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PAR M. DIDIER MIGAUD,

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Le ministère de la Défense n'était pas bien géré. Ce constat navrant au regard de la masse des crédits qui lui sont affectés, a été fait par de nombreux acteurs ou observateurs du secteur de la défense. Il repose sur des indices objectifs : reports de charges, intérêts moratoires, demandes d'ouvertures de crédits liées aux insuffisances de la construction budgétaire en sont autant d'exemples.

Cet état de fait tenait à des chocs externes sur lesquels le ministère avait peu de prise (régulation et annulations massives de crédits), mais aussi à l'insuffisance de ses instruments de gestion, ce qui relève bien de sa responsabilité.

Cette analyse a été précisée par deux rapports différents, l'un de la Cour des Comptes, La gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, datant de juin 1997, l'autre de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées portant sur Les arriérés de paiement du ministère de la Défense en matière d'équipement et datant d'avril 1997. Sous l'effet de ces critiques conjointes, une prise de conscience s'est véritablement opérée et le ministère, au terme d'une réflexion interministérielle, s'est engagé dans un processus de modernisation financière reposant sur deux fondements :

Les deux mouvements étaient indispensables, l'un dans une optique d'amélioration de la performance en interne, l'autre en direction du monde extérieur afin de démontrer que l'opacité ne servait plus de paravent à des dysfonctionnements répétés. Sans en dresser un premier bilan trop précoce, il importe de souligner les réels efforts qui sont d'ores et déjà entrepris.

L'amélioration du contrôle de gestion du ministère de la Défense doit lui permettre de renforcer sa capacité de pilotage, d'adaptation de la gestion à l'évolution de la situation (niveau des ressources, réorientations des politiques) et de centralisation des données financières. Pour ce faire, de nouveaux instruments et modes de gestion sont indispensables. Ils reposent essentiellement sur l'application de la comptabilité spéciale des investissements, la mise en _uvre des opérations budgétaires d'investissement et sur une utilisation plus mesurée des procédures dérogatoires.

En vigueur dans les administrations civiles depuis quinze ans, la comptabilité spéciale des investissements (CSI) est applicable aux dépenses d'investissement du ministère de la Défense depuis la circulaire interministérielle du 28 avril 1995. La CSI a été introduite progressivement. A partir du 1er janvier 1996, elle a d'abord été appliquée à l'ensemble des services du ministère et à titre expérimental dans trois établissements de la Délégation générale pour l'armement (DGA). Puis, elle a été étendue à la moitié des établissements de la DGA, avant d'être généralisée à toute celle-ci au cours de la gestion 1998.

La CSI est une comptabilité contradictoire qui retrace les différentes phases de l'utilisation des autorisations de programme, de leur ouverture jusqu'à leur mise à disposition aux ordonnateurs chargés de la réalisation des opérations. Elle est tenue par les contrôleurs financiers déconcentrés au niveau de l'article budgétaire. Elle se subdivise en deux parties : la comptabilité des délégations et des subdélégations d'autorisations de programme et la comptabilité des opérations d'investissement.

La première retrace les différentes phases de la procédure de délégation et de subdélégation des autorisations de programme au profit des ordonnateurs secondaires.

La seconde est une comptabilité d'exécution des opérations d'investissement au niveau du chapitre et de l'article, retraçant l'ensemble des événements financiers qui marquent le déroulement de chaque opération : affectations, engagements et paiements. Elle est tenue contradictoirement par l'ordonnateur secondaire et son contrôleur financier de rattachement.

Chaque opération d'investissement enregistrée en CSI s'identifie par un numéro comprenant le code du ministère et de l'ordonnateur secondaire et les informations sont centralisées à l'agence centrale du trésor pour transmission au ministère de la Défense.

Comme le remarquait le rapport de la Cour des comptes en date de juin 1997 déjà cité, la mise en _uvre de la CSI représente un progrès à plusieurs titres : " désormais tenue contradictoirement, la comptabilité des autorisations de programme ne sera plus un simple document de suivi interne, mais aura le caractère d'un véritable document comptable. La duplication des enregistrements comptables et des systèmes de liaison
- verticales avec la direction des services financiers (DSF), horizontales avec les comptables assignataires - constituera donc un élément de sécurité. Enfin, l'analyse par la CSI des autorisations de programme - de leur ouverture à la clôture de l'opération - apportera à la DSF et aux services gestionnaires l'outil qui leur faisait jusqu'à présent défaut pour détecter les AP ouvertes non affectées ou affectées mais n'ayant pas donné lieu à engagement ".

Cette réforme est complétée par la définition d'un nouveau catalogue des opérations budgétaires d'investissement afin de rétablir un lien comptable entre les autorisations de programme et les crédits de paiement du ministère.

L'instrument de rétablissement du lien comptable entre les autorisations de programme et les crédits de paiement et entre la nomenclature budgétaire et l'exécution concrète des investissements est l'opération budgétaire d'investissement (OBI).

L'OBI est un agrégat synthétique qui regroupe plusieurs opérations budgétaires représentatives d'une opération programmée. Elle correspond à un ensemble de tâches dépendant les unes des autres, s'enchaînant dans le temps de manière prédéterminée et concourant à la réalisation d'un objectif simple ou d'une tranche d'un objectif complexe en vue de satisfaire un objectif militaire.

Chaque OBI est identifiée par son code numérique à six chiffres, adoptée une fois pour toutes afin de suivre son exécution pendant toute sa durée. Le premier indique le gouverneur de crédits auquel se rattache l'opération programmée, les quatre suivants son radical et le dernier sa catégorie de coût.

L'OBI est désormais le périmètre des délégations des crédits de paiement. Sa mise en place est un facteur de meilleure transparence et de plus grande efficacité de la gestion des crédits d'équipement du ministère de la Défense.

Meilleure transparence, parce qu'il existe maintenant entre la construction budgétaire et l'exécution comptable une chaîne unique et simple, et que le nombre d'opérations budgétaires d'investissement est relativement limité (moins d'un millier).

Plus grande efficacité, car il sera possible de connaître, en temps réel, grâce à l'installation du logiciel CARNOT, pour chaque service gestionnaire le rythme de consommation des crédits par comparaison entre les autorisations de programme affectées et les crédits de paiement consommés. Cette amélioration de la gestion permettra de fonder tant les décisions de régulation budgétaire, que la construction budgétaire sur des données comptables plus fiables.

L'OBI se caractérise par une imputation budgétaire unique, sur un seul chapitre et sur un seul article. En se référant à son code (celui-ci est fixé pour toute sa durée de vie), on retrouve son article et son chapitre d'imputation, tant dans l'ancienne que dans la nouvelle nomenclature. L'OBI constitue ainsi le niveau de base de la gestion de crédits d'équipement au sein du ministère de la Défense.

Le catalogue des opérations budgétaires d'investissement (COBI) constituera désormais la grille privilégiée d'analyse et de suivi de l'effort d'investissement du ministère de la Défense. Cet instrument de référence, véritable tableau de bord de la programmation, faisait jusqu'à présent particulièrement défaut.

La dernière réforme financière à mener et qui, à la différence des précédentes, n'est pas encore réellement engagée, consiste à restreindre considérablement l'utilisation des procédures dérogatoires d'exécution de la dépense publique en vigueur au ministère de la Défense.

Ces procédures dérogatoires sont habituellement désignées par le terme générique de dépenses à bon compte. Elles regroupent les fonds d'avances destinés aux dépenses de solde et d'alimentation et les masses, elles-mêmes décomposées en quatre catégories afin de financer les dépenses d'entretien du personnel, de chauffage, éclairage, eau et force motrice, de casernement et d'entretien des matériels d'usage courant.

Le caractère dérogatoire de ces procédures de dépenses réside dans le fait que les crédits destinés à être dépensés sont extraits de la caisse du comptable public avant l'engagement juridique et versés dans les caisses des trésoriers militaires. Ce sont alors ces derniers qui effectuent les paiements venant éteindre les dettes de l'État.

Il en résulte que l'ordonnancement est réalisé avant l'examen des pièces justificatives habituelles, puisqu'elles n'existent pas encore. Une fois la dépense faite, ces pièces sont toutefois conservées au sein des armées et mises à la disposition des comptables publics qui en feraient la demande.

Par ailleurs, le fait que les crédits concernés soient versés par le comptable public dans la caisse d'un agent militaire, avant d'être réellement dépensés, relativise fortement l'application des principes de spécialité et d'annualité budgétaires au ministère de la Défense.

Enfin, le contrôle de droit commun est inapplicable à ces dépenses, compte tenu de la complexité engendrée par leurs particularités. Le contrôle particulier qui leur est appliqué repose, d'une part, sur la responsabilité pécuniaire de toute militaire gestionnaire de fonds, selon un régime spécifique, analogue à celui des comptables publics et rapprochant les trésoriers militaires des régisseurs, d'autre part, sur l'activité des corps de contrôle dont dispose la Défense, c'est-à-dire le corps du contrôle général des armées et les corps de commissaires.

Les commissaires sont statutairement autonomes. Ils sont particulièrement appelés à exercer ce contrôle des dépenses de par leur compétence ès qualité de dresser ou d'attester des actes authentiques, ce qui leur vaut une responsabilité spéciale et directe devant le ministre de la Défense en matière de vérification des comptes. De par leur prérogative légale, ils poursuivent le cas échéant et dans la forme voulue la régularisation des comptes. Ils reçoivent également délégation du commandement pour l'exercice de la surveillance administrative, ce qui étend le contrôle de la régularité des comptes à celui de l'opportunité des dépenses.

La justification de ces procédures dérogatoires repose sur l'existence de contraintes propres aux activités opérationnelles des militaires. Elles garantissent la confidentialité et la vitesse de réaction requises.

Néanmoins, le caractère massif de ces procédures (elles recouvrent une grande partie des crédits du titre III) et l'opacité qu'elles génèrent immanquablement ne sont plus de mise au moment où le ministère s'engage dans une démarche de transparence et de vérité des coûts dont la crédibilité repose sur la cohérence d'ensemble.

La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997 a une nouvelle fois relevé les " facilités " permises par la procédure des fonds d'avance : " au budget de la défense, comme les années précédentes, des reports de charges sur dépenses ordinaires ont pour origine la procédure de " recomplètement des fonds d'avance ". Cette facilité est de plus en plus utilisée par le ministère de la défense : les reports de charges qui en résultent se montent à 570 millions en 1995, 823 millions en 1996 et, selon l'estimation des services gestionnaires, à 2.194 millions en 1997. Les raisons de cette augmentation seraient le surcoût des opérations extérieures, l'incidence sur les rémunérations du GVT ainsi que l'absence de moyens complémentaires suffisants pour résorber les reports de charges de l'année 1996 sur l'année 1997. Comme cela a déjà été observé, cette pratique qui permet de s'affranchir de la règle de l'annualité budgétaire nécessitera une remise à niveau d'autant plus brutale que la dérive constatée aura longtemps été tolérée. "

Les dépassements constatés sur le nombre des volontaires service long (VSL), dans l'armée de Terre et la Marine en 1997, illustrent une nouvelle fois la " souplesse " de gestion autorisée par ces procédures
(cf. infra).

Conscient du caractère anachronique de cette survivance, le ministère a décidé d'engager une réflexion afin de :

· recentrer le périmètre d'utilisation des procédures dérogatoires sur ce qui demeure strictement nécessaire au terme du processus de professionnalisation, en faisant passer sous le régime de droit commun les dépenses qui pourraient désormais s'en satisfaire ;

· étudier les possibilités offertes par certaines modalités spécifiques de dépenses du droit commun (la régie d'avance, en particulier) pour vérifier dans quelle mesure leur utilisation pourrait répondre à certains besoins actuellement satisfaits par les procédures dérogatoires.

Le résultat de ces travaux sera entériné par un décret qui constituera une mise à jour de la base réglementaire de ces procédures dérogatoires.

Ces travaux ont déjà trouvé leur première traduction dans le domaine du paiement des rémunérations : le paiement sans ordonnancement préalable est appliqué au personnel civil de l'administration centrale depuis le 1er janvier 1998. Il est prévu de l'étendre dès 1999 au reste du personnel civil de la Défense, à l'exception des personnels ouvriers de la DGA. Le système devrait ensuite être progressivement étendu à certains militaires, en commençant par les corps militaires de l'armement.

On ne peut qu'inciter le ministère à progresser rapidement dans cette voie d'alignement progressif sur le droit commun.

La réforme de la nomenclature budgétaire du fascicule de la Défense était un souhait renouvelé du Parlement, motivé par le peu de transparence et l'extrême globalisation de la présentation des crédits adoptée jusqu'en 1998.

Cette nomenclature datait de 1993, année au cours de laquelle le nombre de chapitres était passé de 61 à 32 et les sections budgétaires avaient été supprimées.

La nouvelle nomenclature qui a été adoptée pour la loi de finances initiale pour 1999 fournit incontestablement une meilleure lisibilité de la destination effective des crédits. En revanche, sa rationalité économique, encore très marquée par la présentation précédente et la structure comptable du ministère, reposant notamment sur des comptes de commerce importants et atypiques, reste très contestable et ne permet guère des comparaisons internationales sans retraitement d'envergure.

Toute nomenclature repose sur des choix qui peuvent être contestés car présentant inévitablement une part d'arbitraire. C'est évidemment le cas du budget de la Défense, particulièrement complexe et lourd, qui présente des " entrées " différentes, par catégorie de coût (entretien programmé du matériel, entretien programmé du personnel, infrastructures, etc..), par gestionnaire de crédits (état-major des armées, DGA, etc...) ou par domaine d'activité (espace, nucléaire, armement classique, etc...). La réforme de 1999 n'a pas opéré de bouleversement conceptuel ou une modification fondamentale de la grille de lecture des 240 milliards de francs de crédits publics affectés à la Défense.

Elle a simplement décomposé des chapitres par trop massifiés en privilégiant la notion de programme d'armement, elle-même validée par la réforme des instruments de gestion interne du ministère et notamment le recours aux opérations budgétaires d'investissement.

S'agissant du titre III, dès la loi de finances initiale pour 1998, un effort a été fait pour mieux distinguer les grandes catégories de personnels militaires. Ainsi, un chapitre consacré aux appelés a-t-il été créé. De même, en 1999, un chapitre nouveau est affecté aux volontaires. Cette méthode est la bonne. Afin de suivre précisément le déroulement de la professionnalisation et l'évolution respective du poids des différentes catégories de personnel, il importe de disposer de chapitres spécialisés.

Un trop grande fongibilité dans ce domaine renforcerait une souplesse de gestion déjà très présente par rapport au modèle budgétaire voté par le Parlement, comme le montrent, par exemple, les vacances de postes de civils, et ne permettrait pas au contrôle parlementaire de s'exercer pleinement.

Dans le même ordre d'idée, dès 1998, les rémunérations principales des personnels ont été disjointes des indemnités sur des chapitres différents. Ce mécanisme permet de mieux cerner la portée du régime indemnitaire des personnels de la Défense, particulièrement varié et complexe.

Enfin, en 1999, un chapitre budgétaire sera créé pour les dépenses de maintien de l'ordre de la gendarmerie qui correspondent bien à une mission spécifique et un autre pour les crédits de fonctionnement des états-majors interarmés stationnés outre-mer, qui seront ainsi regroupés sous la responsabilité de l'état-major des armées.

S'agissant du titre V, les crédits sont répartis en 1999 de façon plus homogène entre les chapitre. Il n'existera plus de chapitre regroupant à lui seul plus de la moitié des crédits du titre V (le chapitre 53-80 totalisait 44 milliards de francs en 1998).

La notion de programme devient un concept important de la nomenclature budgétaire. Ainsi, l'ensemble des ressources affectées à un même programme se retrouve désormais dans le même chapitre puisque les crédits de développement et de fabrication ne sont plus séparés. On dispose là des bases nécessaires à l'esquisse d'un calcul de coût consolidé.

Parallèlement, les ressources nécessaires au financement de vingt-cinq programmes d'armement majeurs sont individualisées sur des articles clairement identifiés. Les critères retenus pour le choix des programmes ainsi mis en lumière ont été leur poids financier, leur conduite en coopération ou leur portée opérationnelle. Ils représentent au total 24 milliards de francs, soit 29 % des crédits du titre V et 51 % de la totalité des crédits de fabrication et de développement.

Cette innovation revêt une réelle importance et doit être saluée comme telle. Elle renforce incontestablement la transparence du budget de la Défense et elle constitue une avancée majeure. Pour autant, deux remarques peuvent être faites.

Tout d'abord, il s'agit d'articles et non de chapitres budgétaires. Si cette présentation des crédits engage le Gouvernement devant le Parlement, cet engagement est d'ordre moral puisque la réglementation budgétaire permet une souplesse de gestion beaucoup plus affirmée pour les articles que pour les chapitres.

La modification de la ventilation des crédits par article est très aisée. Elle prend la forme d'un arrêté ministériel de sous-répartition qui, dans le cas spécifique de la Défense, n'est pas visé au préalable par le contrôleur financier central et elle n'est soumise à aucune limite quantitative. Dans le cas de chapitres, la modification doit prendre la forme d'un décret de virement du Premier ministre dans la limite de 10 % de la dotation initiale.

Si l'individualisation des dotations par programme pouvait sembler difficile sur des chapitres en raison de sa rigidité excessive, le choix des articles autorise une gestion divergente de la présentation initiale.

Ensuite, le nombre des programmes ainsi identifiés semble encore insuffisant. Il existe au moins 50 programmes qui peuvent être qualifiés d'importants au regard des critères définis. Le système de distribution d'information multifonctionnelle (MIDS), l'anti-char de 3ème génération moyenne portée (AC3GMP), l'anti-char de courte portée Eryx, l'aérodyne léger télépiloté Brevel, les programmes de transports de chaland de débarquement, le radar de contrebatterie Cobra ou encore le programme de simulation des essais nucléaires en sont autant d'exemples.

Ce processus doit donc s'inscrire dans une vision dynamique. Au fur et à mesure de la vie des programmes et de la montée en puissance de certains d'entre-eux, nul doute que le nombre d'articles dédiés à des programmes spécifiques augmentera et que l'information du Parlement gagnera encore en précision et en lisibilité. Ce mouvement salutaire est maintenant lancé et il appartiendra aux différentes parties concernées de l'entretenir. Il était inéluctable et un peu tardif, au regard de l'information dont disposent les parlements des pays comparables à la France.

Néanmoins, tout n'est pas encore très explicite dans cette nouvelle nomenclature. Il subsiste, ici et là, de nombreux chapitres réservoirs, aux intitulés sibyllins ou très extensifs, qui mériteraient d'être à leur tour décomposés en autant d'actions agrégées. Le principe de spécialité budgétaire ne s'en porterait que mieux.

Sans devenir une maison de verre car chaque pays doit garder ses " black programme " et sans nuire à la sécurité de la défense ou aux intérêts de nos industriels, un effort de transparence accru pourrait être envisagé par le ministère de la Défense au cours des prochains exercices.

Une nomenclature budgétaire est destinée à refléter aussi fidèlement que possible la destination réelle des crédits et le coût des politiques publiques menées dans un secteur d'activité donné.

Elle doit par conséquent adopter une certaine rationalité économique, qui, sans exiger la précision d'une comptabilité analytique que la cadre budgétaire français n'autorise pas, permette de disposer de coûts consolidés par catégorie de dépenses. Les évaluations nationales et les comparaisons internationales ne peuvent s'établir rationnellement qu'à partir du moment où l'on dispose de ce type d'instrument.

Malgré des progrès récents, le secteur de la défense n'atteint pas complètement encore en France ce niveau d'exigence. La nomenclature adoptée présente trop de particularismes pour être immédiatement exploitable. Un retraitement des données s'impose systématiquement.

La présentation des crédits observe traditionnellement le clivage entre dépenses de fonctionnement (titre III seulement car le fascicule Défense ne dispose pas d'un titre IV) et dépenses en capital (titres V et VI).

Pour la première fois en France, les dépenses de fonctionnement ont été inscrites dans la programmation 1997-2002 en plus des dépenses d'équipement. Cela devrait entraîner une certaine cristallisation de la césure entre les deux domaines de manière à bien suivre l'exécution de la programmation à périmètre constant sous peine d'avoir à neutraliser des transferts internes en sus des transferts externes constatés par ailleurs. De fait, cette règle n'a pas été respectée, parfois d'ailleurs pour des raisons bien fondées. Au-delà de ces mouvements de va-et-vient, il subsiste encore des imputations de crédits inappropriées à la nature de la dépense, ce qui fausse l'analyse du rapport entre le fonctionnement et l'équipement.

Par exemple, l'intégralité des transferts à destination du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) provient du titre V et de dotations affectées à des programmes alors que la proportion des crédits finançant le titre III du CEA (RCS, fonctionnement) est de l'ordre de 40 % du total et atteint un montant de 3 milliards de francs. Pour le financement des activités de recherche civile du CEA, l'État adopte sur le fascicule Recherche une autre logique, plus conforme à la réalité de la dépense, avec une dotation inscrite au titre III (au titre IV à partir du projet de loi de finances pour 1999) destinée à financer le fonctionnement des équipes de recherche et une autre au titre VI pour l'équipement des laboratoires ou des installations.

Plus complexe est le cas des comptes de commerce retraçant l'activité de la Direction des constructions navales (DCN) et du Service de la maintenance aéronautique (SMA). Dans le budget actuel, la totalité des crédits finançant leur activité, et donc leurs charges de fonctionnement, figurent au titre V au motif que, comme des industriels " normaux ", ils répercutent dans leur devis une fraction de leurs coûts de fonctionnement et que l'ensemble correspond bien à une activité d'équipement ou de recherche.

Cette comparaison est assez artificielle compte tenu de la très grande dépendance de la DCN et du SMA vis-à-vis des commandes étatiques et de leur statut d'administration. Le compte de commerce n'a vocation, aux termes de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qu'à " retracer des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'État ". Les agents de la DCN et du SMA sont d'ailleurs pour la plupart d'entre eux des fonctionnaires de l'État, gérés par la direction du personnel du ministère de la Défense. L'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 interdit de financer la rémunération des agents de l'État sur un compte spécial du Trésor. Le traitement des personnels de la DCN incombe donc au titre III du budget général. Les dépenses correspondantes n'apparaissent pas en construction budgétaire dans la loi de finances initiale mais sous la forme de remboursement des comptes de commerce au budget général par rétablissement des crédits au titre III.

La DCN assurait jusque dans un passé récent des missions étatiques sans aucun caractère industriel. Le processus de séparation des activités industrielles et étatiques ou régaliennes de la DCN entrepris depuis 1992 a quelque peu clarifié les choses. Un rappel sur ce point s'impose afin de pleinement mesurer ses effets sur les différentes lois de finances initiales de la période.

En 1992, la DCN a été séparée en deux entités distinctes regroupant respectivement les missions relevant de la maîtrise d'ouvrage (donneur d'ordre) et celles relevant de la maîtrise d'_uvre (réalisation industrielle). Une troisième entité, le service de l'administration générale, assurait un soutien commun aux deux autres pour les ressources humaines, l'administration financière, les achats, les infrastructures et les méthodes.

Les attributions de la DCN étatique d'alors correspondaient dans le domaine naval aux missions habituelles des directions opérationnelles de la DGA, c'est-à-dire préparer l'avenir, conduire les programmes d'armement, y compris d'entretien, apporter à l'État une expertise technique, contribuer aux actions d'aide aux exportations et de contrôle et participer à la politique industrielle de l'État.

La composante industrielle de la DCN était chargée des études de conception, de la réalisation puis du maintien en état des matériels navals pour le compte de la Marine nationale et pour l'exportation, la promotion des produits du service industriel à l'étranger étant assurée par la société publique de droit privé DCN International.

La séparation des activités étatiques et industrielles a été poursuivie et approfondie en 1997 dans le cadre de la réforme de la DGA. Par décret n° 97-35 du 17 janvier 1997, deux organismes distincts ont été créés et les services communs redéployés.

La nouvelle direction des constructions navales est désormais constituée de l'ancien service industriel et d'une partie des moyens communs.

Le service des programmes navals est rattaché à la direction des systèmes d'armes de la DGA et donc budgétisé comme les centres d'essais qui rejoignent la direction des centres d'expertise et d'essais (DCE) et l'établissement des constructions navales de Paris qui est intégré à la nouvelle Direction de la gestion et de l'organisation (DGO).

Le compte de commerce est destiné à n'accueillir à terme que la seule nouvelle DCN. Cette règle tolère cependant des exceptions puisque quatre centres de la DCE restent gérés en son sein.

La séparation entre les services étatiques et la DCN " industrielle " s'est donc traduite par la budgétisation de la partie étatique du compte de commerce et par la séparation comptable des activités.

La budgétisation de l'ex-DCN étatique s'est essentiellement opérée dans la loi de finances initiale pour 1998. Elle a porté sur 2.026 postes transférés en zone budgétaire, sur la construction d'un budget de fonctionnement établi sur la base d'un coût moyen de 70.000 francs par personne et sur l'estimation d'un budget d'investissement (190 millions de francs) tenant compte des transferts d'immobilisations de la partie industrielle vers la partie étatique.

Elle s'est soldée par un transfert de crédits d'un montant de 500 millions de francs en provenance des chapitres de programmes attribués à la Marine du titre V à destination des chapitres de rémunération du titre III.

Cette opération, souhaitable sur le plan de la rationalité économique, à " dégonflé " le titre V en 1998 par rapport aux exercices antérieurs d'un montant de 500 millions de francs. L'État reconnaissait ainsi explicitement que le titre V était auparavant largement surévalué. Incidemment, ce mouvement comptable est directement à l'origine d'une partie des " économies " obtenues sur le programme des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération du fait de la budgétisation du service des programmes navals auparavant " facturé " sur les crédits SNLE-NG.

Ce type de nettoyage ne va pas sans une part d'arbitraire notamment dans la détermination de ce qui est étatique et de ce qui est commercial ou industriel. La meilleure preuve en est que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit déjà une mesure de correction du dispositif avec la réintégration sur le compte de commerce de 125 emplois en provenance de la zone budgétaire pour un coût de 40 millions de francs.

Dans le cas de la DCN et du SMA, il est bien évident que la nomenclature budgétaire ne fait que refléter des situations statutaires complexes aux implications nombreuses et très lourdes de conséquences. On estime ainsi à 7 milliards de francs les dépenses de la DCN (RCS + fonctionnement) qui pourraient relever du titre III et à 1,3 milliard de francs celles du SMA. Certains exemples d'autres imputations contestables, régulièrement relevées par la Cour des comptes, n'ont pas ce genre de justifications.

Il en va ainsi des dépenses d'informatique qui sont plus largement rattachées au titre V que dans les autres ministères en vertu d'une dérogation datant de 1993.

Le cas des dépenses d'entretien programmé du matériel est plus complexe. Les règles de rattachement au titre III ou au titre V sont peu claires et diffèrent selon les armées. Le processus de basculement des dotations du titre III vers le titre V, souhaité par la Cour des comptes, est en bonne voie.

Après le transfert de 1,1 milliard de francs du titre III vers le titre V en loi de finances initiale 1997, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit encore 400 millions de francs. Au total, en 1999, il restera 1.323 millions de francs inscrits au chapitre 34-20 contre 10.890 millions de francs au nouveau chapitre 55-21 du titre V, qui regroupe désormais cette catégorie de crédits. Très vertueux dès qu'il s'agit de regonfler le titre V, l'État devrait vraisemblablement poursuivre le processus au cours des exercices à venir.

Enfin, la présence de crédits dits d'" entretien programmé des personnels " au titre V peut être remise en cause. Dans le nouveau chapitre 55-11 - Soutien des forces du projet de loi de finances pour 1999 figurent ainsi des articles de crédits d'habillement, campement, couchage, ameublement des armées pour un montant de 1.744 millions de francs qui trouveraient mieux leur place au titre III.

Tout ceci complique l'analyse des dotations sur la moyenne période puisque de nombreux transferts internes s'opèrent chaque année et brouillent les comparaisons internationales. A titre d'information sur la conception internationale du clivage fonctionnement/équipement, l'OTAN définit le fonctionnement comme les dépenses de personnel (RCS, alimentation et entretien programmé du personnel) et les dépenses de fonctionnement et d'entretien (pensions, carburants, fonctionnement résiduel, munitions et entretien programmé du matériel) alors que la dépense en capital comprend les dépenses d'équipement (fabrications, recherche et développement) et d'infrastructure.

Dans la structure OTAN ainsi définie, on peut estimer les dépenses militaires de fonctionnement de la France à 177,2 milliards de francs courants en 1998 (pour 157,3 milliards de francs inscrits en titre III de la loi de finances initiale) et les dépenses en capital à 60,8 milliards de francs (pour 81 milliards de francs aux titres V et VI de la loi de finances initiale).

La définition de la dépense de défense varie d'un pays à l'autre. L'impact de la Gendarmerie et des dépenses de TVA sur les crédits d'équipement ne doit pas être oublié dans l'appréhension de l'effort français de défense par rapport aux pays comparables.

Certains éléments conjoncturels, apparus récemment et qui varient fortement selon les années, doivent aussi être mis en lumière. On peut parfois se demander si certaines dépenses figurant sur le fascicule Défense relèvent bien de ce domaine ou si la tentation du " bourrage d'enveloppe " n'est pas parfois la plus forte.

Les charges de reconversion liées à la professionnalisation des armées et à la réduction de leur format pèsent sur le budget de la Défense. Si les outils d'indemnisation et d'encouragement à la mobilité des personnels ayant travaillé pour la Défense peuvent logiquement figurer au budget puisque le lien avec l'activité de défense est assez direct, on peut se poser la question pour les instruments de reconversion de certains sites et bassins industriels qui s'apparentent plus à de l'aménagement du territoire.

Il en va ainsi par exemple du Fonds de restructuration de la défense (FRED) doté de 200 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, même si la loi de programmation avait expressément englobé ce fonds dans son périmètre.

Dans le même registre, on peut s'interroger sur le lien avec la défense du fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française, mis en place par convention en date du 25 juillet 1996 entre l'État et le Territoire à la suite de la cessation d'activité programmée du Centre d'expérimentations du Pacifique (CEP).

Cette convention repose sur les points suivants :

· les flux financiers engendrés par l'activité du CEP sont maintenus jusqu'au 31 décembre 2005 à un niveau de référence fixé à 990 millions de francs ;

· sur ces 990 millions de francs, l'État garantit un montant de 220 millions de francs correspondant aux recettes douanières encaissées au titre du CEP (article 2) ; ce montant est indexé sur l'indice métropolitain des prix à la consommation ;

· le solde de la compensation sera consacré à des activités créatrices d'emplois, par le biais de la commande publique ou semi-publique et par l'aide au développement des activités privées dans tous les secteurs, particulièrement le tourisme et l'exportation (article 3).

Le mécanisme permet donc de compenser à la fois la diminution des recettes douanières et fiscales perçues par le Territoire au titre des importations du CEP et la diminution des dépenses du CEP en Polynésie française. La compensation des dépenses ayant un impact économique est calculée au vu des dépenses réelles du CEP effectuées au cours de l'exercice précédent, auxquelles s'ajoutent les dépenses du service militaire adapté et les contributions nouvelles des différents ministères nationaux.

La contribution du ministère de la Défense à ce fonds monte en puissance. Une dotation prévisionnelle de 350 millions de francs en crédits de paiement était inscrite sur le chapitre 66-50 - Autres équipements. Services communs dans la loi de finances initiale 1998.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, cette dotation sera de 613 millions de francs. Ces crédits n'ont pas de rapport direct avec la Défense qui n'en contrôle ni le montant ni l'affectation ni la consommation effective. Compte tenu des mécanismes d'indexation qui la régissent, elle devrait être appelée à croître au cours des prochains exercices.

A la différence des exemples précédents qui avaient été compris dans le périmètre de la programmation, les crédits de recherche duale en avaient été expressément exclus (article 2-1-1 du rapport annexé de la loi de programmation du 2 juillet 1996). Ils figurent pourtant régulièrement sur le fascicule Défense alors que le ministère n'a pas la maîtrise de la définition des programmes concernés ni de l'utilisation de leurs résultats. Il s'agit en fait de faire contribuer la Défense au bouclage final du budget civil de recherche-développement (BCRD), ce qui grève d'autant ses ressources propres, notamment dans le domaine de la recherche.

La loi de finances initiale 1997 ne comprenait pas de crédits BCRD mais 2 milliards de francs de reports de crédits Défense ont été consommés à ce titre à la fin 1996, après transferts de crédits décidés en collectif de l'automne, venus en atténuation de reports de fin 1996, dont 1.120 millions de francs à destination du CNES, 680 millions de francs à l'Aviation civile et 200 millions de francs au CEA

En loi de finances initiale 1998, la Défense a été ponctionnée de 500 millions de francs transférés par arrêté du 15 avril 1998 à destination du CNES. Dans le projet de loi de finances pour 1999, la ponction augmente significativement puisqu'elle s'élève à 900 millions de francs.

Ces crédits ne sont pas gérés par la Défense et la comptabilité des organismes bénéficiaires ne permet pas d'en connaître l'utilisation précise.

Votre Rapporteur estime qu'il doit être mis fin à ce mécanisme sauf à ce que le ministère de la Défense soit effectivement associé à la définition et à la gestion des programmes ainsi financés qui, dans le domaine de l'espace, pourraient être facilement identifiables pour le bénéfice de chacun des contributeurs.

LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION.

Le budget pour 1999 constitue la troisième annuité de la programmation 1997-2002. Nous sommes donc à mi-parcours d'une programmation particulièrement ambitieuse qui doit mener à bien la professionnalisation des armées et la modernisation de leur équipement en réponse à l'évolution de la menace, le tout sous la contrainte omniprésente de la maîtrise des finances publiques.

L'exercice est forcément délicat. A ce jour, il est globalement en passe de réussir, sous réserve de quelques ajustements à opérer dans tel ou tel domaine d'activité.

Après l'importante revue des programmes de l'hiver  1998 qui a permis, à l'occasion d'une démarche sincère de réduction de coûts et de capacités, de valider le modèle d'armée 2015 et la programmation 1997-2002, moyennant une économie de 20 milliards de francs d'ici 2002, le projet de budget pour 1999 confirme la méthode du Gouvernement qui consiste notamment à respecter ses engagements.

Ainsi, le projet de budget du ministère de la Défense s'élève à 243,5 milliards de francs pensions comprises pour 1999 contre 238,3 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998. Hors pensions, les crédits s'élèvent à 190 milliards de francs contre 184,7 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998, soit une progression de 2,9 % en francs courants et de 1,7 % en francs constants.

Ce budget revêt trois caractéristiques essentielles qu'il importe de détailler :

· une stabilisation globale des ressources qui rompt à la fois avec l'encoche de 1998 et les régulations désordonnées des exercices précédents ;

· une évolution différenciée des crédits de rémunération et de fonctionnement courant au sein d'un titre III péniblement " verrouillé " par la programmation ;

· la " sanctuarisation " des crédits d'équipement, à mi-chemin de l'encoche de 1998 et des dispositions de la loi de programmation 1997-2002.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des budgets de la Défense (lois de finances initiales) depuis 1991.

Ces chiffres sont exprimés en francs courants. Ils reflètent néanmoins les décrochages successifs des lois de finances initiales pour 1994, 1996 et 1998. Alors qu'en 1994 et 1996 l'ajustement avait aussi largement porté sur le titre III, en 1998 ce sont les crédits d'équipement qui ont subi l'intégralité de l'encoche. Elle était d'un montant de 7,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 et de 2,7 milliards de francs par rapport aux crédits ajustés après annulation en cours d'exercice 1997 (5 milliards de francs). Par rapport aux crédits inscrits dans la loi de programmation, l'encoche s'élevait à 8,7 milliards de francs, soit 9,7 % de moins que l'annuité initialement prévue (89,7 milliards de francs).

Le Gouvernement n'avait pas alors caché avoir utilisé, comme ses prédécesseurs l'avaient fait avant lui notamment en exécution, les crédits d'équipement de la Défense comme variable d'ajustement d'un budget 1998 fortement contraint par les critères de convergence économique de l'Union monétaire européenne et sur lequel sa responsabilité était partagée compte tenu de la date de son arrivée aux affaires.

Il avait toutefois assorti cet aveu d'un engagement portant sur le caractère temporaire de l'encoche. Votre Rapporteur, conscient du peu de marge de man_uvre budgétaire, avait fait part de son scepticisme sur la portée de cet engagement. Les arbitrages du budget 1999 montrent, après ceux de la revue des programmes avec lesquels ils sont en cohérence, que le pari a été tenu grâce à l'aide du retour de la croissance et que l'encoche sera bien restée une encoche, ponctuelle et isolée, comme le montre le graphe ci-après qui retrace l'évolution des dépenses en capital du budget de la Défense.

L'autre motif de satisfaction est de constater que si la loi de finances initiale 1998 avait arrêté des niveaux de crédits d'équipement très bas, son exécution à ce jour a été beaucoup plus modérée que les exercices précédents, ce qui ne peut qu'améliorer la qualité de la gestion du ministère.

La régulation de l'exercice 1998 est plus apaisée que celle des exercices qui l'ont précédée. Ceci ne veut pas dire qu'aucune difficulté ne soit constatée notamment sur le difficile bouclage des dotations du titre III ou encore sur le rythme insuffisant de consommation des crédits d'équipement ou le traitement budgétaire toujours difficile à anticiper des opérations extérieures. Mais au moins le ministère de la Défense est-il préservé en 1998 de chocs externes constitués d'annulations répétées de crédits qui bouleversaient les conditions de son exécution et compliquaient singulièrement la tâche des gestionnaires de crédits.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, la Cour des comptes note que " comme les années précédentes, les crédits d'investissement du ministère de la Défense ont été fortement mis à contribution. Si le montant des annulations portant sur les titres V et VI de ce budget (5.010 millions de francs) est très inférieur aux chiffres atteints en 1995 (11.892 millions de francs) et en 1996 (8.507 millions de francs), il correspond toutefois, en 1997, à 67 % du total des annulations de crédits d'investissements (60 % en 1996 et 71,9 % en 1995) ".

GRAPHIQUE

Sans remonter aux excès de l'exercice 1995 qui ont durablement déstabilisé la gestion du ministère, votre Rapporteur tient à rappeler qu'en 1996 le budget qu'équipement militaire a fait l'objet de trois séries d'annulations de crédits en cours d'exercice.

En premier lieu, en avril 1996, 3.716 millions de francs ont été annulés en crédits de paiement et en autorisations de programme sur tous les chapitres du titre V du budget de la Défense pour couvrir les dépenses liées à la première recapitalisation de l'entreprise GIAT Industries effectuée au même moment. Pourtant, la loi de programmation militaire pour les années 1997-2002, votée quelques semaines plus tard, a expressément prévu que " l'enveloppe allouée à la défense ne comprend [...] ni les sommes nécessaires à la recapitalisation des entreprises publiques de défense " ⁽¹⁾. Il n'a pas été procédé de même pour les recapitalisations du GIAT en 1997 et 1998.

En second lieu, l'arrêt d'annulation du 26 septembre 1996, associé au décret d'avance du même jour ouvrant notamment 2.750 millions de francs de crédits supplémentaires sur le titre III du budget de la Défense pour assurer le financement des opérations extérieures, avait également eu pour effet d'annuler 2.750 millions de francs sur tous les chapitres des titres V et VI du budget de la Défense. En revanche, contrairement à l'usage observé au cours des quatre années précédentes, les ouvertures de crédits demandées dans le cadre du collectif de fin d'année pour financer les opérations extérieures sur le titre III, à hauteur de 1.200 millions de francs, n'ont pas été compensées par des annulations sur le titre V.

Par ailleurs, l'arrêté d'annulation du 13 novembre 1996, annulait 2.040 millions de francs de crédits de paiement et d'autorisations de programme sur les différents chapitres du titre V et du titre VI. Cette annulation visait à compenser les crédits ouverts dans le dernier collectif au titre de la recherche duale civilo-militaire : 680 millions de francs pour les programmes aéronautiques civils (budget des Transports), 1.120 millions de francs pour le Centre national d'études spatiales, 232 millions de francs pour le Commissariat à l'énergie atomique (budget de l'Industrie). Ces crédits étaient alloués au titre de l'exercice budgétaire 1997, en sus de la dotation de recherche duale pour 1996.

Au total, le budget d'équipement militaire a été réduit de 8,5 milliards de francs, soit quasiment 10 % des dotations initiales. En termes de crédits votés et hors crédits de report, on peut considérer que les crédits disponibles en 1996 se sont élevés à 82,4 milliards de francs et 80,4 milliards de francs si l'on ne considère que les seuls crédits disponibles pour la Défense, hors recherche duale.

S'agissant de 1997, le tableau ci-après retrace les différents mouvements d'annulation.

L'arrêt d'annulation de crédits du 19 novembre a porté sur 1.804 millions de francs, dont 204,6 millions de francs sur le chapitre 34-02 - Entretien et achat de matériels, Fonctionnement et entretien immobilier (service de santé, direction du renseignement militaire, état-major des armées, services des essences), et 1.600 millions de francs, en crédits de paiement et en autorisations de programme, sur les chapitres des titres V et VI.

Une partie de ces annulations (400 millions de francs) correspondait à la différence entre le montant annoncé par le ministre de l'Économie et des Finances en juillet et le montant des crédits effectivement annulés en octobre. En outre, 400 millions de francs de crédits, équivalents aux fonds de concours disponibles (cessions immobilières ou autres recettes nettes de charges), étaient annulés comme gage des ouvertures de crédits réalisées sur le titre III au titre des opérations extérieures et 800 millions de francs correspondaient à des annulations nettes complémentaires.

Le budget d'équipement de la Défense avait déjà fait l'objet de deux séries d'annulations de crédits au cours de l'exercice 1997. Les crédits votés, à hauteur de 88,7 milliards de francs, ont été réduits de 1,8 milliard par l'arrêté d'annulation du 9 juillet 1997, correspondant au gel des crédits d'un même montant effectué en mars 1997. Puis les crédits d'équipement ont de nouveau été réduits de 1,6 milliard de francs par arrêté du 17 octobre 1997, comme contrepartie du décret d'avances du même jour comportant l'ouverture de crédits d'un même montant sur le titre III du budget de la Défense.

Compte tenu des trois séries d'annulations effectuées en 1997 (5.010 millions de francs, dont 2 milliards pour gager des ouvertures de crédits sur le titre III notamment au titre des Opex), et déduction faite des annulations de crédits équivalentes aux fonds de concours nets de charges (400 millions de francs), le montant des crédits disponibles pour l'équipement des armées a été ainsi ramené à 84,1 milliards de francs. Ce montant est inférieur d'environ 4,5 milliards de francs au montant retenu par la loi de programmation.

Pour ce qui concerne 1998, les annulations de crédits ont été à ce jour modérées puisqu'elles ont porté sur :

· 300 millions de francs par arrêté du 17 janvier 1998 au titre du financement du fonds en faveur de la lutte contre l'exclusion ;

· 3,850 milliards de francs par arrêté du 21 août 1998 afin de financer des ouvertures de crédits sur le titre III de la Défense, gagés par des autorisations de consommation de report de crédits du même montant. Pour 1997, les reports sont de 6.136 millions de francs dont 5.273 millions de francs pour les titres V et VI.

Le mouvement n'aura donc pas d'incidence sur le volume de l'effort d'équipement de la Défense puisque la perte réelle ne porte que sur les 300 millions de francs du mois de janvier.

Pour se convaincre du caractère plus mesuré de la régulation menée en 1997 et 1998 par rapport à 1995 et 1996 il suffit d'observer l'évolution d'un indicateur assez simple, le montant des intérêts moratoires.

Le tableau ci-après retrace leur évolution depuis 1996.

Le montant record d'intérêts moratoires payés en 1996 relève d'une explication très simple, la brutalité de la régulation menée en 1995 et 1996.

En 1995, un gel de 25 % des crédits de paiement des titres V et VI, avec plafond de consommation de 50 % jusqu'au 30 juin, a été instauré par le ministère de l'Économie et des Finances bien avant l'annulation record de 11,9 milliards de francs.

En 1996, au-delà de l'annulation de 6,5 milliards de francs, la libération des reports de crédits n'a eu lieu qu'en octobre, ce qui a placé la Défense en rupture de paiement dès la fin avril 1996.

L'exercice 1997 est caractérisé par un net fléchissement des intérêts moratoires qui s'explique par plusieurs causes :

· le volume plus modéré des annulations a permis aux services de disposer des crédits nécessaires aux paiements ;

· les plans de refroidissement des engagements mis en _uvre notamment par la DGA depuis 1996 ont permis d'éviter toute rupture de trésorerie ;

· les conditions légales et économiques encadrant les intérêts moratoires ont été modifiées. La TVA a été supprimée, la définition du taux applicable aux marchés a changé et le taux d'intérêt légal a baissé en raison des évolutions de marché.

L'exercice 1998 devrait toutefois être marqué par des retards de consommation de crédits en raison de la mise en place des nouveaux instruments de gestion et notamment de la comptabilité spéciale des investissements mais aussi en raison des effets des plans de refroidissement des engagements de 1996 dont les effets sur les paiements se sont pleinement fait sentir deux ans plus tard. La consommation risque d'être inférieure aux crédits disponibles en 1998 ce qui ne pourra qu'attirer l'attention intéressée du ministère de l'Économie et des Finances.

Le financement des opérations extérieures (Opex) du ministère de la Défense est devenu un sujet récurrent de discussions et d'interrogations pour une raison simple : les Opex tendent à se multiplier alors que la contrainte financière se durcit.

Il est difficile, même si de récents efforts ont été entrepris dans ce domaine, de prévoir, en construction budgétaire, le volume de ressources supplémentaires destinées aux Opex, alors même que ces dernières sont soumises à l'émergence de crises parfois brutales et aux aléas de la diplomatie internationale.

De même, il est souvent complexe d'évaluer, à l'occasion d'une demande d'ouverture de crédits, ce qui ressort d'un véritable surcoût directement engendré par la projection de force sur un théâtre extérieur et ce qui relève, somme toute, de l'activité normale des armées. Le ministère de la Défense est légitimement fondé à obtenir le financement complémentaire d'une surcharge imprévue résultant directement de l'opération qui lui est imposée, mais pas davantage.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de ces surcoûts évalués par le ministère de la Défense et de leur financement depuis 1993.

En 1996, le coût total des opérations extérieures s'est élevé à 5.146 millions de francs, dont 3.933 millions de francs sur le titre III et 1.213 millions de francs sur le titre V. Les crédits ouverts sur le titre III par le décret d'avance du 26 septembre 1996, à hauteur de 2.750 millions de francs, visaient, pour l'essentiel (2.539 millions de francs), à couvrir les dépenses supplémentaires résultant des OPEX. Dans le cadre du collectif de fin d'année 1996, étaient votés 1.200 millions de francs, dont 700 millions de francs au titre des OPEX, soit 3,2 milliards de francs sur l'ensemble de l'année dont " seulement " 2 milliards de francs gagés par des annulations de crédits des titres V et VI.

Les dépenses supplémentaires du titre III ont donc été couvertes à hauteur de plus de 80 %. Comme de coutume, les dépenses constatées sur le titre V n'ont pas été compensées par des ouvertures de crédits. Il est vrai que les dépenses supplémentaires du titre V sont souvent contestables : les munitions consommées au cours des opérations extérieures et les matériels accidentés ou détruits se substituent souvent aux munitions ou matériels qui auraient été consommés, accidentés ou détruits au cours des activités normales d'entraînement. Toutefois, certaines dépenses, comme celles qui correspondent aux infrastructures spécifiques réalisées sur les lieux des opérations extérieures, constituent des surcoûts nets.

Pour 1997, faute d'équivalence et de correspondance directe entre les dépenses supplémentaires constatées et les crédits ouverts, on peut considérer, par convention, que les crédits supplémentaires alloués au titre des opérations extérieures s'élèvent à 1.886 millions de francs, compte tenu des crédits de rémunération ouverts par décret d'avances (1.300 millions de francs), des crédits demandés dans la loi de finances rectificative ou des crédits virés sur le budget de l'Air qui n'ont pas été affectés aux carburants ou au fonctionnement courant des bases (environ 290 millions de francs) et des crédits demandés dans le collectif pour l'armée de Terre (40 millions de francs) ou répartis au bénéfice des armées de Terre et de l'Air (256 millions de francs).

Dans le cadre de la loi de programmation militaire pour les années 1997 à 2002, il était prévu que l'ensemble des dépenses liées aux opérations extérieures courantes seraient désormais financées sur le budget courant et que seules les dépenses imprévues liées aux opérations extérieures de grande ampleur seraient couvertes par des crédits supplémentaires.

En application de ce principe, en 1997, pour l'essentiel, seules les dépenses supplémentaires découlant des opérations en ex-Yougoslavie auront été financées par des ouvertures nettes de crédits, les autres opérations étant financées par redéploiements internes et par des mesures d'économies.

S'agissant de l'exercice 1998, outre l'inscription, dans la loi de finances initiale d'une dotation de 260 millions de francs pour couvrir les rémunérations supplémentaires versées aux personnels militaires en opérations extérieures dites " normales " (essentiellement sur le territoire africain) différentes mesures ont été prises pour réduire le coût des opérations extérieures ou en assurer le financement :

· substitution de compagnies tournantes aux unités stationnées ;

· réduction de la présence française en Afrique, avec la fermeture des deux bases situées en République centrafricaine ; compte tenu du désengagement des forces françaises en République centrafricaine (2.400 à 1.200 hommes entre 1997 et 1998), la dotation budgétaire a été réduite de 220 millions de francs à 160 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 ;

· affectation des recettes nettes sur fonds de concours du titre V, notamment au titre des cessions immobilières, soit environ 450 à 500 millions de francs, au financement des Opex ;

· révision du régime du solde à l'étranger pour les personnels participants aux Opex (décret du 1er octobre 1997).

Depuis 1968, les militaires à l'étranger bénéficiaient du régime de rémunération des agents de l'État en service à l'étranger qui s'appliquait non seulement aux militaires affectés sur des postes permanents à l'étranger, mais aussi à ceux en service dans les forces prépositionnées - qu'ils soient affectés ou en renfort temporaire - et à ceux envoyés en opérations extérieures.

L'inadaptation de ce régime de rémunération, conçu pour des agents affectés pour plusieurs années à l'étranger, avec leur famille, à la situation des militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire pour des durées courtes (4 à 6 mois) sans leur famille, a conduit à l'élaboration d'un régime spécifique qui a fait l'objet des décrets n° 97-902 du 1er octobre 1997.

Dorénavant, le régime de rémunération des agents à l'étranger concerne donc exclusivement les militaires affectés à l'étranger (postes permanents à l'étranger et forces prépositionnées).

Les militaires envoyés en opération ou en renfort temporaire à l'étranger perçoivent désormais, pendant leur séjour à l'étranger, l'intégralité de leur rémunération servie en métropole (solde et accessoires de solde) à laquelle s'ajoute une " indemnité de sujétion pour service à l'étranger " (ISSE), représentant, quel que soit le pays, 1,5 fois la solde de base pour les militaires d'active. Un supplément à l'ISSE est également alloué pour chaque enfant à charge.

La différence de rémunération en résultant pour le militaire par rapport au régime précédent est variable selon le pays concerné. Ainsi, la rémunération d'un capitaine, marié avec deux enfants, se trouve réduite dans le nouveau système :

L'économie pour le budget de l'État résultant de ce nouveau régime pour les Opex est fonction de l'effectif, par définition évolutif, des pays concernés et de la situation de famille des intéressés. Sur la base du dispositif 1997, elle aurait représenté de l'ordre de 500 millions de francs.

En 1998, compte tenu de la réduction des effectifs en Opex, l'économie sera inférieure à ce montant, mais n'a pu être à ce stade chiffrée.

La répartition des effectifs moyens par théâtre d'opération est retracée par le tableau ci-après.

Sous réserve d'une fin d'année 1998 conforme aux prévisions, on peut relever la tendance à la réduction du dispositif et du coût des Opex en 1997 et 1998 après le pic atteint en 1995. Ceci résulte largement de l'évolution de la situation en ex-Yougoslavie.

Pour 1998, le financement du surcoût de rémunération a été effectué par le décret d'avances du 21 août 1998 qui ouvrait un montant de 3,8 milliards de francs de crédits au titre III dont 1 milliard de francs au titre des Opex.

Le phénomène le plus évident du budget de la Défense en moyenne période (sur une décennie) est la montée en puissance du titre III par rapport aux dépenses en capital. Entre 1991 et 1999, les courbes des deux catégories de dépenses (une fois neutralisées les pensions) ont suivi une évolution quasiment symétriquement opposée.

On est parti en 1991 de 91 milliards de francs de dépenses de fonctionnement et 103 milliards de francs de dépenses d'équipement pour aboutir en 1999 à 104 milliards de francs de dépenses de fonctionnement et 86 milliards de francs d'équipement avec un croisement en 1994 où le décrochage des dépenses en capital a été important.

En conséquence, la part du titre III dans la totalité du budget n'a cessé de croître pour atteindre actuellement 55 % des dotations initiales. Encore faut-il préciser que la prise en compte de l'exécution budgétaire renforce cette constatation puisque les ouvertures de crédits portent systématiquement sur le titre III et les annulations sur les titres V et VI. La proportion du titre III en termes de crédits ou de dépenses nets s'approche de 60 % du total ce qui est véritablement préoccupant. Signalons enfin que ce calcul ne prend pas en compte les imputations de crédits qui ont leur place au titre III comme au titre V comme le Fonds d'adaptation industriel ou les crédits d'entretien programmé du personnel.

Il y a là un processus qui s'explique mais dont les conséquences n'ont pas encore été pleinement mesurées. Le monde extérieur à la Défense ayant tendance à raisonner à enveloppe constante, les crédits de certaines actions du c_ur du titre V (recherche, espace, infrastructures) ne peuvent que subir les conséquences de cette évolution. Faut-il voir les prémisses d'un syndrome du type CNRS où les crédits du titre III et notamment la masse salariale représentent plus de 80 % du budget total ce qui ne facilite pas la rapidité de réaction de l'institution aux évolutions technologiques ?

La rigidité de certains grands programmes d'armement constatée par ailleurs ne peut qu'alimenter ce type de questionnement.

L'évolution des dotations du titre III par nature de dépenses est retracée par le tableau ci-après :

En 1999, alors que les rémunérations et charges sociales (RCS) progressent de près de 3 % pour atteindre 80 % du titre III hors pensions, les dépenses de fonctionnement baissent de près de 10 % pour représenter 18 % de l'ensemble, le solde se répartissant dans des dépenses diverses dont la contribution à la SNCF.

Depuis la loi de finances initiale 1996, on observe une évolution différenciée des RCS qui progressent en moyenne de l'ordre de 3,5 % par an et des crédits de fonctionnement courant qui baissent de 5 % par an puis de 10 % cette année.

Cette constatation est confirmée par la monographie que la Cour des comptes a consacrée au titre III du ministère de la Défense dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

La Cour a ainsi reconstitué ex post l'évolution des dépenses nettes du titre III dans le tableau ci-après.

La Cour relève ainsi que " la progression régulière des dépenses du titre III s'est poursuivie, avec des taux modestes, pendant les exercices 1995 et 1996 avant de connaître pour la première fois une diminution de 1,12 % en 1997, sous réserve des remarques ci-après concernant les reports de charges. Sur l'ensemble de la période on remarque :

La Cour a identifié 2.194 millions de francs de reports de charges sur le titre III pour l'exercice 1997 dont 1.925 millions de francs sur le chapitre 34-10 - Alimentation.

La Cour ajoute que " selon le ministère de la défense ces reports de charges seraient liés essentiellement aux surcoûts entraînés par les opérations extérieures, malgré les crédits supplémentaires ouverts par décrets d'avances ou en lois de finances rectificatives. L'importance particulière des reports en fin d'exercice 1997 résulterait à la fois des opérations extérieures, de l'apurement du solde 1996 du fonds de concours autoroutier, supprimé en 1997, et enfin de l'absence de ressources complémentaires suffisantes pour résorber le report de charges de l'année 1996 sur l'année 1997 (823 millions).

Ces reports de charges, qui concernent des chapitres de rémunérations et d'alimentation, sont facilités par l'existence de fonds d'avance, cette procédure permettant de s'affranchir de la règle de l'annualité budgétaire, en réglant sur les crédits de l'année suivante (fonds d'avance mis en place en novembre) une partie des reports de charges de l'exercice en cours.

En 1997, notamment, les fonds d'avance ont permis de transférer sur 1998 environ 1.370 millions de dépenses. Les dépenses 1997 ont de ce fait été sous-estimées d'autant : elles atteignent en fait 107.630 millions (106.260 millions + 1.370 millions). "

L'exécution de l'exercice 1998 rattrapera celle de 1997 sur ce point puisque le report de charges a été en partie soldé par le décret d'avances du 21 août 1998 qui a ouvert 3,8 milliards de francs sur le titre III de la Défense.

La Cour conclut sa monographie sur les exercices 1994 à 1997 par les considérations suivantes :

Les arbitrages de la loi de finances initiale pour 1998 (+ 3,5 % pour les RCS et - 5 % pour les crédits de fonctionnement courant par rapport à la loi de finances initiale pour 1997) comme le décret d'avance du 21 août 1998 ou encore les arbitrages du projet de loi de finances 1999 confortent cette tendance dont il faut essayer de cerner les causes et les conséquences.

Pour 1999, les crédits demandés au titre des pensions civiles et militaires et des charges de retraite des ouvriers de la Défense s'élèvent à 53.565 millions de francs, soit à un montant très voisin de 1998 (53.543 millions de francs). Cette apparente stabilité reflète en réalité des mouvements contrastés. Les pensions militaires s'élèvent à 45.749 millions de francs contre 44.637 millions de francs en 1998, soit une progression de 2,5 % et les pensions civiles à 2.315 millions de francs (+ 1,9 %).

En revanche, les crédits demandés au titre de la participation du ministère de la Défense aux charges du fonds spécial de retraite des ouvriers de l'État baissent fortement puisqu'ils passent de 6.635 millions de francs en 1998 à 5.500 millions de francs en 1999, soit - 17 %.

Cette forte réduction résulte de la modification du mode de calcul de la contribution de l'État à ce fonds. En effet, la baisse de la subvention d'équilibre figurant à ce chapitre est partiellement compensée par une hausse de la part patronale des cotisations sociales retraite de ces personnels. Cette augmentation apparaît dans le chapitre de rémunération des personnels ouvriers de la Défense (chapitre 31-51). Le solde de l'opération est positif pour le budget de la Défense puisque la hausse de cotisation s'élève à 684 millions de francs alors que la baisse de la subvention atteint 1.196 millions de francs. Elle est à somme nulle pour le fonds spécial de retraite puisque le solde de la subvention est réparti sur les fascicules des ministères employant ou ayant employé des ouvriers d'État.

Il s'agit d'une mesure de clarification qui permettra de mieux appréhender le coût consolidé de l'emploi des ouvriers d'État même si son impact sur la masse salariale de la DCN n'est pas négligeable.

Cette opération a pu quelque peu masquer la tendance à la hausse des charges de pensions du ministère.

Les tableaux ci-après permettent de disposer des perspectives financières à moyen terme dans ce domaine.

Les charges des pensions militaires ont fortement augmenté en 1997 et 1998. Le nombre de départs de militaires avec pensions était ainsi d'environ 8.000 en 1995 et 1996, pour 11.300 en 1997 et d'un montant supérieur à 12.000 en 1998. Les mesures favorables aux départs anticipés ont pu accentuer un phénomène d'origine démographique. Ces mesures ont un effet mécanique instantané sur les pensions puisque la jouissance de la pension est immédiate pour les personnels non officiers ayant accompli quinze ans de service et pour les officiers totalisant vingt-cinq ans de service. Elle est différée jusqu'à l'âge de 50 ans pour les officiers ne réunissant pas 25 ans de services effectifs.

La charge des pensions militaires devrait toutefois cesser de progresser rapidement dès 1999 pour plafonner et décroître à partir de 2002-2003.

L'évolution des pensions de retraite des fonctionnaires civils se caractérise par une grande stabilité tant en nombre d'ayants droit qu'en montant financier.

En ce qui concerne les ouvriers, le nombre des ayants droit a fortement augmenté en 1997 et 1998 en raison des restructurations opérées dans le secteur de la défense pendant ces années. Il tendra, lui aussi, à décroître à partir de 2002.

En résumé, une fois passé le cap difficile de la programmation 1997-2002 et des effets de la professionnalisation des armées, la charge des pensions civiles et militaires aura tendance à s'alléger à partir de 2002/2003, ce qui constitue un point positif, compte tenu des risques d'inflation des charges de rémunérations de l'armée professionnelle dans cette même période.

L'évolution des dépenses de RCS du ministère de la Défense est retracée par le tableau ci-après.

Cette montée en charge résulte de mesures d'effectifs
mais aussi salariales et indemnitaires et d'accompagnement de la professionnalisation.

L'évolution des effectifs de la Défense est retracée par le tableau ci-après.

L'écart entre la loi de finances initiale et la loi de programmation militaire relève de mesures de périmètre (budgétisation de la DCN étatique pour 1.901 emplois, créations de 234 postes de gendarmes d'autoroutes) ou d'adaptation (abandon du " Rendez-vous citoyen " moins 700 emplois) non comprises dans la programmation.

La Défense perdra en 1999 27.641 emplois et passera ainsi sous la barre symbolique des 500.000 emplois, ce qui indique que plus de la moitié du chemin (- 13 %) aura été accompli par rapport à la cible 2002 (- 23 %). Au-delà de ce solde net, la professionnalisation se traduit par un chassé-croisé d'emplois qui est résumé par le tableau ci-après.

Les grandes tendances de cette évolution qui seront commentées en détail dans le chapitre consacré à la professionnalisation peuvent être résumées comme suit :

· accélération de la déflation des effectifs d'appelés dont les suppressions passent de 31.853 postes en 1998 à 38.901 postes en 1999 pour un total résiduel de 98.700 postes. 1999 verra aussi l'arrivée des volontaires pour lesquels 4.751 postes seront ouverts pour une cible 2002 de 27.170 postes, dont 16.232 pour la seule gendarmerie ;

· accélération de la déflation de sous-officiers avec 2.651 suppressions d'emplois après 1.837 en 1998, pour un total résiduel de 209.661 et une cible 2002 de 199.296 ;

· poursuite de l'amélioration de l'encadrement de la gendarmerie par création de 231 postes d'officiers ;

· intensification des recrutements d'engagés ;

· poursuite des créations de postes de civils avec un total de 2.000 créations pour les trois armées, la gendarmerie et la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

Si les mesures d'effectifs inscrites dans la programmation se soldent par une suppression nette de 27.041 postes budgétaires, elles se traduisent aussi, compte tenu de la nature des emplois créés et supprimés (professionnels contre appelés) par un surcoût de RCS de l'ordre de 485 millions de francs en 1999.

Par ailleurs, on observe une forte tension sur certains chapitres de rémunérations du ministère de la Défense, notamment le chapitre 31-31 - Personnels militaires - et le chapitre 31-51 - Personnels ouvriers de la Défense - en raison, soit d'une sous-évaluation initiale des dotations requises qui remonte parfois à plusieurs exercices et qui génère systématiquement un report de charges (le ministère semble avoir, par exemple, des difficultés à déterminer exactement son dispositif glissement-vieillesse technicité ce qui, compte tenu des effectifs en cause, peut rapidement provoquer des tensions importantes), soit d'un sureffectif constaté en gestion par rapport à la construction budgétaire. C'est notamment le cas des personnels ouvriers de la zone budgétaire de la DGA dont les sureffectifs (de l'ordre de 700 à 800 personnes estimées pour la fin de l'exercice 1998) pèsent sur la gestion du chapitre 31-51.

Les pécules d'incitation au départ anticipé des militaires (45 mois de solde budgétaire pour le militaire à plus de 10 ans de la limite d'âge de son grade puis dégressivité en fonction de la durée des services restant à accomplir) seront dotés de 857 millions de francs. Ils permettront d'assurer le départ anticipé de 200 officiers et de 2.000 sous-officiers. Il faut souligner que cette dotation est inférieure de 10,6 % à celle de 1998 qui avait atteint le montant record de 957 millions de francs. En effet, le dispositif destiné à rajeunir la pyramide des âges de l'armée professionnelle est fondé sur une dégressivité chronologique de manière à accentuer la rapidité de sa mise en _uvre. En 1999 et 2000, le montant des pécules baissera de 10 % puis de 20 % pour les années 2001 et 2002. La baisse de la dotation n'aura donc pas d'effet direct sur le nombre de départs aidés.

Le départ anticipé des ouvriers d'État de la Défense à 55 ans (dégagement des cadres) sera financé par l'inscription d'une dotation de 552 millions de francs au chapitre 31-51. A la différence des pécules qui ont une charge ponctuelle sur un exercice, le dispositif de dégagement des cadres à 55 ans génère une charge récurrente jusqu'à ce que les ouvriers bénéficiaires atteignent l'âge de 60 ans et soient pris en charge par leur fonds de retraite, le fonds spécial des ouvriers de l'État, lui-même d'ailleurs bénéficiaire d'une subvention d'équilibre inscrite au fascicule Défense.

Le poids des restructurations se fait aussi sentir au titre V puisque le Fonds d'adaptation industrielle (FAI), inscrit pour partie à l'article 38 du chapitre 55-11, finance le départ anticipé à 52 ans des ouvriers d'État de la DCN (736 millions de francs en 1999 contre 454 millions de francs en 1998) et la fin de la restructuration de la direction des applications militaires du CEA (43 millions de francs contre 160 millions de francs en 1998).

En toute orthodoxie budgétaire, ces crédits devraient d'ailleurs être imputés dans les dépenses ordinaires puisqu'ils financeront des charges de personnel.

L'impact de l'accord salarial de la Fonction publique sur le ministère de la Défense est important.

Il s'élève à 488 millions de francs à raison de 427 millions de francs pour les militaires et 61 millions de francs pour les civils et se décompose en l'attribution généralisée de deux points d'indice supplémentaires en 1999 (coût 123 millions de francs) et en diverses mesures de revalorisation des bas salaires (solde des militaires du rang engagés, repyramidage des adjoints administratifs) pour un montant de 365 millions de francs dont 318 millions de francs pour les militaires.

La seule revalorisation de la rémunération des militaires du rang intervenue le 1er juin 1997 s'est traduite par une augmentation de la solde nette minima de 1.500 francs par mois (passage de 4.100 francs mensuels nets à 5.600 francs mensuels nets). Le coût pour le budget de la Défense s'est élevé à 772 millions de francs (dont 396 millions de francs en loi de finances initiale 1997).

L'application aux militaires (qui n'était pas de droit) de l'accord salarial conclu le 10 février 1998 pour la Fonction publique s'est traduite par une nouvelle augmentation de cette solde puisque la rémunération nette de base du militaire du rang professionnel se situe désormais à 6.250 francs par mois - hors primes spécifiques liées à l'activité - soit, compte tenu des avantages en nature dont bénéficient les intéressés (hébergement, alimentation, réduction SNCF), à un niveau largement supérieur au SMIC (5.240 francs net par mois au 1er juillet 1998).

A l'accord national s'ajoutent quelques mesures spécifiques à la défense comme la revalorisation de 1,1 % de l'indemnité pour charges militaires (coût 58 millions de francs), pour un total de 80 millions de francs.

A ce sujet, on doit souligner le poids et la diversité foisonnante du régime des primes et indemnités du ministère de la Défense.

La proportion de ces indemnités par rapport à la rémunération principale est élevée parfois très élevée, ce qui n'est pas toujours un avantage, notamment en matière de retraites. Elle varie fortement selon les catégories de personnel comme le montre le tableau ci-après établi à partir des dotations inscrites aux chapitres budgétaires de rémunération qui distinguent depuis 1998 les rémunérations principales des primes et indemnités.

Le nombre de ces primes aussi est très élevé comme le montre la liste ci-après.

Cette diversité reflète vraisemblablement la grande variété des métiers exercés au ministère de la Défense, elle ne facilite toutefois pas sa gestion, ni la lecture de ses coûts de personnel.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, la Cour des comptes a relevé que l'évolution des rémunérations du ministère de la Défense en 1997 était accompagnée d'un relatif changement de structures. Elle constate en particulier que la diminution sensible des soldes payées (- 4 %), légèrement inférieure à celle des effectifs réels (- 5,4 %), s'accompagne d'une augmentation des principales indemnités.

La décomposition des dépenses de rémunération et charges sociales par objet, évoquée dans le rapport de la Cour, confirme cette analyse.

La baisse des crédits de fonctionnement courant de 9,7 % en 1999 qui fait suite à 5,2 % en 1998 et une tendance de l'ordre de 5 % par an en moyenne depuis la loi de finances initiale pour 1996 (encore faut-il identifier l'exact périmètre de la notion de fonctionnement courant) est la conséquence directe de la professionnalisation et de la réduction du format des armées.

Le rapport annexé de la loi de programmation précisait même que " évalués en francs constants, les crédits de fonctionnement courant seront en fin de programmation inférieurs de 20 % à leur niveau actuel " (paragraphe 2-1-5).

Il est vrai qu'au rythme de 1998 et 1999, l'objectif sera largement dépassé fin 2002 puisque le chiffre est à mi-parcours de 17,7 %. Si certains postes de dépenses sont directement indexés sur le volume des effectifs, d'autres obéissent à des logiques moins proportionnelles. Par ailleurs, le secteur de la défense contribue à la politique générale de maîtrise des finances publiques, comme l'ensemble des ministères, dans un souci constant de rationalisation de ses dépenses. La restructuration s'accompagne ainsi d'une réflexion sur l'organisation et les méthodes. Toute la difficulté consiste à promouvoir des économies réelles sans porter atteinte au caractère opérationnel des forces et notamment à leur taux d'activité et d'entraînement.

L'incidence du solde net des mesures d'effectifs de la programmation pour 1999 (soit - 27.041 suppressions nettes d'emploi) sur les crédits de fonctionnement hors RCS est estimée à une économie de 749 millions de francs dont 236 millions de francs pour l'alimentation, 345 millions de francs pour le fonctionnement courant (informatique, entretien immobilier, entretien courant des matériels, chauffage, éclairage, eau, instructions, etc.) et 168 millions de francs pour l'indemnité compensatrice versée à la SNCF.

Les crédits d'alimentation, comme l'indemnité compensatrice à la SNCF dont le montant sera de 1.173 millions de francs en 1999, sont directement indexés sur le volume des appelés même si d'autres catégories de personnel militaire bénéficient de la gratuité des repas selon leur armée (équipages de la Marine) ou la nature de leur mission (astreintes, maintien de l'ordre pour la Gendarmerie, opérations à l'extérieur, etc.).

De fait ces crédits ont substantiellement baissé depuis 1995 comme le montre le tableau ci-après :

Il est normal que les crédits d'alimentation baissent proportionnellement plus que les effectifs puisqu'ils sont indexés sur les effectifs des seuls appelés qui ont plus baissé que l'ensemble des effectifs budgétaires.

En cinq ans, les crédits d'alimentation ont tout de même diminué de près d'un quart.

L'exception de la gendarmerie traduit le caractère spécifique de l'évolution de ses effectifs : seule une faible part de ses effectifs totaux est nourrie et cette catégorie de personnel est en augmentation sur la période.

Certaines catégories de coûts (entretien des bâtiments, chauffage) ne sont pas strictement proportionnels au volume des effectifs. En cas de dissolution d'unités ou de sites, les coûts de fonctionnement disparaissent bien évidemment.

Inversement, la professionnalisation génère des besoins nouveaux comme les travaux de sous-traitance qui sont appelés à progresser significativement devant les difficultés rencontrées par les armées à recruter le volume de personnel civil souhaité. Les crédits seront de 85 millions de francs en 1999 pour 35 millions de francs en 1998.

Votre Rapporteur estime qu'ils sont nettement insuffisants. Ou bien les armées disposent des personnels civils prévus dans les différentes maquettes d'armées arrêtées en 1996-1997 ou bien, si c'est impossible en raison des sureffectifs constatés ailleurs, on leur donne véritablement les moyens d'externaliser de plus en plus de tâches, pour la plupart de service ou de soutien (restauration, surveillance, entretien courant), naguère assumées par des appelés.

A ces 85 millions de francs identifiés pour la sous-traitance, s'ajoutent 60 millions de francs de crédits destinés à financer des surcoûts liés à la transition et aux restructurations.

Par ailleurs, de nombreuses mesures d'économies de crédits de fonctionnement figurent au budget 1999.

C'est notamment le cas des dotations en carburants opérationnels qui baisseront de 253 millions de francs en 1999 par rapport à la loi de finances initiale 1998.

En raison de la baisse des cours du baril de brut, 1997 a été un exercice excédentaire en matière de carburants opérationnels (selon toute probabilité, il en sera de même en 1998), comme le montre le tableau ci-après.

Un ajustement des crédits budgétaires du service de santé des armées sera opéré (- 160 millions de francs) grâce à l'augmentation attendue de ses fonds de concours qui résultera à la fois de la croissance de la fréquentation civile des établissements hospitaliers et d'une modification de la politique tarifaire suivie.

Enfin, un forfait d'économies supplémentaires de 400 millions de francs (sur un total de 23.250 millions de francs de crédits de fonctionnement en 1998) a été imposé à la Défense au titre de la productivité.

L'effort de rationalisation de l'imposant dispositif de formation du ministère (12,7 milliards de francs pour le personnel civil et militaire, soit 9 millions de journées élèves) sera poursuivi.

On attend ainsi 70 millions de francs de mesures comme le regroupement des sites de chacune des armées, par exemple l'ensemble des formations initiales de sous-officiers de l'armée de Terre à Saint-Maixent, le développement de synergies interarmées autour de pôles d'excellence (regroupement de la formation initiale des pilotes de multimoteurs de l'armée de l'Air et de la Marine sur le site d'Avord) ou encore la sous-traitance (prise en charge par le centre national d'enseignement à distance de formations linguistiques non spécifiques).

Pour mémoire, il convient de signaler que la baisse des crédits d'entretien programmée du matériel correspond non pas à une économie mais à un transfert sur le titre V à raison de 400 millions de francs.

Dans un important discours prononcé à Saint-Mandrier le 3 avril 1998, le Premier ministre a exposé la politique de défense menée par le Gouvernement. Il y a notamment détaillé les arbitrages rendus à l'issue de la revue des programmes et il s'est engagé à stabiliser les crédits d'équipement de la Défense en ces termes : " mais la conduite dans la durée d'une politique de défense oblige à dépasser la ligne d'horizon budgétaire. C'est pourquoi, afin de donner une visibilité sur le moyen terme, le Gouvernement retient une double orientation, caractérisée par la stabilisation des ressources de la Défense et l'obtention d'économies compatibles avec la programmation en vigueur.

Les crédits d'équipement de la Défense s'élèveront ainsi à 85 milliards de francs constants pour les quatre prochaines annuités, à mi-chemin entre le niveau nominal de la programmation et le montant inscrit au budget de 1998 ".

L'arbitrage du Premier ministre (85 milliards de francs valeur 1998 actualisés) stabilise donc le budget d'équipement des armées à mi-chemin entre " l'encoche " de 1998 et les dispositions de la loi de programmation 1997-2002. Ce montant est cohérent avec les décisions prises à l'issue de la revue des programmes qui doivent se traduire par une économie de 20 milliards de francs sur la période 1999-2002.

De fait, les crédits d'équipement (titres V et VI) du ministère de la Défense passeront de 81 milliards de francs en 1998 (loi de finances initiale) à 86 milliards de francs en 1999, soit une augmentation de 6,2 %.

Afin de disposer d'un chiffre consolidé, il faut toutefois neutraliser les effets de deux mesures de transfert qui modifient le périmètre des crédits. Il s'agit :

Contrairement à une idée reçue, la totalité des crédits d'équipement du fascicule " Défense " ne finance pas des programmes d'armement, loin s'en faut, comme le montre le tableau ci-après.

Ces agrégats sont recomposés à partir des fiches d'affectation primaire des crédits, instruments quotidiens de la gestion du ministère de la Défense.

Déconnectés de la nomenclature du fascicule budgétaire, ils permettent toutefois de disposer d'une première approche analytique des dotations des titres V et VI.

Le premier agrégat est celui des restructurations. Il est évalué dans cette nomenclature à moins d'un milliard de francs soit 1,1 % des crédits d'équipement. C'est une approche assez restrictive de la notion de restructuration qui prévaut ici, ne comprenant guère que le fonds d'adaptation industrielle (736 millions de francs pour la DCN et 43 millions de francs pour la direction des applications militaires du CEA) et le fonds pour les restructurations de la défense (202 millions de francs en 1999 contre 176 millions de francs en 1998) à l'exclusion, par exemple, de la subvention de compensation à la Polynésie (613 millions de francs) ou de la provision de 343 millions de francs destinée à financer le transfert des charges d'entretien de certaines installations portuaires et maritimes de la DCN à la Marine.

Le deuxième agrégat est constitué des charges d'infrastructure qui représentent, bon an mal an, 10 à 12 % du budget d'équipement ce qui reflète l'important patrimoine immobilier du ministère et la complexité de ses installations opérationnelles.

Les agrégats entretien programmé du matériel, entretien programmé du personnel et munitions représentent différentes catégories de flux et ils totalisent environ un quart des dépenses.

Quant à l'effort de recherche du ministère, dans une acception étroite, il n'englobe que la notion d'études (études amont + subventions d'équipement aux instituts de recherche comme l'ONERA ou l'Institut de Saint-Louis + études à caractère politico-militaire établies par convention avec des instituts de recherche comme l'IRIS, l'IFRI, la Fondation nationale des sciences politiques, etc.). Dans une interprétation élargie, il comprend le développement afin d'approcher la notion de recherche et développement.

Enfin, l'activité de développement et de fabrication de programmes d'armement ne représente, dans la nomenclature présentée ci-dessus, que 46,7 milliards de francs en 1999, soit 54 % des dépenses en capital (titres V et VI) de la défense. On estime ainsi généralement à 60 % la part des dépenses de programmes (petits et grands) dans l'ensemble du titre V.

Ces précisions données, trois caractéristiques apparaissent dans le budget d'équipement de la défense pour 1999 :

Les crédits d'infrastructure sont retracés par le tableau ci-après.

L'évolution des crédits d'infrastructure montre que l'entretien, la rénovation et l'adaptation du patrimoine immobilier des armées à la professionnalisation bénéficient d'arbitrages favorables.

La croissance atypique des crédits de la Marine s'explique par la provision de 343 millions de francs constituée en vue du transfert de charges immobilières en provenance de la DCN au terme d'un plan de rationalisation et de partage des responsabilités sur les installations portuaires et maritimes. Il s'agit d'alléger la DCN d'un certain nombre de charges qu'elle assumait sur des infrastructures dont la Marine bénéficiait aussi. Le partage remontait à la constitution de la DGA en 1961 et devait être adapté aux exigences de compétitivité de la DCN et à la réalité de l'usufruit des installations.

Les crédits d'infrastructure peuvent financer des opérations portant sur des installations techniques ou opérationnelles (hangars pour matériel, ateliers, quais, moyens de transmissions) mais aussi sur la modernisation du casernement en vue notamment de la professionnalisation.

C'est le cas du plan Vivien (revalorisation de l'infrastructure de vie des engagés) de l'armée de Terre.

Le plan Vivien concerne la construction ou la rénovation des logements affectés aux engagés volontaires et aux sous-officiers célibataires.

Ce plan prévoit une modernisation des normes d'hébergement reposant sur le logement des engagés en chambres de quatre avec lavabos individuels, des caporaux-chefs en chambre de deux avec lavabos individuels et des sous-officiers célibataires en chambres individuelles avec sanitaires individuels et " kitchenette ".

Il fait l'objet d'une programmation sur six ans (1998-2004) des travaux à réaliser pour atteindre ces normes, dotée en moyenne à hauteur de 600 millions de francs par an.

Votre Rapporteur considère en effet que les normes de confort et les conditions de vie plutôt spartiates imposées naguère aux appelés ne peuvent être transposées sans modification à du personnel engagé. Il convient toutefois d'être assez prudent dans l'estimation du besoin à moyen terme car il n'est pas acquis que les engagés futurs souhaiteront massivement être logés dans les casernes.

Les crédits consacrés aux munitions sont retracés dans le tableau ci-après :

La remontée des crédits en 1999 (d'importantes commandes de missiles ont été passées en 1997) fait suite à une longue période de diminution qui n'avait pas mis en péril les capacités opérationnelles ou d'entraînement des armées. Elle correspondait à la professionnalisation, à la réduction globale du format des armées et à la dissolution d'unités. Les stocks définis à l'origine sur la base d'un conflit de haute intensité en Europe centrale étaient manifestement suffisants, voire surdimensionnées (souvent au-delà de 100 %), d'autant que l'entraînement à munitions réelles est de plus en plus remplacé par l'entraînement sur simulateurs. De plus, dans le passé, l'armée de Terre a parfois dû constituer des stocks supplémentaires pour faire face aux insuffisances des plans de charge du GIAT. La remontée de 1999 permettra une remise à niveau après cette longue période de décroissance qui était sans doute allée au-delà du nécessaire redimensionnement des stocks qui s'imposait.

Pris dans son acception la plus large (agrégat RDE soit études + développement), l'effort de recherche du ministère s'établit à 21,1 milliards de francs en 1999 contre 19,5 milliards de francs en 1998 mais 22,3 milliards de francs en 1997. Cet effort n'a cessé de décliner en francs courants au cours de la décennie. Il était encore de 29,4 milliards de francs en 1992.

Les seuls crédits d'études du ministère passeront en crédits de paiement de 6.185 millions de francs à 5.486 millions de francs en 1999, soit une chute de 11,3 %. Cette décroissance est préoccupante car elle ralentit les travaux menés par les industriels français sur les technologies de pointe et compromet la position de notre pays dans un certain nombre de secteurs qui feront les systèmes d'armes et les exportations de demain (espace, radars d'avions de combat, sonars, système de communication) alors même que nous y occupions un rang envié dans un passé récent. Faute de suivi et devant la faiblesse des crédits d'études amont (espace, sonars, missiles) certains industriels sont conduits à lever le pied et à réduire leurs équipes sauf dans des secteurs duaux où la demande civile relaie l'accès de faiblesse de la défense.

Les États-Unis et le Royaume-Uni témoignent de plus de continuité dans leur effort de recherche militaire et, sans réaction de la France, l'écart risque de se creuser. La décision prise à l'issue de la revue des programmes de réduire de 10 % les crédits d'étude amont ne peut que renforcer cette inquiétude.

Votre Rapporteur est conscient que les procédures jusqu'à présent en vigueur dans le secteur de la défense en matière de crédits d'études amont ne permettaient pas une optimisation de l'utilisation de l'argent public ni même un suivi précis de leur affectation. Il est des exemples de création de valeur industrielle obtenue à partir de crédits de recherche de la défense dans des domaines assez éloignés de l'objectif initial. Beaucoup d'argent s'est aussi perdu dans les sables de la recherche fondamentale peu appliquée. C'est la raison pour laquelle il soutient la réforme entreprise sur ce sujet et qui s'est traduite par l'adoption de la nouvelle instruction ministérielle du 4 juillet 1997 relative aux études amont.

La capacité d'orientation du ministère reposera désormais sur un document de référence, le plan prospectif à trente ans, décliné par une programmation révisée annuellement.

Une procédure annuelle d'évaluation sera systématiquement mise en place et la coordination du dispositif relèvera du comité d'orientation et d'évaluation des études amont, ce qui devrait permettre un meilleur retour sur investissement des crédits publics.

A côté des études amont figureront désormais des études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel. La programmation de 1998 en prévoit environ 150 pour un montant de 137 millions de francs en 1998 et 146 millions de francs en 1999. Elles sont classées par systèmes de forces et ont pour but d'affiner les futures expressions de besoin militaire dans une optique de long terme ou de fournir des éléments d'aide à la décision pour la préparation des programmes identifiés, comme le montrent les exemples d'étude ci-après :

Enfin, 40 millions de francs sont inscrits au projet de loi de finances pour 1999 pour financer des études à caractère politico-militaire, économique et social principalement pour le compte de la direction aux affaires stratégiques.

Si la rationalisation du dispositif d'études du ministère doit augmenter sa rentabilité, il n'en reste pas moins que, faute d'un effort financier important qui peut se trouver par redéploiement, la France perdra la compétition dans les technologies de pointe alors qu'elle a toujours su figurer dans le peloton de tête jusqu'à présent. Il en va aussi de la responsabilité des industriels qui, pour la plupart d'entre eux, en ont pris une conscience aiguë à la suite des restrictions budgétaires constatées dans un domaine où elles ne devraient pas être de mise. La simple dynamisation de l'enveloppe de crédits (900 millions de francs en 1999) imposée à la défense au titre de la recherche duale et sur laquelle elle ne dispose d'aucun contrôle constituerait un geste significatif.

L'examen du financement consolidé des programmes est une tâche particulièrement complexe en raison de leur nombre très élevé, de l'insuffisance des instruments de suivi du ministère de la Défense et de la multiplicité des paramètres qui peuvent intervenir sur l'exécution et le coût des programmes d'armement.

Il s'agit d'une activité très évolutive, chaque programme a sa vie propre, ponctuée par différentes phases (faisabilité, définition, développement, production), ce qui complique singulièrement la collecte et la synthèse de l'information.

A mi-parcours de la programmation dont la vocation première est tout de même d'encadrer l'effort d'équipement de la Nation en armement (la professionnalisation a quelque peu estompé cette évidence), il convient d'essayer de :

L'encoche portée au volume des ressources d'équipement de la Défense en 1998 qui faisait suite à une longue série d'ajustements à la baisse par rapport au niveau prévu par la programmation, rendait inévitable une relecture ou un dimensionnement de l'effort d'équipement, à moins de se prêter aux traditionnels expédients qui n'ont pour seul effet que de repousser dans le temps les échéances grossies et de réduire la capacité de réaction ou d'adaptation aux évolutions géostratégiques.

Lancée en octobre 1997, cette revue de programmes devait " mettre au point une actualisation de l'ensemble des programmes d'armement, fondée sur des chiffrages fiables, en respectant les grands objectifs opérationnels assignés aux forces armées, dans le cadre de la planification 2015 ". Elle se proposait de préparer des choix politiques en cohérence effective avec le niveau de notre effort de défense.

Cette actualisation supposait une optimisation de l'effort financier nécessaire à l'acquisition et à la détention des équipements du futur modèle d'armées. Il importait donc de rechercher systématiquement toutes les marges de man_uvre financières dans les programmes et dans les flux, ainsi que dans la définition des systèmes de forces destinés à satisfaire le besoin opérationnel.

En tenant compte des contraintes économiques du moment et celles prévisibles pour les années à venir, le niveau de ressources prévu a été arrêté à 85 milliards de francs (1998) par an. L'adaptation des besoins de 5 milliards de francs par an, soit 20 milliards de francs sur le titre V par rapport aux échéanciers initiaux de la loi de programmation a été obtenue grâce aux mesures suivantes :

La portée financière et opérationnelle des mesures applicables aux programmes est résumée dans le tableau ci-après.

A la suite de l'opération " coup de poing " menée dans la deuxième partie de l'année 1996, véritable électrochoc destiné à mobiliser l'ensemble de la Délégation générale pour l'armement (DGA) sur l'objectif de réduction des coûts des programmes d'armement, un contrôle de gestion des programmes a progressivement été mis en place à partir de 1997.

Ce contrôle repose sur la référence d'un coût objectif notifié au directeur de programme par le délégué général pour l'armement en accord avec le ou les états-majors concernés.

Les objectifs de réduction de coût sont échelonnés selon l'état d'avancement des programmes (de 30 % pour ceux entrant en phase de faisabilité à 10 % ou moins pour ceux en production).

Chaque mois, les responsables de programme fournissent une estimation des réductions de coût qu'ils ont obtenues. Elles sont considérées comme acquises lorsqu'elles sont actées (par une décision ou dans un contrat passé à l'industrie) ou considérées comme très proches de l'être.

Les méthodes de réduction de coûts sont nombreuses. Les plus importantes d'entre elles portent sur la stratégie d'acquisition (cf. Infra), l'analyse de la valeur qui, au terme d'une optimisation du rapport entre le coût et la performance, permet de fixer les spécifications au " juste besoin ", la négociation avec les industriels, l'optimisation du soutien logistique et des essais ou encore la réutilisation de matériels existants.

Les exemples ci-contre illustrent l'application de ces différentes méthodes par des cas concrets.

L'objectif d'économies fixé au départ de l'opération de réduction de coût est de 102 milliards de francs, soit 19 % de la somme (537 milliards de francs) qui restait à engager au mois de septembre 1996 pour financer 81 programmes d'armement placés sous contrôle de gestion. Le montant d'ores et déjà acquis et annoncé par la DGA s'élève à 43,5 milliards de francs au coût des facteurs de janvier 1997, au-dessus de la prévision linéaire établie à la fin de 1996. A peu près la moitié de ce montant total d'économies porte sur la période de fin de programmation 1999-2002.

Ces chiffres considérables appellent quelques commentaires.

La DGA, pourtant moins réticente que naguère à communiquer vers l'extérieur comme en témoigne, par exemple, la publication d'un rapport d'activité très documenté au printemps 1998, ne fournit pas d'état détaillé de la répartition des économies. Il est par exemple impossible d'obtenir une décomposition, même approximative ou rudimentaire, par catégorie de coût, par programme ou par type de mesure. A l'exception du programme de missile balistique M51 sur lequel elle a fourni quelques informations mais sans chiffrer précisément la ventilation des différentes mesures, aucun exemple n'a été cité ou expliqué au public.

Compte tenu du volume des ressources publiques en cause et de la vigueur de l'effort consenti par les uns et les autres, une politique de communication plus affirmée serait légitime et méritée.

Si la réalité et l'étendue de la réforme engagée en 1996-1997 ne fait guère de doutes, non plus que la tendance à la réduction effective des coûts sous la contrainte qui, comme chacun sait, rend intelligent, on peut accompagner le chiffrage publié de quelques commentaires afin d'en mieux cerner la portée.

Tout d'abord, le montant d'économies de 102 milliards de francs à atteindre ou de 43,5 milliards de francs déjà atteint porte sur des programmes à terminaison, c'est-à-dire au terme de leur durée de vie qui peut être très longue, parfois de l'ordre de 30 ans. Plus la période chronologique considérée est étendue, plus les montants en cause sont importants mais il est vrai qu'il n'y a guère d'autres moyens de procéder et que la moitié des économies annoncées porte sur la période 1999-2002.

Par ailleurs, il faut souligner que la référence comptable des économies obtenues est constituée des devis initiaux des programmes, parfois reflet d'une époque où les choses se faisaient autrement et où la maîtrise des coûts n'était pas la préoccupation première. La validation des devis initiaux des industriels est une étape décisive du processus de réduction des coûts qui engage largement sa crédibilité.

La DGA en est pleinement consciente puisqu'elle est en train de mettre en place des spécialistes des achats dans les équipes de programme. Une sous-direction des achats, créée en 1997, est chargée de centraliser les informations de prix et de coûts disponibles dans les services de programme et de favoriser la concurrence au niveau des maîtres d'_uvre et des sous-traitants afin d'obtenir plusieurs références pour évaluer une offre. Dans ce but, une base de données économiques mise en place début 1998 s'attache à recenser les éléments déterminants de la structure des prix de revient des fournisseurs : taux horaires des principales sections de main d'_uvre (fabrication, études ...), niveaux de frais hors production et de frais d'approvisionnement. Ces éléments sont issus des enquêtes d'éléments comptables de valorisation effectuées par les experts de coût de la DGA auprès des sociétés d'armement, principaux fournisseurs de la DGA.

Enfin, on peut aussi s'interroger sur la part des économies qui correspondent à des réductions de capacités opérationnelles. Réduire les spécifications de besoins sans réduire les capacités est souvent possible mais pas sur tous les programmes ni, à plusieurs reprises, sur le même programme.

Plus fondamentalement, on peut se demander si la DGA ne se heurtera pas à certaines limites dans son action de réduction de coûts qui tiennent à son statut et notamment à l'étendue de ses missions. La DGA est, par exemple aussi un industriel de l'armement (DCN, SMA) et un prestataire de services (Direction des centres d'expertise et d'essais). Peut-on lui demander de promouvoir systématiquement la réduction des coûts au risque de sacrifier des pans de son activité parfois déjà chancelants ou soumis à des restructurations d'envergure ?

Il n'en reste pas moins que les résultats sont tangibles et que le besoin financier de la future programmation sera d'autant plus supportable que la DGA aura atteint ses objectifs.

Certaines mesures de la revue des programmes traduisent la volonté de diversifier les modes d'acquisition des équipements militaires. C'est le cas notamment du programme du nouveau transport de chaland de débarquement qui se fera sous la contrainte d'un coût objectif fixé à l'issue d'une démarche comparative, nationale et européenne. De même, des achats sur étagères sont prévus pour l'acquisition de la future torpille lourde, du missile destiné à remplacer l'AC3GLP et, dans une moindre mesure, de l'avion de transport futur.

La DGA pratique de façon courante les commandes pluriannuelles pour des opérations d'ampleur limitée ou lorsqu'il s'agit de commander des ensembles cohérents (développement d'un matériel prototype, fabrication d'un système complet comme un bâtiment naval) dont la réalisation prend plusieurs années. Cela a, par exemple, été le cas pour le développement du statoréacteur Vesta en 1997.

Fin 1997, la DGA a passé les premières commandes pluriannuelles dites " globales " qui consistent à s'engager pour plusieurs tranches de fabrication d'un matériel de série en maintenant le calendrier de réalisation et l'échelonnement des paiements. L'État peut ainsi obtenir des prix plus intéressants en contrepartie de l'engagement à plus long terme qui est pris vis-à-vis de l'industriel.

La procédure des commandes globales a connu en 1997 un début de mise en application pour cinq programmes. Les commandes ont concerné les missiles de croisière air-sol Apache anti-piste et Scalp EG, la torpille franco-italienne MU 90, le missile air-air Mica et les moyens de transmission MTBA de dix-huit bases aériennes.

L'effet attendu de la procédure des commandes globales est une économie sur chaque commande d'au moins 5 %, avec un objectif de 10 %, et une rigidification budgétaire annuelle maximale de 10 %.

L'économie obtenue à travers la négociation des cinq commandes globales de l'année 1997 est estimée à un peu plus de 10 %. La rigidification des budgets due à l'ensemble de ces commandes devrait atteindre un maximum de 1,4 % du titre V de la défense en 2001, les paiements s'étalant jusqu'en 2007.

La seule commande globale actuellement suffisamment avancée pour la période 1998-1999 concerne 28 avions Rafale pour un montant total de l'ordre de 12 milliards de francs. Elle représente un peu plus de 11 % de l'objectif d'engagement pour l'année 1998.

Parmi les commandes pluriannuelles classiques à l'étude sur cette période ou en cours de notification, les plus significatives sont les suivantes :

La conduite de programmes en coopération internationale n'est pas une nouveauté radicale puisqu'elle remonte au moins aux années 1960 entre la France et l'Allemagne ou la France et la Grande-Bretagne, notamment sur des programmes de missiles.

Ce qui est nouveau, en revanche, c'est la part prise par ces programmes et le début d'institutionnalisation de la coopération européenne dans ce domaine avec la montée en puissance de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR).

Le tableau ci-après récapitule les programmes actuellement menés par la France en coopération avec d'autres pays.

Le projet de loi de finances pour 1999 consacre plus de 8 milliards de francs aux programmes conduits en coopération européenne et sur l'ensemble de la programmation, ils mobiliseront 30 milliards de francs, soit plus de 9 % des crédits de paiement consacrés à l'équipement des armées. Compte tenu des décisions de la revue des programmes, cette part devrait s'élever à 14 % en 2002.

Les raisons de cette politique qui ne fera que se développer dans les années à venir sont connues : baisse des coûts à la charge de chaque État, promotion de l'interopérabilité des matériels d'armées appelées à agir ensemble, amorce d'une identité européenne de défense.

La coopération européenne est indispensable mais elle n'est pas le remède à toutes les difficultés de la conduite des programmes. Elle génère immanquablement des étalements de calendrier en raison de la difficulté de concilier les besoins et les échéances de chacun ; la définition des spécificités est ainsi souvent plutôt cumulative que rationalisée.

De même, la règle du juste retour complique le partage industriel et les motivations des uns et des autres n'apparaissent pas toujours très clairement dès le début de la coopération. En cas de retrait d'un partenaire majeur, les autres États ont du mal à rebondir et doivent parfois sacrifier des capacités initialement jugées importantes mais impossibles à financer sans le partenaire déficient (exemple : le satellite d'observation radar).

Néanmoins, la plupart de ces difficultés trouvent leur origine dans la persistance du principe de la souveraineté absolue des États en matière d'armement et de ses implications tout au long de la vie des programmes. C'est la raison pour laquelle s'imposait la création de l'OCCAR en 1996, dotée de la personnalité juridique en vertu de la convention signée à Farnborough le 9 septembre 1998, car ce nouvel acteur peut modifier les conditions de la coopération européenne en établissant des mécanismes efficaces d'arbitrage entre les intérêts immédiats des différents États membres.

Les avancées obtenues dans cette convention ne sont pas minces comme en témoigne la liste suivante :

· renoncement à un calcul analytique du juste retour industriel programme par programme, pour le remplacer par la recherche d'un équilibre global multi-programmes et pluriannuel (article 5) ;

· attribution à l'OCCAR de l'élaboration des spécifications techniques conjointes pour le développement et l'acquisition d'équipements définis en commun (article 8) ;

· coordination des investissements et de l'utilisation des centres d'essais (article 8) ;

· interdiction faite au personnel de l'OCCAR d'accepter des instructions d'aucun gouvernement ni autorité extérieure à l'OCCAR (article 22) ;

· reconnaissance de la personnalité juridique la plus large qui lui permettra de conclure des contrats, d'acquérir des biens meubles ou immeubles et d'ester en justice (article 39).

L'OCCAR regroupe aujourd'hui la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni et les Pays-Bas sont officiellement candidats à l'intégration. La gestion des programmes franco-allemands Tigre, Hot, Roland et Milan lui a été confiée dès 1997.

Le programme de canon automoteur PzH 2000, la famille future de missiles surface-air FSAF, le radar de contrebatterie Cobra et le missile anti-char Trigat-MP sont actuellement en phase d'intégration.

Les modalités d'intégration des programmes de véhicule blindé de combat d'infanterie VBCI, de satellite d'observation Hélios II, de frégate Horizon, de système d'identification IFF-futur, de système principal de missile antiaérien PAAMS et de système Polyphem sont en cours d'analyse et de discussion.

L'obtention de la personnalité juridique est une étape majeure dans la mesure notamment où elle conférera à l'OCCAR une capacité d'action contractuelle spécifique.

L'OCCAR est désormais appelée à se doter d'un référentiel de règles de gestion inspirées des meilleures méthodes de chacun des États membres.

Dans le domaine des acquisitions notamment, les quatre pays se sont mis d'accord sur des principes forts et structurants, totalement nouveaux par rapport aux pratiques traditionnelles de la coopération (mise en concurrence systématique dans tous les pays européens, extension à la concurrence extra-européenne en cas de réciprocité effective, abandon du juste retour industriel programme par programme ...).

Il appartient désormais aux États de ratifier la convention au cours de l'année 1999 afin que l'OCCAR prenne son véritable essor et signe ses premiers contrats sans tarder.

Les méthodes britanniques d'acquisition reposent sur la notion de " Private Finance Initiative " (PFI) lancée en 1992 par le gouvernement conservateur et reprise par le gouvernement travailliste sous l'appellation de " Public Private Partnership " (PPP).

Il s'agit pour l'essentiel de substituer au financement des différentes phases d'un programme spécifié, l'achat d'un simple service à un industriel qui aura assuré le coût du développement et de l'industrialisation du matériel. Cette politique s'étend au Royaume-Uni à l'ensemble des services publics.

Elle se heurte toutefois à la complexité des contrats qui reposent sur une étude très précise des aléas et des risques pris par les industriels qui en assument la charge à la place de l'État, moyennant rémunération du service rendu.

Dans le domaine militaire, quinze contrats PFI avaient été signés début 1998 par l'État britannique et 70 projets étaient en cours d'examen pour une valeur en capital de 3,5 milliards de livres. Pour l'année 1998-1999, les prévisions de dépenses au titre de contrats PFI étaient de 610 millions de livres, soit 4 % des dépenses (hors personnel) du ministère de la Défense.

Les principaux contrats signés portent sur des véhicules utilitaires, l'entraînement et la formation des personnels et les télécommunications (réseau fixe unique pour les armées britanniques).

Votre Rapporteur s'étonne que cette piste n'ait pas été examinée en France, notamment pour des fonctions de soutien ou de maintenance.

Il semble que ce type de solutions soit promis à un bel avenir puisque la capacité de mobilisation financière et l'acuité des compétences technologiques à la disposition des États ont tendance à baisser alors que l'intégration verticale de l'industrie de défense permet à certains groupes ou consortium de disposer de ressources financières à la hauteur de l'investissement. Si nos entreprises de défense et notamment nos systémiers n'ont pas l'occasion d'acquérir cette compétence, et il leur est difficile de l'acquérir sur des appels d'offres d'États étrangers qui leur accordent rarement les premiers rôles dans ce type de procédure, ils risquent une certaine forme de marginalisation dans un futur proche.

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La professionnalisation des armées est le grand enjeu de la programmation militaire de 1997-2002. Inéluctable et adaptée au nouveau contexte géostratégique, elle a été conçue dans un calendrier resserré afin de limiter les effets démobilisateurs d'une transition qui s'étirerait en longueur.

Le tableau ci-après récapitule les flux de suppressions et de créations de postes par catégorie entre 1996 et 2002.

Les chassés-croisés impliquent un bouleversement, certains diront une refondation, de l'organisation et du fonctionnement de l'institution militaire. L'ensemble des personnels de la défense en saisit la portée et chacun la mesure dans son travail quotidien.

Audacieux, le pari est en passe d'être tenu :

· la décroissance des effectifs d'appelés est pour le moment contrôlée ;

· la mutation des effectifs militaires est bien engagée ;

· cependant, l'ampleur des vacances de postes de civils pourrait, à terme, constituer un point de blocage préoccupant.

La décroissance des effectifs d'appelés est le paramètre majeur de la réussite de la transition qui mène à la professionnalisation des armées. Elle doit s'étaler sur une période de six ans de manière progressive afin d'éviter un choc trop brutal pour les armées. Il importe de respecter ce modèle sous peine de s'exposer à de graves déconvenues. Jusqu'à présent l'inquiétude légitime des armées s'est accompagnée d'une incorporation conforme aux prévisions et aux besoins, ce qui est un motif de satisfaction.

Les appelés doivent passer de 201.498 en 1996 (35 % du total) à 0 en 2002, date à laquelle 27.171 volontaires doivent figurer dans les cadres, selon un rythme régulier de décroissance d'un peu plus de 30.000 personnes par an. En 1999, 103.495 appelés sont attendus par les armées, soit à peu près la moitié du nombre de 1996. Toutefois ce processus revêt des formes variées selon les armées. La situation de départ de chacune d'entre elles était différente en 1996, de même que le rythme de décroissance adopté.

Ainsi, les appelés représentaient la moitié des effectifs totaux (132.000 sur 268.000) de l'armée de Terre en 1996, contre 35 % des effectifs de l'armée de l'Air (33.000 sur 93.000), 25 % dans la Marine (18.000 sur 70.000) et 13 % dans la Gendarmerie (12.000 sur 94.000).

De même, alors que l'armée de Terre et la Marine ont opté pour une décroissance linéaire de leurs effectifs d'appelés qui fait qu'à mi-chemin de la programmation, fin 1999, elles devront encore disposer de la moitié du nombre d'appelés qu'elles avaient en 1996, l'armée de l'Air a opté pour une accélération immédiate de la décrue en 1997, 1998 et, dans une moindre mesure, 1999, puisque fin 1999 elle ne comptera plus que 11.000 appelés, soit 2/3 de moins qu'en 1996. Quant à la Gendarmerie, sa situation est tout à fait spécifique, elle a quasiment maintenu ses appelés de 1996 à 1999 pour dès la fin 1998 annoncer leur remplacement par des volontaires qui seront plus nombreux en 2002 (16.000) que les appelés de 1996 (12.000).

Ces choix (et d'autres qui tiennent à l'option entre civils et militaires engagés) expliquent pourquoi l'armée de Terre et la Marine continuent à être très exposées au risque de la ressource en appelés dans la deuxième moitié de la transition (1999-2002) alors qu'au terme de 1999, l'armée de l'Air aura fait l'essentiel du chemin.

La grande exposition de l'armée de Terre et, dans une moindre mesure, de la Marine, aux aléas de la ressource en appelés les a conduites à activer le recrutement des volontaires services longs (VSL) parmi leurs appelés dès 1997-1998 afin de disposer d'un volant de sécurité pour affronter une éventuelle rupture de tendance dans l'incorporation des appelés. Ce choix a des conséquences : d'une part, sur un plan budgétaire, il a fait " exploser " l'enveloppe consacrée au financement des appelés et, d'autre part, il a été fait par anticipation d'une évolution qui n'a pas été constatée, même si les risques qu'elle se produise dans l'avenir ne sont pas nuls.

En 1997 et 1998, l'armée de Terre et la Marine n'ont pas su résister à la demande excessive de volontariat service long (VSL) de la part des appelés. Les droits autorisés en VSL sont en effet de 10 % de l'effectif du contingent. Ce plafond a été largement dépassé. Ainsi, les effectifs de VSL de l'armée de Terre seront de 16.200 en moyenne sur l'année 1998 pour un effectif autorisé de 8.979, soit un sureffectif moyen de 7.221.

Par ailleurs, les contrats ont été passés dès le début de la période de service des appelés, ce qui a généré des surcoûts supplémentaires. En effet, les appelés volontaires pour un service long (2 ans) bénéficient d'une majoration de solde d'un coefficient multiplicateur de 1,5 du premier au sixième mois, de 2 du septième au douzième mois, de 3,65 du douzième au dix-huitième mois et de 4,5 du dix-neuvième au vingt quatrième mois. L'ampleur du décalage explique l'insuffisance de crédits, de l'ordre de 380 millions de francs pour 1998 au seul titre des soldes, sans tenir compte des besoins supplémentaires induits sur les indemnités. C'est une des raisons pour lesquelles le décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert 738 millions de francs sur le chapitre 31-41 - Personnels appelés -, soit 37 % des dotations initiales. Compte tenu de la déflation des effectifs d'appelés en 1999, le sureffectif de VSL va mécaniquement s'accentuer début 1999 et une insuffisance de crédits en fin de gestion est de nouveau à prévoir.

Cette situation un peu contestable sur le plan de la gestion budgétaire ne se justifie pas par des carences constatées dans l'incorporation des nouveaux appelés. Elle résulte en effet de décisions prises en 1997 alors que l'incorporation était conforme aux prévisions et aux besoins.

Il n'a pas été constaté à ce jour de dégradation significative du comportement civique des jeunes hommes appelés à faire un service national d'une durée de dix mois. C'est même plutôt le contraire qui a été observé. Ainsi, en 1997, le nombre d'insoumis a-t-il diminué d'un quart, prolongeant ainsi une tendance amorcée en 1994.

Sur un autre plan, le recours au statut de l'objection de conscience s'est effondré en 1997. Ils sont passés de 10.000 en 1996 à 5.850 en 1997. Le taux d'exemption médicale (22 %) est resté stable en 1997, de même que le taux de dispense (sociale) avec un chiffre de 4,7 %. Le taux de réforme médicale pendant le service a légèrement augmenté (11,1 % en 1997 contre 9,2 % en 1996) mais la prévision pour 1998 est de 10 %.

Seuls les reports ont augmenté de 5,3 % en 1997 en raison de la réforme du service national qui permet aux jeunes gens de bénéficier d'un report pour poursuivre leurs études au-delà de 24 ans sans être titulaires d'un brevet de préparation militaire.

Le total des appelés incorporés en 1997 s'élevait à 210.678 personnes dont 163.842 au titre du service militaire, conformément aux prévisions et aux besoins.

S'agissant de 1998, l'exécution se déroule globalement conformément aux prévisions.

L'armée de Terre, dont le contingent était en sureffectif sur la première partie de l'année, est passée en léger sous-effectif depuis le mois de juin. Toutefois, l'incorporation d'octobre a été bonne pour l'armée de Terre. Les besoins initiaux étaient de 17.000, les besoins corrigés (demande de surincorporation pour combler les sous-effectifs) de 20.700. Ces besoins ont été pleinement satisfaits et permettent d'envisager une situation correcte pour le premier semestre 1999.

Personne ne peut affirmer aujourd'hui que la fin de la transition sera exactement conforme aux prévisions. L'examen des années 1996 à 1998 n'incite toutefois pas à un pessimisme systématique.

Il est vrai que les demandes de report d'incorporation ou de retour anticipé à la vie civile pour les titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminé ou, à partir de décembre 1998, à durée déterminée, peuvent augmenter sous l'effet de la reprise de l'emploi et d'une meilleure connaissance de la mesure par le corps social, une fois passée la période traditionnelle de latence entre l'adoption d'une mesure par le Parlement et son utilisation concrète par les citoyens.

De même, on peut craindre que soit déstabilisé le bon comportement civique des dernières générations d'appelés par des campagnes médiatiques sur le thème " le service est fini " comme on en a vu lors de la description par la presse de la journée d'appel de préparation à la Défense (APD). Pour la même raison, il conviendrait d'éviter à l'avenir de convoquer dans le même lieu et au même moment, les jeunes gens qui viennent écouter huit heures de conférence dans le cadre de l'APD et ceux qui viennent pour l'incorporation d'un service de dix mois, comme cela c'est vu lors de la première journée d'APD.

L'observation des comportements passés et présents laisse espérer que les armées disposeront des effectifs d'appelés dont elles ont besoin pour achever la transition dans de bonnes conditions, d'autant plus que ces besoins sont en forte réduction, conformément au modèle défini par la programmation.

Les premiers emplois de jeunes volontaires du service national seront créés en 1999, principalement dans le domaine de la sécurité.

La loi de programmation militaire prévoit 27.171 postes de volontaires en 2002.

La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a établi que les volontaires serviront sous statut militaire pour une durée d'un an renouvelable quatre fois. Ils pourront détenir les grades de militaire du rang, sergent et aspirant. Leur statut militaire leur permettra en particulier de participer aux opérations extérieures.

Ils bénéficieront d'une rémunération équivalente à celle des emplois jeunes, avantages en nature inclus. 4.791 emplois de volontaires sont créés dans le projet de loi de finances 1999 dont 3.000 gendarmes-adjoints et 1.361 à l'armée de Terre pour une dotation budgétaire de 313,5 millions de francs (indemnités comprises).

La professionnalisation des armées entraîne une transformation considérable de la structure des effectifs militaires. La disparition des appelés est ainsi partiellement compensée par un important effort de recrutement d'engagés tandis qu'à l'occasion de la professionnalisation et de la modification des taux d'encadrement qu'elle implique, un processus conséquent de rajeunissement des cadres est entrepris. Enfin, la féminisation des effectifs est appelée à se poursuivre, à vitesse différenciée selon les armées.

Les militaires du rang ont vocation à passer d'un effectif de 44.552 personnes en 1996 (7,8 % du total) à 92.527 personnes en 2002 (21 % du total), c'est-à-dire qu'ils devraient plus que doubler en volume (+ 108 %) et presque tripler en proportion du total.

Leur effectif budgétaire sera de 68.023 en 1999, soit plus de 13 % du total.

Les différents chefs d'État-major ont confirmé à votre Rapporteur que les armées ne rencontrent aucune difficulté à assurer le recrutement effectif des engagés. Aucune inquiétude, ni quantitative ni qualitative n'est à signaler.

L'armée de Terre, qui disposera en 1999 de 47.835 postes d'engagés volontaires de l'armée de Terre (EVAT), soit 70 % du total, constate ainsi que le quart des nouveaux engagés ont un niveau de formation égal ou supérieur à la classe terminale et que moins du cinquième sont sans qualification.

De même, le recrutement des militaires techniciens de l'air (MTA) ne semble pas poser de problème à l'armée de l'Air. En 1997, plus de trois candidats par poste ont été recensés et 91 % des recrutés avaient au minimum le CAP.

Le bilan du dispositif des contrats courts Marine, qui sont de deux ans contre quatre ans pour les autres armées ou les autres filières de la Marine, comme l'école de maistrance ou les engagements initiaux de longue durée, est encore difficile à dresser car l'expérience ne date que d'avril 1997, mais il semble plus nuancé, en tout cas pour le premier contingent. La Marine dispose de 700 emplois de cette nature en 1997 pour un flux annuel de 1.300 personnes prévu en 2002. La difficulté principale concerne la reconversion des jeunes dans la société civile au terme de leur passage de deux ans dans la Marine, compte tenu de leur faible niveau de formation initiale.

Le bon niveau général du recrutement des engagés n'allait pas de soi au début du processus. Cet acquis reste fragile et tributaire de la situation générale de l'emploi. La difficulté consistera aussi à moyen terme à recruter directement des jeunes sans disposer du " vivier " naturel des appelés : on estime en effet que 60 % des recrutements se font à l'occasion du service national. C'est la raison pour laquelle les armées, et notamment l'armée de Terre, doivent maintenir constants leur effort et leur vigilance. Ceci passe notamment par des campagnes de communication que d'aucuns jugeront coûteuses (41 millions de francs en 1998 pour l'armée de Terre, soit un coût moyen de 6.000 francs par engagé) mais aussi et surtout par une action de proximité à partir des unités.

La revalorisation du statut financier des engagés qui leur permet de disposer d'une rémunération nette de 6.250 francs par mois sans les primes d'activité, donc très supérieure au SMIC compte tenu des avantages en nature (alimentation, hébergement, réduction SNCF) n'est pas non plus étrangère à ces bons résultats.

L'adaptation quantitative de l'encadrement des armées se fera essentiellement de manière mécanique par réduction de leur format. Toutefois, le taux d'encadrement sera aussi ajusté par déflation de certains effectifs.

C'est notamment le cas des sous-officiers qui passeront de 214.828 en 1996 (37 % du total) à 199.296 en 2002 (45 % du total) soit une baisse de 7,2 %. Toutes les armées connaîtront cette évolution. L'exécution n'est pas linéaire sur ce point puisque l'effectif budgétaire des sous-officiers sera de 209.661 à la fin de 1999, soit une baisse de 2,4 % par rapport à 1996 alors qu'une exécution linéaire aurait donné une baisse de - 3,6 %.

S'agissant des officiers, la décroissance est moins prononcée. De 1996 à 2002, ils passeront de 38.456 (6,7 % du total) à 38.189 (8,7 % du total) soit une baisse de 0,7 %. La Marine et surtout la Gendarmerie doivent même accroître le nombre de leurs officiers en valeur absolue entre 1996 et 2002.

Quant à l'exécution à mi-parcours, elle n'est pas non plus linéaire puisque la très légère décrue des effectifs d'officiers prévue par la programmation n'aura pas encore commencé à la fin de 1999.

Le sujet essentiel de préoccupation pour les cadres ne relève pas du recrutement mais du rajeunissement. Afin de disposer d'une moyenne d'âge conforme aux normes d'une armée professionnelle, il est indispensable de favoriser les carrières courtes, notamment des sous-officiers, ce qui n'est pas sans poser le problème de leur coexistence actuelle ou future avec les personnels civils qui, du fait de la nature des tâches qu'ils assument, ne sont pas soumis à cet impératif de mobilité et de départ précoce. La politique d'encouragement aux départs anticipés des cadres menée depuis 1997 a le même objectif de rajeunissement et de repyramidage des carrières.

L'instrument principal de cette politique est le pécule d'incitation au départ anticipé, institué par l'article premier de la loi n° 96-111 du 19 décembre 1996 et dont le bilan est retracé par le tableau ci-après :

Votre Rapporteur rappelle que le pécule d'incitation au départ anticipé peut être accordé aux militaires de carrière en activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de leur grade et qui font valoir leurs droits à une pension militaire de retraite à jouissance immédiate (25 ans pour les officiers et 15 ans pour les sous-officiers).

Le montant non imposable de ce pécule est égal à 45 mois de solde budgétaire pour le militaire se trouvant à plus de dix ans de la limite d'âge de son grade. Son montant est ensuite dégressif en fonction de la durée des services restant à accomplir avant la limite d'âge. En outre, une réduction de 10 % de ce montant est également prévue pour les pécules attribués à partir de 1999 et de 20 % à partir de 2001. Cette dégressivité explique la baisse du volume de crédits prévus pour 1999 par rapport à 1998. De plus, les officiers de carrière admis au bénéfice des dispositions des articles 5 et 6 de la loi n° 75-1000 du 30 octobre 1975 se voient attribuer de plein droit un pécule réduit des quatre cinquièmes.

Cette dernière disposition a mobilisé un volume supplémentaire de 68 millions de francs de crédits en 1997 et 1998.

On constate la part prépondérante de l'armée de Terre (+ 50 % des crédits) dans ce dispositif qui correspond à ses besoins ainsi que la montée en puissance de la Gendarmerie en 1999.

La stratégie en matière de pécules doit trancher entre deux options : soit faire partir le maximum de personnes et favoriser avec des pécules réduits les départs de cadres très proches de la limite d'âge de leur grade, ce qui s'apparente à un effet d'aubaine, soit privilégier le déblocage de la pyramide des carrières et faire partir moins de gens mais plus éloignés de la limite d'âge de leur grade. En 1997, c'est plutôt la première option qui a été choisie puisque la moyenne du nombre d'années précédant les limites d'âge était par exemple de trois ans et onze mois pour les adjudants de l'armée de Terre bénéficiaires de pécules. Elle est remontée à quatre ans et dix mois en 1998 ce qui annonce une réorientation de tendance qui devrait se confirmer en 1999.

La féminisation des armées est un processus assez lent qui a débuté récemment mais qui devrait s'accélérer dans le cadre de la professionnalisation. Le principe même de restriction de l'accès des femmes à certaines carrières militaires a été supprimé par le décret n° 98-86 du 16 février 1998 qui a modifié seize décrets portant statuts particuliers de certains corps d'officiers et de sous-officiers. Désormais, les emplois qui, par leur nature ou leurs conditions d'exercice, ne peuvent être ouverts aux femmes sont énumérés limitativement dans un arrêté interarmées unique.

S'agissant de l'armée de Terre, ce sont des emplois impliquant la possibilité d'un contact direct et prolongé avec des forces hostiles. L'ensemble des armes et spécialités sont ouvertes aux femmes et plus de 80 % des emplois répertoriés par l'armée de Terre leur seront accessibles.

Pour la Marine, ce sont des emplois dans les équipages d'avions embarqués, ou à bord des sous-marins et dans les formations de fusiliers marins et de commandos. Désormais, les emplois auxquels des femmes ne pourront pas prétendre, représentent environ 20 % des emplois dévolus à des officiers et des officiers mariniers.

Pour la Gendarmerie, ce sont des emplois d'officiers du groupe spécial d'intervention de la Gendarmerie nationale, de sous-officiers appartenant aux unités navigantes de la Gendarmerie maritime ou aux unités de la Gendarmerie mobile, à l'exception des orchestres de la Garde républicaine et du groupe de sécurité de la Présidence de la République.

Quant à l'armée de l'Air, elle n'a pas répertorié d'emplois qu'elle estime ne pas pouvoir confier à un militaire féminin. Les commandos de l'Air leur ont, par exemple, récemment été ouverts.

Du droit au fait, il y a cependant une marge comme le montre le tableau ci-après qui récapitule les effectifs féminins par armée et service commun.

Ce tableau ne prend en compte que les effectifs militaires des armées. L'intégration des effectifs civils augmenterait le taux de féminisation. On y voit que, à l'exception de l'atypique service de santé des armées, la féminisation des armées reste encore faible même si elle est supérieure en France à de nombreux pays européens. Sauf pour la catégorie des sous-officiers où l'armée de Terre est en tête, c'est l'armée de l'Air qui présente le plus fort taux de féminisation (11,3 % en tout). C'est particulièrement vrai pour ses militaires du rang où la féminisation atteint un taux très important de 25 %. Le chef d'État-major de l'armée de l'Air a affirmé à votre Rapporteur qu'il n'avait qu'à s'en féliciter.

Enfin, la Gendarmerie se distingue par un taux de féminisation très marginal (inférieur à 4 %) et qui tend vers zéro pour ses officiers.

Selon le modèle de la programmation, les civils doivent passer de 73.747 personnes (13 % du total) en 1996 à 83.023 en 2002 (19 % du total), soit une progression de 12,6 %.

Les armées qui ont le plus misé sur la croissance des effectifs de civils sont la Marine, avec une évolution de 6.500 postes en 1996 (9,3 % du total) à 11.600 en 2002 (plus de 20 % du total), et, dans une moindre mesure, l'armée de l'Air qui passera de 4.900 postes en 1996 (5,2 % du total) à 6.730 postes en 2002 (9,5 % du total).

Pour l'armée de Terre, cette catégorie revêt aussi une grande importance puisque la faible croissance des effectifs de civils (+ 6 % entre 1996 et 2002) aura paradoxalement pour effet d'en augmenter la proportion à 20 % des effectifs totaux, du fait de la réduction du format de l'ensemble.

Quel que soit le modèle d'armée, les recrutements de civils sont donc fondamentaux pour la réussite de la professionnalisation. Or, dans ce domaine, la situation n'est pas satisfaisante, elle constitue même le point essentiel de préoccupation des différents interlocuteurs rencontrés par votre Rapporteur.

Les armées comptent en effet au 1er septembre 1998 plus de 6.500 vacances de postes de civils par rapport aux effectifs budgétaires. La seule armée de Terre en compte 3.500, soit 11 % des effectifs civils budgétaires. La Marine en compte 1.300, soit 15 % des effectifs budgétaires.

Cette situation navrante trouve ses origines notamment dans la rigueur avec laquelle le ministère de l'Économie et des Finances autorise les recrutements au regard de la situation d'ensemble du ministère de la Défense (comptes de commerce compris). Si cette conception des choses devait être maintenue, il conviendrait d'en tirer les conséquences, par exemple en développant davantage le recours à la sous-traitance.

Les raisons des vacances de postes de civils dans les armées résultent de l'appréciation de l'ensemble des composantes du ministère de la Défense et notamment des comptes de commerce.

Entre 1996 et 1998, l'effectif budgétaire global du ministère de la Défense en personnel civil a paradoxalement diminué de 908 postes. Cette évolution recouvre :

· la création nette de 3.973 postes civils en zone budgétaire. Ce chiffre résulte pour l'essentiel des créations de postes prévues au profit des armées dans le cadre de la professionnalisation (2.767 postes, en grande majorité de fonctionnaires) ainsi que de la budgétisation de la DCN étatique (voir supra) ;

· la déflation de 4.881 postes, pour l'essentiel d'ouvriers d'État, en zone de comptes de commerce (DCN et SMA).

Par catégorie de personnel, les postes de fonctionnaires et contractuels ont augmenté de 2.048 et les postes d'ouvriers d'État ont diminué de 2.956.

Au 1er septembre 1998, le ministère de la Défense compte plus de 7.000 vacances de personnel civil, soit environ 7 % de l'effectif budgétaire, répartis comme suit :

Ce constat global doit être nuancé et éclairé par l'examen des effectifs de fonctionnaires et contractuels, d'une part, d'ouvriers d'État, d'autre part. Les problématiques relatives à ces deux catégories d'agents sont en effet très différentes.

Les vacances de fonctionnaires et contractuels sont répartis comme suit.

La Défense connaît donc un sous-effectif de fonctionnaires et contractuels qui concerne tous les sous-ensembles du ministère, mais touche particulièrement les armées et services communs. Pourtant, les exigences de la professionnalisation ont entraîné une reprise des recrutements externes de fonctionnaires civils sensible en 1998 puisque 2.177 recrutements sont attendus cette année contre 384 en 1997 et 159 en 1996. Au-delà des retards dus à la complexité de l'organisation de concours pour certains corps spécifiques, c'est le gel des embauches arrêté par le ministère de l'Économie et des Finances qui crée le blocage. L'actuelle " mise en réserve " de 1.100 emplois de fonctionnaires paraît ainsi un peu excessive. La perspective du retour à la Défense d'environ 300 fonctionnaires de GIAT au cours des prochaines années justifie en effet moins du tiers des emplois ainsi immobilisés.

Compte tenu du nombre important de lauréats des concours en instance de nomination, la situation des armées et services communs devrait sensiblement s'améliorer d'ici la fin de l'année et les vacances devraient être ramenées au nombre d'emplois mis en réserve.

La situation des ouvriers d'État est d'une autre nature. En 1998, et pour la première fois depuis plusieurs exercices, la Défense a commencé l'année avec des vacances d'ouvriers d'État. Au 1er septembre, le sous-effectif global est de plus de 2.500 ouvriers d'État comme le montre la répartition ci-après.

Cette donnée recouvre en fait une situation contrastée entre la DGA, d'une part, les armées et services communs d'autre part.

La DGA connaît un sureffectif de près de 1.700 ouvriers, qui devrait en fin d'exercice se réduire à 800 environ, voire moins, grâce notamment à l'effet du dégagement des cadres ouvert aux ouvriers de la DCN à l'âge de 52 ans. Il convient de rappeler à ce sujet que la DGA a perdu près de 3.500 postes d'ouvrier d'État depuis 1996. Ces déflations de grande ampleur ont pu être menées à bien non seulement au moyen des mesures d'incitation au départ, mais également grâce à près de 1.100 mutations vers les armées.

Les armées et les autres services communs connaissent un sous-effectif de plus de 4.000 ouvriers d'État, soit 12 % de l'effectif budgétaire. Cette situation est de plus en plus pénalisante pour le fonctionnement quotidien des organismes au fur et à mesure que les effectifs d'appelés diminuent. Si les mesures de dégagement des cadres avec départ à 55 ans des ouvriers d'État du ministère de la Défense n'ont pas amélioré la situation, le blocage là encore tient pour l'essentiel à l'interdiction d'embauche imposée à la Défense ces dernières années par le ministère de l'Économie et des Finances. Les dérogations accordées, 150 embauches en 1997 et 500 en 1998, sont bien évidemment insuffisantes pour redresser la situation. Il en est de même des mutations en provenance de la DGA (1.100 ouvriers depuis 1996) et de GIAT (214 ouvriers).

De ce fait, le ministère de la Défense a été conduit à ouvrir des postes d'ouvriers sous statut de fonctionnaire (corps des ouvriers professionnels et maître-ouvriers) et à créer des corps de fonctionnaires dans les spécialités paramédicales. 321 Emplois ont ainsi été créés au budget de 1998, et 787 sont prévus au budget de 1999. Il ne s'agit cependant que d'un palliatif très partiel, dans la mesure où nombre de spécialités des ouvriers d'État, et parmi les plus techniques, ne sont pas exercées par les ouvriers-fonctionnaires.

Votre Rapporteur considère que la loi de programmation doit être respectée. La Nation a passé contrat avec les armées en 1996-1997 en leur imposant une mutation quasiment sans précédent. L'un des termes du contrat était le transfert de certaines tâches assumées par des appelés à du personnel civil recruté dans cet objet. Il faut l'honorer sous peine de compromettre l'exécution d'une réforme que peu d'administrations auraient pu absorber sans remous, comme l'a fait la Défense jusqu'ici.

Deux moyens d'action non exclusifs l'un de l'autre peuvent être envisagés.

Le ministère de la Défense est en 1998 globalement en sous-effectif de civils, fonctionnaires comme ouvriers d'État. Ceci devrait suffire à l'autoriser à entreprendre ses recrutements au moins jusqu'à ce qu'il atteigne un solde nul après prise en compte des sureffectifs d'ouvriers d'État constatés à la DGA budgétaire et à la DCN. C'est ce qui a été initié avec l'autorisation accordée d'embaucher 500 ouvriers le 7 juillet 1998. Il faut continuer dans cette voie.

La position qui consiste à refuser tout recrutement d'ouvrier tant que la DGA budgétaire ou la DCN n'ont pas résorbé la totalité de leurs sureffectifs s'explique par le souci louable de maîtriser l'exécution budgétaire du titre III de la Défense. Il est vrai que certains chapitres de rémunérations, déjà insuffisamment dotés en construction budgétaire parce que le ministère ne parvient pas à évaluer précisément ses besoins en RCS, ne peuvent supporter de sureffectifs. Mais ce n'est pas une raison pour prendre en otage les armées qui ont peu de capacités d'action sur la résorption des sureffectifs de la DGA ou de la DCN. Les dégagements des cadres à 52 ans avec 100 % de la rémunération nette devraient permettre le départ anticipé de nombreux ouvriers d'État de la DCN.

Par ailleurs, le dispositif Proxima, favorisant les mutations vers les armées d'ouvriers en provenance de la DCN doit être redynamisé. Son application satisfaisante en 1997, en particulier de la DCN vers la Marine, sera plus difficile en 1998 (705 ouvriers de la DCN sont partis vers les armées en 1997 contre 200 au 1er août 1998). Chacun doit être conscient de la nécessité de la réussite de Proxima, les armées en accueillant correctement les civils mutés, le ministère en proposant des postes adaptés au profil des ouvriers concernés et les ouvriers d'État en se souvenant que leur statut n'impose qu'une obligation à l'État, celle des les affecter en fonction des besoins du service public. Si, à l'échéance de l'exercice 1998, on s'aperçoit que les objectifs de résorption des sureffectifs ne sont pas réalistes, il faudra en tirer les conséquences, notamment sur le montant des crédits affectés à la sous-traitance.

Si les postes de civils continuent à ne pas être pourvus dans les armées, un recours accru à la sous-traitance s'impose. Il ne peut être envisagé en effet de transférer les tâches de soutien, de logistique ou de maintenance aux engagés militaires. Ceci ne répond pas au modèle d'une armée professionnelle dans laquelle les militaires sont prioritairement affectés à des postes opérationnels, non plus qu'à la définition du poste qui leur a été présenté au moment de leur recrutement (cf. la campagne de communication de l'armée de Terre). Les fonctions et tâches susceptibles d'être externalisées sont nombreuses. Les armées en ont fourni des exemples variés à votre Rapporteur.

Ainsi, pour l'armée de Terre, les domaines les plus susceptibles de permettre le recours à la sous-traitance concernent la restauration, l'entretien des locaux, le gardiennage. Des expériences sont en cours ou envisagées pour :

· le gardiennage des emprises inoccupées suite aux restructurations en cours et en attente d'aliénation ;

· le nettoyage des locaux d'états-majors ;

· l'alimentation, dans certains cercles ;

· l'entretien et l'infrastructure d'un régiment ;

· l'enseignement des langues par la signature d'une convention en juillet 1997 avec le Centre national d'enseignement à distance (CNED) ;

· la rationalisation des soutiens en Ile-de-France.

La Marine pratique déjà la sous-traitance pour l'affrètement de navires, l'entretien immobilier ou le gardiennage d'emprises. L'appel à la sous-traitance est néanmoins appelé à s'y développer dans les domaines de la maintenance et de la gestion des infrastructures, de la logistique et des services aux personnes dans les éléments terrestres très importants (base d'aéronautique navale, écoles, centres, ...).

En 1998, une opération nouvelle de sous-traitance a été mise en place pour l'alimentation du centre de transmission de Saint-Assise, en région parisienne. En 1999, une nouvelle opération de sous-traitance (transport de rade à Toulon) sera engagée.

A titre exceptionnel, la Gendarmerie a externalisé en 1997 la gestion locative des logements de la légion de Languedoc-Roussillon ce qui a permis de conclure à l'intérêt d'une gestion rationnelle du parc immobilier par des professionnels extérieurs. L'élargissement de cette expérimentation doit faire l'objet d'un examen lors d'un comité de pilotage au dernier trimestre de 1998.

La Gendarmerie réfléchit également à cette solution pour remplacer des appelés très qualifiés au sein de sa sous-direction des télécommunications et de l'informatique ou encore ceux qui assumaient des tâches de maintenance assez simples ou de dépannage dans les ateliers des télécommunications.

Enfin, l'armée de l'Air est l'armée qui d'ores et déjà recourt le plus à l'externalisation des tâches. En effet, depuis de nombreuses années, l'armée de l'Air confie à des sociétés civiles la réalisation d'activités à caractère non strictement opérationnel, parmi lesquelles :

· l'entretien de niveau technique d'intervention 3 (DC 8, Airbus, CASA 235, FALCON, C 130, Super Puma, STRIDA, simulateur) ;

· la formation des équipages (A 310, DC 8, FALCON), des spécialistes météorologie est des linguistes ;

· l'assistance en escale (Air France Cargo) ;

· la révision de véhicules de type commercial ;

· la maintenance des matériels informatiques ;

· certaines fonctions de soutien général sur les bases aériennes (la direction départementale de l'équipement assure ainsi la fonction de service constructeur sur certaines bases).

L'armée de l'Air poursuit aussi une réflexion approfondie relative à la sous-traitance sur les bases aériennes. Ainsi, le principe du lancement en 1998, d'une étude portant sur la sous-traitance globale de la base aérienne de Varennes-sur-Allier a été retenu. Cette étude devrait permettre de déboucher en 1999 sur une expérimentation élargie avec pour principaux domaines :

· la restauration et l'hébergement ;

· la fonction transport et l'entretien des véhicules ;

· la fonction entretien général et l'infrastructure ;

· la fonction sécurité incendie et la protection ;

· la fonction soutien santé.

Dans le même but de rationalisation des tâches et d'adaptation à la professionnalisation, l'armée de l'Air s'attache à redéfinir l'exécution de certaines fonctions comme la protection (classification des bases par importance), la sécurité contre l'incendie ou les régimes de permanence (le degré d'alerte pour une opération de projection n'est pas le même que pour une intervention massive).

Les armées doivent incontestablement faire preuve de flexibilité dans ce nouveau contexte. Pour le développement de la sous-traitance, elles se heurtent à l'insuffisance des dotations budgétaires. En 1999, la totalité des crédits identifiés est de 85 millions de francs. Par ailleurs, il leur est interdit d'imputer des contrats de sous-traitance sur le titre V, même si cela permet d'éviter la réalisation de constructions neuves. La Marine a, par exemple, eu toutes les peines du monde à obtenir une mesure consistant à supprimer dix emplois budgétaires (7 maîtres et 3 Premiers maîtres) en contrepartie d'un contrat de sous-traitance portant sur la traversée de la rade de Toulon.

Votre Rapporteur estime qu'il faut absolument encourager les armées à externaliser les tâches qui peuvent l'être. Cela permettrait notamment de surmonter en partie le blocage sur les créations de postes de civils. N'est-ce pas aussi une certaine forme de promotion du lien Armée-Nation que de développer les relations contractuelles des armées avec les entreprises civiles plutôt que de les encourager à fonctionner en autarcie ?

Au delà de la description du déroulement de la professionnalisation et de l'analyse des crédits pour 1999, il importe d'essayer de caractériser les conditions de l'activité opérationnelle des forces en 1999, ainsi que leur contexte, constitué notamment des services communs et de l'OTAN.

Après l'importante phase de restructuration des forces mise en _uvre pour l'essentiel entre 1997 et 1999 et qui se traduira par la dissolution de 38 régiments, l'armée de Terre aborde la réorganisation de son commandement et de ses structures de soutien.

La réorganisation du commandement et du soutien est la traduction directe, après la réduction du format déjà bien avancée, du passage d'une armée territoriale de masse à une armée professionnelle de projection.

La réorganisation des structures de commandement, visant d'abord à assurer la disponibilité permanente des états-majors de force et de brigade, séparera ainsi le commandement opérationnel des forces du commandement régional.

La nouvelle organisation du commandement des forces, placée sous l'autorité du commandement de la force d'action terrestre de Lille, permettra de disposer, en permanence, d'états-majors projetables, aptes à assurer sur faible préavis le commandement opérationnel d'ensembles interarmes, nationaux ou multinationaux.

Elle repose sur quatre états-majors de force qui s'implanteront au siège de trois circonscriptions militaires de défense n'accueillant pas de régions militaires (Besançon, Limoges et Marseille) ainsi qu'à Nantes, et sur neuf états-majors de brigade. Cette réorganisation sera menée à terme dès 1999, à l'exception de l'implantation à Limoges du dernier état-major en 2000. Les unités opérationnelles seront constituées de onze brigades.

Par ailleurs, l'ensemble des unités logistiques projetables, articulées en deux brigades, est placé sous l'autorité du commandement de la force logistique terrestre de Montlhéry. Quatre commandements d'appui spécialisés (CAS) seront situés à Strasbourg (génie), Oberhoffen (artillerie), Metz (renseignement) et à Luneville (transmissions).

Le commandement régional s'exercera essentiellement dans les domaines de la vie courante, de la mise sur pied des forces et de leur maintien en condition, pour la totalité des unités stationnées sur le territoire national. Pour ce faire, l'armée de Terre conservera cinq régions qui auront leur siège à Bordeaux, Lyon, Metz, Paris et Rennes.

Afin de constituer un ensemble de grandes unités spécialisées et adaptables, à tout moment, aux besoins des forces de circonstance mises sur pied pour une opération particulière, les unités de soutien rattachées en temps de paix aux grandes unités permanentes, du type de la division, seront supprimées. Il s'ensuivra un important mouvement de regroupement de sites.

Le service du matériel sera très profondément restructuré. La diminution du nombre des formations à soutenir, la priorité donnée à la projection des forces et le transfert progressif des activités à caractère industriel au secteur concurrentiel auront pour conséquence le regroupement de la totalité des régiments, des bataillons et des établissements du matériel dans une composante unique comprenant quinze formations au sein desquelles les détachements projetables seront clairement identifiés. C'est ainsi que 88 organismes (régiments, bataillons, établissements et groupements) seront soit dissous, soit restructurés, soit transférés.

Le commissariat s'adaptera, lui aussi, à la réduction du format et à l'augmentation du nombre de professionnels à soutenir : les fermetures, les restructurations et les regroupements viseront à atteindre cet objectif.

Les progrès techniques des télécommunications et de l'informatique, la modification du plan de stationnement des armées sur le territoire, ainsi que la complémentarité accrue des réseaux fixes et des réseaux mobiles conduisent à une transformation générale du service des transmissions. C'est ainsi que la totalité des moyens affectés aux missions de mise en _uvre des systèmes de communication et d'information sera regroupée dans une même composante associant les formations projetables et les unités fixes.

La réorganisation générale des forces et des soutiens nécessitera inévitablement des travaux sur les emprises et bâtiments redistribués. Elle impose de ce fait une relative stabilité dans l'organisation du service du génie tout au long de la loi de programmation. Pour autant celui-ci devra s'adapter à la modification de l'implantation des forces survenues au cours de la première période. Ainsi, deux établissements devront être fermés, dix-sept autres feront l'objet d'une réorganisation et la totalité des détachements de maintenance du génie sera dissoute.

Enfin, la suspension de la conscription et la transformation du rôle et de l'organisation de la réserve rendent inéluctable la dissolution des onze derniers centres mobilisateurs en 2000.

La dégradation du taux moyen d'activité de l'armée de Terre, exprimé en nombre de jours passés sur le terrain, est réelle, notamment au regard des prévisions pour 1999, comme le montre le tableau ci-après.

Ainsi le taux moyen d'activité de 1997 a été inférieur, avec 78 jours, à l'objectif de 80 jours. L'objectif pour 1999 a été fixé à 70 jours, soit une baisse de plus de 10 % par rapport aux prévisions de 1998. Il s'agit d'une conséquence directe de la baisse des crédits de fonctionnement arrêtée par le projet de loi de finances.

Selon les estimations dont dispose votre Rapporteur, ce taux serait inférieur à ceux des armées étrangères comparables comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou l'Allemagne. Toutefois les activités des unités de l'armée de Terre en Opex ne sont pas comptabilisées dans cet indicateur alors que leur prise en compte permet d'améliorer de près de 10 jours supplémentaires le taux d'activité opérationnel moyen.

Le nombre mensuel moyen d'heures de vol des pilotes d'hélicoptères de l'ALAT est prévu pour 1999 entre 15 heures (Alouette III) et 27 heures trente (Gazelle SA 341). Il est globalement en hausse par rapport à 1997, constant par rapport à 1998 et très supérieur aux indicateurs d'activité aérienne des armées de Terre étrangères comparables.

Au terme de la loi de programmation, l'armée de l'Air disposera d'une flotte d'avions de combat répartie en 18 escadrons dotés d'appareils de la génération actuelle, dans l'attente du Rafale.

Elle continuera de mettre en _uvre la composante aéroportée de la dissuasion grâce au couple Mirage 2000 N/missile air-sol de moyenne portée. De même, elle poursuivra sa participation au contrôle opérationnel et au soutien technique des réseaux de transmissions nucléaires mais n'assumera plus la mise en _uvre de la composante aéroportée de ces transmissions à compter de 2001, date de retrait du service des avions spécialisés C 160 H Astarte.

Elle participera à la prévention des crises avec ses appareils de reconnaissance, ses systèmes de détection, ses avions de recueil du renseignement d'origine électromagnétique, ses moyens d'exploitation du système d'observation satellitaire, sans oublier ses moyens prépositionnés outre-mer.

De même, au titre de la protection du territoire, elle assurera la surveillance de l'espace national et de ses approches grâce au système de détection de la défense aérienne intégré dans le système de commandement et de conduite des opérations aériennes (SCCOA).

S'agissant de la capacité opérationnelle et d'entraînement, l'armée de l'Air accordera la priorité à la projection. Une centaine d'appareils de combat, associés à la flotte d'avions ravitailleurs, les systèmes de détection et de commandement aéroportés, ainsi que la composante mobile du SCCOA, permettront de couvrir toute la gamme des missions envisageables. Les capacités de transport aérien militaire seront conservées à leur niveau actuel.

La réduction globale des effectifs, l'effort accru de rationalisation des organisations territoriale et de soutien et les améliorations technologiques dans le domaine de la surveillance de l'espace aérien conduisent l'armée de l'Air à poursuivre le resserrement de son dispositif pour atteindre, en 2002, un format de 33 bases aériennes, dont 25 sont dotées d'une plate-forme aéronautique.

Les mesures d'adaptation de l'armée de l'Air sur la période 2000-2002 concerneront ses unités aériennes, son organisation territoriale, son dispositif de surveillance de l'espace aérien et de contrôle de la circulation aérienne militaire, et enfin, ses services de soutien (matériel, commissariat et infrastructure).

Conformément aux conclusions de la revue des programmes, deux escadrons de Jaguars stationnés à Saint-Dizier seront retirés du service en 2001. En outre, les unités constitutives du système Astarte basées à Évreux seront dissoutes à la même échéance.

L'organisation territoriale passera, à l'été 2000, de trois à deux régions aériennes, nord et sud, dont les limites correspondront à un découpage cohérent avec la gestion de l'espace aérien. Cette mesure entraînera la suppression d'une structure d'état-major, en l'occurrence celle de l'actuelle région aérienne Méditerranée.

Par ailleurs, les centres de détection et de contrôle de la circulation aérienne militaire verront leur nombre et leur structure évoluer. Ainsi, les sites de Prunay-Belleville et Narbonne, tout en conservant leur mission de détection, feront l'objet d'un resserrement de leurs infrastructures, réalisable respectivement en 1999 et 2000. Par ailleurs, le site de Contrexeville adoptera le même statut en 2001, date à laquelle il perdra sa fonction de contrôle en secours. Enfin, la base aérienne de Doullens deviendra, en 2002, un détachement essentiellement dédié à la mission de détection radar.

S'agissant du service du matériel, les deux bases-établissements de Varennes-sur-Allier et Romorantin verront leurs missions recentrées sur la maintenance aéronautique, respectivement en 2000 et 2002.

Le service du commissariat adaptera le nombre de ses établissements de stockage de matériels au nouveau format de l'armée de l'Air, ce qui se traduira par la fermeture de deux de ses quatre établissements : Reims en 2000, puis Toulouse-l'Hers en 2002.

La compagnie régionale d'infrastructure de la région aérienne Méditerranée sera dissoute en 2000. Les structures et les attributions de celles des autres régions aériennes seront réaménagées.

Les ressources complémentaires allouées dans le cadre du décret d'avance du 17 octobre 1997 et de la loi de finances rectificative du 29 décembre 1997 ont permis d'une part de combler en gestion, les insuffisances dues au décalage entre les tarifs prévisionnels du carburant retenus en construction budgétaire 1997 et les tarifs constatés, d'autre part, d'apurer le report de charges structurel dû à l'opération Turquoise et, enfin, de recompléter les stocks objectifs de carburant à leurs niveaux prévus.

Cependant l'objectif initial fixé des 323.000 heures de vol n'a pu être atteint, en 1997, en raison de problèmes de disponibilité de l'aviation de combat et de la flotte de transport.

Un rebasage de la dotation en carburants opérationnels a été effectué en construction budgétaire 1998 afin de tenir compte de l'évolution du cours du dollar. L'activité aérienne a été de 164.000 heures de vol pour le premier semestre. Elle est conforme aux prévisions initiales (315.600 heures pour l'année).

Le projet de loi de finances 1999 reconduit le rebasage effectué en 1998 pour tenir compte de l'évolution du cours du dollar. Les prévisions d'activité sont de 315.000 heures, objectif identique à celui de l'année 1998, c'est-à-dire 180 heures par an pour un pilote de combat soit en moyenne 15 heures par mois et 360 heures par an environ pour un pilote de transport, soit en moyenne 30 heures par mois.

Le tableau ci-après récapitule les indicateurs d'activité aérienne des différentes armées comparables à la France.

La Marine procède au désarmement d'un nombre élevé de navires conformément à la réduction du format exigée par la professionnalisation (81 bâtiments hors SNLE à l'horizon 2015, plus le second porte-avions si les conditions économiques le permettent).

Fin 1997, elle aura ainsi désarmé seize bâtiments dont un porte-avions (le Clémenceau), deux sous-marins, une frégate de premier rang, une frégate de deuxième rang et trois bâtiments de soutien logistique.

Au 1er juillet 1998, la composition de la Flotte est la suivante :

Entre 2000 et 2002, la Marine désarmera de manière anticipée trois frégates de deuxième rang. En outre, à la suite des décisions prises lors de la revue de programmes, le porte-avions " Foch " sera désarmé à l'admission du service actif du porte-avions " Charles de Gaulle " (fin 1999) et la flottille d'Alizés, implantée à Nîmes-Garons, dissoute simultanément.

Pendant cette même période, la Marine achèvera la concentration de ses soutiens dans les ports de Brest, Toulon et Cherbourg et poursuivra sa professionnalisation, ce qui l'amènera à fermer le centre de formation maritime d'Hourtin, actuellement chargé de l'incorporation des appelés de la Marine.

Ainsi, sur la façade atlantique, Brest assurera le soutien du port de Lorient. A Cherbourg, les organismes militaires de soutien seront regroupés et rationalisés au sein d'une base navale. En Méditerranée, les ateliers de réparation aéronautique de la Marine, implantés à Cuers, seront transférés à Hyères en 2001, ce qui les rapprochera des utilisateurs.

A Rochefort, la formation des techniciens d'aéronautique navale, assurée actuellement au sein du centre école de l'aéronautique navale, sera transférée sur la base aérienne 721 de la même ville et l'école des fourriers s'implantera au centre d'instruction navale de Querqueville, à proximité de Cherbourg.

L'amiral, commandant la Marine à Lorient, n'aura plus la responsabilité d'un arrondissement maritime dont le maintien n'est pas justifié.

Enfin, la rationalisation de la chaîne sémaphorique se traduira par l'automatisation ou la fermeture de huit sémaphores.

Évaluée en jours de mer, sur la base d'un minimum de 6 heures de navigation par jour de mer, l'activité des bâtiments représente une moyenne de 89 jours avec la répartition suivante :

Les objectifs fixés pour l'activité en 1997 ont été globalement respectés. Ils se traduisent par une baisse de l'activité par rapport à 1996 (- 2,5 %).

L'activité des bâtiments de combat est équivalente en volume à celle de 1996, parce que les transports de chaland de débarquement (TCD) et bâtiments de transport légers (BATRAL), précédemment classés bâtiments de soutien sont dorénavant répertoriés dans cette catégorie. Ce transfert masque en réalité une diminution de 5,8 % de l'activité des autres bâtiments de combat. Les TCD et BATRAL ont eux-mêmes connu un ralentissement d'activité de 16 %.

L'activité des bâtiments de soutien a diminué de 11,3 % et celle des bâtiments auxiliaires de 4,6 %.

L'activité des forces maritimes au premier semestre 1998 présente une forte augmentation liée aux opérations réelles. Cet état de fait provient :

L'impact des opérations extérieures est plus sensible en 1998 et laisse présager une augmentation des taux d'activité pour certains bâtiments de combat (TCD en particulier). En revanche, la poursuite du ralliement au format entraînera en 1999 une baisse du volume global d'activité.

Quant à l'activité aérienne, les taux d'activité prévus, réalisés et programmés sont les suivants :

L'activité aérienne en 1997 a décru de 6 % par rapport à 1996 en raison du retrait de plus de vingt aéronefs et de la mise en sommeil ou la dissolution de plusieurs formations (4F, 59S, 52S) et de la recherche d'optimisation de l'emploi du potentiel. Cette diminution va se poursuivre dans les prochaines années pour rallier un niveau d'environ 62.000 heures de vol annuelles. L'activité des pilotes est retracée par le tableau ci-après.