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mis en distribution

le 22 octobre 1998

N^° 1111

^______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 1998.

RAPPORT

FAIT

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 36
OUTRE-MER
DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
Rapporteur spécial : M. Gilbert GANTIER

Député

____

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, président ; Didier Migaud, rapporteur général ; Jean-Pierre Brard, Arthur Dehaine, Yves Tavernier, vice-présidents ; Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jegou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Alain Belviso, Christian Bergelin, Éric Besson, Jean-Michel Boucheron, Michel Bouvard, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Jean-Pierre Soisson, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

INTRODUCTION 7

I.- L'ÉVOLUTION CONJONCTURELLE ET LA SITUATION DES FINANCES LOCALES DEMEURENT INCERTAINES 9

A.- DES ÉCONOMIES PEU DIVERSIFIÉES 10

1.- Les productions naturelles, fragiles, sont souvent soumises à des aléas extérieurs 10

a) La banane : une réforme du marché 10

b) La filière canne - sucre - rhum 12

c) La pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon 13

d) Les productions traditionnelles de Mayotte 14

2.- En 1997, le secteur bâtiment et des travaux publics n'a pas connu de reprise significative 14

3.- Le tourisme continue de progresser 15

B.- DES INDICATEURS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX MARQUÉS PAR LA PERSISTANCE D'UN TAUX DE CHÔMAGE ÉLEVÉ 17

1.- L'évolution des prix reste très satisfaisante 17

2.- La croissance du chômage se poursuit 17

a) La croissance du chômage 17

b) Les niveaux de revenu dans les départements d'outre-mer 18

3.- Les échanges commerciaux marquent une forte dépendance vis à vis de la métropole 19

4.- Les performances économiques des voisins des départements d'outre-mer 20

C.- LES DIFFICULTÉS DES FINANCES LOCALES 21

1.- Les budgets des collectivités locales 22

a) Les régions 22

b) Les collectivités territoriales 25

c) Les départements 25

d) Les communes 29

2.- Les dotations globales 29

a) La dotation globale de fonctionnement 29

b) La dotation globale d'équipement 31

c) La dotation générale de décentralisation 33

3.- Les subventions aux collectivités locales inscrites au budget de l'outre-mer 34

a) Les subventions de fonctionnement 34

b) Les subventions d'investissement (chapitre 67-51) 36

4.- Les subventions fiscales à l'investissement privé outre-mer 37

5.- La réforme de l'Agence française de développement 38

II.- L'EFFORT BUDGÉTAIRE EST CENTRÉ SUR L'INSERTION 41

A.- L'EMPLOI 42

1.- Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon : dispositif 42

2.- Bilan 1998 et dotations 1999 43

a) Bilan 1998 43

b) Dotations prévues par le projet de loi de finances pour 1999 44

c) Les emplois-jeunes 44

B.- LE REVENU MINIMUM D'INSERTION 46

1.- L'évolution du nombre de bénéficiaires 46

2.- L'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion 46

a) Le mécanisme de la créance de proratisation 47

b) Le rôle des agences départementales d'insertion 47

c) Les résultats obtenus 48

B.- LE LOGEMENT 49

C.- LES AUTRES INSTRUMENTS D'INSERTION 50

1.- Le service militaire adapté 50

a) La nature du service militaire adapté 50

b) Financement 51

c) Préserver l'insertion malgré la réforme du service national 51

2.- L'insertion en métropole : l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer 52

D.- LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT 53

1.- Les subventions aux compagnies de transport 53

2.- L'action sociale et culturelle (chapitre 46-94) 54

E.- LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT 56

1.- Le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer 56

2.- La section générale du Fonds d'investissement des départements d'outre-mer finance les contrats de plan 58

3.- Les infrastructures de Guyane (chapitre 58-01) 59

III.- LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER DANS LE MONDE 61

A.- LA VOCATION DÉPARTEMENTALE DE MAYOTTE DOIT FAIRE L'OBJET D'UN EXAMEN APPROFONDI 61

1.- Un statut sui generis 61

2.- Une éventuelle départementalisation devrait s'accompagner de profondes réformes 62

B.- LA COOPÉRATION ET L'INTÉGRATION RÉGIONALES 62

1.- Les Caraïbes 62

a) Coopération initiée par la France 63

b) Bilan de l'intégration régionale 63

2.- L'océan Indien 64

B.- LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER ET L'UNION EUROPÉENNE 66

1.- Les aides accordées aux départements d'outre-mer 66

2.- L'avenir des départements d'outre-mer dans l'Union européenne 68

a) L'avenir institutionnel 68

b)  Le passage à l'euro 69

EXAMEN EN COMMISSION 71

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INTRODUCTION

En progression de 7 % par rapport à 1998 (au lieu d'une augmentation de 7,3 % par rapport à 1997), le projet de loi de finances pour 1999 fixe le montant du budget de l'outre-mer à 5,594 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Cette progression intègre un transfert de 380 millions de francs en provenance du budget de l'emploi et destiné à financer le programme emplois-jeunes.

L'état récapitulatif de l'effort budgétaire consacré aux départements d'outre-mer (document annexé au projet de loi de finances conformément à l'article 85 de la loi de finances pour 1969) évalue à 40.410,9 millions de francs le montant des sommes destinées en 1999 à ces départements et aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Seulement 11 % de ces sommes transitent par le budget de l'outre-mer, le plus gros contributeur étant le ministère de l'Éducation nationale, de la recherche et de la technologie avec 35 %.

L'examen du budget 1999 de l'outre-mer, en se limitant aux départements d'outre-mer et aux deux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, fait apparaître trois priorités : l'emploi, le logement social et l'aménagement du service militaire adapté. La dotation du Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) augmente de 6,4 % par rapport à 1998, et les crédits de paiement relatifs à la politique du logement social progressent de 58 %.

Votre Rapporteur souhaite insister sur la nécessité du développement économique, sans lequel l'exigence de l'insertion sociale ne resterait qu'une exhortation sans réelle efficacité. Ce développement économique passe en partie par le maintien du mécanisme de défiscalisation des investissements d'outre-mer.

L'étude de la conjoncture économique dans les DOM et son impact sur les finances locales précédera l'analyse d'un budget marqué par l'accent mis sur l'insertion. Après l'examen des évolutions souhaitables du statut de Mayotte, votre Rapporteur étudiera la place des DOM dans le monde et leur situation vis-à-vis de l'Union européenne.

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I.- L'ÉVOLUTION CONJONCTURELLE ET LA SITUATION DES FINANCES LOCALES DEMEURENT INCERTAINES

Dans un contexte marqué par la forte reprise de l'économie métropolitaine, les économies des DOM restent peu diversifiées et marquées par un chômage très important. Cette situation économique défavorable se reflète dans la situation des finances de certaines collectivités locales.

Les tableaux suivants rassemblent des données synthétiques extraites du rapport annuel de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM).

Pour l'année 1997, l'IEDOM relève que les entreprises font preuve d'un " attentisme prudent ". Il constate également que l'économie des départements d'outre-mer a été tirée essentiellement par la consommation et l'investissement des ménages, favorisés par les hausse successives du SMIC.

L'IEDOM relève que les secteurs traditionnels ont connu une évolution plutôt favorable sans que soient substantiellement modifiées les composantes structurelles de leur fragilité.

·   Données conjoncturelles

Il convient de noter, au cours de l'année 1997, l'amélioration du cours de la banane et la naissance le 20 juin 1997 de l'Association des planteurs de banane des Antilles (ASPROBAN). Cette association regroupe les groupements martiniquais et les deux groupements guadeloupéens.

En Guadeloupe, la campagne 1997 a retrouvé le niveau de 1993 après trois années marquées par des perturbations climatiques. 100.000 tonnes de bananes ont été exportées, soit une progression de 62 % par rapport à 1996.

En Martinique, les surfaces consacrées à la culture de la banane augmentent régulièrement, notamment grâce à la nouvelle Organisation commune de marché de 1993. En 1997, les exportations se sont poursuivies à un rythme soutenu en augmentant de 14 %.

On estime à 30.000, en Guadeloupe et en Martinique, le nombre d'emplois dépendants du secteur de la banane. Les bananes fournissent une grande partie des recettes d'exportation de ces deux régions. Le tableau ci-après récapitule les exportations de bananes de la Martinique et de la Guadeloupe entre 1993 et 1997 :

·   La réforme du marché

Avec plus de 84 millions de tonnes produites en 1996, la banane est au premier rang de la production fruitière mondiale. On distingue trois groupes de producteurs :

L'Union européenne est le premier consommateur mondial de bananes. Depuis la signature du Traité de Rome, le marché communautaire de la banane fait l'objet de dissensions entre les États membres. Certains, comme l'Allemagne, souhaitent consommer des bananes à moindre prix. D'autres, comme la France, veulent garantir à leurs producteurs des DOM un niveau de vie suffisant et maintenir des liens privilégiés avec certains pays producteurs d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Les années 1997 et 1998 ont vu un grand changement dans l'organisation du marché de la banane.

Le règlement CEE 404/93 a mis en place une Organisation commune du marché de la banane (dite " OCM-banane "). Le schéma est entré en vigueur le 1er juillet 1993 pour une durée de dix ans. Le volet interne de ce règlement fixe des normes communes de qualité et un mécanisme d'aides à la production prévoyant une aide compensatoire à la perte de recettes, dans la limite d'un quota global de 854.000 tonnes. Le volet externe fixe des seuils d'importation et des contingents tarifaires sur les " bananes dollars ".

Certains pays producteurs ont alors saisi le GATT. L'organe d'appel de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le 25 septembre 1997, n'a pas remis pas en cause les fondements de l'OCM-banane, mais en a invalidé certaines dispositions, notamment le régime d'attribution automatique d'une partie des licences d'importation de bananes provenant des pays tiers (" bananes dollars ") aux producteurs communautaires - les licences B. Cette condamnation imposait certaines modifications, la réforme du marché de la banane devant entrer en vigueur le 1er janvier 1999.

Le " marathon agricole " du Conseil agricole européen de juin 1998 a finalement donné lieu à un accord entre les quinze ministres de l'agriculture. Le nouveau système ouvre davantage le marché européen aux " bananes dollars ". En compensation, les planteurs originaires des Antilles, de Madère et des Canaries obtiennent une revalorisation de 8 % du plafond de référence servant à calculer les subventions européennes. Cette revalorisation était pour la France une condition sine qua non de son accord, les professionnels de la banane réclamant quant à eux une hausse de 20 %.

Lors de l'été 1998, les États-Unis ont fait part de leur souhait de rouvrir le dossier devant l'OMC, que la réforme était discriminatoire à l'égard des bananes d'Amérique latine exportées par les sociétés américaines, à un prix inférieur à celui des bananes ACP. De possibles mesures de rétorsion américaines ont été officiellement évoquées.

La culture de la canne à sucre joue un rôle important dans les économies des DOM. C'est la deuxième activité agricole et la deuxième source de devises pour la Guadeloupe et la Martinique, où le secteur emploie 2.400 personnes. En 1997, les résultats de la filière dans les DOM ont été les suivants :

En Martinique, la canne à sucre est destinée à la production directe de rhum à partir du vesou. Les surfaces cultivées restent stables, mais les chiffres de production de cannes broyées et de sucre diminuent. L'industrie du rhum reste rentable et bien intégrée au marché national et régional. L'attribution au rhum agricole de la Martinique d'un label AOC, depuis novembre 1997, a eu un rôle bénéfique. La production 1997 a retrouvé le niveau de 1994. Les distillateurs cherchent à développer des produits à haute valeur ajoutée.

En Guadeloupe, selon le rapport de l'IEDOM, la culture cannière est en déclin. La surface des terres cultivées diminue, l'atomisation des exploitations se poursuit, les rendements restent bas. La campagne 1997 a été cependant légèrement plus satisfaisante que celle de 1996. La production de sucre est en forte hausse, mais reste éloignée du quota annuel d'exportations.

A la Réunion, la canne à sucre demeure la culture dominante de l'île, bien que la surface agricole consacrée à cette culture diminue. L'année 1997 voit la production de cannes diminuer mais leur richesse saccharimétrique augmenter. La production sucrière reste stable, et l'application du Plan de modernisation et de consolidation de l'économie sucrière (PCES) se poursuit. La Réunion fabrique également un rhum (rhum agricole et rhum industriel) qu'elle exporte.

Tant la culture et l'exploitation de la canne que le produit final (rhum) bénéficient d'aides importantes, non seulement dans le cadre national, mais aussi dans le cadre communautaire. Le prix de la canne comprend une part industrielle (appelée " part usine ") et une part payée aux planteurs par l'État, fonctionnant comme une garantie de prix. Une " aide au complément de prix " peut s'y ajouter pour les petits et moyens planteurs. Les rhums traditionnels vendus en France sous contingent bénéficient d'une protection fiscale ; ils ne donnent lieu au paiement de droits d'accises qu'à un taux minoré, dans la limite d'un contingent. La France a obtenu, dans le cadre communautaire, l'autorisation d'appliquer un taux d'accises réduit de 50 % au maximum à un volume annuel de 90.000 hectolitres d'alcool pur de rhum traditionnel jusqu'en 2002.

Ce secteur indispensable à l'équilibre économique de la collectivité se compose de la pêche artisanale et de la pêche industrielle.

L'importance de la pêche artisanale (moules, crabes, oursins...) reste assez marginale en termes d'emplois et de tonnage pêchés.

La pêche industrielle est une activité plus importante mais soumise à des conditions d'exercice parfois handicapantes (quotas, dates d'ouverture de la saison, conditions météorologiques éprouvantes...). Au 31 mars 1998, selon le bulletin trimestriel de la conjoncture de l'IEDOM, les produits de la pêche industrielle s'établissaient à 137,5 tonnes, contrastant avec la production nulle du premier trimestre 1997. Les exportations de poissons sont exclusivement orientées vers le Canada et les États-Unis.

Les cultures d'exportation sont de deux ordres : l'ylang-ylang, et la vanille. Selon le rapport 1997 de l'IEDOM, les jeunes délaissent ces " cultures de rente ".

C'est un arbre de la famille des annonacées dont les fleurs jaunes donnent, après distillation, un produit très apprécié de l'industrie de la parfumerie. La production de cette plante a constitué, en 1997, 84 % des recettes d'exportation de la collectivité. Plusieurs problèmes se posent à la filière : marché stagnant, coût élevé de la production, vieillissement des plantations et, surtout, baisse des cours mondiaux depuis 1994.

Face à la crise que traverse le secteur et l'augmentation des stocks d'invendus, la collectivité territoriale a décidé depuis 1996 de racheter les stocks en confiant cette mission à la Gestion des coopératives agricoles de Mayotte (GECOPAM).

C'est la seconde culture d'exportation de la collectivité. Le marché mondial de la vanille noire se monte à 1.800 tonnes et il est dominé à 85 % par Madagascar et l'Indonésie, qui bénéficient de faibles coûts de main d'_uvre. Là aussi, les cours mondiaux chutent.

Le secteur du bâtiment et des travaux publics occupe une place importante en terme d'emplois et de richesse produite au sein des départements d'outre-mer, comme le prouve le tableau ci-après :

En raison notamment de la situation financière assez fragile de certaines collectivités territoriales, le secteur du BTP a connu un exercice moyen en 1997.

En Martinique, la situation s'est améliorée grâce au regain de confiance des ménages et au flux de commandes publiques en provenance de la Région. La hausse des commandes a conduit à une forte augmentation des effectifs des salariés intérimaires.

A la Réunion, le secteur a connu une année mitigée qui s'est traduite par la contraction des effectifs du secteur. La diminution du montant des crédits prévus par la ligne budgétaire unique d'aide au logement a conduit à un fléchissement de l'activité de construction de logements sociaux. Cette baisse a été en partie compensée par le maintien d'un niveau soutenu de constructions publiques (aérogare passagers de Roland-Garros, construction de trois collèges...). En revanche, l'activité de génie civil s'est encore fortement contractée en 1997, après une très mauvaise année 1996.

Le secteur du BTP, en Guadeloupe, continue d'affronter depuis 1992 une crise difficile due à la baisse de la commande publique. Ainsi, en 1997, les sommes consacrées par les collectivités locales à la construction de bâtiments publics ont fortement baissé (- 50,2 %) par rapport à l'exercice précédent.

En Guyane, la diminution de la commande publique provoque une stagnation de l'activité, avec une reprise à la fin de l'année. Les perspectives pour 1998 s'annoncent meilleures.

Comme en 1996, l'activité touristique continue sa progression et constitue le principal moteur d'un développement économique endogène. Cette activité relativement récente au sein des DOM est vite devenue un secteur indispensable à l'équilibre de ces territoires. Il convient de l'encourager et de ne pas entraver son développement.

En Guadeloupe, on estime à 20.000 le nombre d'emplois directs et indirects concernés par l'activité touristique. A la Réunion, le nombre d'emplois induits par le tourisme est estimé à 15.000. Cette activité représente 7 % du PIB marchand de la Martinique.

Le développement du tourisme est encouragé par la baisse des tarifs aériens, les mécanismes de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer et la croissance des capacités hôtelières.

Le tableau ci-dessous décrit l'évolution récente du nombre de visiteurs dans les DOM :

A la Martinique, la fréquentation touristique augmente peu mais connaît une évolution contrastée : l'augmentation du nombre de touristes de séjour se conjugue avec une diminution du nombre de croisiéristes et de plaisanciers (dont les apports en terme d'activité sont moindres). La durée moyenne du séjour a diminué, mais le taux d'occupation des chambres a augmenté.

En Guadeloupe, l'activité reste soutenue. On constate une érosion de la durée moyenne des séjours et la part croissante prise par les touristes nord-américains.

La croissance de l'activité touristique a été particulièrement marquée à la Réunion : le flux de touristes a augmenté d'environ 7 % et le taux d'occupation des hôtels est en hausse.

La Guyane tente de mieux exploiter ses richesses touristiques, malgré une image qu'il convient d'améliorer et une situation géographique particulière. La saison a été perturbée par un climat social dégradé.

Le tourisme, après une mauvaise année 1996, a retrouvé son niveau de 1995 à Saint-Pierre-et-Miquelon. La proportion de touristes canadiens est toujours la plus forte. Le Francoforum, lieu d'échanges culturels et économiques, institut d'études linguistiques sur le continent nord-américain, dispense des enseignements (stages et séminaires) et contribue à renforcer l'attraction de la collectivité.

Au vu de la concurrence très forte qui règne dans le secteur des Antilles-Caraïbes et dans l'océan Indien, les DOM devront fournir des efforts importants, notamment dans l'aménagement des sites et le niveau des prix pratiqués. A titre d'exemple, une enquête de l'Organisation du tourisme dans la Caraïbe a montré que le nombre moyen d'employés par chambre dans la plupart des îles de la Caraïbe était deux à trois fois supérieur à celui de la Martinique, ce qui s'explique notamment par les salaires élevés pratiqués dans les DOM.

En 1997, les prix (hors tabac) ont progressé de 1,1 % en métropole. On n'observe pas une différence significative de rythme dans les DOM. La Martinique a même connu un ralentissement sensible de l'inflation qui la place, avec la Guyane, en dessous du taux d'inflation métropolitaine.

Seul Saint-Pierre-et-Miquelon a connu une forte hausse des prix de 4,74 % durant l'année 1997 (les monnaies américaines et canadiennes ayant fortement augmenté sur la période considéré).

Le chômage a poursuivi la progression enregistrée depuis la fin de 1994, sauf en Martinique.

A la Réunion, l'évolution du chômage est très préoccupante. Le dynamisme démographique et l'élévation du taux d'activité des femmes conduit à l'augmentation rapide de la population active. Le seuil de 100 000 chômeurs a été dépassé durant l'année 1997, ce que traduit une hausse de 6,6 % en glissement annuel. Dans le même temps, le nombre de chômeurs a diminué de 1,7 % en métropole. L'INSEE prévoit que des difficultés interviendront jusqu'en 2005.

Le taux de chômage en Guyane, à 25,7 %, bien qu'élevé, reste inférieur à celui de l'ensemble des DOM (31,8 % en décembre 1997).

En Guadeloupe, malgré une certaine embellie sur l'emploi des jeunes, le marché du travail a connu une nouvelle dégradation.

C'est seulement en Martinique que la situation du marché de l'emploi connaît une relative amélioration, qui s'est traduite par la diminution du nombre de licenciements. Le travail intérimaire connaît une forte croissance, mais de nombreuses créations d'emplois pourraient intervenir en 1998. La proportion de chômeurs de longue durée reste cependant très importante par rapport aux autres DOM et à la métropole.

Les disparités de revenus entre les départements d'outre-mer et la métropole sont fortes, mais du même ordre que les disparités entre les DOM eux-mêmes, ou l'Ile-de-France et la province, selon une étude de l'INSEE publiée à l'automne 1998.

En 1995, le revenu médian par ménage s'établissait, après impôts, à 123.000 francs dans les DOM contre 152.000 en métropole, soit 20 % de moins malgré le rattrapage opéré avec l'alignement du SMIC sur le niveau métropolitain.

En tenant compte de la taille des familles, plus grande outre-mer, l'INSEE calcule un " revenu médian par unité de consommation " qui fait apparaître un creusement des écarts. Il s'établit à 52.000 francs dans les DOM contre 83.000 francs en métropole.

La Réunion " semble être la région dans laquelle le niveau de vie est le plus bas " et, " à l'inverse, en Guyane le niveau de vie moyen est comparable à celui de la métropole grâce à l'activité spatiale ", indique l'INSEE.

La Guyane, le département d'outre-mer le moins peuplé, apparaît en effet comme celui ayant le niveau de vie le plus élevé avec 75.000 francs par unité de consommation. A l'opposé, la Réunion, le plus peuplé et le plus touché par le chômage, a le revenu médian par unité de consommation le plus faible, avec 41.000 francs. Il est de 59.000 francs à la Martinique et de 47.000 francs à la Guadeloupe.

L'INSEE note enfin que la pauvreté touche davantage les DOM que la métropole, même si l'on tient compte du fait que le seuil de pauvreté est calculé différemment pour chaque département.

Corrélativement, il n'est pas surprenant que le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) soit resté à un niveau très élevé dans les DOM :

Comme les années précédentes, les résultats du commerce extérieur traduisent l'extrême dépendance économique des DOM et des collectivités territoriales d'outre-mer vis-à-vis de l'extérieur, et très particulièrement envers la métropole.

Les taux de couverture sont compris entre 2 et 22 %. Le commerce extérieur de ces départements et collectivités territoriales se caractérise par son asymétrie.

En effet, ces collectivités importent en grande quantité des biens de consommation (généralement le premier poste d'importation), des produits des industries agro-alimentaires et des biens d'équipement. Les exportations sont concentrées sur quelques produits de base.

Bien qu'on note en 1997 une forte augmentation des échanges entre la Guadeloupe et la Martinique, et même entre la Guyane et les Antilles françaises, la métropole tient une place prépondérante dans ces échanges, comme en témoigne le tableau ci-après :

Les DOM se situent dans des zones de grande pauvreté. Les indicateurs en termes de PNB par habitant des voisins des DOM (Porto Rico, Trinidad et Tobago, Maurice, Seychelles...) sont très inférieurs à ceux des DOM. Pourtant, comme le constate le récent rapport d'information de la commission des finances de notre Assemblée sur les incitations fiscales à l'outre-mer, " les concurrents immédiats des DOM, qui ne bénéficient pas de la " loi Pons " ni d'autres formes de soutien économique, sauf l'aide au développement et des mesures fiscales internes favorables à l'implantation d'activités, réalisent, en règle générale, de meilleures performances. On constate que, sur dix ans, le taux de croissance dans les Antilles françaises est nettement inférieur à celui d'États voisins très immédiats comme Sainte-Lucie, Saint-Vincent et les Grenadines ou La Dominique. Dans l'ensemble médio-américain, la Guyane fait exception grâce, évidemment, aux activités du Centre national d'études spatiales(CNES), qui n'est pas financé par la " loi Pons " (Rapport d'information n° 1060 sur les incitations fiscales à l'investissement outre-mer, présenté par M. Didier Migaud, Rapporteur général, le 9 juillet 1998).

Le tableau ci-dessous illustre ce décalage :

Les écarts de rémunérations, accrus avec l'alignement du SMIC dans les DOM sur le SMIC métropolitain au 1er janvier 1996, augmentent l'attractivité des départements français pour les populations environnantes. En revanche, ces écarts aggravent leur compétitivité-prix vis-à-vis des concurrents immédiats.

Ces difficultés sont une des conséquences d'une conjoncture économique parfois difficile. Les collectivités territoriales manquent de ressources propres mais sont confrontées à d'énormes besoins, notamment sociaux.

Au cours des dernières années, les régions des Antilles-Guyane ont connu des difficultés financières qui ont nécessité la mise en _uvre de dispositions nouvelles de nature fiscale, introduites dans la loi de finances du 31 décembre 1993. Il s'agit de la possibilité de porter le taux du droit additionnel régional de l'octroi de mer de 1 % à 2,5 %, de la possibilité d'affecter une part de la taxe spéciale sur les carburants au redressement financier des régions, et de la possibilité pendant une période de trois ans d'instituer une taxe d'embarquement sur les billets de transport aériens et maritimes. Dans le même temps, les régions ont entrepris un effort important de redressement afin de rétablir l'équilibre budgétaire.

Certaines régions d'outre-mer ont une situation financière encore précaire et ces recettes complémentaires sont indispensables pour rembourser les emprunts de rééquilibrage qu'elles ont souscrits. Aussi, la reconduction jusqu'en 2001 de la taxe sur les billets d'avions a-t-elle été insérée dans la loi de finances pour 1997. Par ailleurs, les deux autres mesures (taxe spéciale sur les carburants et droit additionnel à l'octroi de mer) ne sont pas modifiées. Les régions peuvent donc y recourir en tant que de besoin.

L'examen des budgets des quatre régions montre néanmoins que la situation reste marquée par les conséquences des difficultés financières de ces dernières années.

·   Guadeloupe

Le budget primitif pour 1998 atteint 1.401 millions de francs en recettes comme en dépenses, soit une hausse de 7 % par rapport au budget primitif 1997. Les dépenses de fonctionnement augmentent plus modérément qu'en 1997 (+ 6 % en 1998 contre + 20 % en 1997).

Le remboursement en capital (141,4 millions de francs) a beaucoup augmenté (+ 46 %), mais il ne représente plus que 16 % de la section dépenses d'investissement contre 24 % dans le budget primitif pour 1997. L'épargne nette diminue de 16 % par rapport à 1997.

Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux d'épargne, est de 47 % (moyenne nationale en 1997 : 45,3 %) ; le ratio annuités de la dette sur recettes de fonctionnement est de 24 % (moyenne nationale en 1997 : 17,3 %). Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement est de 42,5 % (moyenne nationale en 1995 : 31,6 %).

·   Guyane

Le budget primitif 1998 est arrêté à 465,7 millions de francs en recettes et en dépenses, en hausse de 4,2 % par rapport à 1997. Les dépenses de fonctionnement (185,4 millions de francs) sont en légère augmentation (+ 2 %). La croissance des frais de personnel s'est ralentie.

Les dépenses d'investissement (280,2 millions de francs) ont été freinées (+ 5 % dans le budget primitif 1998 contre + 22 % dans le budget primitif 1997). Ce ralentissement est en partie dû à la baisse des frais d'investissement (- 10 %).

Les annuités de remboursement de la dette, d'un montant de 134,8 millions de francs croissent plus lentement qu'en 1997 (+ 5 % au lieu de + 61,25 %). L'épargne nette est en augmentation : 32,7 millions de francs inscrits au budget primitif 1998 contre 10,7 millions de francs en 1997. Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement est de 38,1 % (moyenne nationale en 1997 : 45,3 %). Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement est de 80 % (moyenne nationale en 1995 : 31,6 %).

·   Martinique

Le budget primitif pour 1998 est arrêté à 1.221 millions de francs en recettes et en dépenses, soit une hausse de 6 % par rapport au budget primitif 1997. Il montre un ralentissement des dépenses d'investissement et une forte augmentation des dépenses de fonctionnement.

Les dépenses de fonctionnement se montent à 579,2 millions de francs. Les frais de personnel enregistrent une progression spectaculaire (+ 30,54 %) due à la création de postes nouveaux. La chambre régionale des comptes a en effet observé que les moyens en personnel n'étaient pas suffisants pour exercer " le contrôle interne nécessaire à toute institution maniant des sommes importantes ".

Les dépenses d'investissement (642 millions de francs) sont principalement consacrées à l'éducation (118,4 millions de francs) et à l'agriculture (36 millions de francs). Les recettes d'investissement (1.954 millions de francs) sont en forte augmentation (+ 22 %). Les dotations de l'État constituent la principale source de financement, notamment la dotation régionale à l'équipement scolaire.

Les recettes de fonctionnement sont constituées à 64 % par la fiscalité indirecte, soit 659,2 millions de francs, répartis comme suit :

Les annuités de la dette atteignent 226 millions de francs. L'épargne nette diminue. Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux d'épargne, est de 43,5 % (moyenne nationale en 1997 : 45,3 %). Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement est de 43 % (moyenne nationale en 1995 : 31,6 %).

·   Réunion

Le budget primitif 1998 est arrêté à 2.283,9 millions de francs en recettes et en dépenses, soit une hausse de 4 % par rapport au budget primitif 1997. Cette augmentation tient à la prévision d'un accroissement de 3 % des dépenses de fonctionnement (42 % des dépenses totales) ; les frais de personnel représentent 10 % de cette catégorie de dépenses.

Les dépenses d'investissement (1.332 millions de francs) devraient progresser de 8 % par rapport à 1997. La région prévoit de porter ses efforts sur les équipements pour l'enseignement et la formation (315,9 millions de francs), le développement rural et l'aménagement de l'espace (90,6 millions de francs), les transports et les télécommunications (436 millions de francs dont 380 millions de francs pour les routes nationales).

Les annuités de la dette augmentent (305 millions de francs en 1998 contre 267,5 millions de francs en 1997). Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux d'épargne, est de 35 % (moyenne nationale en 1997 : 45,3 %), à son plus bas niveau depuis 1992.

Les possibilités de recettes exceptionnelles ouvertes par la loi de finances pour 1994, et reconduites dans la loi de finances pour 1997 en ce qui concerne la taxe sur les transports, ne sont toujours pas utilisées. Le niveau du recours à l'emprunt, en hausse de 8 % (12,72 % des recettes totales), permet cette marge de man_uvre.

·   Mayotte

Le budget principal primitif pour 1998 a été adopté en équilibre à hauteur de 932,3 millions de francs, soit une hausse très importante de 17,4 % par rapport à 1997. Les recettes de la fiscalité sont en progression, 88 % étant constitués d'impôts indirects.

La dotation globale de fonctionnement versée par l'État atteint 70,3 millions de francs, en progression de 10 % par rapport à 1997. Concernant les frais de personnel, en augmentation de 15,4 %, la convention de développement économique et social d'avril 1995 prévoyait que l'État prenait en charge l'intégralité des rémunérations des instituteurs pour un coût estimé à 362 millions de francs. L'estimation retenue s'avère d'ailleurs bien inférieure aux besoins.

La situation financière de la collectivité demeure fragile. D'une part, la faiblesse de ses ressources propres la rend dépendante de la solidarité nationale, d'autre part, les recettes de fonctionnement incluent des créances irrécouvrables ou forcloses.

·   Saint-Pierre-et-Miquelon

Le budget primitif pour 1998 s'élève à 239,3 millions de francs, en hausse de 2 % par rapport à 1997. On observe une forte croissance des dépenses de fonctionnement (+ 20 %), alors que les dépenses d'investissement continuent à baisser. Les dotations de l'État sont en très forte progression.

Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux d'épargne, est de 13,7 %. Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement s'élève à 60 %.

La situation financière des départements n'est guère plus satisfaisante que celle des régions. Les budgets primitifs pour 1998 sont décrits de manière synthétique dans les deux tableaux suivants :

La Chambre régionale des comptes, saisie du compte administratif 1996 à la demande du préfet, avait arrêté le déficit du compte administratif à 480 millions de francs. Pour l'essentiel, cette dette était constituée des sommes dues à la Caisse générale de sécurité sociale (CGSS). Contrairement au Conseil général, la Chambre régionale des comptes indiquait que cette dette devait être considérée comme une dette certaine, liquide et non contestée. Un plan de redressement de l'équilibre budgétaire est étalé sur trois exercices. Il doit tenir compte des modalités de remboursement de cette dette qui prévoient un apurement par huitième à compter de l'exercice 1997, soit 55 millions de francs par an.

Le déficit du compte administratif 1997 est de 347,4 millions de francs, en redressement par rapport au compte administratif 1996 (diminution du déficit de 27,6 %).

Le montant du budget primitif pour 1998 s'élève à 2.655,8 millions de francs tant en dépenses qu'en recettes, soit une diminution de 2 % par rapport au budget primitif 1997.

Les frais de personnel (316 millions de francs) sont en valeur absolue en légère diminution mais représentent une part plus importante de la section de fonctionnement (19 % dans le budget primitif 1998 contre 8,4 % dans le budget primitif 1997).

La section d'investissement est essentiellement constituée de reports d'opérations déjà engagées. L'objectif est d'accroître le taux d'épargne et de diminuer le poids de la dette. Un effort a été fait puisque le taux d'épargne est passé de 1 % en 1997 à 6,2 % en 1998.

La Chambre régionale des comptes a cependant estimé que ses recommandations n'avaient pas été suivies, notamment en ce qui concerne les frais de personnel. Elle a décidé de charger le préfet de régler le budget 1998 du Conseil général.

·   Guyane

L'amélioration générale de la situation financière du département entre 1991 et 1994, constatée par la Chambre régionale des comptes dans son rapport du 3 mars 1997, ne doit pas occulter des difficultés persistantes :

Le budget primitif pour 1998 est stable : 929,7 millions de francs en recettes et en dépenses. Il se décompose en 795,6 millions de francs pour la section de fonctionnement et 134,1 millions de francs pour la section d'investissement. Les dépenses de fonctionnement, soit 83 % du budget (moyenne outre-mer 72,4 % ; moyenne nationale : 63,3 %), progressent de 5 %.

La composition des recettes de fonctionnement est spécifique à la Guyane. Les dotations de l'État constituent seulement 27 % des recettes de fonctionnement, alors qu'elles représentent en moyenne dans l'outre-mer 53 % et seulement 14,5 % en métropole. Les ressources fiscales (5226,1 millions de francs) représentent 66 % des recettes de fonctionnement, ce qui est très proche de la moyenne nationale pour 1995 (67 %) et très différent de la moyenne des DOM (37,8 % pour cette même année).

Les annuités de la dette sont stables. L'épargne est en diminution (17,5 millions de francs contre 32 millions de francs en 1997). Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement est de 7,7 % (moyenne nationale en 1997 : 21,7 %).

·   Martinique

Le budget primitif 1998 s'élève en recettes comme en dépenses à 2.227 millions de francs, en hausse de 5,36 % par rapport au budget primitif 1997. Les dépenses d'investissement (689,6 millions de francs) sont en hausse de 1 % par rapport à 1997.

Les dépenses de fonctionnement (1.537,5 millions de francs) augmentent de 7 %. Le poste le plus important demeure l'aide sociale légale. Les frais de personnel augmentent de 5,47 %, ce qui correspond à la mise en place des crédits emplois-jeunes. Les frais de personnel représentent 25 % des dépenses de fonctionnement.

Les annuités de la dette, 201,3 millions de francs, évoluent faiblement. La capacité courante de financement est en diminution (397,8 millions de francs en 1996 et 294 millions de francs en 1998).

Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement est de 13 % (moyenne nationale : 21,7 % en 1997). Le ratio annuités de la dette sur capacité courante de financement (épargne brute + intérêts de la dette) est de 67 %. Le taux d'épargne nette est de 5,6 %, alors que le ratio prudentiel est fixé à 10 %.

·   Réunion

Le Conseil général a voté le budget primitif 1998 en légère hausse par rapport à 1997 : 4.289 millions de francs.

Les dépenses d'équipement croissent de 6 %. Le département prévoit de faire porter ses efforts sur les équipements ruraux et agricoles pour 223 millions de francs, les travaux hydro-agricoles de la zone ouest pour 216 millions de francs, les équipements scolaires pour 1287,7 millions de francs et les programmes de subventions et d'avances pour les communes et leurs établissements publics à hauteur de 144 millions de francs.

Le ratio épargne brute sur recettes de fonctionnement, soit le taux d'épargne, est de 13,8 % (moyenne nationale en 1997 : 21,7 %). Le taux d'épargne nette (sur recettes de fonctionnement) est de 2,13 % alors que le ratio prudentiel est fixé à 10 %.

Nombreuses sont les communes de l'outre-mer connaissant des difficultés financières. Le contrôle des chambres régionales de comptes est, à cet égard, indispensable.

Les déficits observés sont souvent dus à des dépenses de personnel trop élevées, et au lancement de programmes de travaux sans maîtrise des financements.

La situation de Cayenne est en nette amélioration : les prévisions budgétaires pour 1998 font état d'un déficit de 28,28 millions de francs (248 millions de francs en 1996).

Les communes de Martinique ont sensiblement amélioré leur situation financière.

Ces dotations ne sont pas inscrites dans le budget de l'outre-mer mais apparaissent dans l'état récapitulatif de l'effort de la nation consacré aux départements d'outre-mer.

Dans les DOM, les communes aussi bien que les départements sont éligibles à la DGF.

·   Les communes

Les textes applicables sont les articles L. 2563-1 à 4 et L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales. Conformément à ces dispositions, toutes les communes d'outre-mer bénéficient de la dotation forfaitaire et de la dotation d'aménagement :

Enfin, les groupements à fiscalité propre reçoivent une quote-part de la dotation d'aménagement dans les conditions de droit commun.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la DGF des communes des départements d'outre-mer de 1996 à 1998. L'impact du recensement effectué en 1996 dans les territoires d'outre-mer a conduit à défavoriser à l'intérieur de la " quote-part outre-mer " les départements dans la répartition de la dotation d'aménagement. L'incidence est particulièrement forte pour la Martinique et la Réunion.

La dotation forfaitaire par habitant en 1998 est en moyenne de 1.301,40 francs et la DGF par habitant de 1.350,72 francs (pour les quatre départements d'outre-mer).

·   Les départements et les collectivités territoriales

Conformément aux articles 35,36 et 37 de la loi n° 85-1268 du 29 novembre 1985, les départements d'outre-mer perçoivent une dotation globale de fonctionnement.

Cette DGF est constituée d'une dotation forfaitaire, d'une dotation de péréquation et d'un concours particulier, la dotation de fonctionnement minimale (DFM). Les crédits réservés à la dotation forfaitaire s'élèvent à 216,3 millions de francs, ceux réservés à la dotation de péréquation à 521,4 millions de francs. Les départements peuvent recevoir une attribution au titre de la garantie de progression minimale qui est de 11 millions de francs. La DFM est de 28,9 millions de francs et la majoration de cette dotation minimale de 13,7 millions de francs.

Au total, la DGF pour 1998 est de 791,3 millions de francs, en progression de 1,19 % par rapport à 1997.

Le tableau ci-dessous retrace le montant de la DGF en 1996, 1997 et 1998.

Dans les départements d'outre-mer, les communes et les départements bénéficient également de la DGE.

·   Les communes

Créée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 afin de financer les travaux d'équipement des communes et de globaliser les subventions spécifiques d'équipement des différents ministères, la DGE des communes, dont la gestion est déconcentrée, a vu ses modalités de répartition et d'attribution sensiblement modifiées par la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 portant loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours financiers de l'État aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales.

En effet, à la suite de l'adoption du pacte de stabilité dans la loi de finances pour 1996, il a été nécessaire de supprimer la première part de la DGE des communes (2,1 milliards de francs en 1995). Dans le même temps, la deuxième part de la DGE a été étendue, sous condition de ressources et de population. Les communes d'outre-mer sont désormais éligibles à la DGE avec des seuils plus favorables que les communes de métropole.

Parallèlement, la loi a modifié la composition de la commission départementale d'élus, composée désormais des maires des communes et des présidents de groupements dont la population n'excède pas 20.000 habitants (35.000 dans les départements d'outre-mer) et chargée dorénavant de déterminer les catégories d'opérations prioritaires ainsi que les fourchettes de taux de subvention correspondantes, dans la limite de 20 % à 60 % du montant de l'investissement hors taxe.

Pour les départements d'outre-mer, la répartition de la DGE des communes est, pour 1996, 1997 et 1998, la suivante :

·   Les départements

La dotation globale d'équipement d'un exercice est chiffrée à partir des investissements financés dans l'année. Il n'est donc pas possible à ce jour de fournir le montant de la DGE des départements pour 1998.

La DGD évolue comme la DGF en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement, et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours. Une collectivité locale ne perçoit une DGD que lorsque les transferts de fiscalité ne compensent pas les transferts de charges.

La DGD n'est pas une dotation unique et globale ; elle s'accompagne de divers concours particuliers destinés à couvrir des charges particulières, notamment dans les domaines des dépenses d'équipement.

·   La dotation générale de décentralisation des départements d'outre-mer

Dans le domaine de l'enseignement, les compétences en matière de fonctionnement, d'entretien et de construction des collèges ont été transférées aux départements. Les charges de fonctionnement sont compensées en totalité dans la DGD. Les dépenses d'investissement sont compensées par la dotation départementale d'équipement des collèges.

Les autres transferts de compétence au profit des départements (action sociale, santé, ports maritimes de commerce et de pêche, transports scolaires, bibliothèques départementales de prêt...) ouvrent droit à compensation financière, soit au moyen d'impôts transférés (vignette automobile, droit d'enregistrement), soit au moyen de la DGD.

Le tableau ci-après donne les montants de la DGD des départements d'outre-mer pour les années 1996, 1997 et 1998.

·   La dotation générale de décentralisation des régions d'outre-mer

Les montants de la DGD des régions d'outre-mer pour 1998 intègrent désormais un concours particulier, le développement culturel des régions d'outre-mer. La DGD des régions d'outre-mer connaît donc un taux élevé de croissance.

La DGD des régions d'outre-mer, pour les années 1996, 1997 et 1998, est la suivante :

Le budget de l'Outre-mer prévoit, en ce qui concerne les collectivités des DOM-TOM, des subventions de 92 millions de francs en dépenses ordinaires et 8 millions de francs en crédits de paiement. La part globale des DOM se monte à environ 41 millions de francs.

Ce chapitre a pour vocation de compenser les ressources fiscales aux collectivités locales. Il s'agit de subventions versées par l'État aux communes des DOM en compensation des pertes de ressources fiscales consécutives aux exonérations temporaires de taxe foncière sur les propriétés bâties, conformément à l'application de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales.

La dotation proposée pour 1999 est égale à celle de 1998, soit 32 millions de francs.

Le tableau suivant montre la répartition de la dotation entre les départements d'outre-mer pour 1997 et 1998.

L'article 70 de ce chapitre comprend des crédits destinés à la collectivité territoriale de Mayotte dans le cadre de la convention de développement signée en 1995. La subvention a été portée à 7,2 millions de francs en 1998, permettant ainsi de rattraper les retards pris au cours des précédents exercices. Conformément à la convention, la dotation proposée pour 1999 se monte à 3,6 millions de francs,

L'échéancier établi dans le cadre du règlement de la dette de l'ex-territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit un versement annuel de 76.764,64 francs de 1997 à 2002. 80.000 francs sont donc prévus à l'article 80.

L'année 1999 voit la fin du plan d'apurement des finances de la ville de Cayenne et la suppression de l'inscription au budget des crédits de l'outre-mer de la subvention d'équilibre versée à la commune (10 millions de francs).

Les ressources et l'emploi des crédits disponibles au titre de 1997 et 1998 sont détaillées dans le tableau récapitulatif ci-après.

Elles consistent notamment en des subventions aux travaux d'intérêt local, dont les crédits sont inscrits au chapitre 67-51 - Travaux divers d'intérêt local. Comme le relève le rapport du contrôleur financier : " l'intitulé du chapitre est assez vague pour accueillir des opérations de toute nature. " Pour être éligibles, les opérations ne doivent pas faire apparaître d'autres subventions en provenance du budget du même département ministériel. Les opérations généralement subventionnées se situent entre 100.000 francs et 500.000 francs.

Les dotations demandées pour 1999 sont en forte baisse :

En effet, ce chapitre souffre d'une sous-exécution de caractère structurel liée à l'obligation, pour les collectivités locales, de mobiliser d'autres financements. Ainsi, certaines opérations ont purement et simplement été abandonnées. En 1997, les reports ont donc été très élevés, aussi bien en crédits de paiement (13,7 millions de francs) qu'en autorisations de programme (3,2 millions de francs). Au 31 juillet 1997, seuls 1.155.500 francs d'autorisations de programme avaient bénéficié aux DOM et aux collectivités territoriales. Pour l'année 1997, sur les 18.344 millions de francs de crédits disponibles, seuls 6.932 millions de francs ont été consommés (outre-mer dans sa globalité).

Le montant total des autorisations de programme affectées en 1997 pour les DOM et les collectivités territoriales d'outre-mer s'est élevé à 7,525 millions de francs. Le tableau suivant récapitule les actions menées sur les crédits de paiement en 1997.

Les départements d'outre-mer, isolés, parfois îlots de richesse dans des océans de pauvreté, font face à des handicaps spécifiques : difficultés d'approvisionnement, éloignement de la métropole, proximité de pays à bas salaires... Il était nécessaire de pallier ces handicaps en favorisant l'investissement privé susceptible de valoriser leurs avantages relatifs. Ce souci a conduit à instituer un mécanisme de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer.

Le régime d'aides fiscales prévu en faveur des investissements productifs réalisés dans les départements et territoires d'outre-mer est issu de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite " loi Pons ". Il a ensuite été modifié à de nombreuses reprises.

L'article 18 de la loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 31 décembre 1997 a sensiblement aménagé le dispositif, notamment en soustrayant le montant des subventions publiques attribuées au projet de la base déductible et en transformant la déduction du montant de l'investissement du bénéfice industriel et commercial en une déduction du revenu global (pour les personnes physiques). De plus, l'imputation des déficits sur le revenu global par des personnes physiques n'exerçant pas à titre professionnel a été supprimée.

Cette diminution porte un coup aux possibilités du développement des départements d'outre-mer. En tant que membre de la mission de la Commission des finances sur les incitations fiscales à l'investissement outre-mer, votre Rapporteur a bien sûr constaté et déploré les abus et même les fraudes auxquels donne parfois lieu l'application du dispositif. Certes, le mécanisme est complexe et parfois opaque, le coût d'intermédiation élevé, le risque de surfacturation réel.

Il convient pourtant de tenir compte du fait que ces régions parviennent difficilement à attirer les investisseurs privés. Le haut niveau des transferts publics et sociaux, les salaires relativement élevés (en partie à cause des sur-rémunérations de la fonction publique) n'accroissent pas la compétitivité de régions isolées, dépourvues d'atouts naturels majeurs et ne pouvant faire valoir des effets d'échelle. Dans ces conditions, l'incitation fiscale se révèle indispensable, sauf à vouloir instaurer un nouveau mécanisme de subventions publiques qui se superposerait aux précédents.

Votre Rapporteur est convaincu qu'un meilleur contrôle lié à la procédure de l'agrément pourrait faire disparaître les inconvénients nés de la complexité du dispositif.

Le projet de loi de finances pour 1999 ne comporte pas de modification du dispositif. Cette sage décision évite de désorienter davantage les investisseurs et les autres agents économiques en changeant une fois de plus les règles du jeu.

Votre Rapporteur reprend à son compte deux propositions émises dans le rapport d'information précité de M. Didier Migaud, au nom de la commission des Finances (n° 1060 du 9 juillet 1998) sur la défiscalisation des investissements d'outre-mer : l'extension de la déductibilité des investissements réalisés dans le cadre de l'impôt sur les sociétés et la prolongation de l'application de la " loi Pons " au-delà de 2001.

La réforme de la Caisse française de développement, devenue Agence française de développement (AFD) conformément au décret n° 98-294 du 17 avril 1998 vise à réorganiser les activités en faveur de l'outre-mer en modernisant les mécanismes de financement. En effet, une analyse conduite par les services du ministère chargé de l'Outre-mer, confirmée par un rapport de l'Inspection générale des finances du 18 mai 1996, a relevé, selon le secrétariat d'État à l'Outre-mer " la complexité des structures et le rôle ambigu de l'AFD pour l'outre-mer ".

Sur la proposition du ministère chargé de l'Outre-mer, un groupe de travail a formalisé ses conclusions par une lettre commune avec le ministère de l'Économie et des Finances du 6 mars 1997.

La lettre du 6 mars décline les orientations en sept points :

Les missions de l'AFD pour l'outre-mer n'étaient pas véritablement définies. Le décret de 1992 n'évoque que des missions générales. Il convenait donc que son rôle soit clarifié. Une énumération précise des missions assignées à l'Agence outre-mer est dorénavant fournie.

En ce qui concerne l'organisation centrale, l'AFD ne doit plus être une " mosaïque de structures aux missions et aux modalités d'intervention complexes : 4 agences départementales, 11 structures différentes, 18 guichets d'intervention " (rapport de l'Inspection générale des finances). Il est donc décidé une nouvelle organisation des missions concernant les DOM-TOM, qui repose sur une répartition fonctionnelle des missions, et non plus sur une séparation géographique. Une division bancaire et une division de développement sont créées, et un renforcement en moyens humains est réalisé.

La suppression de la SOCREDOM (société de crédit des DOM) est décidée. Elle constituait depuis 1994 une structure " sans utilité avérée " entre l'AFD et les sociétés départementales de crédit (SDC). Le principe retenu est celui de la voie du rachat des titres des actionnaires minoritaires, puis absorption par l'AFD et enfin dissolution.

Le réseau local de l'AFD est réorganisé en trois pôles :

S'agissant de la Société de développement régional des Antilles-Guyane (SODERAG), après la dégradation de ses ratios d'activité, elle avait été adossée à l'AFD en juin 1997. Cet adossement a permis de mieux connaître l'état du portefeuille de la SODERAG. Après avoir constaté l'impossibilité de la reprise d'une activité de prêt, le conseil d'administration a décidé la cessation d'activité le 20 mai 1998. Les modalités de la reprise du portefeuille de la SODERAG par les sociétés départementales de crédits sont en cours d'examen.

Le financement des collectivités locales des DOM par des ressources bonifiées en matière de constructions scolaires est entré dans les faits à Mayotte et dans les DOM. Il est notamment prévu la banalisation de la distribution des produits de logement social. Ces dispositions pouvaient comporter des risques de rentabilité et de sécurité pour l'AFD. Une réflexion sur ces problèmes est en cours entre le secrétariat d'État à l'Outre-mer et l'AFD.

Enfin, le département de la Guyane fait l'objet d'un traitement particulier. Si la SOFIDEG, la société départementale de crédit de Guyane, n'a pas pris le nom de " Crédit de développement de la Guyane ", les statuts du fonds guyanais de participation ont été assouplis quant aux conditions d'éligibilité, et ses moyens renforcés.

Afin d'améliorer l'impact des interventions de l'Agence, il a été décidé récemment d'abaisser de 6 % à 5 % le coût de la ressource bonifiée mise à la disposition de l'Agence par l'État, qui sera désormais indexée sur celui de la ressource levée sur la marché. Cette baisse sera intégralement répercutée sur l'emprunteur final.

II.- L'EFFORT BUDGÉTAIRE EST CENTRÉ SUR L'INSERTION

Depuis 1996, il a été effectué un regroupement au sein du budget de l'Outre-mer de tous les fonds concourant à la lutte contre l'exclusion dans les DOM. Cela permet une meilleure lisibilité de la politique suivie à l'égard de l'outre-mer. Mais l'effort de solidarité doit aussi prendre en compte les dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer.

Le tableau ci-dessous, qui rassemble des données extraites de l'annexe au projet de loi de finances pour 1999 " Évaluation des voies et des moyens ", retrace les principales mesures de dépenses fiscales pour 1998 (et 1997 en ce qui concerne les exonérations liées à l'application du dispositif de défiscalisation des investissements outre-mer). Le document ne chiffre pas le coût de certaines dépenses fiscales (exemple de la mesure 910101 - Droit de consommation particulier sur les tabacs consommés dans les départements de Martinique et Guadeloupe).

Quant aux exonérations de cotisations patronales définies par les articles 3,4 et 5 de la loi n°94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, leur montant pour 1997 s'élevait à 872,1 millions de francs. Elles sont prises en charge par le budget des charges communes.

Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM) regroupe les financements des actions spécifiques menées par l'État en faveur de l'emploi et de l'insertion.

Conformément aux dispositions du décret n° 95-984 du 25 août 1995 qui organise le fonctionnement et la gestion du FEDOM, les décisions relatives à la gestion du fonds sont arrêtées par un comité directeur qui comprend, outre les représentants des administrations centrales concernées (budget, emploi-solidarité et outre-mer), des parlementaires d'outre-mer ainsi que les préfets des départements concernés, ce qui permet d'adapter la gestion des mesures aux situations locales.

Les actions financées par le FEDOM sont les suivantes :

Le principe de fongibilité des crédits des FEDOM (hors les crédits destinés à financer les emplois-jeunes) permet de redéfinir les priorités et de modifier les différentes enveloppes budgétaires en fonction du nombre de solutions retenues et de leur répartition.

Pour 1998, le montant total des crédits inscrits au chapitre 44-03 s'est élevé à 1.700 millions de francs, dont 1.400 millions de francs pour assurer le financement des mesures d'insertion et 300 millions de francs pour celui des emplois-jeunes.

L'action du FEDOM pour 1998 a été définie par le comité directeur du 13 janvier 1998 puis complété par le comité permanent du 12 juin 1998. La réunion du 13 janvier a décidé de mettre l'accent sur les tâches d'utilité collectif avec l'ouverture de 33.900 contrats emploi-solidarité, tout en soulignant la nécessité de respecter une grande rigueur dans la gestion budgétaire.

Le nombre de contrats d'insertion par l'activité a été maintenu à 15.000 tandis que le nombre de contrats d'accès à l'emploi (CAE), compte tenu de la priorité accordée aux tâches d'utilité collective, a d'abord été ramené à 5.000 nouveaux contrats, puis complété en cours d'année par une dotation complémentaire de 2.000 contrats. Toutefois, compte tenu des reports engendrés par ce dispositif d'insertion, il convient de prendre en compte 16.750 contrats encore en cours mais conclus au titre des exercices 1996 et 1997.

La diminution de l'enveloppe des contrats d'accès à l'emploi (CAE) a été accompagnée du recentrage de ce dispositif en faveur des populations prioritaires, à savoir les demandeurs d'emploi de longue durée, mais également les jeunes de moins de 26 ans et les allocataires du RMI. Par ailleurs, une modification du principe de versement de la prime a été adoptée dans le cadre de la loi contre l'exclusion. Son versement sera désormais aligné sur celui des contrats initiative emploi.

La part de la créance de proratisation à verser aux agences d'insertion au titre de l'insertion est venue compléter cette dotation à hauteur de 196,79 millions de francs.

Sur l'exercice 1998, les prévisions en matière d'exécution s'inscrivent comme suit :

Le montant des crédits du FEDOM est porté pour 1999 à 1,808 milliard de francs, soit une augmentation de 6,4 %. Le FEDOM représente le tiers du budget de l'outre-mer.

A hauteur de 1,36 milliard de francs, il financera environ 56.000 mesures nouvelles d'insertion :

Depuis le 1er janvier 1998, le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon assure le financement des emplois-jeunes créés par les collectivités locales, leurs établissements et diverses associations, dans le cadre du dispositif nouveaux services - nouveaux emplois défini par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997.

A cet effet, une enveloppe de 300 millions de francs a été ouverte en 1998 permettant d'assurer, compte tenu de la montée en charge, le financement de 5.000 emplois-jeunes.

A ces emplois-jeunes, s'ajoutent ceux pris en charge par le ministère de l'Éducation nationale (2.527 aides éducateurs) ainsi que ceux financés par le ministère de l'intérieur (adjoints de sécurité).

Le tableau ci-dessous établit le bilan des emplois-jeunes créés à la date du 31 juillet 1998 :

La montée en charge du dispositif va se poursuivre au cours du second trimestre pour atteindre un effectif total d'environ 4.000 emplois-jeunes sur l'exercice 1998.

Les employeurs sont essentiellement :

Le type de tâches effectuées concerne principalement les secteurs :

La répartition entre ces différents secteurs d'activités reste à peu près conforme à celle de la métropole sauf en ce qui concerne le secteur de l'environnement, plus développé en métropole.

S'agissant du financement de ce dispositif, l'aide de l'État s'élève à 92.000 francs par an et par emploi-jeune, soit 80 % du coût d'un salarié payé au SMIC. Au titre de l'exercice 1999, les montants reportés correspondant à ces 4.000 emplois-jeunes sont évalués à 377 millions de francs.

Pour 1999, l'ouverture de 3.500 nouveaux emplois-jeunes est prévue. Une dotation de 445 millions de francs est prévue à l'article 80 du chapitre 44-03 pour financer les emplois-jeunes.

Comme en métropole, le dispositif du revenu minimum d'insertion est un maillon essentiel de la lute contre l'exclusion. Le mécanisme connaît pourtant quelques modifications liées aux particularités des départements d'outre-mer.

Depuis août 1993, on constate une augmentation du nombre d'allocataires du RMI. Fin décembre 1997, ce chiffre se monte à 111.305 bénéficiaires, dont 27,9 % de familles monoparentales et 55,2 % d'allocataires isolés. La croissance par rapport à fin 1996 est de + 4,3 % (augmentation correspondante en métropole : + 5,9 %).

Corrélativement, le montant des dépenses consacrées aux dépenses d'allocation augmente depuis 1994, pour atteindre 2.138 millions de francs en 1997.

Rappelons que le barème du RMI applicable dans les départements d'outre-mer est égal à 80 % du montant fixé pour la métropole. L'allocation mensuelle moyenne s'élève à 1.643 francs.

En compensation du taux inférieur du RMI dans les départements d'outre-mer, l'État participe dans ces départements au financement d'actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun déjà financées. Ces crédits, appelés créance de proratisation du RMI, représentent la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année et le montant qu'elles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concerné, si le barème métropolitain avait été appliqué.

En 1998, le montant de cette créance s'est élevé à 790 millions de francs. La dotation prévue par le projet de loi de finances pour 1999 se monte à 815 millions de francs.

La créance est répartie, après avis des conseils d'administration des agences d'insertion et du comité directeur du FEDOM, entre une part insertion et une part logement social. En 1998, la part insertion était de 202,2 millions de francs, la part logement de 587,8 millions de francs.

La créance de proratisation, hors la part consacrée au logement, est versée par le Fonds pour l'emploi dans les DOM (FEDOM) au budget des agences d'insertion créées pour élaborer et mettre en _uvre la politique d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI.

La loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 a créé les agences départementales d'insertion (ADI) afin d'améliorer les conditions de l'insertion des bénéficiaires du RMI. Ces quatre ADI disposent aujourd'hui de 428 emplois permanents et sont les employeurs uniques des bénéficiaires du RMI recrutés en CIA (contrats d'insertion par l'activité).

Les budgets des ADI se sont répartis comme suit en 1997 et en 1998 :

Le budget des agences d'insertion regroupe :

L'adoption de la loi n° 96-657 du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a doté les agences départementales d'insertion d'un nouveau statut. Les ADI ont désormais le statut d'établissement public local, et non plus national. Le directeur est nommé sur proposition du président du conseil général. Beaucoup d'élus de l'outre-mer considéraient l'ancien statut comme la marque d'un centralisme excessif.

Les ADI ont été mises en place le 1er janvier 1995. 1997 était donc leur première année de fonctionnement normal. Le secrétariat d'État à l'Outre-mer constate " une plus grande efficacité des ADI par rapport aux conseils départementaux d'insertion ".

Les ADI élaborent le PDI (programme départemental d'insertion), qui représente 40 % du budget global, et le PATUS (programme annuel de tâche d'utilité sociale), qui représente 48 % des dépenses et consiste principalement dans la mise en _uvre des contrats d'insertion par l'activité.

La situation du logement dans les départements d'outre-mer est toujours un point préoccupant. La pression démographique, les difficultés liées à la viabilisation foncière et les ressources modestes des ménages concourent à créer des conditions difficiles.

Le parc de logement est assez réduit, créant une inflation des loyers nourrie également par les sur-rémunérations de la fonction publique. Le niveau des loyers à La Réunion dépasse par exemple celui de la région parisienne.

En 1999, les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) d'aide au logement dans les DOM, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon augmentent de 58 % et passent de 568,5 millions de francs à 897,4 millions de francs en crédits de paiement.

L'effort total au titre du logement permettra de financer 19.100 logements :

Cette augmentation traduit la nette amélioration de l'utilisation des crédits observée depuis 1997.

Les crédits de paiement consacrés à la résorption de l'habitat insalubre se monteront à 38,4 millions de francs, soit un doublement par rapport au niveau de 1998.

La LBU finance l'ensemble des aides à la pierre dans les DOM et à Mayotte, tant sur la location, l'accession à la propriété et l'amélioration du parc locatif social et des logements des propriétaires occupants.

Le montant de la LBU a évolué ainsi depuis 1996 :

Il faut souligner que les crédits de la LBU en autorisations de programme avaient diminué en 1998 compte tenu de la baisse du taux de TVA applicable au logement social dans les départements d'outre-mer.

Comme en 1998, les autorisations de programme se montent à 1.096 millions de francs ainsi répartis :

Pour financer le logement, il faut ajouter à la LBU 75 % de la créance de proratisation du revenu minimum d'insertion, qui s'élève à 815 millions de francs. Le tableau suivant fait le point sur l'évolution du montant de la créance de proratisation consacré au logement.

Le service militaire adapté (SMA) est une des formes de service militaire adaptées au contexte global des départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer. Les missions du SMA consistent à dispenser aux appelés la formation militaire, civique et morale nécessaire à tout combattant mais aussi à les préparer à une meilleure insertion dans la vie active lors de leur retour à la vie civile, par une formation professionnelle adaptée. Enfin, il doit les faire participer à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer ainsi qu'à l'exécution des plans de défense, de protection, de secours et d'aide au service public.

En 1997, dans le cadre de l'exécution des plans de défense et de protection, cinq des unités du SMA ont chacune participé à un ou plusieurs exercices militaires majeurs organisés dans leur zone géographique. S'agissant des missions de secours et d'aide au service public, l'action majeure est celle de l'unité de Nouvelle-Calédonie intervenue à la suite du cyclone Drena.

Les chantiers-écoles réalisés par les unités du SMA permettent d'appliquer les enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de service militaire et de participer au développement économique des départements et territoires d'outre-mer (construction de nombreuses routes bétonnées de désenclavement d'habitation et de terres agricoles, réalisation d'installations sportives, travaux de curage de rivières). Ils représentent un volume annuel de travaux d'une vingtaine de millions de francs, financés avec des crédits de la loi de finances initiale, des crédits FSE et des crédits des collectivités locales.

Les crédits affectés en 1998 pour la réalisation des chantiers-écoles au profit des collectivités locales se sont élevés à 9,7 millions de francs (dont 6,5 millions de francs des collectivités locales).

Suivant les informations données par le secrétariat d'État à l'Outre-mer, les crédits nationaux consacrés au financement du SMA se sont élevés en 1998 (loi de finances) à 440, 3 millions de francs. A cette somme s'ajoute une contribution du Fonds social européen destinée à la formation professionnelle.

En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 1999, la réforme du service national conduit à supprimer 1.000 emplois d'appelés et 31 emplois de militaires d'encadrement du SMA (économie de 37,953 millions de francs) mais à créer 500 emplois de volontaires (surcoût de 38,158 millions de francs).

Le tableau suivant décompose le coût du SMA.

La loi portant réforme du service national prévoit la fin de l'appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, seuls ceux en report d'incorporation pouvant être appelés jusqu'au 31 décembre 2001. La possibilité d'un volontariat dans les armées est instituée : les jeunes des DOM pourront donc effectuer ce volontariat au sein des unités du service militaire adapté.

Il est ainsi prévu le remplacement progressif des appelés par des volontaires, sous enveloppe budgétaire constante et la réduction d'un tiers des effectifs d'ici 2002, pour tenir compte d'un coût individuel supérieur (la rémunération des volontaires sera nettement plus élevée que celle des appelés actuels). Une féminisation accrue a également été décidée.

Dès 1998, les effectifs incorporés baisseront à cause de la diminution de la ressource obligatoire. En octobre 1998 est intervenue la convocation des jeunes de l'outre-mer à " l'appel de préparation à la défense ". En janvier 1999 interviendra l'incorporation des premiers volontaires. De 2000 à 2002, se poursuivra la transformation initiée en 1999, conduisant d'un effectif global de 3.840 militaires à un effectif d'environ 2.600.

L'article 20 du chapitre 46-94 - Action sociale et culturelle - est doté de crédits permettant à l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) de mettre en _uvre la politique d'aide en faveur des originaires des DOM dans les domaines de la mobilité et l'insertion professionnelle.

Afin de soutenir le développement de cette politique de mobilité, la subvention de l'État pour 1999 (43,6 millions de francs) est la quasi-reconduction des crédits accordés en 1998.

L'ANT perçoit des ressources provenant du Fonds social européen et des crédits accordés dans le cadre des programmes " Leonardo da Vinci " et Regis II. Le tableau suivant décompose les ressources de l'ANT pour 1998.

L'agence devrait connaître une augmentation de son activité en 1999. Elle utilise principalement deux dispositifs :

Les autres outils sont les contrats de travail en alternance, les programmes régionaux de formation professionnelle, les programmes européens, ainsi que la mobilité des sportifs.

Selon les chiffres fournis par l'ANT, la mobilité professionnelle dans les DOM (et dans la Province des Iles Loyauté en Nouvelle-Calédonie) aurait augmenté de 66 % entre 1994 et 1997.

L'évolution globale du chapitre 44-02 (subventions à diverses compagnies de transport) depuis 1996 a été la suivante :

·   Les dessertes aériennes

Les compagnies Air Saint Pierre et Air Réunion sont désormais gérées par le Fonds de Péréquation des Transports aériens. La subvention à Air Saint-Pierre n'est donc plus inscrites depuis 1997.

·   La desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon

Au cours des dernières années, la subvention a connu l'évolution suivante :

L'article 10 - Activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les DOM - finance des actions à caractère sportif, socio-éducatif et culturel. Il permet, à ce titre, de subventionner des associations, organismes à but non lucratif, ou encore d'établir des conventions avec d'autres ministères, pour mettre en place des actions d'animation, de formation, de préparation à des échéances sportives, et de manifestations diverses touchant au cinéma, à la danse, à la musique comme aux arts plastiques. Par ailleurs, le secrétariat d'État à l'Outre-mer participe financièrement à l'aide à l'édition ou à l'organisation de colloques.

Dans le domaine socio-éducatif, un soutien particulier a été apporté en 1998 à trois associations pour des actions spécifiques, bien ciblées : formation de moniteurs-éducateurs à Mayotte, un projet de recherche-action-formation sur l'usage des drogues chez les enfants des rues de Haïti, conduit par la Martinique et, enfin, une action de prévention et d'information en matière d'éducation sanitaire en direction des jeunes, en Martinique.

Dans le secteur culturel, l'année 1998 a été marquée par les manifestations commémorant le cent cinquantième anniversaire de l'abolition de l'esclavage. Le Secrétaire d'État à l'Outre-mer entendait donner un éclat particulier aux manifestations qui se sont déroulées dans les départements d'outre-mer et en métropole. Environ 4,2 millions de francs, dont 3 millions de francs de crédits complémentaires ainsi que 1 million de francs délégués pour l'ensemble des quatre départements d'outre-mer ont été consommés.

L'année 1999 donnera lieu à l'établissement d'un protocole d'accord avec le ministère de la culture et de la communication, visant à favoriser la diffusion artistique ultra-marine en métropole. Des actions de coopération régionale seront parallèlement soutenues afin de valoriser les productions des départements d'outre-mer (un colloque est prévu en février en Martinique) et de favoriser leur diffusion à l'étranger.

Dans le domaine sportif, deux grands événements sont à retenir en 1998 : l'organisation, par la Réunion, des Vèmes jeux des îles de l'océan indien, soutenue par le Secrétaire d'État à l'Outre-mer à hauteur de 1.067.000 francs, ainsi que l'aide à la venue en métropole de 14 classes de CM 2 des départements, territoires et collectivités d'outre-mer.

L'article 31 - Préformation et formation professionnelle dans les départements d'outre-mer et collectivités territoriales - permet de financer une partie du contrat de plan État-collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (mesure de 466.666 francs prévue en 1999).

Cet article permet également de subventionner des actions de formation menées par des associations à but non lucratif.

En 1998, une action nouvelle a été inscrite à l'article 31, à savoir la Formation individualisée mobilité (FIM) : il s'agit d'un dispositif, financé par l'État, qui permet de faire suivre une formation qualifiante de niveau V en métropole à de jeunes ressortissants des DOM dans le cadre du crédit formation individualisée. Les crédits relatifs à la FIM, soit 27,9 millions de francs, ont été inscrits par transfert du budget du ministère du travail au budget du Secrétaire d'État à l'outre-mer. Dans le projet de loi de finances pour 1999, la reconduction des 27,9 millions de francs nécessaires à la poursuite de ce dispositif a été décidée.

L'article 32 - Bourses en faveur des étudiants mahorais - est doté de crédits destinés au versement des bourses d'enseignement supérieur aux étudiants mahorais. Il importe de ne pas pénaliser les étudiants, de plus en plus nombreux. Ainsi, les crédits prévus en projet de loi de finances pour 1999 sont stables par rapport à 1998 (0,861 millions de francs).

A l'article 41 - Actions d'insertion et de développement dans les TOM et dans la collectivité territoriale de Mayotte - sont inscrits les crédits destinés au financement du dispositif des chantiers de développement local. Il s'agit de mesures d'aide à l'emploi et à l'insertion sociale et professionnelle. Ces chantiers permettent, grâce à la réalisation de travaux d'intérêt général, l'insertion d'une population très faiblement qualifiée dont les ressources restent extrêmement faibles. Les crédits inscrits en 1998, destinés aux TOM et à Mayotte, ont été reconduits en projet de loi de finances pour 1999, soit 35,387 millions de francs.

Le Fonds d'investissement des DOM (FIDOM) est régi par le décret n°84-712 du 17 juillet 1984 modifié. Il est formé de deux chapitres, correspondant à deux sections :

Depuis 1995, les crédits du FIDOM ont évolué comme suit :

En ce qui concerne 1998, les crédits de paiements ont été portés en cours d'année à 318 millions de francs par l'effet des reports et d'un virement de crédits (article 20 chapitre 68-01). En 1997 et 1998, la répartition des autorisations de programme attribuées aux départements et collectivités territoriales s'établit comme suit :

Le FIDOM finance principalement les opérations inscrites aux contrats de plan État-régions et la convention de développement économique et social de Mayotte. En 1998, il a également financé les constructions scolaires en Guyane (15 millions de francs).

En 1998, le règlement du plan vert en Guyane a représenté une dépense de 32 millions de francs. Le financement de la garantie de l'État à la Société financière de développement économique Guyane (SOFIDEG) ayant été soldé, la dépense ne figure plus dans les crédits du FIDOM pour 1999. Cette disparition explique l'essentiel de la baisse de la dotation en crédits de paiement du FIDOM section générale observée en 1999.

Depuis plusieurs années, afin de remédier au décalage entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, la priorité a été donnée aux crédits de paiement en les faisant progresser plus vite que les autorisations de programme. Ainsi, pour le projet de loi de finances pour 1998, les crédits de paiement sont dotés de 232,5 millions de francs contre 225 en autorisations de programme.

La liste des opérations susceptibles d'être financées avec le concours du FIDOM pour 1999 n'est pas encore arrêtée. Le secrétariat d'État à l'Outre-mer a donné les indications suivantes, en précisant que ces orientations devront être soumises au Comité du FIDOM :

Sur la période 1994-1998, l'État consacrera 3,3 milliards de francs aux contrats de plan passés entre l'État et les quatre départements-régions d'outre-mer : Martinique, Guadeloupe, Guyane, la Réunion.

Il faut y ajouter les contrats de plan passés entre l'État et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, cette dernière bénéficiant également d'une convention de développement, ce qui représente près de 2,4 milliards de francs supplémentaires.

Dans les départements d'outre-mer, les opérations contractualisées constituent la contrepartie nationale des programmes européens 1994-1999, pour lesquels la commission européenne a doublé les fonds structurels par rapport à la période 1989-1999 (12 milliards de francs).

Les crédits affectés aux contrats de plan 1994-1999 se répartissent selon trois orientations équilibrées :

Sur l'ensemble des contrats de plan et de la convention précitée, le taux d'engagement moyen au 31 décembre 1997 est de 43 % au terme de la quatrième année du contrat. L'exécution des contrats ayant été étalée sur une année supplémentaire, celle-ci est mise à profit pour achever les dossiers techniques des opérations les plus importantes ou les plus complexes.

Le tableau suivant indique par collectivité le taux d'engagement de la part de l'État, sur les contrats de plan.

La réalisation des contrats de plan rencontre trois types de problèmes :

Ce chapitre a été créé dès 1980 afin de compenser la faiblesse du fonds d'investissement des routes et des transports (FIRT), alimenté par la taxe sur les carburants.

Entre 1980 et 1997, 787 millions de francs d'autorisations de programme et 757 millions de francs de crédits de paiement ont été délégués. Ils ont permis différents aménagements routiers, portuaires et aéroportuaires, certaines de ces opérations bénéficiant par ailleurs de concours du FEDER.

En 1998, les crédits ont été accrus, tant en autorisations de programme (+ 37,1 %) qu'en crédits de paiement (+ 12,9 %). Cette augmentation correspond à un financement supplémentaire pour trois ans de la route Régina-Saint-Georges (5 millions de francs).

La dotation pour 1999 poursuit cet effort en portant les crédits de paiement à 18,321 millions de francs. Le montant des autorisations de programme (18 millions de francs) reste stable.

III.- LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
DANS LE MONDE

Ces trois dernières années, notamment à la suite de troubles survenus sur les îles de l'archipel des Comores d'Anjouan et Mohéli, des demandes de modification du statut de Mayotte et son éventuelle transformation en département d'outre-mer sont apparues. Le Gouvernement a créé un groupe de réflexion sur l'avenir institutionnel de Mayotte à l'automne 1996. Il a rendu son rapport en 1997.

En guise de préliminaire, rappelons que Mayotte compte environ 131.000 habitants, une densité de 348 habitants au km² et une proportion de 58 % d'habitants de moins de 19 ans. La part de l'agriculture dans l'économie mahoraise est prépondérante et surtout orientée vers l'autosubsistance. Le salaire minimum horaire était au 1er janvier 1998 de 15,84 francs (à Madagascar, le salaire minimum est quinze fois inférieur à celui en vigueur à Mayotte).

L'île de Mayotte, intégrée géographiquement à l'archipel des Comores, refuse l'indépendance lors du référendum d'auto-détermination du 22 décembre 1974. Anjouan, Mohéli et la Grande Comore se séparent alors de la France.

Une deuxième consultation est organisée à Mayotte le 8 février 1976 : 99,4 % des suffrages exprimés sont en faveur du maintien de Mayotte au sein de la République française. Le 11 avril 1976, une consultation donne aux Mahorais l'occasion de refuser le statut de territoire d'outre-mer. Un projet de loi de départementalisation, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, n'a pas été discuté en séance publique.

L'article 1er de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, modifiée par la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979, confère à Mayotte le statut de collectivité territoriale de la République. Il prévoit également que la population de Mayotte sera consultée " sur le maintien du statut défini aux articles ci-après ou sur la transformation de Mayotte en département ou, éventuellement, sur l'adoption d'un statut différent ". Le délai de consultation expirait en 1984. Mayotte n'est donc dotée pour l'instant que d'un statut prévu pour être provisoire. Or, le Gouvernement a récemment indiqué que cette consultation " devrait pouvoir se tenir d'ici à l'an 2000 ". Il reste à déterminer quelle alternative sera alors proposée aux Mahorais.

Mayotte est une collectivité territoriale créée sur le fondement de l'article 72 de la Constitution, qui pose le principe de la spécialité législative (les lois ne s'appliquent à Mayotte que sur mention expresse). Des efforts périodiques de mise à jour du régime législatif applicable sont donc nécessaires.

Votre Rapporteur partage deux conclusions du groupe de travail : le caractère inéluctable du maintien de Mayotte dans la République française, et la nécessité de l'adoption d'un statut définitif. Le groupe explore ensuite cinq voies pour l'avenir institutionnel de Mayotte, en rappelant que le choix reviendra à la population mahoraise et au législateur.

Votre Rapporteur estime souhaitable, si les Mahorais le souhaitent, une évolution vers une départementalisation accrue de Mayotte.

Cependant, cette départementalisation devrait s'accompagner de profondes réformes susceptibles d'affecter l'économie et la société mahoraise.

Comme le note le rapport du groupe de réflexion, les interrogations institutionnelles ne doivent pas masquer les enjeux économiques liés à l'avenir de Mayotte : " Le développement ne peut reposer sur une économie informelle ; les revenus du non-travail ne doivent pas être privilégiés par rapport aux revenus du travail ; le développement économique ne peut pas reposer exclusivement sur les emplois de la sphère publique ". En particulier, il serait nécessaire de procéder à une réforme du régime de la propriété foncière et du statut personnel.

Le tableau suivant expose l'environnement immédiat des Antilles françaises.

La zone est donc une région très pauvre, comptant peu d'habitants. Haïti est l'un des pays les plus pauvres au monde.

Le Fonds de coopération Caraïbe (FIC) a pour objet d'assurer une meilleure insertion des départements français d'Amérique (Antilles, Guyane) dans leur environnement régional. Sa gestion est confiée depuis 1996 au Préfet de la Guadeloupe. Doté de 7 millions de francs en 1998, le fonds a participé au financement d'opérations associant les départements français et les états voisins dans les domaines de la coopération économique, la culture, la formation, l'agriculture et la santé.

La proximité géographique et culturelle de la Guyane avec le Brésil et le Surinam crée une communauté d'intérêts. La première réunion de coopération transfrontalière entre la France, représentant la Guyane, et le Brésil (État fédéré de l'Amapa) s'est tenue à Brasilia les 17 et 18 septembre 1997. La coopération s'est d'abord orientée dans le domaine de la santé avec la réhabilitation de l'hôpital d'Albina qui a fait l'objet d'un financement de 1,6 million de francs en provenance du fonds Caraïbe.

Un Secrétariat permanent à la coopération régionale a été mis en place en 1997, sa prochaine réunion devrait examiner les questions de la sécurité et du contrôle des flux migratoires entre les rives du fleuve Maroni.

Le vaste espace géographique de la mer des Caraïbes rassemble des pays disparates par leurs superficies, leurs populations, leurs langues et leurs statuts politiques. Les pays qui bordent le bassin caraïbe font partie de différentes organisations d'intégration régionale, dont, notamment, le Groupe des Trois (Mexique, Colombie et Venezuela), la Communauté des Caraïbes (CARICOM) qui regroupe quatorze États tous anglophones à l'exception du Surinam, l'organisation des États de la Caraïbe de l'Est (OECS), sous-ensemble de la précédente, destinée à faire reconnaître la spécificité des petits États insulaires, et l'Association des États de la Caraïbe (AEC).

Créée en juillet 1994 dans un contexte de restructuration de l'espace géopolitique caribéen et de redéfinition des relations des états de la zone à l'égard du grand voisin nord-américain, l'Association des États de la Caraïbe regroupe 25 pays membres et 2 membres associés (dont la France au titre des départements français d'Amérique).

Après la signature par la France en juillet 1994 de la convention de Carthagène créant l'association des États de la Caraïbe et, en mai 1996, de l'accord définissant les modalités de la participation de la France à l'AEC en qualité de membre associé, la ratification de ces textes, le 20 février 1998, a ouvert une nouvelle étape de la coopération entre la France et les états de la Caraïbe. La France est représentée à la conférence ministérielle annuelle de l'organisation par l'un des présidents des trois conseils régionaux des départements français d'Amérique.

L'AEC est définie par son acte constitutif comme " un organisme de consultation, de concertation et de coopération ". L'AEC couvre non seulement les États ou territoires insulaires de la région, mais aussi les pays continentaux riverains, soit au total, un ensemble de plus de 100 millions d'habitants. Le bilan de l'action des comités demeure actuellement modeste à l'exception des travaux engagés en vue, d'une part, de la mise en place d'une zone de tourisme viable et, d'autre part, d'un mécanisme régional pour la prévention des catastrophes naturelles.

La prochaine conférence ministérielle de l'association se tiendra à la Barbade en décembre 1998.

Le tableau suivant montre l'environnement économique de la Réunion.

L'intégration économique de la zone " océan Indien " est encore très faible, ce qui ne pousse pas à la coopération institutionnelle. Le tableau suivant retrace les échanges entre les cinq ensembles qui composent la Commission de l'Océan Indien (COI).

La coopération s'exerce principalement dans le cercle des cinq pays membres de la Commission de l'Océan indien créée en 1984 (Madagascar, Comores, Maurice, Seychelles, et France au titre de la Réunion). La France y est représentée par le préfet de La Réunion et par des élus. Elle est le principal contributeur au budget de fonctionnement de la Commission, les programmes étant financés sur fonds européens.

Ces programmes correspondent aux actions suivantes :

A noter également, deux programmes importants concernant le tourisme et l'environnement.

Les DOM français font partie, depuis 1989, des régions en retard de développement, dites d' " objectif 1 ", des fonds structurels communautaires (le PIB par habitant, est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire). A ce titre, leur sont accordés des financements communautaires regroupés actuellement, principalement, en deux catégories de programmes :

Les deux programmes (DOCUP et REGIS II) couvrent la période 1994-1999. Ils prennent le relais de financements effectués sur 1989-1993 dans le cadre précédent des fonds structurels. Les montants consacrés aux DOM ont été considérablement accrus. Ils ont été portés de 875 millions d'écus pour 1989-1993 à 1,760 milliard d'écus pour les années 1994-1999.

Ces financements, réévalués chaque année, se répartissaient comme suit en 1996 :

A ces transferts, s'ajoutent les versements effectués au titre du programme POSEIDOM, par le FEOGA-garantie au titre de l'organisation commune de marché de la banane. Pour les années 1993 et 1994, ces versements ont représenté globalement un milliard de francs, dont 49 % au titre de 1993 et 44 % en provenance du FEOGA.

S'y ajoutent 262 millions d'écus au titre du programme d'initiative communautaire REGIS II, destiné aux îles éloignées.

A titre indicatif, la ventilation annuelle de la subvention communautaire prévue dans le cadre des fonds structurels est la suivante :

En Guadeloupe, l'ensemble des opérations agréées a permis de programmer l'engagement de plus de 3 milliards de francs de crédits publics. L'aéroport international du Raizet est ainsi achevé à hauteur des engagements prévus. Au titre du FEOGA, un montant total de 688,3 millions de francs a été agréé en 1997 (développement de la filière banane et projets d'irrigation).

En Martinique, grâce au FEDER, a été réalisé le nouvel aménagement portuaire de la pointe des Grives.

En Guyane, les crédits FEDER ont principalement bénéficié au financement d'infrastructures de désenclavement et des équipements de formation.

A la Réunion, les crédits communautaires sont globalement plus importants que dans les autres DOM (environ 5,2 milliards de francs). Le FEDER contribue principalement au financement du grand projet " basculement des eaux d'ouest en est ". Le FEOGA présente un très bon niveau d'engagement et les crédits du FSE sont consommés chaque année à 100 %.

La conférence intergouvernementale qui s'est achevée le mardi 17 juin 1997 a adopté, à l'initiative de la France, de l'Espagne et du Portugal, un nouvel article 227-2 du traité sur le statut des régions ultrapériphériques.

Le texte finalement retenu par les chefs d'État et de gouvernement renforce incontestablement la position européenne des départements d'outre-mer.

La situation économique et sociale des DOM n'est plus abordée sous le seul angle de leur retard de développement mais également en considération de leurs handicaps permanents, ce qui est essentiel pour engager les institutions communautaires à concevoir une politique globale et pérenne à leur égard.

La liste non exhaustive des domaines dans lesquels les mesures spécifiques aux régions ultrapériphériques peuvent intervenir recouvre bien les différents problèmes qui se posent à ces régions. Ainsi, dans cette liste, figurent " les conditions d'accès aux fonds structurels ", ce qui ne manquera pas de peser dans le débat à venir sur la réforme des fonds structurels.

La France a particulièrement insisté pour que cet article soit doté d'une base juridique qui lui soit propre et que les décisions soient adoptées à la majorité qualifiée alors que le texte initial prévoyait l'unanimité. Ce point constituait l'enjeu principal de la négociation et il a fallu faire preuve d'une grande persuasion pour vaincre les fortes réticences des autres États membres.

L'adoption de ce texte est l'aboutissement d'un long travail, auquel les élus des DOM ont contribué de manière décisive.

Il conviendra de travailler dans les prochains mois à la formulation de propositions sur ce que devra être dans l'avenir la politique de l'Union en faveur du développement économique des DOM.

Les DOM font partie intégrante de l'Union Européenne, et le passage à l'euro ne nécessite pas d'adaptations spécifiques par rapport à la métropole.

Cependant, la situation de Mayotte a nécessité une adaptation législative. En effet, à Mayotte, c'était l'IEOM qui assurait la circulation du franc, l'IEDOM remplissant cette mission pour Saint-Pierre-et-Miquelon. L'euro devant avoir cours dans ces deux collectivités dans les mêmes conditions, une harmonisation, d'ailleurs réclamée par la Cour des comptes, était nécessaire.

L'article 42 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1997 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a donc prévu qu'à Mayotte, la mission d'émission monétaire, auparavant dévolue à l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) pour des raisons historiques, était confiée à l'Institut d'émission des départements d'outre-mer.

Cela permet de conserver une cohérence dans le partage des missions entre l'IEOM, chargé de l'émission monétaire dans les territoires d'outre-mer, et l'IEDOM, qui se chargera de l'introduction de l'euro dans les départements d'outre-mer ainsi qu'à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.

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EXAMEN EN COMMISSION

Dans sa séance du 12 octobre 1998, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gilbert Gantier, rapporteur spécial, les crédits des Départements d'outre-mer.

M. Gilbert Gantier, rapporteur spécial, après avoir noté que le budget d'outre-mer atteignait 5.593 millions de francs, dont 3.935 millions de francs de dépenses ordinaires, a expliqué que ce budget finançait principalement des actions d'insertion et des subventions aux collectivités territoriales. Il a noté que les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon passaient à 1.808 millions de francs, lui permettant de financer 56.000 mesures nouvelles d'insertion et la mise en _uvre des emplois-jeunes. Il a indiqué que les crédits de la ligne budgétaire unique d'aides au logement dans les DOM, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon s'élevaient à 897,4 millions de francs. En ce qui concerne la réforme du service militaire adapté, il a expliqué que le surcoût lié à la professionnalisation était compensé en quasi totalité par les économies réalisées sur le poste alimentation.

Il a ensuite abordé la question des subventions aux collectivités en notant tout d'abord la fin du plan d'apurement des finances de la ville de Cayenne. Il a expliqué la diminution des dotations au fonds d'investissement des DOM par la fin de la garantie accordée à la Société financière de développement économique Guyane. Enfin, il a insisté sur le maintien nécessaire du mécanisme de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer.

Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement confère aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Gérard Grignon a souligné la croissance des crédits du budget de l'outre-mer, rappelant cependant combien la situation de l'emploi dans les départements d'outre-mer était préoccupante. Il a attribué la baisse des primes à la création d'emplois à l'échec de l'industrialisation dans les DOM et la hausse des crédits de la créance de proratisation à la croissance du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Il a expliqué que les taux de chômage élevés justifiaient l'existence de dispositifs de défiscalisation des investissements Il a annoncé enfin qu'il déposerait un amendement au projet de loi de finances pour 1999 relatif à la redevance perçue sur l'exploitation de pétrole off-shore.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits des départements d'outre-mer et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption.

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