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le 6 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 28
ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS et LOGEMENT
TOURISME
Rapporteur spécial : M. Michel BOUVARD

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET 1998 9

A.- L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1997 9

1.- Les dépenses de personnel 10

2.- Les dépenses de fonctionnement 10

a) Les études 10

b) Les moyens d'action de l'administration sur le territoire français 11

c) Les dépenses informatiques, bureautiques et télématiques 11

d) Les frais de justice 12

3.- Les dépenses d'intervention 12

4.- Les dépenses en capital 14

a) Les crédits de paiement 14

b) Les autorisations de programme 14

B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET EN COURS 14

II.- LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES 17

A.- L'ADMINISTRATION CENTRALE 17

1.- L'inspection générale du tourisme 17

2.- La direction du tourisme 17

a) Les moyens en personnel 18

b) Les moyens de fonctionnement 18

c) Les études 19

d) La promotion et la communication 19

3.- Le service d'études et d'aménagement touristique de la montagne 19

B.- LES DÉLÉGATIONS RÉGIONALES AU TOURISME 20

1.- Les missions des délégués régionaux au tourisme 20

2.- Les moyens des délégations régionales au tourisme 21

III.- LA PROMOTION À L'ÉTRANGER : MAISON DE LA FRANCE 23

A.- LE BILAN DE LA FRÉQUENTATION TOURISTIQUE ÉTRANGÈRE 23

B.- LES OBJECTIFS ET LES MOYENS DE MAISON DE LA FRANCE 25

1.- La stratégie de Maison de la France 25

2.- Le budget de Maison de la France 27

IV.- LA VALORISATION DU PRODUIT TOURISTIQUE 31

A.- LES MISSIONS DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'INGÉNIERIE TOURISTIQUE 31

B.- LE BUDGET DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'INGÉNIERIE TOURISTIQUE 33

C.- LA RÉHABILITATION DE L'IMMOBILIER TOURISTIQUE 36

V.- LES AUTRES INTERVENTIONS EN FAVEUR DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE 41

A.- L'OBSERVATION ÉCONOMIQUE 41

1.- L'Observatoire national du tourisme 41

2.- Les conventions régionales 42

B.- LES ACTIONS À CARACTÈRE ÉCONOMIQUE 42

C.- LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL DU TOURISME 43

1.- Les contrats de plan État-régions 43

2.- Les autres interventions territoriales 44

VI.- LE TOURISME SOCIAL 45

A.- LE SOUTIEN AU TOURISME ASSOCIATIF ET SOCIAL 45

1.- Le soutien au secteur associatif 46

2.- Le programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif 47

B.- LE CHÈQUE-VACANCES 49

1.- Le bilan d'activité de l'Agence nationale pour le chèque-vacances 49

a) La progression du chèque-vacances 49

b) Les subventions au tourisme 51

c) Les bourses sociales 52

d) L'effort de modernisation de l'agence 52

2.- L'extension du chèque-vacances 52

VII.- LES INTERVENTIONS COMMUNAUTAIRES DANS LE DOMAINE
DU TOURISME 55

A.- LES INTERVENTIONS SPÉCIFIQUES 55

1.- L'échec du plan Philoxenia (1997-2000) 55

2.- Les perspectives d'avenir 56

B.- LES INTERVENTIONS INDIRECTES : LES FONDS STRUCTURELS 57

1.- L'impact des fonds structurels 57

2.- Les retombées sur le secteur du tourisme 58

3.- Perspectives 60

CONCLUSION 61

EXAMEN EN COMMISSION 63

INTRODUCTION

L'activité touristique en France a aujourd'hui acquis une place importante dans l'économie nationale qu'elle conforte de façon régulière en raison sans doute du grand professionnalisme caractérisant ce secteur.

Les chiffres sont éloquents. La consommation touristique est estimée à environ 565 milliards de francs, soit 6,9 % du PIB. Près de 170.000 entreprises, le plus souvent petites ou moyennes, dégagent un chiffre d'affaires évalué à plus de 300 milliards de francs. Le tourisme a également procuré, en 1997, 163,5 milliards de francs de recettes en devises et constitue toujours, avec un solde de 66,7 milliards de francs, le premier poste excédentaire des transactions courantes en hausse de plus de 22 % sur un an. La France, avec 66,9 millions d'arrivées de touristes étrangers, constitue sans conteste le premier pays d'accueil loin devant les États-Unis ou l'Espagne. L'activité touristique joue également un rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire, particulièrement en espace rural. Enfin, le secteur représente plus de 750.000 emplois permanents et génère près d'un million d'emplois indirects ; il offre, dans ce domaine, un potentiel non négligeable de croissance en étant un des très rares secteurs économiques dont la modernisation s'accompagne de création d'emplois.

L'activité touristique est marquée par son caractère décentralisé et la multiplicité de ses intervenants. Dans ce contexte, le rôle du ministère chargé du tourisme est avant tout d'assurer la cohérence des interventions publiques et de les coordonner avec celles des entreprises du secteur privé et associatif.

A cet égard, on peut constater que les priorités définies par le Gouvernement - accroître la fréquentation touristique, favoriser le développement économique et l'emploi, rendre l'intervention de l'État plus efficace - ne se démarquent guère de celles retenues dans le passé. Le projet de budget pour 1999 permet-il de répondre à ces objectifs ?

Le projet de loi de finances propose de fixer ces crédits à 372 millions de francs en 1999, soit un niveau sensiblement plus élevé que celui de la loi de finances initiale de 1998.

De tous les budgets de l'État, celui du tourisme est ainsi le troisième en terme de progression avec 7,18 % d'augmentation, un rythme trois fois plus élevé que celui enregistré sur le budget général (2,3 %). Il est vrai que, traditionnellement le plus faible, sa masse permet aisément de telles hausses relatives.

Toutefois le budget du ministère du tourisme est loin de représenter la principale partie de l'effort public en faveur de l'économie touristique. On ne dispose cependant d'aucun inventaire complet et fiable de l'ensemble des dépenses nationales ou locales qui contribuent à son développement et il faut saluer l'effort fait en ce sens par le ministère visant à coordonner l'ensemble des organismes publics élaborant des statistiques.

On peut toutefois observer dès maintenant, avant d'aborder l'étude du budget du tourisme proprement dit, que les comités régionaux du tourisme ont disposé, en 1995, d'un budget global de près de 430 millions de francs, - largement supérieur à celui du ministère -, qui a été consacré pour moitié à la promotion tant en France qu'à l'étranger.

Il est également opportun de rappeler que l'intervention la plus significative de l'État est constituée par la dotation aux communes touristiques, qui a pour objet de compenser, pour partie, le surplus de dépenses à la charge de certaines communes du fait de la fréquentation touristique, et d'accompagner les efforts d'investissement.

Depuis la réforme de la dotation globale de fonctionnement en 1993, les dotations supplémentaires et particulières aux communes touristiques ont été intégrées dans la nouvelle dotation forfaitaire, au sein de laquelle elles restent cependant identifiées.

Sur la base de la dernière estimation connue (1.150 millions de francs en 1993), et compte tenu de l'évolution enregistrée par la dotation globale de fonctionnement, leur montant peut être évalué à environ 1.300 millions de francs.

Votre Rapporteur souligne à ce propos que le rapport sur l'évolution de la dotation aux communes touristiques, qui aurait dû être présenté au Parlement en septembre 1996, n'a toujours pas été déposé.

Un réaménagement, d'autant plus indispensable que les sommes en jeu sont considérables (elles sont près de quatre fois supérieures au budget du Tourisme), doit être envisagé pour corriger les blocages et insuffisances du système actuel. L'étude qui doit être transmise aux assemblées est essentielle pour éclairer la réflexion à ce sujet.

I.- L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET 1998

Les dotations ouvertes par la loi de finances initiale de 1997 s'élevaient à 355,62 millions de francs en crédits de paiement, montant inférieur de 10,8 % à celui des dotations initiales de 1996 (398,65 millions de francs) et à 39,41 millions de francs en autorisations de programme (contre 72,17 millions de francs l'année précédente).

L'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997 a diminué ces dotations de 20,44 millions de francs en crédits de paiement auquel s'ajoutent les arrêtés du 19 novembre 1997 - au titre des reliquats du IXème et Xème plan - et du 24 décembre 1997 - au titre de la prescription quadriennale -, qui ont annulé à eux trois 19,6 millions de francs en autorisations de programme.

En sens inverse, le budget du Tourisme a reçu 10,65 millions de francs de fonds de concours et obtenu 34,46 millions de francs de crédits de reports, dont 27,9 millions de francs pour les seules dépenses en capital. Ce dernier montant (38,4 millions de francs) continue à diminuer et son niveau devient préoccupant.

Au total, les crédits utilisables ont été portés à 358,2 millions de francs, en retrait de 14,2 % par rapport à ceux de 1996 (417,37 millions de francs). Ces crédits ont été consommés à hauteur de 326,2 millions de francs, soit un taux de consommation global de 91,07 %, en augmentation sensible par rapport à celui de l'année précédente (87,5 %).

Malgré cette amélioration, il reste cependant assez faible, en raison de la sous-consommation des dépenses en capital, pour lesquelles les crédits de paiement n'ont été consommés qu'à hauteur de 61,69 % alors que ceux des titres III et IV ont été utilisés à hauteur de 93,8 et 96,1 %.

Les crédits destinés aux dépenses de personnel fixés par la loi de finances initiale à 84,71 millions de francs. Depuis 1992, ces crédits comprennent la rémunération des personnels mis à la disposition du ministère du Tourisme par le ministère de l'Équipement. Celui-ci continuant à assurer la gestion de ces personnels, des crédits lui ont été transférés par un arrêté du 19 août 1997, ainsi que les 166 emplois correspondants. Les crédits des chapitres de personnel du ministère du Tourisme ont de ce fait été ramenés à 60,98 millions de francs. Ils ont été consommés à hauteur de 91,1 %.

Les crédits ouverts par la loi de finances initiale sur les quatre chapitres de dépenses de fonctionnement se montaient à 44,28 millions de francs, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à la loi de finances pour 1995 (44,7 millions de francs).

L'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997 a réduit les crédits de 4,26 millions de francs. Compte tenu des reports de l'exercice antérieur (0,48 million de francs), les dotations finales pour les dépenses de fonctionnement du ministère ont atteint 40,5 millions de francs, en augmentation de 2,53 %) par rapport à l'exercice précédent (39,47 millions de francs).

Ces dotations ont été consommées à 98 %.

La dotation finale du chapitre 34-05 a atteint 7,56 millions de francs, en diminution de 2,9 % par rapport à 1996. L'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997 l'a affectée à hauteur de 1,275 million de francs, soit 14,8 % des crédits ouverts. L'arrêté de report du 29 juillet 1997 l'a abondée de 0,233 million de francs.

Comme les années précédentes, les études statistiques de la direction du tourisme ont reposé essentiellement sur le fichier des hébergements, le suivi du déplacement des Français et la traditionnelle enquête aux frontières.

Les crédits ont été consommés à 99,8 %.

Le chapitre 34-15 regroupe à la fois des crédits de fonctionnement proprement dits (article 11 - Administration centrale -, article 13 - Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) -, article 20 - Délégations régionales au tourisme) et les crédits de l'information, promotion et communication (article 12). Ces derniers pourraient cependant davantage être considérés comme des crédits d'intervention.

La dotation initiale de ce chapitre (29,23 millions de francs) a subi une annulation de 2,1 millions de francs au total, mais a reçu un abondement en crédit de report de 0,15 million de francs. La dotation finale s'est donc établie à 27,3 millions de francs.

On notera que depuis l'exercice 1993, les dépenses de fonctionnement de l'administration centrale ne cessent de diminuer. A l'inverse les dépenses de fonctionnement des délégations régionales ont sensiblement augmenté (+ 16,75 %), confirmant la tendance observée en 1996 tout comme celles du Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (+ 13,6 %).

Les dépenses de promotion et communication ont, quant à elles, été très fortement augmentées (+ 22,6 %), ce qui ne compense pas la baisse enregistrée en 1996 (- 44 %).

Les crédits du chapitre ont été consommés à hauteur de 98,6 %.

Ce chapitre a été doté à l'origine de 6,3 millions de francs dont 5,2 millions de francs pour l'administration centrale (montant reconduit) et un million de francs pour les délégations régionales, en forte régression et 0,1 million de francs pour le SEATM.

Ce chapitre a fait l'objet d'une annulation de crédits, qui s'est élevée à 0,9 million de francs, mais a été abondé à hauteur de 0,096 million de francs par des reports. La dotation finale (5,5 millions de francs) a été consommée à hauteur de 93,6 %.

Comme les années précédentes, la dotation a été fixée à 150.000 francs. Elle a permis de financer des dépenses qui se sont élevées à 99.398 francs.

Poursuivant la simplification de la nomenclature engagée depuis 1993, les crédits du ministère du Tourisme sont regroupés dans un chapitre unique comprenant désormais cinq articles. Ce chapitre a vu sa dotation considérablement abondée par suite du transfert des dépenses de personnel et de fonctionnement des correspondants de la Direction du Tourisme que sont le GIE Maison de la France et le GIP Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT).

Ce chapitre a été doté par la loi de finances initiale de 199,22 millions de francs, montant inférieur de 14,2 % à celui de 1996. Compte tenu des mouvements intervenus en cours d'année, la dotation finale du chapitre atteint 201,8 millions de francs, en très nette diminution (- 17 %) par rapport à celle de 1996.

Ces mouvements ont été constitués essentiellement par des annulations de crédits à hauteur de 13,43 millions de francs au titre de la régulation budgétaire compensées par des reports et transferts (17,5 millions de francs).

Les annulations ont concerné l'ensemble des articles y compris l'article 33 " Développement territorial du tourisme, contrats de plan État-Régions " ainsi que les articles 34 et 50 correspondant aux crédits destinés au GIE Maison de la France.

Les crédits ont été consommés à hauteur de 96,09 %.

La dépense la plus importante reste toujours la subvention à Maison de la France, qui représente plus de 68 % des crédits initiaux du chapitre. Son montant final s'est établi à 133 millions de francs après régulation. Compte tenu de la contribution des partenaires de l'État dans le groupement, des participations extérieures et des recettes diverses, l'ensemble des dépenses engagées par Maison de la France ou à son initiative a atteint 285,8 millions de francs, en nette diminution par rapport à 1995 (- 8,6 %).

La dotation finale réservée aux contrats de plan État-régions s'est élevée à 18,4 millions de francs et a fait l'objet de délégations de crédits au profit des régions. Les mandatements se sont élevés à 17,6 millions de francs.

Les crédits consacrés aux interventions stratégiques (article 21) se sont élevés in fine à 40,9 millions de francs, pour une dotation initiale de 37,3 millions de francs. Ils ont servi à subventionner des fédérations nationales ou groupements à vocation touristique tels que l'Union nationale des instituts de formation pour l'hôtellerie, la restauration et le tourisme (1,1 million de francs), la Fédération nationale de l'assurance formation de l'industrie hôtelière (1,1 million de francs) ou la Fédération nationale des offices du tourisme et syndicats d'initiative (1,2 million de francs).

C'est à l'article 21 que figure la subvention au " GIP Agence française de l'ingénierie touristique ". Dotée initialement de 9,3 millions de francs, après régulation, cette subvention s'est établie à 7,662 millions de francs.

Ce groupement d'intérêt public, dont la convention constitutive a été approuvée par arrêté du 16 mars 1993, a pour objet le soutien à l'adaptation de l'offre touristique. Il a repris ainsi, courant 1993, les attributions de la délégation aux investissements et produits, qui était un service du ministère assurant en particulier le suivi des actions financées sur l'article 71 du chapitre 44-01 ainsi que l'article 12 du chapitre 34-15.

Le taux de consommation de la dotation de l'article 21 a été de 82,82 %.

Les crédits inscrits à l'article 34 (développement territorial du tourisme - autres opérations) se sont élevés à 6,5 millions de francs en dotation finale. Ils ont été utilisés pour subventionner, outre un bon nombre d'associations locales, des associations nationales dans le cadre d'actions ponctuelles (Association Informatique multimédia, Fédération nationale des offices du tourisme et syndicats d'initiative, pour ne citer que celles qui ont reçu les subventions les plus importantes.

Enfin, l'article 10 (observation économique) doté de 3,97 millions de francs par la loi de finances initiale a conservé, après annulations et virements, une situation nette de 2,85 millions de francs. Ces crédits ont essentiellement permis de subventionner l'Observatoire national du tourisme (1,81 million de francs) et des comités régionaux du tourisme (0,95 million de francs).

Les crédits de paiement votés par la loi de finances initiale ont été de 27,41 millions de francs.

Ils ont été augmentés de 27,9 millions de francs par les reports et d'un million de francs par les crédits de répartition.

Au total, les crédits de paiement disponibles auraient pu s'élever à 56,31 millions de francs, mais compte tenu des annulations, les crédits de paiement utilisables se sont établis à 53,56 millions de francs dont 78,76 % ont été délégués.

L'essentiel de ces délégations a servi à solder des opérations relatives aux contrats de plan État-régions pour 22,03 millions de francs et des programmes engagés dans le cadre du plan de réhabilitation du patrimoine à hauteur de 14,6 millions de francs.

La loi de finances initiale a fixé le montant des autorisations de programme à 39,41 millions de francs.

Cette dotation initiale a été complétée par 20,53 millions de francs d'autorisations de programme restées disponibles au 31 décembre 1996 et l'ouverture d'un million de francs de crédits de répartition.

Au total, les autorisations de programme auraient dû s'élever à 60,94 millions de francs mais, compte tenu de la régulation budgétaire et des arrêtés d'annulation, le montant des autorisations de programme utilisables s'est établi à 41,34 millions de francs contre 71,24 millions de francs en 1996. Leur consommation s'est élevée à 33 millions de francs.

Les dotations ouvertes par la loi de finances initiale s'élevaient à 347,08 millions de francs en crédits de paiement et à 50,67 millions de francs en autorisations de programme, en recul respectivement de 2,4 % et en progression de 28,6 % par rapport à 1997.

L'exercice 1998 n'a pas fait l'objet d'instruction de la part du Secrétariat d'État au budget visant à geler une partie des crédits. Cette situation a donc contribué à simplifier le début d'exécution de 1998, étant observé par ailleurs que les dépenses ont tendance à se réguler au niveau global spontanément ; ainsi, à la mi-août, les taux de consommation étaient les suivants :

La notification d'une mesure d'annulation de 6,85 millions de francs dès le 16 janvier 1998 a permis de fixer rapidement le montant des dotations et de faciliter, à ce titre, la programmation de leur utilisation.

Il convient toutefois de noter l'importance d'une telle annulation pour un budget limité comme celui du tourisme qui était de plus celui qui enregistrait la plus forte baisse dans un budget de l'État à la hausse en 1998. Quelque légitime que puisse être le financement de mesures en faveur des chômeurs, il y a lieu de s'interroger sur la logique qui consiste à faire supporter celui-ci par un budget qui favorise la création d'emplois.

Les demandes de reports résultant de la gestion 1997 ont été nettement inférieures (- 58 %) à celles enregistrées l'année précédente qui prenait leur source dans un rattachement de crédits de fonds de concours, en particulier sur le titre IV (au total, plus de 10 millions de francs), intervenus après la clôture de l'exécution budgétaire.

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II.- LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES

L'inspection générale du tourisme est à la disposition du ministre et placée sous son autorité directe.

Elle a pour rôle d'effectuer des missions d'inspection, d'audit et de contrôle des délégations régionales au tourisme ainsi que des établissements publics ou organismes relevant du ministère chargé du tourisme ou bénéficiant de ses subventions.

L'inspection générale peut être également chargée de toute mission d'étude et d'information concernant le tourisme en France et à l'étranger.

Enfin, elle assure le secrétariat général du Conseil national du tourisme.

La direction du tourisme élabore et met en _uvre la politique générale du tourisme. Depuis sa réorganisation, en juin 1994, elle comporte deux sous-directions et trois missions.

L'effectif de l'administration centrale, y compris l'inspection générale, est maintenu à 166 agents en 1999. Les dépenses de personnel (traitements et salaires) restent d'un niveau comparable à celui de l'année précédente si on y intègre les mesures de revalorisation. On recense 110 titulaires, dont 6 relèvent de l'administration du tourisme (inspection générale) et 104 du ministère de l'Équipement et 56 contractuels.

Sur cet effectif, 22 agents sont mis à disposition de l'Agence française de l'ingénierie touristique et 15 à celle de Maison de la France.

Cette stabilisation des emplois marque une rupture avec la pratique passée (un poste supprimé en 1997, cinq en 1996) dans une administration déjà en sous-effectif.

Les crédits de fonctionnement de l'administration centrale sont désormais regroupés sur l'article 10 du nouveau chapitre 34-97. Cette modification de la nomenclature permet de mieux les identifier par rapport à ceux des services déconcentrés.

Ces crédits sont réduits de 1,84 % par rapport à la dotation de 1998. La modération relative de cet amoindrissement des moyens de fonctionnement n'est due qu'au fait qu'ils sont ainsi ramenés à un niveau correspondant aux besoins incompressibles ; en conséquence, toute marge de man_uvre se trouve supprimée.

Le budget informatique et télématique est quant à lui réduit de 8,2 %. Même si l'essentiel de l'effort d'investissement a été mené au cours des années 1996-1997, les dotations prévues ne permettront pour l'essentiel que d'assurer la maintenance du système. Le perfectionnement des applications existantes et le développement de nouvelles technologies seront par la force des choses limités, alors que des besoins certains existent en la matière.

Les loyers (8 millions de francs) apparaissent comme le premier poste des crédits de fonctionnement, absorbant le quart du paragraphe 10 du chapitre 34-97. Les locaux, d'une superficie de 3.884 m² et situés dans le XVème arrondissement de Paris (rue Linois) sont d'un accès peu aisé et doté d'une faible visibilité ; votre Rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'un déménagement dans des locaux qui seraient mis à la disposition du Secrétariat d'État au Tourisme par les services de l'État et permettraient d'en réduire le coût tout en améliorant l'image de ce ministère dont l'activité principale consiste justement à favoriser la promotion du produit " France ".

Les crédits d'études sont globalement réduits de 3,3 %, ce qui les amène en-dessous du niveau d'exécution du budget de 1996, pourtant considéré comme correspondant à un seuil incompressible.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une dotation en augmentation de 2,23 % par rapport à l'an passé ce qui ne permet pas de compenser la grave amputation de l'an dernier - 47,8 % des crédits. Avec 3,2 millions de francs, cette dotation ne représente pas le tiers de celle de 1994. C'est dire la faiblesse de l'effort consacré à ce chapitre.

Le service d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) est rattaché à la direction du tourisme.

Créé à l'origine pour recenser les sites équipables, définir un modèle de station propre à la France et promouvoir l'aménagement touristique de la montagne, le rôle du service a aujourd'hui évolué. Dans le cadre défini par la loi montagne, il est chargé de définir et d'assurer la cohérence de la politique de l'État au regard de l'équipement touristique des massifs français.

Il dispose d'un personnel équivalent à 20,5 emplois, provenant essentiellement du ministère de l'Équipement. Sa localisation sur le terrain - au sein du massif des Alpes du Nord - et sa compétence en font un partenaire précieux des collectivités montagnardes dans l'élaboration de leurs projets d'aménagement, et un observatoire irremplaçable du tourisme de montagne et notamment des sports d'hiver.

Ses crédits de fonctionnement, qui proviennent du ministère du Tourisme et du ministère de l'Équipement (services communs), seront maintenus comme en 1998 et 1997, ce qui correspond, là encore, à un degré en-deçà duquel l'activité même du service serait menacée.

Les délégations régionales au tourisme constituent les services extérieurs de l'État relevant du ministre chargé du Tourisme.

Les missions des délégués régionaux au tourisme, qui sont placées sous l'autorité directe du préfet de région, s'exercent dans plusieurs directions qui ont été précisées en dernier lieu en mai 1995 afin d'assurer une meilleure coordination de l'intervention de l'État.

·   L'application de la réglementation

Les délégués régionaux au tourisme participent à la mise en _uvre des décisions de caractère réglementaire en matière de classement ou d'agrément des équipements touristiques et d'organisation des professions soumises au contrôle du ministre chargé du tourisme. Ces compétences consistent notamment à suivre le développement des capacités d'accueil et à veiller au bon fonctionnement des entreprises.

·   La formation

Il leur appartient également de préparer et suivre les programmes de formation aux métiers du tourisme, notamment dans le cadre du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale et du fonds social européen.

·   Le suivi des projets d'aménagement

Les délégués régionaux au tourisme assistent et conseillent les collectivités locales, les organisations professionnelles, les associations et les entreprises dans les projets de développement et de modernisation des activités touristiques.

Ils concourent à l'exécution dans la région des interventions financières de l'État et de l'Union européenne dans le domaine touristique, notamment celles qui concernent le fonds d'intervention touristique, les contrats de plan État-régions ainsi que les fonds européens.

·   L'observation économique

Les DRT participent à l'observation économique (ils sont notamment chargés du suivi de la conjoncture économique) et veillent au respect des objectifs nationaux dans ce domaine.

·   La coordination des initiatives

Les délégués régionaux au tourisme ont un rôle de partenaire-conseil vis-à-vis de l'ensemble des acteurs de la filière touristique. A ce titre, ils participent à la préparation des grandes orientations de la politique menée en ce domaine en liaison avec l'AFIT et Maison de la France. Ils sont également associés aux procédures concernant la mise en valeur et la protection des grands sites touristiques.

On compte, pour l'ensemble des 22 délégations, 65,5 agents effectivement en fonction, dont environ la moitié occupe des emplois d'encadrement.

Alors que la réglementation devient sans cesse plus complexe et que la déconcentration des procédures se développe, la faiblesse de ces effectifs est particulièrement préoccupante. Il est donc particulièrement regrettable qu'un poste soit supprimé en 1998.

S'agissant des moyens de fonctionnement, la dotation prévue pour 1999 est en progression à 7,5 millions de francs (+ 7,14 %), ce qui reste insuffisant.

Une fois déduite la part des loyers et des charges, un tel budget ne laisse disponible en moyenne qu'un peu plus de 100.000 francs pour assurer l'activité annuelle de chaque délégation. Face à une telle situation, leurs performances ne sauraient être optimales.

Il est essentiel que les délégations régionales disposent des moyens élémentaires pour être au minimum reconnues par leurs interlocuteurs sur le terrain. Les structures actuelles ne doivent pas demeurer figées et votre Rapporteur souhaite vivement qu'une réflexion soit menée pour adapter leurs possibilités à leurs missions. La possibilité de recourir à l'expertise technique des centres d'études techniques de l'équipement (CETE) pourrait en particulier atténuer la faiblesse de leurs moyens.

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III.- LA PROMOTION À L'ÉTRANGER :
MAISON DE LA FRANCE

La France, qui a accueilli 66,9 millions de visiteurs en 1997, soit 4,5 millions de plus qu'en 1996, reste la première destination touristique mondiale devant les États-Unis (49 millions), l'Espagne (43,4 millions) et l'Italie (34,1 millions). L'excédent de la balance touristique (solde du poste " voyages " des transactions courantes) s'est élevé à 66,7 milliards de francs (+ 22,16 % par rapport à 1996) ; il est du même ordre que les excédents enregistrés sur les biens d'équipement professionnel (67,2 millions de francs) ou sur celui du matériel de transport terrestre (63,4 millions de francs), ces derniers ayant progressé à un rythme sensiblement plus élevé.

Les résultats attendus pour 1998 devraient être encore meilleurs. L'année 1998 débute en effet par une hausse de l'ensemble des séjours aussi bien au niveau de la clientèle étrangère que de la clientèle française (sur les six premiers mois de l'année par rapport à la même période de 1997, les séjours des étrangers dans l'hôtellerie homologuée ont progressé de + 13,3 %, particulièrement dans les quatre étoiles ; la mobilité touristique nationale est en légère hausse, contrastant avec la tendance à la baisse observée en 1997 - augmentation sur les six premiers mois de l'année des séjours de + 0,9 % et des nuitées de + 2,1 % par rapport à la même période de 1997 essentiellement due à un très bon mois de mai -).

Plusieurs facteurs se sont conjugués pour que cette année soit une année record : l'année 1997 confirme le retour de l'attrait des étrangers pour la France constaté en 1996. L'appréciation du dollar américain, de la livre sterling (pays à l'origine d'une part importante de notre clientèle) ainsi que la lire italienne (une de nos principales destinations concurrentes) a contribué largement à cette très bonne performance. On peut ajouter à cela le contexte international économique favorable aux déplacements des européens et américains. Les pays d'Asie ne représentant quant à eux qu'une faible part de notre clientèle, la crise dans cette zone n'a pas eu d'incidence significative sur le volume global.

Ces bonnes performances ne doivent cependant pas masquer deux aspects moins satisfaisants du tourisme étranger en France.

En ce qui concerne les recettes, en premier lieu, la France n'occupe que la troisième place, avec 155,1 milliards de francs en 1996, loin derrière les États-Unis (353,6 milliards de francs) mais proche de l'Espagne, avec 156,21 millions de francs. Elle est talonnée par l'Italie (150,1 milliards de francs). Au gré des conjonctures, Espagne, France et Italie permutent dans les classements, alors que Royaume-Uni, Autriche et Allemagne occupent respectivement les 5ème, 6ème et 7ème place de façon constante depuis au moins une demi-douzaine d'années. Avec 10,5 % du marché touristique mondial en nombre de visiteurs, nous ne récoltons que 7,5 % des recettes en devises.

La position de la France en termes de parts de marché, d'autre part, même si elle s'est maintenue ces deux dernières années par rapport à ses concurrents directs, s'affaiblit depuis 1990.

Ce phénomène est dû à une redistribution des flux touristiques vers de nouvelles régions (Asie, Extrême-Orient, Pacifique, notamment), au détriment du continent européen : la part de marché de l'Europe dans les arrivées touristiques internationales est passée de 62 % en 1990 à 59 % en 1996. Ainsi, la Chine se situe-t-elle désormais au 9ème rang en termes de recettes touristiques alors qu'elle était 25ème en 1990. Les prévisions de l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) laissent attendre, pour les quinze prochaines années, une croissance pour les destinations extraeuropéennes deux fois supérieure à celle du vieux continent.

Dans une telle conjoncture, le développement de la fréquentation touristique étrangère ne pourra sans doute plus retrouver le rythme qu'il a connu au cours de la dernière décennie. La France peut cependant résister et enregistrer encore des progrès significatifs, en améliorant constamment la qualité de son offre, de son accueil, de ses équipements, en fidélisant la clientèle qui lui est déjà acquise et en se faisant connaître sur les nouveaux marchés porteurs.

L'étude réalisée par l'OMT portant sur l'année 1995 analyse également le rendement de la promotion. Elle souligne que la France détient la première place en matière de rentabilité, chaque dollar dépensé induisant une recette de 375 dollars, pour seulement 319 en Espagne et 222 en Grande-Bretagne, qui occupent respectivement les deuxième et troisième rangs.

Une telle constatation milite bien évidemment pour que les moyens de promotion du tourisme français à l'étranger ne soient pas négligés mais bénéficient, au contraire, d'un soutien accru, d'autant plus que la corrélation entre l'effort consenti et le niveau de fréquentation a été largement démontrée.

Maison de la France a été créée en 1987 sous la forme d'un groupement d'intérêt économique associant l'État, les régions, les départements, les collectivités touristiques, les entreprises, les groupements professionnels, le tourisme associatif et les organismes concernés par la promotion du tourisme français à l'étranger.

Cette création répondait à la nécessité d'harmoniser et de coordonner les actions de promotion engagées à l'étranger de façon dispersée jusque-là , tout en obéissant à une double philosophie : susciter une dynamique fondée sur le partenariat et adopter une démarche performante et moderne en matière de promotion.

En 1997, dans un contexte de vive concurrence internationale, Maison de la France s'est employée à consolider ses actions et à développer une meilleure synergie dans ses interventions afin de poursuivre son développement. Parallèlement, la limitation de la participation de l'État l'a conduit à rechercher des ressources extérieures nouvelles et à continuer à développer le partenariat.

La politique suivie par Maison de la France en 1997 a permis d'accélérer le développement des investissements dans les pays en émergence du continent asiatique. Après Taïwan en 1995, Singapour en 1996, un nouveau bureau a été ouvert en Chine, l'objectif de Maison de la France étant d'accroître son implantation dans une région qui assurera dans les quinze ans à venir l'essentiel de la croissance de nos recettes touristiques.

Sur les autres marchés porteurs, en particulier ceux d'Europe de l'Est et d'Amérique Latine, Maison de la France a développé ses interventions tant au niveau des professionnels que du grand public. Elle vient de procéder à une nouvelle implantation à Varsovie et d'autres sont à l'étude en Russie et en Amérique, si la croissance de ces marchés se confirme, la crise actuelle laissant planer quelques doutes. Tout en renforçant sa présence dans les principaux salons touristiques de ces régions, elle a engagé de nouvelles opérations de promotion commerciale pour favoriser la programmation de la destination France et lancé des premières campagnes publicitaires dans la presse.

Malheureusement la limitation des crédits en 1998 a également entraîné la fermeture de 4 représentations pour pourvoir ces besoins nouveaux.

Un accord de coopération commerciale a été signé avec Air France en juin 1997, il prévoit la mise en commun de moyens budgétaires sur un certain nombre de marchés étrangers.

Ainsi, sur les marchés de taille encore modeste où Maison de la France ne dispose pas de représentations, les correspondants Air France assurent désormais des prestations de base, comme l'information du public. Dans les " bureaux sous convention " Maison de la France a confié à Air France le soin de mener pour son compte, outre des actions de formation, des opérations de promotion du " produit France ". Enfin, dans les pays ou chacune des deux parties disposent de bureaux propres, une politique d'action commerciale commune va s'établir permettant de multiplier l'impact des investissements de chacun, au niveau notamment des campagnes de communication et de publicité.

Les actions retenues pour 1998 se sont traduites par une amplification de l'effort dans les domaines de la publicité, des manifestations, des accueils et des éditions, l'un des axes stratégiques prioritaires consistant à mettre en place des actions de sensibilisation et de formation en direction des réseaux d'agents de voyages.

En 1998, afin de maintenir sa présence sur les marchés traditionnels et d'accroître ses positions sur les marchés émergents, Maison de la France s'efforce, dans un contexte budgétaire difficile, de trouver de nouvelles sources de financement tout en recherchant une efficacité accrue dans l'utilisation de ses moyens.

Il s'agit à la fois de consolider la présence française sur les marchés traditionnels, en confortant l'image d'une destination France attractive pour faire face à la concurrence des autres grandes destinations touristiques, de conquérir de nouvelles clientèles et d'inciter les réseaux de vente à l'étranger à commercialiser davantage notre pays. Maison de la France s'est également attachée à atténuer les effets négatifs provoqués par l'organisation de la coupe du monde de football sur une partie de la clientèle étrangère potentielle.

Il est souhaité que la réflexion en cours pour recourir de façon plus efficace aux nouvelles technologies, dont l'utilisation est aujourd'hui peu satisfaisante, aboutisse rapidement. Ainsi, le site Internet devra-t-il être perfectionné pour apporter un meilleur service au public, notamment en matière de documentation.

Depuis 1996, l'apport financier des partenaires de Maison de la France est très légèrement supérieur à celui de l'État. Le budget consolidé de 1997 (369,2 millions de francs), à peine maintenu par rapport à 1996, a été financé à concurrence de 48,5 % par les adhérents et de 48 % par l'État (les ressources directes et reports des exercices antérieurs représentant 3,5 % de l'ensemble).

En 1998, la contribution des professionnels du tourisme est évaluée à 164 millions de francs, ce qui correspondrait à une régression de 8,17 % ; dans cette hypothèse, elle représenterait 50,7 % des ressources du GIE. La participation de l'État, elle-même en diminution de 10,17 % n'en couvrirait plus que 49,3 % (hors ressources directes).

Une étude plus fine permet de constater que la part des participations publiques reste prépondérante. Il n'en reste pas moins vrai que le désengagement relatif de l'État peut avoir des effets négatifs sur le niveau de participation des autres partenaires aux opérations conduites par Maison de la France.

On sait que le nombre des adhérents de Maison de la France n'est plus susceptible de beaucoup augmenter (il a même parfois diminué, comme en 1994) du simple fait que tous les principaux acteurs institutionnels et professionnels français du tourisme sont d'ores et déjà associés au GIE.

On peut craindre, en conséquence, que le niveau de leurs contributions, qui a considérablement progressé depuis l'origine, n'atteigne dorénavant un palier.

On peut constater, en regardant l'évolution des moyens du GIE, que les crédits d'État ont été accrus de 20 % depuis 1987 alors que l'apport des partenaires triplait presque. Mais 1987, année de constitution du GIE, n'est guère significative. Si on prend 1989, qui peut être considérée comme une année de régime de croisière, les chiffres sont les suivants  : - 6,5 % pour les crédits d'État, + 182 % en ce qui concerne l'apport des partenaires.

L'État maintient, grosso modo, son niveau d'intervention aux aléas budgétaires près, alors que le soutien des partenaires est plus régulier et suit une pente nettement ascendante.

Le projet de budget prévoit une augmentation de la participation de l'État de 23,4 % par rapport aux crédits votés pour 1998, l'essentiel de cet important effort se concentre sur la contribution aux actions de promotions (+ 40 %), la subvention de fonctionnement augmentant malgré tout de 11,3 %.

Ces subventions sont donc considérablement accrues puisque portées à 153 millions de francs. Elles enregistrent une augmentation de près de 29 millions de francs, qui excède celle affectant globalement l'ensemble du budget du tourisme. Concentrées pour l'essentiel - près de 21 millions de francs - sur les actions de promotion, ces subventions doivent permettre de favoriser les efforts de conquête de marchés extérieurs, notamment des marchés émergents en dépit de la crise récente et consolider l'excellente image acquise par la France lors de l'organisation de la coupe du monde de football. Là aussi il s'agit d'une inversion de tendance après les fortes baisses de 1997 et 1998 dénoncées par votre Rapporteur.

Cet effort financier marque la volonté de rendre l'intervention de l'État plus efficace dans les actions de promotion du tourisme français à l'étranger, l'investissement en promotion de Maison de la France ayant un taux de retour très positif. Cet effort reste toutefois à comparer avec les campagnes de concurrents directs.

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IV.- LA VALORISATION DU PRODUIT TOURISTIQUE

La valorisation du produit constitue, au même titre que la promotion à l'étranger, un enjeu majeur de la politique du tourisme. Sa mise en _uvre est confiée à l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT) qui a succédé, en 1993, à la délégation aux investissements et aux produits touristiques, qui était directement rattachée à la direction du tourisme. Sa création répondait à une double préoccupation : renforcer les capacités d'adaptation de l'offre à la demande et associer, à l'exemple de Maison de la France, les partenaires publics et privés à l'élaboration de la politique touristique.

On examinera également, dans le cadre de la valorisation du produit, les problèmes que pose la rénovation de l'immobilier touristique.

La vocation générale de l'AFIT est d'améliorer la compétitivité de l'offre touristique, pour répondre le plus étroitement possible à l'évolution de la demande de la clientèle, qu'elle soit française ou étrangère.

Pour parvenir à ce résultat, l'Agence a entrepris de développer trois stratégies complémentaires.

La première consiste à dresser un panorama de l'offre, en en analysant les différents segments. Cette démarche doit notamment permettre d'éclairer les professionnels tant sur les activités présentant un bon potentiel de développement que sur les risques d'affaiblissement qui peuvent affecter certains secteurs.

La valorisation de l'expérience qu'elle a acquise depuis sa création constitue la deuxième préoccupation de l'Agence.

Cinq types d'opérations ont été identifiés dans cette optique :

Les études portant sur les filières doivent permettre d'accroître les performances de secteurs d'activité déterminés, en définissant les méthodes d'évolution ou de relance les plus efficaces à partir de l'analyse des modes de fonctionnement.

C'est dans ce cadre que des réflexions ont été menées, en partenariat avec le Conseil général de Savoie, sur la réhabilitation de l'immobilier touristique de montagne. Cette étude a permis de définir des mesures propres à adapter la qualité des hébergements aux standards aujourd'hui exigés par la clientèle, et à favoriser leur utilisation optimale.

Cette voie concerne directement les collectivité locales, à tous les niveaux. Elle se traduit notamment par la définition de schémas régionaux, départementaux ou de stations. Parmi les thèmes qui ont donné lieu à des interventions de l'Agence, on peut citer, par exemple, les projets de stations littorales, le développement du tourisme urbain ou encore la mise en _uvre de projets à dominante culturelle.

L'AFIT peut apporter une assistance technique au montage de projets en organisant les rapports entre les différents protagonistes.

On constate que l'offre touristique française soit échappe à tout circuit commercial (cela concerne une part qu'on peut estimer à 80 %), soit est distribuée par un réseau beaucoup trop disparate. Ainsi, l'AFIT a-t-elle pu recenser en 1994 pas moins de 250 systèmes de réservation et d'information télématiques différents et étanches, mis en place par les collectivités locales.

Dans ce domaine, l'Agence participe à l'élaboration de deux projets en collaboration avec ses partenaires institutionnels, para-publics et privés.

Le programme TourinFrance vise à permettre aux professionnels (voyagistes, agences) et au grand public de disposer d'une information claire et pertinente en standardisant la collecte et l'organisation des données. Cette opération, coordonnée par la direction du tourisme, est conduite sous l'égide d'un comité de pilotage réunissant Maison de la France et plusieurs partenaires territoriaux (comités régionaux ou départementaux, offices de tourisme et syndicats d'initiative).

Le serveur national de réservation, d'autre part, doit intégrer l'ensemble de l'offre de tourisme réceptif, permettant ainsi aux petites structures d'accéder à un outil performant consultable par la clientèle française et étrangère. Ce projet, engagé par les Services loisir accueil, les Gîtes de France, la Fédération nationale des comités régionaux du tourisme et la Fédération nationale des offices de tourisme et des syndicats d'initiative bénéficie de l'appui du ministère du tourisme, conjointement avec la DATAR.

La mise en _uvre de ces démarches repose sur deux logiques complémentaires : il faut que le consommateur puisse clairement identifier la valeur des prestations qui lui sont proposées et élever le niveau général de qualité.

Le troisième volet d'intervention de l'Agence repose sur la mise en _uvre concrète de projets, traduisant de façon opérationnelle ses réflexions et ses recherches. Le développement du partenariat, sur lequel repose en grande partie l'expansion de l'AFIT, est étroitement lié à ces réalisations tangibles.

L'AFIT devrait disposer, selon l'état prévisionnel des recettes et des dépenses, d'un budget de 39 millions de francs en 1998.

S'agissant des dépenses, l'AFIT s'attache à poursuivre la maîtrise des charges générales de fonctionnement de façon à préserver ses capacités d'intervention.

L'évolution des recettes est retracée dans le tableau suivant :

Les subventions du ministère du Tourisme restent largement prépondérantes dans les recettes de l'AFIT, même si leur part décroît sensiblement. Il faut y ajouter la valorisation des prestations de la direction du Tourisme de l'ordre de 7 milliards de francs.

La subvention de l'État proprement dite provient de la dotation inscrite au paragraphe 20 de l'article 21 (interventions stratégiques) de l'article 44-01 du budget du Tourisme. Votre Rapporteur tient à signaler à ce propos qu'il souhaiterait que cette dotation soit, à l'instar de celle de Maison de la France, plus clairement identifiée au sein de la nomenclature.

Cette subvention a été fixée pour 1999 à 8 millions de francs, contre 7 millions de francs en loi de finances initiale pour 1998, chiffre réduit, après régulation budgétaire, à 6,35 millions de francs. Elle augmente, en conséquence, de 14,3 % par rapport à la loi de finances initiale. Cette hausse n'est cependant pas suffisante pour reconstituer les réserves, l'AFIT n'ayant pu maintenir son niveau d'activité qu'en puisant dans celles-ci à hauteur d'environ 2 millions de francs.

La valorisation des apports en nature s'élève à 13,15 millions de francs en 1998 et représente 44,6 % des recettes. Elle correspond essentiellement aux frais entraînés par l'installation de l'Agence dans les locaux de la direction du tourisme et par la mise à disposition de personnels par les ministères du tourisme (24 agents) et de l'agriculture (7 agents) et par la coopération (1 agent) ainsi qu'EDF (1 agent). L'AFIT bénéficie également du concours des centres d'études techniques de l'équipement (CETE).

Il convient de souligner que le principe de la mise à disposition n'assure aucune garantie quant à la stabilité du personnel. La suppression de tels postes par le ministère de la défense et celui de la jeunesse et des sports en 1996 ou par la DATAR en 1997.

La contribution des partenaires de l'AFIT s'exprime à la fois par des subventions directes et par l'achat de prestations ou de produits, essentiellement des études et publications. Au total, elle atteint 9,67 millions de francs en 1997, contre seulement 5,16 millions de francs en 1996. Cette évolution doit être relativisée du fait qu'un certain nombre d'études réalisées en 1996 n'ont été payées que début 1997 : au total, ces sommes représentent plus de 3 millions de francs. Structurellement, cependant, on constate bien un accroissement de la participation des partenaires dans le budget de Maison de la France.

Dans les conditions actuelles de fonctionnement de l'Agence, il est néanmoins vraisemblable que ce mouvement atteindra un palier. Plusieurs pistes peuvent être explorées pour dynamiser le partenariat, comme le préconisait notamment le rapport d'audit réalisé l'an passé. Ainsi, il conviendrait que l'AFIT oriente sa stratégie vers des projets lui permettant de mieux valoriser l'expérience qu'elle a acquise. Il serait également souhaitable qu'elle puisse développer son appui aux collectivités locales.

Plus généralement, l'avenir de l'AFIT est lié à sa capacité de mener une politique à long terme. Il s'agit là d'un problème similaire à celui qu'on a déjà évoqué à propos de Maison de la France. La stabilité de la gestion budgétaire implique que l'État, qui restera le principal contributeur, respecte les engagements qu'il prend envers l'Agence, tant en ce qui concerne les prestations en nature que sa subvention directe.

Le rapport sur le projet de loi de finances pour 1998 avait été l'occasion de faire le point sur cet important dossier qui concerne 2,8 millions de logements et qui détermine donc la capacité d'hébergement du tourisme français pour les années à venir et son niveau qualitatif.

L'année 1998 a vu la poursuite des discussions entre les associations d'élus concernées (association nationale des élus de la montagne, association nationale des élus du littoral, association des maires des stations classées et communes touristiques), les responsables des 4 projets expérimentaux en Savoie, le ministère du Tourisme et le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie.

Ces discussions s'appuyant par ailleurs sur le rapport final présentant les conclusions des Inspections générales du Tourisme et de l'Équipement sur ce sujet ont permis de constater l'urgence de mesures en faveur de la réhabilitation, de définir les blocages constatés et d'élaborer des propositions.

Ces propositions ont été regroupées dans une proposition de loi (n° 1123) déposée par votre Rapporteur le 14 octobre 1998 et distribuée à l'Assemblée nationale le 23 octobre 1998. Le Président de la commission des Finances et le Rapporteur général pourraient eux aussi présenter une proposition de loi analogue.

Cette proposition de loi a pour objet de créer les outils juridiques, fiscaux et financiers nécessaires à l'État, aux collectivités locales, aux professionnels du tourisme et aux propriétaires privés pour engager la rénovation de l'immobilier touristique sur une large échelle et apporter ainsi une réponse appropriée à un problème de grande ampleur.

Cet effort de remise à niveau du parc immobilier touristique et de requalification des espaces urbains dans les communes touristiques est en effet devenu une tâche d'intérêt national en raison de la dégradation qui frappe ce secteur et des menaces que celle-ci fait peser sur la fréquentation touristique nationale et internationale.

Les causes de cette situation sont connues. Elles ont été récemment analysées dans le cadre de travaux conduits à l'initiative des élus et des socioprofessionnels. Citons, notamment, le rapport élaboré conjointement par les élus et les professionnels avec le concours de l'AFIT, le rapport de l'inspection générale du tourisme, publié au terme d'une mission d'expertise.

Ces différents travaux ont souligné les caractéristiques de notre système d'hébergement touristique, qui reste largement marqué par le contexte de l'époque dans laquelle il a pris son essor :

La situation est donc inquiétante. Elle touche, à des degrés divers, la majeure partie des stations de montagne et du littoral, mais aussi un immobilier de loisir plus diffus. Elle se traduit déjà globalement par un déficit d'image, une diminution des taux de remplissage dans les stations les plus concernées, et par des pertes de marché par rapport à des destinations où les hébergements mis à disposition des touristes sont plus récents, plus modernes et gérés de façon plus professionnelle.

Le moment est donc venu de réagir énergiquement. Nombre de collectivités locales et de professionnels sont parfaitement conscients de cette situation. Une partie d'entre eux a déjà entrepris de lancer des actions significatives de réhabilitation. Mais les promoteurs de cette démarche n'ont pas été en mesure de donner l'ampleur voulue à leurs interventions en raison de l'inadaptation des outils qui sont à leur disposition. Néanmoins, leur expérience est précieuse pour définir les contours de ce qui doit devenir une politique nationale de réhabilitation de l'immobilier touristique, qui est exprimée au travers de cette proposition de loi.

La philosophie centrale du projet présenté ici repose sur une idée simple : la rénovation de l'immobilier touristique doit trouver son principe de financement dans une mise en marché beaucoup plus performante, plus commerciale et plus professionnelle des locaux rénovés. Il s'agit donc de mettre en place un dispositif qui assure le financement d'un investissement lourd de rénovation gagé, en quelque sorte, sur les recettes à venir, l'intervention de la collectivité publique n'ayant pas pour objet d'assurer l'équilibre de l'opération (comme pour la rénovation des logements sociaux) mais d'inciter les propriétaires privés à s'engager, nombreux, dans cette voie, d'accompagner leur effort, et de l'inscrire dans une politique locale de réhabilitation et de rénovation de l'environnement.

L'objectif est donc de mener de front et de lier étroitement la requalification du bâti et la professionnalisation de la commercialisation qui doit permettre de dégager des ressources susceptibles d'assurer la rentabilité de l'investissement primitif de rénovation.

Le dispositif envisagé par la proposition de loi vise, en conséquence, deux objectifs essentiels :

- l'article 2 de la proposition précise et renforce cette habilitation juridique des collectivités ;

- l'article 3 institue une nouvelle forme d'intervention publique, " l'opération programmée de réhabilitation touristique " largement inspirée de l'opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) : définition d'un périmètre et d'un programme de réhabilitation, mise en oeuvre d'un système d'aide aux propriétaires privés et aux copropriétés, organisation de la commercialisation, association des partenaires publics et privés ;

- l'article 4 autorise explicitement les collectivités à apporter, dans le cadre de l'opération programmée de réhabilitation, un concours aux propriétaires privés sous réserve d'un engagement de mise en marché locatif de neuf années ;

- l'article premier de la proposition crée une nouvelle formule d'établissement d'hébergement touristique, le parc résidentiel de tourisme, destiné à accueillir les locaux rénovés dans le cadre de ces opérations programmées, confiés par bail pour une durée minimale de neuf ans et, dans ces conditions, assujettis au régime de la TVA (ainsi, la TVA perçue sur les travaux de rénovation pourra être récupérée, renforçant le caractère incitatif du système proposé).

La mise en marché de meublés classés rénovés dans le respect de normes compatibles avec les exigences d'une clientèle touristique de plus en plus sélective sur ses choix de destination constituera un facteur de requalification et de compétitivité de l'offre touristique française, déterminant à l'heure du passage à l'euro et au marché unique européen du tourisme.

Telle est l'ambition de la démarche engagée au travers de cette proposition de loi.

Ce texte concernant le ministère du Tourisme, le ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, le ministère de l'Intérieur et le ministère de l'Équipement, des Transports et du Logement, il appartient d'obtenir la mise en _uvre des différents volets législatifs et réglementaires.

Avec l'accord des ministres de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et du Tourisme, un premier volet concernant la création du Village résidentiel de Tourisme et des opérations de réhabilitation de l'immobilier touristique a été adopté par voie d'amendement lors de la discussion de la première partie de la loi de finances à l'Assemblée nationale rendant les opérations éligibles et la récupération de TVA.

Il s'agit d'une première étape et d'une avancée incontestable.

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V.- LES AUTRES INTERVENTIONS
EN FAVEUR DE L'ÉCONOMIE TOURISTIQUE

Les crédits inscrits à l'article 10 du chapitre 44-01, consacrés à l'observation économique, sont affectés au financement du programme de conventions régionales (1,2 million de francs) et à la subvention à l'Observatoire national du tourisme (2 millions de francs).

Ces crédits connaissent une diminution de 11,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Alors que la subvention à l'ONT progresse légèrement (+ 3,25 %), celle concernant les conventions régionales chute fortement (- 28,4 %).

L'Observatoire national du tourisme, association loi 1901 aux statuts déposés en avril 1991, et installé depuis septembre 1991, exploite les données disponibles à la direction du tourisme pour réaliser des études générales ou particulières, à sa propre initiative ou à la demande de l'administration centrale. Il est chargé d'évaluer et d'harmoniser les informations issues de l'observation économique du tourisme, afin de les valoriser.

Il organise également des groupes de travail et des manifestations permettant d'apprécier les facteurs d'évolution susceptibles d'affecter le tourisme à court, moyen ou long terme.

Outre la subvention de la direction du tourisme, l'ONT bénéficie de ressources propres, représentant environ un tiers de son budget, qui proviennent des cotisations de ses membres, de la vente de publications et de prestations informatiques. Son budget total, en 1997, était de 2,7 millions de francs.

Au 1er janvier 1998, neuf personnes travaillant pour l'ONT, la masse salariale représente le premier poste des dépenses (61 %).

L'Observatoire met à la disposition de ses partenaires des outils d'analyse et de synthèse qui s'attachent à suivre le rythme de l'actualité et à s'adapter aux besoins des organismes privés et publics qui constituent ses adhérents au nombre de 170.

La loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme prévoit que l'État "assure le recueil, le traitement et la diffusion des données et prévisions relatives à l'activité touristique en liaison et en coopération avec les observatoires régionaux du tourisme ".

En application de cette loi, plus de la moitié des régions ont signé une convention d'observation économique avec la direction du Tourisme entre 1991 et 1995 sur des thèmes d'intérêt commun, dans le cadre d'une procédure d'uniformisation méthodologique (mesure de la fréquentation, recensement des hébergements, travaux sur l'emploi).

Le programme de conventions régionales prévoit d'étendre le réseau à l'ensemble du territoire.

Il est à noter que ces crédits qui baissent de 28,4 % dans le projet de loi de finances 1999 avait déjà été affectés, en 1997, au titre de la régulation budgétaire (- 30 %).

Globalement, les crédits consacrés aux interventions à caractère économique du ministère sont réduits de 11,79 % (19,96 millions de francs au lieu de 22,6 millions de francs en 1998), mais sont reconduits si on effectue la comparaison entre projets de loi de finance, la loi de finances initiale de l'an dernier ayant permis d'atteindre le montant sus mentionné.

Cette dotation couvre des domaines relativement variés :

Dans le cadre des programmes couverts par le XIème plan (1994-1998), 21 régions métropolitaines (l'ensemble des régions à l'exception de l'Ile-de-France) ainsi que les instances compétentes des six départements et collectivités d'outre-mer ont passé un contrat avec l'État dans le domaine du tourisme.

Le volet tourisme des contrats de plan État-régions porte sur quatre thèmes principaux :

· l'aménagement et l'organisation des espaces touristiques (contrat de pôle, de station, de pays) ;

· la valorisation touristique de sites culturels et naturels ;

· la modernisation des hébergements touristiques ;

· la formation et l'observation économique du tourisme.

Le montant total des engagements de l'État prévu au volet tourisme des CPER s'élève à 334,35 millions de francs dont 283,35 millions de francs sur crédits du tourisme et 51 millions de francs sur les crédits du Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT).

Cette dotation a été reconduite dans le projet de loi de finances 1998. Le montant sera porté à 17,702 millions de francs en 1999, afin d'atteindre un taux final d'exécution satisfaisant (94 % en intégrant les crédits du fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire).

Les crédits inscrits aux chapitres 34 de l'article 44-01 et 20 de l'article 66-03 ont pour objet de financer directement, en complément des crédits des contrats de plan État-régions, des projets qui s'inscrivent dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.

Il avait été décidé, lors de la préparation du projet de budget pour 1997, de mettre un terme à ces financements et de limiter les dotations correspondantes au niveau nécessaire à l'achèvement des opérations en cours.Ce choix avait été justifié par le fait que, compte tenu des contraintes budgétaires, le budget du tourisme ne devait pas s'épuiser à fournir des crédits d'appoint à la politique d'aménagement du territoire.

Les crédits prévus par le projet se montaient à 2 millions de francs tant pour les dépenses d'intervention que pour les investissements, alors qu'ils atteignaient respectivement 16,5 millions de francs et 3 millions de francs dans le projet 1996. Aucune autorisation de programme n'avait, d'autre part, été demandée.

Traditionnellement, les dotations proposées dans le projet de loi de finances sur ces articles sont sensiblement augmentées à l'issue de la discussion budgétaire (pour 1996, elles avaient été portées à 19 millions de francs et 10 millions de francs).

Cette pratique s'est perpétuée en 1997 et en 1998 mais pour des montants nettement plus faibles : la dotation finale pour les interventions a été abondée de 2,98 millions de francs en 1997 et de 0,7 million de francs en 1998, celle destinée aux investissements de respectivement 1,16 et 3,22 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement.

Le projet de loi propose de ramener ces crédits à 1,8 millions de francs pour les dépenses ordinaires et à 2 millions de francs en crédits de paiement pour les dépenses en capital, aucune autorisation de programme n'étant demandée. Par rapport au précédent projet de budget, la baisse est de 1 % au titre IV et les dotations sont reconduites au titre VI.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 permettront la poursuite des programmes déjà engagés et la mise en _uvre d'une politique de modernisation de l'offre touristique générant des emplois, en concertation avec les différents partenaires.

VI.- LE TOURISME SOCIAL

On peut dire du secteur du tourisme associatif qu'il est pluriel tout en étant homogène.

Sa variété se mesure à la taille des associations : certaines ont un chiffre d'affaires supérieur à un milliard de francs quand d'autres n'atteignent pas les 20 millions de francs. Le nombre d'équipements gérés, également, varie de un à cent, avec des niveaux de qualité très différents.

Sa cohérence réside dans le fait que la quasi-totalité des associations sont intégrées à des unions ou fédérations regroupées pour la plupart au sein de l'Union nationale des associations de tourisme (UNAT). Au sein de cette organisation, elles participent à un travail important sur la qualité des produits, les méthodes de gestion ou les actions de formation qui concourent à la cohésion du secteur.

Ces associations apportent une contribution particulière à la politique du tourisme, en proposant une offre très large s'adressant à tous les publics. Elles participent ainsi à la constitution d'un marché des vacances et des loisirs qui permet le développement d'une industrie touristique à fort potentiel, créateur de revenus et d'emplois pour nombre de régions.

En 1997, les associations regroupées au sein de l'UNAT ont accueilli 6 millions de personnes (parmi lesquelles 770.000 étrangers), employé 78.400 salariés (dont 11.800 permanents) et produit un chiffre d'affaires global supérieur à 8,2 milliards de francs.

L'intervention de la direction du tourisme dans ce secteur s'exerce à un double niveau : le soutien opérationnel aux associations, notamment dans leurs efforts de restructuration et d'insertion sociale et la réhabilitation du parc immobilier du tourisme social, qui bénéficie dans le projet de budget de la seule augmentation de crédits proposée.

Le soutien au secteur associatif consiste, pour le ministère du Tourisme, à accompagner les efforts des associations pour élaborer un véritable produit touristique associatif moderne intégrant les objectifs de lutte contre l'exclusion et de création d'emplois. Cet appui s'inscrit dans le cadre d'une démarche partenariale qui prend la forme de conventions d'objectifs conclues entre le ministère et les associations, le plus souvent représentées par leurs structures fédératives.

Les dispositifs mis en _uvre visent, en priorité, la réalisation de trois objectifs :

Les crédits dégagés pour soutenir ces initiatives figurent à l'article 21 du chapitre 44-01, sous les rubriques " contractualisation avec les structures fédératives ", déjà évoquée, et " soutien au secteur associatif ".

Pour une question de lisibilité, votre Rapporteur estime qu'il serait opportun que les dotations destinées à ce secteur soient identifiées dans un article distinct, subdivisé en paragraphes fonctionnels.

L'évolution de ces crédits est retracée dans le tableau suivant :

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit une hausse globale de 17,6 % de ces crédits par rapport au budget voté de 1998.

Le programme en faveur des hébergements touristiques à caractère social et familial a été engagé en 1990 ; son objectif était d'assurer la rénovation de la moitié de la capacité d'accueil en villages et maisons familiales de vacances gérés par les associations agréées, soit environ 110.000 lits. Depuis cette date, 66.000 lits ont bénéficié de ce programme.

Pour les trois premières années du plan (1990, 1991 et 1992), les crédits de paiement votés ont atteint un niveau relativement élevé, supérieur à 30 millions de francs. Ils ont ensuite enregistré un mouvement de baisse sensible (- 45 % en 1993 et, à nouveau, - 42 % en 1994), interrompu en 1995 mais repris en 1996 et 1997 : pour cette dernière année, les dotations de la loi de finances se sont élevées initialement à 8,15 millions de francs, chiffre réduit après annulation à 6,92 millions de francs.

Cette évolution doit cependant être relativisée par l'importance des reports, essentiellement liée à la faible consommation des crédits au cours des trois premières années de mise en _uvre du programme.

Les dotations prévues par le projet de loi de finances de 1998 avaient été fixées à 16,9 millions de francs en crédits de paiement et 24,3 millions de francs en autorisations de programme. Le budget voté a permis d'accroître encore cet important effort puisque les crédits de paiement ont été portés à 19 millions de francs et les autorisations de programme à 26,4 millions de francs.

Le projet de budget pour 1999 prévoit la reconduction des autorisations de programme au même niveau qu'en 1998 et une baisse de 29,47 % des crédits de paiement (13,4 millions de francs).Cependant, grâce à des reports de crédit, l'effort est maintenu, ce qui marque une rupture avec les pratiques antérieures.

On saluera l'effort qui est ainsi fait et qui semble s'inscrire dans la durée. La rénovation des hébergements associatifs, tout comme celle du patrimoine immobilier privé, est en effet indispensable pour assurer un bon niveau de fréquentation. En outre, ces opérations ont un poids non négligeable sur l'activité du secteur du bâtiment, notamment dans les régions rurales et de montagne.

Les chèques-vacances, créés par une ordonnance du 26 mars 1982, constituent un système d'aide à la personne destiné à favoriser le départ en vacances des salariés les plus défavorisés.

Les modalités d'application de la mesure devaient également développer la consommation intérieure et permettre une meilleure utilisation, dans l'espace et dans le temps, des équipements existants. Enfin, il était prévu d'affecter les produits financiers du système à des aides destinées aux équipements de vacances et de loisirs à vocation sociale.

Le chèque-vacances est géré depuis sa création par l'Agence nationale pour le chèque-vacances (ANCV), établissement public à caractère industriel et commercial, qui assure la commercialisation et le développement du système.

L'activité d'émission et de remboursement des chèques-vacances connaît, depuis l'origine, une progression constante, qui s'est considérablement accélérée depuis 1990.

En 1997, le chiffre d'affaires a été de 3.017 millions de francs contre 2.473  millions de francs en 1996, soit une progression de près de 22 %.

Elle avait déjà été de 28 % entre 1995 et 1996 et de 23 % entre 1994 et 1995.

Le nombre de bénéficiaires reste cependant relativement stable depuis 1993. Il peut être estimé à environ 1 million de personnes et le nombre total de personnes concernées de l'ordre de 4 millions.

La distribution du chèque-vacances est très largement assurée par la fonction publique et les établissements semi-publics, ainsi que par les comités d'entreprise. L'assujettissement des versements à certaines charges sociales constitue un frein considérable à l'extension du système, principalement pour les petites et moyennes entreprises (la participation des comités d'entreprise étant, elle, totalement exonérée).

Les chèques-vacances représentent 15 à 35 % du budget des bénéficiaires. La dépense induite est estimée à quatre fois le volume émis. Ces retombées sont chiffrées à près de 12 milliards de francs en 1997.

L'agence est ainsi devenue un partenaire de l'ensemble des professionnels en matière de promotion touristique, comme le montre le tableau ci-dessous, retraçant l'utilisation des chèques-vacances par secteur d'activité.

La progression de l'activité de l'ANCV lui a permis de dégager des excédents de gestion importants :

- 5,8 millions de francs pour l'exercice 1989

- 15,9 millions de francs pour l'exercice 1990

- 20,4 millions de francs pour l'exercice 1991

- 24 millions de francs pour l'exercice 1992

- 24,5 millions de francs pour l'exercice 1993

- 15,1 millions de francs pour l'exercice 1994

- 32,5 millions de francs pour l'exercice 1995

- 27,8 millions de francs pour l'exercice 1996

- 27,9 millions de francs pour l'exercice 1997.

Depuis 1994, l'agence affecte une partie de ces excédents à des " aides en faveur des actions relatives aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale ainsi qu'en faveur des actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme et des vacances " (article premier du décret du 16 août 1982). La préoccupation commerciale n'apparaît cependant pas toujours absente dans le choix des attributaires, ceux-ci pouvant être les premiers clients de l'ANCV. Toutefois, selon un rapport de l'Inspection générale des finances, ces pratiques demeurent marginales par rapport aux sommes distribuées.

L'ANCV peut ainsi apporter une contribution significative aux politiques du Gouvernement visant à soutenir l'investissement dans les équipements à vocation sociale et dans la petite hôtellerie, afin de favoriser la maîtrise des prix pour les familles à revenus modestes ou moyens. Cette intervention permet de compenser en partie la baisse des subventions accordées par l'État.

En outre, elle participe au financement de projets de solidarité tels une aide au premier départ en vacances ou des opérations en direction des jeunes en difficulté.

Les excédents de gestion de l'exercice 1996 ont fait l'objet d'une première répartition par le conseil d'administration de l'Agence en juin 1998 : 22,8 millions de francs ont été attribués à des équipements de tourisme et 1,2 million de francs à des actions de solidarité.

L'Agence réaffecte également la contre-valeur des titres périmés sous forme de bourses pour aider des publics très défavorisés à partir en vacances. En 1997, ce montant s'est élevé à 7,9 millions de francs.

Cette mission sociale est réalisée en partenariat avec un réseau d'organismes sociaux ou caritatifs.

En regard du nombre de personnes aidées, votre Rapporteur s'interroge néanmoins sur le degré d'efficacité de ces interventions.

En 1997, l'ANCV a poursuivi la réalisation de son projet de modernisation, en particulier en matière informatique, et s'est attachée à mettre en place une force de vente qui représente aujourd'hui le premier secteur d'emplois au sein de l'établissement. Selon le rapport d'audit réalisé par l'Inspection générale des finances au cours de l'année 1997 : " L'organisation de l'agence, sa gestion des ressources humaines et le contrôle de gestion sont marqués à la fois par des innovations positives, telle la nouvelle organisation décidée après l'intégration de l'informatique, et par des lacunes qui perturbent le bon fonctionnement de l'organisme : il en est ainsi des instruments de suivi de l'activité, trop nombreux et insuffisamment mis en cohérence les uns avec les autres. La procédure budgétaire, qui associe peu à la date de l'audit les divers services, est la marque d'une centralisation parfois excessive des prises de décision. Les actuelles modalités de rémunération se révèlent par ailleurs difficilement conciliables avec une logique commerciale de plus en plus présente ".

Le chèque-vacances peut sans nul doute jouer un rôle essentiel pour permettre à un plus grand nombre de Français de partir en vacances : actuellement, et le pourcentage est stable depuis plusieurs années, 37 % de la population ne part pas en vacances.

Le problème réside dans l'assujettissement aux charges sociales des chèques-vacances qui ne sont pas distribués par un comité d'entreprise. Cette situation pénalise bien évidemment les salariés des petites et moyennes entreprises. La population concernée est estimée à 7,5 millions de personnes.

Afin d'en réduire le nombre, M. Bernard Pons, alors ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, avait présenté au Conseil des ministres un projet de loi portant extension du chèque vacances qui n'avait pu être discuté au Parlement en raison de la dissolution. Reprise sous la forme d'une proposition de loi (n° 218), déposée le 11 septembre 1997, ce texte n'a pas été adopté. Mais le Gouvernement vient à son tour de décider l'ouverture du chèque vacances à des catégories de salariés qui n'y ont pas encore accès (dépôt à l'Assemblée nationale d'un projet de loi n° 1074 le 26 août 1998).

Votre Rapporteur regrette que la proposition de loi ait été rejetée, retardant d'au moins un semestre la mise en place d'un dispositif pourtant réclamé par les organisations syndicales et patronales ainsi que par les organisations de tourisme social sur le modèle du titre restaurant.

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VII.- LES INTERVENTIONS COMMUNAUTAIRES
DANS LE DOMAINE DU TOURISME

L'intervention communautaire en matière de tourisme se trouve actuellement dans une phase transitoire : le premier plan d'actions en faveur du tourisme (1993-1995) est achevé, mais les négociations sur un prochain programme pluriannuel (Philoxenia : 1997-2000) ont buté sur l'obstacle de l'unanimité imposée par l'article 235 du traité.

Les négociations intergouvernementales qui ont précédé la signature du traité d'Amsterdam n'ont pas renforcé le statut du tourisme au regard du traité. Dans son rapport au Conseil issu du Livre vert sur le tourisme, la Commission n'a pas insisté en ce sens, mais surtout les États-membres se sont, dans leur grande majorité, montrés réticents face à une telle perspective. Ce secteur continue donc de relever des dispositions antérieures (actuellement : base juridique : art 3 ter, procédure de décision : article 235).

Malgré la persévérance de trois présidences (Italie, Irlande, Luxembourg), il n'a pas été possible, dans le contexte de la procédure d'unanimité (article 235), d'adopter une décision du Conseil portant sur un nouveau programme pluriannuel en faveur du tourisme après le plan d'action (1993-1995) en dépit du soutien de treize États-membres dont la France.

En 1997, la Commission dans la perspective de la relance menée par la présidence luxembourgeoise, a pu maintenir un certain nombre d'initiatives :

- sous forme d'appels à proposition :

- sous forme d'un groupe de travail sur le tourisme urbain

- sous forme d'initiatives dans le domaine de l'emploi : organisation d'une conférence européenne destinée à éclairer l'apport du secteur du tourisme à la création d'emplois - création d'un groupe de haut niveau chargé d'élaborer des recommandations sur cette question.

Confortant ces initiatives, le conseil des ministres du tourisme du 26 novembre 1997 a permis d'adopter, au niveau européen, des conclusions sur la priorité que constitue la création d'emplois dans ce secteur.

Pour 1998, après l'échec de la tentative luxembourgeoise, et dans le contexte de l'apurement du passé de la direction générale (DG 23), un simple " pour mémoire " a été inscrit au budget.

Dans ce contexte budgétaire, la DG 23 a maintenu certaines activités :

La DG 23 vient de décider, en signe de foi en l'avenir, d'ériger son unité tourisme en direction du tourisme, quatrième direction au sein de la direction générale, constitué de trois unités qu'il reste à pourvoir.

L'année 1998 a également vu la relance du dialogue social par une décision de la Commission instituant les comités de dialogue sectoriel ; décision qui a vocation, si les partenaires sociaux en expriment la volonté, à s'appliquer au secteur du tourisme.

La présidence autrichienne n'a pas renoncé à trouver un compromis permettant l'adoption d'un programme-cadre dans le domaine du tourisme. Un projet de texte, en cours de discussion, devrait être étudié au sein du Conseil et déboucher, éventuellement, en cas d'accord, sur une décision d'un prochain conseil des ministres.

L'avant-projet de budget présenté par la Commission pour 1999 prévoyait l'inscription d'un crédit de deux millions d'écus au titre des crédits d'engagement. Il semble que l'on s'oriente, en première lecture au niveau du Conseil, vers l'inscription d'un pour " mémoire " préservant la ligne en cas de décision ultérieure du Conseil.

Les interventions communautaires en faveur du tourisme dépassent largement le cadre de la DG 23 et de la modeste ligne budgétaire spécifique au tourisme (B 3-325). On peut considérer que plus de quinze directions générales interviennent dans ce domaine, tant au plan réglementaire qu'au plan budgétaire. Un rapport de la Commission recense les actions communautaires affectant le tourisme. Sa dernière version concerne les années 1995-1996.

Les interventions structurelles de la Communauté européenne ont connu une montée en puissance remarquable au cours de la dernière décennie, les situant au deuxième poste des dépenses communautaires derrière la politique agricole commune (PAC) :

L'effort mené par l'Union européenne durant la période de programmation 1994-1999 porte ainsi sur près de 170 milliards d'écus équivalent à près d'un tiers du budget communautaire et à 0,46 % du PIB communautaire.

Globalement, les retombées sur le secteur du tourisme de cette dynamique structurelle sont rappelées dans le rapport spécial (3/96) de la Cour des comptes européenne relatif à la politique du tourisme et à sa promotion :

A ce montant s'ajoutent les financements retenus au titre des objectifs horizontaux (3 et 4), les initiatives communautaires (Interreg, Leader ...), les crédits du Fonds de cohésion, ainsi que les financements indirects non explicitement identifiés au titre du tourisme.

Les retombées estimées par État-membres sont les suivantes :

De nombreux autres programmes permettent également de financer des actions tourisme : Leonardo - Socrates - TIC (nouvelles technologies) - Coopération (Meda - Ala - Phare - Tacis).

Ce foisonnement exige, outre une veille réglementaire et budgétaire attentive de la part des opérateurs du tourisme, une coordination entre les services de la Commission pour intégrer la dimension tourisme dans des programmes ou des réglementations qui répondent à des objectifs divers et ont un aspect multisectoriel.

Cette exigence de coordination est rappelée incessamment par les États-membres dont la France à la direction générale 23 qui a mené récemment un certain nombre d'initiatives en ce sens (exemple : les groupes de travail euro copilotés par la direction générale 23, la direction générale 2, la direction générale 15 et la direction générale 24).

Au titre de l'année 1998, en ce qui concerne l'aspect réglementaire, on peut relever la proposition de modification du règlement sur les systèmes informatisés de réservation (SIR) qui concerne certaines professions du tourisme (agences de voyages) et qui a fait l'objet d'un accord au Conseil transport des 17 et 18 juin derniers.

Les négociations ouvertes sur les perspectives de programmation 2000-2006, sur la base des propositions de la Commission (Agenda 2000 et propositions de règlement des fonds structurels) font apparaître les tendances suivantes :

- La priorité accordée à la cohésion est maintenu au même niveau que durant la programmation précédente (0,46 % du PNB communautaire). Cette continuité de l'effort doit permettre de faire face à la fois aux besoins des 15 États membres (230 milliards d'écus) mais également aux besoins liés à l'élargissement (45 milliards d'écus dont 7 au titre de la préadhésion).

- Cette priorité s'accompagne d'une concentration des efforts sur le plan thématique, le nombre d'objectifs étant réduit de 7 à 3 :

Cette concentration se révèle également sur le plan géographique , la population couverte par les objectifs régionalisés passant de 51 % à 35-40 %, qui se répartissent ainsi :

CONCLUSION

On peut constater que les priorités définies par le Gouvernement
- accroître la fréquentation touristique et mieux la répartir sur l'ensemble du territoire, favoriser le développement économique et l'emploi, rendre l'intervention de l'État plus efficace - ne se démarquent guère de celles retenues par le passé.

Le projet de loi de finances pour 1999 propose de fixer les crédits du Tourisme à 372 millions de francs, soit un niveau sensiblement plus élevé que celui de la loi de finances initiale de 1998.

Ainsi, de tous les budgets de l'État, celui du tourisme arrive au troisième rang en terme de progression avec 7,18 % d'augmentation, une augmentation supérieure à celle du budget général (2,3 %) mais qu'il convient de relativiser au regard de la faible masse des crédits globaux du ministère qui permet une telle variation relative. Si on compare sur 3 ans (dotation initiale du projet de loi de finances pour 1996 sur celle du projet de loi de finances pour 1999), le projet de budget n'enregistre plus une hausse de 7 % mais une baisse nominale de 5 % et, par conséquent, une baisse réelle comparable à la hausse affichée sur un an. Le projet de budget marque donc tout au plus une inversion de tendance par rapport à la baisse continue de plusieurs années.

Concentré pour l'essentiel sur la promotion du produit " France ", à travers l'augmentation de la dotation de Maison de la France qui dépasse l'augmentation totale du budget du tourisme (respectivement 29 millions de francs et 25 millions de francs), ce projet de budget marque des orientations positives qui répondent à la demande exprimée par votre Rapporteur dans son rapport pour le projet de budget pour 1998. Elles ne prennent toutefois pas en compte l'ensemble des faiblesses du tourisme français et notamment sur les aspects, la capacité et la qualité du parc d'hébergement du tourisme associatif ; l'élaboration de produit et de filières à plus grande valeur ajoutée. En dépit de ces réserves, ce budget apparaît cependant acceptable.

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 19 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a ensuite examiné, sur le rapport de M. Michel Bouvard, rapporteur spécial, les crédits du Tourisme.

Après avoir rappelé l'importance du tourisme dans l'économie nationale et observé que les Français étaient partis moins nombreux à l'étranger en 1997, M. Michel Bouvard s'est félicité de l'accroissement du projet de budget du tourisme, faisant remarquer toutefois que cela ne faisait qu'inverser la tendance à la baisse enregistrée en 1997 et que le projet de budget restait encore en diminution par rapport au budget de 1996. Il a rappelé que le budget du tourisme n'était qu'une petite partie de l'ensemble des fonds publics affectés à ce secteur, soulignant ainsi que la dotation touristique indispensable au financement par les communes des investissements nécessités par l'accueil des touristes représentait trois fois le budget de ce secteur.

Il s'est félicité, par ailleurs, de la progression sensible des moyens alloués à Maison de la France, ce qui devrait permettre à l'État de veiller au bon équilibre des actions de promotion. Il a fait part de ses doutes sur l'objectif affiché par le Gouvernement d'améliorer la répartition géographique des crédits du tourisme, même si l'Agence française pour l'ingénierie touristique (AFIT) disposera, en 1999, d'un budget en augmentation de 14%.

Après s'être réjoui du niveau satisfaisant de réalisation des contrats de plan État-région en matière touristique, il a mis l'accent sur la complexité des procédures régissant l'octroi des fonds communautaires, rappelant que ceux-ci devaient être complétés le plus souvent par un financement national assuré par la DATAR.

Il a mis l'accent, par ailleurs, sur le nombre insuffisant des effectifs de certaines délégations régionales au tourisme (DRT), relevant toutefois que l'abandon du projet de fusion de ces délégations avec les directions régionales de l'Équipement allaient pouvoir permettre un renforcement des DRT par redéploiement d'une partie des agents de ces directions.

Il a, enfin, mis en avant la faiblesse des capacités d'hébergement et regretté l'absence de relais au " dispositif Périssol ", notamment dans les zones les plus sensibles. Il a déploré également la faiblesse de la consommation des touristes étrangers séjournant en France, largement inférieure à celle enregistrée dans certains pays comme l'Espagne, notamment. Il a souhaité, en conclusion, que l'effort incontestable que traduit le présent projet de budget puisse s'inscrire dans la durée.

M. Daniel Feurtet a observé que le tourisme n'avait pas sa juste place au regard tant des emplois générés que des changements de comportements observés. Il s'est, ensuite, interrogé sur le ministère le plus adéquat auquel il faudrait rattacher l'administration du tourisme. Il s'est, enfin, demandé quelle pourrait être l'incidence de l'article 26 du projet de loi de finances au regard des capacités hôtelières de notre pays.

M. Alain Rodet a insisté sur la nécessaire capacité d'imagination dont il fallait faire preuve pour renouveler constamment les événements susceptibles d'être célébrés de manière à augmenter la fréquentation touristique.

Après avoir souhaité une augmentation du caractère pluri-saisonnier des activités touristiques, M. Pierre Hériaud a mis l'accent sur la nécessité d'accroître les capacités d'hébergement proches des investissements touristiques. Il a regretté que leur rénovation soit encore insuffisamment assurée et a demandé un recours plus important aux contrats de plan État-région pour financer la réalisation de capacités nouvelles. Il a, enfin, déploré que la loi de protection du littoral, adoptée en 1986, s'applique de manière indistincte à l'ensemble du territoire sans tenir compte du niveau de construction déjà atteint.

Après avoir rappelé qu'il était l'un des inspirateurs de la loi sur la protection du littoral dont l'objet était aussi d'assurer le développement touristique des régions concernées, M. Guy Lengagne a estimé que les mesures de protection prévues par ce texte ne devaient pas être entravées par des questions liées à la fiscalité locale et que, dans cet esprit, les communes les moins urbanisées devaient pouvoir bénéficier de ressources suffisantes. Il a, enfin, mis l'accent sur l'absence d'équipements des ports français, à l'exception de Marseille, susceptibles d'accueillir la nouvelle génération de bateaux de croisière.

Après les réponses du Rapporteur spécial, la Commission a adopté, sur la proposition de celui-ci, les crédits du Tourisme et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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