soit 10,2 % du budget initial). Ils sont principalement versés au bénéfice de l'Association pour la gérance des écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA), qui a reçu 74,23 millions de francs de subventions, soit 68 % des crédits disponibles pour ce chapitre consommé à 98,9 %, ce qui a permis de faire face à l'augmentation des effectifs.

Les annulations intervenues sur le chapitre ont été globalement modérées (- 1 %).

Les crédits d'équipement destinés à la formation professionnelle maritime (chapitre 56-37) ont fait l'objet d'annulations importantes en cours d'année (- 801.000 francs, soit - 29,8 % de la dotation initiale), sans pour autant aboutir à un fort taux d'utilisation (63,1 %). Le disponible en fin d'année était supérieur de près de 10 % à celui du début d'année.

Les crédits inscrits à l'article 10 du chapitre 46-37 correspondent aux charges de cessation anticipée d'activité (CAA) des marins du commerce et de la pêche (conventions entre l'État et l'Unedic du 25 avril 1985 et du 2 juillet 1991). Les dotations en loi de finances initiale a été de 45 millions de francs, correspondant à la budgétisation de 200 CAA. Le solde net de - 83 CAA explique pour partie la faible consommation finale de ce chapitre (52,4 %).

L'article 40 du même chapitre (contribution de l'État aux plans sociaux en faveur des dockers) n'est pas doté en loi de finances initiale mais est alimenté par des reports (85,9 millions de francs) et des crédits ouverts en loi de finances rectificative (47,4 millions de francs).

La subvention à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), qui constitue la part prépondérante du budget de la mer, s'est élevée à 4.223 millions de francs en 1997 contre 4.139 millions de francs en 1995, soit une augmentation de 2 %.

Le montant de la subvention effectivement allouée a été réduit de 376,5 millions de francs par rapport aux prévisions budgétaires.

Le niveau des ressources et des charges de l'ENIM est lié, au-delà des modifications de la réglementation applicable qui peuvent intervenir en cours de gestion, à l'évolution des salaires forfaitaires et du nombre des prestataires qui ne peut être précisément déterminée en début d'exercice. L'ajustement de la subvention d'équilibre traduit un niveau de dépenses en exécution (pensions versées par la Caisse de retraite des marins et prestations de la Caisse générale de prévoyance essentiellement) inférieur aux prévisions sur lesquelles avait été bâti le budget initial ainsi qu'une légère augmentation des recettes propres de l'Établissement (cotisations et contributions des armateurs et des marins).

Le taux de consommation constaté pour les crédits d'entretien (chapitre 35-32), bien qu'inférieur à celui de 1996 (95,5 %) reste honorable, atteignant 92,3 %. Ces crédits ont fait l'objet d'annulation pour 9 % en cours d'année.

Les crédits d'équipement inscrits au chapitre 53-32 (152,3 millions de francs) à l'inverse, sensiblement augmentés par rapport au disponible de 1996 (144,2 millions de francs) ne font l'objet que d'un faible taux de consommation (38,4 %), que ne parviennent que bien partiellement à expliquer les opérations lourdes (achat de navires ou grosses réparations) non susceptibles de réalisation sur un seul exercice.

Les subventions de fonctionnement et d'équipement à la Société nationale de sauvetage en mer (chapitres 46-32 et 66-32) ont été entièrement versées.

Les crédits d'entretien des ports maritimes (chapitre 35-34) ont été consommés à 94,4 %, en dépit de la faible régularisation inférieure à 1 % qu'ils ont subi. Comme en matière de signalisation, le rattachement tardif de fonds de concours explique cette très légère sous-consommation.

Au titre de la participation de l'État aux dépenses de fonctionnement des ports autonomes (chapitre 44-34), les crédits effectivement disponibles, 390,9 millions de francs ont été intégralement consommés.

Les dotations d'investissement du chapitre 53-30 ont été consommées à 92 % en crédits de paiement. Le caractère parfois tardif de certains rattachements de fonds de concours ou de délégations de crédits peut expliquer que toute la dotation n'a pas été employée.

Le chapitre 63-30, enfin, doté en loi de finances initiale de 5 millions de francs a fait l'objet d'une annulation de 17 % en cours d'année. Son taux de consommation ressort à 93,8 % absorbant la totalité de l'ouverture de crédits de 39,7 millions de francs effectué par la loi de finances rectificative de 1996 (rattachement de produits de cessions immobilières correspondant aux indemnités de transfert de gestion de terrains à la communauté urbaine de Bordeaux) et qui n'avaient pu être utilisés en 1996.

Les crédits inscrits aux articles 32 et 33 du chapitre 45-35 couvrent le déficit de la caisse autonome de retraite du personnel sédentaire (109 millions de francs) et de la caisse d'accidents du travail (4 millions de francs) de la Compagnie générale maritime.

Les versements destinés à alléger la taxe professionnelle maritime versée par les armateurs au commerce se sont élevés en 1996 108,19 millions de francs, après 90,4 millions de francs en 1996. Cette baisse relative s'explique par l'importance des remboursements effectués en 1996, justifiée par le report des dossiers qui n'avaient pu être traités en raison des grèves de la fin de l'année 1995.

S'agissant des subventions d'investissement et de l'aide à la consolidation et à la modernisation à la flotte de commerce, la consommation des autorisations de programme a atteint 139,45 millions de francs, soit 72,5 % de la dotation (contre 79,7 % en 1996, 90,3 % en 1995 et 96,9 % en 1994). La dotation en crédits de paiement qui a fait l'objet en cours d'année d'une annulation de 19,8 millions de francs, soit 9,85 % de la dotation en loi de finances initiale, a été consommée à 96,6 %.

En conclusion, le budget 1997 de la Mer est caractérisé par :

La dotation du budget voté de 1998 a été modifiée principalement par deux arrêtés d'annulation, par quatre arrêtés de transferts et par des rattachements de fonds de concours.

L'arrêté du 16 janvier 1998 a annulé un total de 14,58 millions de francs d'autorisations de programme et 7,5 millions de francs de crédits de paiement au profit du ministère de l'Emploi et de la Solidarité. Cette annulation a fait partie de la contribution du ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement à cet effort de solidarité. Les priorités du budget 1998 ont pu toutefois être poursuivies.

L'arrêté du 8 juillet 1998 a annulé un total de 1,44 million de francs d'autorisations de programme correspondantes aux autorisations de programme non mouvementées depuis quatre ans. Il s'agit d'une mesure d'ordre conduite par la direction du budget afin d'apurer la comptabilité spéciale des investissements de l'État des opérations anciennes n'ayant plus d'objet.

L'évolution de ces crédits est résumée dans le tableau ci-après :

Le montant des reports représente 6 % de la dotation initiale, soit un taux inférieur à celui observé l'an dernier particulièrement élevé (7,8 %) identique à celui observé en 1996. Il est essentiellement dû, de façon récurrente, aux dotations destinées au plan social en faveur des dockers et au remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle, ainsi qu'aux crédits d'investissement de la sécurité maritime.

L'arrêté d'annulation du 16 janvier ne porte au total que sur 0,12 % de la dotation ; hors ENIM, il réduit cependant les crédits votés de 0,46 %, ce qui reste pratiquement négligeable et n'a donc pas affecté les priorités.

A la date du 1er septembre 1998, le taux de consommation global du budget de la Mer est de 60,39% (contre 53,41 % au 1er septembre 1997).

Les différences marquantes qui concernent les titres IV et VI, peuvent s'expliquer ainsi :

II.- L'ADMINISTRATION DE LA MER

L'organisation de l'administration de la mer a été profondément modifiée par deux décrets des 19 et 24 février 1997, concernant respectivement les services déconcentrés des affaires maritimes et l'administration centrale.

L'objectif de cette réforme était de doter les pouvoirs publics de l'appareil administratif adéquat pour mener une politique globale : relance de la flotte de commerce ; développement de la formation maritime ; modernisation de la filière portuaire ; amélioration de la desserte des ports ; défense et renouveau de l'emploi maritime sur le littoral. Sa mise en oeuvre devait reposer sur le principe d'une administration centrale plus concentrée et d'une administration locale plus proche des administrés.

L'évolution rapide des activités liées à la mer, la mondialisation des échanges, le développement des activités nautiques, la nécessité de renforcer la sécurité maritime ont fait apparaître les limites de l'organisation de l'administration centrale de la mer, dont les moyens dispersés ne pouvaient efficacement répondre à la diversité des interventions.

Le décret du 24 février 1997 a regroupé les trois anciennes directions des gens de mer et de l'administration générale, des ports et de la navigation maritime et de la flotte de commerce en deux nouvelles entités : la direction du transport maritime, des ports et du littoral, à vocation économique et la direction des affaires maritimes et des gens de mer, à vocation administrative.

Les fonctions horizontales de gestion du personnel, de logistique et de recherche ont été regroupées au sein des directions compétentes du ministère de l'équipement, du logement et des transports. Dorénavant, ces missions sont exercées respectivement par la direction du personnel et des services, la direction des affaires financières et de l'administration générale et la direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques.

La réorganisation tire par ailleurs les conséquences de l'organisation interministérielle, en rattachant la direction des pêches maritimes et des cultures marines au ministère de l'Agriculture et de la pêche.

La direction de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), dont la réforme des statuts fait actuellement l'objet d'une nouvelle évaluation, a, quant à elle, été maintenue comme direction d'administration centrale du ministère de l'Équipement.

On peut constater que cette réforme est loin de renforcer la cohérence de l'administration de la mer. Le souci de réaliser des économies sur le fonctionnement de la structure a seul prévalu, au détriment de la recherche d'une meilleure efficacité des services. La désorganisation qui en résulte peut avoir des conséquences extrêmement préoccupantes. Votre Rapporteur est malheureusement ainsi amené à constater le peu d'intérêt porté à la bonne organisation du ministère chargé de la mer.

Cette nouvelle direction assure désormais les responsabilités précédemment détenues par les directions de la flotte de commerce, des ports et de la navigation maritimes, hormis celles relatives à la sécurité des navires professionnels et de la navigation maritime. Elle a vocation à exercer les compétences de l'État à caractère technique et économique liées à l'activité maritime. L'objectif recherché par la constitution de cette nouvelle direction est d'offrir un interlocuteur bien identifié aux usagers et partenaires des ports, du transport maritime et des loisirs nautiques et de replacer ces secteurs dans le cadre d'ensemble de valorisation de l'espace littoral.

Aux termes de l'article 7 du décret, la direction du transport maritime, des ports et du littoral a en charge les affaires juridiques, commerciales et internationales du transport maritime. Elle assure les missions relatives à la flotte de commerce : politiques d'investissement et d'utilisation, réglementation, suivi et contrôle des activités du transport maritime et fluvio-maritime. Elle définit et met en oeuvre la politique portuaire : équipement et entretien des ports maritimes relevant de l'État, réglementation applicable à l'organisation et à l'exploitation des ports maritimes, organisation de la filière et des formations portuaires, tutelle sur les établissements publics portuaires. Elle est responsable de la gestion du domaine public maritime et intervient en matière d'aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral. Enfin, elle est chargée de la navigation de plaisance et des loisirs nautiques.

La direction du transport maritime, des ports et du littoral est constituée en trois sous-directions à vocations spécialisées : la sous-direction de la flotte de commerce, la sous-direction des ports et la sous-direction du littoral et des activités nautiques.

Elle comprend en outre une mission des études économiques, de la recherche et des statistiques, une division des ressources humaines et de la logistique ainsi qu'une division du budget et de la comptabilité. Le service technique central des ports maritimes et des voies navigables lui reste rattaché, dans l'attente de la fusion décidée avec l'autre service technique compétent en matière maritime (service technique de la navigation maritime et des transmissions de l'équipement).

Les attributions de la direction des affaires maritimes et des gens de mer (DAMGM) s'organisent autour de trois volets :

Cette direction forme un ensemble qui se veut cohérent en ce qui concerne l'ensemble des affaires maritimes, hors plaisance. Elle est certes l'interlocuteur unique des préfets au niveau de l'administration centrale mais cette organisation est beaucoup moins bien perçue par les utilisateurs. En étant seule en charge des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance, des centres de sécurité des navires, des phares et balises et de la signalisation en mer et des vedettes des affaires maritimes, elle tente d'assurer l'unité fonctionnelle de l'action de l'État en mer.

La gestion du personnel d'administration centrale mer a été transférée, à compter du 1er janvier 1997, à la direction du personnel et des services du ministère de l'Équipement. Cette même direction devrait être en charge, à compter du 1er janvier 1999, de la gestion statutaire des personnels des services déconcentrés des affaires maritimes.

La direction des affaires financières et de l'administration générale est, depuis le 1er janvier 1997, l'ordonnateur du budget mer.

La direction de la recherche et des affaires scientifiques et techniques coordonne désormais au sein du ministère, en liaison avec les deux directions de la Mer, la recherche et les études dans le domaine maritime, dont la gestion du FARI, ainsi que la tutelle de l'IFREMER.

Seules quelques évolutions limitées sont venues compléter depuis le dispositif initial, comme la création d'un bureau d'enquête administrative sur les accidents de mer, indépendant des directions concernées et rattaché à l'inspection générale des services des affaires maritimes.

Parmi les autres solutions envisagées, il convient de mentionner la fusion des services techniques intervenant dans le domaine maritime : il s'agit du service central technique des ports maritimes et des voies navigables, implanté à Compiègne et du service technique de la navigation maritime et des transmissions de l'équipement, essentiellement implanté à Bonneuil-sur-Marne et à Brest. Pour développer les synergies existantes entre ces services et rationaliser leur intervention, a été élaboré le projet de leur regroupement sous forme d'un service à compétence nationale : le centre d'études techniques maritimes et fluviales, dont le décret constitutif a reçu l'accord du Conseil d'État. Ce service est destiné à travailler principalement pour le compte des deux directions de la mer et de leurs services déconcentrés, mais aussi des autres directions du ministère concernées par les compétences du nouveau service.

Plus d'un an après l'intervention des textes institutifs, des premiers éléments de bilan peuvent être dressés : certes, cette organisation, plus resserrée que le dispositif antérieur, fonctionne et les nouvelles directions concernées ont été en mesure de préparer et de mettre en _uvre les orientations ministérielles qu'elles ont reçues notamment à l'occasion du dernier comité interministériel de la mer mais globalement elles se traduisent par une détérioration des services rendus au monde maritime.

L'interaction des différents domaines constituant la politique maritime a conduit à mettre en place des rencontres régulières spécifiques au niveau de l'état-major des directions pour une efficacité plus grande.

Toutefois, on peut estimer que la transition engagée n'est pas encore complètement opérée concernant les moyens des directions. L'éclatement des services entre diverses localisations et l'imbrication des directions au sein des locaux de la place de Fontenoy n'ont pas pu trouver de solution satisfaisante ; le fonctionnement quotidien, notamment de la direction du transport maritime, des ports et du littoral, s'en trouve incontestablement affecté.

La politique maritime se met en _uvre avant tout sur le terrain : c'est à ce niveau que l'usager de la mer est en contact direct avec les services déconcentrés des administrations maritimes. Ces services déconcentrés sont organisés principalement en deux : les " services maritimes ", traditionnellement intégrés dans le réseau de l'Équipement et les services des " affaires maritimes " dont la réforme a également été engagée en 1997.

Les activités des services maritimes concernent la gestion et l'exploitation des ports maritimes, la gestion du littoral et la mise en _uvre de la signalisation maritime (phares et balises). Tantôt intégrés dans les directions départementales de l'équipement, tantôt constitués en services spécialisés, ils exercent des attributions relevant de la direction du transport maritime, des ports et du littoral et de la direction des affaires maritimes et des gens de mer.

Leur évolution récente ne se distingue pas de l'évolution générale et de la modernisation des services de l'équipement : à titre d'exemple, depuis plusieurs années, le regroupement entre directions régionales et directions départementales du chef-lieu de région sont effectives, avec la nomination de directeurs régionaux et départementaux de l'équipement délégués.

Ces services ont également connu des réorganisations locales liées à l'évolution des relations entre le ministère et les conseils généraux : mises à disposition, partitions, expérimentations d'autorités fonctionnelles ... sont mises en _uvre pour les compétences qui ont été décentralisées en matière portuaire. Mais les domaines d'attribution relevant du littoral ou de la signalisation maritime continuent de relever de l'État.

En revanche, les services des affaires maritimes ont connu une réforme d'ensemble qui justifie les développements spécifiques ci-après.

La réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes engagée par le décret n° 97-156 du 19 février 1997 modifié par le décret n° 98-356 du 6 mai 1998 s'inscrit dans un mouvement initié il y a plus de 30 ans, et reposant sur deux axes :

Cette réorganisation maintient une forte identité des affaires maritimes au sein du ministère de l'Équipement qui s'est traduite notamment par la création au sein de la direction des affaires maritimes et des gens de mer d'un comité technique paritaire central propre qui a été installé le 8 juillet 1998 et le renouvellement complet des comités techniques paritaires régionaux qui sont directement concernés par les textes d'organisation et les orientations stratégiques des services. Cette réorganisation se poursuivra par la création d'un comité technique paritaire mer qui devrait intervenir dans le courant du premier trimestre 1999.

Ainsi, les affaires maritimes poursuivent leurs missions de synthèse sur le littoral tant pour ce qui concerne les attributions du ministère de l'Équipement que celles du ministère de l'Agriculture et de la Pêche et du ministère de la Défense en confortant leur position d'administration proche des usagers.

Les projets de réorganisation des services ont, conformément aux circulaires ministérielles du 8 août 1997 et du 31 mars 1998 maintenu la plupart des quartiers en y délocalisant un service de la direction départementale et en y assurant un bon niveau d'informations générales du public. De même, des formalités administratives de proximité y sont accomplies. Les ULAM, service polyvalent intervenant à terre et en mer depuis 1993, assurent en partie les permanences dans les stations, ces dernières étant armées en permanence dans les sites les plus importants.

- La réforme a produit ses effets juridiques

Les attributions des chefs de quartiers sont désormais du niveau des directeurs départementaux qui ont, dans un premier temps, délégué leurs signatures aux cadres dirigeant ces structures délocalisées. La disparition de ces postes de direction sera compensée en 1999 par la création des emplois fonctionnels d'encadrement.

Lorsque le siège d'une direction régionale et départementale coïncide, une seule autorité maritime se voit conférer les attributions de ces deux niveaux en étant assistée éventuellement d'un directeur délégué (DRAM/DIDAM Pas-de-Calais-Somme : siège commun à Boulogne ; DRAM/DIDAM Seine-Maritime-Eure : siège commun au Havre ; DRAM/DDAM Calvados : siège commun à Caen ; DRAM/DDAM de Loire-Atlantique : siège commun à Nantes ; DRAM/DDAM Gironde : siège commun à Bordeaux ; DRAM/DDAM Languedoc-Roussillon ; siège commun à Sète ; DRAM/DDAM Bouche-du-Rhône : siège commun à Marseille ; DRAM/DDAM Corse du Sud : siège commun à Ajaccio).

La création de sept nouvelles directions régionales en métropole et outre-mer est effective. Sont dévolues des compétences élargies pour sept autres directions régionales en métropole et outre-mer (Haute-Normandie, Bretagne, Pays-de-Loire, Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Fort-de-France, La Réunion) concernant les domaines :

Si la concertation entre les directions régionales et les représentants du personnel a traversé une phase difficile dans le cadre de la réorganisation des services, le terme de la campagne électorale pour la désignation des membres du comité technique paritaire central, le 9 juin 1998, a facilité la reprise du dialogue social.

On peut constater que la plupart des comités techniques paritaires régionaux ont pu se réunir et examiner des projets de réorganisation des services.

C'est le cas de la DRAM des Pays-de-Loire dont le CTP s'est tenu le 25 juin et de celle de Fort-de-France dont le comité technique paritaire a examiné le 4 juin 1998 les projets d'organisation de service Antilles-Guyane. Parallèlement à l'approbation des projets a été affirmée la nécessité d'un alignement sur la métropole. Ce sera notamment le cas avec la création d'une ULAM en Martinique, l'instauration d'un plan régional d'informatisation et la transformation du COSMA en CROSS (DDAM Fort-de-France, DDAM Guadeloupe, DDAM Guyane).

Cette situation est largement majoritaire. Elle ne signifie en aucun cas une absence de concertation avec le personnel. Bien au contraire, de nombreuses séances de travail ont pu se dérouler. Les groupes de suivi de la réforme ont été saisis et les schémas d'organisation sont formellement prêts.

Cependant, les organisations syndicales ont refusé de se prononcer soit par principe, soit en évoquant les difficultés d'effectifs.

8 directions départementales des affaires maritimes (DDAM) relèvent de cette situation.

Il s'agit, pour l'essentiel de la situation prévalant en Bretagne et sur le littoral méditerranéen. Les travaux menés avec l'ensemble du personnel ont pu déterminer une organisation conforme au décret du 19 février 1997 et à la circulaire du 8 août 1997 mais le contexte syndical n'a pas permis de présenter depuis le 2 décembre 1997 des projets de réorganisation en la forme d'une saisine formelle du CTPR. Celle-ci est prévue pour la fin de l'année.

Dans cette attente, des organigrammes provisoires ont permis une première application de la réforme.

9 directions départementales des affaires maritimes (DDAM) sont concernées par cette situation.

C'est dire que cette réorganisation soulève des difficultés et ne pourra s'inscrire dans la durée sans le soutien actif des personnels.

- Perspectives

L'évolution du mode de fonctionnement des services, dans le cadre juridique du décret du 16 février 1997, repose également sur la généralisation à l'ensemble du littoral des unités littorales des affaires maritimes, ainsi qu'en a décidé le CIMER lors de sa réunion du 1er avril 1998.

Il existe actuellement une ULAM dans 13 départements et une à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce dispositif rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés répartis auparavant entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes.

Il doit en résulter une plus grande cohésion de l'action des services et une meilleure couverture des besoins dans l'espace et le temps grâce aux possibilités nouvelles d'organisation du travail qu'offre le regroupement des personnels. Enfin, la polyvalence des équipes, qui comprennent de six à huit spécialistes des différents domaines, renforce la compétence et l'efficacité collectives. Cette nouvelle organisation permet aussi d'accroître la présence des affaires maritimes dans des sites importants, tels que les nouveaux ports de plaisance ou de maintenir la présence des services dans les stations.

Les ULAM remplissent trois catégories de missions :

Les unités littorales sont dotées de moyens nautiques adaptés aux conditions locales de navigation et de véhicules terrestres.

Le bilan très positif des quatre années de fonctionnement des ULAM a poussé à généraliser ce dispositif à l'ensemble du littoral d'ici 2001 ; moyennant les renforcement d'effectifs et les renouvellements de moyens nautiques qui sont traités ci-après.

La modernisation des services passera aussi par la mise en place d'une fonction d'inspection du travail maritime renforcée, dès que le texte d'application de la loi du 26 février 1996 aura été publié, après examen par le Conseil d'État.

- Les modifications statutaires

Sur le fondement des dispositions de ce protocole d'accord ont pu être ainsi modifiés les statuts de contrôleurs des affaires maritimes (décret n° 96-1049 du 4 octobre 1996), du corps d'encadrement et de commandement des personnels embarqués d'assistance et de surveillance (décret n° 96-1048 du 4 octobre 1996), des techniciens des cultures marines (décret n° 97-886 du 25 septembre 1997) et celui des inspecteurs des affaires maritimes (décret n° 97-1028 du 5 novembre 1997).

Le statut modifié des professeurs techniques de l'enseignement a été publié le 13 mai 1998). La modification du statut des officiers de ports adjoints et celle du corps d'exécution et de maîtrise des personnels embarqués sont en cours de publication.

Cet important travail de modification des statuts dans le cadre du protocole Durafour s'achèvera avec le statut des officiers de port qui sera transmis au Conseil d'État au second semestre 1998.

Un deuxième chantier statutaire important est ouvert depuis 1997 et doit aboutir en 1998 : il concerne d'abord la constitution d'un corps unique de catégorie B dénommé " Contrôleur des affaires maritimes ", destiné à regrouper les trois corps existants de contrôleur des affaires maritimes, de technicien de cultures marines et des PEASAM B. Ce nouveau corps à trois grades a vocation à regrouper 490 agents, dans les bornes indiciaires du protocole Durafour et sera organisé autour de trois spécialités, navigation et sécurité, pêches, cultures marines et environnement et enfin application du droit social et administration des affaires maritimes.

Le texte statutaire correspondant a pu faire l'objet de plusieurs réunions de travail avec les organisations syndicales et sera présentée à l'avis du CTPM le 11 septembre 1998.

En ce qui concerne les corps de catégorie C, il a été décidé de les regrouper également dans un corps unique dénommé " syndic des affaires maritimes " ayant vocation à regrouper les syndics des gens de mer, le corps d'exécution et de maîtrise des personnels embarqués et les adjoints administratifs, les agents administratifs étant intégrés dans ce nouveau corps dans le cadre d'un plan pluriannuel dont la première tranche a été retenue au titre de la loi de finances pour 1998.

Ce corps qui devrait regrouper plus de 800 agents sera organisé autour de deux spécialités, navigation et sécurité et administration générale.

Le projet de texte correspondant a été présenté aux organisations syndicales et sera soumis à l'avis du CTPM le 11 septembre 1998.

La mise en place de ces deux corps uniques a pour objectif de constituer des corps à effectifs de taille plus optimale qu'aujourd'hui, de faciliter la gestion des agents en termes de pyramidage des corps et de favoriser la mobilité des agents entre spécialités et entre affectations et leur promotion entre la catégorie C, la catégorie B et la catégorie A. Il s'agit de développer enfin des filières de métiers qui sont à la base de la constitution et de la généralisation des ULAM.

- La refonte du régime de travail des personnels embarqués

Les grands axes d'une refonte des régimes de travail et des régimes indemnitaires des personnels du dispositif de contrôle et de surveillance ont pu déjà être présentés au cours d'une réunion de travail technique avec les organisations syndicales le 28 novembre 1997 et être réexaminés lors d'une nouvelle réunion de concertation le 18 mai 1998.

- La constitution d'emplois fonctionnels d'encadrement et de direction

Enfin, un troisième grand chantier est ouvert désormais et concerne la problématique d'accès des différents corps de catégorie A aux emplois de direction dans les services déconcentrés des affaires maritimes : directeur départemental et chef de service.

Afin d'instituer un rééquilibrage progressif dans l'accès aux fonctions de direction au profit des fonctionnaires à statut civil et dans le cadre de l'actuelle réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes, il a été retenu de privilégier, à l'instar des autres administrations civiles, la constitution d'emplois fonctionnels de direction et d'emplois fonctionnels d'encadrement.

Sur ces postes pourront être détachés les administrateurs des affaires maritimes, les officiers du corps technique, les inspecteurs des affaires maritimes et, le cas échéant, d'autres fonctionnaires civils. Les travaux de constitution de ces statuts d'emploi fonctionnels auront leur premières traductions budgétaires dans le projet de loi de finances pour 1999.

La loi de finances pour 1998 a pu déjà marquer une première inversion de tendance, puisqu'elle a permis pour la première fois depuis plus de 10 ans de stopper les suppressions d'emplois, de redéployer des effectifs au profit de la sécurité et de la formation maritime et de financer des mesures catégorielles significatives, comme la première tranche du plan d'intégration des agents dans le corps des adjoints, le reclassement de 10 syndics dans le corps des contrôleurs, la transformation de 21 emplois de TESSNM en inspecteurs des affaires maritimes, la création de 6 postes de classe fonctionnelle pour les lieutenants de port et l'abondement des crédits pour les primes de 5 nouvelles ULAM.

Cette inversion de tendance est également confirmée par le projet de loi de finances pour 1999 qui ne prévoit pas de suppression d'emplois et finance les mesures catégorielles relatives à la mise en _uvre des emplois fonctionnels et à la réforme de la prime de personnel navigant.

Les moyens de fonctionnement (informatique et budgets des services) n'ont pas fait l'objet de mesures de régulation en 1998 et devraient connaître des progressions réelles significatives en 1999 (+ 25 % pour l'informatique, + 6 % pour la dotation de fonctionnement, hors remboursement de la dette à France Telecom).

Les effectifs des centres de sécurité seront mis à niveau grâce à un concours de recrutement exceptionnel d'inspecteurs des affaires maritimes qui devraient intervenir début 1999.

Les transformations d'emplois actées au titre du projet de loi de finances pour 1999 permettront de créer en net 7 emplois de contrôleurs et 10 emplois d'inspecteurs. Les plans d'intégration (agents en adjoints et 30 syndics en contrôleurs) seront également poursuivis. Une douzaine d'emplois de catégories B et C devraient être également transférés en 1999 sur la section Mer, en provenance de la section urbanisme et services communs.

L'ensemble de ces mesures auxquelles doivent être rajoutés celles qui touchent au renforcement des moyens informatiques et du dispositif de surveillance dont le programme global d'investissement comprendra la construction d'une quinzaine de vedettes de longueur comprises entre 10 et 15 mètres et l'acquisition de 25 embarcations légères tractables témoignent à l'évidence que l'administration des affaires maritimes est engagée dans un processus global de modernisation de ses structures et de ses modes d'intervention.

La principale modification au sein du budget de la Mer concerne le chapitre 37-32 (Signalisation maritime. Service technique de la navigation maritime et des transmissions de l'équipement - STNMTE) qui est supprimé, les crédits étant transférés sur le chapitre 34-98 (Moyens de fonctionnement des services centraux et d'intérêt commun) de la section I -
 Services communs - du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement, article 90 (Centre d'études techniques maritimes et fluviales - CETMEF). Le STNMTE et le service technique central des ports maritimes et des voies navigables seront en effet regroupés au 1er janvier 1999 pour constituer ce nouveau service technique à compétence nationale.

D'autres modifications de nomenclature sont à signaler, telles que :

Le projet de loi de finances présente une augmentation des dépenses de personnel du budget de la mer de l'ordre de 6 % par rapport à 1998, passant de 384 millions de francs à presque 407 millions de francs.

Cette évolution résulte principalement :

- Informatique et bureautique

L'évolution de la dotation de l'article 30 du chapitre 34-95 de 6,306 millions de francs en loi de finances initiale 1998 à 8 millions de francs en 1999, soit une progression de 26,85 %, ce qui va permettre de concrétiser la mise en _uvre des nouveaux plans régionaux d'informatisation et de généraliser la mise en place de l'Intranet " MER " notamment.

- Chapitre 39-98

Les dotations du chapitre 34-98 concernant l'administration générale permettent d'assurer le fonctionnement courant des services en matériel, fournitures, locaux et déplacements. Elles augmentent, globalement, de près de 9 % passant à 115,2 milliards de francs. Cet accroissement permettra de remettre à niveau les moyens de fonctionnement des services, de poursuivre le plan de généralisation des unités littorales des affaires maritimes et de permettre le fonctionnement du nouveau patrouilleur des Affaires maritimes IRIS dont la mise en service interviendra au début du dernier trimestre 1998.

L'évolution du chapitre 57-30 est de 22 % en autorisations de programme et 7 % en crédits de paiement : elle va notamment permettre de poursuivre le regroupement des structures de niveau régional et de niveau départemental, conformément au décret du 19 février 1997, sous l'autorité d'un responsable unique lorsque ces services sont implantés dans une même localité. Par ailleurs, l'extension de certains locaux, induite par la transformation de certaines directions interdépartementales en directions régionales, nécessite également un investissement complémentaire.

Le régime de sécurité sociale des marins français, dont l'origine remonte à Colbert, peut être considéré comme l'ancêtre de tous les autres régimes.

Créé en 1930, l'ENIM a en charge la protection sociale des gens de mer à travers la Caisse générale de prévoyance (CGP) pour la maladie, la maternité, l'invalidité, les maladies professionnelles et le décès et la Caisse de retraite des marins (CRM) pour la vieillesse.

En 1997 l'ENIM a servi des prestations à 253.200 personnes (marins professionnels du commerce, des pêches maritimes, de la plaisance et leurs ayants droit) parmi lesquelles on dénombrait 42.700 actifs cotisants et un peu moins de 123.400 pensionnés, la proportion de ces derniers continuant à s'accroître.

Le montant total des pensions versées au titre de la Caisse de retraite des marins devrait atteindre 6.412,6 millions de francs en 1998 contre 6.106,3 millions de francs en 1997. Les prestations versées par la Caisse générale de prévoyance devrait, quant à elles, s'élever à 2.517,2 millions de francs, contre 2.397,3 millions de francs en 1997. Au total, le montant des versements au titre de ces deux caisses devrait se monter à 8,9 milliards de francs, contre 8,5 milliards de francs en 1997. En regard, les contributions des armateurs et les cotisations des marins représentent 1,63 milliard de francs (1,67 milliard de francs en 1996). La dégradation des taux de couverture se poursuivrait ne s'élevant plus qu'à 19,2 % en 1997, contre 19,7 % en 1996.

Dans son rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale publié en septembre 1997, la Cour des comptes constatait que " le déséquilibre actuel du régime des marins procède à la fois d'évolutions démographiques défavorables et des conséquences de la restructuration du secteur de la pêche et du commerce maritimes ".

La première raison, comme l'expose ce rapport, est particulièrement sensible pour l'assurance vieillesse. Pour ce risque, le nombre de cotisants a diminué de plus de 20 % de 1991 à 1995, tandis que celui des pensionnés de droits directs augmentait de 10 %. Cette régression démographique de l'assurance vieillesse des gens de mer devrait se poursuivre à un rythme soutenu jusqu'en 2010, année où il devrait y avoir près de deux retraités de droit direct pour un cotisant.

Par ailleurs, l'État met en _uvre une politique sectorielle d'aide à la pêche ou à la marine marchande qui se traduit sur le niveau des charges sociales des armateurs. Ainsi, le taux de contribution des employeurs au titre de l'assurance vieillesse, normalement de 19,3 % en 1995, n'était que de 9,8 % pour les navires de transport international et transocéanique et de 6,8 % pour les bâtiments battant pavillon des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Pour la pêche, le taux de base de 9,8 % était ramené à 1,6 % pour les petits équipages. Ces mesures dérogatoires concernent également l'assurance maladie. En septembre 1995, le taux de 16,35 % était réduit à 7,8 % pour l'armement transocéanique, à 4,8 % pour les navires immatriculés aux TAAF et à 5,55 % pour ceux destinés à la navigation côtière. Il est probable que cette politique sera amplifiée dans l'avenir, dans la mesure où elle répond aux " nouvelles orientations relatives aux aides d'État dans le secteur des transports maritimes " définies par la Commission européenne. Celle-ci préconise en effet d'autoriser les États membres à exempter les armateurs de charges fiscales et sociales pour les marins ayant leur domicile fiscal dans un État membre et navigant à bord d'un bâtiment battant pavillon communautaire, à l'exclusion de toute autre mesure d'aide.

Pour compenser la dégradation du taux de couverture des dépenses de protection sociale des marins, les sources extérieures de financement ont fourni des contributions chaque année de plus en plus importantes. En particulier, l'apport des transferts de compensation a augmenté de façon très conséquente (il ont été multipliés par cinq en dix ans) alors que celui de la subvention de l'État diminuait tant en part relative qu'en francs constants sur la même période 1990-1995.

Pour 1998, selon l'état du budget au 1er septembre, la structure des recettes s'établit comme suit :

Les prévisions de dépenses pour pensions sont fondées sur les éléments suivants :

Pour les prestations servies par la CGP, les tendances générales observées et prévues en matière d'assurance maladie ainsi que les paramètres propres au régime ont conduit à une évaluation des dépenses en baisse de 2,5 % en 1999 (2,4 % en 1998 et 2,2 % en 1997).

Les dépenses d'action sanitaire et sociale représentent 0,55 % du total des dépenses, part comparable à celle du régime général.

Les frais de personnel subissent une légère augmentation en 1999 par rapport au budget primitif 1998 due, essentiellement, malgré la suppression de 5 emplois à la prise en compte de l'accord salarial.

Les crédits de fonctionnement restent stables par rapport au budget primitif 1998 qui tenait compte de la prise en charge des frais supplémentaires importants engendrés par la mise en oeuvre de la procédure SESAM-VITALE.

- Les recettes propres

En ce qui concerne les cotisations et les contributions des marins et armateurs, l'ensemble des paramètres pris en compte pour leur évolution entraîne une baisse en volume de l'ordre de 1,45 %. Cette chute s'explique par la prise en compte de la deuxième opération de diminution de la cotisation salariale (- 4,75 points) et de la cotisation maladie sur les revenus de remplacement (- 2,8 points) compensée sur le produit de la CSG.

La poursuite éventuelle en 1999 du transfert entre cotisations et CSG n'a pas été prise en compte faute d'information supplémentaire.

Parmi les autres paramètres, la progression des salaires forfaitaires, base du calcul des pensions et des cotisations, a été fixée à 1,1 %.

- Les transferts de compensation

Le projet de budget pour 1998 prévoit des recettes à hauteur de 2.747 millions de francs au titre des compensations inter-régimes en baisse de 2,9 % par rapport au budget primitif 1998.

Compte tenu de produits atteignant 4.566,4 millions de francs et de charges s'élevant à 9.261 millions de francs, la subvention de l'État destinée à équilibrer le budget primitif pour 1999 s'établit à 4.694,6 millions de francs, soit à un niveau 2,06 % au dessus de celui de 1998 (4.599,5 millions de francs de dotation initiale).

Le statut juridique de l'ENIM présente des particularités qui le différencient des autres établissements publics jouissant de l'autonomie financière (existence, en lieu et place d'un conseil d'administration, d'un conseil de surveillance chargé d'assister le ministre et érection de la direction de l'ENIM en direction d'administration centrale). A la suite du rapport Chabrol sur la réforme de l'administration de la mer, il a été envisagé de rapprocher son statut du droit commun.

Toutefois, comme le faisait observer le rapport précité de la Cour des comptes, " l'implication historiquement très forte de l'État dans la définition, le financement et la gestion du régime de sécurité sociale des gens de mer et la portée incertaine d'une réforme éventuelle de l'ENIM du point de vue de son équilibre financier ou de son administration en limitent apparemment l'ampleur.

Ce point de vue a été entendu puisqu'alors que la réforme des statuts de l'ENIM a fait l'objet d'une nouvelle évaluation tendant à clarifier les rôles respectifs de l'établissement public, gestionnaire du régime spécifique de sécurité sociale des gens de mer et de la direction d'administration centrale, la direction de l'ENIM a été maintenue comme direction d'administration centrale du ministère de l'Équipement, en charge d'assurer la tutelle sur l'établissement dont les statuts sont modifiés à la marge.

III.- LES GENS DE MER

L'action sociale menée par le bureau du travail et de l'emploi maritimes et par l'Inspection du travail maritime, nouvellement créée, s'exercera à travers les mesures en faveur de l'emploi, les dispositions prises pour pallier les conséquences des licenciements économiques dans le secteur maritime et l'amélioration des conditions de travail des marins.

Le contrat initiative emploi a été rendu applicable au personnel navigant des entreprises d'armement maritime par un décret du 8 janvier 1996.

171 contrats initiative emploi ont été enregistrés depuis cette date dont 61 ont débuté en 1997.

On peut rappeler que sont concernées toutes les entreprises d'armement maritime au commerce, à la pêche ou à la plaisance recrutant un marin pour un navire immatriculé dans un port métropolitain ou dont le rôle est ouvert dans les quartiers métropolitains, dans la mesure où elles n'ont pas procédé à des licenciements depuis moins de six mois.

Les employés pouvant bénéficier du CIE sont les marins chômeurs de longue durée, ceux percevant le revenu minimum d'insertion ou bénéficiaires de l'allocation sociale de solidarité, ceux ayant perdu leur emploi à l'étranger dès leur retour en France et les personnes de plus de 50 ans privées d'emploi.

Le contrat de qualification a été étendu au secteur maritime dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 article 61 (décret d'application du 15 juillet 1994).

178 contrats de qualification ont été enregistrés depuis l'adaptation de cette mesure au secteur maritime, dont 88 ont débuté en 1997.

L'aide à l'embauche d'un premier salarié a été introduite par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 et reconduite dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 jusqu'au 31 décembre 1998.

91 contrats ont été enregistrés depuis l'adaptation de cette mesure au secteur maritime en 1995, dont 40 ont débuté en 1997.

Un décret du 8 août 1995 a permis d'adapter à la réglementation maritime les dispositions générales relatives au travail à temps partiel en précisant, notamment, les attributions des délégués de bord et la compétence des services déconcentrés des affaires maritimes en matière de dérogation exceptionnelle à la durée du travail.

Des mesures pratiques d'application des dispositions relatives au temps partiel insérées dans le Code des pensions de retraite des marins par la loi n° 95-116 du 4 février 1995, font l'objet actuellement d'un projet de décret visant à la création d'un titre V dans la partie réglementaire du Code des pensions de retraite des marins intitulé " Dispositions relatives aux salariés à temps partiel ".

Le dispositif doit également être complété par l'application au secteur maritime des contrats emploi solidarité. Un projet de décret est en cours.

En ce qui concerne l'emploi maritime, le dispositif de cessation progressive d'activité mis en oeuvre dans le cadre du plan triennal de soutien à la flotte de commerce (1995-1997) est reconduit pour une nouvelle période triennale pour éviter les " licenciements secs ".

Les dotations budgétaires successives relatives à cette mesure sont les suivantes :

· 1993 : 85 millions de francs,

· 1994 : 85 millions de francs,

· 1995 : 72 millions de francs,

· 1996 : 72 millions de francs,

· 1997 : 45 millions de francs,

· 1998 : 20 millions de francs,

· 1999 : 50,63 millions de francs (+ 45,8 millions de francs de report compris).

Il est à noter que, comme les deux dernières années, la baisse des dotations inscrites à l'article 46-37 est justifiée par l'existence de reports.

Ces crédits permettront de financer des mesures sociales au profit des marins du commerce licenciés pour raison économique qui, s'ils sont âgés de plus de 50 ans et réunissent 30 annuités de services, peuvent percevoir un revenu de remplacement jusqu'à leur admission au bénéfice d'une pension de retraite à l'âge de 55 ans ou dès qu'ils réunissent 37,5 annuités de services.

Le plan Marine Marchande mis en place le 1er janvier 1990 et prenant fin le 31 décembre 1994, a été reconduit pour une nouvelle période de trois ans (1995-1997). Dans ce cadre, un contingent annuel de 200 cessations anticipée d'activité (CAA) a été budgétisé.

Un nouveau plan de soutien à la flotte de commerce a été décidé par le Comité interministériel de la mer le 1er avril 1998, avec reconduction pour une durée de trois ans du système de cessation anticipée d'activité, avec un contingent annuel de 150 CAA.

Cet article permet de financer également les mesures d'accompagnement social du plan de réduction de la flottille de pêche décidé en avril 1991 et reconduit en 1993 puis en février 1995, en assurant aux marins licenciés pour motif économique à la suite d'une sortie de flotte un revenu de remplacement dans des conditions identiques à celles prévues pour les marins du commerce et, pour les marins âgés de moins de 50 ans, une allocation complémentaire de ressources (ACR).

Dans le cadre de l'aide aux entreprises en difficulté, le bénéfice de la cessation anticipée d'activité et de l'allocation complémentaire de ressources a été étendu aux patrons pêcheurs.

Par ailleurs, il convient de prévoir, dans le cadre de la loi d'orientation sur la pêche, la mise en place de 150 cessations anticipées d'activité dites communautaires sur une période de 2 ans avec la participation financière de l'instrument financer d'orientation de la pêche (IFOP) à hauteur de 50 % de leur coût.

L'impact de ces mesures peut être estimé par le suivi mensuel des CAA au commerce qui est assuré par le centre administratif des affaires maritimes et à travers les résultats de l'enquête semestrielle relative à la situation de l'emploi maritime effectuée auprès de trente entreprises d'armement maritime les plus représentatives au plan national. On constate ainsi que, depuis 1985, date de mise en place du dispositif, 3.692 marins du commerce ont bénéficié du dispositif. Ils sont, au 1er janvier 1998, 488, d'une part, et, d'autre part, que les entreprises constitutives du panel ont fortement recours au système de cessation anticipée d'activité lorsqu'elles présentent des plans sociaux.

Si l'on considère, par exemple, les pertes d'emplois d'officiers et de personnels d'exécution, en 1996 on remarque que les CAA représentent globalement 23,75 % des départs avec une proportion plus grande pour le personnel d'exécution (environ 29 %) que pour les officiers (inférieure à 20 %).

Au regard de ces chiffres, on peut estimer que cette mesure permet d'atténuer les conséquences sociales des licenciements économiques.

En revanche, les CAA restent d'un emploi très limité dans le secteur de la pêche, sans doute en raison des conditions d'âge et d'annuités exigées. Cependant, la définition de nouveaux critères concernant ce dispositif dans la loi d'orientation devrait être de nature à accroître le nombre de bénéficiaires dans ce secteur, en particulier pour ce qui concerne la pêche artisanale.

La loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines a permis une avancée significative dans le domaine social, en permettant notamment de mettre un terme aux abus en matière de gestion des personnels embarqués, de moderniser le code du travail maritime en matière de licenciement et de repos hebdomadaire et d'améliorer la prévention des accidents du travail.

Les derniers décrets d'application de la loi sont en cours de finalisation. Le rapport prévu par la loi sur le chômage à la pêche artisanale a été remis au Gouvernement et transmis au Parlement. Ce rapport doit permettre de mieux évaluer la réalité du chômage à la pêche ainsi que les avantages et inconvénients respectifs d'une affiliation des pêcheurs au régime de droit commun et d'un système propre à la profession et déboucher donc sur un système de protection des marins de la pêche artisanale contre le risque chômage.

Cette année encore la modernisation et le développement de la formation maritime font partie des objectifs prioritaires de la politique maritime. Il s'agit en particulier de réaliser une meilleure adéquation des formations aux besoins.

La participation de l'État à l'enseignement et à la formation professionnelle maritimes est retracée dans le tableau suivant :

Le dispositif de l'enseignement maritime comprend quatre écoles nationales de la marine marchande (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) qui forment les officiers, un collège d'enseignement technique maritime annexé à l'école nationale de la marine marchande de Marseille et douze écoles de formation maritime et aquacole dotées du statut d'établissement public local d'enseignement depuis le 1er janvier 1992. S'y ajoutent des établissements agréés relevant de ministères de l'Éducation nationale et de l'Agriculture, des chambres de commerce et d'industrie et d'associations privées.

La subvention de fonctionnement attribuée aux écoles nationales de la marine marchande en 1996 et en 1997 a été de 5,6 millions de francs après régulation et de 7 millions de francs en 1997 ; elle sera portée à 8 millions de francs au titre de l'année 1999.

L'augmentation de la dotation est justifiée par le fait qu'elle ne couvrait qu'environ le tiers du budget de fonctionnement des écoles. L'effort important des ENMM dans la maîtrise de leurs dépenses et le développement d'actions de formation continue organisées au profit des personnels des entreprises des secteurs maritimes, paramaritimes et industriels de leur environnement géographique, génératrices de ressources propres ne seront pas pour autant abandonnés.

La dotation en crédits d'investissement affectée aux ENMM en 1999 s'élèvera à 4,5 millions de francs en autorisations de programme et à 3,2 millions de francs en crédits de paiement. Elle permettra, dans le cadre du programme pluriannuel élaboré en 1990, de poursuivre, d'une part, les travaux de rénovation et de mise aux normes de sécurité des bâtiments et, d'autre part, de compléter les équipements pédagogiques mis en place au cours des années précédentes car l'amélioration des équipements étant rendue nécessaire par l'évolution des formations et par l'entrée en vigueur du système mondial de détresse et de sécurité en mer (SMDSM) qui impose la délivrance de nouveaux certificats.

Pour répondre aux besoins de la flotte de commerce, il a été décidé d'augmenter les effectifs des promotions des écoles nationales de la marine marchande. Cet accroissement devrait être supérieur à 10 % pour l'année 1998-1999, mais il est loin d'être à la hauteur des besoins. Il manque aujourd'hui au moins 300 élèves officiers de la marine marchande pour combler le déficit. Nous payons ainsi un manque évident de prévisions à moyen ou long terme. L'effort budgétaire n'est donc hélas pas à la hauteur des besoins. Ce qui pose également le problème du recrutement de professeurs, exercice difficile dans un secteur qui connaît de telles tensions sur le marché de l'emploi.

Dans le cadre des dispositions des lois de décentralisation, la subvention de fonctionnement incombe aux régions mais les salaires des personnels restent à la charge de l'État.

Il s'acquitte de cette obligation par le versement à l'Association des écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA) d'une subvention annuelle dont le montant doit garantir les salaires des personnels enseignants et la prise en charge des personnels de structure des écoles (directeurs, intendants, secrétaires et agents de service).

Pour l'année 1998, la subvention versée à l'AGEMA s'est élevée à 76,73 millions de francs. Elle sera portée à 79 millions de francs en 1999 afin de permettre de faire face à l'augmentation des effectifs des élèves, environ 50 % sur cinq ans.

Dans les écoles de formation maritime et aquacole, seul le premier équipement pédagogique est à la charge de l'État. Il est actuellement financé grâce aux contrats de plan de la période 1991/1999.

Pour l'année 1998, la dotation en crédits d'investissement affectée pour la réalisation des contrats de plan est chiffrée à 4,25 millions de francs en autorisations de programme et 3,3 millions de francs en crédits de paiement. Elle sera réduite à 3,5 millions de francs en autorisations de programme, et à 2,6 millions de francs en crédits de paiement, pour 1999.

Certaines écoles privées de type associatif non confessionnel et dispensant des formations maritimes peuvent bénéficier d'une subvention, succincte en général, ou conséquente lorsque ces écoles se substituent au service public tandis que l'État souhaite soutenir leur action. C'est le cas notamment dans les départements et territoires d'outre-mer. La dotation affectée s'est élevée à 4,3 millions de francs en 1996, 1997 et 1998. Elle sera reconduite à 4,3 millions de francs en 1999.

Le ministère dispose de crédits en vue de la participation de l'État à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle maritime au titre du livre IX du code du travail et de l'attribution de bourses aux élèves des ENMM et des EMA.

Pour ces actions, il est prévu au budget de 1999 une dotation de 11 millions de francs pour la rémunération des stagiaires et de 5,3 millions de francs pour les bourses en forte augmentation (en 1996-1997 et 1998 l'enveloppe était de 4 millions de francs), pour prendre en compte l'augmentation des élèves inscrits dans les établissements et la croissance du nombre de cas difficiles.

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IV.- LA SIGNALISATION ET LA SURVEILLANCE MARITIMES

Globalement, si l'on se réfère à l'agrégat présenté dans le " bleu ", les crédits alloués à la sécurité maritime augmentent de 3,9 %. Ce mouvement est la conjugaison d'une baisse sur les crédits de fonctionnement (5,65 %) et d'une augmentation sur les crédits d'investissements de 9,65 %. , les autorisations de programme augmentant de 12,76 %.

Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) ont pour mission la recherche et le sauvetage maritimes, la surveillance de la navigation, la surveillance des pêches, la surveillance des pollutions nautiques et la diffusion d'informations.

Ils coordonnent, dans ce cadre, l'emploi des moyens navals et aériens des administrations concourant à l'action de l'État en mer (marine nationale, armée de l'air, gendarmerie, douanes, sécurité civile et affaires maritimes).

Les dotations en crédits de fonctionnement pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998 figurent dans le tableau ci-dessous :

Il convient de préciser que la mise en _uvre de la réforme des services déconcentrés des affaires maritimes, issue du décret du 19 février 1997, s'est accompagnée à compter du 1er janvier 1998 d'une modernisation de l'organisation comptable reposant sur une modification de la nomenclature budgétaire et le renforcement de la globalisation des moyens des services. Ainsi les frais de fonctionnement des CROSS sont imputés sur le chapitre de fonctionnement des affaires maritimes (34-98 article 30). La dotation globale correspondante leur permet d'assurer les dépenses courantes en matériel, fourniture, locaux et déplacement.

Cette dotation regroupe notamment :

En service depuis le début des années 1970, les CROSS font actuellement l'objet d'un programme de modernisation dont la conception découle des obligations souscrites par la France auprès de l'Organisation maritime internationale (OMI).

Ce programme comporte la refonte et l'extension du réseau radio des centres, en vue de son adaptation aux nouvelles normes d'exploitation induites par l'entrée en vigueur, dès 1995, du système mondial de détresse et de sécurité en mer (SMDSM).

Il prévoit également la modernisation des systèmes de traitement des images radar dont les trois centres de la Manche sont équipés pour exercer leur mission de surveillance de la circulation maritime.

Établi dans le cadre d'un plan pluriannuel de 1992 à 1999, ce programme est en cours d'exécution. Au total, 200 millions de francs en autorisations de programme y ont été consacrés.

A l'issue de l'exercice budgétaire actuel, devraient être réalisés et entrer les services suivants :

Le tableau suivant présente les dotations des articles 20 (recherche et sauvetage en mer) et 30 (surveillance et information de la navigation maritime) du chapitre 53-32 inscrites en loi de finances initiale de 1995 à 1997 et les dotations pour 1998 ainsi que les prévisions 1999, qui sont désormais inscrites à l'article 40, centres de surveillance et de sauvetage.

La dotation (chapitre 34-98 article 60) relative aux dépenses de fonctionnement est maintenue à 21,9 millions de francs contrastant avec la diminution importante des crédits d'investissements constatés jusqu'à l'année dernière, dont les effets menaçaient le dispositif de signalisation sur le long terme. Après une croissance de 45 % l'an dernier, amenant la dotation à 28,8 millions de francs, celle-ci s'élève désormais à 35,6 millions de francs, soit une nouvelle augmentation de 23,6 % en crédits de paiement. Les autorisations de programme ne sont pas en reste puisqu'après le bond de l'an dernier (+71 %) le rythme ne faiblit guère (+25,8 %) la dotation s'élevant dans le projet de loi de finances 1999 à 51,6 millions de francs.

Cet effort maintenu permet de lancer le plan de modernisation prévu sur 8 ans qui s'articule autour de 4 axes :

La modernisation tire parti des nouvelles technologies développées ou testées par le service technique de la navigation maritime et des transmissions de l'équipement (STNMTE) mises en place dans un dispositif de signalisation révisé et cohérent avec les recommandations des instances internationales (Organisation maritime internationale, Association internationale de signalisation maritime) et les attentes des usagers.

Les moyens de fonctionnement des unités littorales des affaires maritimes (ULAM) sont maintenus au même niveau que l'an dernier (10,5 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme). Il est à noter que ces crédits avaient été considérablement augmentés il y a deux ans pour moderniser la flottille des affaires maritimes et qu'ils restent, cette année encore, à un niveau très supérieur à celui auquel ils étaient fixés précédemment.

La généralisation de l'implantation des ULAM sur l'ensemble du littoral sera poursuivie ainsi qu'en a décidé le CIMER lors de sa réunion du 1er avril 1998.

Il existe actuellement une ULAM dans 13 départements et une à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ce dispositif rassemble dans une structure départementale unifiée des moyens et personnels spécialisés répartis auparavant entre les vedettes côtières, les quartiers et les stations des affaires maritimes.

Le bilan plutôt positif des quatre années de fonctionnement des ULAM a poussé à généraliser ce dispositif à l'ensemble du littoral d'ici 2001, moyennant les renforcements d'effectifs et les renouvellements de moyens nautiques qui sont traités ci-après.

Les ULAM remplissent trois catégories de missions :

Les unités littorales sont dotées de moyens nautiques adaptés aux conditions locales de navigation et de véhicules terrestres.

Le bilan d'activité de la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) est, comme chaque année, éloquent.

En 1997, elle a assisté 2.316 navires et 7.498 personnes (dont 892 véliplanchistes), dont 511 ont été sauvées d'un danger certain.

Pour mener à bien ses missions, la SNSM réalise, depuis plusieurs années, un effort important pour renouveler sa flotte. Ainsi, en 1998, 3 canots tous temps, 4 vedettes de deuxième classe et 3 vedettes de troisième classe ont-ils été mis en service. En 1999, le plan de modernisation prévoit le lancement de 2 canots tous temps en remplacement d'unités de même type devenues obsolètes, ainsi que de 7 vedettes plus légères.

Faute d'une contribution systématique des usagers, la SNSM doit diversifier ses ressources. Outre l'État, les collectivités locales, les entreprises et les particuliers participent à son financement. On rappellera également que le sauvetage des vies humaines en mer est gratuit. En revanche, la SNSM peut être défrayée de ses interventions d'assistance aux biens par l'application de la loi du 7 juillet 1967 sur les événements de mer, qui prévoit une rémunération équitable pour les faits d'assistance à des navires qui ont eu un résultat utile.

La SNSM a mis en place des procédures et un suivi de recouvrement des créances en matière d'assistance ou remorquage, allant jusqu'à l'action judiciaire.

Le budget prévisionnel pour 1998 s'élève à 64,95 millions de francs, se répartissant en dépenses d'équipement pour 26,13 millions de francs et de fonctionnement pour 38,82 millions de francs (dont sauvetage en mer : 30,7 millions de francs et sauveteurs saisonniers : 8,12 millions de francs). Les subventions publiques représentent 49 % du budget avec une dotation globale de 31,88 millions de francs. Le ministère de l'Équipement est le premier contributeur avec 13,75 millions de francs, soit 21 % du budget. Les conseils régionaux participent pour 3,9 millions de francs, les conseils généraux pour 7,43 millions de francs, les communes pour 6,45 millions de francs, le ministère de l'Intérieur pour 0,22 million de francs et le ministère de la Défense pour 0,13 million de francs. Les dons, les legs et les adhésions s'élèvent à 15,84 millions de francs et les autres opérations (partenariat) procurent 14 millions de francs, les remboursements de frais pour assistance à navires en difficultés ne s'élevant qu'à 3,2 millions de francs.

Depuis deux ans, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances reconduisent les crédits votés dans leur intégralité. Votre Rapporteur salue cette décision qui a mis fin à la pratique malheureuse qui consistait à réduire les dotations dans le projet et à les rétablir, en cours de discussion, par des dotations particulières non reconductibles La participation de l'État reconduite au même niveau qu'en 1998 s'élève, pour 1999, à 4,05 millions de francs en subvention de fonctionnement et 9,7 millions de francs en subvention d'équipement.

V.- LES PORTS MARITIMES ET LE LITTORAL

Les ports maritimes représentent un intérêt stratégique majeur pour le développement de l'économie nationale et l'aménagement du territoire.

Près de la moitié du commerce extérieur français en tonnage et plus du cinquième en valeur est acheminé par la voie maritime. Cette proporition toutefois s'effrite régulièrement, au mieux se stabilise, mais ces mouvements sont sans grande signification en raison du manque de fiabilité des statistiques douanières (formalités allégées depuis le 1er janvier 1993). Pour la France, qui est le quatrième exportateur mondial, les ports jouent donc un rôle essentiel en ce qui concerne les échanges internationaux, que ce soit pour les importations de produits de base vitaux pour notre économie ou pour les exportations de produits manufacturés à forte valeur ajoutée.

L'apport des ports français est également essentiel pour l'activité économique des régions littorales. A la fin de1997, les emplois portuaires directs étaient évalués à 37.000 pour l'ensemble des ports d'État, perdant environ un millier d'effectifs en un an et les emplois industriels étaient stabilisés à 80.000 dont 60.000 pour les seuls ports autonomes. En y ajoutant les emplois induits liés à la filière portuaire - et sans tenir compte de leurs effets d'entraînement difficilement mesurables - on peut estimer que les ports français sont globalement à l'origine de 250.000 emplois.

A titre d'exemple, une étude déjà ancienne - mais qui semble demeurer d'actualité quant à la structure mise en relief -, réalisée par l'INSEE a montré que les ports du Havre et de Rouen génèrent plus de 30 % des activités du bassin d'emploi du Havre et plus de 10 % de celui de Rouen.

Même si certains ports ont réussi des percées intéressantes sur certains types de trafics, le système français souffre encore d'insuffisances. A l'importation, les ports maritimes français n'ont pas pleinement profit de l'évolution favorable de la répartition du commerce extérieur par pays d'origine constatée en 1997 : les importations en provenance des pays non européens (acheminés principalement par voie maritime) ont progressé plus fortement que l'ensemble des importations (+ 7,4 % et + 5,7 % respectivement) ; par contre, aux exportations, les ports maritimes français ont augmenté leur part de marché en s'appuyant, notamment, sur la progression importante des trafics avec les pays non européens.

La crise financière, partie d'Asie et qui se propage en Russie et dans les pays émergents, a déjà eu des conséquences sur le transport maritime : effondrement des volumes et des frets dans le secteur du vrac (le niveau des frets est le plus faible enregistré depuis dix ans), déséquilibre très important des trafics de porte-conteneurs vers ou au départ d'Asie avec un impact fort sur le niveau des frets et la gestion des conteneurs. Une globalisation de la crise et une dépression de l'activité économique mondiale auraient des effets très négatifs sur le transport maritime qui a connu une croissance continue depuis dix ans.

Favoriser le développement des ports français comme pôles économiques demeure un enjeu majeur, insuffisamment pris en compte par le projet de loi de finances 1999.

L'activité des ports français a fortement cru en 1997 avec un volume de marchandises débarquées et embarquées passant à 323,9 millions de tonnes en 1997 soit une progression de 8,65 %). Cette évolution reflète surtout l'augmentation des tonnages embarqués (+ 15,2 %), les trafics débarqués connaissant une progression plus faible quoique notable (+ 6 %).

S'agissant du transport des passagers, le nombre de voyageurs embarqués ou débarqués progresse de 1,9 % pour atteindre 31,1 millions, une hausse du même ordre que celle de l'an dernier (+ 1,6 %), mais qui traduit toujours une situation fortement contrastée : - 70,9 % pour Dunkerque, + 21,3 % pour Bonifaccio ou + 12,1 % pour Bastia au trafic plus significatif.

Comparant cette situation à celle des principaux ports européens, on observe que les résultats des ports européens sont généralement bons. Plusieurs d'entre eux enregistrent, comme en France, des tonnages records. C'est d'abord le cas du plus grand de tous, Rotterdam, qui, avec 310 millions de tonnes, voit son trafic s'accroître de 6,2 %. Plus au nord, Hambourg et ses 76,7 millions de tonnes, enregistre aussi un record, avec une croissance de 7,8 %. Même sort pour Brême/Bremerhaven avec 21,2 millions de tonnes (+ 10,2 %), Amsterdam (56 millions de tonnes et + 2,3 %) ou encore Anvers avec 111 millions de tonnes et 4 % de mieux. La Méditerranée n'est pas en reste avec des croissances du même ordre. Record à Barcelone (24 millions de tonnes, + 5,3 %) ou encore à l'extrême sud, à Algesiras, avec 40 millions de tonnes et 8,7 % de croissance.

1997 apparaît donc comme un millésime de haut niveau pour l'ensemble des ports européens avec toutefois des situations assez contrastées : les ports de l'Europe du nord enregistrent des évolutions de trafic à la hausse, les ports de l'Atlantique montrent une stabilité et les ports de la Méditerranée progressent au même rythme que l'année passée.

Contrairement à l'année précédente, où les ports français s'étaient en moyenne mieux comportés que leurs concurrents européens, l'année 1997 représente une bonne année pour l'ensemble des trafics portuaires en Europe.

Les résultats disponibles pour le 1er semestre (résultats provisoires) font apparaître un trafic total qui augmente de 2,5 % (+ 2,8 % dans les ports autonomes et + 1,7 % dans les ports d'intérêt national) sous l'effet conjugué d'une baisse des sorties (- 1 %) et d'une hausse des entrées (+ 4 %).

Ces résultats sont liés principalement à la poursuite de la progression des flux de vracs liquides (+ 4,3 %) et des trafics conteneurisés (+ 10,9 %) contrebalancée par un léger fléchissement des trafics de vracs solides (- 0,1 %) qui pâtissent notamment du faible niveau des sorties des céréales à Rouen en début d'année, et d'une diminution du trafic roulier, en raison, notamment, de la reprise de la concurrence tunnel/ferries à Calais.

La part de l'acheminement maritime du commerce extérieur par les ports français semble se stabiliser depuis trois ans, tant en tonnage qu'en valeur, après avoir enregistré une érosion continue depuis une quinzaine d'années.

En tonnage, cette part atteint 47,1 % dont 55,4 % à l'importation et 32,8% à l'exportation, en léger recul par rapport à 1996 (47,6 %).

En valeur, le ratio est de 20,25 % pour l'ensemble du commerce extérieur, dont 20,45 % (20,6 % en 1996) à l'importation et 20 % à l'exportation (19,7 % en 1996). Il s'améliore très légèrement par rapport à l'année précédente (20,1 %).

Cette évolution, plutôt positive, ne doit cependant pas laisser oublier qu'une part non négligeable de nos échanges extérieurs est acheminée par des ports étrangers.

Depuis l'abolition des contrôles aux frontières, au 1er janvier 1993, il n'existe plus d'indicateur parfaitement fiable pour mesurer les parts de marché prises par les ports étrangers sur le commerce extérieur français. Des estimations peuvent cependant être établies.

Pour 1997, elles montrent que la part de l'acheminement maritime par les ports étrangers est de 5,7 % en tonnage et de 9 % en valeur ; ce ratio se dégrade par rapport à l'année précédente (5,1 % en tonnage, 8,8 % en valeur).

Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a défini un certain nombre d'actions prioritaires dans le cadre de la politique portuaire lors du comité interministériel de la mer (CIM) du 1er avril dernier.

Cet objectif nécessite la mobilisation de l'ensemble des acteurs de la chaîne portuaire pour réduire les coûts et offrir une qualité de service irréprochable.

Ainsi, s'agissant des professions du pilotage, du remorquage et du lamanage, il a été demandé à chaque place portuaire d'élaborer un plan pluriannuel d'abaissement des coûts. A cet effet, des concertations ont été entreprises au plan local, sous l'égide des directeurs de port, qui ont déjà permis d'amorcer une baisse des tarifs pour 1998. Ces efforts doivent être poursuivis.

Dans le domaine de la manutention portuaire, le Gouvernement a décidé de permettre aux collectivités locales d'exonérer de la taxe professionnelle les grues et portiques, ainsi que les équipements spécifiques de manutention portuaire tels que chariots, cavaliers. Par ailleurs, il a été décidé de permettre aux ouvriers dockers de prendre une retraite progressive à compter de 55 ans. Cette mesure doit, dans le même temps, favoriser le rajeunissement de la profession et donc l'efficacité de l'activité de la manutention.

Enfin, il appartient aux ports eux-mêmes de faire des efforts de productivité, de façon à poursuivre de nouveaux efforts tarifaires.

La lourdeurs de certaines procédures administratives est, aussi, pour les chargeurs un élément de coût. C'est pourquoi, le comité interministériel de la Mer a décidé la poursuite du plan "Douanes - ports " qui a déjà permis un allégement sensible des procédures douanières en vue, notamment, de simplifier, d'accélérer et de faciliter les mouvements de marchandises dans les ports et la mise en _uvre d'un plan " Agriculteurs-Ports " dont l'objectif est le même. Il ne s'agit pas de supprimer les contrôles, mais de les rendre plus rapides et plus efficaces, tout en veillant à l'harmonisation au niveau européen des règles et actions de contrôles.

Les ports qui gagneront seront ceux pour lesquels les pré et post acheminements terrestres permettront la desserte de zones éloignées dans les meilleures conditions de qualité et de coût.

Outre le mode routier, toujours dominant, les ports qui font et feront la différence auront d'excellentes dessertes fluviales, et surtout ferroviaires de leur hinterland.

Il s'agit donc d'instaurer un véritable partenariat entre les ports et les opérateurs ferroviaires, de façon à ce qu'il y ait un intérêt commun au développement des trafics par des trains entiers de produits pondéreux ou de navettes de conteneurs.

Les futurs schémas de service de transport, prévus dans le cadre du projet de loi d'aménagement durable du territoire présenté au conseil des ministres du 29 juillet dernier, vont permettre aux ports d'être au centre d'un grand nombre de réflexions sur l'amélioration de leur desserte dans une approche intégrée avec les autres modes de transport et avec les grands réseaux européens et transeuropéens de transport.

A plus court terme, la préparation des contrats de plan État-Région de la future génération devra prendre en compte, au travers de propositions concrètes, cet objectif prioritaire.

Diverses mesures sont prévues pour alléger, simplifier et déconcentrer un certain nombre de procédures administratives et faire en sorte que le développement de partenariats économiques impliquant les ports autonomes ne soit pas entravé par des freins institutionnels. A cet égard, les procédures d'autorisation de prise de participation des ports autonomes à des groupements ou associations complémentaires ou connexes à leur objet social seront accélérées.

Il s'agit de simplifier la gestion quotidienne des ports, sans que l'État n'abandonne pour autant son rôle de contrôle sur des établissements publics dont il est l'actionnaire privilégié.

D'autres mesures sont actuellement en préparation pour améliorer la qualité du dialogue social au sein des établissements portuaires, démarche indispensable pour asseoir durablement leur fiabilité.

L'une de ces mesures devrait avoir pour effet d'augmenter le nombre des salariés en le portant de 3 à 5 au sein des conseils d'administration des ports autonomes. Par ailleurs des concertations ont été engagées pour étendre à ces mêmes établissements les dispositions du code du travail relative aux institutions représentatives du personnel (comité d'hygiène et de sécurité, comité d'entreprise).

Pour trouver leur pleine efficacité, l'ensemble de ces mesures doit impliquer chacun des acteurs de la place portuaire, autour d'une ambition partagée de croissance, passant par une organisation cohérente du travail, la baisse des coûts, la fiabilité, le service à la clientèle et le dynamisme commercial, pour pouvoir, notamment, attirer dans nos enceintes portuaires les entrepôts logistiques des grands chargeurs que les grands ports du nord de l'Europe ont déjà attirés.

Dans la complexité croissante des flux économiques et administratifs, le développement d'actions commerciales dynamiques et bien ciblées et celui de la prospection commerciale sont d'autant plus nécessaire que la logique d'une chaîne de transport de bout en bout et la concurrence acharnée entre les places portuaires font qu'il n'y a plus de trafics captifs.

Il convient aussi d'éliminer les distorsions de concurrence issues de réglementations et de pratiques divergentes entre les États membres de l'Union européenne qui handicapent la compétitivité des ports français.

Le plan d'action " Douane-ports " et le plan d'actions en cours de mise en _uvre avec le ministère de l'Agriculture s'inscrivent dans cet objectif.

Dans le même esprit, des travaux interministériels sont actuellement conduits pour étudier les conséquences économiques sur la compétitivité des ports français de la perception de taxes parafiscales, recouvrées lors d'un passage de marchandises par les ports français alors qu'elles ne sont pas applicables lorsque ces marchandises sont préalablement mises en libre pratique dans un autre État membre de l'Union européenne avant acheminement en France.

Ces travaux interministériels donneront lieu à un rapport de constat et de propositions au Premier ministre à la fin de l'année 1998.

Les crédits destinés à l'entretien et à l'exploitation sont reconduits pour les ports autonomes et les ports d'intérêt national. Les crédits d'investissement sont globalement maintenus (cf. le tableau page suivante).

Les dépenses d'exploitation, sauf celles liées aux accès maritimes, sont entièrement financées par le port autonome dont les principales ressources proviennent des droits de port (51,2 %), des taxes d'outillage (27,8 %) et des produits des domaines et concessions (13,6 %).

En revanche, l'État supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer ainsi que les dépenses relatives aux engins de dragage utilisés pour l'exécution de ces travaux.

Le projet de budget maintient la subvention versée par l'État aux ports autonomes pour le remboursement de leurs charges d'entretien et de réparation à 392,50 millions de francs pour la métropole.

Il faut observer que le niveau de cette dotation ne permet pas de réaliser toutes les dépenses indispensables, sauf à en reporter une partie sur l'usager ou les collectivités locales alors qu'elles devrait relever entièrement de l'État.

Depuis 1990, ces crédits ont baissé de 17,2 % en francs courants et de 27,6 % en francs constants.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que les ports français se trouvent placés en position d'infériorité par rapport à leurs concurrents étrangers, qui bénéficient d'une participation supérieure de la puissance publique.

On ajoutera encore, même si ce n'en a pas été le cas ces deux dernières années, qu'il est essentiel que les dotations prévues par la loi de finances ne soient pas sensiblement réduites en cours d'exercice au titre de la régulation budgétaire comme en 1995 (- 8,4 %) et en 1996 (- 2,6 %).

L'État a la charge d'une partie de l'entretien des installations d'infrastructures existantes des ports d'intérêt national. Une participation financière du concessionnaire de l'outillage public, qui perçoit par ailleurs les droits de port sur les navires et les marchandises, à laquelle s'ajoutent, le cas échéant, les participations des collectivités locales concernées couvre l'autre partie des dépenses d'entretien. Il n'existe aucun texte réglementaire déterminant le taux des participations demandées, qui sont fixées projet par projet.

Le coût budgétaire correspondant est inscrit au chapitre 35-34.

La dotation prévue pour 1999 est simplement maintenue après l'effort significatif de l'an dernier (+ 15,8 % pour les ports métropolitains). Cette évolution est préoccupante dans la mesure où, notamment, des opérations de rétablissement de profondeur sur la sécurité des accès nautiques sont loins d'être tous pleinement assurées.

Par ailleurs, comme on l'a déjà observé pour les ports autonomes, le niveau des subventions de fonctionnement a baissé, depuis 1990, de 10 % en francs courants et de 21 % en francs constants.

On peut aujourd'hui constater que l'insuffisance d'entretien a eu pour conséquence une très forte dégradation des ouvrages. Pour remédier à cette situation, il est devenu indispensable de lancer des opérations de grosses réparations qui vont peser sur les programmes d'investissement.

S'agissant des ports autonomes, les sources de financement des investissements se répartissent, selon la nature des opérations, entre :

En ce qui concerne les ports d'intérêt national où la maîtrise d'ouvrage de l'infrastructure appartient à l'État, ceux-ci ont tous fait l'objet d'une concession d'outillage public, généralement à une Chambre de commerce et d'industrie.

En règle générale, la participation financière de l'État aux travaux d'infrastructures, s'agissant d'investissements d'un coût inférieur à celui des ports autonomes maritimes et mobilisant largement les fonds du FEDER, est de l'ordre d'un tiers du montant de la dépense.

Le complément est constitué par des fonds de concours du concessionnaire de l'outillage public, éventuellement relayés par les collectivités locales intéressées. Pour les travaux de grosses réparations, l'État participe généralement à hauteur de 50 %.

Les investissements de superstructures sont entièrement à la charge du concessionnaire de l'outillage public, avec possibilités de subventions des collectivités locales et de participations d'opérateurs privés.

Une enveloppe annuelle d'emprunts pour la couverture des dépenses d'infrastructures et de superstructures est fixé dans le cadre de la programmation retenue par le comité spécialisé " Transports " du comité des investissements à caractère économique et social (CIES).

Les chiffres qui précèdent démontrent que les ports se sont globalement engagés dans une politique de désendettement afin d'améliorer leur compétitivité. Les emprunts sont contractés sur le marché financier.

Les dotations pour les ports métropolitains sont maintenues par rapport à 1998 en crédits de paiement et régressent de 9,7 % en autorisations de programme.

Le niveau proposé pour 1999 est loin d'être satisfaisant dans la mesure où les crédits avaient fortement baissé, surtout depuis 1994, non seulement en loi de finances initiale, mais également en exécution (les annulations sur le chapitre 53-30 ont atteint, en crédits de paiement, 24 % en 1994, 16,5 % en 1995, 5,5 % en 1996 et 4,5 % au titre de l'arrêté du 9 juillet 1997).

Par rapport à 1990, la baisse atteint 46 % en francs courants et dépasse 53 % en francs constants.

Comme on l'a indiqué, un certain nombre d'opérations de grosses réparations et de remise en état des infrastructures, dont l'entretien avait été délaissé, devront être impérativement réalisées en 1998, en particulier pour des exigences de sécurité.

La nécessité de rattraper le retard ne permettra pas de financer dans le même temps des investissements de capacités et des opérations de modernisation pourtant également indispensables. Pour permettre de préparer l'avenir, une remise à niveau budgétaire s'impose, de telle sorte que les crédits, tant en entretien qu'en investissement, retrouvent au moins le niveau qu'ils atteignaient au début de la décennie. Il faut également, pour que les gestionnaires des ports puissent envisager une politique à long terme, que les engagements de l'État soient contractualisés et scrupuleusement respectés.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une légère régression des dotations aux investissements destinées à la lutte contre la pollution par les hydrocarbures : 4,9 millions de francs en crédits de paiement au lieu de 5 millions de francs, plus sensible en autorisations de programme (- 5,8 %) qui s'élèvent à 6,5 millions de francs (après 6,9). Les crédits de fonctionnement sont, pour leur part, substantiellement augmentés, portés à 3 millions de francs (+ 66,7 %). Au final, c'est une dotation globale qui augmente de 16,6 %.

Les crédits effectivement disponibles les années précédentes n'avaient permis qu'un simple maintien du dispositif. L'ajustement opéré l'an dernier et conforté cette année répond à la nécessité de remettre les stocks à niveau et d'améliorer les techniques tout en développant leur caractère opérationnel.

Par ailleurs, le programme d'études et de recherche destiné à améliorer les matériels et la prévention confié au Centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions des eaux (CEDRE), sera poursuivi. Les études menées en 1998 par cet organisme portent sur l'évaluation du matériel de lutte sur le littoral, l'intégration des progrès technologiques aux traitements des déchets en cas de marée noire, l'adéquation des moyens d'intervention en stock aux petites pollutions, le maquettage et l'édition des guides de reconnaissance des sites pollués, l'étude sur les risques et la vulnérabilité du littoral de Seine-Maritime, enfin l'utilisation de barrières à bulles en site portuaire.

Pour la dernière tranche, cette année, le ministère contribue au développement des moyens techniques du CEDRE. Le plan d'investissement a été arrêté lors d'un comité interministériel de la mer et constitue un volet du contrat de plan avec la région Bretagne.

Les schémas de mise en valeur de la mer ont été institués par la loi du 7 janvier 1983 afin de définir les grandes orientations de zones littorales présentant une unité géographique et maritime, au sein desquelles il convient d'organiser des activités concurrentes ou complémentaires.

De 1988 à 1993, onze schémas de mise en valeur de la mer ont été lancés. Le premier à aboutir a été le schéma de mise en valeur de la mer de l'Étang de Thau, approuvé par décret du 20 avril 1995. Un schéma est sur le point d'aboutir, celui du littoral charentais. Deux schémas sont en phase d'élaboration : baie de Lannion (Côtes d'Armor) et bassin d'Arcachon (Gironde).

Le coût unitaire moyen d'un schéma de mise en valeur de la mer est de l'ordre de 2 à 3 millions de francs, et la participation financière sollicitée des collectivités territoriales est en général d'un tiers.

C'est sur cette base qu'ont été financés les premiers schémas de mise en valeur de la mer, sauf dans les régions Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côtes d'Azur où l'État et la région s'étaient engagés mutuellement dans le cadre d'un contrat de plan à financer à parts égales des schémas de mise en valeur de la mer.

A compter de la loi de finances pour 1998, les crédits consacrés à ces opérations ne sont plus individualisés mais sont regroupés au sein d'un article " aménagement, mise en valeur et protection du littoral " avec les crédits précédemment consacrés à l'établissement de la servitude du sentier du douanier. On peut rappeler, s'agissant de ce programme que 1.310 kilomètres de sentiers ont été aménagés en vingt ans, et qu'il en reste 1.170 à traiter.

Les dotations ainsi globalisées augmentent de 32,1 % en crédits de paiement (3,7 millions de francs) et de 25 % en autorisations de programme (4 millions de francs).

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VI.- LA FLOTTE DE COMMERCE

En 1975, avec 500 navires, la flotte française sous pavillon national figurait au dixième rang mondial. Elle occupe aujourd'hui le vingt-huitième, avec 210 unités.

Au cours des dix dernières années, elle a perdu 73 bâtiments et sa capacité moyenne a diminué de 22 %. En outre, son âge moyen s'est accru de cinq ans, atteignant presque 15 ans, ce qui traduit l'insuffisance globale de son renouvellement.

Cette évolution ne s'est pas produite d'une manière régulière, mais a connu deux phases successives. Au cours de la première, qui s'achève en 1991, on dénombre une perte nette moyenne de treize unités par an. A partir de 1992, on constate une relative stabilisation avec une perte annuelle moyenne qui n'est plus que de cinq unités. Le même phénomène s'observe pour les acquisitions de navires neufs : 16 bâtiments neufs sont entrés en flotte au cours de la première période et 90 au cours de la seconde (8 entrés en 1997).

L'achèvement de la première phase correspond à la fin de l'ajustement nécessité par la nouvelle donne pétrolière, qui s'est traduite, notamment, par un renforcement des capacités de raffinage des pays producteurs du Moyen-Orient et par l'accroissement de la production de pétrole brut et de gaz en Mer du Nord.

On remarque ainsi que de 1987 à 1991, la flotte pétrolière est réduite de 10 unités représentant 1,1 million de tonnes de capacité d'emport. La flotte sèche, quant à elle, perd le tiers de ses effectifs et 1,2 million de tonnes de capacité. Seule la flotte de transport de passagers, notamment de transbordeurs, échappe à cette évolution, en conservant une trentaine de navires et en accroissant sa capacité.

L'âge général de la flotte est, dans le même temps, passé de 9,5 à 13 ans, ce vieillissement est particulièrement accentué pour la flotte pétrolière, du fait de l'arrêt du renouvellement des grands navires. La flotte sèche de transports de marchandise, dont l'âge moyen passe à 10 ans, accuse un vieillissement moins prononcé (3 ans).

L'évolution de la flotte depuis 1992, début de la période de stabilisation, se révèle assez contrastée selon les secteurs.

La flotte pétrolière comporte 58 bâtiments en 1998 (situation au 1er avril) contre 56 en 1992 et sa capacité s'est accrue de 500.000 tonnes ; dans le même temps, son âge moyen s'est élevé, mais le nombre de navires de moins de cinq ans a augmenté.

La capacité de la flotte sèche est globalement maintenue malgré une perte de 14 unités (soit 10 % de l'effectif de 1992). Cette situation est due à l'accroissement du secteur du vrac sec, qui a compensé la réduction du nombre et de la capacité des porte-conteneurs.

S'agissant du transport de passagers, enfin, on constate une augmentation de l'effectif et de la capacité qui se traduit par une diminution de l'âge moyen.

Globalement, on peut considérer qu'un mouvement général de renouvellement a eu lieu depuis six ans, permettant, sans doute de façon encore insuffisante, l'adaptation des différents secteurs de la flotte française à l'évolution des échanges internationaux.

Le trafic global de la flotte française en 1996 s'est élevé à 88.902.500 tonnes dont 51,2 millions de tonnes sous pavillon français et 37,7 millions de tonnes sur des navires affrétés ou contrôlés, à comparer à un trafic global de 96,5 millions de tonnes en 1995.

En 1995, année sur les résultats de laquelle repose la dernière enquête d'activité, les chargements réalisés par l'armement français ont progressé de 6,9 % par rapport à 1994, avec 102,8 millions de tonnes, dont 6,2 millions de tonnes au titre du cabotage national. L'activité globale a progressé de 20 %, atteignant 400 milliards de tonnes-miles.

Les transports réalisés entre pays étrangers représentent les deux tiers des cargaisons transportées. Ils ont progressé de 24 % en tonnage et de 34 % en activité, compensant largement la baisse de 30 % des chargements du cabotage national (due notamment à la réorganisation de la distribution par les raffineurs de produits pétroliers) et le fléchissement des acheminements du commerce extérieur, qui reculent de 7 % en tonnage et de 1,6 % en tonnes-miles, traduisant le recentrage opéré au profit de la région Europe.

Pour l'ensemble de l'activité, 58 % du tonnage est acheminé par des navires battant pavillon national, mais ce phénomène varie sensiblement suivant les secteurs : la prédominance du pavillon est très forte pour les produits pétroliers (84 %) et moyenne pour les marchandises diverses (51 %) alors que la part des navires étrangers affrétés ou contrôlés atteint 78 % pour les vracs secs.

Les bons résultats de l'activité globale des entreprises d'armement ne se reflètent cependant pas en termes de rentabilité.

Outre les dépréciations monétaires, de la livre notamment, l'année 1995 a été marquée par la première année de plein exercice du tunnel transmanche et l'abandon par les compagnies françaises des liaisons par transbordeurs avec l'Algérie pendant dix mois, qui ont perturbé l'activité de ligne régulière et de passage maritime.

Au-delà de ces phénomènes conjoncturels, deux facteurs d'ordre général conditionnent la compétitivité et la rentabilité des entreprises françaises d'armement.

L'état de la conjoncture en Europe occidentale et au Japon, en premier lieu, demeure essentiel pour l'activité du transport maritime, compte tenu du potentiel qu'ils représentent comme importateurs de matières premières et comme fournisseurs de biens d'équipement.

D'autre part, les pays émergents d'Asie, parmi lesquels la Corée, Taïwan ou la Chine, contribuent fortement au développement de l'activité maritime, mais exercent une concurrence particulièrement vive sur le marché. Celle-ci est souvent rendue inégale en raison des conditions sociales ou de sécurité des modes d'exploitation des navires. En outre, les chantiers de construction navale asiatiques sont à l'origine, grâce à des prix peu élevés, d'un flux de commandes nouvelles que n'équilibrent pas les sorties de flotte de navires anciens, et provoquent ainsi une surabondance de l'offre de transport pénalisante en terme de rentabilité.

Les résultats financiers de l'armement au commerce français pour l'année 1997 ne sont pas encore connus. Sont disponibles les résultats 1996 du comité central des armateurs de France d'après une enquête menée auprès des compagnies maritimes françaises représentent plus de 90 % du secteur.

Le chiffre d'affaires de l'armement français, c'est-à-dire les recettes maritimes et les recettes d'activité auxiliaires et annexes, ressort à 22,3 milliards de francs en 1996 contre 21,3 milliards de francs en 1995 et 24,1 en 1994.

Si les résultats financiers des armateurs français s'améliorent en 1996 et se maintiennent en 1997, on constate, en 1998, en raison notamment de la crise asiatique, une surcapacité et, dès lors, une importante chute du taux de fret.

L'aide à la flotte de commerce s'est essentiellement exercée, depuis 1990, à travers le plan pluriannuel de soutien. Elle comporte également des mesures d'allégement de charges.

Le plan pluriannuel de soutien à la flotte de commerce mis en oeuvre sur la période 1990-1994 a été reconduit de 1995 à 1997 inclus. Il comportait 4 mesures parmi lesquelles l'aide à l'investissement et l'aide à la consolidation et à la modernisation ne seront pas reconduites auprès le 31 décembre 1997, compte tenu des nouvelles orientations définies par la Commission européenne en matière d'aides d'État. Le bilan global de 1990 à 1997 apparaît sur le tableau ci-après.

En 1997, il a été consacré à cette aide 80,1 millions de francs représentant des subventions d'investissement pour quatre navires neufs. Le régime s'achevant au 31 décembre 1997 et n'étant pas renouvelé, ne pourront être subventionnés en 1998 que des navires neufs commandés avant le 31 décembre 1997 ou des navires d'occasion livrés avant cette date.

En 1997, 11 entreprises d'armement maritime ont bénéficié de cette aide pour un montant total de 79,9 millions de francs.

Cette mesure a donné lieu à des versements d'un montant de 90,4 millions de francs en 1997. S'agissant de 1998, la loi de finances rectificative de 1997 a ouvert une dotation de 92 millions de francs.

Cette mesure a dorénavant un effet annuel intégral. Son coût budgétaire ne connaît pas désormais, dans l'hypothèse du maintien de la réglementation en l'état, d'évolution significative. Il a atteint 134,8 millions de francs en 1997, soit 74 millions de francs pour les navires immatriculés en métropole qui effectuent des navigations internationales ou transocéaniques et 60,1 millions de francs pour les navires immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises.

Lors de la réunion du Comité interministériel du 1er avril 1998, le Gouvernement a décidé, en premier lieu, de deux mesures qui s'inscrivent dans le cadre de la réglementation européenne telle qu'elle ressort des nouvelles orientations communautaires publiées le 5 juillet 1997 par la Commission européenne. Conformément à ces orientations, le soutien au secteur de la flotte de commerce prend dorénavant exclusivement la forme de la diminution ou de l'annulation des charges fiscales et sociales applicables aux personnels navigants des compagnies maritimes.

En premier lieu, il a été décidé de reconduire en 1999 et pour les deux années suivantes, le remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle.

En outre, et dans le respect des orientations communautaires, est créé un dispositif de remboursement par l'État des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigants sur des navires de commerce battant pavillon français aux organismes chargés du recouvrement de ces contributions.

Sont éligibles à ce dispositif les entreprises directement confrontées à la concurrence internationale. En 1999, ce secteur regroupe aussi bien les armements dont les navires sont immatriculés aux terres australes et antarctiques françaises que les armements dont les unités effectuent des navigations internationales ou transocéaniques.

Les années ultérieures, compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, et en conséquence de son ouverture à la concurrence internationale, d'autres armements deviendront éligibles à cette aide au premier rang desquels se situera la société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM).

L'éligibilité des entreprises est subordonnée à un engagement de leur part, pris au début de l'année au titre de laquelle sont effectués les versements de contribution sociale, sur la définition d'objectifs concernant l'emploi, la formation professionnelle initiale et continue et la configuration de la flotte sous pavillon français. Les entreprises ayant un nombre de navigants supérieurs à 250 doivent en outre présenter un plan d'entreprise triennal dans lequel s'insèrent les objectifs cités précédemment et qui précise les actions prévues en matière d'amélioration de la productivité et de la compétitivité.

La dépense totale pour la première année est estimée à 123 millions de francs. Les années ultérieures, compte tenu de la suppression du monopole national dans le secteur du cabotage, et en conséquence, de son ouverture à la concurrence internationale, d'autres armements deviendront éligibles à cette aide, au premier rang desquels se situera la Société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM). Au plan budgétaire, les fonds nécessaires à cette dépense sont constitués aussi bien des crédits ouverts par la loi de finances initiale de 1999, soit 81 millions de francs que par des crédits qu'il est prévu d'ouvrir en loi de finances rectificative de 1998 et qui seront reportés sur l'exercice 1999.

Une telle pratique récurrente des reports, quasi planifiée, n'est pas saine ; elle affecte la sincérité du budget. Elle vient après un report de l'exercice 1996 sur l'exercice 1997 de 30 % de la dotation initiale après 10 % au titre des deux exercices précédents.

Par ailleurs, le remboursement par l'État à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de la Compagnie générale maritime est poursuivi au niveau réel des dépenses. La dotation s'élèvera à 119 millions de francs en 1999.

L'application du dispositif fiscal e faveur de l'acquisition de parts de copropriétés de navires de commerce (quirats), soit du 5 juillet 1996 au 15 septembre 1997 (date limite de dépôt des demandes d'agréments) a permis d'agréer 61 navires (10 en 1996 et 51 en 1997), dont 33 petites unités (remorqueurs et vedettes) pour un montant total d'investissement de 8,1 milliards de francs (2,7 milliards de francs en 1996 et 5,4 milliards de francs en 1997). Le total des demandes d'agréments a atteint 21 navires représentant 4 milliards de francs en 1996 et 78 navires représentant 10,9 milliards de francs en 1997.

C'est courant 1998 et 1999 que la majorité des navires agréés dans le cadre du dispositif fiscal relatif aux quirats, adopté durant l'été 1996, devrait entrer en flotte.

Toutefois, les projets agréés au 31 décembre 1997 concernaient une majorité de navires de travaux et services et n'auront en conséquence qu'un effet moindre sur la flotte des navires de transport : sur les 62 navires prévus, dont 53 navires neufs, seulement 16 commandes de navires neufs concernaient le secteur du transport, soit 4 navires à passagers et 12 navires de charge, porte-conteneurs et vraquiers. Parmi les 9 acquisitions d'occasion, 7 relèvent de la flotte de charge, soit 4 navires polyvalents et 3 pétroliers. Cet ensemble d'acquisitions représente 11 % de l'effectif de la flotte du 1er janvier 1998.

Ce système a donc eu des résultats précisément quantifiables appréciables : un huitième de la flotte française a été renouvelé, l'investissement maritime a fortement cru (en 15 mois, c'est plus de 3 ans et demi de l'investissement moyen constaté les années précédentes
- 2,2 milliards de francs - qui a été financé) et 550 emplois de navigants et sédentaires ont été créés, alors que 300 pertes d'emplois de navigants avaient été enregistrées chaque année entre 1990 et 1995. En outre, les commandes induites ont permis de maintenir environ 5.000 emplois dans la construction navale.

Plus de la moitié des investissements réalisés grâce aux quirats ont profité à des chantiers français. Ce dispositif est toutefois apparu trop coûteux pour les finances publiques : environ 4 milliards de francs. S'y substituent dans le cadre de la loi  98-541 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, un nouveau dispositif fiscal, dit GIE fiscal, qui permet notamment de favoriser l'investissement maritime, s'agissant aussi bien des navires de charge que des navires à passagers.

Ces nouvelles mesures comportent notamment un amortissement exceptionnel des navires qui seront détenus par des groupements d'intérêt économique (GIE) ainsi que la rétrocession à l'utilisateur du navire es deux-tiers de la durée normale d'utilisation du bien sont écoulés, fait l'objet d'une exonération de la taxation sur les plus-values de cession.

Les avantages que ce nouveau dispositif procure tant à l'investisseur qu'à l'armateur devraient permettre d'encourager le secteur maritime à maintenir et à développer le nombre de navires qui battent pavillon français ainsi que les emplois correspondants.

Il faudra toutefois attendre la fin de l'année pour comparer les avantages respectifs de l'ancien système des quirats avec celui qui vient d'être mis en place. On peut d'ores et déjà noté que deux dossiers déposés ont reçu l'agrément et quatre sont en cours d'examen.

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CONCLUSION

Le renouveau d'une politique de la mer en France doit maintenant dépasser le stade de la simple résolution et devenir une réalité.

L'ambition maritime de notre pays repose sur une nécessité. En elle réside l'avenir de nos régions littorales. Pour atteindre cet objectif, nous disposons de nombreux atouts qu'il faut développer d'urgence. Il ne s'agit plus de se contenter de soutenir le secteur. Il faut mettre en place les moyens qui lui permettront de prendre un véritable essor.

Des propositions positives ont été présentées par le Gouvernement à l'appui du budget de la mer, en particulier la modernisation de la formation qui contribue à soutenir l'emploi maritime et à renforcer la sécurité. Mais une politique maritime repose avant tout sur la flotte et sur les ports. Ce sont d'ailleurs en faveur de ces deux domaines que sont mis en place les crédits opérationnels les plus conséquents.

Pour les ports, les moyens prévus en 1999 permettront la poursuite d'opérations qui auraient dû être exécutées plus tôt. Votre Rapporteur approuve cette intention tout en pensant qu'un effort supplémentaire pourrait être fait pour lancer de nouveaux programmes, également indispensables.

Le problème de la flotte de commerce est quant à lui plus préoccupant, même si la question ne relève pas, formellement, de la gestion du budget de la mer.

La crise financière actuelle a déjà eu des conséquences très négatives sur les armements français. Si cette crise devait durer, le Gouvernement sera sollicité par eux car il faut rappeler l'importance stratégique pour notre pays de la flotte de commerce.

La suppression des duty free à compter du 1er juillet 1999 sur les lignes transmanche aura des conséquences très graves sur les armements français - notamment Seafrance et Brittany ferries et également sur les activités portuaires, il faut prévoir dès à présent des mesures financières pour sauvegarder nos armements.

Votre Rapporteur est enclin à penser que le Gouvernement saura montrer l'importance qu'il attache au monde maritime. C'est pourquoi il vous propose d'adopter les crédits de la mer.

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 19 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a ensuite examiné, sur le rapport de M. Guy Lengagne, rapporteur spécial, les crédits de la Mer.

Faisant tout d'abord observer que la France était la troisième puissance maritime, en termes de zones exclusives, M. Guy Lengagne a regretté la suppression du ministère de la Mer qui conduit à un éparpillement excessif des crédits qui lui sont destinés. Il a indiqué que l'Établissement national des invalides de la Marine (ENIM) représentait les trois-quarts du budget de la Mer en raison du caractère déséquilibré de la structure de ce régime : 42.000 cotisants pour plus de 120.000 pensionnés. En ce qui concerne la formation, il a rappelé que la Marine marchande souffrait aujourd'hui d'un déficit estimé à 300 officiers, alors même qu'il y a quelques années encore, le major de l'École nationale de la Marine marchande ne pouvait trouver d'emploi dans ce secteur.

Il a, ensuite, indiqué que la société nationale de sauvetage en mer bénéficierait, en 1999, d'une reconduction de ses crédits, alors qu'il avait été nécessaire, dans un passé récent, de recourir à des dotations particulières généralement non reconductibles.

Il a mis l'accent, par ailleurs, sur la situation préoccupante des ports français, précisant notamment que le tonnage traité par le seul port de Rotterdam était équivalent à la totalité de celui de l'ensemble des ports français. Il a déploré le manque de volonté politique qui, depuis des années, conduit à ne financer que les travaux les plus urgents, alors que l'ensemble des installations portuaires ne cesse de se dégrader. Il a précisé que les deux tiers du fret transporté par l'armement français ne transitait pas par les ports de notre pays et souligné que la compétitivité de ceux-ci passaient par un allégement important des charges sociales, d'autant plus nécessaire que la surcapacité existant en ce domaine avait entraîné un effondrement des cours du fret.

Prenant l'exemple de La Rochelle, M. Alain Rodet a indiqué que les problèmes rencontrés par les ports français ne dépendaient pas exclusivement de la situation faite au seul littoral, mais que leur solution passait aussi par le développement de l'arrière pays, notamment en matière industrielle et touristique.

M. Pierre Hériaud a regretté à son tour l'abandon progressif de la vocation maritime de la France et déploré que les écoles nationales de la marine marchande ne disposent pas de professeurs en nombre suffisant.

Après que le Rapporteur spécial eut fait siennes ces observations, la Commission a adopté les crédits de la Mer.

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A N N E X E

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