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mis en distribution

le 10 novembre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 34
JEUNESSE ET SPORTS
Rapporteur spécial : M. Alain BARRAU

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

CHAPITRE PREMIER : DES MOYENS D'INTERVENTION AU SERVICE D'UNE POLITIQUE PARTICULIÈREMENT AMBITIEUSE 11

I.- L'ACTION EN DIRECTION DES JEUNES 11

A.- UN CONTEXTE FAVORABLE : LE SUCCÈS DE LA COUPE DU MONDE 11

1.- Une manifestation sportive transformée en une fête d'ampleur nationale 11

a) Le bilan financier de la coupe 11

b) Les répercussions de l'événement 15

2.- Les projets destinés à prolonger l'esprit de la coupe 17

B.- UNE MÉTHODE : LE DIALOGUE AVEC LES JEUNES 18

1.- La poursuite des rencontres de la jeunesse 18

2.- L'amélioration des moyens d'information des jeunes 19

C.- UNE PRIORITÉ : LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION 20

1.- La poursuite du plan emplois-jeunes 20

a) La forte implication du ministère de la Jeunesse et des Sports 21

b) Les perspectives pour 1999 22

2.- L'insertion par le sport et la vie associative 23

a) L'instauration du coupon et du ticket sport 23

b) La création du coupon loisir 24

c) Le renforcement du plan sport emploi 25

3.- L'accès à la formation 29

4.- L'aide à la réalisation de projets 30

a) L'opération Défi-jeunes 30

b) Les fonds européens 31

II.- LE SOUTIEN AU MOUVEMENT ASSOCIATIF ET AUX INITIATIVES LOCALES 32

A.- L'EFFORT EN FAVEUR DES ASSOCIATIONS 32

1.- Les subventions 32

2.- Les postes FONJEP 34

3.- Les objecteurs de conscience 35

4.- Le Fonds national pour le développement de la vie associative 36

5.- La promotion de la vie associative 37

B.- L'AIDE AUX PROJETS D'INITIATIVE LOCALE 38

1.- La mise en place d'un cadre contractuel unique 38

2.- La relance de l'aménagement des temps de l'enfant 40

III.- LA POLITIQUE DU SPORT 43

A.- LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE 43

1.- Le dispositif de lutte contre le dopage 43

a) Les mesures actuellement en vigueur 43

b) Les principales dispositions du projet de loi 46

2.- Les crédits demandés 47

3.- Une indispensable harmonisation européenne 48

B.- LES FÉDÉRATIONS 48

C.- LE SPORT DE HAUT NIVEAU 49

1.- La préparation des grandes manifestations sportives 49

2.- Les aides aux sportifs de haut niveau 50

D.- LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT 51

1.- Des recettes en progression 51

2.- Des dépenses recentrées 52

E.- LA RÉFORME DU DROIT DU SPORT 54

CHAPITRE II : UN ACCROISSEMENT SIGNIFICATIF DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT 55

I.- LES PERSONNELS 55

A.- UN RENFORCEMENT DES EFFECTIFS 55

B.- LES MESURES D'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES AGENTS 57

II.- LES MOYENS DES SERVICES 58

A.- UNE RÉAFFECTATION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 58

1.- Un redéploiement des dotations des services en faveur des priorités du ministère 58

2.- Le projet de déménagement de l'administration centrale 59

B.- LA POURSUITE DE L'EFFORT EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT 60

C.- LES SERVICES DÉCONCENTRÉS 61

1.- Une poursuite de la déconcentration 61

2.- La continuation de la fusion de services régionaux

et départementaux 61

3.- La contractualisation des relations avec les services déconcentrés 63

D.- LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 63

1.- Les mesures d'économie proposées 64

2.- La place des établissements dans la politique du ministère 65

III.- L'ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET DES ASSOCIATIONS 66

A.- L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS 66

B.- L'ÉTAT DES INSTALLATIONS SPORTIVES ET SOCIO-ÉDUCATIVES 67

CHAPITRE III :  L'EXÉCUTION DES BUDGETS 1997 ET 1998 69

I.- UNE GESTION 1997 MARQUÉE PAR UNE BAISSE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES 69

A.- UNE BAISSE DES CRÉDITS VOTÉS 69

B.- LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES 70

1.- Les reports 71

2.- Les annulations 71

3.- Les modifications apportées à la répartition des crédits 72

C.- UNE BAISSE DES DÉPENSES 73

II.- LES PREMIERS RÉSULTATS DE L'EXÉCUTION DU BUDGET 1998 74

EXAMEN EN COMMISSION 77

LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION

INTRODUCTION

Le projet de budget pour 1999 propose d'augmenter de 3,4 % les crédits de la Jeunesse et des Sports, pour les porter à plus de 3 milliards de francs, et réaliser ainsi l'objectif fixé l'année dernière. Cette revalorisation, supérieure à la hausse du budget de l'État, place les interventions en faveur des jeunes, des associations et du mouvement sportif parmi les priorités du Gouvernement, et consacre l'importance de l'action de l'État dans ce domaine.

Le budget de la Jeunesse et des Sports regroupe des actions très diverses qui ont pour caractéristique commune d'influer directement sur la vie quotidienne. Il couvre en effet de nombreuses activités pratiquées par nos concitoyens. C'est également un domaine d'intervention de l'État où le bénévolat joue, plus qu'ailleurs, un rôle qui est difficilement quantifiable, mais reste essentiel à la vie sociale.

L'actualité récente a mis en lumière l'attention que l'opinion publique accorde au sport. L'audience que la coupe du monde de football a rencontrée auprès de nos concitoyens a transformé cette manifestation sportive en un événement national. L'enthousiasme suscité par la coupe a démontré que le sport pouvait constituer un facteur d'intégration particulièrement efficace. La victoire française ne restera malheureusement pas le seul fait marquant de la saison sportive 1998. Cette dernière a en effet révélé au public l'ampleur du scandale du dopage, et fait prendre conscience de la gravité des menaces pesant sur la santé des sportifs.

La vie associative fait également l'objet d'un intérêt soutenu. Les associations regroupent environ vingt millions de membres. Elles sont considérées par nos concitoyens comme un moyen indispensable à leur information, leur consultation et leur implication dans notre société. Elles occupent en effet l'espace entre l'Etat et l'individu, et jouent ainsi un rôle nécessaire au fonctionnement de la vie démocratique. Elles représentent par ailleurs une réelle source de création d'emplois dont témoignent les 803.000 salariés équivalent temps plein employés par des structures associatives, soit 4,2 % de l'emploi salarié en France. Ce secteur constitue un gage essentiel de cohésion sociale qu'il importe de favoriser.

Le Gouvernement a engagé les réformes nécessaires à la redéfinition de la place des jeunes, au renforcement de la vie associative et au soutien au mouvement sportif. Le plan emplois-jeunes a d'ores et déjà permis la création de plusieurs milliers d'emplois, et la loi relative à la lutte contre les exclusions comprend plusieurs mesures en faveur des jeunes avec lesquels le ministère a rétabli les moyens d'un dialogue suivi et fructueux. Le projet relatif à la lutte contre le dopage est actuellement examiné par le Parlement, et le ministère prépare par ailleurs une réforme de la loi de 1984 sur le sport. Une circulaire du Premier ministre, datée du 14 septembre 1998, est venue clarifier le statut fiscal des associations et poser les bases d'un développement de la vie associative et d'une valorisation du bénévolat.

Grâce à l'augmentation des crédits qui lui sont alloués, le ministère de la Jeunesse et des Sports sera en mesure de mettre en oeuvre le programme du Gouvernement. Le projet de budget pour 1999 prévoit en effet un accroissement de ses moyens d'intervention destinés à renforcer la lutte contre l'exclusion des jeunes et à soutenir davantage les associations et le mouvement sportif. Il comprend également une hausse significative des moyens de fonctionnement et d'équipement des services et des établissements de la Jeunesse et des Sports qui jouent un rôle essentiel à la réussite de l'action de l'État.

Votre Rapporteur souhaite que cet effort se poursuive au cours des années à venir. Le secteur d'intervention du ministère de la Jeunesse et des Sports lui semble suffisamment important pour justifier l'instauration d'un seuil de crédits que le Gouvernement s'engagerait à respecter chaque année. Un tel seuil constituerait un gage de pérennité de l'aide apportée par les pouvoirs publics. Il serait particulièrement utile aux associations qui, compte tenu des difficultés financières auxquelles elles se heurtent, demandent la garantie d'un soutien public renforcé et stable. Il permettrait également d'engager, sur plusieurs exercices, un plan de rénovation des installations sportives et socio-éducatives dont l'état est aujourd'hui très préoccupant.

CHAPITRE PREMIER :

DES MOYENS D'INTERVENTION AU SERVICE
D'UNE POLITIQUE PARTICULIÈREMENT AMBITIEUSE

La revalorisation du budget de la Jeunesse et des Sports permet de doter le ministère de moyens d'intervention à la hauteur de ses ambitions en direction des jeunes et des mouvements associatifs et sportifs.

I.- L'ACTION EN DIRECTION DES JEUNES

En profitant du contexte favorable né de l'enthousiasme suscité par la coupe du monde de football, le ministère entend poursuivre le dialogue avec les jeunes pour donner la priorité à la lutte contre leur exclusion.

La victoire française de juillet dernier a transformé la coupe du monde en une fête d'ampleur nationale. L'importance que l'événement a revêtue auprès des jeunes montre que le sport peut jouer un rôle déterminant.

La décision d'organiser en France la coupe du monde de football de 1998 a entraîné pour l'État une dépense totale évaluée par le ministère, à la mi-1998, à plus de 3.250 millions de francs ⁽¹⁾ ; ce montant inclut, outre les frais d'organisation, l'investissement nécessaire à la manifestation, à savoir le coût de la construction et de l'exploitation du Stade de France à Saint-Denis, de l'aménagement des stades de province et de la réalisation d'infrastructures liées au Grand Stade.

En sus des dépenses déjà engagées et bien que l'événement soit passé et que le financement de sa préparation et de son organisation soit assuré, le projet de budget pour 1999 prévoit une dotation de 59 millions de francs pour couvrir des dépenses liées à la coupe. Comme on va le voir, cette dotation se répartit en une subvention complémentaire de 4,4 millions de francs destinée aux villes organisatrices, une enveloppe de 3 millions de francs réservée aux frais d'assistance nécessaires à l'exploitation du Stade de France et une provision de 51,6 millions de francs en vue du versement de l'indemnité compensatrice prévue en cas d'absence de club résidant à Saint-Denis.

- La construction et l'exploitation du Stade de France

Aux termes du contrat de concession signé le 29 avril 1995, le coût contractuel du projet de construction du Stade de France devait atteindre un total de 2,672 milliards de francs taxes incluses, en francs courants. La partie publique du financement s'élevait à 1,267 milliard de francs, soit 47,4 % de l'ensemble. Le financement privé de 1,405  milliard de francs se répartissait en 150 millions de capital, notamment social, du consortium concessionnaire, apporté par tranche de 25 millions de francs, et 800 millions d'emprunts.

Au 27 juillet 1998, la construction du Stade de France a entraîné pour l'État une dépense totale de 1.479,7 millions de francs recouvrant :

S'y ajoutent les premières dépenses liées à l'exploitation du stade. Au 27 juillet 1998, l'absence de club résidant a en effet entraîné, comme le prévoit le contrat de concession, le versement par l'État à la société concessionnaire d'une indemnité compensatrice fixée, au titre de l'exercice 1998, à 12,6 millions de francs. En outre, l'État a signé le 8 janvier 1998 avec la SANEM un nouvelle convention d'assistance pour le contrôle de l'exploitation du stade. Cette convention s'est traduite par une dépense supplémentaire de 850.000 francs.

Le financement de la construction du stade étant terminé, aucun crédit n'est demandé à cet effet dans le projet de budget pour 1999. Pour l'exploitation, 3 millions de francs sont prévus pour l'assistance de la SANEM, et une provision de 51,6 millions de francs est inscrite pour financer l'indemnité compensatrice qui, dans l'hypothèse du maintien de l'absence d'un club résidant, devra être versée au concessionnaire.

Tout en notant que le budget nécessaire à la construction du stade a nettement dépassé l'enveloppe prévue, votre Rapporteur constate que les conditions actuelles de son exploitation débouchant sur une impasse financière particulièrement préjudiciable au budget du ministère de la Jeunesse et des Sports.

Le contrat de concession prévoit en effet qu'en l'absence de club résidant, une indemnité de 50 millions de francs est versée au concessionnaire, pendant deux ans, à partir de 1998. Après ces deux années, une renégociation devra avoir lieu, qui pourra conduire soit au rachat par l'État de l'équipement lui-même, soit au versement annuel d'un dédommagement de 68 millions de francs réduits des recettes éventuelles des manifestations qui seront organisées dans cette enceinte. Inversement, si un club résidant utilise le Stade, il doit apporter 73 millions de francs. Dans le cas contraire, le concédant verse une indemnité compensatrice du préjudice subi, égale à la différence entre ce montant de 73 millions de francs et les ressources apportées par le club.

Les négociations engagées pour permettre la venue d'un club à Saint-Denis ont pour le moment échoué, le Paris-Saint-Germain ayant renoncé à sa candidature et celle du Red Star n'ayant pas été jugée assez solide financièrement. En l'état actuel du dossier, le ministère se trouve donc dans l'obligation de faire face au versement de la compensation prévue, au risque de ponctionner sévèrement son budget, déjà largement mis à contribution au cours des dernières années pour financer la préparation de la coupe. Les modalités d'attribution de cette compensation sont d'autant plus contestables que l'exploitation du stade n'est pas déficitaire, compte tenu de la multiplication des manifestations, sportives ou non, qui s'y déroulent.

- L'aménagement des stades participant à la coupe

La réalisation des travaux de rénovation et d'agrandissement des stades participant à la coupe a justifié le versement d'une participation de l'État d'un montant total de 366,4 millions de francs, incluant la subvention complémentaire de 5 millions de francs décidée par le précédent Premier ministre pour compenser les dépenses liées à l'aménagement des centres de communication, à la sécurité et aux exigences de la FIFA.

En sus des 366,4 millions déjà versés, il est prévu une subvention complémentaire de 4.361.000 francs, inscrite au projet de budget pour 1999, pour compenser les dépenses d'animation engagées par les villes organisatrices.

- Les infrastructures liées au stade de Saint-Denis

L'investissement le plus conséquent engagé pour préparer la coupe a correspondu à l'aménagement des infrastructures liées au Stade de France. Il s'est élevé en effet à un total de 2.989 millions de francs dont 1.367 millions de francs par l'État seul - le reste étant assuré par la SNCF, la RATP, la région, la ville de Saint-Denis et le département de Seine-Saint-Denis. Il y a toutefois lieu de souligner que la plupart de ces travaux étaient prévus, le seul effet réel de l'opération " Grand stade " ayant consisté à en accélérer le déroulement et le financement. Ces travaux ont permis de couvrir et d'aménager l'autoroute A1 et la route nationale n° 1, de réaliser des gares sur les lignes B et D du RER, de prolonger la ligne 13 de métro et de procéder à divers aménagements de voirie.

- L'organisation de la coupe

L'organisation de la coupe du monde n'a pas coûté d'argent public. En effet, les dépenses du Comité français d'organisation (CFO) ont été intégralement couvertes par ses recettes. Ces dernières ont atteint 2,4 milliards de francs, dont 1,4 milliard tiré de la billetterie et 900 millions de recettes de partenariat et de commercialisation de produits dérivés. Elles ont permis de dégager un excédent qui devrait atteindre 400 millions de francs, avant impôts, et sans prendre en compte les éventuelles conséquences financières du contentieux portant sur la billetterie. Le ministère entend affecter cette somme à la promotion de la pratique du football en aidant les petits clubs. Cette aide pourrait passer par la création d'une ligne budgétaire au sein du Fonds national de développement du sport.

Les seules dépenses engagées par le ministère de la Jeunesse et des Sports ont consisté dans les opérations de communication et d'animation organisées en 1997 et 1998 autour de la coupe, soit respectivement 1,4 et 29 millions de francs.

La victoire française du 12 juillet dernier a transformé une manifestation sportive en un événement d'ampleur nationale.

L'enthousiasme manifesté autour de l'équipe championne du monde a inscrit la période de la coupe dans notre mémoire collective. Nos compatriotes, quels que soient leur âge et leurs origines, ont manifesté leur attachement à la communauté nationale, et témoigné de leur capacité d'ouverture sur les autres. L'équipe " blacks-blancs-beurs " qui représentait la France a été perçue par de nombreux observateurs comme une manifestation particulièrement réussie du système français d'intégration. Le poids symbolique de la coupe a été particulièrement important chez les jeunes qui ont vécu l'événement comme un fête. L'ampleur du phénomène témoigne du rôle que peut jouer le sport dans la construction d'une société plus humaine.

La coupe a duré 33 jours et s'est déroulée sur 10  sites. Elle a mis en concurrence 32 pays et engagé 64 rencontres auxquelles ont assisté 2,5 millions de spectateurs présents dans les stades et 40 milliards de téléspectateurs. Ses répercussions ont bénéficié à plusieurs secteurs de notre économie, comme le tourisme (hôtellerie et restauration), les transports ou le commerce des produits dérivés. En outre, elle a contribué à l'image positive de notre pays auprès des visiteurs étrangers qui ont reconnu, malgré le contentieux apparu sur la billetterie, la bonne organisation de l'événement et la qualité des installations sportives et des moyens de desserte.

La coupe a également permis à nos compatriotes d'exprimer leur enthousiasme autour des dizaines de manifestations qui ont vu le jour sur tout le territoire, avec le soutien de l'État ou des collectivités locales. Les crédits prévus à cet effet avaient fait l'objet d'une attention particulière de votre Rapporteur qui avait souhaité, lors de l'examen du projet de budget pour 1998, que soient augmentées les dotations inscrites pour organiser la coupe.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a réservé un budget total de 29 millions de francs au financement de manifestations organisées en amont ou pendant la coupe. Dix-neuf projets nationaux ont ainsi été retenus dont le plus important, baptisé " écrans du monde ", a monopolisé 5,6 millions de francs pour permettre à 600.000 personnes, et en majorité des jeunes qui n'ont pas pu se procurer des billets, de suivre les rencontres de la phase finale sur de grands écrans montés dans 100 quartiers différents. Les collectivités locales, notamment les communes qui ont accueilli des rencontres, ont organisé plusieurs dizaines d'opérations dont plus d'une vingtaine a bénéficié de la participation financière du ministère de la Jeunesse et des Sports. En outre, le ministère des Affaires Étrangères a conduit un projet baptisé " Allons en France " qui s'est appuyé sur le réseau de 120 ambassades et de 500 établissements culturels français à l'étranger pour faire participer des jeunes des pays concernés à un concours sur le thème " le français langue du sport, langue universelle ". Une autre opération a été menée à l'initiative du secrétariat d'État à la Coopération afin d'organiser des tournois dans 21 pays débouchant sur la sélection de cinq équipes qui ont assisté à des matches de la coupe.

La Ministre de la Jeunesse et des Sports entend que la coupe de 1998 ne reste pas sans lendemain. Elle a pris plusieurs initiatives, et inscrit les crédits correspondants au projet de budget pour 1999, afin de prolonger l'esprit que l'événement a fait naître chez nos concitoyens et tout particulièrement l'enthousiasme qu'il a suscité chez les jeunes.

Le ministère s'attache à dégager et à promouvoir les initiatives qui, en prenant appui sur le sport, seront de nature à déboucher sur des projets d'animation sociale ou culturelle. Une mesure nouvelle de 2 millions de francs est prévue pour renouveler la fête du sport que le ministère organise chaque année.

La Ministre a d'ores et déjà lancé, le 13 octobre dernier, une opération baptisée " 1,2,3...à vous de jouer " conçue comme un appel à prolonger l'esprit de la coupe, " à la faire rebondir sur le terrain de la citoyenneté, de la lutte contre les excluions, de la pratique du sport par le plus grand nombre ".

Cette opération, préparée en liaison avec le Ministre délégué à la Ville, consiste à organiser des actions et des animations destinées à :

A cet effet, l'appel à projets a été lancé auprès des partenaires du ministère, et notamment les entreprises, qui se sont mobilisés autour de la coupe. L'examen des candidatures sera confié à un comité national de parrainage qui sélectionnera les projets en février 1999. Une quinzaine de millions de francs, dégagés par redéploiement de crédits, pourrait être mobilisée pour l'ensemble de l'opération.

En instaurant de nouvelles procédures de dialogue, la Ministre de la Jeunesse et des Sports veut fonder son action sur l'écoute des jeunes, afin de devenir l'interprète, au sein du Gouvernement, de leurs aspirations et des difficultés auxquelles ils sont confrontés.

Au cours du dernier trimestre de 1997, des rencontres locales de la jeunesse ont eu lieu afin de recueillir les propositions des mouvements associatifs. Ces rencontres ont été organisées par les directions régionales et départementales de la Jeunesse et des Sports, en partenariat avec les associations de jeunesse et d'éducation populaire et les collectivités locales. Elles ont réuni des jeunes de 15 à 30 ans de milieux et de statuts sociaux différents (jeunes scolarisés ou en formation, jeunes salariés, demandeurs d'emplois, jeunes sans logis). Ces réunions ont permis à plus de 100.000 jeunes d'échanger et d'apporter leurs propres réponses à leurs difficultés.

Pour faire la synthèse des rencontres locales, des rencontres nationales de la jeunesse se sont tenues, les 29 et 30 novembre 1997, à Marly-le-Roi, dans les locaux de l'Institut national de la Jeunesse et de l'éducation populaire. Plus de 300 jeunes y ont participé, en présence des ministres du Logement, de la Défense, du Budget, de la Santé, et de l'Éducation nationale. A cette occasion, les représentants du Gouvernement se sont engagés sur plusieurs mesures concrètes portant notamment sur la santé, le logement, le transport, l'accès au loisir ou la participation à la vie publique.

Pour suivre l'application de ces mesures, la Ministre de la Jeunesse et des Sports a mis en place un Conseil permanent de la jeunesse (CPJ) ainsi que des conseils départementaux, en les dotant des moyens budgétaires nécessaires à leur fonctionnement. Les expériences de consultation des jeunes qui ont pu être menées dans le passé ont en effet montré que, faute de moyens, les initiatives du Gouvernement sont restées sans suite, provoquant la déception des jeunes.

Le Conseil permanent de la jeunesse est composé de personnalités qualifiées et de jeunes âgés de 16 à 28 ans, représentants d'associations de jeunesse, de mouvements politiques ou de syndicats. Les conseils départementaux ont été constitués selon les mêmes principes et placés sous l'autorité des préfets. Une mesure nouvelle de 3,5 millions de francs est inscrite au projet de loi de finances pour 1999, afin de permettre à ces instances de fonctionner, et notamment de prendre en charge les frais de déplacement et d'hébergement des jeunes.

En outre, une dotation de 6,5 millions de francs est prévue pour réaliser et diffuser le guide des droits des jeunes annoncé lors des rencontres de Marly-le-Roi.

Pour développer l'accès des jeunes à l'information, les services du ministère s'appuient sur un réseau constitué de structures associatives à compétence locale, aidées par l'État, chargées d'assurer la collecte, la présentation et la diffusion de la documentation nécessaire à la vie quotidienne des jeunes. En 1997, 32 centres d'information jeunesse étaient ouverts au public. Ils animaient en outre 232 bureaux d'information, 1.220 points d'information jeunesse et 30 bus-info. Plus de 5 millions de jeunes sont ainsi accueillis chaque année. Ce réseau a reçu la mission de diffuser une information répondant aux préoccupations des jeunes, sur des supports plus accessibles et plus ouverts. Conformément au plan d'action gouvernemental pour la société de l'information, les services télématiques actuellement en place seront progressivement remplacés par des services gratuits accessibles sur internet. Plusieurs centres régionaux ont d'ores et déjà ouvert leur propre site, le Centre national d'information jeunesse devant ouvrir un site national en décembre 1998.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a consacré, en 1997, 47 millions de francs à l'ensemble du réseau d'information, le budget prévu pour 1998 s'établissant à 47,4 millions de francs.

Pour 1999, ce réseau bénéficiera d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs destinée à :

Les jeunes occupent une place privilégiée dans le programme de lutte contre l'exclusion mené par le Gouvernement. Un tel effort s'explique par l'importance du chômage qui touche cette partie de la population et, d'une manière plus générale, la spécificité des difficultés qu'elle rencontre pour s'insérer dans notre société comme le montrent les demandes exprimées par les jeunes lors des rencontres de Marly-le-Roi.

Ainsi, la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions contient-elle des dispositions qui s'adressent aux jeunes. Le programme " Trajet d'accès à l'emploi " (TRACE) a notamment pour objet d'accompagner vers l'emploi les 60.000 jeunes qui, chaque année, en sont le plus éloignés. Il s'agit en effet de proposer à des jeunes de moins de 25 ans, confrontés à un risque d'exclusion professionnelle, un parcours d'insertion d'une durée maximale de 18 mois leur offrant un bilan, une formation, une remobilisation ou une mise en situation professionnelle.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a vocation à jouer un rôle important dans la lutte contre les exclusions. Les pratiques sportives et associatives constituent en effet des moyens d'insertion particulièrement efficaces. A côté du plan emploi-jeunes dans lequel il continuera à être fortement impliqué, le ministère a décidé de prendre en 1999 plusieurs initiatives relevant directement de son domaine d'intervention en créant des dispositifs d'insertion propres au sport et à la vie associative, en favorisant l'accès aux formations délivrées par ses services et en renforçant le soutien à la réalisation de projets développés par les jeunes.

Voté à l'automne dernier, le plan emplois-jeunes est parti du constat selon lequel le chômage des jeunes atteint en France des proportions inégalées dans la plupart des pays industrialisés, alors que d'importants besoins collectifs restent insatisfaits, notamment dans les services aux personnes ou les activités concourant à la qualité de la vie. Ces besoins constituent un gisement important d'emplois qu'il s'agit d'exploiter par l'intervention de l'État. Le Gouvernement a ainsi pour ambition d'aider à l'émergence de nouvelles activités correspondant aux qualifications des jeunes, afin de pérenniser des emplois nouveaux appelés, à terme, à susciter leur financement propre, qu'il soit public ou privé.

Les caractéristiques du dispositif réservent ces emplois à un public très large (les jeunes de moins de 26 ans ou de moins de 30 ans s'ils n'ont pas droit au régime d'assurance-chômage). Les employeurs recrutant ces jeunes, à savoir pour l'essentiel les collectivités locales et les associations, reçoivent de l'État une aide forfaitaire pendant cinq ans, le Gouvernement comptant ainsi créer 350.000 emplois nouveaux.

La mise en place du dispositif s'est faite de manière déconcentrée. Des appels à projets ont été lancés à l'échelon local afin d'aboutir, sous l'impulsion des responsables locaux et notamment des maires, à des contrats d'objectifs. Les préfets ont eu la charge de coordonner l'application du plan, les services déconcentrés du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle vérifiant les conditions tenant aux activités et aux jeunes. Des conventions ont ensuite été signées avec chaque organisme employeur.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a participé activement à la mise en place du plan emplois-jeunes. Les métiers de l'animation reposent, pour une bonne part, sur le bénévolat. Si la professionnalisation est en cours, les possibilités de développement et de création d'emplois sont considérables. D'une manière générale, les secteurs du sport, de l'animation et de l'éducation populaire sont des terrains privilégiés pour le développement de nouvelles activités correspondant à des besoins sociaux insuffisamment satisfaits.

Les services de la Jeunesse et des Sports occupent, au sein des administrations de l'État, la troisième place pour le nombre d'emplois-jeunes créés : ils dénombraient au 27 juillet dernier 13.243 emplois dans les secteurs relevant de ses compétences, et environ 18.000 emplois au total devraient être créés à la fin de 1998, dépassant ainsi l'objectif de 10.000 emplois fixé en début d'année. Les premiers accords-cadres ont été signés avec le CNOSF, le Centre d'entraînement aux méthodes d'éducation active, la Fédération nationale des Francs et Franches Camarades (Francas), la Ligue de l'enseignement, la Fédération générale des pupilles de l'enseignement public et la Fédération nationale Léo-Lagrange. Ils ont été suivis par 23 nouveaux accords passés avec des associations nationales ou des fédérations sportives. Transmis à tous les préfets, ces accords-cadres ont servi de base à l'élaboration des conventions signées au plan départemental.

Les profils des emplois créés sont particulièrement diversifiés. Parmi les postes proposés par les associations, le ministère recense plusieurs dizaines de " métiers " différents, pour la plupart orientés vers les fonctions d'accueil, d'accompagnement ou de médiation.

Près de la moitié des emplois-jeunes travaille dans un secteur socio-culturel, un bon tiers dans le secteur sportif et le solde dans une activité mixte. Leurs employeurs sont, pour la plupart, des associations (54 %) ou des collectivités locales (38 %).

Le plan emploi-jeunes a monopolisé les services déconcentrés du ministère chargés de participer à la validation des demandes de convention. La délégation aux formations a pour sa part pris en charge le suivi et la coordination du programme à travers deux comités de pilotage (un comité sport et un comité jeunesse et éducation populaire) qui se sont réunis tous les mois avec la participation de représentants des ministères de l'Emploi et de la Solidarité et de l'Éducation nationale.

Le ministère prévoit de poursuivre en 1999 un rythme soutenu de créations d'emplois-jeunes. Devant l'importance des demandes, il compte augmenter le nombre d'accords-cadres (25 dossiers sont d'ores et déjà en cours d'examen), et accroître le nombre d'emplois créés dans son champ de compétence. L'exercice 1999 sera consacré à l'exécution des conventions et au renforcement de la formation des jeunes.

Un effort particulier sera en effet déployé pour la formation des titulaires d'un emploi-jeune. Si, comme l'année passée, le financement de ces nouveaux métiers sera intégralement imputé sur le budget du Travail et de l'Emploi et n'affectera par conséquent pas les crédits de la Jeunesse et Sports, le ministère prévoit de prendre à sa charge la formation qui doit les accompagner.

En effet, la mise en place du plan emploi jeunes s'est, pour ce qui concerne le ministère de la Jeunesse et des Sports, heurtée aux exigences de qualification propres aux métiers du sport et de l'animation. La réglementation en vigueur réserve l'encadrement de ces activités aux titulaires d'un diplôme. A cet effet, les directions départementales et régionales de la Jeunesse et des Sports ont étudié les nouveaux métiers émergents et mis en place des formations adaptées aux besoins des emplois recensés en direction des jeunes. Des moyens de formation supplémentaires sont également dégagés en direction des cadres qui, au sein des services du ministère, sont chargés de mettre en place un programme gouvernemental qui, par son ampleur, nécessite des compétences particulières.

Le projet de budget prévoit pour organiser les formations nécessaires au plan emploi-jeunes des mesures nouvelles d'un total de 26,5 millions de francs afin de :

La Ministre de la Jeunesse et des Sports a proposé plusieurs mesures destinées à développer l'insertion des jeunes par la pratique d'un sport, ou la participation aux activités de loisirs proposées par les associations. En outre, le volet " emploi " de la politique du sport a été renforcé par l'extension du plan " sport-emploi " qui bénéficie de moyens nouveaux.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a d'ores et déjà institué une aide financière à l'inscription dans les clubs sportifs, en instaurant un coupon sport au bénéfice des jeunes âgés de 14 à 18 ans dont les ressources familiales sont inférieures au plafond d'exigibilité à l'allocation de rentrée scolaire. Chaque jeune remplissant les conditions qui viennent d'être mentionnées peut en effet déposer auprès de la direction départementale de la Jeunesse et des Sports, une mairie ou un point d'information jeunesse conventionné à cet effet, une demande de prise en charge de la cotisation à l'association sportive de son choix. L'aide financière ainsi consentie varie selon le montant de la cotisation réclamée, et se matérialise par la remise de coupons d'une valeur unitaire de 100 francs que l'association concernée retourne à la direction départementale de la Jeunesse et des Sports pour obtenir le versement des sommes qui lui sont dues.

En abaissant le coût de l'adhésion à un club pour les jeunes disposant de ressources modestes, ce coupon a pour principale préoccupation de développer la pratique sportive. Il cherche également à inciter les associations à davantage se tourner vers les adolescents ou les jeunes adultes en leur proposant des activités de découverte ou des compétitions organisées dans un cadre plus souple que celui de la pratique traditionnelle. En effet, à terme, cet effort devrait devenir un critère d'agrément des associations sportives susceptibles de bénéficier de la procédure du tiers payant que constitue le coupon.

Pour 1998, le coupon est financé par la part régionale du FNDS, et 10 % des parts départementales, soit 20 millions de francs, doivent lui être affectés. 100.000 jeunes devraient ainsi pouvoir bénéficier de cette mesure dès cette année.

Le projet de budget pour 1999 prévoit une mesure nouvelle de 20 millions de francs inscrite au chapitre 43-91 - Sport de haut niveau et développement de la pratique sportive -, afin d'élargir le dispositif aux 9-13 ans, et d'en faire bénéficier 150 à 200.000 jeunes.

En outre, le ministère envisage d'améliorer les modalités de versement de l'aide dont le paiement serait confié à l'Agence nationale du chèque vacance.

Par ailleurs, il a été décidé de promouvoir le coupon sport par un dispositif complémentaire qui, en l'accompagnement, servira de levier. Il s'agit du ticket sport qui instaure, au bénéfice des milieux défavorisés, une aide à la découverte des pratiques sportives pendant les vacances scolaires. Une mesure nouvelle de 10 millions de francs est inscrite à cet effet dans le projet de budget.

Les dispositifs d'insertion par le sport qui viennent d'être mentionnés sont utilement complétés par une aide à vocation plus large, destinée à favoriser les activités de loisir qu'elles passent ou non par la pratique d'un sport. Il est en effet prévu d'instaurer un coupon loisir qui, conçu dans le même esprit et selon les mêmes modalités que le coupon sport, s'adresse aux 14-18 ans désireux de pratiquer des activités proposées par les associations locales.

Le coût de ce coupon, estimé à 20 millions de francs pour 1999, fait l'objet d'une mesure nouvelle du même montant inscrite au chapitre 43-90
- Jeunesse et vie associative -.

D'inspiration différente, le plan sport emploi est une contribution spécifique du ministère de la Jeunesse et des Sports aux politiques de l'emploi et de lutte contre l'exclusion. En créant des emplois dans l'animation et l'enseignement sportif, il participe à la lutte contre le chômage, tout en favorisant la pratique du sport.

On estime en effet que les 170.000 associations que compte le monde sportif peuvent rémunérer 15.000 animateurs vivant de ce salaire à titre principal. Pour 100.000 autres animateurs, cette rémunération ne constitue qu'une ressource complémentaire.

Afin d'exploiter les gisements d'emplois présents au sein du mouvement sportif, le ministère de la Jeunesse et des Sports a mis en place depuis 1996 un plan, comprenant neuf mesures et répondant à une double approche.

La première approche consiste à :

La seconde voie privilégie l'amélioration du cadre général, économique et social du sport :

Ce plan bénéficie depuis 1998 d'une revalorisation significative des moyens qui lui sont alloués. Le ministère a en effet décidé d'encourager trois mesures qui se sont révélées directement créatrices d'emplois.

- Le dispositif " un club-un emploi "

Instaurée en 1996, la mesure " un club-un emploi " consiste à inciter les associations sportives à créer des emplois en leur versant une aide financière, fixée initialement à 50.000 francs l'année de création, 35.000 francs l'année suivante et 15.000 francs la troisième année.

La mise en place en 1997 du plan emplois-jeunes risquait, par l'ampleur du nombre de recrutements prévus et par l'importance de la participation financière de l'État, de rendre moins attractif le dispositif " un club-un emploi ". Votre Rapporteur se félicite que la Ministre de la Jeunesse et des Sports ait décidé de le rendre plus incitatif. Les aides prévues par le dispositif " un club-un emploi " sont désormais versées pendant cinq ans, et leurs montants ont été revalorisés (65.000 francs la première année, 50.000 francs la deuxième, 30.000 francs la troisième, 20.000 francs la quatrième et 10.000 francs la dernière).

Ce dispositif a permis la création de 4.425 emplois entre 1996 et 1997. Pour plus de la moitié, il s'agit d'emplois à plein temps, et on observe une certaine stabilité des postes créés, puisque, sur les créations intervenues en 1996, seuls 9 % n'ont pas pu être maintenus.

La mesure " un club-un emploi " a coûté au ministère de la Jeunesse et des Sports 54 millions de francs en 1996, et 82 millions de francs en 1997. Le coût moyen d'un emploi est estimé, pour les créations intervenues en 1996, à 20.329 francs la première année et à 16.398 francs le deuxième. Il a été porté à 24.605 francs pour les emplois créés en 1997, une telle augmentation s'expliquant par la suppression de mesures générales en faveur de l'emploi auxquelles les associations sportives avaient recours parallèlement à l'aide spécifique financée sur les crédits des sports.

Pour 1998, 117,4 millions de francs ont été affectés au dispositif, dont 68,1 millions de francs inscrits sur le budget général (chapitre 43-91
- Sport de haut niveau et développement de la pratique sportive -), et 49 millions de francs prélevés sur la part régionale du FNDS. Le ministère compte ainsi créer 1.000 emplois supplémentaires.

Pour 1999, la Ministre a décidé de renforcer l'aide à la création d'emplois sportifs, en prévoyant une mesure nouvelle de 20 millions de francs au profit du dispositif " un club-un emploi ".

- Le dispositif " profession-sport "

En vigueur depuis 1990, le dispositif " Profession sport " consiste à créer des structures départementales, sous forme d'associations de la loi de 1901 ou d'associations intermédiaires, pour mutualiser des emplois de prestations de service, avec une subvention dégressive (de 200.000, 150.000 puis 100.000 francs). Son effet de levier résulte de ce que l'essentiel des ressources des associations considérées provient de la facturation de leurs prestations. En outre, l'opération présente de multiples avantages : implication des collectivités locales et notamment des conseils généraux, moralisation d'emplois de bénévoles qui pouvaient auparavant être indemnisés à un niveau excessif, lutte contre une certaine forme d'emplois non déclarés.

Cette contribution du ministère de la Jeunesse et des Sports à la politique de l'emploi a pour objectif de créer des emplois stables dans un secteur qui n'offre traditionnellement que des emplois partiels ou saisonniers. Elle permet de lutter contre la précarité et le travail clandestin, tout en favorisant l'apparition d'une filière d'emplois susceptibles d'étendre la pratique sportive.

Présente dans 96 départements, cette opération rencontre un succès grandissant. Comme le montre le tableau ci-après, le nombre d'emplois concernés et le volume horaire réalisé sont en très forte progression, notamment en 1997.

- La création d'emplois par les fédérations sportives

Les fédérations sportives reçoivent des aides financières de l'État qui font l'objet de conventions d'objectifs annuelles. Ces conventions et, d'une manière plus générale, le soutien apporté aux fédérations seront examinés plus loin, dans une partie consacrée à la politique du sport. Il est néanmoins important de noter que les conventions d'objectifs font de l'emploi une des conditions du soutien financier de l'État : depuis 1996, elles prévoient des aides pour créer des postes de cadres techniques nationaux ou régionaux. Ainsi, en 1998, 57 emplois ont-ils pu être créés, et les 548 créations intervenues entre 1996 et 1997 ont été consolidées. Au total, 605 emplois ont vu le jour en trois ans.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports délivre sept diplômes relevant de niveaux de qualification différents :

Ces formations sont données soit par les établissements publics placés sous la tutelle du ministère (CREPS, écoles ou instituts), soit par des organismes privés agréés à cet effet. Les diplômes sont délivrés par les directions régionales de la Jeunesse et des Sports, la Délégation aux formations étant chargée, au sein de l'administration centrale, de la réglementation et de la prospective.

Parallèlement à la réforme, engagée sur plusieurs années, des qualifications des métiers relevant de son action, le ministère entend favoriser l'accès aux formations dont il a la responsabilité en revalorisant ses aides. Les crédits d'intervention prévus à cet effet atteignent ainsi 65 millions de francs dans le projet de budget. Outre les crédits prévus pour la formation des emplois-jeunes, mentionnés plus haut, une mesure nouvelle de 20 millions de francs est inscrite au bénéfice des bourses d'accès au BAFA. L'importance de ces mesures traduit la priorité accordée à l'insertion des jeunes.

L'importance des difficultés que les jeunes rencontrent pour monter et réaliser un projet justifie la présence d'un dispositif d'aide publique. Il s'agit de mesures de soutien qui, sans tomber dans l'assistance, doivent offrir le " coup de pouce " qui, en permettant aux jeunes de mener à bien un projet, constitue un gage de leur insertion.

L'opération " Défi-jeunes " constitue le dispositif national d'aide aux projets. Créé en 1987, ce dispositif a été récemment relancé et réorienté. Il est en outre relayé par l'existence de fonds communautaires destinés à favoriser les échanges au sein de l'Union européenne.

Lancée en 1987 par le ministère de la Jeunesse et des Sports, et animée depuis 1990 par un groupement d'intérêt public, l'opération Défi-jeunes est centrée sur la promotion de l'initiative des jeunes, et participe ainsi à leur insertion sociale et professionnelle. Pour servir une aide de proximité, elle s'appuie sur les 120 correspondants placés auprès des directions régionales et départementales du ministère, ainsi que sur leur réseau local d'associations, de collectivités et d'entreprises.

Le GIP intervient à deux niveaux. En premier lieu, il offre un accompagnement pédagogique et technique à la réalisation et au développement de leur projet (c'est le rôle des correspondants Défi-jeunes qui, répartis sur tout le territoire, orientent et suivent les jeunes). Il apporte ensuite un soutien financier par l'attribution de " chèques conseil-formation et logistique ", si nécessaire dès l'acte de candidature. Des jurys régionaux sélectionnent près de 1.000 projets par an, et attribuent des bourses pouvant atteindre 50.000 francs. Une fois les projets réalisés, un jury national récompense chaque année l'initiative la plus exemplaire dans sept domaines d'intervention différents.

Les dix premières années de fonctionnement se soldent par un bilan particulièrement positif. En retenant 5.900 projets, Défi-jeunes a soutenu 23.000 jeunes, créé 2.500 emplois et permis l'émergence de 550 entreprises et de 700 associations. Les bourses octroyées ont représenté 110 millions de francs, auxquels s'ajoutent 148,4 millions de francs apportés par des parrainages locaux. Au total, ce sont 248,4 millions de francs qui, en dix ans, ont été dégagés pour soutenir l'initiative des jeunes, soit une aide moyenne de 43.800 francs par projet.

Le succès de l'opération est confirmé par les résultats obtenus en 1997, année au cours de laquelle on observe une très nette augmentation du nombre des candidatures (+ 61 % par rapport à 1996), débouchant sur la sélection de 888 projets et sur le versement de 16,4 millions de francs d'aides.

Depuis un an, la Ministre de la Jeunesse et des Sports a relancé le dispositif, en garantissant le soutien apporté au GIP et en réorientant son action vers les publics qui en ont le plus besoin. La subvention de 20 millions de francs versée en 1997 par l'État à Défi-jeunes a été reconduite par la loi de finances pour 1998, et elle est inscrite dans le projet de budget pour 1999. Parallèlement, le dispositif a été ouvert aux 15-18 ans et aux 25-28 ans, et les aides versées sont davantage centrées sur des projets professionnels ou d'utilité sociale, défendus par des publics plus difficiles (notamment par des jeunes résidant dans des quartiers défavorisés ou en milieu rural).

Centrés sur l'aide à la mobilité, plusieurs programmes européens sont consacrés aux jeunes, et apportent un complément indispensable aux dispositifs nationaux d'aide à la réalisation de projet.

A côté des programmes Socrates (échanges scolaires ou universitaires et formations linguistiques) et Leonardo de Vinci (formation professionnelle), la Commission soutient des projets interculturels destinés à développer la mobilité des jeunes à travers le programme Jeunesse pour l'Europe dont la troisième génération, portant sur les années 1995 à 1999, a mobilisé un total de 126 millions d'écus, soit environ 825 millions de francs. Les crédits alloués à la France dans le cadre de cette action sont gérés par l'INJEP à travers une Agence nationale jeunesse pour l'Europe.

En outre, depuis 1996, le ministère de la Jeunesse et des Sports a participé à une action expérimentale intitulée " Service volontaire européen " (SVE) qui a permis à des jeunes d'effectuer pendant une période de 6 mois une tâche d'intérêt général ou d'utilité sociale dans un pays de l'Union. Destinée à favoriser la mobilité, la phase pilote du SVE a permis à 260 Français de partir travailler dans des associations étrangères, après avoir bénéficié de trois mois de formation. Parmi les 2.000 jeunes européens concernés, 140 sont venus en France dans des structures agréées par l'INJEP. Cette expérience a été transformée, par une décision du Conseil et du Parlement européens du 20  juillet 1998, en un programme d'action communautaire d'une durée de 2 ans, et doté d'un budget de 47,5 millions d'écus (soit 315 millions de francs).

Le programme Service volontaire européen s'est concrétisé lors de la coupe du monde de football. 76 jeunes originaires de l'Union et de la Norvège ont en effet accompli en France un service volontaire de six mois, tout d'abord au sein de structures associatives ou de d'institutions sportives où ils ont participé à des activités d'utilité collective, puis au sein du Comité français d'organisation pour lequel ils ont accompli, comme les volontaires recrutés au niveau national, des tâches nécessaires à l'organisation de la manifestation (accréditation, billetterie, accueil ...).

Votre Rapporteur ne peut que soutenir les initiatives susceptibles de renforcer les projets d'échanges au sein de l'Union européenne. Dernier exercice du programme actuellement en cours, l'année 1999 sera en effet particulièrement propice au financement de tels projets.

Les programmes européens en faveur de la jeunesse pour la période 2000-2204 sont en cours de préparation, et ont d'ores et déjà fait l'objet de propositions présentées par la commissaire chargée de l'éducation et de la jeunesse. Il est notamment prévu de conserver les programmes existants, tout en renforçant les initiatives destinées à aider les jeunes à créer leurs propres activités. Le programme envisagé propose de consacrer aux jeunes 600 millions d'écus (3,9 milliards de francs) en 5 ans, répartis pour l'essentiel entre le Service volontaire européen, les projets d'échange de jeunes et une action nouvelle intitulée " la chance aux jeunes ".

II.- LE SOUTIEN AU MOUVEMENT ASSOCIATIF
ET AUX INITIATIVES LOCALES

La Ministre de la Jeunesse et des Sports a décidé d'utiliser une partie des moyens budgétaires nouveaux qui lui sont alloués pour soutenir les associations et mettre en place un dispositif unique d'aide aux projets locaux destiné à prendre en compte l'ensemble des besoins des jeunes.

Les associations nationales du domaine de compétence du ministère (associations de centres de vacances, mouvements de jeunesse, associations polyvalentes d'éducation) ont bénéficié de 38,1 millions de francs en 1997. Cette somme a été portée à 50 millions de francs en 1998.

Le projet de budget pour 1999 prévoit une mesure nouvelle de 4,5 millions de francs en faveur des associations.

Votre Rapporteur tient à souligner l'importance du secteur associatif français. Ce dernier représente 80.000 équivalents temps plein, soit plus de 4 % des emplois rémunérés en France. La contre-valeur du travail bénévole au sein d'associations est estimée à 74 milliards de francs.

Au moment où le Gouvernement poursuit un plan de création de nouveaux métiers dans le mouvement associatif, votre Rapporteur considère que ce secteur mérite un soutien plus important. Il représente une réelle source de création d'emplois et un gage essentiel de cohésion sociale. Il est par conséquent souhaitable que l'effort prévu en sa faveur dans le projet de budget soit complété par l'inscription de moyens nouveaux

Le projet de budget pour 1999 comprend une mesure nouvelle de 6 millions de francs affectée, à travers le dispositif du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), à la création de 132 emplois associatifs.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports exerce la tutelle principale sur FONJEP qui constitue l'un des principaux outils de la cogestion entre les pouvoirs publics et les associations. Onze partenaires institutionnels participent aujourd'hui au FONJEP et financent un total de 5.500 postes.

Globalement, la participation de l'État couvre 25 % du salaire annuel brut des animateurs (soit 45.000 francs par poste), les frais de gestion (406 francs par poste) et les actions de formation. Les postes sont attribués pour une durée d'an reconductible deux fois, cette période triennale pouvant elle-même être reconduite. Il s'agit en réalité de subventions issues du chapitre 43-90, article 20, résultant d'engagements contractuels de financement d'emplois liés à des projets précis présentés par une association. Ces postes constituent, par cette liaison obligatoire, un moyen privilégié pour le ministère d'orienter l'action du mouvement associatif dans le sens de ses propres objectifs.

La mesure nouvelle prévue au projet de budget pour 1999 fait suite aux créations votées en loi de finances pour 1998 qui a permis d'ouvrir 350 postes supplémentaires. En 1998, 3.083 postes ont ainsi été financés par le ministère pour un montant total de 139,9 millions de francs. Les créations de postes ont permis de renforcer les moyens des associations participant aux priorités du ministère et de compenser les réductions décidées au cours des années précédentes. Le montant des crédits alloués par le ministère au FONJEP a en effet été réduit en 1996 de 22,5 millions de francs. Un total de 500 postes, préalablement gérés et financés par l'administration de la Jeunesse et des Sports, a ainsi été confié au Fonds d'action sociale qui, dans le cadre des crédits de la politique de la ville, a abondé le FONJEP à hauteur de 20 millions de francs. En 1997, le nombre de postes financés sur le budget de la Jeunesse et des Sports n'a pas évolué.

Les 132 postes supplémentaires prévus pour 1999 seront déconcentrés auprès des préfets de département et destinés à des associations qui, en partenariat avec les collectivités locales, s'engageront à recruter des animateurs chargés de développer les projets locaux en faveur des jeunes.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports participe depuis 1984 à la gestion des objecteurs de conscience, dont la responsabilité incombe au ministère chargé des Affaires sociales, en remboursant aux associations les frais qu'elles engagent en accueillant un objecteur.

Il dispose à cet effet, en dehors des crédits qui lui sont transférés chaque année depuis le budget des Affaires sociales, de dotations ouvertes en loi de finances rectificative et, le cas échéant, des crédits pris par redéploiement au sein de son propre budget.

Depuis plusieurs années, les moyens financiers qui lui sont alloués s'avèrent insuffisants, notamment au regard de l'augmentation du nombre d'appelés qui ont choisi cette forme de service national. Les sommes remboursées se sont élevées à 74,4 millions de francs en 1997 et à 52 millions de francs en 1998, ce qui a permis de couvrir les frais engagés par les associations jusqu'au deuxième trimestre 1997. Au 31 décembre 1998, le retard de remboursement sera donc de 18 mois si aucun crédit supplémentaire n'est ouvert avant la fin de l'année. Pour la seule année 1998, la dette de l'État est estimée à 36,9 millions de francs.

Votre Rapporteur constate que le retard de remboursement des frais liés à l'accueil des objecteurs de conscience s'allonge d'année en année. Même si cette forme de service national disparaîtra à partir de 2002 avec le service national proprement dit, il tient à rappeler la nécessité de trouver les moyens budgétaires nécessaires à l'apurement de la dette de l'État.

Il tient également à souligner que la suppression du service national privera les associations d'un soutien qui n'est pas négligeable. Il est par conséquent essentiel que les ministères chargés de la prise en charge des objecteurs de conscience réfléchissent à la mise en place d'un service associatif qui pourrait se substituer à cette forme particulière du service national et que, en tout état de cause, les crédits actuellement prévus à cet effet continuent à bénéficier aux associations.

Comme en 1998, les recettes et les dépenses inscrites au FNDVA pour 1999 s'établissent à 24 millions de francs, répartis à hauteur de 6 millions de francs pour les études et expérimentations, et à hauteur de 18 millions de francs pour les actions de formation de bénévoles associatifs. Ces prévisions ne pourront cependant déboucher sur un soutien effectif aux associations que si sont surmontées les difficultés rencontrées dans la gestion du Fonds.

Administré par un conseil de gestion qui comprend 10 représentants des ministères de tutelle, 11 représentants du mouvement associatif et 2 parlementaires, le FNDVA est chargé d'accorder des subventions aux associations pour financer la formation de leurs responsables et leurs actions innovatrices ou expérimentales.

La seule ressource propre du Fonds - le prélèvement sur les enjeux du PMU - a poursuivi en 1997 sa tendance à la baisse, en s'établissant à 25,2 millions de francs, contre 25,8 millions de francs en 1996 et 29,5 millions de francs en 1992. Les ressources ainsi procurées au FNDVA sont complétées, depuis plusieurs années, par l'ouverture de crédits inscrits au chapitre  43-90 du budget général. En 1997, 7 millions de francs ont ainsi abondé les ressources propres du Fonds.

En 1997, les crédits ouverts sur le compte d'affectation spécial n'ont été pratiquement pas consommés. Les subventions aux formations ont atteint 171.650 francs (soit 0,79 % des dotations disponibles), les aides aux actions innovatrices ou expérimentales s'établissant à 909.600 francs (soit 7,58 % des dotations disponibles). En revanche, la quasi totalité des 7 millions de francs ouverts au budget général a été utilisée pour financer des formations.

Dans son rapport sur la gestion 1997, le contrôleur financier explique la faiblesse des dépenses du Fonds par " des difficultés d'ordre technique et organisationnel rencontrées en 1997 par le service ordonnateur ". Ces difficultés ont justifié la constitution, en 1998, d'une mission conjointe de l'Inspection générale de la jeunesse et des sports et de l'Inspection générale des affaires sociales qui a préconisé une déconcentration des crédits, une stabilisation des financements, et une amélioration des modalités de gestion du Fonds pour une plus grande transparence et un accroissement de sa dimension interministérielle.

Une réunion interministérielle a conclu, en septembre 1998, à la nécessité de mieux définir les objectifs du FNDVA, et d'en améliorer la gestion. Le Premier ministre, dans une circulaire datée du 14 septembre 1998 relative au développement de la vie associative, a décidé de revoir le fonctionnement du Fonds en clarifiant la séparation entre les responsabilités politiques et les responsabilités administratives. Il a confié à la Ministre de la Jeunesse et des Sports la présidence du conseil de gestion du Fonds, et à la Délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale le soin d'animer ce conseil en veillant à une meilleure coordination interministérielle. Ces décisions devraient se traduire par une modification du décret du 6 mai 1985 portant création du conseil de gestion.

Votre Rapporteur souhaite vivement que la réforme du FNDVA aboutisse rapidement afin d'apporter un soutien effectif à la formation des bénévoles et un appui significatif à l'innovation et au développement de projets associatifs. Les besoins restent en effet très importants. En 1997, ont été examinés par le conseil de gestion plus de 440 projets d'études et d'expérimentation, émanant de 340 associations, ainsi que plus de 4.700 demandes de formation faites par 541 structures différentes.

Le Gouvernement a pris plusieurs mesures destinées à préciser le cadre réglementaire régissant les associations et à promouvoir leurs actions.

La circulaire précitée du 14 septembre 1998, comprend, outre les mesures prévues pour le FNDVA, les dispositions suivantes:

la publication d'une nouvelle instruction fiscale

Parallèlement, le Premier ministre a confié à la Ministre de la Jeunesse et des Sports le soin d'engager une réflexion sur la valorisation du bénévolat. Cette réflexion devrait déboucher, dès 1999, sur plusieurs mesures, comme des dispositions favorisant la disponibilité des dirigeants bénévoles qui pourraient figurer dans le projet de loi d'orientation sur le sport, ou une reconnaissance du bénévolat des jeunes dans leur cursus de formation.

Depuis 1994, le ministère de la Jeunesse et des Sports a incité les collectivités territoriales à mettre en place des actions territorialisées et contractualisées en direction des jeunes. Plusieurs dispositifs contractuels ont ainsi vu le jour : projets locaux d'animation jeunesse (PLAJ), projets locaux d'animation sportifs (PLAS), projets locaux d'animation jeunesse et sports (PLAJS), contrats locaux d'animation de sport, d'expression et de responsabilité (LASER), contrats d'animation rurale (CAR). Le ministère y a progressivement intégré des dispositifs plus anciens comme les contrats d'aménagement du temps de l'enfant (CATE) ou d'aménagement des rythmes de vie de l'enfant et du jeune (ARVEJ).

En 1997, 40,3 millions de francs ont été déconcentrés pour mener cette politique d'animation locale, sans compter les crédits réservés à la politique d'aménagement des rythmes scolaires. Pour 1998, le total des crédits déconcentrés a atteint 50,9 millions de francs.

Les PLAJS constituent le principal dispositif. Ils représentent 39 % de l'ensemble des contrats locaux, concernent 694.855 jeunes (soit environ 519 jeunes par contrat) et 11.928 animateurs. Un tiers correspond à des projets spécifiques d'animation, 15,8 % mettent en place des mesures pour faciliter l'accès aux pratiques, tandis que 7,1 % concernent le renforcement d'organismes sportifs ou d'éducation populaire.

Mis en _uvre en 1995, les contrats locaux d'animation, de sport, d'expression et de responsabilité (LASER) s'inscrivent dans le prolongement des PLAJ. Ils s'en différencient par le fait qu'ils exigent la mise en place de structures de concertation afin d'impliquer les jeunes dans la définition du programme. Comme les PLAJ, il s'agit de contrats annuels, établis à partir d'un diagnostic des besoins et de la définition d'objectifs. Les contrats LASER concernent 266.335 jeunes, soit une moyenne de 1.109 jeunes par contrat, et 4.407 animateurs ont été impliqués dans leur mise en place.

Pour 1999, le ministère de la Jeunesse et des Sports a décidé de proposer le regroupement des dispositifs existants dans un cadre unique. L'ensemble des contrats locaux d'animation seront fondus dans des " contrats locaux éducatifs et sociaux " (CLES) qui prendront en compte les besoins des jeunes depuis la petite enfance jusqu'à 25 ans, dans un " parcours cohérent, éducatif et d'accès à la citoyenneté et à la responsabilité ".

Ce contrat unique reprend, en les globalisant, les objectifs des contrats précédents :

Comme on va le voir plus loin, ce dispositif comprendra en particulier le contrat éducatif local (CEL) relatif à l'aménagement des temps et des activités de l'enfant. Fondé sur un partenariat entre l'État, les collectivités locales, les associations et les institutions à vocation sociale, le CEL permettra d'aboutir à l'unification de tous les contrats portant sur les rythmes de vie de l'enfant et du jeune et l'aménagement du temps de l'enfant scolarisé, ainsi qu'à une concertation renforcée avec les ministères de l'Éducation nationale, de la Culture et de la Ville.

En 1999, 262,5 millions de francs seront déconcentrés pour la mise en _uvre de l'ensemble des contrats locaux éducatifs et sociaux.

L'aménagement des temps de l'enfant et du jeune vise à dégager les après-midi pour les activités dites de sensibilité (sportives, culturelles ou d'éveil), et à rechercher l'égalité des chances pour les jeunes, de façon à réduire les défauts de l'organisation scolaire actuelle. En effet, celle-ci se caractérise à la fois par une journée scolaire très longue (6 heures), un très faible nombre de journées de travail (180 jours de classe), et les vacances d'été les plus longues d'Europe (9 semaines).

Mise en _uvre depuis 1985, cette politique a été relancée en 1996 sous l'impulsion du précédent Gouvernement, par la mise en place de deux dispositifs :

les sites pilotes

Les communes ont financé un peu plus de la moitié du coût des actions expérimentées, le ministère de la Jeunesse et des sports contribuant pour le quart. Le solde a été pris en charge par les autres organismes partenaires, notamment d'autres ministères comme ceux de l'Éducation nationale ou de la Culture, les départements, les régions et les caisses d'allocations familiales.

D'une manière générale, la participation du ministère de la Jeunesse et Sports n'est pas supérieure au tiers du budget de chaque site, l'aide par enfant et par an s'établissant en moyenne à 666 francs la première année, et à 652 francs la seconde.

L'évolution des dotations inscrites au budget de la Jeunesse et des Sports en faveur de l'aménagement des rythmes de l'enfant, tous dispositifs confondus, est retracée dans le tableau ci-après.

Pour 1999, l'action de l'État en faveur de l'aménagement des rythmes de vie de l'enfant sera relancée par la mise en place d'un dispositif interministériel qui se concrétisera par l'élaboration d'un nouveau contrat.

L'année scolaire 1997-1998 a, en effet, constitué une année de transition qui, au terme d'un travail de réflexion mené entre les ministères de l'Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie, de la Culture et de la Communication, de la Ville et de la Jeunesse et des Sports, a abouti à la signature d'une circulaire interministérielle visant à mettre en place des " contrats éducatifs locaux " (circulaire n° 119 JS du 9 juillet 1998).

Ces contrats seront élaborés, à partir d'un diagnostic précis, par tous les acteurs locaux (notamment les communes, les enseignants, les associations, les parents d'élèves) regroupés au sein d'un comité local. Ils feront l'objet d'un examen et d'une validation par un comité départemental de pilotage constitué, autour du préfet, de l'inspecteur d'académie et du directeur départemental de la Jeunesse et des Sports, et des représentants des autres administrations concernées. Les financements seront accordés par l'État en fonction des compétences propres à chacune des administrations impliquées.

Le contrat éducatif local a ainsi pour objectifs d'offrir des réponses adaptées à chacun des besoins exprimés par les jeunes et leurs familles, de coordonner et d'harmoniser l'ensemble des actions proposées sur un territoire donné et de d'optimiser les moyens de l'État et de ses partenaires dans les zones les plus exposées aux difficultés sociales.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports, initiateur de cette politique d'aménagement qui a mobilisé une part importante de ses crédits d'intervention et de ses personnels, participera d'une manière active à l'élaboration et au financement des contrats éducatifs locaux. Ses services déconcentrés apporteront notamment les compétences qu'ils ont acquises en matière d'activités péri-scolaires, de réglementation de l'accueil des mineurs et de contractualisation avec les collectivités locales.

En 1999, les CEL interministériels s'intégreront dans le dispositif unique qui regroupera l'ensemble des contrats locaux d'animation du ministère de la Jeunesse et des Sports qui ont vocation à prendre en compte l'ensemble des besoins des jeunes depuis la petite enfance jusqu'à 25 ans.

III.- LA POLITIQUE DU SPORT

Depuis juin 1997, le ministère a renforcé sa politique du sport, tout en faisant face à des manifestations sportives particulièrement importantes, comme les jeux olympiques ou la coupe du monde. Les moyens consacrés à la promotion de la pratique sportive et à la préparation du sport de haut niveau ont en effet été réévalués en 1998. Le projet de budget pour 1999 poursuit cet effort en prévoyant, par rapport aux crédits votés pour 1998 et hors dotations destinées à la Coupe du monde, une augmentation de 22 millions de francs sur le chapitre 43-91 - Sport de haut niveau et développement de la pratique sportive -, et de 91 millions de francs sur le Fonds national de développement du sport.

Le ministère de la Jeunesse et des Sports a mis en place un dispositif de prévention et de lutte contre le dopage qu'il a complété par un projet de loi qui sera examiné par l'Assemblée nationale à la fin de 1998.

Le dispositif actuel comprend des mesures destinées à lutter contre les pratiques dopantes et des initiatives destinées à les prévenir.

La lutte antidopage repose sur les contrôles des sportifs. En France, ces contrôles peuvent être effectués en compétition et à l'entraînement. Leur mise en place opérationnelle est réalisée par l'administration centrale et directions régionales du ministère. Depuis deux ans, la priorité est accordée à l'organisation de contrôles à l'entraînement, la plupart des substances dopantes majeures s'utilisant sous forme de cure pendant les périodes d'entraînement intensif et n'étant donc plus détectables lors d'un contrôle en compétition.

Les analyses sont effectuées par le seul laboratoire accrédité, le Laboratoire national de dépistage du dopage, organisé en groupement d'intérêt public. Ce laboratoire est également chargé d'effectuer des travaux de recherche nécessaires à l'amélioration du dépistage.

Des protocoles, financés par le ministère, sont par ailleurs en préparation dans différents laboratoires universitaires français afin de détecter les substances endogènes (en particulier l'érythropoïétine et les corticoïdes) très prisées par les sportifs et dont l'utilisation est à l'heure actuelle indécelable.

Les fédérations sont chargées de la surveillance médicale. Les conventions d'objectifs prévoient l'organisation du suivi médical des sportifs de haut niveau aussi bien en matière d'encadrement de leur pratique que de bilan médico-physiologique. Depuis plusieurs années, les subventions versées aux fédérations à ce titre s'élèvent à un total annuel de 12 millions de francs.

Placée auprès du ministre de la Jeunesse et des Sports, la Commission nationale de lutte contre le dopage (CNLD) est au centre du dispositif. C'est à la fois une instance consultative en formation plénière et une instance disciplinaire en formation restreinte. Elle est en outre obligatoirement consultée sur les projets de textes législatifs ou réglementaires concernant le dopage. La CNLD peut être saisie par le ministère de la Jeunesse et des Sports ou se saisir elle-même lorsque la sanction fédérale est considérée comme insuffisante ou en l'absence de sanction ; elle propose alors au ministre la sanction qui s'impose.

Un groupe de travail interministériel a par ailleurs été créé à l'initiative de la CNLD afin qu'une action concertée soit engagée en matière de lutte contre les pourvoyeurs. Ce groupe a eu pour objectif, d'une part, de créer à l'échelon national une cellule antidopage interministérielle identique à celle qui existe déjà dans certaines régions et, d'autre part, de définir des directives communes à adresser aux différents services déconcentrés de l'État, en fonction des prérogatives de chaque ministère. Ainsi, une collaboration plus étroite entre le ministère de la Jeunesse et des Sports, la Direction générale des Douanes, l'Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS), et la Direction générale de la Gendarmerie a été organisée de façon à lutter contre les trafiquants et à empêcher la libre circulation des produits dopants. En s'attaquant au trafic simultanément à l'échelle nationale et internationale, et en recherchant les filières d'approvisionnement, l'État entend s'opposer directement à la fourniture des produits dopants. La récente interpellation par les douanes de soigneurs de groupes cyclistes professionnels en possession de doses considérables de produits dopants montre l'intérêt de cette démarche. Lutter contre les pourvoyeurs constitue un impératif sanitaire, moral et judiciaire qui requiert la vigilance et la détermination aussi bien de l'administration que du mouvement sportif. Les premiers résultats enregistrés dans les affaires Festina et TVM montrent bien qu'il faut poursuivre et développer l'action lancée par les pouvoirs publics.

Enfin, le ministère mène depuis deux ans plusieurs actions de prévention. Des fiches d'alerte " dopage-danger " concernant les amphétamines, les stéroïdes anabolisants, l'hormone de croissance, l'érythropoïétine ont été tirées à 75.000 exemplaires en 1997 et devraient être réimprimées cette année. Dans le but de toucher le plus grand nombre d'adolescents, le ministère travaille actuellement à la rédaction d'un feuillet " sport et médicaments " qui complétera les différents thèmes abordés dans un classeur intitulé " Le bon usage du médicament ", élaboré par le Syndicat national de l'industrie pharmaceutique avec la collaboration d'autres partenaires dont l'Éducation nationale. Le ministère achève la réalisation du guide méthodologique de prévention contre le dopage à l'usage des formateurs. Ce guide est l'aboutissement du travail réalisé depuis deux ans par le groupe " prévention-éducation " piloté par le ministère. Il constitue une déclinaison nationale du guide europack (guide du sport propre) conçu par le Conseil de l'Europe. Il sera édité en collaboration avec l'agence de prévention du CNOSF. Le ministère a enfin sélectionné avec le Comité français d'éducation pour la santé (CFES) des " clips " de prévention qui ont été diffusés sur les écrans géants mis à disposition de quartiers défavorisés à l'occasion de la coupe du monde de football dans le cadre de l'opération " Écrans du Monde ". Des messages relatifs au tabac, à l'alcool et au SIDA ont été proposés. Quatre écrans circulant pendant un mois dans 60 villes situées dans des zones urbaines sensibles doivent permettre de toucher une population de l'ordre d'un million de personnes.

Adopté par le Sénat en première lecture, le projet de loi relatif à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage sera examiné par l'Assemblée nationale le 18 novembre prochain. Il comprend trois séries de dispositions.

·  Des mesures de protection de la santé des sportifs

Le projet prévoit que tout sportif, préalablement à la délivrance d'une licence, devra se soumettre à un examen médical consigné, pour les moins de 20 ans, dans le carnet de santé. La pratique compétitive restant soumise à la délivrance d'un certificat annuel de non contre-indication.

Pour les sportifs de haut niveau, la surveillance sera assurée sur la base d'un règlement médical commun à l'ensemble des fédérations, défini par décret et complété par des exigences spécifiques à chaque discipline. Chaque sportif de haut niveau disposera d'un livret médico-sportif permettant d'optimiser le suivi médical.

·   La création d'un Conseil de prévention et de lutte contre le dopage

Ce Conseil sera une autorité administrative indépendante, dotée de prérogatives plus importantes que l'actuelle commission, notamment en matière de sanctions. Il coordonnera et impulsera des travaux de recherche à travers une commission scientifique. Il sera informé des contrôles antidopage diligentés par le ministère de la Jeunesse et des Sports et de leurs résultats. Il veillera à la mise en _uvre des procédures disciplinaires par les fédérations concernées et pourra proposer son assistance. Il proposera au ministre toute mesure tendant à prévenir ou à combattre le dopage. Ce Conseil sera doté d'un pouvoir disciplinaire : il pourra prononcer l'interdiction provisoire ou définitive de participer, de quelque manière que ce soit, à toute manifestation sportive, à l'encontre des personnes ayant procuré ces produits ou ayant incité à leur usage. Cette autorité sera également en droit de renforcer des sanctions fédérales manifestement insuffisantes. Elle pourra par ailleurs, en cas de carence de la fédération, se substituer à elle pour le prononcé des sanctions. Le Conseil sera saisi par lui-même, par la fédération concernée, ou d'office en cas de délai échu.

·   Des mesures destinées à lutter contre les pourvoyeurs

Le projet prévoit que des contrôles antidopage inopinés, et notamment ceux qui sont effectués hors compétition, seront renforcés. La convocation d'un sportif au cabinet médical pour contrôle antidopage ou investigation supplémentaire est notamment prévue. Les procédures disciplinaires mises en _uvre par les fédérations à l'encontre des sportifs contrevenants sont redéfinies et encadrées par le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage. Les sanctions pénales à l'égard des pourvoyeurs, des prescripteurs et des incitateurs sont durcies, notamment lorsque le sportif est mineur ou lorsqu'un délit d'obstacle est constitué.

La loi de finances initiale pour 1998 a fortement accru les moyens réservés à la lutte contre le dopage, afin de renforcer les visites médicales régulières, de revaloriser la subvention versée au Laboratoire national et d'augmenter les moyens de recherche. Ces moyens nouveaux ont notamment permis au Laboratoire de recruter 5 personnes supplémentaires et d'agrandir ses locaux. La première unité mobile de contrôle a été mise en place sous la forme d'un laboratoire d'analyses biologiques pourvu de l'équipement nécessaire au suivi des sportifs de haut niveau.

Afin d'amplifier la lutte contre le dopage, le projet de budget pour 1999 comprend quatre mesures nouvelles :

Le ministère compte en effet poursuivre son action en étendant les examens réalisés grâce à l'unité mobile acquise en 1998. Des nouveaux outils de prévention sont également prévus comme la réalisation d'une exposition itinérante sur le sport et les dépendances.

Au total, 39,5 millions de francs devraient être consacrés en 1999 à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, soit une progression de 58 % par rapport à 1998.

Votre Rapporteur considère que seule une réglementation européenne permettra de lutter efficacement contre le dopage. Il est notamment essentiel que la liste des produits dopants soit identique au sein de l'Union.

Le ministère français de la Jeunesse et des Sports a un rôle à jouer pour que soit mise en place une réglementation européenne harmonisée. Il peut s'appuyer sur la convention contre le dopage adoptée par le Conseil de l'Europe en septembre 1989 et ratifiée par l'ensemble des états membres. Ce texte a en effet pour premier objectif de d'unifier les dispositifs législatifs et réglementaires, en prévoyant que les États signataires s'engagent à coordonner les politiques et les actions de leurs services concernés par la lutte anti-dopage et à encourager leurs organisations sportives à harmoniser leurs méthodes de contrôle. Cette convention prévoit également l'adoption annuelle d'une liste commune des substances prohibées.

Les relations entre l'État et les fédérations sportives font l'objet de conventions d'objectifs. Ce dispositif contractuel a notamment pour but d'attribuer les subventions en fonction des priorités fixées par la Ministre de la Jeunesse et des Sports. Il s'est accompagné d'un renforcement des contrôles, le ministère veillant au redressement de la situation financière des fédérations dont la situation est précaire. Des enquêtes administratives ont en effet révélé des dysfonctionnements importants dans la gestion de certaines fédérations, et plusieurs procédures de redressement judiciaire ont été engagées. Le rôle du ministère est d'assurer que les activités sportives s'appuient un dispositif fédéral fonctionnant dans la transparence et géré de manière irréprochable.

En 1997, les fédérations ont reçu de l'État 471,3 millions de francs, financés à 96 % par le FNDS. Pour 1999, les fédérations bénéficieront de la création de 30 nouveaux contrats de préparation olympique et de haut niveau qui viendront renforcer leur personnel. En outre, le FNDS dont les crédits sont reconduits au même niveau qu'en 1998 (soit 1.014 millions de francs) sera dégagé du financement de l'aménagement des stades participant à la coupe du monde, et pourra par conséquent consacrer l'intégralité de ses moyens au développement de la pratique sportive.

Conformément aux conventions d'objectifs, les moyens mis à la disposition des fédérations seront en priorité utilisés pour :

En dehors de la coupe du monde, l'exercice 1998 a été marqué par l'organisation de manifestations sportives internationales auxquelles le ministère de la Jeunesse et des Sports a apporté une contribution financière non négligeable :

Pour l'année prochaine, le ministère participera au financement des jeux du Pacifique Sud, du championnat d'Europe de basket et de la préparation des jeux de l'an 2000. Une mesure nouvelle de 4 millions de francs est prévue à cet effet dans le projet de budget.

En outre, s'agissant plus particulièrement des jeux olympiques, le ministère concourt à la préparation des athlètes en participant au financement du groupement d'intérêt public " sports d'élite et préparation olympique " (GIP-SEPO), créé à cet effet et dont l'existence a été prorogée jusqu'au 31 décembre 2000. L'intervention du ministère passe également par les subventions versées aux mouvements sportifs. Les conventions d'objectif signées entre l'État et les fédérations comprennent en effet des dispositions particulières pour faire face aux surcoûts induits par la préparation des jeux.

Le ministère verse des aides aux sportifs de haut niveau dont il établit la liste nationale, qui comprend actuellement 5.916 athlètes. Plusieurs mesures sont prévues :

La loi de finances pour 1998 a ouvert 4 millions de francs en faveur des conventions d'insertion professionnelle afin de créer 200 emplois réservés nouveaux. Il est prévu de maintenir cette dotation en 1999.

Le Fonds national pour le développement du sport (FNDS) est devenu une des principales sources de financement public du sport. Ses dotations ont en effet dépassé le milliard de francs en 1998, et se rapprochent ainsi des crédits inscrits au budget général en faveur du sport, soit 1,2 milliard.

Depuis 1994, les ressources du FNDS proviennent d'un pourcentage unique sur l'ensemble des enjeux de La Française des jeux. Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, sur un amendement du Rapporteur général de votre Commission, ce prélèvement a été porté de 2,6 % à 2,9 % à compter du 1er janvier 1998, dotant ainsi le Fonds d'environ 100 millions de francs supplémentaires. Ces ressources sont complétées par un prélèvement de 0,09 % sur les enjeux du PMU, et par l'excédent des recettes de la taxe sur les débits de boisson assise sur les dépenses d'indemnisation qu'elle finance.

Les recettes du compte, orientées à la baisse jusqu'en 1992, connaissent, depuis lors et notamment sous l'effet du redressement du taux du prélèvement sur les enjeux de La Française des Jeux, une croissance assez nette. Elles ont atteint, en 1997, 917,6 millions de francs, supérieures de 1,6 million de francs aux prévisions.

Pour 1999, en l'absence de nouvelle modification de taux ou d'assiette, le niveau prévisionnel de recettes de l'année passée sera reconduit à hauteur de 1.014 millions de francs.

Le surplus de recettes dégagé en 1998 par l'augmentation du taux de prélèvement sur la Française des jeux a permis de recentrer les interventions du FNDS sur la réalisation des objectifs qui lui sont assignés. La centaine de millions de francs supplémentaire mise à la disposition du Fonds a en effet été, en priorité, affectée au sport de masse et aux équipements de l'État, des collectivités locales et des associations.

Le ministère compte poursuivre ce recentrage en 1999. En effet, si les recettes du fonds n'augmentent pas, la disparition de sa participation au financement de la coupe du monde lui permettra de se consacrer intégralement à ses missions traditionnelles. L'enveloppe de 91,5 millions de francs réservée en 1998 aux opérations d'aménagement des stades participant à la coupe sera en 1999 repartie entre les interventions prioritaires du FNDS, à savoir le soutien au sport de masse (41 millions de francs) et les équipements sportifs (50,5 millions de francs).

Votre Rapporteur se félicite que les moyens du FNDS soient réorientés sur les actions qui ont justifié la création d'un compte d'affectation spéciale. Il voit dans cette évolution la meilleure réponse aux velléités de rebudgétisation des dépenses du Fonds, régulièrement envisagées. Une telle solution aurait pour conséquence d'écarter le principe d'une gestion paritaire des dossiers, et conduirait à terme à un amenuisement progressif des dépenses aujourd'hui financées par un prélèvement sur les jeux.

S'il importe de garder le financement d'actions spécifiques en faveur du sport par une recette prélevée spécialement à cet effet, il est tout aussi important de conserver la spécificité des interventions du Fonds. Ce dernier a trop souvent été mis à contribution pour prendre en charge des dépenses extérieures à sa vocation. En 1993 et 1994, le FNDS a notamment financé, pour un total de 229,4 millions de francs, le déficit du comité d'organisation des Jeux olympiques consécutif aux jeux d'Albertville. A cet égard, votre Rapporteur se félicite que le Fonds se soit désengagé de la construction du Stade de France, et que sa contribution à la préparation de la coupe de 1998 se soit limitée à l'aménagement des stades de province.

Depuis deux ans, les interventions du Fonds coïncident davantage avec les priorités de la politique de l'État en faveur du sport. La procédure d'affectation des crédits de la part régionale du FNDS, soit 290 millions de francs en 1998, fait en effet l'objet en début d'année d'une note d'orientation qui axe l'utilisation des crédits sur deux préoccupations centrales du ministère, à savoir l'aide à l'emploi et l'accès des jeunes aux clubs sportifs. Cette note fixe en particulier cinq orientations qui, toutes, concourent à l'amélioration de la qualité de l'offre sportive dans le cadre d'une politique de l'emploi :

L'exercice 1999 sera consacré à l'achèvement du chantier législatif ouvert par la Ministre de la Jeunesse et des Sports. Le Gouvernement a en effet l'intention de moderniser la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, notamment pour renforcer le caractère de service public de la pratique sportive et clarifier les rapports entre les médias et les organisateurs de manifestations.

Cette réforme a été d'ores et déjà concrétisée par la loi du 6 mars 1998 relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives. Il s'agit d'un premier ajustement destiné à apporter des solutions à des difficultés d'application de la loi de 1984, notamment en matière d'homologation d'enceintes sportives, d'exclusivité des droits de retransmission audiovisuelle et d'ouverture de la profession d'éducateur sportif aux ressortissants communautaires.

Par ailleurs, après le projet de loi sur le dopage qui a été examiné plus haut, la Ministre de la Jeunesse et des Sports devrait, au cours du premier trimestre 1999, présenter au Parlement un projet de loi d'orientation relatif aux activités physiques et sportives comprenant cinq axes de réforme :

CHAPITRE II :

UN ACCROISSEMENT SIGNIFICATIF DES MOYENS
DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT

Le projet de budget pour 1999 comprend d'importantes mesures en faveur des services du ministère, des établissements qui sont placés sous sa tutelle et des installations appartenant à des collectivités locales ou à des associations. La politique de la jeunesse et des sports s'appuie en effet sur les ressources humaines du ministère et sur le patrimoine sportif et socio-éducatif de notre pays qui sont essentiels à la réussite des interventions de l'État. Il est donc important de leur donner les moyens de fonctionner et de s'équiper.

I.- LES PERSONNELS

La loi de finances pour 1998 a ouvert 1.544,5 millions de francs pour la rémunération du personnel en activité relevant du ministère de la Jeunesse et des Sports et au paiement de charges sociales correspondantes (première et troisième parties du titre III). Ces crédits sont portés par le projet de loi de finances pour 1999 à 1.600,6 millions de francs, soit une progression de 3,6 %.

Ces moyens nouveaux permettront à la fois de renforcer les effectifs du ministère et de revaloriser la situation de ses agents.

La loi de finances pour 1998 avait rompu avec la politique de diminution des effectifs du ministère suivie au cours des années précédentes en rétablissant 34 emplois. Pour 1999, s'il est prévu de maintenir l'effectif budgétaire à 6.731 postes, il a été décidé de procéder à plusieurs créations et transformations d'emplois.

La création de 20 emplois de personnel administratif dans les services déconcentrés et les établissements permettra de dégager certains personnels techniques et pédagogiques des tâches administratives afin de les consacrer à la mise en oeuvre des projets du ministère. Par ailleurs, le ministère procédera à 179 transformations d'emplois, soit au titre de l'organisation de service (93 postes), soit au titre de l'accord salarial conclu dans la fonction publique pour 1998-1999 (86 postes).

En outre, une mesure nouvelle de 9,9 millions de francs permettra d'augmenter les vacations de formation destinées aux emplois-jeunes, 1,5 million de francs supplémentaires étant par ailleurs prévus pour élargir les missions des inspecteurs régionaux chargés de lutter contre le dopage.

Pour sa part, la création de 30 nouveaux contrats de préparation olympique et de haut niveau, considérés comme des emplois extra-budgétaires, a vocation à renforcer les effectifs placés auprès de fédérations dans la perspective des prochains jeux de Sydney. Les cadres techniques apportent en effet un soutien essentiel aux fédérations qui mettent en _uvre, par délégation, la politique du sport. Leur présence sur le terrain est un gage de réussite des initiatives du ministère, et notamment des mesures en faveur des créations d'emplois sportifs. Ils ont un rôle à la fois technique et pédagogique auprès des élus associatifs et des bénévoles, et servent de relais pour la mise en _uvre de la politique du ministère (notamment pour la formation, la lutte antidopage et le développement de la pratique sportive), tout en garantissant la cohérence des politiques fédérales.

Après plusieurs années de diminution, le nombre des cadres techniques a été stabilisé en 1994. Les créations intervenues en 1998 (50 postes ont été ouverts en loi de finances) et celles prévues pour 1999 permettront de revenir sur les suppressions intervenues auprès de certaines fédérations, et de créer des postes auprès de fédérations sous-dotées. En 1999, 1.660 agents devraient ainsi être placés auprès de fédérations.

Compte tenu de son coût pour les finances publiques, votre Rapporteur souhaite que la plus grande rigueur soit appliquée dans la mise en _uvre de ce dispositif essentiel à la politique sportive. Les modalités de rétribution des cadres techniques, et notamment les compléments de rémunération qu'ils perçoivent du mouvement sportif, ainsi que les conditions dans lesquelles ils exercent leur fonction, ont fait l'objet de plusieurs critiques, et autorisé certains à préconiser la suppression du dispositif. Votre Rapporteur ne peut qu'encourager le renforcement des modalités de contrôle de l'action des cadres techniques. S'agissant de leur rémunération, il se félicite que le ministère ait décidé en 1998 de tenir de manière effective les comptes de cumul prévus par les dispositions réglementaires relatives au cumul d'emploi et de rémunération dans la fonction publique, afin de plafonner les sommes versées par les fédérations. Une enquête menée par le ministère en 1997 montre en effet que plusieurs agents perçoivent un complément de rémunération susceptible de contrevenir au droit sur le cumul de rémunération. De telles situations doivent être régularisées dans les meilleurs délais.

Le projet de budget pour 1999 comprend plusieurs mesures qui, par une transformation d'emplois ou une revalorisation d'indices, visent à améliorer la situation des agents du ministère de la Jeunesse et des Sports.

Conformément au plan Jospin de revalorisation de la fonction enseignante, l'exercice 1999 permettra de poursuivre l'extinction progressive des corps de chargés d'éducation populaire et de jeunesse, et de chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive, intégrés, pour les premiers, dans le corps des conseillers d'éducation populaire et de jeunesse, et, pour les seconds, dans le corps des professeurs de sport.

En complément des transformations intervenues les années passées, 65 chargés d'éducation populaire et de jeunesse accéderont en 1999 au corps des conseillers d'éducation populaire et de jeunesse, et 54 chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive deviendront professeurs de sport.

En outre, les deux corps qui viennent d'être mentionnés bénéficieront des mesures de repyramidage de nature à leur permettre un meilleur déroulement de carrière. Ainsi, 46 emplois de professeur de sport de classe et de conseiller d'éducation populaire et de jeunesse de classe normale seront étendus à la hors classe.

Par ailleurs, une dotation indemnitaire de 605.000 francs est prévue pour revaloriser :

II.- LES MOYENS DES SERVICES

Le ministère a décidé de redéployer une partie de ses moyens de fonctionnement vers les postes où les priorités sont les plus importantes.

Les crédits assurant le fonctionnement de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements publics s'établissent à 291,1 millions de francs contre 281,3 millions de francs votés de 1998, soit une hausse de 3,5 %. Cette augmentation recouvre deux évolutions complémentaires :

L'installation de l'administration centrale dans la tour Olivier de Serres, située dans le quinzième arrondissement de Paris, a entraîné une charge importante qui a poussé le ministère à renégocier, en 1995 avec effet rétroactif sur 1994, le contrat de bail avec les Assurances générales de France, propriétaires des locaux. En 1993, le coût de la location de la tour s'élevait à 38 millions de francs, charges incluses. La renégociation a permis de le limiter à 35 millions de francs en 1994, au lieu des 44 millions prévus en application du bail initial. Pour autant, le coût du loyer et des charges pour 1998 est estimé à 38,5 millions de francs, et représente encore 43,5 % des crédits votés pour le fonctionnement de l'administration centrale.

Le ministère projette actuellement de déménager, et a pris une décision de principe en ce sens au début de 1996. Il voit dans cette opération le moyen de mettre fin à la location de la Tour Olivier de Serres qu'il juge de lui-même onéreuse, et dont il considère qu'elle n'offre pas aux services les meilleures conditions de travail en raison des travaux importants de " désamiantage " à effectuer. Le déménagement projeté permettrait d'installer l'administration centrale dans des locaux rénovés et mieux situés.

Une installation, boulevard Saint-Germain à Paris, était envisagée au début de 1998. Ce projet semble aujourd'hui abandonné, et le déménagement a été retardé, le ministère rencontrant des difficultés à trouver un emplacement qui corresponde à la fois à ses besoins et à ses moyens financiers.

Le coût du déménagement est estimé à 8 millions de francs. Aucune mesure nouvelle n'est prévue au projet de budget pour 1999 pour financer cette opération.

S'agissant du choix de la nouvelle implantation du ministère, votre Rapporteur tient à souligner, comme il l'a fait l'année dernière, que le déménagement ne doit entraîner aucune majoration du coût de fonctionnement de l'administration de la Jeunesse et des Sports, dont les moyens budgétaires sont déjà amplement mis à contribution pour loger ses services centraux, et, par ailleurs, sensiblement réduits pour contribuer à abaisser le train de vie de l'État. Il importe que le montage financier en cours de négociation aboutisse à une dépense totale (incluant les loyers, l'indemnité de rachat et les charges afférentes à la nouvelle adresse du ministère) qui n'excède pas, sur la durée du bail, le coût du loyer actuellement acquitté pour la tour Olivier de Serres.

L'effort consenti en 1998 en faveur de l'équipement des services et des établissements sera poursuivi en 1999. Sur le titre V, une mesure nouvelle de 31,3 millions de francs permettra de porter les crédits de paiement pour les investissements réalisés par le ministère de 42 millions de francs votés pour 1998 à 48,2 millions de francs prévus pour 1999, soit une augmentation de 14,8 %. Parallèlement, les autorisations de programme progressent de 37,8 %, passant de 39,7 à 48,2 millions de francs. En deux ans, le total des moyens d'investissement du ministère sont réévalués de près de 50 %.

Ces moyens supplémentaires sont destinés à relancer l'équipement du ministère, afin de le doter des infrastructures indispensables à sa politique. Depuis plusieurs années, les services déconcentrés et les établissements publics souffrent, sous l'effet de la régulation budgétaire et des retards constatés dans l'ouverture des crédits, d'un inquiétant ralentissement des investissements décidés à leur profit. Bien qu'elle ait été programmée depuis plusieurs années et qu'elle corresponde à des travaux urgents, la mise en conformité aux règlements de sécurité et d'hygiène de certains établissements, et notamment de plusieurs CREPS, a dû être différée, laissant les structures concernées fonctionner dans des conditions précaires.

Les mesures nouvelles inscrites au projet de budget pour 1999 permettront d'exécuter les engagements de l'État prévus aux contrats de plan en faveur de réhabilitations des CREPS, de réaliser des travaux de maintenance et de sécurité dans d'autres établissements et dans les services déconcentrés, de procéder à la recomposition fonctionnelle de la direction régionale de Marseille et d'aménager la direction départementale de Vaucluse dont le bâtiment, évacué depuis le 1er août 1997, menace de s'effondrer.

Votre Rapporteur juge indispensable de compléter l'effort budgétaire décidé pour 1999 par un véritable plan de réhabilitation de l'équipement immobilier du ministère de la Jeunesse et des Sports, comprenant un échéancier des ouvertures de crédits nécessaires pour combler le retard pris. Il rappelle que le ministère évaluait en 1997 le besoin de financement des services déconcentrés à 4,4 millions de francs et celui des établissements sous tutelle à 302 millions de francs.

Depuis 1993, le ministère de la Jeunesse et des Sports s'est engagé dans une politique de déconcentration de ses crédits qui concerne aujourd'hui les principaux domaines d'action de son administration.

Outre les dotations du titre III (moyens de fonctionnement et gestion des personnels), la moitié des interventions du titre IV est gérée de manière déconcentrée, notamment les actions liées aux politiques d'animation et aux actions partenariales.

Les dépenses en capital restent en revanche fortement centralisées. La quasi totalité des investissements effectués par le ministère (acquisitions d'immeubles ou opérations de rénovation des services déconcentrés et des établissements sous tutelle) sont en effet gérés par l'administration centrale. Les subventions d'équipement sont, pour leur part, réservées à des investissements classés dans une catégorie relevant de la compétence du ministre.

En corrélation avec la politique de regroupement fonctionnel qui sera examinée plus loin, le ministère a progressivement étendu le nombre des centres de responsabilité. Il existe actuellement 39 centres de responsabilité répartis sur l'ensemble du territoire, soit 18 directions régionales et 21 directions départementales. Ces derniers reçoivent, dès la fin du mois de janvier, les délégations de crédits correspondant à l'intégralité de leur dotation annuelle de fonctionnement.

La déconcentration s'est accompagnée d'une politique dite de " regroupement fonctionnel " des services qui vise à réunir les directions régionales et départementales implantées dans une capitale régionale. Cette politique suppose de reloger les services concernés soit en acquérant ou en louant un bâtiment nouveau, soit en restructurant un bâtiment propriété de l'État. L'investissement important nécessaire à chaque opération de relogement doit, à terme, être amorti par les économies d'échelle et de gestion attendues de l'unification des deux échelons. En outre, aux yeux du ministère, ces mesures de simplification administrative doivent concourir à une meilleure perception des services par les usagers.

Seize opérations ont actuellement été réalisées ⁽²⁾. Elles ont induit un investissement total de 112,5 millions de francs imputé au titre V du budget du ministère, auquel s'ajoutent les dépenses ordinaires inhérentes à la prise des nouveaux locaux (déménagement, mise en place d'équipements, versement d'indemnités d'occupation) dont le coût total, comptabilisé sur le titre III, est estimé à 5 millions de francs. Cumulée depuis le lancement de la première opération, l'économie de fonctionnement induite par les regroupements, c'est-à-dire la différence de loyer et de charge avant et après le relogement, est d'ores et déjà évaluée à 5 millions de francs et couvre ainsi les frais de fonctionnement engagée depuis 1995 pour la réalisation du programme de regroupement. Cependant, le ministère considère que le bilan des regroupements fonctionnels ne pourra être réalisé qu'une fois qu'ils seront achevés, le bénéfice de l'économie d'échelle résultant de chaque opération n'étant tiré qu'à partir de la troisième année. En outre, il conviendra de prendre en compte le produit des ventes des bâtiments appartenant à l'État et libérés par les regroupements.

Pour 1999, il est prévu de regrouper les directions régionales et départementales de Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Midi-Pyrénées. La première opération passe par l'acquisition d'un immeuble à Marseille pour un coût total de 20 millions de francs dont 10 millions inscrits au projet de budget, le solde devant être financé sur des crédits reportés depuis les exercices précédents. La deuxième opération s'effectuerait en location dans l'attente d'une acquisition programmée pour 2000, et n'aurait par conséquent pas d'incidence sur les crédits d'investissement.

La réalisation des deux opérations prévues pour 1999 devrait permettre de concourir à l'achèvement du programme. A la fin de 1999, il ne devrait rester que cinq régions dans lesquelles les services recomposés fonctionnellement restent implantés dans deux sites différents ⁽³⁾.

L'instruction n° 96-48 JS du 17 septembre 1996 établit entre les directions et les services des contrats d'objectifs, bâtis à partir des priorités nationales, mais tenant compte des besoins locaux. Ces contrats visent à remettre en cause l'affectation automatique des crédits répondant à une demande de subvention d'exploitation plus ou moins déguisée et, en général, récurrente. Aux termes de cette instruction, l'affectation des crédits n'obéit plus aux seuls critères arithmétiques ou démographiques, mais doit être fondée sur une évaluation précise des besoins de financement locaux avancés par les directeurs départementaux en fonction des priorités du ministre. La situation de chaque direction départementale doit ainsi faire l'objet d'un examen spécifique. Les crédits sont ensuite alloués par l'administration centrale, au vu de la confrontation des besoins de chaque département.

En application de cette circulaire, chaque chef de service extérieur a reçu au début de 1997 une lettre de mission donnant un cadre d'action prévisionnelle, avec la définition d'objectifs précis répondant aux priorités du ministère et l'octroi de moyens adaptés. Pour 1998, trois priorités ont été arrêtées : l'emploi dans le secteur de l'animation sportive et culturelle, la concertation avec les jeunes et la lutte anti-dopage.

Pour 1999, le ministère entend développer le pilotage de ses services déconcentrés, notamment en organisant des réunions régulières avec les directeurs régionaux, chargés de la coordination de la politique de l'État en faveur des jeunes, des sports et de loisirs. La délégation des crédits devrait être davantage soumise à l'examen de la situation du service en cause, ainsi qu'à l'intérêt et à la qualité de ses projets.

Les établissements publics du ministère sont au nombre de 28 :

Le ministère de la Jeunesse et des Sports participe également au fonctionnement du lycée climatique et sportif de Font-Romeu, même si la tutelle de cet établissement est exercée par le ministère de l'Éducation nationale. La dotation d'emplois pour l'ensemble des établissements est de 1.666 agents, auxquels il faut ajouter les 157 agents de l'École nationale d'équitation directement rémunérés par l'école.

La plupart de ces structures sont des établissements publics administratifs, administrés par un conseil d'administration, et dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

En dehors des investissements réalisés sur les locaux qui sont propriété de l'État, le budget de la Jeunesse et des Sports finance le fonctionnement des cinq instituts et écoles placés sous la tutelle du ministère, en leur versant, sur les crédits du chapitre 36-91, des subventions visant à équilibrer leur budget. En revanche, les CREPS font face à la totalité de leurs charges d'exploitation à l'aide de leurs ressources propres, et ne reçoivent par conséquent aucune subvention de fonctionnement.

Ainsi, les crédits du chapitre 36-91 - Subventions aux établissements publics - couvrent :

Le projet de budget pour 1999 revalorise, pour tenir compte de l'évolution des rémunérations publiques, la subvention destinée à rémunérer le personnel de l'ENE. Il réduit en revanche les subventions de fonctionnement versées à l'ensemble des écoles et instituts qui participeront à l'effort de réduction des dépenses publiques à hauteur de plus d'un million de francs, soit 4,4 % de la dotation votée en leur faveur en 1998.

Depuis 1995, le ministère a précisé le rôle de chaque établissement afin d'en faire un instrument au service de sa politique, en exploitant davantage la richesse des structures concernées.

Pour clarifier le rôle de chaque structure, un schéma national des établissements a été élaboré en 1995, adopté et transmis aux directeurs d'établissement en février 1996. Il a été mis en _uvre pour l'élaboration des budgets prévisionnels de 1997. Ce schéma fixe désormais les priorités de l'action de chaque structure.

Depuis l'élaboration de ce schéma, plusieurs procédures complémentaires ont été mises en place :

S'agissant plus particulièrement de l'INJEP, votre Rapporteur rappellera que la réforme préparée par le précédent Gouvernement a été interrompue. La Ministre de la Jeunesse et des Sports a rétabli en 1998 les postes supprimés et lancé une large concertation avec les partenaires et les personnels concernés. Le 8 juin 1998, le conseil d'administration de l'institut a adopté un projet de contrat de développement qui devait entrer en application à la rentrée 1998.

Par ailleurs, le ministère a engagé une réflexion sur l'avenir des CREPS afin de hiérarchiser leurs missions et de généraliser leur implantation sur le territoire (cinq régions métropolitaines et deux d'outre-mer ne disposent pas de centres). Les CREPS doivent renforcer leur rôle de service public de formation professionnelle dans les domaines de l'éducation populaire et du sport, tout en recentrant leurs activités sur les besoins d'emploi apparus dans ces secteurs.

III.- L'ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES
ET DES ASSOCIATIONS

Les crédits du titre VI servent à financer la rénovation des équipements sportifs et socio-éducatifs des collectivités locales et des associations. La plupart sont prévus dans les contrats de plan, d'autres ne sont pas contractualisés, comme certaines opérations en faveur des centres de vacances et de loisirs. S'y ajoutent les opérations votées chaque année sur amendements au projet de loi de finances. En outre, le titre VI a supporté en 1998, à hauteur de 45 millions de francs, les dotations complémentaires, par définition non reconductibles, versées aux villes participant à l'organisation de la coupe du monde.

Depuis 1997, les crédits du titre VI ont été très sensiblement revalorisés. Le total des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale est passé de 54,2 millions de francs en 1996 à 73,8 millions en 1998, dont 45 millions au titre de la coupe du monde. Pour 1999, il est prévu d'ouvrir, hors crédits votés sur amendements, 60,3 millions de francs, soit, si on ne tient pas compte des crédits exceptionnels votés pour la coupe, plus du double qu'en 1998.

Les crédits demandés pour 1999 devraient servir à financer :

Votre Rapporteur souhaite que l'effort de l'État pour l'équipement sportif et socio-éducatif des collectivités soit renforcé. L'état général de ce patrimoine est, en effet, particulièrement détérioré, et d'autant plus préoccupant qu'il peut mettre en cause, notamment pour le respect des normes de sécurité, la responsabilité des élus locaux, alors que beaucoup de collectivités n'ont pas les moyens suffisants pour entretenir leurs installations.

Une étude récente évalue le parc sportif français à 22.000 salles de sport, 30.000 stades ou terrains de grands jeux, 4.300 piscines, dont 1.800 couvertes, 148 patinoires et 34.000 courts de tennis. Ce patrimoine doit aujourd'hui être rénové en grande partie. En effet, la moitié des salles de sport, les trois quarts des patinoires et la plupart des piscines ont plus de 20 ans.

Les principaux problèmes posés par les installations sont dus au vieillissement des matériaux, à l'insuffisance de maintenance, à l'évolution des normes et des réglementations, notamment en matière de sécurité. Elles doivent également répondre aux nouvelles exigences de confort et aux nécessités d'une utilisation plus intensive et d'une maîtrise des coûts d'exploitation. La seule mise à niveau sur le plan de la sécurité, de l'hygiène, de la santé et de l'environnement, hors modernisation, coûterait 40 milliards de francs dont 18 milliards pour les salles de sport, 15 milliards pour les stades, 6 milliards pour les piscines et 1 milliard pour les autres équipements.

S'agissant des équipements socio-éducatifs, un rapport conjoint de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale de la jeunesse et des sports a souligné l'état extrêmement préoccupant des centres de vacances et de loisirs. Faute de capacités financières propres et de subventions suffisantes des collectivités territoriales, les associations propriétaires de ces équipements éprouvent d'importantes difficultés à les maintenir en état et, plus encore, à les mettre en conformité avec les normes de sécurité. Les cessions ou les fermetures de centres de vacances se sont multipliées ces dernières années, réduisant fortement les capacités d'accueil et donc l'offre de loisirs éducatifs pour les enfants et les jeunes. Ce phénomène a en outre des incidences négatives sur l'économie locale et sur le maintien de l'emploi dans des zones rurales en difficulté.

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CHAPITRE III : 

L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1997 ET 1998

L'examen de l'exécution des derniers budgets permet de mieux apprécier la portée du projet de loi de finances pour 1999. Il se concentrera sur le dernier exercice clos (1997) et sur les premiers résultats de l'exercice en cours (1998).

I.- UNE GESTION 1997 MARQUÉE PAR UNE BAISSE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES

La baisse des crédits votés par le Parlement et des ouvertures décidées par voie réglementaire a réduit de manière significative les dotations mises à la disposition du ministère de la Jeunesse et des Sports, et s'est traduite par une diminution de ses dépenses.

En 1996, le total des crédits votés par le Parlement pour le budget de la Jeunesse et des Sports a atteint 2.990,9 millions de francs, contre 3.069,7 en 1996. La loi de finances initiale a réduit les dotations du ministère et les ouvertures votées lors du collectif de fin d'année se sont révélées moins importantes qu'à l'accoutumée.

Les crédits de paiement du budget de la Jeunesse et des Sports ont été arrêtés en loi de finances initiale à 2.964,4 millions de francs contre 2.997,5 en 1995, soit une diminution de 1,1 %. Cette baisse affectait les moyens d'intervention du ministère (- 1,7 %), et tout particulièrement ceux destinés à la jeunesse et à la vie associative (- 5 %). Les opérations en capital étaient également touchées par une réduction de crédits de paiement, de près de 10 % pour les investissements réalisés par l'État, et plus de la moitié pour les subventions d'équipement versées aux collectivités locales et des associations. Seuls les crédits de personnel et de fonctionnement courant étaient revus à la hausse (+ 1,1 %).

Pour leur part, les ouvertures décidées par les lois de finances rectificatives n'ont atteint que 26,5 millions de francs en 1997, contre 72,2 en 1996. Comme l'année précédente, elles étaient pour l'essentiel destinées à rembourser les organismes accueillant des objecteurs de conscience.

Les mesures réglementaires prises en modification du budget de la Jeunesse et des Sports se sont soldées, en 1997, par une inscription nette de 215,6 millions de francs supplémentaires, soit 7,2 % des crédits votés en lois de finances. Elles s'étaient traduites, l'année précédente, par un niveau exceptionnel d'ouvertures de crédits (plus de 800 millions de francs, soit plus du quart des dotations votées par le Parlement au titre de 1996), lié au financement de la construction du Stade de France.

Le niveau exceptionnel des reports intervenus au cours de la gestion 1996 (844,1 millions de francs) s'expliquait par les modalités retenues pour le financement de la construction du Stade de France. Une part importante des dotations nécessaires à l'opération avait en effet été ouverte par anticipation, le Gouvernement profitant notamment du collectif de décembre 1995 pour inscrire dans le budget 1995 les 717 millions destinés à financer l'échéance 1996 de la subvention de l'État au concessionnaire chargé de la construction du stade. Votés en fin d'année, ces crédits n'avaient bien évidemment pas été consommés au titre de l'exercice sur lequel ils avaient été ouverts, et avaient dû être reportés sur la gestion 1996. Un total de 739,1 millions de francs avait ainsi été reporté sur l'article 10 - Jeux olympiques et grands manifestations sportives - du chapitre 43-91, expliquant le niveau anormalement élevé des reports constatés en 1996.

Un tel niveau de reports ne se retrouve pas en 1997, exercice au cours duquel 187,7 millions de francs ont été reportés depuis la gestion précédente. Comme pour les années passées, ces reports se sont concentrés sur les chapitres d'intervention et sur les opérations en capital au titre desquelles ils ont ouvert 91 millions de francs supplémentaires, constituant ainsi la première source de crédits finançant les investissements du ministère.

Un total de 96,4 millions de francs en crédits de paiement et de 13,5 millions de francs en autorisations de programmes a été annulé en 1997, soit un niveau comparable à celui constaté au cours de l'exercice précédent. Ces annulations, qui correspondent à 3,2 % des crédits votés en loi de finances initiale, résultent, pour l'essentiel, de l'arrêté du 9 juillet 1997, gage des ouvertures de crédits décidées par le décret d'avances publié le même jour afin de financer les premières mesures prises par le Gouvernement issu des élections des 25 mai et 1er juin 1997.

Ces annulations ont fait suite au gel prescrit, en mars 1997, par le ministère des Finances, visant 15 % des crédits pour dépenses ordinaires (hors crédits de personnel et crédits évaluatifs ou provisionnels) et 25 % des crédits pour dépenses en capital correspondant aux seules autorisations ouvertes dans la loi de finances initiale.

La régulation budgétaire s'est concentrée sur les dotations pour dépenses en capital au sein desquelles plus de 18,7 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale ont été annulés. Ces mesures ont eu pour effet de retarder certaines opérations d'investissement dans les établissements sous tutelle et dans les services déconcentrés, ainsi que l'exécution de certaines dispositions des contrats de plan État-région.

Les crédits d'intervention du titre IV ont également été affectés par la régulation budgétaire : 25 millions de francs ont été annulés au sein des dotations destinées à la jeunesse et aux associations, et celles destinées au sport ont été réduites de 29,5 millions de francs. Ces annulations ont porté, au total, sur près de 5 % des crédits votés en loi de finances initiale.

A la différence de la gestion précédente, les crédits de fonctionnement n'ont pas été épargnés, les annulations réduisant les dotations initiales de 13,4 % pour les services centraux, de 7,4 % pour les services déconcentrés et de 6,1 % pour les établissements sous tutelle. De telles réductions ont conduit le ministère à différer certains achats et travaux d'entretien.

Votre Rapporteur relèvera que la régulation a eu, à plusieurs reprises et comme l'année précédente, pour effet d'annuler des mesures nouvelles votées en loi de finances initiale. Les annulations ont atteint par exemple l'équivalent de la moitié des mesures nouvelles votées sur le chapitre 34-95 - Informatique et télématique -. Elles ont été une fois et demi plus importantes que les mesures nouvelles votées en faveur des interventions pour le sport (chapitre 43-91). S'agissant des subventions d'équipement versées aux collectivités, le montant des annulations a correspondu à près du tiers des crédits de paiement ouverts, à la demande des parlementaires, au cours de la discussion de la loi de finances initiale.

Les arrêtés de virement, de transfert et de répartition se sont soldés, en 1997, par une ouverture nette de 109,3 millions de francs, contre 38,7 millions de francs en 1996. Cette hausse s'explique par la réforme intervenue dans les modalités de versement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires de l'État, désormais imputées sur les crédits des ministères concernés à partir d'un transfert opéré depuis le budget des charges communes. Les dotations du ministère de la Jeunesse et des Sports ont ainsi été abondées en cours de gestion de 87,7 millions de francs supplémentaires. Le reste des transferts correspond, pour l'essentiel et comme chaque année, à la participation du ministère à la politique de la ville qui a justifié un transfert de 37 millions de francs.

Pour leur part, les arrêtés de répartition ont ouvert 58,9 millions de francs en crédits de paiement, soit 2 % du budget initial. Ces répartitions ont notamment vocation à financer, pour 36,6 millions de francs, le soutien apporté par le ministère aux objecteurs de conscience, et, à hauteur de 10,1 millions de francs, son action contre la toxicomanie. Comme les années précédentes, une part non négligeable de l'action sociale de l'administration de la jeunesse et des sports n'est pas retracée dans son budget initial tel qu'il est voté par le Parlement, mais financée par des mesures réglementaires décidées en cours de gestion.

Les crédits inscrits par rattachement de fonds de concours sont traditionnellement faibles. En 1997, 15 millions de francs ont été ouverts selon cette procédure, contre 25,4 en 1996. Ces dotations, complémentaires aux crédits initiaux, correspondent pour l'essentiel aux recettes du musée national du sport et aux participations des collectivités locales à des opérations de rénovation d'équipements sportifs, financées sur le budget du ministère. En outre, ce dernier reçoit depuis plusieurs années des concours du Fonds social européen (1,5 million en 1997) comme participation au coût du programme d'action en faveur de l'emploi et de la formation.

En 1997, le ministère de la Jeunesse et des Sports a dépensé, hors comptes d'affectation spéciale, 3.012,1 millions de francs (soit 93,9 % des crédits disponibles), contre 3.629,6 millions en 1996. Sur ce montant, 301,5 millions de francs (contre 950,6 en 1996) ont couvert les dépenses de préparation de la coupe du monde de football, par définition non reconductibles, et 87,7 millions de francs ont correspondu aux nouvelles modalités de versement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires de l'État évoquées plus haut. L'action traditionnelle du ministère n'a donc bénéficié en 1997 que d'environ 2.620 millions de francs, contre 2.680 en 1996. A titre de comparaison, votre Rapporteur rappellera qu'avant le lancement de la construction du Stade de France, les dépenses du ministère de la Jeunesse et des sports dépassaient 3 milliards de francs par an, avec notamment 3.046,9 millions en 1993.

La préparation de la coupe du monde de football s'est donc accompagnée, entre 1994 et 1997, d'une très nette diminution des autres interventions du ministère. S'agissant de la gestion 1997, cette diminution s'est faite au détriment des postes suivants :

Seules les dépenses du titre III sont restées globalement stables autour de 1,7 milliard de francs. Les charges de personnel ont représenté en 1997, hors effet du changement d'imputation des charges d'assurance maladie, 1.445 millions de francs contre 1.380,6 en 1994, les diminutions d'effectifs ayant été compensées par les mesures de revalorisation de la situation indiciaire des agents. Le coût de fonctionnement des services, est, pour sa part, passé de 302,9 à 276,5 millions de francs.

II.- LES PREMIERS RÉSULTATS DE L'EXÉCUTION
DU BUDGET 1998

Le projet de budget pour 1998 a été augmenté au cours de la discussion parlementaire qui a porté ses crédits de 2.901,7 à 2.921,5 millions de francs. Les dotations destinées aux interventions du titre IV ont été accrues de 16,3 millions de francs, tandis que 3,6 millions de francs supplémentaires ont été ouverts en faveur des équipements des collectivités et des associations.

Le budget du ministère n'a, pour le moment, fait l'objet d'aucune ouverture de crédits par décret d'avance. Il a en revanche d'ores et déjà été affecté par l'arrêté d'annulation du 16 janvier 1998, à hauteur de 38,3 millions de francs en crédits de paiement (1,3 % des crédits votés pour 1998), et de 3,2 millions de francs en autorisations de programme (2,8 % du budget initial). Ces annulations ont contribué à gager les ouvertures de crédits décidées par le décret d'avance publié le même jour.

Elles ont affecté plus particulièrement :

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 1er octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Alain Barrau, rapporteur spécial, les crédits de la Jeunesse et des Sports.

M. Alain Barrau, rapporteur spécial, a mis en valeur la nette progression des crédits de la Jeunesse et des Sports qui, en s'établissant, en 1999, à 3.021 millions de francs, franchissaient la barre des 3 milliards de francs et retrouvaient ainsi leur niveau de 1993. Il a ajouté qu'en tenant compte des deux comptes d'affectation spéciale gérés par le ministère de la Jeunesse et des Sports -le Fonds national de développement du sport (FNDS) et le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA) -, les crédits atteignaient 4.059 millions de francs, soit un niveau jamais égalé et en progression de 5,6 % par rapport au projet de loi de finances pour 1998.

Le Rapporteur spécial a précisé que cette revalorisation profitait à chacun des titres du budget afin de permettre au ministère de la Jeunesse et des Sports de mener une politique particulièrement ambitieuse. Il s'est, en premier lieu, félicité que ce dernier renforce ses actions auprès des jeunes en encourageant les initiatives, en poursuivant le dialogue et en luttant contre l'exclusion. Il a, en deuxième lieu, fait observer que le soutien aux mouvements associatifs et aux initiatives locales était également renforcé par la création de 132 postes FONJEP et l'inscription de 4,5 millions de francs supplémentaires pour conforter les subventions versées aux associations. Il a considéré que le secteur associatif, compte tenu de son importance, méritait un soutien encore plus conséquent, et a souhaité que l'effort prévu en sa faveur soit complété par l'inscription de moyens nouveaux.

Il a ensuite insisté sur les trois priorités de la politique du sport conduite par le Gouvernement : la lutte contre le dopage, le soutien au sport de haut niveau et la promotion du sport de masse. Il a, notamment, indiqué qu'une mesure nouvelle de 14,5 millions de francs viendrait accroître les actions de prévention du dopage et améliorer les contrôles, et que 30 nouveaux contrats de cadre technique national seraient créés pour renforcer le soutien aux fédérations sportives. Il s'est par ailleurs réjoui que le relèvement du taux de prélèvement sur la Française des jeux, voté l'année dernière à l'initiative du Rapporteur général soit intégralement affecté, en 1999, aux interventions du FNDS en faveur du développement de la pratique sportive, ce fonds étant désormais dégagé du financement de la rénovation des stades participant à l'organisation de la coupe du monde.

Le Rapporteur spécial a, enfin, souligné que les services de la Jeunesse et des Sports bénéficiaient également d'un accroissement significatif de leurs moyens de fonctionnement et d'équipement. Tout en notant que 60,3 millions de francs étaient ouverts pour l'équipement des collectivités locales et des associations, il fait part de sa préoccupation devant l'état du patrimoine sportif et socio-éducatif, et jugé par conséquent nécessaire d'engager, sur cinq ans, plan de rénovation.

M. Alain Rodet s'est félicité de la progression sensible du budget de la Jeunesse et des Sports. Il s'est associé à la préoccupation exprimée par le Rapporteur spécial devant l'état des équipements sportifs. Considérant que les moyens prévus en leur faveur n'étaient pas à la hauteur des besoins, il s'est interrogé sur la possibilité de réserver à leur rénovation les moyens nouveaux mis à la disposition du FNDS.

M. Michel Bouvard a jugé que l'orientation du budget de la Jeunesse et des Sports était intéressante. Il a cependant regretté qu'elle ne s'accompagne pas d'une baisse de la TVA sur les équipements et les activités sportives afin de favoriser l'emploi dans ce secteur vers lequel se destinaient beaucoup de jeunes.

Puis la Commission a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Jeunesse et des Sports, et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

1 ) 3.256,9 millions de francs, soit 30,4 millions de francs en dépenses de communication et d'animation, 1.493,1 millions de francs affectés à la construction et à l'exploitation du Stade de France, 366,4 millions de francs destinés à l'aménagement des autres stades et 1.367 millions de francs liés aux infrastructures créées autour du Stade de France.

2 1) Il s'agit, par ordre chronologique de réalisation, des directions régionales et départementales de Bretagne, de Corse, des Pays de Loire, du Limousin, du Poitou-Charentes, du Languedoc-Roussillon, du Nord-Pas-de-Calais, de Franche Comté, d'Aquitaine, d'Auvergne, d'Île de France, de Haute Normandie, de Rhône-Alpes, de Basse-Normandie, de Bourgogne et de Picardie..

3 2) Il s'agit des régions Lorraine et Alsace.

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