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mis en distribution

le 4 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 31
FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L'ÉTAT
ET DÉCENTRALISATION
FONCTION PUBLIQUE
Rapporteur spécial : M. Jean VILA

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 5

I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT 7

A.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 1997 7

1.- Les rémunérations d'activité 9

2.- Les pensions 10

a) Les ouvriers de l'État 10

b) Les fonctionnaires civils et militaires 10

3.- Les charges sociales 12

B.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE PROJET DE BUDGET
 POUR 1999 13

II.- LES EFFECTIFS 15

A.- LE PROJET DE BUDGET SACRIFIE AU DOGME DU GEL  DES EFFECTIFS  DE LA FONCTION PUBLIQUE 15

1.- La stabilisation des effectifs constatée depuis 1991 15

2.- Le gel prévu par le projet de loi de finances 16

B.- LA RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE DOIT ÊTRE  ACCÉLÉRÉE 18

C.- LE CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ DOIT ÊTRE PÉRENNISÉ 23

D.-  LA MISE EN _UVRE DES 35 HEURES DOIT ÊTRE PRÉPARÉE 24

III.- LES RÉMUNÉRATIONS 27

A.- L'ACCORD SALARIAL DU 10 FÉVRIER 1998 27

1.- Les dispositions relatives aux bas salaires 27

2.- Les mesures générales 30

3.- Les autres mesures 31

B.- L'ÉVOLUTION CONTRASTÉE DU POUVOIR D'ACHAT
DES FONCTIONNAIRES 32

1.- Le raisonnement de l'administration 32

2.- Les effets pervers du raisonnement en masse 34

3.- Le problème récurrent des primes 35

C.- LE CAS DE LA HAUTE FONCTION PUBLIQUE 36

IV.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE 39

A.- L'ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 41

B.- LES ACTIONS DE FORMATION, DE PERFECTIONNEMENT ET DE MODERNISATION DANS L'ADMINISTRATION 45

C.- LES SUBVENTIONS AUX ÉCOLES 46

D.- LES CRÉDITS D'ÉTUDES ET DE COMMUNICATION SUR LA GESTION  PUBLIQUE 47

E.- LES DÉPENSES LIÉES AUX RÉIMPLANTATIONS D'ADMINISTRATIONS 48

F.- LA MODERNISATION DE L'ÉTAT 50

1.- Le Fonds pour la réforme de l'État 50

2.- La relance de la politique de modernisation  des administrations 51

EXAMEN EN COMMISSION 53

INTRODUCTION

" Pour nous, le service public représente une valeur. Il relève d'une vision de la société à laquelle nous tenons absolument. Il est au c_ur du lien social. Il est un des garants de l'égalité entre les citoyens. Le service public n'est ni archaïque ni dépassé. " Par ses fortes paroles prononcées devant l'université d'été du Parti socialiste à La Rochelle en août dernier, le Premier ministre confortait tous ceux qui, comme votre Rapporteur, sont attachés à garantir et à accroître le rôle essentiel du service public.

Ce discours venait confirmer le relatif optimisme qu'avait nourri le budget pour 1998 qui, en prévoyant la création de 490 emplois, marquait une rupture avec la politique de réduction des effectifs de la Fonction publique menée par les précédents gouvernements. La relance de la politique contractuelle, marquée par la conclusion d'un nouvel accord salarial - certes non entièrement satisfaisant - participait également de cet indiscutable changement de cap de la politique gouvernementale.

Hélas, le projet de loi de finances pour 1999 ne vient pas, bien au contraire, prolonger une politique à peine ébauchée et dont on peut craindre qu'elle ne soit condamnée au respect des critères de convergence et à l'enfermement dans le pacte de stabilité.

Parce qu'il sacrifie au dogme du gel des emplois publics  - avant de renouer demain avec leur décrue ? - le projet de budget accrédite l'idée que le service public n'est qu'une charge pour le pays alors qu'il est avant tout un instrument irremplaçable de cohésion sociale et donc d'efficacité économique.

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I.- LES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L'ÉTAT

Les dépenses des trois premières parties du titre III pour l'ensemble des budgets civils et militaires de l'État constituent une bonne approche des dépenses de personnel de l'État. Certes, le budget de l'État comporte d'autres dépenses qui sont, par nature, des dépenses de personnel et dont l'évolution est parallèle à celle des charges directes : il s'agit principalement des subventions à l'enseignement privé, des pensions et allocations aux anciens combattants et victimes de guerre et les charges de personnel du budget annexe de l'aviation civile. Cependant, les trois premières parties du titre III, parce qu'elles constituent l'essentiel des dépenses de personnel (environ 90 %), constituent un indicateur simple.

L'exécution du budget de 1997 témoigne de la place qu'elles occupent dans l'ensemble des dépenses de l'État, puisqu'elle représentent 30,2 % des dépenses totales du budget général.

De même, le projet de loi de finances pour 1999 illustre ce poids particulier des dépenses de personnel puisque les conséquences financières de l'accord salarial du 10 février 1998 entraîne une augmentation des crédits estimée à 14,8 milliards de francs, soit plus de 17 % de l'augmentation globale des dépenses nettes du budget général.

Les dépenses nettes inscrites dans les trois premières parties du titre III se sont élevées à 564,8 milliards de francs en 1997, au lieu de 551,4 milliards de francs l'année précédente. Cette progression de 2,4 % est sensiblement inférieure à celle constatée au cours des années précédentes, + 3,3 % en 1996. Elles ont présenté 82,1 % des dépenses du titre III, 33,4 % des dépenses ordinaires et 30,2 % des dépenses totales du budget général.

Le tableau ci-après détaille la structure des dépenses de personnel et leur évolution entre 1996 et 1997.

Si les dépenses de rémunérations progressent moins rapidement qu'au cours des années précédentes, les charges de pensions poursuivent leur croissance et, après la quasi-stabilité constatée en 1995, les dépenses de charges sociales augmentent plus vite que les rémunérations.

L'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique, intervenue en 1997 ⁽¹⁾ n'explique qu'une partie de la hausse globale des dépenses de personnel : 0,54 % pour les rémunérations et 0,46 % pour les pensions.

Pour les rémunérations, les autres facteurs d'augmentation sont le glissement-vieillesse-technicité (GVT), l'évolution des effectifs, les mesures catégorielles, la création d'une indemnité exceptionnelle destinée à empêcher que l'augmentation de la CSG ne se traduise par une diminution des rémunérations des fonctionnaires.

Pour les pensions, c'est l'augmentation du nombre de bénéficiaires qui explique que les dépenses progressent plus vite que les rémunérations d'activité.

Les rémunérations d'activité se sont élevées à 371,2 milliards de francs en 1997, représentant ainsi 65,8 % de l'ensemble des dépenses de personnel.

S'agissant des seuls budgets civils, qui représentent 80,8 % des rémunérations d'activité, on note un relatif freinage. La progression des rémunérations principales (257,5 milliards de francs) s'est ralentie, passant de 2,9 % en 1996 à 2,1 % en 1997. Le ralentissement est encore plus marqué pour les primes et indemnités (41,6 milliards de francs), puisque celles-ci n'ont augmenté que de 1,8 % en 1997 (au lieu de 5,6 % en 1996).

L'augmentation des primes et indemnités devient donc moins rapide que celle des rémunérations principales, ces dernières subissant les conséquences de la fin de la mise en oeuvre des différents protocoles de revalorisation et, dans certains ministères, la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire.

La répartition par ministère des dépenses de rémunérations est instructive, notamment le décalage existant entre la répartition des rémunérations principales et celles des primes et indemnités. On note la part considérable prise par les services financiers dans l'ensemble des primes et indemnités versées par les ministères civils, part deux fois plus importante qu'en matière de rémunérations principales (20,6 % au lieu de 9,6 %).

Les dépenses nettes se sont élevées à 117,9 milliards de francs, ce qui représente 20,9 % de l'ensemble des dépenses de personnel

En données brutes, les dépenses s'élèvent à 170,8 milliards de francs et se décomposent en deux masses d'inégale importance : la subvention d'équilibre versée au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et les pensions des personnels civils et militaires de l'État.

La subvention d'équilibre versée au FSPOEIE s'est élevée à 6.670 millions de francs en 1997, au lieu de 6.430 en 1996, soit une progression de 3,7 %. Malgré cette augmentation, elle est restée inférieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale (7.072,3 millions de francs). La subvention d'équilibre représente 78,2 % des recettes du fonds spécial (77,6 % en 1996), les autres recettes étant constituées des cotisations patronales (1.050,9 millions de francs, soit 12,3 % des recettes) et salariales (798,4 millions de francs, soit 9,4 % des recettes).

En 1997, le fonds spécial comptait 74.771 cotisants pour 112.800 pensionnés. D'après les prévisions de la direction du budget citées par la Cour des comptes, les chiffres devraient atteindre respectivement 66.000 et 118.000 en 2001, soit un rapport démographique de 0,56 (0,85 en 1990 et 0,66 en 1997). Cette prévision est naturellement liée à l'évolution démographique de cette population et aussi à la diminution des emplois. Depuis 1995, le nombre de cotisants a fortement diminué (passant de 80.355 à 74.771, soit - 6,9 %) alors que le nombre de pensionnés n'évoluait guère (de 112.545 à 112.980, soit + 0,4 % seulement).

Les dépenses de pensions des personnels civils et militaires ont atteint 164,1 milliards de francs, au lieu de 158,5 en 1996, ce qui représente une progression de 3,5 %. Elles ont dépassé le montant des crédits disponibles malgré un arrêté de répartition en provenance du chapitre 31-94 du budget des charges communes (762 millions de francs) et une ouverture de crédits en loi de finances rectificative (650 millions de francs). Dès lors, une ouverture de crédits en loi de règlement sera nécessaire pour 652,3 millions de francs. L'insuffisance de dotation initiale aura donc atteint un peu plus de 2 milliards de francs, soit 1,2 % des dépenses.

L'évolution s'est ralentie puisqu'elle est inférieure en 1997 à la moyenne annuelle constatée au cours des cinq dernières années, + 3,5 % au lieu de + 4,2 %. Par contre, les pensions augmentent plus rapidement que les rémunérations d'activité, alors que l'effet de l'augmentation de la valeur du point est à peu près identique.

Les pensions versées ne sont pas totalement à la charge du budget de l'État, en raison d'un certain nombre de recettes qui ont atteint 52,9 milliards de francs en 1997, soit près d'un tiers des dépenses, ramenant ainsi la charge nette pour l'État à 111,2 milliards de francs.

La part " agent " des retenues, 25,1 milliards de francs, représente près de la moitié des recettes et correspond à la cotisation de 7,85 % prélevée sur les traitements bruts.

La loi de finances pour 1996 a modifié les dispositions relatives à la contribution versée par France Télécom. Celle-ci a versé une contribution forfaitaire exceptionnelle de 37,5 milliards de francs, qui est gérée par un établissement public qui reverse annuellement au budget de l'État (ligne 818) une somme d'un milliard de francs, majorée de 10 % chaque année. France Télécom acquitte également une contribution employeur aux charges de retraite de ses agents, égale à 36,2 % de la masse des traitements soumis à cotisation. Au total, la contribution totale de France Télécom a représenté 9,7 milliards de francs en 1997 (soit 18,3 % des recettes).

Quant à celle de La Poste, elle a atteint 13,5 milliards de francs en 1997 (soit 25,5 % des recettes).

Les dépenses de charges sociales ont atteint 75,7 milliards de francs, au lieu de 72,3 en 1996, ce qui représente une progression de 4,7 %.

Par nature, ces dépenses se répartissent comme suit entre les cotisations sociales de l'État employeur, les prestations sociales et les prestations et versements facultatifs. il convient également de noter le poids du versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale.

Les prestations sociales versées par l'État à ses agents ont augmenté de près de 11 %, passant de 8,4 à 9,3 milliards de francs en 1997. L'augmentation constatée provient essentiellement de la prise en charge des revenus de remplacement pour les fonctionnaires en congé de fin d'activité (715 millions de francs).

Les prestations et versements facultatifs ont légèrement diminué de 1,1 % en 1997 pour atteindre 2,9 milliards de francs. On observe une grande stabilité des dépenses, notamment en ce qui concerne les subventions accordées aux cantines administratives, aux associations d'aide sociale, mutualistes, sportives, culturelles ou gérant les aides au logement.

Le versement de l'État au titre de la compensation des ressources et des charges des régimes de sécurité sociale s'est élevé à 18,5 milliards de francs, soit près du quart des dépenses de charges sociales. L'augmentation par rapport à 1996 (+ 1,4 milliard de francs) s'explique notamment par le transfert à la charge de l'État de la contribution que versait auparavant France Télécom.

En augmentation de 41,4 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998 (soit + 6,8 %), les crédits inscrits aux trois premières parties du titre III atteindront 652,1 milliards de francs comme l'indique le tableau ci-dessous.

La cause principale de cette croissance élevée (elle n'atteignait que + 3,3 % entre 1997 et 1998) réside dans la mise en _uvre de l'accord salarial, qui sera commenté dans la troisième partie du présent rapport.

L'application de l'accord entraîne une augmentation de 15,3 milliards de francs de crédits de personnel, dont 13,2 pour les seules trois premières parties du titre III. Cette progression se décompose entre le coût de l'extension en année pleine des mesures prises en 1998 (10,6 milliards de francs) et les mesures nouvelles qui seront prises en 1999 (4,7 milliards de francs).

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II.- LES EFFECTIFS

En prévoyant la création nette de 490 emplois, le budget pour 1998 envoyait un signal d'autant plus clair qu'il faisait suite à une loi de finances pour 1997 qui avait organisé la suppression nette de 5.599 emplois civils. Force est de constater que l'idée du gel des effectifs de la Fonction publique a repris le dessus, puisque le projet de loi de finances pour 1999 s'en tient à la stricte compensation des créations et suppressions d'emplois.

Le nombre des emplois budgétaires recensés dans le budget de l'État (hors appelés du contingent) a reculé entre 1991 et 1997, passant de 2.086.940 à 2.085.316, soit une baisse de 0,08 % ou de 1.624 emplois.

Rappelons que les emplois budgétaires sont les emplois permanents à temps complet autorisés par la loi de finances initiale. Le nombre des emplois budgétaires peut différer de celui des effectifs réels pour trois raisons : un emploi budgétaire peut servir de support à la rémunération de plusieurs personnes travaillant à temps partiel ou peut n'être pas pourvu. Par ailleurs, certains agents ne sont pas rémunérés sur des postes budgétaires, mais sur des crédits d'heures ou sur des crédits globalisés.

L'évolution des emplois budgétaires, par catégorie, en 1991 et 1997 est indiquée par le tableau ci-dessous :

La relative stabilisation sur cette période est le résultat d'évolutions contrastées : l'érosion des effectifs de contractuels et surtout d'ouvriers d'État  ⁽²⁾et un léger accroissement du nombre d'emplois de titulaires et de militaires (hors appelés du contingent évidemment).

En examinant l'évolution des emplois par sections budgétaires, l'on constate que c'est l'enseignement supérieur qui a connu une forte progression de ses effectifs (+ 21,8 % entre 1991 et 1997). 3 créations d'emplois de titulaires sur 4 y ont eu lieu. Au total, plus de la moitié des emplois budgétaires de l'État relève de l'enseignement scolaire (45,1 %) et de l'enseignement supérieur (6 %).

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit, en ce qui concerne le budget civil, un gel des emplois budgétaires, les 2.358 suppressions étant compensées par autant de créations. Par contre, dans le cadre de la professionnalisation des emplois militaires, les emplois de la défense, augmenteront de 5.199 unités (+ 1,3 %), tandis que ceux d'appelés et de volontaires diminuent globalement de 38.685 (soit - 25,8 %).

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des effectifs budgétaires telle qu'elle est prévue par les projets de loi de finances.

Sept sections budgétaires seulement connaissent une progression de leurs emplois. Les mieux dotées correspondent aux priorités retenues par le Gouvernement : la Justice (930 créations, soit 39,4 % de celles-ci), l'Enseignement supérieur (800 créations, soit 34,6 %), les budgets annexes (227 créations, soit 9,6 %), l'Emploi (215 créations, soit 9,1 %) et l'Environnement (140 créations, soit 5,9 %).

Par contre, quatorze sections budgétaires subissent des suppressions d'emploi. Trois d'entre elles totalisent 71,5 % des suppressions : il s'agit de l'Économie, des Finances et de l'Industrie (695 suppressions), de l'Intérieur et de la Décentralisation (502 suppressions) et de l'Équipement (490 suppressions).

Seules trois sections budgétaires (Aménagement du territoire, Charges communes et Recherche) voient leurs effectifs budgétaires inchangés.

Votre Rapporteur s'inquiète de voir que l'essentiel des suppressions d'emplois s'applique encore aux mêmes ministères que l'année dernière. Celles-ci s'étaient déjà élevées à 550 pour les services financiers, 419 pour l'Intérieur et 358 pour l'Industrie, poursuivant ainsi la tendance observée depuis le début de la décennie. Le recul des emplois dans le domaine de l'Équipement témoigne de la poursuite de l'abandon par l'État de ses missions d'opérateur.

Le gel des emplois publics, alors que l'opinion publique constate fréquemment les défaillances - faute de moyens - du secteur public dans des domaines sensibles, ne peut constituer une politique durable sans avoir de lourdes conséquences sur la capacité de l'État à assurer la solidité du tissu social.

Cette politique est d'autant plus dommageable qu'elle relève plus du dogme, adopté pour satisfaire aux critères purement financiers des marchés internationaux, que d'une appréciation objective des besoins.

La meilleure preuve en est le montage mis au point par le ministère de l'Éducation nationale pour, tout en affichant un solde d'emplois budgétaires nul, parvenir à créer 3.300 postes d'enseignants.

La résorption de l'emploi précaire existant dans la Fonction publique a toujours constitué, à juste titre, une préoccupation des organisations syndicales de fonctionnaires. Et ce d'autant plus, que les efforts menés à certaines périodes pour réduire le recours aux non titulaires et organiser leur titularisation n'ont jamais totalement atteint leurs objectifs.

L'ampleur du phénomène est difficile à appréhender. En effet, le recrutement d'agents non titulaires, quelle que soit leur dénomination (auxiliaires, vacataires, contractuels), s'effectue à un niveau souvent très déconcentré et sur des supports budgétaires variables : emplois budgétaires de contractuels, crédits gagés par des emplois de titulaires, crédits de vacation, voire crédits de fonctionnement.

Ainsi, lorsque le Gouvernement a entrepris un plan de résorption de l'emploi précaire, la première difficulté qu'il a rencontrée a été de dénombrer les agents susceptibles de faire partie du champ de la négociation. C'est l'exploitation des fichiers de paie qui permet à l'INSEE d'estimer le nombre d'agents non titulaires au 31 décembre de chaque année paire.

D'après les informations fournies à votre Rapporteur, l'évolution du nombre d'agents non titulaires entre 1988 et 1996 est indiqué dans le tableau ci-dessous. Au delà des incertitudes statistiques, c'est l'importance du phénomène qui frappe.

L'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans la Fonction publique, conclu le 14 mai 1996 par le Gouvernement avec six des sept organisations syndicales les plus représentatives de la Fonction publique, prévoit sur une période maximum de quatre ans l'organisation de concours réservés à certains agents non titulaires en fonctions à la date de signature du protocole.

C'est la loi du 16 décembre 1996 qui, par son titre premier consacré à la résorption de l'emploi précaire, a autorisé l'organisation de ces concours réservés pour une période maximale de quatre ans à compter du 17 décembre 1996. Ils sont réservés aux agents recrutés à titre temporaire sur des emplois ou crédits inscrits au budget de l'État, pour assurer des missions de service public dévolues aux agents titulaires dans des fonctions d'enseignement, d'éducation, d'information ou d'orientation dans les établissements publics d'enseignement, ou des établissements d'enseignement en gestion directe de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, ainsi que dans des fonctions du niveau de la catégorie C.

Pour présenter ces concours, les agents doivent avoir été en fonctions ou en congés réguliers à la date du 14 mai 1996. Ils doivent en outre pouvoir justifier, à la date de clôture des inscriptions au concours, des conditions de titres requis pour l'accès au corps concerné et de quatre ans de services au cours des huit années précédant ledit concours. Par souci d'éviter que certains agents, notamment les maîtres auxiliaires, soient écartés de ce dispositif au motif qu'ils ne se trouvaient plus en fonctions au 14 mai 1996, la loi a prévu d'autoriser à concourir les agents ayant assuré des fonctions entre le 1er janvier et le 14 mai 1996 dès lors qu'à cette dernière date ils peuvent justifier des autres conditions requises.

La loi a également prévu des concours aménagés, en tant que de besoin, pour les agents non titulaires recrutés à titre temporaire, remplissant des fonctions de niveau A ou B et répondant aux mêmes conditions de titres et d'ancienneté de services.

Sur l'ensemble du plan, sont susceptibles d'être concernés environ 43.500 agents, dont 20.000 en catégorie C et plus de 23.000 enseignants. D'ailleurs, l'Éducation nationale représente à elle seule près de 88 % des éligibles (16.600 en catégorie C et 21.600 enseignants).

Les décrets créant les concours réservés d'accès aux corps d'enseignants et de personnels d'éducation ou d'orientation ont été publiés en 1997 pour les trois ministères concernés (Éducation nationale, Agriculture et Jeunesse et Sports).

S'agissant des maîtres auxiliaires du ministère de l'Éducation nationale - qui représentent les effectifs les plus nombreux - 2.100 d'entre eux ont été admis aux concours réservés organisés en 1997 pour 2.700 places offertes. Il convient d'ajouter à ce chiffre, les 4.200 maîtres auxiliaires reçus aux concours normaux leur permettant d'accéder à un corps de professeurs du second degré. Au total, ce sont donc 6.300 maîtres auxiliaires qui ont accédé en 1997 aux corps de personnels de l'enseignement du second degré par la voie des différents concours.

Par ailleurs, 3.300 maîtres auxiliaires ont été admis aux concours réservés organisés en début d'année au titre de la session 1998. Au total, ce sont plus de 5.000 agents non titulaires qui, à l'issue des différents concours d'accès aux corps enseignants du second degré, devraient être nommés fonctionnaires stagiaires à la rentrée de l'année scolaire 1998-1999.

Au ministère de l'Agriculture, 370 postes ont été ouverts à chacune des sessions 1997 et 1998.

Trois décrets " horizontaux " d'avril 1997 ont, par ailleurs, créé des concours réservés pour l'accès des agents du niveau de la catégorie C dans les corps à statuts communs des agents administratifs, des agents des services techniques et des ouvriers professionnels des administrations de l'État.

Pour tenir compte des populations d'agents non titulaires recrutés à titre temporaire recensées dans chaque département ministériel et des fonctions effectivement assurées, différents ministères ont été conduits, comme le permet la loi, à créer des concours réservés d'accès à des corps à statuts ministériels de catégorie C de même niveau que les corps ayant fait l'objet des décrets d'avril 1997. Sept décrets ont ainsi été publiés concernant notamment l'accès aux corps des ouvriers d'entretien et d'accueil des ministères de l'Éducation nationale et de l'Agriculture, ou à celui des agents d'exploitation des travaux publics de l'État du ministère de l'Équipement.

L'organisation de ces concours en 1997 a permis la titularisation d'environ 2.800 agents sur un total d'environ 20.000 ayants droit remplissant les conditions d'ancienneté requises dès cette première année.

Des efforts particuliers ont été demandés aux administrations gestionnaires afin d'accroître le nombre de postes offerts pour l'année 1998. Ces efforts doivent tenir compte des possibilités de transformation des crédits de rémunération en emplois ainsi que d'une répartition équilibrée du nombre de postes offerts entre concours réservés, d'une part, et concours internes et externes, d'autre part.

Enfin, la situation de certains agents non titulaires des niveaux A et B a été stabilisée. Un décret du ministère de l'Éducation nationale, publié en juin 1998, a institué, pour quatre années scolaires, des concours spéciaux d'accès au corps des instituteurs en faveur des instituteurs suppléants remplissant certaines conditions de titres et d'ancienneté. Par ailleurs, un décret, publié en mars 1998, a aménagé les concours internes d'accès à certains corps de catégorie B du ministère de la Culture, de manière à favoriser l'intégration dans ces corps des personnels titulaires et non titulaires relevant de ce ministère. Des dispositions analogues figurent dans le décret fixant le nouveau statut des trois corps de chargés d'études documentaires, également publié en mars 1998, en faveur des personnels exerçant des fonctions de documentaliste.

Au total, la première tranche d'application du plan de résorption de l'emploi précaire a permis la titularisation de 5.217 personnes, dont 82 % relèvent du ministère de l'Éducation nationale.

Il est clair que le rythme de résorption constaté en 1997 apparaît faible puisque les places offertes ne correspondent qu'à moins de 14 % du public éligible, alors que le plan doit se dérouler sur quatre ans.

Transposant à la Fonction publique un accord conclu entre les partenaires sociaux et l'UNEDIC, un protocole de départ anticipé pour l'emploi des jeunes a été signé, en juillet 1996, par six organisations syndicales représentatives.

La mise en _uvre de ce protocole a été prévue par le chapitre II de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la Fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire.

Les fonctionnaires, en position d'activité ou de détachement, peuvent accéder, " sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service ", au congé de fin d'activité (CFA) à condition d'être âgé d'au moins 58 ans et de justifier soit de 37,5 années de cotisations tous régimes confondus et 25 années de services effectifs, soit de 40 ans de cotisations et 15 années de services effectifs. Le CFA est également ouvert aux agents non titulaires, sous la même condition d'âge, à condition de justifier de 40 années de cotisations et de 25 ans de services effectifs.

Les bénéficiaires du CFA reçoivent un revenu de remplacement égal à 75 % du traitement brut pour les fonctionnaires et à 70 % du salaire brut pour les agents non titulaires. Le CFA cesse au plus tard à la fin du mois au cours duquel le fonctionnaire peut bénéficier d'une pension à jouissance immédiate ou atteint l'âge de 60 ans. Le temps passé en CFA n'ouvre aucun droit au titre de l'avancement ou de la retraite.

Les agents en CFA libèrent leur emploi sur lesquels sont recrutés de nouveaux agents, dans les conditions prévues par le statut général.

Les modalités prévues pour la Fonction publique de l'État sont transposées aux autres fonctions publiques.

Institué pour un an par la loi de 1996, le CFA a été prolongé pour une année par l'article 111 de la loi de finances pour 1998, sans que les conditions d'application en soient modifiées.

Aux termes du relevé des conclusions sur le dispositif salarial du 10 février 1998, le Gouvernement doit proposer, avant la fin de l'année, le vote de dispositions législatives afin de permettre la reconduction du dispositif en 1999, sous réserve d'un élargissement du bénéfice du CFA aux agents âgés d'au moins 56 ans et justifiant d'au moins 40 années de cotisations et de 15 années de services publics.

La mise en _uvre du CFA a permis, en 1997, à près de 11.700 agents publics de l'État de cesser leur activité, auxquels s'ajoutent 1.800 agents publics de La Poste. Les agents de l'État bénéficiaires du dispositif sont pour l'essentiel des fonctionnaires titulaires (96 %), les non titulaires ne représentant que 2,5 % des bénéficiaires et les ouvriers d'État 1,5 %. En terme de tranche d'âge, environ 53 % des bénéficiaires avaient moins de 59 ans.

Le coût du CFA a atteint 728 millions de francs en 1997 et peut être estimé à 1.206 millions de francs en 1998 et à 436 millions de francs en 1999, soit un coût global de 2.370 millions de francs sur ces trois années.

Le coût unitaire brut d'un CFA, en terme de revenu de remplacement, est estimé à 139.000 francs, pour un coût net d'environ 100.000 francs si l'on déduit l'économie résultant du remplacement d'un agent en fin de carrière par un agent en début de carrière.

Les résultats de la première année d'application du CFA constituent un incontestable succès, dont votre Rapporteur ne peut que se féliciter. Dès lors, la pérennisation de ce dispositif, et non sa seule reconduction pour 1999, s'avère souhaitable. D'autant plus que, vraisemblablement, le nombre de personnes susceptibles d'en bénéficier devrait diminuer au cours des prochaines années, faisant par la même reculer le coût de cette mesure pour le budget de l'Etat.

La loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998 ne s'applique pas à la Fonction publique. Tout au plus, son article 14 prévoit que, dans les douze mois suivant la publication de la loi et après consultation des partenaires sociaux, le Gouvernement présentera au Parlement " un rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la Fonction publique ".

Compte tenu de la diversité extrême de la réglementation et des pratiques, ainsi que des contraintes liées à la nature des missions de service public auxquelles concourent les fonctionnaires, l'accord salarial signé le 10 février 1998 prévoit la réalisation d'un état des lieux exhaustif du régime du temps de travail dans les trois fonctions publiques.

Confié à M. Jacques Roche, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, l'état des lieux permettra d'analyser, secteur par secteur, dans chacune des trois fonctions publiques, les implications des 35 heures. A partir de critères uniformes, seront ainsi examinés, par grand secteur de responsabilité de l'État et des autres collectivités publiques, les régimes effectifs de temps de travail et d'heures supplémentaires, les disparités existantes et leurs justifications au regard des obligations professionnelles pesant sur les agents, des nécessités du service et de la réponse à apporter aux besoins des usagers.

Sur la base de ce constat, seront proposés les principes à mettre en _uvre dans la Fonction publique, s'agissant en particulier du mode de décompte des heures de travail et des modalités de compensation des horaires atypiques de travail. M. Roche rendra ses conclusions à la fin de l'année 1998. Un rapport sera alors remis aux partenaires sociaux.

L'attente des conclusions de la mission confiée à M. Roche ne saurait dispenser l'État de prendre ou, à tout le moins, de réfléchir à des mesures préparatoires. Dans cette optique, le gel des emplois publics constitue un signal pour le moins inquiétant.

Car, de deux choses l'une : soit la Fonction publique est arbitrairement écartée de la réduction de temps de travail, soit celle-ci se traduit, en l'absence de création d'emploi, par une dégradation des conditions de travail des agents publics et donc de la qualité même du service public.

L'Etat employeur se doit de donner l'exemple dans une période où certains employeurs privés manifestent leur refus de la réduction du temps de travail.

La préparation du passage aux 35 heures est d'autant plus indispensable qu'apparaissent, ici ou là, des campagnes de presse sous-entendant que la grande majorité des fonctionnaires travaillerait moins de 39 heures, voire même pour certains d'entre eux déjà moins de 35 heures.

A ces critiques à peine voilées sur les horaires de travail des fonctionnaires, se sont ajoutées des allégations outrancières sur l'absentéisme.

C'est ainsi que l'Institut français pour la recherche sur les administrations publiques (IFRAP) publiait, sous un titre sensationnaliste ⁽³⁾, un dossier insinuant que le taux d'absentéisme dans la Fonction publique était le double de celui constaté dans le secteur privé, 10,9 % au lieu de 5,8 %. Le dossier chiffrait le " surcoût " qui pourrait ainsi être évité à 70 milliards de francs.

Or, quelques semaines plus tard, l'INSEE publiait les résultats d'une enquête sérieuse qui montrait que, au contraire, le taux d'absentéisme au travail était plus important dans le secteur privé que dans le secteur public. De plus, les taux d'absentéisme n'atteignaient pas les niveaux indiqués par l'IFRAP. Le taux constaté dans le secteur privé, pour cause de maladie ou d'accident, s'élevait à 2,9 % entre mars 1997 et mars 1998, soit un taux supérieur à celui des entreprises publiques (2,7 %) ou des administrations publiques (2,5 %).

Votre Rapporteur n'entend pas tirer de quelconques conclusions de ces chiffres, mais il ne peut que déplorer la multiplication de critiques infondées sur le comportement des fonctionnaires et autres agents publics.

III.- LES RÉMUNÉRATIONS

La signature, certes par cinq syndicats seulement (CFDT, FO, UNSA, CFTC, CGC), le 10 février 1998, d'un accord salarial marque la reprise de la politique contractuelle dans la Fonction publique. Après les décisions unilatérales de gel en 1996 et d'augmentation de 1 % en niveau de 1997, votre Rapporteur ne peut que se féliciter de cette reprise initiée par le Gouvernement. Cependant, il est clair que les résultats n'en sont pas, pour autant, totalement satisfaisants.

L'accord du 10 février 1998 est essentiellement un accord salarial donnant la priorité aux bas salaires. Il comporte en outre d'autres dispositions, certaines concrètes sur la reconduction du CFA ou de l'enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs en matière d'action sociale, les autres plus rhétoriques sur le temps de travail par exemple.

L'accord comporte d'abord des mesures portant exclusivement sur les bas salaires.

D'une part, une attribution de points d'indice majoré intervient dans les conditions suivantes en deux temps (le 1er juillet 1998 et le 1er juillet 1999) :

La première tranche d'attribution de points d'indice majoré a été prévue par un décret du 10 juin 1998. Environ 1,6 million d'agents de l'État, actifs et retraités, ont bénéficié d'au moins un point d'indice, 650.000 d'entre eux ayant bénéficié de 2 points d'indice.

D'autre part, l'accord prévoit qu'aucun traitement indiciaire dans la fonction publique ne doit être inférieur au SMIC. Dès lors :

La nouvelle grille indiciaire de la catégorie C, telle qu'elle ressortira des différentes mesures prévues par l'accord, est présentée dans le tableau ci-dessous :

Enfin, les perspectives de carrière des fonctionnaires appartenant aux corps et cadres d'emplois de la catégorie C seront améliorés :

Les dispositions de l'accord en faveur des plus bas salaires ont conduit à la disparition du mécanisme de l'indemnité différentielle. Celui-ci conduisait à porter au niveau du SMIC brut les traitements des agents de l'État qui lui étaient inférieurs. Ainsi, le traitement minimum de la fonction publique (indice majoré 249) a été porté au 1er juillet à 6.812 francs bruts par mois, soit un montant supérieur à celui du SMIC (après la revalorisation de celui-ci de 2 % au 1er juillet 1998), soit 6.797 francs bruts mensuels, sur la base de 169 heures, et 5.386 francs nets mensuels (cotisations et prélèvements déduits).

Compte tenu du différentiel de cotisations sociales salariales entre la fonction publique et le secteur privé (7,85 % contre 13,16 %), le traitement indiciaire net des fonctionnaires recrutés au niveau minimum (premier échelon de l'échelle E 2) est ainsi supérieur de plus de 7 % au SMIC net. Si l'on prend en compte en outre les indemnités moyennes, l'écart en termes de rémunération nette s'élève à plus de 20 %. En outre, les agents de la fonction publique bénéficient d'une progression de carrière régulière et automatique alors que les salariés du secteur privé peuvent rester durablement rémunérés au niveau du SMIC.

Votre Rapporteur a été saisi d'une différence d'interprétation des dispositions de l'accord salarial entre le Gouvernement et les organisations syndicales. Elle porte sur l'application au minimum de pension des attributions différenciées de points d'indice prévues pour les bas salaires. Sous prétexte que l'accord ne précise pas explicitement que le minimum de pension bénéficie des mesures concernant le bas de la grille, l'administration n'entends faire profiter celui-ci que de l'attribution uniforme de deux points d'indice. Le minimum de pension serait alors porté de l'indice majoré 202 à l'indice majoré 204 au 1er décembre, au lieu de 208 s'il était fait application de l'attribution des 4 points prévue pour les indices inférieurs à 294.

Votre Rapporteur ne peut que regretter une telle interprétation restrictive contraire à l'esprit de l'accord, d'autant plus dommageable qu'elle crée une discrimination injustifiée entre les retraités, puisque ceux qui disposent d'un indice inférieur à 294 bénéficieront bien de l'attribution des 4 points réservée au bas de la grille.

Les traitements et soldes des personnels civils et militaires de l'État seront majorés pour la période 1998-1999 de 1,3 % en niveau chaque année selon le calendrier et les taux suivants :

En outre, deux points uniformes d'indice majoré seront attribués, le premier au 1er avril 1999, le second au 1er décembre 1999.

Dès lors, les revalorisations du traitement de base des agents de l'État intervenues au titre des mesures générales au cours des dernières années sont récapitulées ci-après.

Outre les dispositions relatives au temps de travail et au CFA, évoquées dans le chapitre précédent, l'accord salarial comporte un certain nombre de mesures qui ne concernent pas directement les rémunérations des fonctionnaires :

Les négociations entre le Gouvernement et les organisations syndicales en matière de rémunérations de la fonction publique sont biaisées par l'absence de références communes des différents partenaires. Raisonnement en niveau ou en glissement, raisonnement individuel ou en masse, mesures générales ou catégorielles, prise en compte ou non du glissement vieillesse-technicité (GVT), autant d'outils d'analyse différents qui aboutissent à des résultats totalement contradictoires.

Raisonnant depuis 1983 en termes de variation de la masse salariale et non plus en termes d'augmentation des traitements en niveau, l'État employeur estime que le pouvoir d'achat des fonctionnaires est garanti non seulement par les mesures générales (les augmentations en niveau), mais également par les mesures catégorielles (revalorisation de la situation des personnels enseignants, des personnels de santé, des militaires ou des policiers, réforme de la grille indiciaire de la Fonction publique) ainsi que par les mesures individuelles (résultant, pour l'essentiel, des avancements).

Dès lors, le principal outil d'évaluation adopté par le Gouvernement est l'évolution de la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP).

Comme le montre le tableau ci-dessous, l'évolution de la RMPP résulte des mesures générales et des mesures catégorielles (dite masse " Toutée ") auxquelles est ajouté le GVT positif ⁽⁴⁾.

Dès lors, sur la période 1995 à 1998, la progression des gains de pouvoir d'achat de la RMPP des fonctionnaires est estimée à 12,3 %. Pour 1999, la progression est estimée à 4,2 %, compte tenu de la poursuite de l'accord salarial du 10 février 1998.

La justification du raisonnement en masse est bien connue.

L'appréciation de la seule évolution des rémunérations des fonctionnaires en niveau serait incomplète dès lors qu'on se limite à l'observation des mesures générales, en raison du fait que les mesures individuelles (avancements, promotions) se traduisent également, pour chaque agent concerné, par une revalorisation de sa rémunération.

Dans ces conditions, s'en tenir aux seules mesures générales ne serait recevable que dans l'hypothèse d'un fonctionnaire qui n'aurait bénéficié d'aucune mesure catégorielle ni d'aucune mesure individuelle. Or, la quasi totalité des fonctionnaires de l'État ont été concernés depuis 1990 par les mesures indiciaires et statutaires prévues par l'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et rémunérations (accord " Durafour ") et le protocole de revalorisation de la fonction enseignante (plans " Jospin " et " Lang ").

De même, la prise en compte du seul GVT positif et non du GVT solde ⁽⁵⁾ est expliquée de la manière suivante : la prise en compte du GVT solde ne serait pas pertinente pour l'appréciation de l'évolution du pouvoir d'achat, dès lors qu'il intègre des effets de structure et qu'il s'agit d'un paramètre comptable, étroitement dépendant de la politique de recrutement, qui s'avère relativement variable d'une année sur l'autre et sert avant tout à apprécier la dépense budgétaire.

Le tableau ci-dessus illustre parfaitement les ambiguïtés et les effets pervers du raisonnement de l'administration puisqu'il permet de mesurer le poids des mesures individuelles et catégorielles dans la progression de la RMPP : 3 points sur 5,5 en 1995, 2,9 points sur 4,3 en 1996, 3,3 points sur 3,3 en 1997 et 3,1 points sur 4,2 en 1998.

Or, la détermination du maintien du pouvoir d'achat à partir de la rémunération moyenne des agents en place introduit un certain nombre de distorsions.

D'une part, la prise en compte du GVT exclut les retraités et défavorise les agents du bas de l'échelle et ceux qui plafonnent au sommet de l'échelle indiciaire de leur classe, de leur grade ou de leur corps. De plus, l'exclusion de l'effet modérateur de la noria conduit à faire " financer " par l'ensemble des agents l'accroissement de la masse salariale résultant du vieillissement des effectifs. En outre, à cause des effets de carrière, le GVT positif croît normalement de la catégorie D à la catégorie A : dès lors, le raisonnement en masse conduit à affirmer que le pouvoir d'achat des petites catégories est garanti par les promotions des hauts fonctionnaires !

D'autre part, la prise en compte des mesures catégorielles fait que celles-ci sont " financées " non pas par des mesures nouvelles mais par redéploiement de leur coût sur l'ensemble des fonctionnaires.

Enfin, l'évolution des retenues sur traitement est ignorée par le raisonnement en masse. Le tableau ci-dessus intègre même dans la progression de la RMPP l'effet du dispositif de compensation du transfert des cotisations d'assurance-maladie sur la CSG. Or, ce dispositif avait pour objectif, rappelons-le, d'éviter que les fonctionnaires soient les seules victimes d'une mesure qui avait notamment pour objet d'améliorer le pouvoir d'achat de salariés du secteur privé.

Si l'on examine la seule évolution de la valeur du point d'indice de la Fonction publique, l'on s'aperçoit que celle-ci a décroché de l'évolution des prix comme l'indique le tableau ci-dessous.

Votre Rapporteur a déjà eu l'occasion l'année dernière d'évoquer le poids des primes et indemnités diverses dans les rémunérations d'activité des fonctionnaires. Celles-ci représentent une somme de près de 48,1 milliards de francs, soit 12,7 % des crédits totaux de rémunérations. Même si elle décline au cours des dernières années (elle avait atteint son maximum en 1993 avec 13,5 %), cette part a augmenté sur une longue période puisqu'elle n'atteignait que 10,5 % en 1989.

Outre son importance dans les revenus des fonctionnaires, les principales critiques adressées au régime indemnitaire de la Fonction publique est son manque de transparence et sa profonde inégalité, selon les catégories, les corps ou les ministères. En effet, comme l'indique le rapport sur les rémunérations de la Fonction publique annexé au projet de loi de finances, pour un taux moyen de 17 %, le taux de prime dans la rémunération nette globale des fonctionnaires de l'État atteint 45 % pour les administrateurs, mais seulement 10 % pour les professeurs d'université, 15 % pour les professeurs de collège et 13 % pour les employés de catégorie C (hors échelle 4).

Surtout, ces primes ne sont prises en compte ni dans l'assiette des cotisations ni dans le calcul de la pension. Dès lors, cela induit pour les fonctionnaires partant en retraite une forte baisse de leurs revenus, bien plus importante que le laisseraient croire les modalités de calcul de la pension (75 % du dernier traitement indiciaire). L'absence de cotisations sur les primes entraînent également un important manque à gagner pour le régime de retraite des fonctionnaires que l'on peut estimer, étant donné le taux de cotisation de 7,85 %, à environ 3,8 milliards de francs. Jusqu'au basculement intégral des cotisations d'assurance maladie sur la CSG, cela représenterait également un manque à gagner non négligeable pour l'assurance maladie : 2,9 milliards de francs en 1996 (où le taux de cotisation était de 6,05 %) et 1,3 milliard de francs en 1997 (où le taux de cotisation avait été ramené à 2,8 %).

La réintégration progressive des primes dans le traitement de base des fonctionnaires apparaît dès lors comme une mesure de justice, permettant de sauvegarder le pouvoir d'achat des retraités de la Fonction publique.

A la suite du rapport Prada qui comprenait une série de recommandations relatives à la carrière et aux rémunérations de l'encadrement supérieur de l'État, un certain nombre de mesures ont été prises pour améliorer le déroulement de carrière des hauts fonctionnaires, touchant à la fois le recrutement, la formation et la mobilité.

Mais, aucune mesure particulière n'a été prise pour revaloriser les traitements des hauts fonctionnaires. Dès lors, ceux-ci ont subi de plein fouet la diminution du pouvoir d'achat du point d'indice de la Fonction publique évoquée ci-dessus. D'autant plus que la haute fonction publique a été écartée par exemple de l'application des accords Durafour de 1990, qui ont entraîné une revalorisation importante des rémunérations des catégories B, C et D et d'une partie de la catégorie A (pour les corps n'atteignant pas les échelles-lettres).

Ce recul du pouvoir d'achat est aggravé par les retraités par le fait que les primes, relativement plus élevées dans la haute fonction publique où elles représentent entre 30 % et 80 % du traitement de base, ne sont pas prises en compte. Dès lors, le taux de remplacement du revenu d'activité par la pension de retraite se situe entre 50 % et 60 %, alors qu'il oscille entre 60 % et 70 % dans le régime général compte tenu des retraites complémentaires.

La situation des administrateurs civils apparaît, à bien des égards, très révélatrice. Il s'agit en effet du seul corps recruté à sa sortie de l'ÉNA dont la carrière statutaire se termine seulement en hors échelle A. Elle peut certes se poursuivre par détachement sur des emplois fonctionnels, tels que sous-directeurs ou chefs de service, mais leur nombre ne cesse de diminuer en raison de la réorganisation des administrations centrales.

D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, des mesures concernant la haute fonction publique sont à l'étude. Il est clair qu'elles ne pourront faire l'économie d'une réflexion sur le niveau des primes et sur les disparités existant entre les différents ministères. Au-delà de l'aspect pécuniaire, cette disparité constitue à l'évidence un frein puissant au développement de la mobilité, pourtant gage de la modernisation de l'État et d'enrichissement des carrières des cadres de la Fonction publique.

IV.- LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE

Au sens économique du terme, les crédits consacrés à la Fonction publique sont constitués des crédits de personnel de l'État. Pour l'essentiel, il s'agit de crédits inscrits dans les trois premières parties (rémunérations d'activité, pensions et allocations et charges sociales) du titre III.

Ces crédits ne relèvent évidemment pas du ministère de la Fonction publique puisqu'ils sont inscrits dans les fascicules budgétaires des différents ministères. Les crédits relevant plus spécifiquement du ministère sont inscrits dans le fascicule budgétaire des Services généraux du Premier ministre, où ils figurent dans un agrégat spécifique.

Bizarrement, cet agrégat qui rassemble les crédits gérés par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ne comporte pas les crédits de fonctionnement de cette même Direction générale et un certain nombre de crédits ⁽⁶⁾ qui, parfois, sont intégrés au " budget " de la Fonction publique.

Les crédits gérés par la DGAFP sont récapitulés dans le tableau ci-après. Au total, ils s'élèvent à 1.450,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit un montant quasi identique à celui de 1998. En effet, les crédits ne diminuent que de 1,5 million de francs, soit
- 0,1 %. Par contre, alors que le budget de 1998 ne comportait l'inscription d'aucune autorisation de programme, celles-ci s'élèveront à 265 millions de francs en 1999.

La majeure partie des crédits proviennent pour l'essentiel de l'action sociale interministérielle (905 millions de francs, soit 62,4 % des crédits), les subventions aux écoles (342 millions de francs, soit 23,6 %) et le Fonds pour la réforme de l'État (115,3 millions de francs, soit 7,9 %).

En 1999, les crédits d'action sociale s'élèveront à 905 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, au lieu de 900 millions de francs en 1998. Pour la première fois, les dotations correspondantes ne figureront pas seulement dans le titre III mais, en partie, dans un nouveau chapitre en dépenses en capital. Celui-ci sera doté, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, de 255 millions de francs, soit 28,2 % des crédits d'action sociale.

Ce maintien à un haut niveau des crédits en 1999 (ils n'atteignaient que 636,3 millions de francs en 1997) résulte de la reconduction, conformément à l'accord salarial de février 1998, de l'enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs accordée en 1998. Votre Rapporteur ne saurait trop souligner l'importance de cette enveloppe qui a, incontestablement, contribué à relancer la politique d'action sociale au profit des agents de l'État. Sa pérennisation au-delà de 1999 et des conclusions de l'accord salarial s'impose donc à l'évidence.

Les crédits d'action sociale sont répartis dans quatre articles du chapitre 33-94.

L'article 30, consacré aux prestations sociales interministérielles, sera doté de 650 millions de francs en 1999, au lieu de 635,4 millions de francs en 1998, ce qui représente une progression de 2,3 % d'une année sur l'autre.

Cette évolution permet de mettre en évidence la montée en puissance des crédits consacrés aux chèques-vacances. Ceux-ci ont presque doublé entre 1995 et 1999, passant de 125 à 245 millions de francs. Ils ne s'élevaient qu'à 27 millions de francs en 1990. Cette forte croissance s'explique évidemment par le nombre grandissant des bénéficiaires de cette prestation, qui devrait augmenter de près de 12 % en 1998, passant de près de 188.000 à 210.000. Cette progression s'explique avant tout par une meilleure connaissance de l'existence des conditions d'obtention de cette prestation. D'après certaines informations recueillies par votre Rapporteur, il semblerait que certains des critères retenus ne soient pas tous pertinents, notamment celui du montant de l'impôt sur le revenu, pour réserver cette prestation à ceux qui en ont le plus besoin.

Cette progression des dépenses liées aux chèques-vacances suscite visiblement l'inquiétude du ministère des Finances qui craint que celle-ci ne remette en cause l'équilibre budgétaire de l'action sociale. Des mesures qualifiées de transitoires ont été prises en avril dernier, suscitant un certain nombre de critique que le ministre s'est engagé à prendre en compte par le dialogue social. Au-delà des débats en cours, l'avenir du chèque-vacances ne peut s'accommoder d'une quelconque démarche restrictive, d'autant plus que le Gouvernement entend, par ailleurs, étendre son bénéfice aux salariés des petites et moyennes entreprises. La priorité doit donc être l'ouverture du chèque-vacances à tous les non titulaires, y compris les emplois-jeunes, et à un financement pérenne de cette prestation.

Plus généralement, le nombre de bénéficiaires des différentes prestations interministérielles évolue comme l'indique le tableau ci-dessous :

Ces opérations ont été fortement renforcées en 1998 grâce à l'enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs, qui a permis de porter les crédits de 34,6 millions de francs en 1997 à 264,6 millions de francs en 1998.

Le projet de budget pour 1999 comporte, en effet, dans le titre V, un nouveau chapitre consacré aux dépenses d'équipement en matière d'action sociale. Ce nouveau chapitre est doté, en autorisations de programme comme en crédits de paiement, de 255 millions de francs, dont 230 millions de francs qui résultent de la reconduction de l'enveloppe exceptionnelle et ont été inscrits à titre préliminaire.

A la suite de la réunion du CIAS au cours de laquelle a été débattue la réparation de cette enveloppe, la dotation du chapitre 57-06 sera amputée de 50 millions de francs qui seront transférés :

La dotation inscrite en 1998, 32 millions de francs, a permis de renouveler les actions réalisées en 1997 et de remettre à niveau le financement des actions de formation déconcentrées confiées aux préfets de région (9 millions de francs en 1997, 12,8 millions de francs en 1998). L'action de formation destinée à des hauts fonctionnaires et aux personnels d'encadrement supérieur a également été poursuivie.

Ces crédits permettent de financer les actions suivantes :

Les crédits consacrés à ces différentes actions sont récapitulés dans le tableau ci-dessous.

Les crédits consacrés aux écoles s'élèveront à près de 342 millions de francs en 1999, en progression de 4,4 % par rapport à 1998 (soit + 14,4 millions de francs).

La dotation à l'École nationale d'administration atteindra 163,2 millions de francs, soit près de 48 % de l'enveloppe consacrée aux écoles. Elle augmente de 1,2 %, soit 1,9 million de francs.

C'est l'accroissement des subventions aux cinq instituts régionaux d'administration (IRA) qui explique l'essentiel de la variation de l'enveloppe consacrée aux écoles. Les crédits augmentent de 12 millions de francs (+ 8,4 %) pour atteindre 155 millions de francs. Cette progression résulte pour l'essentiel d'un ajutement des crédits de 10,8 millions de francs pour faire face l'évolution des effectifs en scolarité. En effet, ceux-ci sont passés en quelques années de 100 élèves en moyenne par IRA à 122 en 1997.

Enfin, les subventions allouées à l'Institut international d'administration publique et au Centre des études européennes de Strasbourg augmenteront de 1,7 % et de 11,1 %, pour atteindre respectivement 23,8 millions de francs et 2 millions de francs.

L'intitulé de ce chapitre est modifié dans le cadre du budget pour 1999, puisqu'il était intitulé jusqu'à maintenant " Modernisation de l'administration ". Le nouvel intitulé choisi correspond à l'évidence mieux à la nature des dépenses qui y sont imputées.

Ces crédits sont, en effet, utilisés :

L'utilisation de ces crédits est décrite dans le tableau ci-dessous :

En 1998, la dotation atteignait 14,8 millions de francs. En 1999, elle est ramenée à 13,8 millions de francs, par redéploiement d'un million de francs pour le financement des frais de fonctionnement de la DGAFP (940.000 francs) et pour le versement de l'indemnité du président de commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique (60.000 francs).

Le financement des mesures de délocalisation publics hors Paris est notamment assuré par l'ouverture de crédits constituant le Fonds des délocalisations publiques. Ce fonds est piloté par un comité interministériel présidé par le secrétaire général du Gouvernement et composé des représentants des ministères de la Fonction publique, de l'Aménagement du territoire, du Logement, de l'Intérieur et du Budget. La mission des délocalisation publiques assure l'instruction des dossiers en qualtié de rapporteur devant le comité de gestion du Fonds.

Afin de financer les dépenses de transfert, les lois de finances ont prévu, de 1992 à 1994, des dotations provisionnelles de 205,9 millions de francs inscrites au chapitre 37-07 pour les mesures d'accompagnement social. Pour les investissements, ont été ouverts 996 millions de francs d'autorisations de programme et 879,5 millions de francs de crédits de paiement par les lois de finances pour 1992 à 1998, inscrits au chapitre 57-01.

La consommation des crédits de délocalisation est décrite dans le tableau ci-dessous :

Les crédits de paiement disponibles à la fin de l'exercice 1998 sur le chapitre 57-01 pourraient ne pas suffire à couvrir les dépenses d'ores et déjà programmées par le comité de gestion du fonds pour l'exercice 1999. A fortiori ne permettront-ils pas de contribuer au financement des opérations déjà prévues par un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) mais non encore matériellement engagées. En l'absence d'ouverture d'autorisations de programme et de crédits de paiement par la loi de finances pour 1999, l'équilibre et la poursuite de l'activité du Fonds sont donc liés à son abondement en loi de finances rectificative pour 1998.

Depuis le lancement de la politique de délocalisation en 1991 et au fil des comités interministériels d'aménagement du territoire (CIAT) successifs, ce sont 26.650 emplois dont le tranfert a été approuvé après déduction d'un certain nombre d'opérations suspendues : 13.000 pour les CIAT antérieurs à juillet 1993, 10.000 pour le CIAT du 20 septembre 1994 et 3.650 pour ceux des 10 avril et 15 décembre 1997. Au 1er juillet 1998, 13.052 emplois ont été d'ores et déjà transférés et 4.510 sont en cours, permettant une réalisation aux deux-tiers des transferts approuvés.

Créé en 1996, par une décision du comité interministériel pour la réforme de l'État en date du 29 mai 1996, le Fonds pour la réforme de l'État a pour vocation d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations centrales et déconcentrées.

Il comporte deux sections : une section centrale consacrée au financement d'opérations à caractère national, correspondant à des réformes particulièrement importantes ou exemplaires et une section territoriale destinée à favoriser des opérations à caractère local.

Les crédits de la seconde section se décomposent, depuis 1997, en deux parties : une part déconcentrée, qui fait l'objet d'une délégation globale aux préfets de département en début d'exercice budgétaire et une part correspondant à des projets examinés au niveau central.

Depuis 1996, l'évolution des crédits ouverts au titre du Fonds se sont élevés à 312,5 millions de francs, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Après la régularisation budgétaire intervenue en 1997, les crédits disponibles ont atteint 275 millions de francs entre 1996 et 1998. 94 % d'entre eux, soit 259,4 millions de francs, ont été effectivement répartis. La décomposition des financements accordés entre 1996 et 1998 entre la section centrale (34 %) et la section territoriale (66 %) - et la répartition au sein même de cette dernière entre la part déléguée (52 %) et la part examinée au niveau central (48 %) - traduit clairement l'option préférentielle en faveur de la déconcentration.

L'exploitation du bilan d'utilisation des crédits budgétaires délégués aux préfets était en cours lorsque le commissariat à la réforme de l'État a établi son rapport d'activité pour 1997. Par contre, l'examen de la répartition des financements accordés en 1997 sur la section centrale et, après examen des projets au niveau central, sur la section territoriale montre que les projets visant à améliorer le service rendu à l'usager représentent 51,5 % des projets retenus et 45,7 % des financements accordés (29,8 millions de francs au total, dont 9,2 millions de francs en ce qui concerne les maisons des services publics). La mise en place d'outils de gestion modernes constitue la deuxième priorité retenue puisqu'elle représente 32,1 % des projets et 31,7 % des financements accordés (20,7 millions de francs).

Dans une circulaire du 3 juin 1998, le Premier ministre a rappelé la nécessité de procéder à une profonde adaptation de l'État et de poursuivre l'effort de rénovation du service public. A cet effet, il a demandé aux ministres d'établir un programme pluriannuel de modernisation de leur administration. Ces programmes annuels devront aborder les domaines suivants :

Pour mettre en _uvre cette relance de la politique de modernisation, le Gouvernement a mise en place une délégation interministérielle placée sous la direction du directeur général de l'administration et de la fonction publique. Cette délégation interministérielle prend la suite du commissariat à la réforme de l'État, structure créée en septembre 1995 pour une durée de trois ans.

Son organisation a été précisée par un arrêté du Premier ministre du 13 juillet 1998. Elle est composée de cinq missions placées sous l'autorité directe du délégué :

EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Jean Vila, rapporteur spécial, les crédits de la Fonction publique.

Après avoir rappelé que ce sont près de 9 millions de personnes qui dépendent de la politique salariale conduite dans la Fonction publique, M. Jean Vila, rapporteur spécial, a présenté les grandes lignes de l'accord salarial du 10 février 1998, dont la signature marque la reprise de la politique contractuelle dans la Fonction publique. Il a souligné que cet accord salarial donnait la priorité aux bas salaires, notamment en faisant en sorte qu'aucun traitement indiciaire brut ne soit inférieur au SMIC, prévoyait des augmentations générales de la valeur du point de 1,3 % en niveau en 1998 et en 1999, la reconduction en 1999 du congé de fin d'activité et l'établissement d'un état des lieux exhaustif sur le temps de travail dans les trois Fonctions publiques. Il a précisé que l'application de l'accord salarial entraînerait une augmentation de près de 8,5 milliards de francs des crédits inscrits dans les trois premières parties du titre III en 1999. Il a estimé que, pour importantes qu'elles soient, ces sommes ne permettraient pas toutefois la préservation du pouvoir d'achat des fonctionnaires. Il a regretté que l'État employeur continue de raisonner en termes de variations de la masse salariale, cette démarche aboutissant à ce que les mesures générales d'augmentation en niveau restent inférieures sur longue période à l'évolution des prix.

Il a regretté, par ailleurs, que la loi de finances pour 1999, en stabilisant les emplois budgétaires civils à leur niveau de 1998, ne confirmait pas la rupture attendue avec les réductions d'effectifs constatées dans le passé, les créations de postes, notamment en ce qui concerne l'Enseignement supérieur, la Justice, l'Emploi et l'Environnement, étant gagées par autant de suppressions d'emplois, principalement aux ministères de l'Équipement, de l'Économie et des Finances, de l'Intérieur et des Anciens combattants. Il a fait observer que la stabilisation des emplois ne permettrait pas de gager la mise en oeuvre, dans la Fonction publique, de la réduction du temps de travail. De même, il a souhaité que les emplois-jeunes soient pérennisés dans le secteur public au terme du contrat de cinq ans, sans se substituer à des emplois publics existant.

M. Jean Vila a indiqué également que l'essentiel des crédits de la Fonction publique, inscrits aux trois premières parties du titre III des budgets des différents ministères, atteindront 650,2 milliards de francs en 1999, en augmentation de 6,8 % par rapport à 1998. Pour les crédits dépendant spécifiquement du ministère de la Fonction publique, il a rappelé que ceux-ci sont inscrits au fascicule " Services généraux du Premier ministre " et s'élèveront à 1.450,5 millions de francs en 1999, soit une quasi stagnation (- 0,1 %). Il a souligné que l'essentiel de ces crédits concernaient l'action sociale interministérielle, dont la dotation atteindra 905 millions de francs en raison du maintien, conformément à l'accord salarial, de la dotation exceptionnelle de 230 millions de francs inscrite en 1998. Il a encore précisé que les subventions aux écoles atteindront près de 342 millions de francs, en progression de 4,4 %, notamment en raison de l'augmentation des effectifs en scolarité dans les cinq instituts régionaux d'administration. Il a noté, en outre, que les chapitres budgétaires relatifs aux dépenses liées aux réimplantations d'administrations ne seront pas dotés pour 1999, bien que les crédits disponibles à la fin de 1998 seront inférieurs aux dépenses d'ores et déjà programmées pour 1999, la poursuite des opérations nécessitant donc un abondement en loi de finances rectificative.

En conclusion, le Rapporteur spécial a indiqué partager l'attente exprimée par l'ensemble des organisations syndicales, qui porte prioritairement sur les effectifs, les rémunérations, l'intégration des primes dans les traitements et la revalorisation du bas de l'échelle indiciaire. Il a souhaité que s'engage, le plus rapidement possible, une négociation sur la réduction du temps de travail dans la Fonction publique, que se poursuivent les plans de résorption de l'emploi précaire et que le congé de fin d'activité soit pérennisé.

Évoquant les 502 suppressions d'emplois au ministère de l'Intérieur, M. Henry Chabert s'est interrogé sur la contradiction qui pourrait exister entre ces suppressions et les engagements pris par le Gouvernement, notamment en matière de garantie de la sécurité publique.

La Commission, sur la proposition du Rapporteur spécial, a adopté les crédits de la Fonction publique et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

1 ) La valeur du point a été revalorisée à deux reprises, 0,5 % au 1er mars et 0,5 % au 1er octobre, ce qui représente une augmentation moyenne de 0,54 % sur l'année.

2 ) La forte baisse des effectifs d'ouvriers d'État provient, pour moitié, du transfert de plus de 12.000 postes vers la société GIAT-Industrie, donc hors budget de l'État.

3 ) " Fonction publique : les absents ont toujours tort " Les dossiers de l'IFRAP mai-juin 1998.

4 ) Le GVT positif se compose de trois éléments : g1 (incidence des promotions et avancements non automatiques), t (incidence des acquisitions de qualifications nouvelles) et v (incidence des avancements automatiques à l'ancienneté).

5 ) Le GVT solde se compose du GVT positif et de l'élément g2, qui recouvre deux notions qui jouent normalement en sens contraire : l'effet de noria (qui se traduit par une économie car les agents âgés sont remplacés par des agents plus jeunes et donc moins payés) et l'effet de structure (qui se traduit par une augmentation de la dépense car les agents partant en retraite sont généralement remplacés par des agents plus diplômés recrutés à un niveau supérieur).

6 ) Crédits d'indemnités relatifs aux secrétariats généraux pour les affaires régionales et crédits de rémunération au titre du corps unique des administrateurs civils.

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