COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 14 mai 2014
La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.
(Présidence de Mme Catherine Lemorton, présidente de la Commission,
puis de M. Jean-Patrick Gille, vice-président)
La Commission des affaires sociales examine, sur le rapport de M. Denys Robiliard, la proposition de loi relative aux pouvoirs de l’inspection du travail (n° 1848).
Mme la présidente Catherine Lemorton. La proposition de loi que nous examinons constitue le volet législatif de la réforme de l’inspection du travail, qui figurait dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale avant que le Sénat ne décide de supprimer l’article qui s’y rapportait.
Elle reprend l’ensemble des améliorations apportées par notre commission lors de l’examen de ce texte. Cependant, les dispositions de nature réglementaire que prévoyait la réforme ont fait l’objet d’un décret du 20 mars dernier, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 2008.
M. Denys Robiliard, rapporteur. La présidente a rappelé le caractère hybride de cette proposition de loi qui reprend des dispositions d’origine gouvernementale, en l’occurrence l’article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle. Après le rejet de cet article par le Sénat, il a été décidé de ne pas le rétablir afin de permettre une entrée en vigueur rapide de la loi, sans pour autant renoncer à la réforme de l’inspection du travail.
L’article 20 présentait une réforme globale comprenant à la fois des dispositions réglementaires et législatives. Le ministre du travail n’a pas souhaité différer l’entrée en vigueur de la restructuration de l’inspection du travail, qui est donc l’objet du décret du 20 mars 2014 relatif à l’organisation du système d’inspection du travail. Jusqu’à présent, l’inspection du travail était organisée en sections d’inspection, comprenant un inspecteur, deux contrôleurs et des personnels de support. Désormais, elle est composée d’unités de contrôle régionales, réunissant huit à douze personnes sous l’autorité d’un responsable, et d’un groupe d’appui national. Une partie de la proposition de loi qui vous est soumise vise à tirer les conséquences de cette réorganisation.
Dans sa décision du 17 janvier 2008, le Conseil constitutionnel fait valoir que le principe de l’indépendance de l’inspection du travail fait partie des principes fondamentaux régis par l’article 34 de la Constitution, mais que ses modalités d’application relèvent du pouvoir réglementaire. La réforme législative ne peut néanmoins pas s’envisager indépendamment de son versant réglementaire déjà mis en œuvre.
Deux chiffres méritent d’être rappelés en préambule : l’inspection du travail, ce sont 2 200 agents de contrôle pour 1,8 million d’entreprises concernées. Cette faiblesse numérique justifie que les agents soient dotés d’outils adaptés à l’exercice de leur mission. Le texte répond à cette exigence.
Il faut également rappeler que le rôle de l’inspection du travail ne se limite pas à l’investigation, à la contrainte et à la sanction. Les inspecteurs du travail sont présents dans les entreprises pour les contrôler, mais aussi pour nouer un dialogue avec elles. Les suites données aux contrôles effectués ne sont pas nécessairement répressives – il peut s’agir de lettres d’observation ou de conseil. La relation, au demeurant singulière, entre l’entreprise et l’inspection du travail est souvent empreinte de confiance. Les inspecteurs ont pour mission d’améliorer les conditions de travail des salariés et de veiller à la conformité à la loi de celles-ci. Pour ce faire, ils usent d’abord de moyens de conviction et d’information. Si ces derniers s’avèrent insuffisants, il reste aux agents de contrôle à employer des moyens contraignants.
L’article 1er répond à la critique qu’on a pu adresser à la réforme, qui porterait atteinte à l’indépendance de l’inspection du travail. Celle-ci est pourtant garantie par la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail (OIT) dont la valeur juridique est supérieure à celle de la loi.
Il affirme le principe de l’indépendance de l’inspection du travail en inscrivant dans le code du travail sa définition et les moyens de son exercice.
En outre, l’article 1er tire les conséquences de la fusion des corps de contrôleurs et d’inspecteurs en un corps unique d’agents de contrôle. Enfin, il étend les compétences de l’inspection du travail à la répression de la traite des êtres humains.
L’article 2 introduit des sanctions administratives. Sachez que seuls 6 000 procès-verbaux sont établis chaque année, soit trois par agent en moyenne. Ce chiffre était de 25 000 il y a quelques années. Pour expliquer cette baisse du nombre de procès-verbaux, on peut avancer la faiblesse des suites judiciaires qui leur sont données. Dans deux tiers des cas, ces derniers ne donnent pas lieu à des poursuites, car les priorités judiciaires sont autres et les infractions au droit du travail parfois très techniques et chronophages.
Il en résulte une autocensure de la part des inspecteurs et des contrôleurs qui ne veulent pas prendre le risque d’un classement sans suite. La répression ne s’exerce pas, y compris lorsqu’elle se justifie.
Les procès-verbaux révèlent l’échec des moyens de persuasion. Ils représentent 4 % de l’ensemble des infractions relevées. Compte tenu des chiffres précédents, cela signifie que 1 % des infractions font l’objet de poursuites.
M. Dominique Tian. Tant mieux !
M. le rapporteur. Monsieur Tian, ces bouffées laxistes me paraissent très inquiétantes et très inattendues de votre part ! (Sourires.)
Ce constat nous a conduits à envisager des sanctions administratives sous forme d’amende. Ce dispositif, qui n’est pas inconnu du droit français, puisque d’autres administrations l’utilisent, vient combler une lacune au regard du droit des autres pays de l’Union européenne.
Les décisions sont prises au terme d’une procédure contradictoire et les sanctions sont prononcées par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). L’agent de contrôle constate l’infraction tandis que l’administration la réprime.
L’article 3 précise le choix qui s’offre à l’agent de contrôle en matière de sanction. S’il estime que le procès-verbal appelle des poursuites pénales, il saisit le procureur de la République ; pour une sanction administrative, il transmet au DIRECCTE un rapport pour lequel je propose de supprimer le qualificatif de « motivé », puisque celui-ci l’est nécessairement.
Cet article institue également une procédure de transaction en matière pénale, procédure connue du droit français, mais peu utilisée. À deux exceptions près, les domaines de la transaction pénale et de la sanction administrative ne se recouvrent pas.
L’article 4 a un double objet. D’une part, il renforce les moyens de contrainte en cas de risque pour la sécurité des salariés. Le régime d’arrêt temporaire de travaux, qui s’appliquait au seul secteur du bâtiment, est ainsi élargi à l’ensemble des activités – dès lors que le danger est identique, le régime doit être homogène –, tandis que le régime d’arrêt temporaire d’activité pour risques chimiques est étendu.
D’autre part, l’article accroît les moyens d’enquête de l’inspection du travail en permettant l’accès à l’ensemble des documents utiles au contrôle – et non plus aux seuls documents obligatoires prévus par le code du travail –, généralisant ainsi la procédure applicable en matière de lutte contre la discrimination. Il institue en outre un droit de copie desdits documents.
Enfin, l’article 5 comporte des dispositions de coordination et d’autres relatives à l’application de la loi dans le temps.
M. Gérard Sebaoun. Au nom du groupe SRC, je veux rendre hommage au travail du rapporteur qui a mené de nombreuses auditions afin d’améliorer encore la proposition de loi directement issue du texte adopté par notre assemblée sur la formation professionnelle. Nos débats s’étaient alors focalisés sur la réorganisation de l’inspection du travail, qui, depuis, a fait l’objet du décret du 20 mars 2014 et sur laquelle les organisations syndicales restent divisées.
Je souhaite à cet égard souligner deux difficultés à laquelle se heurte la réforme : d’une part, la réserve souvent exprimée des agents envers leur hiérarchie, et d’autre part, une certaine méfiance entre contrôleurs et contrôlés, les premiers craignant pour leur indépendance, même si elle est garantie par les textes en vigueur, les seconds plaidant pour toujours moins de contrôles.
La proposition de loi réaffirme l’indépendance dans son article 1er, reprenant ainsi l’amendement qu’avaient défendu le rapporteur, Jacqueline Fraysse et Christophe Cavard, sur le projet de loi relatif à la formation professionnelle.
Mais « l’indépendance n’exclut pas la coordination », comme l’a dit Christiane Demontés lors des débats au Sénat. En effet, l’exercice solitaire du contrôleur ne doit pas nourrir l’isolement ou le découragement face à la lenteur des procédures. La très grande majorité des contrôles ne donnent lieu qu’à des conseils et à des observations. Cet exercice solitaire peut en outre se heurter au caractère complexe des situations, à l’évolution des techniques et du droit, même si le corps d’inspection peut aujourd’hui faire appel à des personnes qualifiées comme des médecins ou des ingénieurs.
La lutte contre le travail illégal ou l’émergence de nouveaux risques implique la mise en commun de moyens et de compétences qui, à mon sens, n’est pas contradictoire avec la liberté d’initiative laissée aux agents de contrôle sur le terrain. Reste une interrogation sur l’articulation entre les différents niveaux territoriaux d’action institués par le décret.
À rebours des inquiétudes sur l’indépendance, les mesures visant à élargir les pouvoirs de contrôle et de sanction de l’inspection du travail suscitent une large adhésion des représentants syndicaux qui ne va toutefois pas jusqu’à l’unanimité. Les avancées en la matière sont réelles.
Aussi l’article 2 crée-t-il des amendes administratives, tandis que l’article 3 instaure des sanctions pénales en cas de non-respect d’une décision du DIRECCTE en matière d’hygiène et de sécurité, ainsi qu’en cas d’obstacle ou d’outrage.
La proposition de loi prévoit également un mécanisme de transaction pénale, à l’initiative du DIRECCTE sur la base du procès-verbal de l’agent de contrôle, avec l’accord de l’auteur des faits, la transaction devant être homologuée par le procureur de la République.
L’article 4 élargit les pouvoirs d’intervention du corps d’inspection en matière de santé et de sécurité au travail : il étend le dispositif d’arrêt temporaire de travaux et d’activité aux autres secteurs que le bâtiment et les travaux publics, il simplifie le dispositif d’arrêt d’activité en cas d’exposition dangereuse à des agents chimiques cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction, il donne aux agents de contrôle plus de moyens d’expertise, il leur permet enfin l’accès et la copie de tout document utile à leur mission.
Les organisations patronales ont fait part de leur vive hostilité à ces nouvelles mesures, la CGPME dénonçant « une véritable inquisition du travail » et le Medef « de la défiance et de la méfiance envers les entreprises ». Bernard Vivier, directeur de l’Institut du travail, un des relais patronaux souvent invité dans les médias, a déclaré que l’inspection du travail était « la dernière tribu marxiste-léniniste en France », tandis que, dans Le Figaro du 8 avril, l’ancien député UMP Jean-Michel Fourgous affirmait « qu’un inspecteur du travail sur deux était d’extrême gauche » et « qu’ils ne pensaient qu’à neutraliser l’économie de marché ». Bref, des sorties tonitruantes qui ne font guère avancer nos débats...
Les nouvelles dispositions suscitent donc une large approbation de la part des organisations syndicales et une opposition frontale des organisations patronales. J’attends avec intérêt de connaître la position de nos collègues de l’opposition. Rejoindront-ils l’ancien ministre du travail Xavier Bertrand, qui déclarait il y a quelques mois que les missions de l’inspection du travail devaient être strictement limitées à la sécurité et à la santé des travailleurs et au contrôle des travailleurs détachés ?
Le groupe SRC votera cette proposition de loi sur laquelle il a déposé trois amendements portant sur les articles 1er et 4.
Mme Véronique Louwagie. Je souhaite faire une observation sur nos conditions de travail. Nous avons reçu les invitations aux auditions concernant ce texte lundi soir, alors qu’elles avaient commencé ce même jour. Cette situation n’est pas admissible. Je vous demande de veiller à ce que pareille situation ne se reproduise pas.
Pour permettre l’adoption de la loi relative à la formation professionnelle, l’emploi et la démocratie sociale, Michel Sapin a dû renoncer à maintenir dans le texte la réforme de l’inspection du travail. En effet, le 20 février 2014, 201 sénateurs votaient contre l’adoption de l’article 20 réformant l’inspection du travail, véritable cavalier législatif.
Malgré le vote négatif de parlementaires de tous bords et l’opposition de plusieurs syndicats, le Gouvernement a maintenu la réforme à l’ordre du jour en la scindant en deux parties : une partie relative à l’organisation interne de l’inspection, qui a fait l’objet d’un décret publié le 21 mars 2014, soit exactement deux semaines après la promulgation de la loi, ce qui s’apparente à un véritable déni de démocratie ; une partie relative à l’extension des pouvoirs de l’inspection du travail, qui prend la forme de cette proposition de loi.
Sur la forme, cette proposition de loi se caractérise par la précaution tous azimuts qui la gouverne.
L’exposé des motifs indique que « les signataires de cette proposition espèrent que les nouvelles concertations auxquelles donneront lieu tant le projet de décret du Gouvernement que la présente proposition permettront de dissiper tous les malentendus qui subsisteraient sur la préservation de l’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail ». On ne peut que se féliciter d’une telle déclaration d’intention. Hélas, le décret a été publié dès le 21 mars, quelques semaines seulement après le désaveu infligé par le Parlement. Les organisations syndicales les plus représentatives n’ont pas manqué de dénoncer l’acharnement du ministre. Au regard de la procédure et du calendrier choisis, quel sens donnez-vous encore au dialogue social ?
Sur le fond, l’absence d’équilibre du texte pose question. Cette proposition donne davantage de pouvoirs aux agents de contrôle, d’une part, en matière de sanctions et, d’autre part, en matière d’investigation. Si l’on peut saluer l’extension du pouvoir des agents en matière de santé au travail, ainsi que le recours à la transaction pénale, on ne peut que dénoncer le pouvoir exorbitant qui est conféré aux agents de contrôle en matière d’accès aux documents. En effet, cet accès est rendu possible par l’article 4 dès lors que « les documents sont nécessaires à l’accomplissement de la mission des agents ». Dans la mesure où la liste n’est pas limitative, cette définition comporte le risque d’une appréciation purement subjective.
Qu’en sera-t-il si un inspecteur estime qu’un contrat entre l’entreprise contrôlée sous-traitante et Airbus est nécessaire à sa mission ? Et s’il considère que le certificat du dépôt d’un brevet de l’entreprise à l’INPI et la notice de description du brevet sont nécessaires à sa mission ? Ou encore s’il juge que les résultats des travaux expérimentaux de la recherche fondamentale engagée dans l’entreprise sont nécessaires à sa mission ?
Les agents de contrôle pourront prendre copie des documents, ce qui soulève un autre problème, car cela risque de compromettre le secret professionnel, ce qui, dans un environnement très concurrentiel, peut être préjudiciable aux entreprises.
Enfin, on peut s’inquiéter des conséquences des amendes administratives sur la santé des entreprises fragiles. L’article 2 prévoit une amende pouvant aller jusqu’à 2 000 euros par travailleur concerné par infraction, soit, pour cinquante salariés, 100 000 euros !
De plus, l’administration pourra appliquer ces sanctions sans mise en demeure préalable, c’est-à-dire sans laisser le temps à l’entreprise de régulariser sa situation. L’entreprise ne disposera en effet que d’un délai de un mois pour faire part de ses observations au DIRECCTE. En outre, les sanctions ne pourront pas faire l’objet de recours gracieux.
Sans contester la nécessité de l’inspection du travail, la proposition de loi va alourdir les contrôles pesant sur les petites entreprises. Son adoption risque d’être perçue comme un signe de défiance à l’égard des entreprises. L’inspection du travail ne doit aucunement être une inquisition du travail. En résumé, le texte n’est pas satisfaisant.
Mme la présidente Catherine Lemorton. J’ai pris note de votre observation. Je vous prie d’excuser ce raté qui s’explique par l’absence de convocation de la commission la semaine dernière. Nous serons plus vigilants à l’avenir.
M. Francis Vercamer. Cette proposition de loi fait suite à la suppression, par le Sénat, de l’article 20 de la loi relative à la formation professionnelle, que nous avions nous-mêmes tenté de supprimer, en vain.
Cet article portait sur le renforcement des moyens de contrôle et le régime des sanctions en vue de garantir une meilleure effectivité du droit du travail.
En la matière, le défi pour le législateur consiste à définir une règle de droit la plus efficace possible au regard des objectifs qui lui sont assignés.
L’effectivité du droit du travail exige qu’il soit contrôlé par un corps dédié. Tel est le rôle dévolu aux inspecteurs du travail et aux agents de contrôle, rôle évidemment indispensable que la proposition de loi entend renforcer. Nous n’y sommes pas opposés.
Les agents exercent une mission complexe, en raison de l’évolution constante de la législation, de la diversité des situations concrètes auxquelles ils sont confrontés et des tensions régulières auxquelles ils doivent faire face.
Mais l’effectivité du droit du travail passe d’abord par un droit clairement défini et compréhensible, un droit qui puisse être facilement appréhendé par ceux qui doivent le pratiquer au quotidien, c’est-à-dire les employeurs et leurs salariés, les artisans, les chefs d’entreprises de PME ou de TPE, et les commerçants.
Les expériences de simplification du droit, notamment du droit du travail, n’ont pas toujours été à la hauteur des ambitions affichées, et ce, quelles que soient les majorités qui se sont succédé.
Le législateur a trop souvent tendance à établir des règles en pensant à leur application dans les grandes entreprises et en faisant fi des conséquences pour les PME.
Un droit du travail plus simple n’est pas forcément un droit moins protecteur du salarié, bien au contraire !
Le législateur doit veiller, d’une part, à mettre la règle de droit à la portée de ceux à qui elle s’applique et, d’autre part, à définir une règle adaptée aux situations auxquelles elle est censée s’appliquer. Je ne suis pas certain que nous y parvenions toujours.
Si nous atteignions cet objectif, la rigidité du code du travail serait moins mise en accusation et le travail de ceux qui en assurent le contrôle et l’effectivité s’en trouverait facilité.
Les agents de l’inspection du travail sont doublement sollicités, par leur hiérarchie dans le cadre de campagnes de contrôle et par les demandes individuelles.
Il est souhaitable que l’organisation de l’inspection du travail évolue – ce travail avait été engagé lors de la précédente législature – et qu’elle dispose des moyens adaptés pour accomplir sa mission.
Les conditions dans lesquelles la réforme de l’inspection du travail a été engagée – un parcours parlementaire chaotique et l’opposition des syndicats – ne semblent pas propices à la sérénité qui sied à une telle réforme.
En l’état actuel du texte, nous émettons des doutes sur les chances d’atteindre le point d’équilibre indispensable entre, d’une part, la nécessaire protection des salariés et celle des entreprises contre toute concurrence déloyale, et, d’autre part, la prise en compte des réalités des entreprises.
Le groupe UDI n’est pas fermé à la notion de sanction administrative. Il est en effet préférable de doter le corps de contrôle du moyen le plus efficace de sanctionner l’infraction commise. Mais la possibilité de sanctions administratives doit s’accompagner de garanties permettant à l’employeur de corriger l’erreur commise après avoir été informé des manquements constatés. À la sanction, nous préférons la pédagogie et l’incitation.
Par ailleurs, l’existence d’amendes administratives nouvelles doit avoir pour conséquence de dépénaliser les infractions concernées par ces amendes. Nous souhaitons avoir des précisions de la part du rapporteur sur ce point.
Enfin, nous sommes attachés à la mission de conseil de l’inspection du travail, mission essentielle pour les employeurs, en particulier dans les petites structures qui ne disposent pas de l’expertise juridique nécessaire. Il est donc indispensable de renforcer cette dimension de conseil. Nous formulerons des propositions dans ce sens.
M. Jean-Louis Roumegas. Le 20 février 2014, une majorité de sénateurs votaient contre l’article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle. Ils faisaient ainsi écho aux mises en garde des nombreux députés qui avaient dénoncé ce cavalier législatif posant dans la précipitation les termes d’une réforme profonde de l’inspection du travail.
Pour tous ceux qui ont à cœur une protection solide des salariés, cette réforme attendue a été mal engagée. Après cet épisode, le choix de recourir au décret n’a pas été de nature à calmer les esprits. Au contraire, la méthode n’a fait que réactiver la méfiance des agents. À ce contexte déjà lourd, s’ajoute le manque chronique de moyens, aggravé en ces temps de crise par l’accumulation des dossiers.
Pour les personnels, l’adaptation aux changements reste complexe et inquiétante. Elle vient alourdir un climat interne très marqué par le manque de reconnaissance et la multiplication de cas de souffrance au travail, parfois ponctués par des passages à l’acte. Dans ce climat délétère, il y aurait lieu de favoriser le dialogue afin de dissiper les incompréhensions qui subsistent.
Les personnels ont dû faire face aux changements organisationnels, aux fusions de services, à la mise en place des DIRECCTE, au non-remplacement de certains personnels, au manque de lisibilité sur les moyens financiers et humains, ainsi qu’à la menace pour leur indépendance. La proposition de loi s’inscrit en conséquence dans un climat de défiance dont il faut tenir compte.
Si elle comporte des avancées, la proposition de loi suscite aussi des inquiétudes. Au rang des avancées, on compte la garantie d’indépendance des agents de contrôle, la création de nouvelles sanctions, en particulier pour la protection des travailleurs exposés à des substances dangereuses, les moyens d’investigation supplémentaires, la création de sanctions administratives prétendument plus efficaces et la création de la transaction pénale. Cette dernière présente le risque d’une négociation au rabais pour la protection des salariés avec des employeurs indélicats qui mettront dans la balance de nouvelles embauches. On peut craindre des négociations au détriment des droits individuels des salariés. Cette disposition demande des éclaircissements.
Nous déposons des amendements pour réaffirmer la nécessité d’un travail main dans la main entre les DIRECCTE et les agents de contrôle. Nous proposons également un amendement permettant de lutter contre les manœuvres des entreprises qui séparent leurs activités économiques en plusieurs petites unités pour éviter les effets de seuil obligeant à la désignation d’instances représentatives du personnel.
La position du groupe sera arrêtée à l’issue de la discussion, même si nous notons déjà des éléments positifs.
Mme Dominique Orliac. Ce texte, qui fait suite à nos débats sur l’article 20 du projet de loi sur la formation professionnelle, vient donc renforcer les pouvoirs de l’inspection du travail. Le retrait de cet article 20 n’a pas remis en cause la nécessité d’une réforme de l’inspection du travail et n’est dû qu’à l’inadéquation du support législatif initial.
L’inspection du travail doit plus que jamais s’adapter à l’évolution perpétuelle de la société en organisant un travail plus collectif et plus visible.
Le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste considère donc que cette réforme est nécessaire, et, pour reprendre les mots de certains partenaires sociaux, qu’elle ne porte pas atteinte à l’indépendance des inspecteurs du travail et correspond à une attente de nombreux personnels.
Cette proposition de loi n’a évidemment pas pour but de revenir sur l’indépendance des inspecteurs du travail. Aujourd’hui, pour environ 1,8 million d’entreprises, les inspecteurs du travail sont au nombre de 2 200 seulement. Afin de garantir l’application des droits des salariés et du droit des entreprises, l’impossibilité budgétaire d’augmenter les effectifs doit être palliée par une meilleure coordination de l’action des inspecteurs du travail.
Je comprends que la réforme de l’inspection du travail ait pu susciter des inquiétudes. Pour autant, cette proposition de loi reprend les améliorations que nos travaux avaient apportées au texte sur la formation professionnelle. Les amendements avaient réaffirmé l’indépendance des agents de contrôle. Il est donc précisé désormais que les inspecteurs « disposent d’une garantie d’indépendance dans l’exercice de leurs missions » et qu’ils sont « libres d’organiser et de conduire des contrôles à leur initiative » et de décider « des suites à leur apporter ».
La majorité gouvernementale a récemment décidé de renforcer l’arsenal législatif en faveur des travailleurs, qu’il s’agisse des travailleurs détachés ou encore de la prise en compte de la pénibilité dans le calcul des retraites. Cette proposition de loi prolonge donc l’action de la majorité en faveur d’un environnement de travail qui respecte autant le salarié que l’employeur. Le constat est en effet élémentaire : si l’employeur est en règle et n’a rien à se reprocher, il n’a aucune crainte à avoir.
Le discours du « tout sécuritaire » qui nous a été servi ces dernières années devrait porter nos collègues de l’opposition à accueillir favorablement cette réforme. La sécurité doit également s’appliquer aux employés ! La possibilité d’arrêter des travaux pour mise en danger des salariés, limitée aujourd’hui aux risques de chutes de hauteur ou d’ensevelissement, est élargie à tous les secteurs, et de nouveaux risques sont pris en compte, tels que les activités exposant à l’amiante ou les risques liés à l’utilisation d’équipement de travail dangereux, ainsi que les risques électriques et chimiques.
Le groupe des radicaux de gauche et apparentés sera donc attentif aux débats de notre commission et soutiendra les amendements qui renforcent la protection des salariés.
Mme Jacqueline Fraysse. Au début de l’année, le Gouvernement a cru pertinent d’introduire dans le projet de loi sur la formation professionnelle un article 20 réformant l’organisation du système d’inspection du travail et les modalités de sanction, avec l’introduction de la transaction pénale et de sanctions administratives comme alternative aux poursuites pénales, le tout sous la responsabilité du seul DIRECCTE. Ce cavalier législatif, rejeté par le Sénat, n’a pas été réintroduit à l’Assemblée nationale. Il fait aujourd’hui l’objet de ce nouveau texte.
La proposition de loi reprend le contenu de l’article 20, à l’exception des nouvelles modalités d’organisation, contestées par les formations syndicales et que le Gouvernement a décidé d’imposer par un décret publié le 20 mars dernier, ce qui est une façon assez singulière de clore le débat !
Dans sa rédaction actuelle, le texte comporte des avancées indiscutables, telles que l’inscription dans la loi du principe de l’indépendance des agents, l’augmentation des pouvoirs des inspecteurs, l’augmentation des amendes en cas d’obstacle ou d’outrage, le droit d’accès à tous les documents utiles au contrôle, y compris l’analyse de substances, ainsi que la possibilité de soustraire plus rapidement les salariés en danger dans tous les secteurs professionnels, et non plus seulement les chantiers du BTP.
Vous avez bien fait, monsieur le rapporteur, de souligner le fait que la mission de l’inspection du travail n’est pas essentiellement répressive : le rôle des inspecteurs du travail est d’abord d’informer et de dialoguer avec les chefs d’entreprise, la sanction ne devant intervenir qu’en dernier recours.
Nous continuons cependant à nous interroger sur l’opportunité d’instituer des sanctions administratives et sur la possibilité d’une transaction pénale comme alternative aux poursuites pénales en cas d’infraction grave. L’argument du faible nombre de poursuites décidées par le procureur ne nous convainc pas : ce sont quand même la santé et la sécurité des salariés qui sont en cause. On peut comprendre qu’il y ait un problème de moyens, mais on ne doit pas accepter pour autant que l’application du droit du travail ne fasse pas partie des priorités judiciaires.
De même, nous continuons à juger exorbitants les pouvoirs accordés aux DIRECCTE. Alors qu’ils ne sont pas indépendants, c’est à eux qu’il reviendra de décider de la suite à donner aux constatations des inspecteurs du travail et de prononcer les éventuelles sanctions.
En conclusion, nous ne contestons pas la nécessité de réformer les missions et l’organisation de l’inspection du travail, ne serait-ce que pour tenir compte des évolutions qui affectent la société. Nous soulignons qu’une telle réforme nécessite des moyens et nous proposerons quelques améliorations par voie d’amendements.
Mme Hélène Geoffroy. En quoi ces nouvelles sanctions seront-elles plus efficaces que celles que l’inspection du travail peut déjà prononcer ? Assiste-t-on à une dépénalisation du droit du travail ? Que pensez-vous de la responsabilité dévolue au DIRECCTE en matière de prononcé de ces sanctions ? Les auditions que nous avons conduites n’ont-elles pas permis de lever toute inquiétude à ce sujet ?
Que pensez-vous de la proposition, défendue par certains, de créer une agence européenne d’inspection du travail, qui permettrait une mise en commun des moyens pour veiller efficacement au respect des droits des salariés ?
M. Rémi Delatte. Les différents acteurs économiques ne peuvent qu’être favorables à une réforme qui adapte l’inspection du travail aux évolutions considérables du monde du travail. Cependant, dans un contexte économique tendu, l’entreprise a besoin de se sentir soutenue et comprise, et de voir advenir la simplification administrative si souvent promise par le chef de l’État. Nous attendions qu’on nous propose des dispositions propres à faciliter le contrôle exercé par l’inspection du travail et à lui assurer une réelle indépendance et des procédures susceptibles de rétablir des relations confiantes, transparentes et constructives entre les chefs d’entreprise et les inspecteurs du travail. En un mot, nous attendions qu’on passe d’une logique de suspicion à une logique de compréhension de la réalité de l’environnement de travail, du principe de la sanction au principe de la confiance.
Au contraire, ce texte va dans le sens du renforcement des procédures intrusives et de l’alourdissement des sanctions. C’est exactement l’inverse de ce dont l’entrepreneur a besoin pour favoriser son sens de l’initiative et renforcer ses capacités d’entreprendre.
M. Jean-Marc Germain. Ce texte est l’un des plus importants de ceux que nous aurons votés. En effet, si le code du travail compte de bons outils juridiques, que nous avons renforcés, encore faut-il que ces lois soient appliquées : pour cela il faut non seulement de la pédagogie et un véritable dialogue social, mais également une échelle de sanctions adaptée. Je crois beaucoup à l’adage qui veut que « plus la sanction est dure, plus l’application est molle ».
J’ai deux questions à vous poser, monsieur le rapporteur : qui devra établir le procès-verbal ? Pour ma part, je préférerais que ce rôle revienne à l’inspecteur du travail plutôt qu’au DIRECCTE, qui, en tant que patron d’une administration, risque de se retrouver dans une situation fausse. Je ferai la même observation à propos du choix de la transaction pénale, qui devrait plutôt relever de l’inspection du travail.
M. Jean-Pierre Door. Quel est l’intérêt d’un tel texte, alors que l’inspection du travail dispose déjà de pouvoirs importants ? J’en ai fait moi-même les frais en tant que donneur d’ordre du chantier de rénovation d’une piscine de ma commune. Ce n’est pas tant l’arrêt des travaux imposé par l’inspection du travail que l’absence totale de dialogue et le sentiment d’être considéré a priori comme coupable qui m’ont choqué.
D’importants, ces pouvoirs vont devenir exorbitants avec l’adoption de ce texte. En outre, cette proposition de loi vient encore alourdir le poids qui pèse sur les entreprises. Quant aux sanctions qu’il édicte, elles vont rendre plus difficile la relation entre donneur d’ordre et entreprises, et la recherche de responsabilité qu’elles supposent constituera autant d’entraves, y compris judiciaires. Où est la simplification ?
M. Michel Issindou. Voilà un bon texte, qui vient compléter la réforme de l’inspection du travail engagée par le décret déjà cité. Cette proposition de loi n’a pas vocation à pénaliser les entreprises, mais à assurer l’effectivité du droit du travail. Il est absolument nécessaire que les salariés puissent bénéficier de bonnes conditions de travail.
Ce texte contient des avancées significatives. Il propose ainsi d’instituer une échelle adaptée des sanctions administratives, ce qui n’exclut pas le recours au juge en cas d’infraction grave. Il renforce l’indépendance de l’inspection du travail, notamment par le biais des améliorations statutaires et d’une meilleure organisation collective, d’autant plus nécessaire que notre pays ne compte que 2 200 contrôleurs pour 1,8 million d’entreprises.
M. Bernard Perrut. Nous sommes bien sûr tous attachés à la protection de la sécurité et de la santé des salariés. Il ne faudrait pas pour autant nourrir la défiance vis-à-vis des chefs d’entreprise. S’il faut bien sûr donner aux fonctionnaires les moyens d’assurer leur mission de contrôle, notamment pour poursuivre des infractions aussi graves que la traite des êtres humains, le travail forcé ou la réduction à la servitude, nous devons dénoncer le pouvoir exorbitant dont ils sont dotés par ce texte. Il les autorise, par exemple, à accéder à tous les documents, et non aux seuls prévus par le code du travail. Ils auront en outre le droit d’en recevoir copie, ce qui peut menacer le respect du secret professionnel.
L’importance des amendes prévues risque par ailleurs de menacer l’équilibre économique d’entreprises fragiles, d’autant qu’elles pourront être directement prononcées par l’administration sans une mise en demeure préalable qui laisserait à l’entreprise le temps de régulariser sa situation, et sans que soit prévue la possibilité d’un recours gracieux.
M. Jean-Pierre Barbier. Le décret du 20 mars 2014 aboutit à la création d’un véritable millefeuille administratif, avec des niveaux départementaux, régionaux, interrégionaux et central, au moment où on nous annonce une réforme territoriale visant à faire disparaître le niveau départemental. De plus, du fait de la multiplication d’unités de contrôle indépendantes aux compétences insuffisamment définies, une même entreprise risque de subir de multiples contrôles.
Quant à ce texte, le renforcement des pouvoirs d’investigation et de répression de l’inspection du travail qu’il prévoit pose aussi question. Le droit de copie, par exemple, peut être un problème pour les entreprises œuvrant dans un secteur concurrentiel. Étant donné par ailleurs la complexité du droit du travail, c’est l’ensemble des entreprises, notamment les PME, qui encourront ces sanctions, alors que ce texte ne leur donne pas la possibilité de régulariser leur situation. Ces dispositions risquent de tendre encore davantage les relations entre les entreprises et l’inspection du travail et de porter atteinte à l’image de l’entreprise dans notre pays.
Mme Isabelle Le Callennec. Cette proposition de loi reprend une partie des dispositions de l’article 20 du projet de loi sur la formation professionnelle, qui avait été rejeté par le Sénat, l’autre partie ayant été édictée sous forme d’un décret publié quinze jours après la promulgation de la loi. Ce décret et cette proposition de loi ont toutes les apparences d’un passage en force.
Ce texte va ajouter 16 articles à un code du travail qui compte déjà 3 200 pages. Par ailleurs le rôle de conseil de l’inspection du travail que vous mettez en avant, monsieur le rapporteur, est un aspect qui échappe totalement aux entreprises, qui évoquent plutôt le caractère inquisitorial de son action. Croyez-vous que cette proposition de loi est de nature à changer l’image de l’inspection du travail ? Pour ma part, je crois qu’elle va encore renforcer les réticences de nos entreprises à embaucher des jeunes, et c’est ce qui m’inquiète le plus.
M. Élie Aboud. L’extension des pouvoirs d’intervention de l’inspection du travail en matière de santé et de sécurité du travail, notamment l’élargissement du champ du dispositif d’arrêt temporaire de travaux, est source d’inquiétude, quand on sait que le caractère dangereux d’une situation ou d’une substance quelconque peut faire l’objet des hypothèses les plus fantaisistes. Quelle sera la place des lanceurs d’alerte dans ce dispositif ? Un texte qui consacre ainsi le règne de la subjectivité ne peut que nourrir l’incertitude et l’insécurité juridique.
M. Jean-Louis Costes. Nous sommes tous d’accord sur les principes, qu’il s’agisse de l’indépendance de l’inspection du travail ou de la protection des droits des salariés, mais votre texte est complètement déséquilibré. Il part du postulat que l’entreprise, l’artisan, le commerçant sont coupables par essence. Il me semble que nous devrions travailler à améliorer les relations entre les entreprises et l’inspection du travail, plutôt que d’accentuer la fracture qui les sépare.
Mme la présidente Catherine Lemorton. Il reste que notre pays apparaît, dans le dernier rapport de l’OIT, comme une zone de transit pour la traite des êtres humains.
M. Dominique Tian. J’abonde dans votre sens, madame la présidente : en matière de fraude au droit du travail, la situation de notre pays est une des pires en Europe, voire dans le monde. Dans notre pays, la véritable fraude bénéficie d’une impunité quasiment institutionnalisée et ce sont toujours les mêmes entreprises, celles qui ont pignon sur rue, qui concentrent les contrôles. Voilà pourquoi je n’adhère pas aux solutions proposées par notre rapporteur, qui ne feront qu’aggraver les sanctions qu’encourent toujours les mêmes entreprises. Je m’étonne qu’on puisse juger inadmissible le classement sans suite de procès-verbaux : l’absence de sanction peut tout simplement signifier qu’il n’y a pas matière à sanctionner !
M. le rapporteur. Ce serait bien de sortir de la caricature : le sens de cette proposition de loi n’est pas d’affirmer que tous les employeurs sont des fraudeurs et que la répression est le seul outil à notre disposition. Ce n’est pas parce qu’on renforce les dispositifs de contrôle et de répression que l’on fait disparaître les missions d’information et de conseil de l’inspection du travail ni qu’on fait peser le soupçon sur l’ensemble des entreprises. Tout corps social comporte une frange qui s’affranchit des règles. Sans corps chargé de contrôler son respect, la règle s’affaiblit, voire disparaît. Si on veut que la concurrence joue de façon régulière, il faut pouvoir éviter que les fraudeurs bénéficient d’un avantage compétitif par rapport aux entreprises qui respectent la règle. Il faut que le gendarme qu’est aussi l’inspecteur du travail dispose des outils qui lui permettent d’être crédible et de prononcer des sanctions quand les outils de l’information et du conseil sont restés inopérants.
J’ignore ce qui a pu justifier un arrêt des travaux de rénovation de la piscine de Montargis, monsieur Door, mais il n’est pas anormal de prononcer l’arrêt immédiat d’un chantier en cas de danger imminent.
Je ferai observer à M. Costes et à M. Barbier qu’une loi qui renforce les moyens de la police n’a pas pour effet de faire peser une suspicion de délinquance sur l’ensemble de la population. Il en est de même en matière de droit du travail.
Vous nous dites, madame Le Callennec, que le code du travail compte 3 200 pages. L’édition dont je dispose n’en compte que 2 800. En réalité, la plupart des éditions réunissent l’ensemble des textes, la jurisprudence, les circulaires et tout un appareil critique. Il est vrai qu’une simplification serait bienvenue, une règle simple étant toujours plus facile à appliquer, mais ce n’est pas le sujet du jour. Le sujet du jour, c’est les pouvoirs de l’inspection du travail.
Certains reprochent au Gouvernement la façon dont il a mis en œuvre la partie réglementaire de la réforme, parlant de « passage en force » sous prétexte qu’il reprenait des dispositions de l’article 20 de la loi relative à la formation professionnelle, l’emploi et la démocratie sociale, qui avait été rejeté par le Sénat. Techniquement, cet article n’était pas un cavalier, le texte abordant explicitement trois sujets différents. Par ailleurs, le dispositif de l’article 20 avait fait l’objet des consultations prévues par les textes, notamment celle du Conseil national de l’inspection du travail. La victoire annoncée par certains syndicats d’inspecteurs du travail à la suite de l’avis négatif rendu par certaines de ces instances et le rejet de l’article par le Sénat était quand même une victoire à la Pyrrhus. En effet ce texte avait été voté par l’Assemblée nationale, il aurait été voté définitivement si nous en avions eu le temps, et ce n’est pas parce que la consultation n’a pas débouché sur un avis positif que l’autorité politique doit renoncer à une réforme dont qu’elle juge nécessaire. Sa responsabilité est au contraire de la mettre en œuvre sans tarder, et c’est exactement ce qui a été fait.
Vous accusez ce texte d’octroyer des pouvoirs illimités aux inspecteurs du travail. C’est faux : ceux-ci exercent leurs missions sous le contrôle du juge. Ils ne peuvent avoir accès qu’aux documents ayant un rapport avec le contrôle. Par ailleurs, ils sont soumis au respect du secret professionnel et du secret de fabrique, une pénalisation spécifique étant prévue en cas de manquement à cette obligation. C’est un procès d’intention que vous faites à l’ensemble du corps de l’inspection du travail et aux contrôleurs du travail : je ne connais aucun exemple d’informations confidentielles qui auraient été divulguées du fait d’un de ses fonctionnaires. Ceux-ci sont soumis à des règles professionnelles, disposent de compétences définies et exercées sous le contrôle du juge. À entendre certains, on pourrait se croire soumis à un État totalitaire. Pour ma part je ne le crois pas, et je récuse de ce point de vue le terme d’inquisition que certains d’entre vous ont employé après la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME).
Quant aux sanctions prévues par ce texte, elles n’annulent pas les outils de dialogue tels que la possibilité de faire des observations orales ou écrites ou de négocier avec l’employeur : toutes ces pratiques restent possibles, mais il y a un moment où il faut se donner la possibilité de sanctionner. Peut-on accepter que seuls 4 % des infractions fassent l’objet d’un procès-verbal et que, les deux tiers de ces infractions n’étant pas poursuivies, c’est finalement 1 % seulement des infractions constatées qui fasse l’objet de poursuite ? Si ces infractions portaient sur d’autres règles de droit, monsieur Tian, vous crieriez au scandale !
Je constate, madame Geoffroy et monsieur Vercamer, qu’il existe aujourd’hui une dépénalisation de fait du droit du travail par absence de poursuite. Ce qu’il nous faut, ce sont des outils assez efficaces pour assurer l’effectivité de ce droit, et il me semble que les sanctions administratives ont ce caractère.
S’agissant de l’autorité chargée de prononcer les sanctions, le DIRECCTE en l’espèce, il me semble de bonne politique qu’elle soit distincte de celle chargée du contrôle. Une telle distinction permet en effet d’avoir un deuxième regard et de préserver la neutralité de la sanction, au cas où le contrôle se serait mal passé. Dans l’état actuel du droit, l’agent qui contrôle ne sanctionne pas davantage : il transfère le dossier au procureur de la République, et, dans les deux tiers des affaires, on ne sait pas où le dossier a été classé. Par ailleurs, dans l’exercice de cette responsabilité, le DIRECCTE n’est pas subordonné au préfet.
Cela ne supprime certes pas les risques de schizophrénie, mais ceux-ci existent à tous les niveaux. Croyez-vous qu’un juge judiciaire qui envisage de prononcer une lourde peine ne se pose pas la question, légitime, de l’incidence de la sanction sur la santé de l’entreprise ?
Ce nouveau régime est d’autant plus intéressant que, faisant intervenir l’administration, il lui permettra d’élaborer une politique unique des sanctions. En tout état de cause, c’est le juge et l’inspecteur du travail dans ses fonctions de contrôle qui doivent être indépendants.
Je suis très sensible aux observations que m’ont adressées M. Sebaoun et Mme Orliac. J’ai bien noté, madame Fraysse et monsieur Roumegas, que vous réserviez votre vote, tout en reconnaissant les avancées de ce texte. J’espère que cette discussion nous permettra d’avancer ensemble assez loin pour que votre vote soit favorable.
La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.
Article 1er : Renforcement des missions et garanties accordées aux agents de contrôle de l’inspection du travail
La Commission examine tout d’abord l’amendement AS55 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement AS55, qui est pour l’essentiel rédactionnel, a pour objet d’inscrire dans la loi la perspective de l’extinction du corps des contrôleurs du travail. Si certains continuent de travailler sous la responsabilité du responsable de l’unité de contrôle (RUC), la réforme vise bien à unifier le corps de l’inspection du travail qui, à terme, ne comprendra plus que les inspecteurs.
L’amendement vise aussi à supprimer, avant le mot « membres », le mot « les », parce que, si tout agent de contrôle doit être membre d’un corps de contrôle, tous les membres du corps de contrôle ne sont pas nécessairement en position fonctionnelle d’agent de contrôle.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement AS35 de M. Dominique Tian.
M. Dominique Tian. Vous avez évoqué le problème de l’esclavage en France et le fait que des pans entiers de l’économie échappent à tout contrôle. À l’inverse, certaines entreprises sont beaucoup trop contrôlées. Il convient dès lors de limiter à cinq ans la durée des missions de contrôle d’un agent au sein d’une même entreprise.
Vous avez, avec raison, regretté que les procès-verbaux ne soient pas suivis d’effet de la part des tribunaux : si les inspecteurs tournaient, leur regard serait différent et les procès-verbaux plus précis, ce qui favoriserait l’action de la justice.
M. le rapporteur. Contrairement à vous, monsieur Tian, je pense que les problèmes ont pour origine non pas l’excès de contrôle, mais l’insuffisance de contrôle, compte tenu des moyens dévolus à l’inspection du travail. De plus, votre amendement est d’ordre réglementaire, puisqu’il vise l’organisation de l’inspection, qui relève d’un décret. Enfin, vous faites un procès d’intention au corps des inspecteurs du travail, qui ont une déontologie et n’ont pas l’habitude de faire d’une entreprise un abcès de fixation. Les dérives individuelles peuvent être corrigées par les moyens existants.
Avis défavorable.
Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur, cet amendement a un objectif louable qui vous est cher et est conforme à l’esprit de la proposition de loi, à savoir conforter l’indépendance du contrôle, à laquelle nuit l’établissement de relations sur une trop longue durée. Le délai de cinq ans a l’avantage de garantir cette indépendance.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement AS36 de M. Gérard Sebaoun.
M. Gérard Sebaoun. L’amendement AS36 vise à substituer au mot « concertation » le mot « consultation ». En effet, une consultation, c’est l’action de demander un avis sans être dans l’obligation de le suivre. L’amendement vise donc à rappeler que la décision relève de la seule responsabilité et de l’autorité des pouvoirs publics.
M. le rapporteur. Avis favorable. Tenir compte d’un avis, en effet, ce n’est pas forcément le suivre, alors que se concerter, c’est préparer une action en commun. L’alinéa 9 vise l’organisation des priorités de contrôle de l’inspection du travail, qui relève du domaine régalien. Or, autant il me semble utile de prendre des avis en la matière, autant il ne saurait être concevable que l’affirmation de l’État dans ses prérogatives de puissance publique fasse l’objet d’une concertation.
M. Jean-Patrick Gille. Pour certains, le mot « consultation » est plus fort que le mot « concertation » – un avis peut être demandé par un vote. Je voterai l’amendement : il convient toutefois de s’assurer qu’il n’introduit pas une imprécision linguistique.
M. Gérard Sebaoun. Je tiens à vous rassurer, monsieur Gille. La concertation ne saurait se résumer à une simple demande d’avis : elle implique la confrontation entre les parties, l’échange d’arguments ou l’explicitation des points de vue. On ne saurait donc inverser la signification de ces deux mots. Cet amendement vise bien à respecter le pouvoir régalien de l’administration.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS58 du rapporteur.
Elle passe ensuite à l’amendement AS44 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.
Nous allons examiner de nombreux amendements rédactionnels ou de coordination : une partie de l’article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale habilitait le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance ; il convient d’adopter aujourd’hui les mesures relatives au système de l’inspection du travail que le Gouvernement n’était pas habilité à prendre par cette voie.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 1er modifié.
Article 2 : Création d’amendes administratives
La Commission examine l’amendement AS82 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement AS82 vise à supprimer le mot « motivé ». En effet, par définition, tout rapport est motivé. Les mots « rapport motivé » constituent donc un pléonasme.
Il convient également de se prémunir contre les procédures visant à remettre en cause la motivation du rapport de l’agent de contrôle en évitant tous risques judiciaires inutiles reposant sur la question de savoir ce qu’est un « rapport motivé ».
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS59 du rapporteur.
Elle aborde ensuite l’amendement AS26 de M. Dominique Tian.
M. Jean-Pierre Door. La proposition de loi ouvre la possibilité à l’administration d’infliger elle-même des amendes aux entreprises. Or le montant – 10 000 euros par travailleur concerné – est manifestement trop élevé. Je rappelle que le non-respect de la mise en demeure du DIRECCTE fait l’objet d’une amende de cinquième classe, à savoir 1 500 euros. L’écart entre les deux montants est excessif. C’est pourquoi l’amendement AS26 vise à substituer un montant de 5 000 euros au montant de 10 000 euros.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il n’est pas exact de soutenir que la peine encourue au plan pénal soit de 1 500 euros, puisqu’il s’agit non pas d’une contravention de cinquième classe, mais d’un délit puni de 3 750 euros d’amende.
De plus, ces amendes font suite à une mise en demeure non suivie d’effet : non seulement l’entrepreneur met ses salariés dans une situation dangereuse, mais il ne tient pas compte de la mise en demeure d’arrêt temporaire de travaux. Ces amendes administratives doivent avoir un effet dissuasif.
M. Jean-Pierre Door. Entre 3 750 euros et 10 000 euros, l’écart reste important. Comment une petite entreprise d’une douzaine de salariés pourrait-elle verser une telle amende multipliée par le nombre de travailleurs concernés ? C’est la raison pour laquelle nous proposons une amende de 5 000 euros.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine les amendements AS17 de Mme Jacqueline Fraysse, AS21 de M. Jean-Louis Roumegas, AS83 du rapporteur et AS29 de M. Dominique Tian, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
Mme Jacqueline Fraysse. L’amendement AS17 est diamétralement opposé à l’amendement AS26. Il vise en effet à revaloriser l’amende qui fait suite au refus de l’entrepreneur de se conformer aux demandes de vérifications, de mesures ou d’analyse prises par l’agent de contrôle de l’inspection du travail : cette infraction est grave. Il s’agit non pas d’assassiner les petites entreprises, mais de contrecarrer la volonté délibérée, sans doute exceptionnelle, d’un entrepreneur d’appliquer des règles visant à protéger ses salariés.
L’amendement propose que l’employeur encoure dans ce cas la même amende dissuasive que dans celui de non-respect d’un arrêt provisoire de travaux ou d’activité. C’est une question de cohérence.
À la suite de l’adoption de l’amendement AS82, je propose de rectifier l’amendement AS17 en supprimant le mot « motivé ».
M. Jean-Louis Roumegas. En cas de non-respect des demandes de vérifications, de mesures ou d’analyse de l’agent de contrôle, il peut se passer un mois avant que l’inspection du travail puisse réagir, puisqu’il lui faut vérifier le non-respect des vérifications, alors même que les dangers peuvent être imminents, notamment pour la santé – l’exposition à des produits chimiques réclame un contrôle immédiat. La demande de vérification doit donc être respectée au même titre que les décisions d’arrêts temporaires de travaux ou d’activité : elle constitue une mesure de protection des salariés contre l’attitude irresponsable d’un employeur.
L’amendement AS21 vise également à harmoniser la rédaction des articles L. 4751-1 et L. 4751-2.
Je préfère la rédaction de cet amendement ou de l’amendement AS17 à celle de l’amendement AS83 du rapporteur, qui ne prévoit pas que l’amende sera prononcée autant de fois qu’il y a de travailleur concerné par l’infraction.
M. le rapporteur. L’amendement AS83 est rédactionnel : il vise simplement à prévoir que les amendes prononcées à la suite du refus de l’employeur de se conformer à une demande de vérifications soient prononcées, comme dans le cas d’un refus d’arrêt temporaire de travaux ou d’activité, sur le fondement d’un rapport de l’agent de contrôle – cette précision avait été omise dans la rédaction de l’article L. 4751-2.
Je tiens déjà à préciser à M. Door, pour répondre à son inquiétude, que la taille de l’entreprise, le comportement de l’employeur et les mesures correctives apportées seront évidemment pris en considération – la loi le prévoit.
Je ne suis pas favorable aux amendements AS17 et AS21, car l’article vise des demandes de vérifications, de mesures et d’analyses. Comment établir le nombre de salariés concernés par une éventuelle infraction ? Il dépendra de chaque produit, de chaque mesure et du résultat de la mesure. Or, pour le juge de la Cour européenne des droits de l’homme, la matière pénale est supérieure au droit pénal. Des manquements que nous sanctionnons par voie administrative relèvent de la matière pénale au sens du droit européen. Si nous adoptons ces amendements, cette incrimination risquera d’être en contradiction avec le droit européen, si celle-ci est jugée insuffisamment déterminée, car dépendant d’une pluralité de facteurs.
Dans le cas d’un risque avéré, il est possible de dénombrer les personnes concernées et donc de prononcer des amendes « par travailleur concerné ». Tel n’est pas le cas à l’article L. 4752-2. Le risque serait alors que l’administration ne puisse prononcer aucune amende : il suffirait qu’un avocat un peu doué établisse que le nombre des travailleurs concernés est égal à zéro !
M. Jean-Pierre Door. L’amendement AS29 est défendu.
La Commission rejette successivement les amendements AS17 et AS21.
Elle adopte l’amendement AS83.
Puis elle rejette l’amendement AS29.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels AS60, AS61, AS62 et AS80 du rapporteur.
Elle passe ensuite à l’amendement AS1 de M. Gérard Cherpion
Mme Véronique Louwagie. Il convient de conserver aux relations entre l’inspection du travail et l’entreprise leur caractère contradictoire. Or le texte propose que les amendes administratives faisant suite au non-respect des dispositions du code du travail visées par les alinéas 13 à 17 puissent être appliquées par le DIRECCTE à la suite d’un rapport de l’agent de contrôle et après information de l’entreprise mise en cause, qui ne disposera que de un mois pour faire part à l’administration de ses observations. Chacun sait que le délai de un mois est insuffisant : les entreprises obtiennent fréquemment une prolongation du délai – preuve que leur demande répond à un besoin réel.
L’amendement AS1 vise à faire obligation à l’agent de contrôle de mettre en demeure l’entreprise pour une durée définie par décret, afin de l’informer en amont des faits qui lui sont reprochés, ce qui laissera plus de temps à la procédure contradictoire. Il répond donc à un souci de conseil, de préconisation, d’information et de discussion entre l’inspection du travail et l’entreprise.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Les sanctions font suite à des infractions, que la mise en demeure ne fait pas disparaître. Le plus souvent, l’agent de contrôle aura envoyé une lettre d’observation qui sera restée infructueuse, suivie d’un procès-verbal, la procédure contradictoire de un mois venant dans un troisième temps.
Le groupe socialiste a proposé que ce délai de un mois puisse être doublé en cas de complexité particulière – il a déposé un amendement en ce sens. Ce délai d’instruction est important, parce qu’il devrait permettre à l’entreprise de remédier au manquement. Le DIRECCTE pourra alors décider qu’il n’y a plus lieu de sanctionner, puisque l’objectif, qui était de rétablir le droit, a été satisfait, ou de modérer la sanction en raison des actions correctives réalisées. Les mécanismes mis en place sur le plan de l’instruction permettent d’obtenir le résultat que vous recherchez.
Il convient en revanche d’avoir la possibilité de sanctionner la mauvaise foi de rares employeurs.
Mme Véronique Louwagie. L’amendement AS 38 du groupe socialiste que vous avez évoqué ne prévoit une telle possibilité de prorogation du délai que « si les circonstances ou la complexité de la situation le justifient ». La décision de l’administration reposera donc sur des critères subjectifs, qui nuiront au caractère contradictoire de la démarche.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels AS63, AS64 et AS65 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement AS33 de M. Dominique Tian.
M. Jean-Pierre Door. À l’article L. 8115-3 du code du travail, le montant maximal de l’amende administrative est fixé à 2 000 euros, alors que celui de l’amende pénale pour les mêmes infractions est de 1 500 euros au plus. L’amendement AS33 vise à aligner le montant de l’amende administrative sur celui de l’amende pénale.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Selon la nature des infractions, il est prévu des contraventions de quatrième classe – 750 euros – ou de cinquième classe – 1 500 euros. Les amendes administratives ne sont pas des amendes judiciaires : elles ne sont pas inscrites au casier judiciaire, ce qui n’est pas indifférent aux yeux des employeurs. Le texte a prévu un outil simple – une amende qui sera toujours du même montant – et souple : l’agent chargé de prononcer les sanctions – le DIRECCTE si le pouvoir réglementaire le décide – tiendra compte de la gravité du manquement, ainsi que du comportement de l’entreprise et de sa situation.
M. Jean-Pierre Door. Monsieur le rapporteur, est-il normal que la sanction de l’administration soit plus lourde que celle du juge ?
M. le rapporteur. Il s’agit d’un outil générique. Peut-être faudrait-il relever le montant de certaines amendes judiciaires.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement AS38 de M. Gérard Sebaoun.
M. Gérard Sebaoun. L’amendement AS38, que M. le rapporteur et Mme Louwagie ont déjà évoqué, vise, « si les circonstances ou la complexité de la situation le justifient », à permettre à l’employeur de disposer d’un délai supplémentaire de un mois pour répondre à l’inspection du travail.
Cet amendement a l’avantage de renforcer la procédure contradictoire, en l’absence de recours hiérarchique possible, tout en ayant pour objectif de faire cesser définitivement l’infraction.
M. le rapporteur. Avis favorable. Cet amendement ne donne aucun pouvoir discrétionnaire à l’administration, madame Louwagie : je vois mal l’administration s’opposer à la demande qui lui serait faite, à moins que celle-ci ne soit manifestement dilatoire, ce qui est parfois le cas.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AS66 du rapporteur.
Puis elle aborde l’amendement AS31 de M. Dominique Tian.
M. Jean-Pierre Door. L’amendement AS31 vise à réduire de deux ans à un an le délai de prescription pour la sanction d’un manquement par une amende administrative. Le délai de deux ans est trop lourd.
M. le rapporteur. Une prescription de deux ans est déjà brève. Je reconnais que la prescription des contraventions est de un an : tel n’est pas le cas des délits, dont le délai de prescription est de trois ans. Or les amendes administratives peuvent viser certains délits. Un délai de deux ans constitue la moyenne.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements AS32 de M. Dominique Tian et AS2 de M. Gérard Cherpion.
M. Jean-Pierre Door. Aux termes de l’article L. 8115-6 du code du travail, le contrevenant ne disposerait pas de recours administratif gracieux ou hiérarchique contre la décision du DIRECCTE. L’amendement AS32 vise à prévoir que la décision de l’administration puisse faire l’objet, à côté du recours contentieux devant le tribunal administratif, d’un recours gracieux et d’un recours hiérarchique dans les mêmes conditions que toute décision administrative. Il convient d’être cohérent y compris en matière de sanctions.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Au terme d’une procédure contradictoire de un mois minimum, qui peut être portée à deux sur demande de l’administré, il faudrait selon vous réintroduire la possibilité d’un recours gracieux, c’est-à-dire demander à celui qui, au terme de la procédure contradictoire, a infligé la sanction, de revenir sur celle-ci ! Voilà qui irait à l’opposé de toute simplification administrative. Je reconnais que l’argument ne vaut pas pour le recours contentieux.
Je rappelle que le recours gracieux a été créé alors que n’existait pas de procédure dite précontentieuse, contradictoire devant l’administration : l’administration prenait une décision à l’encontre d’une personne sans lui avoir auparavant offert la possibilité de faire valoir ses arguments. Il convenait donc de ménager un recours permettant à l’administré de revenir sur une décision que l’administration avait prise en l’absence de tous les éléments nécessaires. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas : compte tenu du développement du contradictoire devant l’administration, il serait même légitime de réviser la notion de recours gracieux.
Quant aux recours hiérarchiques, ils seraient portés devant la direction générale du travail : à moyens constants, ce serait prendre un risque d’engorgement – on dénombre 6 000 procès-verbaux par an. Il est suffisant que le recours puisse être ouvert devant le juge. Dans le cadre de la simplification de l’action administrative, c’est de manière délibérée que nous avons souhaité ne pas introduire la possibilité d’un recours hiérarchique.
M. Jean-Pierre Door. Avoir la possibilité de faire un recours gracieux, ce serait pour le contrevenant une première étape avant de passer devant les tribunaux. En cas de contentieux en matière sociale – je pense au tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) –, la possibilité d’un recours gracieux et hiérarchique est offerte à l’administré avant de passer devant le tribunal administratif.
M. le rapporteur. La saisie de la commission de recours amiable auprès de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) est un recours préalable : il doit être exercé comme condition de recevabilité du recours judiciaire. Tel n’est pas le cas ici où l’objectif est de ne pas multiplier les recours dans un souci de bonne administration. Compte tenu du fait que le délai de la procédure contradictoire – un mois pouvant être porté à deux – est supérieur au délai habituel – quinze jours –, la procédure prévue, antérieure à la décision, est suffisante.
Mme Véronique Louwagie. Certes, votre texte va dans le sens de la simplification administrative, mais vous risquez de provoquer un engorgement des tribunaux administratifs, alors que les recours gracieux pourraient permettre de résoudre de nombreux contentieux préalablement à leur passage devant les tribunaux.
M. Jean-Pierre Door. Pourquoi priver les employeurs d’un moyen de défense dont bénéficie tout justiciable dans ses relations avec l’administration ? Les articles 18 à 25 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations sur les dispositions relatives au régime des décisions prises par les autorités administratives visent très clairement l’application du recours gracieux et du recours hiérarchique.
Dans sa rédaction actuelle, le texte exclut les employeurs de l’application générale du droit administratif, portant ainsi atteinte à l’égalité des citoyens devant la loi. C’est pourquoi l’amendement AS2 vise à supprimer la fin de l’alinéa 26.
M. le rapporteur. Je regrette que les arguments que je viens de développer ne vous aient pas convaincu, monsieur Door, mais ce sont les mêmes qui me conduisent à être défavorable à ce nouvel amendement comme à l’amendement précédent.
Madame Louwagie, lorsqu’un administré fait un recours contentieux, rien n’interdit à l’autorité administrative de retirer sa décision – elle le fait fréquemment – lorsqu’elle s’aperçoit que l’argument développé devant le tribunal administratif est fondé. Le dispositif prévu par le texte est donc suffisant.
La Commission rejette successivement les amendements AS32 et AS2.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels AS39 et AS40, l’amendement de coordination AS41 et les amendements rédactionnels AS51, AS52 et AS67, qui sont tous du rapporteur.
Elle aborde ensuite l’amendement AS49 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’élargissement du champ d’application de la procédure d’arrêt temporaire des travaux à l’ensemble des secteurs d’activité prévu à l’article 4 rend superfétatoires les dispositions des articles L. 719-6 et L. 719-7 du code rural, applicables aux chantiers d’exploitation de bois. L’amendement AS49 vise donc à abroger ces deux articles.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels AS53 et AS42 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 2 modifié.
(Présidence de M. Jean-Patrick Gille, vice-président de la Commission.)
Article 3 : Amélioration du dispositif de sanction pénale des infractions au code du travail
La Commission est saisie de l’amendement AS84 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement AS84 vise à corriger une erreur qui s’est glissée dans la rédaction du texte et qui a conduit à supprimer involontairement la sanction pénale actuellement prévue en cas de non-respect d’une décision d’arrêt de travaux prise par l’agent de contrôle. Nous avons choisi, dans ce texte, de faire coexister le système des sanctions administratives et le droit pénal spécial du travail. L’amendement rétablit donc la sanction.
M. Jean-Louis Roumegas. L’amendement AS22 est identique…
M. le rapporteur. Non, car l’amendement AS84 rétablit une infraction qui a été supprimée, alors que l’amendement AS22 est plus large, puisqu’il étend la sanction pénale aux situations où un employeur ne se conformerait pas à un arrêt d’activité. Telle est du reste la raison pour laquelle je retire l’amendement AS84 au profit de l’amendement AS22.
L’amendement AS84 est retiré.
Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement AS22 de M. Jean-Louis Roumegas.
Elle examine ensuite l’amendement AS86 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement AS86 est un amendement d’harmonisation juridique : la sanction pénale ayant été rétablie, l’agent de contrôle doit avoir la possibilité de diriger son procès-verbal soit vers le procureur de la République, soit vers le DIRECCTE.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de coordination AS85 du rapporteur.
Elle passe ensuite à l’amendement AS27 de M. Dominique Tian.
M. Jean-Pierre Door. L’amende est multipliée par dix, passant de 3 750 euros à 37 500 euros ! N’est-ce pas exagéré ? L’amendement AS27 vise à revenir aux dispositions en vigueur.
M. le rapporteur. Il s’agit de s’inscrire dans l’échelle des sanctions qui s’appliquent aujourd’hui aux entraves aux fonctions de contrôle. L’entrave aux fonctions de contrôle d’un agent des impôts est sanctionnée d’une amende de 25 000 euros et l’entrave à celles d’un commissaire aux comptes, qui exerce une profession libérale, est punie d’une amende de 75 000 euros. Je suis presque étonné de la modération du montant proposé dans le texte : 37 500 euros, à savoir la moitié de 75 000 euros.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle étudie les amendements identiques AS18 de Mme Jacqueline Fraysse et AS23 de M. Jean-Louis Roumegas.
Mme Jacqueline Fraysse. Pour rendre effective l’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail, garantie par l’OIT et rappelée à l’article 1er du texte, il convient que la décision du DIRECCTE de recourir à une transaction pénale soit prise uniquement sur proposition de l’agent qui a rendu le rapport. Il convient de temporiser les pouvoirs exorbitants du DIRECCTE.
M. Jean-Louis Roumegas. La question est de savoir s’il convient d’associer l’agent de contrôle qui a constaté l’infraction à la décision d’avoir recours à une transaction pénale ou si le texte crée un pouvoir administratif qui se substituerait au pouvoir des inspecteurs du travail.
L’amendement AS23 vise à réintroduire dans le circuit de la décision les agents de contrôle : c’est un message important adressé à l’inspection du travail, le danger étant, en cas de désinvestissement de la justice, de laisser la décision au seul pouvoir administratif, les inspecteurs du travail ne jouant plus alors aucun rôle prépondérant.
M. le rapporteur. Il s’agit, dans le cas présent, de procès-verbaux qui ont été transférés auprès du procureur de la République notamment parce qu’ils ne pouvaient pas faire l’objet de sanctions administratives. Exception faite des manquements aux arrêts de travaux, le champ de l’amende administrative ne recouvre pas le champ de la transaction pénale. L’action publique peut donc être mise en mouvement par le procureur de la République et, s’il y en a une, par la victime. Pour le Gouvernement, en effet, il ne saurait y avoir de transaction s’il existe une victime identifiée, afin qu’elle puisse faire valoir ses droits sur le plan judiciaire.
Enfin, la transaction pénale présente l’intérêt particulier, en droit du travail, de ne pas être uniquement assortie d’une amende, mais également de mesures visant à faire cesser l’infraction et à empêcher sa poursuite ou sa réitération. Ainsi la transaction n’éteint-elle l’action publique qu’une fois qu’elle a été exécutée, c’est-à-dire une fois l’amende payée et les mesures accessoires appliquées. De surcroît, il est clairement apparu, dans nos échanges avec le Gouvernement, que les agents de contrôle seront consultés lors du recours à cette transaction, dans la mesure où ce sont eux qui sont le mieux à même de définir les mesures à prendre pour empêcher la réitération.
Cependant, je ne suis pas favorable à ce que la transaction pénale soit engagée sur proposition de l’agent de contrôle, car cette procédure ne relève pas fondamentalement d’une initiative du DIRECCTE, mais d’une délégation du procureur de la République. On se trouve donc dans le cadre de l’exercice de l’action publique, au sens de l’article 1er du code de procédure pénale dont est maître le ministère public – action qui ne peut être déléguée. Si l’on adoptait l’amendement proposé, les agents chargés de la constatation d’infractions pourraient avoir à se prononcer sur les suites pénales à donner à leurs constats, ce qui pose un problème de principe et nous entraînerait dans un engrenage dans lequel il est hors de question d’entrer.
Peut-être conviendrait-il de préciser dans le texte, d’ici à son examen en séance publique, que la transaction s’inscrit dans le cadre d’une délégation de l’exercice de l’action publique et qu’il s’agit d’une alternative aux sanctions et d’un mécanisme d’extinction de l’action pénale.
M. Jean-Louis Roumegas. Vous affirmez qu’il est ici question d’une délégation de l’action publique, mais l’alinéa 14 de l’article 3 dispose que « l’autorité administrative compétente peut, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, transiger avec les personnes physiques ou les personnes morales » : cette rédaction contredit votre raisonnement. C’est précisément parce qu’il s’agit d’un acte strictement administratif que nous jugeons nécessaire de recueillir l’avis de l’agent de contrôle. Si cette transaction s’effectuait sur délégation du procureur, comme vous l’affirmez, cela signifierait que l’agent de contrôle a déjà saisi la justice, et on se trouverait dans un autre cas de figure. Je ne puis donc souscrire à votre argumentation, à moins que vous ne réécriviez l’alinéa.
M. le rapporteur. Je suis d’accord avec vous pour le modifier, mais je ne puis pour le moment vous soumettre la nouvelle rédaction que j’ai préparée, car je souhaite d’abord la voir acceptée par le Gouvernement. Or le ministère du travail n’est pas seul concerné par le sujet. Cela dit, vous avez raison sur le plan sémantique : j’ai fondé mon raisonnement sur les notions d’exercice de l’action publique et d’alternative à l’application de sanctions.
Il y a néanmoins un point sur lequel je ne vous suis pas : si ce n’est pas le ministère public qui met en mouvement l’action publique, c’est bien lui qui est saisi puisqu’il s’agit d’un champ où l’on ne peut appliquer de sanctions administratives, à deux exceptions près – qu’il faudra d’ailleurs supprimer. On pourrait donc améliorer le texte afin qu’il soit bien clair que, en la matière, l’agent administratif agit par délégation du procureur de la République et non pas à sa propre initiative.
M. Jean-Patrick Gille, président. Si je vous ai bien compris, Monsieur le rapporteur, vous proposez à nos collègues de retirer leurs amendements tout en indiquant que vous vous préparez à présenter une rédaction alternative de cet alinéa en séance publique.
M. le rapporteur. Cette rédaction nouvelle pourrait même être élaborée de concert.
Mme Jacqueline Fraysse. J’ai bien compris qu’une telle prérogative ne peut être déléguée ni subordonnée, et que la justice est saisie par l’intermédiaire du procureur. Cela étant, sur le fond, j’ai bien l’impression que vous essayez de nous enfumer ! En effet, comme l’a souligné notre collègue Jean-Louis Roumegas, l’alinéa 14 prévoit bien que cette prérogative est accordée à l’autorité administrative « tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement ». Le procureur n’est donc pas concerné à ce stade, et c’est justement pour qu’il le soit que nous souhaitons amender cet alinéa. Je veux bien examiner ultérieurement la rédaction que le rapporteur nous en proposera. Mais, pour l’instant, je maintiens mon amendement, car je ne suis pas du tout convaincue par son argumentaire complexe.
M. Gérard Sebaoun. J’ai pour ma part du mal à suivre Mme Fraysse. Si je comprends son souhait d’associer l’agent contrôleur à cette procédure, l’exposé sommaire de son amendement me semble fondé sur l’idée sous-jacente que la transaction pénale remettrait en cause l’indépendance de l’agent. Je crois au contraire que cette technique peut être appropriée, le problème étant de savoir si l’agent de contrôle sera simplement une courroie de transmission du procès-verbal ou si l’on tiendra compte de son avis. Quoi qu’il en soit, il ne faut pas faire de procès à la transaction pénale ni revenir sur l’article 1er de la proposition de loi qui garantit l’indépendance des inspecteurs du travail.
Mme Jacqueline Fraysse. Contrairement à ce qu’affirme le rapporteur, il n’est pas précisé que la décision sera prise après que l’agent aura été consulté.
M. le rapporteur. C’est en ayant réfléchi au texte que nous avons compris la nature de la transaction pénale qui ne relève plus du domaine administratif : en effet, la sanction administrative n’éteint pas l’action publique, à la différence de la transaction pénale, qui produit donc des effets particuliers. Et, encore une fois, si je trouve cet outil intéressant, c’est parce qu’il permet de remettre en ordre les relations de travail telles qu’elles doivent être et que je suis plus attentif aux mesures accessoires qu’à ce qui est présenté comme la mesure principale – l’amende.
Il est vrai cependant que l’on n’est pas allé jusqu’au bout de cette idée dans la rédaction ici retenue et que l’ambiguïté que vous soulevez doit être dissipée. Car, comme le disait Victor Hugo, « la forme, c’est le fond qui remonte à la surface ».
M. Jean-Louis Roumegas. Soit vous modifiez le texte de cet alinéa avec l’accord du Gouvernement afin que l’on se situe bien dans le cadre d’une action publique – auquel cas je reconnais que notre amendement n’aura plus d’objet –, soit vous n’y parvenez pas et le texte actuel est maintenu – auquel cas notre amendement sera totalement justifié. Je vous propose donc d’adopter nos amendements qui, de fait, tomberont si votre nouvelle rédaction est adoptée en séance publique.
M. Jean-Patrick Gille, président. Nous allons procéder au vote des amendements identiques tout en ayant bien compris que le rapporteur cherchait à améliorer la rédaction de cet alinéa d’ici à l’examen du texte en séance publique.
La Commission rejette les amendements.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AS69 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement AS24 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Cet amendement a le même objet que le précédent.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de précision rédactionnelle AS70 du rapporteur.
Elle aborde l’amendement AS19 de Mme Jacqueline Fraysse.
Mme Jacqueline Fraysse. Cet amendement vise à informer les victimes d’une infraction, ainsi que les instances représentatives du personnel, des propositions de transaction formulées par l’autorité administrative, et le procureur de la République des observations jointes à celle-ci.
M. le rapporteur. Avis défavorable : j’analyse l’habilitation du directeur de la DIRECCTE à procéder à une transaction pénale comme une délégation du procureur de la République. Dès lors, il est certes bénéfique que les instances représentatives du personnel, notamment le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, soient consultées non pas sur le principe de la transaction, mais avant l’établissement du procès-verbal. En effet, lorsqu’un inspecteur relève une infraction qu’il estime suffisamment grave et à un stade où il n’a pu faire rectifier le tir, il a intérêt à se rapprocher de l’instance représentative du personnel afin de disposer de davantage d’éléments pour nourrir son procès-verbal. Mais il est inutile de le préciser : cela devra se faire dans la pratique.
En revanche, quant à consulter ces instances sur la transaction elle-même, cela pose un problème de principe : car, dans l’esprit du Gouvernement, la transaction pénale ne doit pas servir lorsqu’une victime a été identifiée, sans quoi celle-ci ne pourra conserver ses droits à faire valoir dans la mesure où la transaction éteint l’action publique. En outre, en droit français, la victime ne peut se prononcer sur la peine, qui relève de la société et non de la réparation civile.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte les amendements de coordination rédactionnelle AS68 et AS81 du rapporteur.
Enfin, elle adopte l’article 3 modifié.
Article 4 : Extension des pouvoirs d’intervention des agents de contrôle de l’inspection du travail
La Commission examine l’amendement AS37 de M. Christian Hutin.
M. Christian Hutin. Cet amendement devrait faire consensus : parce qu’il vise à renforcer la protection des travailleurs susceptibles d’être exposés, sur un chantier, à la découverte d’amiante ; et parce qu’il répond à une interrogation de M. Door, qui a évoqué tout à l’heure l’arrêt d’un chantier de construction d’une piscine. Si le code de la santé publique prévoit à ce jour un dispositif de repérage de l’amiante, il ne concerne que les immeubles bâtis. Or ce sont souvent d’autres matériaux qui sont mis en cause : des enrobés routiers, des conduites d’égouts, des terrains, des équipements industriels, des navires ou encore du matériel roulant ferroviaire. Et 20 % des arrêts de travaux sont dus à une absence de repérage de l’amiante en amont de ces travaux. Cet amendement vise donc à étendre le champ du repérage de l’amiante dans les immeubles bâtis, ainsi qu’à certains matériaux ne faisant pas actuellement l’objet d’un repérage.
M. le rapporteur. Si je suis favorable à cet amendement, je vous proposerai cependant en séance publique d’adapter la peine applicable aux donneurs d’ordres, qui ne peut être identique à celle applicable aux entreprises, contrairement à ce que prévoit l’amendement.
M. Christian Hutin. Nous en sommes d’accord.
La Commission adopte l’amendement AS37.
Puis elle adopte les amendements rédactionnels AS71, AS72, AS78, AS43 et AS79 du rapporteur.
Elle en vient ensuite à l’amendement AS7 de M. Gérard Cherpion.
Mme Véronique Louwagie. Il convient de renforcer la sécurité juridique de la définition de « l’utilisation d’équipements de travail » visée à l’alinéa 20 de cet article. Cet amendement vise donc à préciser que le régime d’arrêt temporaire de travaux ou d’activité peut trouver à s’appliquer lorsque les dispositifs de protection ou les composants de sécurité utilisés sont défectueux. Le terme « inopérants », qui figure actuellement dans le texte, signifie « sans effets, inefficace, sans utilisation ». Or c’est la déficience et l’imperfection que l’on recherche en l’occurrence. C’est pourquoi l’adjectif « défectueux » me semble mieux correspondre à l’objectif de cet alinéa.
M. le rapporteur. Je pense le contraire. Tout défaut n’est pas inopérant : un capot de protection peut être défectueux tout en permettant néanmoins que la protection soit efficacement assurée. À l’inverse, tout procédé inopérant n’est pas défectueux : lorsque vous soulevez un capot de protection, la machine s’arrête automatiquement de manière que l’agent de production ne puisse toucher la partie de la machine en rotation ou en mouvement de translation. Or certains moyens techniques, tels qu’un simple morceau de chatterton, peuvent rendre la protection inopérante, sans que la machine soit pour autant défectueuse. J’ai souvenir d’une affaire de massicot : pour faire fonctionner cet outil, l’ouvrier doit actionner simultanément deux boutons situés aux deux extrémités de la machine. Mais certains ont imaginé de presser ces boutons à l’aide d’une barre qu’ils coincent contre leur ventre, afin d’avoir les mains libres de manipuler le papier placé sous la lame. On comprend le danger que représente un tel contournement de la protection. Pourtant, le massicot n’est pas défectueux.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte les amendements rédactionnels AS73 et AS74 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement AS3 de M. Gérard Cherpion.
Mme Véronique Louwagie. S’il importe de conférer aux agents de contrôle les moyens de remplir leur mission, il est tout aussi important de protéger les droits des entreprises. Certes, vous avez évoqué la déontologie et le fait que les pouvoirs des inspecteurs seront limités, mais, en l’occurrence, ils ne le sont pas, puisque les alinéas 39 à 42 de l’article 4 leur permettent d’accéder à tous les documents qui leur semblent nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Nous proposons donc de maintenir l’équilibre en vigueur en supprimant ces alinéas.
M. le rapporteur. Un article du code du travail concerne le droit général d’accès à l’ensemble des documents que l’employeur est légalement obligé de tenir. Un autre prévoit que, en cas de contrôle des discriminations, l’agent de contrôle a accès à tout élément d’information. En l’état, il peut donc se faire remettre copie de documents, mais seulement à condition que l’employeur l’accepte. En outre, le fait de refuser la copie n’entraîne aucune sanction. Or, pourquoi réserver, au contrôle des discriminations, l’accès à « tout élément d’information » ? Cela pourrait inciter l’inspecteur du travail à contrôler systématiquement les discriminations pour pouvoir accéder à tout élément d’information. Je ne vois pas pourquoi l’on empêcherait l’inspecteur, qui est un agent assermenté soumis à une déontologie, notamment au secret professionnel, d’avoir accès à tout document pour les besoins de ses vérifications du respect du droit du travail et des droits des salariés.
Un inspecteur nous a d’ailleurs fourni l’exemple suivant : à l’occasion d’un accident survenu sur un chantier, à la suite duquel il n’y avait pas eu d’enquête de police préliminaire, la preuve manquante du fait que l’état de danger avait été constaté – preuve importante pour la victime en cas de faute inexcusable – figurait dans un procès-verbal de rendez-vous de chantier. Comme il ne s’agissait pas d’une affaire de discrimination, l’inspecteur n’a pu se faire remettre ce document, alors qu’il n’était nullement question de protéger un secret de fabrique, mais bien de permettre au salarié de faire valoir ses droits. Encore une fois, mon attitude à l’égard de l’employeur n’est pas péjorative. Mais, juridiquement, je ne vois pas pourquoi réserver aux cas de discrimination les prérogatives de l’inspecteur du travail en la matière.
Il me paraît d’autre part plus pratique de lui permettre de disposer d’une copie des documents. En effet, lorsqu’un inspecteur effectue un contrôle des discriminations salariales entre hommes et femmes, il a besoin d’accéder aux fichiers de l’entreprise pour pouvoir établir cette différence de rémunération après les avoir analysés pendant plusieurs heures, éventuellement grâce à des logiciels spécifiques. Il importe donc qu’il puisse se faire remettre des copies des fichiers. Obliger un inspecteur à se déplacer pour effectuer ses contrôles, c’est lui mettre des bâtons dans les roues, le ralentir pour qu’il y ait le moins de contrôles possible. Compte tenu des effectifs de l’administration du travail, il importe d’accorder à son inspection les moyens techniques de fonctionner.
Mme Véronique Louwagie. Vous venez de nous fournir des exemples de documents nécessaires à l’exercice de la mission des inspecteurs du travail. Mais l’appréciation de ce caractère nécessaire demeure subjective et discrétionnaire. Lorsque j’ai évoqué des exemples pouvant mettre en difficulté l’entreprise obligée de fournir des documents, vous avez répondu que, dans ce cas, le juge pourrait intervenir : ce n’est pas une réponse ! C’est à nous qu’il appartient de trouver des solutions sans prévoir systématiquement l’intervention du juge pour permettre aux inspecteurs d’assurer correctement leur mission.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement AS87 du rapporteur, les amendements AS5, AS4 et AS6 de M. Gérard Cherpion et l’amendement AS88 du rapporteur, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. le rapporteur. L’amendement AS87 a une portée strictement rédactionnelle.
Mme Véronique Louwagie. L’amendement AS4 vise à supprimer la possibilité accordée aux agents de contrôle de prendre copie des documents d’une entreprise. Les amendements AS5 et AS6 sont des amendements de repli visant à limiter cette possibilité en obligeant ces agents à justifier de motivations particulières pour le faire. L’amendement AS5 renvoie ainsi à certaines dispositions du code du travail, tandis que l’amendement AS6 précise que cette possibilité concerne uniquement les documents rendus obligatoires par ce code ou par une disposition légale relative au régime du travail.
M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable aux amendements AS5, AS4 et AS6, pour les raisons invoquées précédemment. Quant à mon amendement AS88, il vise à préciser la notion d’« élément d’information utile », quel qu’en soit le support, et à adapter le texte à la variabilité des éléments susceptibles d’intéresser un inspecteur du travail.
La Commission adopte l’amendement AS87.
Puis elle rejette successivement les amendements AS5, AS4 et AS6.
Elle adopte l’amendement AS88.
Elle aborde ensuite l’amendement AS89 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit qu’un décret en Conseil d’État définira les conditions dans lesquelles les inspecteurs du travail pourront se faire remettre copie des documents auxquels ils auront accès en application de la proposition de loi. En effet, si l’inspecteur du travail a accès à tous les locaux de l’entreprise, il ne peut les perquisitionner, c’est-à-dire y pénétrer de force. Par conséquent, il n’établit pas de procès-verbal de perquisition. De même, il peut demander qu’un document lui soit remis, mais non pas s’en saisir de force. Il est donc nécessaire de sécuriser ces procédures tant pour l’inspecteur que pour l’entreprise. Il ne faudrait pas que l’on vienne dire à l’inspecteur qu’il s’est saisi de documents alors qu’il n’en avait pas le droit, sachant qu’une jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation considère qu’un tel acte pourrait s’analyser comme un vol. Je sais d’ailleurs qu’un cas de ce type a donné lieu à poursuites puis, fort heureusement, à un jugement de relaxe. Il convient donc de sécuriser les agents de contrôle, mais aussi l’entreprise : il me paraît normal qu’elle dispose de la preuve des documents qu’on lui a demandés et qu’elle a remis, afin qu’elle puisse contester la démarche. Ces précisions relèvent du domaine réglementaire.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements de coordination AS76 et AS75 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 4 modifié.
Article 5 : Mesures d’adaptation législative et dispositif d’entrée en vigueur
La Commission adopte successivement les amendements de coordination AS77, AS90, AS91, AS97, AS92, AS98, AS94, AS93, AS95, AS96 et AS50 du rapporteur.
Elle en vient ensuite à l’amendement AS57 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à faciliter la coopération entre services, qu’il convient de prévoir légalement.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination AS56 du rapporteur, et les amendements AS45, AS46, AS47 et AS48 du même auteur, visant à permettre l’entrée en vigueur immédiate de l’ensemble des dispositions de l’article 5.
Enfin, elle adopte l’article 5 modifié.
Après l’article 5
La Commission examine l’amendement AS20 de M. Jean-Louis Roumegas.
M. Jean-Louis Roumegas. Cet amendement vise à renforcer les pouvoirs de l’inspection du travail en lui donnant la possibilité de reconnaître par décision administrative une unité économique et sociale. En l’absence de ce type d’unité, les entreprises tentent d’échapper aux effets de seuil au-delà desquels la création d’instances représentatives du personnel est obligatoire.
M. le rapporteur. Ayant déposé un amendement similaire à l’article 20 du projet de loi relatif à la formation professionnelle, je partage les préoccupations de M. Roumegas. Cela étant, il existe actuellement deux mécanismes – l’un conventionnel, l’autre judiciaire – permettant de faire reconnaître une unité économique et sociale, sachant d’ailleurs que l’existence de ce type d’unité n’est pas forcément frauduleuse. Celle-ci peut s’expliquer par des différences de régime social entre conventions collectives, comme dans les secteurs de la logistique et des transports, ou par des raisons fiscales. Pour autant, la fraude existe, comme lorsque, par exemple, un atelier de cinq cents personnes est divisé en une dizaine d’unités de quarante-neuf salariés. Quoi qu’il en soit, dans la mesure où nous cherchons à simplifier le droit, je préférerais que nous en restions aux deux procédures existantes.
Il est néanmoins intéressant de faire intervenir l’inspecteur du travail en ce domaine, car il a accès à la preuve nécessaire pour caractériser l’unité économique et sociale. Il convient donc de définir son rôle en la matière dans cette proposition de loi afin de lui permettre d’entamer la négociation pour aboutir à la reconnaissance conventionnelle et, à défaut, de faire en sorte que les éléments qu’il aura réunis puissent servir dans le cadre de la procédure judiciaire. En instaurant un tel mécanisme, nous parviendrons à la solution que vous visez, sans créer une troisième voie de reconnaissance de ces unités. Or, si j’ai avancé dans ma réflexion sur le sujet, je ne peux pas encore vous proposer de texte à cette fin aujourd’hui.
Je propose donc à M. Roumegas de retirer son amendement et de s’associer à ma réflexion, quitte à proposer à nouveau son amendement tel quel en séance publique, si jamais nous ne parvenons pas à trouver ensemble une solution.
M. Jean-Louis Roumegas. J’en suis d’accord. Cela étant, vous comprendrez que mon amendement s’inscrit tout à fait dans l’esprit de cette proposition de loi, puisqu’il vise à davantage d’efficacité. Je ne récuse pas pour ma part, comme vous le faites par avance, la création de toute nouvelle voie administrative. La proposition de loi y procédant dans d’autres domaines, pourquoi pas s’agissant des unités économiques et sociales ? Quoi qu’il en soit, s’il vous paraît possible de trouver une solution alternative, je suis ouvert à la discussion.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
La séance est levée à douze heures trente.
——fpfp——
Réunion du mercredi 14 mai 2014 à 9 heures 30
Présents. – M. Élie Aboud, M. Pierre Aylagas, M. Gérard Bapt, M. Jean-Pierre Barbier, Mme Gisèle Biémouret, Mme Kheira Bouziane, Mme Valérie Boyer, Mme Fanélie Carrey-Conte, Mme Martine Carrillon-Couvreur, Mme Marie-Françoise Clergeau, M. Jean-Louis Costes, M. Rémi Delatte, Mme Michèle Delaunay, M. Jean-Pierre Door, Mme Françoise Dumas, Mme Jacqueline Fraysse, Mme Hélène Geoffroy, M. Jean-Marc Germain, M. Jean-Patrick Gille, Mme Linda Gourjade, M. Henri Guaino, Mme Gilda Hobert, Mme Joëlle Huillier, Mme Sandrine Hurel, M. Christian Hutin, M. Michel Issindou, M. Denis Jacquat, Mme Chaynesse Khirouni, Mme Bernadette Laclais, Mme Conchita Lacuey, Mme Isabelle Le Callennec, Mme Catherine Lemorton, M. Jean Leonetti, M. Céleste Lett, Mme Geneviève Levy, Mme Véronique Louwagie, M. Gilles Lurton, M. Laurent Marcangeli, Mme Véronique Massonneau, M. Hervé Morin, Mme Dominique Orliac, Mme Monique Orphé, Mme Luce Pane, M. Christian Paul, M. Bernard Perrut, Mme Martine Pinville, Mme Bérengère Poletti, M. Arnaud Richard, M. Denys Robiliard, M. Arnaud Robinet, Mme Barbara Romagnan, M. Jean-Louis Roumegas, M. Gérard Sebaoun, M. Fernand Siré, M. Christophe Sirugue, M. Dominique Tian, M. Jean-Louis Touraine, M. Olivier Véran, M. Francis Vercamer, M. Jean-Sébastien Vialatte
Excusés. – M. Bernard Accoyer, Mme Véronique Besse, Mme Sylviane Bulteau, M. Gérard Cherpion, M. Dominique Dord, M. Richard Ferrand, Mme Monique Iborra, M. Michel Liebgott, Mme Gabrielle Louis-Carabin, M. Jean-Philippe Nilor, M. Jonas Tahuaitu
Assistait également à la réunion. – M. Jean-Frédéric Poisson