Deuxième séance du mercredi 02 octobre 2013

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Gomes.

M. Philippe Gomes. Au terme de l’examen de ce texte, mes collègues et moi souhaitons remercier le Gouvernement de la République, le rapporteur et la commission d’avoir bien vouloir nous entendre, même si ce n’est pas totalement et parfaitement – mais vous savez comme moi que la perfection n’est pas de ce monde ! Des bribes de voix sont parvenues à trouver un écho, des amendements ont été repris par le Gouvernement et ont, parfois, reçu un avis favorable du rapporteur, voire le soutien de l’ensemble de nos collègues. Je souhaite vous en dire notre reconnaissance.

Des dispositions concrètes ont été prises pour la Nouvelle-Calédonie dans ce projet de loi. S’agissant des frais bancaires, ce n’est pas une mince affaire que d’avoir mis en place un dispositif permettant d’aboutir efficacement. Quant à l’habitat social, ce n’est pas non plus une mince affaire que de faire en sorte que les parcelles de terrains soient établies et listées et que les cessions gratuites puissent se faire.

Nous n’avons hélas pas abouti s’agissant de l’ITR. Mais, comme le dit le philosophe, là où il y a une volonté, il y a un chemin et j’espère que même s’il est escarpé, nous finirons par l’emprunter ! Nous avons également réussi à homologuer, pour ce qui nous concerne, un certain nombre de peines d’emprisonnement qui n’étaient pas, jusqu’alors, appliquées, le Parlement ne s’étant pas prononcé. Cela renforcera, bien évidemment, l’efficacité de l’arsenal législatif et réglementaire en Nouvelle-Calédonie.

À ce titre, et aussi au titre de l’aboutissement des aspirations polynésiennes concernant le mode de scrutin exposées par nos collègues, nous voterons bien évidemment ce texte.

Mme la présidente. La parole est à M. Ary Chalus, pour le groupe RRDP.

M. Ary Chalus. Je tiens à saluer la très bonne tenue de nos débats, l’écoute, le respect et la courtoisie qui ont régné entre les différents groupes. Je félicite le rapporteur, le président, M. le ministre, M. Gomes, qui a beaucoup défendu la Nouvelle-Calédonie, et mes collègues de la Polynésie, sans oublier ceux de la Martinique, de la Guyane et de la Guadeloupe.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Et de Mayotte !

M. Victorin Lurel, ministre. Et de Saint-Martin !

M. Ary Chalus. C’est vrai.

Ce soir, monsieur le ministre, j’ai senti une très forte solidarité ultramarine. C’est ce qui est souhaitable pour faire avancer les outre-mer. Félicitations à tous, le groupe RRDP votera ce projet. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. Édouard Fritch, pour le groupe UDI.

M. Édouard Fritch. Je salue le gros travail qui a été réalisé pour la Nouvelle-Calédonie. Nous, pays du Pacifique, sommes solidaires et nous avons soutenu naturellement ce projet de loi. Je remercie tous ceux qui ont participé à ce travail. Le prochain projet de loi que nous devrions examiner, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le ministre, concerne la Polynésie. (Sourires.)



Je retiens de nos débats de ce soir que l’important, ce n’est pas tant les autorités indépendantes que le souci permanent de rendre plus efficace l’outil que représente le statut de la Nouvelle-Calédonie, car c’est autour de ce statut que la Nouvelle-Calédonie réussira dans les années à venir à regrouper autour d’un même destin les différentes composantes de la société calédonienne. C’est le vœu que nous pouvons émettre ici.

J’étais dans cet hémicycle dans les années 1985 et 1986, quand rien n’allait en Nouvelle-Calédonie. Aujourd’hui, je me réjouis des résultats des accords de Matignon et des accords de Nouméa et du travail que vous avez réalisé ce soir. Merci. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Gibbes, pour le groupe UMP.

M. Daniel Gibbes. Je m’associe à tous les remerciements qui ont été exprimés et aux remarques sur la bonne conduite et la bonne tenue de la séance de ce soir. Je vous remercie particulièrement, monsieur le ministre, pour l’amendement concernant Saint-Barthélemy. C’était une demande très forte du président et du conseil territorial.

Vous avez souligné que nous savions faire des abstentions constructives. Nous prouvons que nous savons aussi voter pour lorsque nous considérons que le travail est satisfaisant. Le groupe UMP confirme qu’il votera ce projet de loi. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Chantal Berthelot, pour le groupe SRC.

Mme Chantal Berthelot. Sur les deux textes que nous avons étudiés, le Gouvernement et la majorité ont pris en compte la nécessité d’avoir des réponses adaptées à nos territoires. En Nouvelle-Calédonie, le chemin a été long et douloureux, M. Gomes l’a rappelé, mais, grâce à l’effort des hommes, il se fait maintenant dans la paix, et nous espérons que l’on pourra accompagner le processus pour le faire aboutir. Quant aux dispositions relatives à l’outre-mer, plusieurs d’entre elles répondent aux préoccupations des territoires. En Guyane, et permettez-moi d’associer M. Serville à cette réflexion, nous attendions des mesures permettant de combattre ces deux fléaux que sont l’orpaillage illégal et la pêche illicite.

Nous remercions notre rapporteur, M. René Dosière, et la commission des lois pour le travail réalisé sur ces deux textes, avec l’appui du Gouvernement, pour répondre aux attentes des uns et des autres dans nos territoires. Le groupe SRC, avec beaucoup d’élan et de conviction, votera ce projet de manière unanime. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gabriel Serville, pour le groupe GDR.

M. Gabriel Serville. Je m’associe à ces félicitations et à ces applaudissements car je considère moi aussi que les débats se sont déroulés dans une ambiance formidable, sereine, conviviale, avec une grande courtoisie et un grand respect. Tant mieux parce que c’est ainsi que la démocratie pourra continuer à évoluer.

J’émettrai cependant un petit bémol car il y a eu une drôle de coïncidence. J’avais rédigé pour un quotidien national un article dans lequel je parle du fléau de l’orpaillage clandestin en Guyane, et il se trouve que l’article est paru aujourd’hui. Monsieur le ministre, je tiens à vous dire à quel point j’apprécie votre implication aux côtés des députés de l’outre-mer. C’est vraiment un hasard dans la mesure où je n’avais pas calculé le moment où paraîtrait cet article.

Dans cet article, je passe en revue les préoccupations qui ont toujours été celles des populations de Guyane. Je parle aussi des conséquences dommageables qu’entraîne l’orpaillage clandestin en Guyane, évoquant à un moment donné la République qui aurait oublié la Guyane. Je suis conscient que cette approche pourrait être problématique, mais c’est vraiment un cri du cœur que j’adresse à la nation pour lui dire que, nonobstant tous les efforts qui ont été accomplis et tous ceux que nous avons encore réalisés ce soir, il y a une vraie difficulté parce que les garimpeiros qui sont en train de sévir dans la forêt guyanaise ont une capacité à aller beaucoup plus vite que les forces de l’ordre et à nous devancer sur le terrain. Je suis allé récemment dans le parc amazonien de Guyane. L’on m’a démontré que le nombre de sites d’orpaillage clandestin était revenu à ce qu’il était en 2008, au moment où l’orpaillage clandestin était à son plus fort niveau.

Cela veut dire en clair que les décisions que nous avons prises ce soir tombent sous le coup du bon sens. J’espère ardemment qu’elles nous permettront de lutter contre ce fléau, mais j’invite encore une fois la représentation nationale à faire un effort. Le président de la commission des lois, M. Urvoas, est passé en Guyane et s’est rendu compte sur le terrain de la difficulté qu’éprouvent les forces de l’ordre à juguler ce phénomène.

Ce soir, nous avons franchi un pas, mais il ne faudrait pas considérer que c’est un pas définitif. Au contraire, il va falloir nous armer de patience et de courage et continuer sur le terrain à avancer de façon durable pour contrer les manœuvres mises en place sur le territoire de la Guyane. Nous ne sommes pas au bout de nos peines mais je reconnais en tout cas qu’un gros effort a été réalisé et je tiens particulièrement à remercier tous les acteurs qui se sont associés à cette démarche. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Victorin Lurel, ministre. Je vous remercie, mesdames, messieurs. Vous faites de moi un ministre heureux puisque vous venez d’adopter deux projets de loi à l’unanimité, un projet de loi organique et ce projet, et que nous allons en examiner un autre sur les cinquante pas. Merci pour cette belle cohésion. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre des outre-mer.

M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer. Madame la présidente, mesdames, messieurs, c’est un vide juridique qu’il nous est demandé de combler par cette proposition de loi relative à une problématique importante outre-mer : la question foncière. Fruit de l’initiative du sénateur Larcher, président de la délégation aux outre-mer du Sénat, ce texte a été accueilli très favorablement par le Gouvernement et par la Haute assemblée, qui l’a déjà adopté à l’unanimité en mai dernier.

Je tiens à remercier tout particulièrement la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, son président, François Brottes, son rapporteur, Serge Letchimy, ainsi que les administrateurs, qui ont bien voulu travailler sur ce texte dès la reprise de la session parlementaire ordinaire, alors même que l’ordre du jour de la commission des affaires économiques était déjà très chargé.

M. François Brottes, président de la commission des affaires économiques. C’est exact !

M. Victorin Lurel, ministre. Vous avez compris la nécessité d’aller vite sur ce dossier, ce qui suppose une adoption conforme du texte par les députés.

Créées par la loi du 30 décembre 1996 pour conduire le processus de régularisation des occupants sans titre des terrains du domaine public littoral en Guadeloupe et en Martinique, les agences des cinquante pas géométriques devaient disparaître au bout de quinze ans, soit à la fin de 2011. La loi prévoyait toutefois que l’existence de ces agences pourrait être prolongée de deux ans par décret, ce qui fut fait en 2011. Depuis le 1^er janvier de cette année, à l’approche de leur fin programmée au 31 décembre 2013, ces deux agences ne peuvent plus recevoir de dossiers, interrompant de fait un dispositif important pour la gestion du foncier dans ces territoires, avant la fin programmée de ces agences au 31 décembre 2013. Il était donc important de prolonger la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques pour deux années supplémentaires après le 31 décembre 2013, et de permettre, sur la même durée, le dépôt des demandes de régularisation. Cette proposition de loi répond à ce besoin.

Le Gouvernement ne méconnaît pas les craintes exprimées par certains, et notamment par M. le rapporteur, Serge Letchimy, selon lesquelles cette prolongation pourrait ne pas suffire. J’avais d’ailleurs dit, lors du débat devant les sénateurs, que cette proposition de loi répondait certes à l’urgence, mais qu’elle n’était sans doute pas suffisante pour répondre aux enjeux de gestion des zones littorales, qui impliquent tout autant l’État que les collectivités locales, d’où la mission conjointe que le ministère de l’égalité des territoires et du logement et le ministère des outre-mer ont diligentée.

Cette mission de l’inspection générale de l’administration et du conseil général de l’environnement et du développement durable sur les problématiques foncières en Guadeloupe et en Martinique a été lancée mi-avril. Elle rendra son rapport dans le courant de ce mois, mais il ressort d’ores et déjà des premières propositions dont j’ai pu avoir connaissance qu’une prolongation supplémentaire aurait du sens. L’important travail de terrain qui a été réalisé montre par ailleurs qu’il pourrait être judicieux de prévoir dans chacun des deux territoires un calendrier, une méthode et une formule différentes, en fonction des acteurs et organismes en place et du souhait des élus locaux.

C’est pourquoi je suis favorable, à la lumière du rapport définitif, remis et publié, à une concertation avec les élus locaux afin de déterminer pour chaque territoire la bonne formule, la bonne méthode et le bon calendrier. J’ai quelques idées de solutions différentes, notamment avec les établissements publics fonciers. Au lieu de créer plusieurs institutions, on pourrait voir si l’on peut mutualiser au terme de la période ce que sont les agences aujourd’hui et ce que sont déjà les EPFE ou EPFL, établissements publics fonciers d’État ou établissements publics fonciers locaux.

La question foncière dans les outre-mer en général est un levier essentiel pour la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques au bénéfice des citoyens. Il y a bien sûr le logement, car les besoins sont considérables dans nos territoires. Au-delà, il y a les questions d’aménagement de l’espace, avec toutes les contraintes des milieux insulaires, mais il y a aussi et surtout des situations humaines souvent inextricables, auxquelles nous devons contribuer à répondre. L’indivision, l’absence de titres de propriété, l’occupation sans titre de zones parfois protégées ne sont rien de moins que des freins au développement de nos territoires, qu’il nous revient de desserrer.

L’article 3 de la proposition de loi va dans ce sens. Il vise à permettre la mise en œuvre, « par une structure spécifique à chaque collectivité ultramarine concernée », d’une procédure de constitution ou de reconstitution des titres de propriété.

Pour reconstituer les titres de propriété dans les outre-mer, la LODEOM prévoyait la mise en place d’un groupement d’intérêt public unique, qui n’a jamais vu le jour, faute de parution du décret d’application.

Le Gouvernement avait alors indiqué qu’il était disposé à modifier l’article 35 de la LODEOM afin de créer un groupement d’intérêt public chargé d’une mission de titrement, dans le but de reconstituer les titres de propriété et de combattre l’indivision et ses conséquences. Grâce à l’article 3, la mission de titrement pourra être confiée à une structure propre à chaque collectivité : soit un GIP soit un organisme foncier existant – je viens d’en évoquer un –, ce qui permettra d’éviter de créer de nouveaux organismes.

Mais je veux être clair : il s’agit d’offrir une faculté d’améliorer la reconstitution des titres au moyen de l’une ou l’autre des solutions. Rien ne sera obligatoire, car nous voulons privilégier la souplesse et l’efficacité, sans rien imposer aux acteurs des territoires, qui ont et doivent conserver l’initiative en la matière. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

Mme la présidente. La parole est à M. Serge Letchimy, rapporteur de la commission des affaires économiques.

M. Serge Letchimy, rapporteur de la commission des affaires économiques. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, Serge Larcher a porté au Sénat un texte qui peut sembler anecdotique ; il ne s’agirait que de modifier des dates. En vérité, il s’est adressé, ce faisant, à toute une population, et plus encore à une partie très fragile de la population martiniquaise, guadeloupéenne, de celle de Saint-Martin, de Mayotte et d’ailleurs.

C’est quoi, cette histoire ? C’est la question que mes collègues de l’Hexagone me posent souvent. À quoi ça sert, cinquante pas géométriques ? Eh bien, c’est véritablement l’histoire de la colonisation et du peuplement de ces différents pays. Dès 1670 est apparue une bande sécurisée de quatre-vingt un mètres vingt le long du littoral, destinée à parfaire la domination de la colonisation. Cela s’est d’ailleurs appelé très rapidement les cinquante pas du roi : c’est la mesure des pas mêmes du roi qui aurait déterminé cette segmentation métrique. Il s’agissait d’une organisation de l’espace excluante, avec interdiction de passer ou d’entrer sur ce qui était alors considéré domaine militaire. Après l’abolition de l’esclavage, de plus en plus de secteurs se sont constitués sur cette bande. La plupart des bourgs des grandes villes du littoral s’y trouvent, mais aussi de très nombreux quartiers populaires, tels que Volga-Plage, à la Martinique.

C’est quoi, cette histoire ? Ce n’est pas seulement une domination coloniale, c’est un vécu, une humanité, des personnes qui ont construit et habité un lieu sans avoir jamais eu de titre de propriété, car l’instabilité juridique permanente jusqu’en 1996 ne permettait pas à ces gens, avec le passage du domaine public au domaine privé, de se fixer.

C’est quoi, cette histoire ? C’est celle d’une inégalité, non seulement juridique, mais aussi sociale. Les occupants de la bande sont souvent des personnes démunies, même si des personnes riches se sont également implantées sur ce littoral des cinquante pas géométriques et sur le domaine public maritime, sans parler de ceux qui considéraient qu’il fallait absolument maîtriser des espaces dans un intérêt personnel. Je veux parler du petit peuple. C’est à cette occasion, selon moi, que l’on a pu inventer, dans les Antilles, ce que l’on appelle le « bien-être » : la survie dans la ville, dans l’urbain – un urbain excluant. C’est une survie avec une feuille de tôle, du fibrociment, brique après brique, pour s’établir en dehors des zones rurales, à l’abandon depuis la grande crise agricole des années cinquante.

Ces gens qui se sont installés dans les quartiers périphériques sont venus avec leurs bras, avec leur seule force de travail, avec leur capacité de produire, de donner, d’enfanter, et la ville ne leur a jamais donné de droit à l’urbain. Ces gens ont habité, dans l’informel, une ville, un pays, une république, sans jamais avoir de droit. C’est dans l’autoconstruction, la résistance, un habitat pour une famille.

Aussi, en 1996, à l’initiative de quelques parlementaires – je salue la mémoire de Camille Darsières –, a été présenté un texte permettant de céder ces parcelles à des personnes qui les occupaient depuis trente, quarante ans, de leur donner la possibilité de devenir propriétaires. Le processus a été enclenché avec la création d’un outil qui s’appelle la bande des cinquante pas géométriques. Ainsi, de l’informel, de la survie est né un droit de propriété. L’accessibilité à ce droit est, de mon point de vue, le début d’une solidarité de l’État et des collectivités envers des populations démunies. C’est pourquoi il ne faut surtout pas rater cela, afin de donner à ces familles un vrai droit à la ville.

Les agences ont duré le temps qu’il fallait. Les principes étaient au nombre de deux : le premier était de céder les parcelles à leurs occupants, qui y avaient construit des maisons, le second de leur permettre d’accéder à cette propriété à un prix compatible avec leur situation sociale, avec leur histoire. La loi de 1996 a ainsi déterminé les conditions d’accessibilité financière à ces parcelles.

L’État a assumé sa responsabilité en donnant à ces personnes les moyens de devenir propriétaires, mais il s’est en même temps posé un très grave problème, au-delà même des questions de dates limites pour le dépôt des dossiers ou de la durée de vie des agences : l’État, c’est assez incroyable, a cédé des parcelles, dans des conditions exceptionnelles, mais sans que celles-ci soient systématiquement viabilisées. C’est là un véritable manque. Céder une parcelle sans la viabiliser correctement, c’est handicaper une famille déjà touchée par la misère et les difficultés de toutes sortes. C’est pourquoi nous avons lancé parallèlement, dans la plupart des pays concernés, des opérations de résorption de l’habitat insalubre, d’assainissement, d’amélioration de l’accès à l’eau…

C’est dans un tel contexte que sont nées les agences : elles ne pouvaient que céder, sans aménager. Un quartier ne fait pas 81,20 mètres de large mais beaucoup plus. C’est la combinaison des cinquante pas géométriques, du domaine public maritime et du domaine privé qui fait d’un quartier une véritable organisation, qu’il convient de réaménager globalement.

La première panne du dispositif a donc été le défaut d’articulation entre l’aménagement urbain et la cession du foncier. C’est ce que nous allons essayer de régler, dans le cadre du rapport commandé par l’État au conseil général de l’environnement et du développement durable et à l’inspection générale de l’administration, afin de créer un outil compatible avec un programme global de traitement de la situation de ces quartiers.

Il existe en effet une triple marginalité. La première est historique, sociale, je l’ai expliquée : 75 ou 80 % des personnes qui se sont implantées dans ces zones sont les fils des esclaves des plantations, et ils sont arrivés dans un milieu urbain qui leur était hostile ; car la bande des cinquante pas géométriques est toujours hostile avant d’être accueillante : il fallait maîtriser ces hommes. La deuxième chose, incroyable, c’est de leur avoir cédé un terrain sans pour cela leur donner la possibilité de vivre dans de bonnes conditions. Enfin, le plus terrible, c’est d’accorder à une partie de la population un semblant de droit, un droit qui n’existe pas en réalité, de sorte que cette population reste à la marge, sans pouvoir ne serait-ce qu’obtenir un prêt bancaire ou hypothéquer une maison car, propriétaires d’une maison, ils ne sont pas propriétaires du sol, ce qui crée une grande difficulté.

Nous l’avons réglée en grande partie grâce à la loi sur l’habitat insalubre. Il nous reste à accomplir la présente avancée. Monsieur le ministre, vous êtes un Guadeloupéen et vous connaissez mieux que quiconque cette réalité. Je suis extrêmement heureux que vous ayez porté ce dossier avec Serge Larcher, car cela nous permettra d’avancer. Vous avez raison d’exprimer ici votre engagement.

Je tiens également à féliciter François Brottes, qui a, en tant que président de la commission, accepté le principe d’une année supplémentaire pour la durée de vie des agences, par rapport aux deux années que vous avez proposée, et pour la date de dépôt de validation des actes.

La lettre que vous avez adressée aux sénateurs en charge du texte sur l’accès au logement et un urbanisme rénové nous permettra de trouver un véhicule législatif cohérent pour permettre une année supplémentaire pour la durée de vie des agences et une année supplémentaire pour le dépôt des dossiers de cession. Ne pas prévoir cet allongement serait une injustice et les familles qui ne peuvent plus déposer de dossiers depuis le 1^er janvier 2013 seraient fondamentalement pénalisées.

Vous avez également évoqué la question du GIP permettant de travailler sur les actes. Je pense que c’est un problème beaucoup plus global qu’on ne peut l’imaginer, qui ne touche pas que les cinquante pas géométriques mais concerne l’ensemble de notre pays. Il faut se doter de cet outil de l’article 3, mais nous devrons trouver une solution au problème de l’indivision qui aille au-delà d’un simple outil. Le GIP va dialoguer, discuter, tenter de trouver des solutions, mais il faut des dispositions législatives puissantes et des mesures financières importantes pour permettre une sortie rapide de l’indivision. C’est un vrai problème pour les bourgs de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et d’ailleurs. Il faut reconquérir les centres urbains et les quartiers populaires.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, contrairement à ce que l’on a pu dire, nos pays avancent, nos pays résistent, nos pays saisissent chaque occasion de montrer leur capacité à créer et évoluer, avec une imagination très productive. Cet exemple des cinquante pas géométriques est à la fois une détermination mais aussi une volonté et un droit. C’est dans ce cadre que je vous propose d’adopter ce texte conforme à la rédaction du Sénat, compte tenu de l’engagement du ministre et du président de la commission d’intervenir pour obtenir une année supplémentaire dans les deux cas que j’ai évoqués. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à M. Ary Chalus.

M. Ary Chalus. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, la question des cinquante pas géométriques aux Antilles et à la Réunion ressurgit régulièrement depuis maintenant environ trois siècles. Je souhaite ardemment que les orientations prises aujourd’hui et celles qui se dessinent pour demain nous permettent de régler définitivement ce problème, au cours de cette mandature, car je ne suis pas certain d’être présent parmi vous lors des trois cents prochaines années. (Sourires.)



Pourquoi de telles difficultés ? La question des cinquante pas géométriques est faite de terre et d’hommes, et par conséquent elle n’est simple à résoudre qu’en apparence. En réalité, elle mêle du social, du juridique, de l’histoire et de l’économique. Parfois, la question oppose aussi la culture et la tradition à l’administratif, et ce sur un espace géographique restreint, convoité et fragile.

La poursuite de la tâche de normalisation de la situation des occupants sans titre de propriété de la zone des cinquante pas géométriques est une évidence et une nécessité, et je remercie le sénateur Serge Larcher et mon cher collègue Letchimy, rapporteurs de ce texte, pour leurs analyses sur ce dossier. Je remercie aussi M. le ministre des outre-mer d’avoir clairement, lors de la séance précédente, montré la détermination du Gouvernement sur ce point. Je ne peux évidemment qu’approuver le contenu du projet qui nous est soumis. Il recule la date de forclusion du dépôt des dossiers, permettant ainsi à nos compatriotes de continuer à se mettre en règle. De plus, le projet maintient en fonctionnement les structures, c’est-à-dire les agences des cinquante pas géométriques, qui ont démontré dans ce domaine qu’elles étaient capables de répondre à ce que l’on attendait d’elles.

Cependant, j’observe que le délai supplémentaire qui serait accordé borne au 31 décembre 2014 la date limite pour la régularisation, et au 31 décembre 2015 celle de la disparition des agences. Dans les faits, cela laisse quatorze mois de délai aux Réunionnais, aux Guadeloupéens et aux Martiniquais pour s’inscrire dans le processus de normalisation. Il serait convenable d’accorder tant aux résidents qu’aux agences un véritable délai de deux ans pleins. Le rapport de notre collègue Serge Letchimy souligne l’importance d’une telle amélioration.

Par ailleurs, l’incertitude plane sur le devenir des missions de ces agences après leur suppression annoncée. Si le texte présenté est adopté, au premier janvier 2017, en raison de la lourdeur des procédures, il subsistera des milliers de dossiers qui n’auront pas encore été traités et encore moins finalisés. Que deviennent ces dossiers et que devient le personnel des agences chargé de les gérer ?

Autre sujet d’interrogation : des motifs environnementaux, voire de sécurité, maintiendront juridiquement dans la domanialité publique, nationale ou locale, de nombreux terrains occupés. Il ne serait pas inutile que la mission d’analyse et de prospective aux Antilles sur le sujet des cinquante pas géométriques prenne en compte de manière pragmatique le devenir juridique de ces espaces. La réflexion doit être menée sur l’aménagement des zones côtières au sens large.

L’ouverture de nos territoires sur la mer, au-delà du slogan, constitue une véritable nécessité politique pour de nombreuses communes d’outre-mer, dans le cadre de la rénovation et de la redynamisation urbaines. La population des départements et des collectivités d’outre-mer, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, représente plus de 2 millions d’habitants, qui vivent en majorité dans des communes situées sur le littoral. Dans ces départements et ces collectivités, près de 80 % de la population se concentrent dans les communes littorales. En comparaison, 12 % de la population, en France métropolitaine, vivent sur le littoral qui ne regroupe que 5 % des communes sur un peu plus de 4 % du territoire. De plus, les communes littorales outre-mer ont connu en quelques décennies une très forte croissance démographique.

De nombreuses communes de la Martinique, de la Réunion et de la Guadeloupe, pour des raisons historiques voire culturelles, se sont, à certains moments, fermées à la mer en laissant un urbanisme mal maîtrisé se développer et l’espace littoral en friche. Notre littoral demeure insuffisamment valorisé et n’intègre pas réellement l’espace urbain, alors qu’il représente un véritable potentiel de développement. Paradoxalement, alors même qu’elles se trouvent sur des îles, ces communes ont longtemps tourné le dos à la mer. La reconquête des centres-bourgs ou la redynamisation des cœurs des villes historiques ne peut se concevoir sans liaison avec le front de mer et l’aménagement de l’espace littoral. Tout cela, naturellement, en préservant les espaces naturels sensibles.

Je reste convaincu que l’aménagement raisonné du littoral est de nature à constituer un facteur de cohésion sociale et spatiale qui peut générer de la croissance durable. Cette orientation, corroborée, me semble-t-il, par les différents schémas d’aménagements régionaux de nos îles, constitue en matière d’aménagement du territoire une piste pour agir en faveur du développement territorial. Une nouvelle politique de reconquête de l’espace littoral qui vise à transformer ces sites en de véritables lieux d’animations et de rencontres, en valorisant les fronts de mer par des aménagements de qualité respectueux de l’environnement et en redonnant au littoral une vocation de développement – y compris mais pas uniquement touristique –, représente une saine opportunité.

Si l’on peut déplorer l’absence de vision stratégique, on note ici et là quelques signes encourageants. En Guadeloupe, par exemple, certaines villes ont compris la nécessité d’aménager leur littoral et ont mis en place des équipements que les populations concernées se sont très vite appropriés à l’instar du boulevard maritime de Basse-Terre. De même, l’appropriation par la ville du Moule, chère à notre collègue Mme Louis-Carabin, de sa façade maritime constitue un exemple particulièrement réussi, dont témoigne le championnat mondial de surf. Il faudrait désormais, sur chaque territoire, élaborer des indicateurs sociaux, environnementaux et économiques spécifiques pour obtenir une évaluation précise des politiques publiques. Chacun doit être dans son rôle : d’abord, les collectivités territoriales dont la mission centrale consiste à organiser, avec tous les acteurs des territoires, le « vivre ensemble » ; ensuite, les services déconcentrés de l’État qui gagneront toujours à se positionner au plus près des citoyens. Organiser l’avenir de nos côtes passe par la réaffirmation des valeurs qui répondent véritablement à l’intérêt général.

Le principe des actions à mener doit être décidé sur les territoires. La responsabilisation du citoyen est indispensable : la refonte des systèmes de gouvernance doit être envisagée pour mener des politiques non en faveur de mais avec ceux qui en bénéficient. L’implication du citoyen n’est pas optionnelle, car dans les faits il est au cœur de cet environnement que l’on cherche légitimement à préserver. Notre action doit donc accompagner l’émergence de modes de vie durables qui n’opposent pas préservation et développement, protection et opportunités.

J’espère vous avoir montré que la question des cinquante pas géométriques n’est pas aussi simple que l’on pourrait le croire, mais également combien les élus locaux tiennent à un traitement et à une résolution équitables de ce problème, car s’il représentait autrefois les cinquante pas du roi, il est aujourd’hui inscrit au patrimoine de tous nos concitoyens. Le groupe RRDP vous accompagnera, monsieur le rapporteur et monsieur le ministre, en votant cette loi. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gabriel Serville pour le groupe GDR.

M. Gabriel Serville. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, chers collègues, la proposition de loi n^o 1389, visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des « cinquante pas géométriques » et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, est une mesure attendue de longue date par les populations de ces régions. Elle répond à une demande souvent formulée par les parlementaires des outre-mer, notamment par notre collègue de la Martinique, Alfred Marie-Jeanne, et elle fait suite à deux promesses du Gouvernement, présentées à la fin de l’année 2012.

Je veux insister dans cette intervention sur le problème des occupations sans titre. Les modalités de « titrement » font l’objet d’importants débats dans les départements d’outre-mer largement touchés non seulement par l’habitat sans titre, mais également par ce qui a souvent été qualifié de fléau, à savoir le foncier indivisible. Ce foncier ultramarin est tristement marqué par une absence massive de titres de propriété liée à des successions non réglées et à des occupants de fait ou sans titre. Ces situations, apparues il y a plusieurs dizaines d’années, se sont perpétuées sans qu’une solution efficace pour leur résorption ait été trouvée. Elles ont été notamment favorisées par le départ vers l’hexagone de détenteurs de titres qui ont laissé derrière eux des avoirs fonciers sans jamais donner signe de vie. En Guyane, une politique laxiste des gouvernements précédents, en matière d’habitat insalubre et d’occupation anarchique du foncier, est venue aggraver la situation.

Il ne s’agit pas d’un phénomène anodin, puisque 12 000 logements en Guadeloupe, 15 000 en Martinique et jusqu’à un quart du parc de logement guyanais seraient composés d’habitats spontanés, ce qui suppose une occupation du foncier sans titre accompagné d’auto-aménagements ou d’autoconstructions. Cette situation entraîne des conséquences importantes. Tout d’abord sur le plan de l’aménagement territorial, elle rend très difficile la mise en place de schémas de cohérence et la réalisation de programmes de création de logements sociaux, parce qu’il est difficile pour les collectivités de mettre en place des réserves foncières. La situation est particulièrement inquiétante et visible dans la commune de Matoury en Guyane où plus d’un tiers du foncier bâti ne possède pas de titre.

Outre ces difficultés d’aménagement évidentes, cette situation entraîne des conséquences sociales longtemps ignorées. Le titre de propriété est en effet la base principale de l’accès aux crédits bancaires et il est souvent utilisé comme garantie aux engagements économiques. Dans des territoires caractérisés par la rareté du foncier, par le manque de logements sociaux et les difficultés d’accès à la propriété, cette situation ne peut tout simplement pas perdurer. Or le groupement d’intérêt public prévu par la LODEOM de 2009 et chargé de reconstituer les titres de propriété dans les DOM et à Saint-Martin, à l’image de ce qui s’était fait en Corse suite à la loi de 2006 portant réforme des successions et des libéralités, n’a jamais été mis en place, faute de publication du décret d’application – ce que M. le ministre des outre-mer a pris la peine de rappeler précédemment. C’est pourquoi nous accueillons avec beaucoup d’enthousiasme le principe posé par le nouvel article 3 de la présente proposition de loi, qui permet une décentralisation des procédures de titrement au niveau de chaque collectivité. Cela permettra en effet de confier cette mission à des organismes existants – l’EPFL en Guadeloupe et en Martinique et l’EPAG en Guyane – et d’éviter ainsi la création dans ces trois régions d’organismes supplémentaires, redondants et coûteux.

Toutefois, si cette proposition de loi va dans le sens d’une amélioration notable de la situation du foncier outre-mer, il nous faudra rester vigilants quant à certains points. Ainsi convient-il de signaler que des incertitudes d’ordre juridique subsistent. Qu’en sera-t-il, par exemple, des situations pour lesquelles une procédure a été lancée devant les tribunaux en revendication de propriété, notamment eu égard à l’argument tiré de l’usucapion ? Dans la mesure où des procédures de justice peuvent être en cours, n’était-il pas préférable d’introduire une réserve relative à l’existence de ces procédures afin de ne pas empiéter sur l’action du juge et de garantir le respect du principe de séparation des pouvoirs ? Par ailleurs, la dérogation au principe du secret professionnel au titre de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés devra strictement répondre aux conditions de proportionnalité et de nécessité par rapport au but assigné à la procédure de titrement.

En troisième et dernier lieu, se pose la question de la composition du groupement d’intérêt public ou de l’opérateur public foncier. Ne serait-il pas judicieux que les représentants d’associations de protection de l’environnement soient inclus dans la composition des organismes à créer à la Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin et qu’ils rejoignent ceux qui seront désormais en charge de ces missions de titrement en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane ?

Il nous semble également primordial qu’au-delà de la proposition de loi présentée aujourd’hui, nous nous assurions de la déclinaison d’une solution pérenne, particulièrement en ce qui concerne les agences dites « des cinquante pas géométriques » de Martinique et de Guadeloupe. Dans cette attente, le groupe GDR, que j’ai le plaisir de représenter ce soir, émet un avis très favorable à l’adoption conforme de la version de cette proposition de loi présentée par le Sénat. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Frédérique Massat.

Mme Frédérique Massat. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires économiques, qu’une députée de la montagne et des Pyrénées ariégeoises parle des cinquante pas géométriques, cela peut paraître incongru (Sourires)…

M. Serge Letchimy, rapporteur. Mais pas du tout !

M. François Brottes, président de la commission des affaires économiques. C’est pittoresque !

Mme Frédérique Massat. …voire illégitime. Bien au contraire ! En tant que députée de la nation, je veux aujourd’hui associer à mes propos tout le groupe socialiste dans un grand mouvement de solidarité avec l’ensemble de nos collègues ultramarins. Cette solidarité vient d’ailleurs de s’exprimer à l’instant, puisque les deux précédents textes ont été votés à l’unanimité. « Jamais deux sans trois », dit-on : nous saurons faire, sur ces bancs, l’unanimité pour le troisième texte.

Cette proposition de loi succède à plusieurs projets que nous avons eu l’occasion de voter dans cet hémicycle, notamment pour « réinstaurer la justice dans tous nos territoires, en métropole comme en outre-mer » – promesse de campagne du Président de la République. C’est d’abord la proposition de loi tendant à prohiber la différence du taux de sucre entre les produits vendus en métropole et ceux vendus en outre-mer, votée en mai 2013, qui répondait à deux impératifs : le premier de santé publique et le second de rétablissement de l’égalité entre les citoyens de tous les territoires de la République.

Mais je pense aussi au premier acte fort, monsieur le ministre, réalisé en novembre 2012 avec l’adoption du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer. Il visait à lutter contre un phénomène qui touche durement nos concitoyens de ces territoires : la vie chère.

Le sujet qui nous est soumis aujourd’hui représente un combat supplémentaire à mener et que nous menons avec fougue. Ce combat pour l’outre-mer, nous l’avons toujours mené, dans l’opposition comme dans la majorité. Nous voulons vous accompagner. Je me souviens de cette proposition de loi relative à l’habitat insalubre de Serge Letchimy que nous avons votée en décembre 2010. Je tiens d’ailleurs à saluer son travail, alors qu’il était déjà rapporteur du précédent texte.

Comme il l’a expliqué tout à l’heure, la question des cinquante pas géométriques est relativement compliquée pour les métropolitains. Cette loi vise à répondre à une urgence : nous devons aider les régions et les départements d’outre-mer dans leurs aménagements. C’est donc fière du travail mené, tant dans l’opposition que dans la majorité, que je m’exprime aujourd’hui comme députée de la nation, par solidarité. Nous savons que beaucoup reste à faire, mais c’est le sens du travail que nous effectuons aujourd’hui et demain. Cette proposition de loi, issue d’un texte de nos collègues sénateurs, vise à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin.

Elle répond donc à une urgence juridique. Il s’agit de faire un pas de plus et de prolonger la vie des agences des cinquante pas qui devrait s’achever à la fin de l’année 2013. Cette prolongation est une nécessité, monsieur le ministre l’a bien expliqué, face au vide juridique existant puisque, sinon, il y aurait de facto l’annulation de 3 000 à 4 000 procédures de cession de terrains.

Le zonage des cinquante pas a été créé dans les Antilles sous l’Ancien Régime. Le statut de cette zone, devenue inaliénable, a ensuite été modifié à de nombreuses reprises : en 1955, elle a été transférée dans le domaine privé de l’État puis, en 1986, réincorporée par la loi Littoral dans le domaine public de l’État, et, en 1996, une loi a créé les agences des cinquante pas géométriques chargées de la mise en valeur des espaces urbains concernés et de régulariser les nombreux occupants sans titre. La création de ces agences avait notamment pour but de régulariser les occupations sans titre sur la zone, d’établir des programmes d’équipement des terrains mis à disposition, de vérifier la cohérence entre les cessions et ces programmes, de réaliser certains travaux d’équipement et de lutter contre l’habitat spontané. C’est donc à elles que revient la gestion de 7 770 hectares que possède l’État, soit 4 263 hectares en Guadeloupe et 3 516 hectares en Martinique.

Ces agences, cela a été rappelé, devaient disparaître fin 2011, mais un décret a prolongé leur existence de deux ans. Leurs missions devaient être transférées à des établissements fonciers d’État. Or sur cette zone, 15 000 constructions existent et hébergent plus de 10 % de la population martiniquaise ; en Guadeloupe, 17 000 constructions sont concernées par les régularisations. D’où l’impérieuse nécessité de prolonger les délais. Mais face à l’ampleur du travail qui reste à faire, la prolongation de deux ans risque d’être nettement insuffisante, notamment s’agissant du délai d’un an pour le dépôt des demandes de régularisation.

Les raisons du retard sont multiples : négligence des habitants qui ont des difficultés par rapport à la population concernée, manque d’information, personnes démunies face aux multiples procédures à mener.

Pourtant le citoyen à tout à gagner dans cette opération de régularisation : sortir d’une situation de précarité et d’illégalité, devenir propriétaire, acquérir des droits et, le cas échéant, bénéficier d’aides. Régulariser sa situation, c’est donner une existence légale à son occupation, se voir conférer les droits et les devoirs dévolus aux propriétaires de bâti et de foncier, obtenir le droit d’effectuer des travaux et de transmettre son patrimoine.

Ce texte, adopté à l’unanimité par nos collègues sénateurs, se décompose en trois articles : le premier autorise la prolongation de deux ans, par décret, de la durée de vie des agences ; le deuxième déplace de la même durée la date limite de dépôt des demandes de régularisation, soit jusqu’au 1^er janvier 2015 ; le troisième et dernier article, issu d’un amendement du Gouvernement, crée une procédure de titrement.

S’agissant de la prolongation de la vie de ces agences, il y a en effet urgence, ce qui implique que nous ayons un vote conforme ce soir. C’est pourquoi il n’y a pas d’amendements déposés sur ce texte.

Mais je me permets, monsieur le ministre, de relayer ce qu’a dit notre rapporteur et d’accompagner la démarche des sénateurs, en pensant notamment à la loi ALUR qui va être examiné en première lecture au Sénat et qui offrira la possibilité d’encore rallonger la vie de ces agences.

Par cette belle unanimité, nous allons pouvoir une fois de plus, mes chers collègues, nous retrouver sur la thématique de l’outre-mer. Cela va vous permettre, monsieur le ministre, de répondre à un engagement que vous avez pris ici même au mois de décembre en disant que vous étiez favorable à la prolongation de la durée de vie des agences des cinquante pas.

Cette proposition de loi sénatoriale aura donc bien sûr le vote de tout le groupe socialiste, mais elle ne nous exonère pas de continuer à travailler sur cette thématique. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

M. Jean-Paul Tuaiva et M. Daniel Gibbes. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Gibbes pour le groupe UMP.

M. Daniel Gibbes. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, notre assemblée est donc appelée aujourd’hui à examiner la proposition de loi du sénateur Serge Larcher, adoptée par le Sénat le 21 mai dernier, visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte et bien sûr à Saint-Martin.

Les agences des cinquante pas géométriques, comme l’a rappelé si brillamment le rapporteur, ont été créées pour quinze ans par la loi du 30 décembre 1996, afin de mettre en valeur les espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques. Elles devaient notamment conduire le processus de régularisation des occupants sans titre des terrains du domaine public littoral. Or, face notamment au constat de l’augmentation de l’activité des agences, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a décidé de la mise en place d’établissements publics fonciers d’État pour assurer la mission de régularisation foncière sur la zone des cinquante pas. En attendant la mise en place de ces EPF, les agences ont été prolongées de deux ans par décret, soit jusqu’au 1^er janvier 2014. Ces établissements n’étant toujours pas mis en place en raison d’une problématique résultant d’une confusion juridique, cette proposition de loi sénatoriale vise à prolonger à nouveau l’existence des agences des cinquante pas géométriques.

Ce court texte comporte donc trois dispositions : l’article premier permet au Gouvernement de prolonger la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques ; l’article 2, qui en découle, reporte au 1^er janvier 2015 la date limite de dépôt des demandes de régularisation ; enfin, l’article 3, issu d’un amendement du Gouvernement déposé en commission au Sénat, modifie les modalités de mise en œuvre de la procédure de reconstitution des titres de propriété outre-mer prévue par l’article 35 de la LODEOM.

La proposition de loi, qui a fait l’objet, il faut le souligner, d’un vote unanime en première lecture au Sénat, a été adoptée sans aucune modification en commission des affaires économiques. Madame la députée Massat, pour reprendre vos propres termes : non, votre passage à la tribune n’était pas incongru. Je dois vous remercier de votre solidarité, au nom de tous mes collègues ici présents, de droite comme de gauche. L’ultramarin que je suis a été très sensible à votre discours et à votre intervention de ce soir. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

Mme Frédérique Massat. Je vous remercie.

M. François Brottes, rapporteur. Très bien !

M. Daniel Gibbes. Comme le groupe UMP l’a d’ores et déjà fait savoir et qu’une fois n’est pas coutume, je tiens à souligner de nouveau que nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

M. Serge Letchimy, rapporteur. Continuez, vous êtes sur la bonne voie !

M. Daniel Gibbes. De par sa concision, les enjeux de ce texte pourraient échapper à certains, mais ils sont pourtant d’une importance cruciale pour nos territoires ultramarins ; cruciale, ne serait-ce que parce que la question du foncier, et plus spécifiquement encore celle de l’habitat urbain dans nos territoires outre-mer, est un sujet particulièrement sensible dans lequel se mêlent considérations et problématiques à la fois sociales, environnementales et économiques. À ces problématiques plurielles qui rendent complexes l’adoption et l’application de mesures définitives ou simplement pérennes sur ce sujet central s’ajoute une grande instabilité juridique perdurant depuis les années cinquante. En effet, la zone des cinquante pas géométriques, dont la création remonte au XVII^e siècle, a été domaine privé de l’État en 1955, avant que la loi Littoral de 1986 ne la fasse basculer dans le domaine public maritime, puis que la loi de 1996 ouvre enfin la possibilité de céder des parcelles à leurs occupants.

Si les soubresauts de la législation apparaissent comme autant de freins qui ont pu régulièrement entraver la gestion de la zone dite des cinquante pas géométriques, et si le statut même de ces établissements publics que sont les agences doit bien évidemment évoluer, il ne faudrait pas que le travail engagé depuis 1996 et la loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de ces zones, retombe comme un soufflé. La disparition pure et simple des agences, en l’absence de dispositifs palliatifs, entraînerait l’annulation de milliers de procédures de régularisation en cours : il est donc impératif de combler ce vide juridique, ce que permet l’article premier de la proposition de loi.

Je rejoins néanmoins les inquiétudes du rapporteur sur l’article 2 relatif au délai de dépôt des dossiers. Prolonger l’existence des agences des cinquante pas géométriques de deux ans, soit jusqu’au 1^er janvier 2016, me semble en effet insuffisant puisque, dans les faits, ce délai n’équivaut qu’à une année supplémentaire pour le dépôt de dossiers quand, je le répète, plusieurs milliers de procédures sont toujours en cours dans nos territoires. Je ne doute pas que cette problématique retiendra toute l’attention de M. le ministre des outre-mer, qui, je le sais, est particulièrement sensible à la question de la gestion de nos zones littorales.

Enfin, je note que l’article 3 permet la reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer. Cette procédure de titrement revêt une importance capitale, particulièrement pour le Saint-Martinois que je suis. Car si la prolongation de l’existence des agences est sans effet à Saint-Martin, du fait du transfert du domaine public appartenant à l’État à la collectivité d’outre-mer depuis juillet 2007 et de son nouveau statut, la question du titrement est en revanche fondamentale pour ce territoire.

En conclusion, si la gestion des zones littorales outre-mer doit être pensée globalement et que cette proposition de loi peut paraître insuffisante, celle-ci met en lumière la question de l’habitat urbain ultramarin et répond néanmoins à une véritable urgence, une urgence que le groupe UMP a bien comprise, lui qui apportera un vote positif à ce texte. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme Claudine Schmid. Tout à fait !

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Paul Tuaiva pour le groupe UDI.

M. Jean-Paul Tuaiva. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des affaires économiques, mes chers collègues, si cette proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques peut paraître essentiellement technique de premier abord, elle n’en recouvre pas moins une réalité humaine, économique et environnementale qui reste aujourd’hui méconnue du grand public mais qui est caractéristique des problèmes spécifiques à nos territoires d’outre-mer.

Cela a été rappelé : les cinquante pas du roi ont vu le jour au 17^e siècle tout le long du littoral, afin d’assurer la protection des îles, le ravitaillement et l’entretien des navires. Cette zone a été très tôt confrontée au phénomène d’occupation sans titre, auquel différentes réformes ont tenté d’apporter des solutions, sans qu’aucune ne se révèle jusqu’à présent réellement efficace. Depuis trois siècles, l’adoption de différentes dispositions, parfois contradictoires, a eu pour conséquence une grande incertitude quant au régime juridique applicable à la zone des cinquante pas géométriques. Cela a complexifié la gestion des héritages et a conduit à ce que des milliers de concitoyens ultramarins construisent leur habitation sur des terrains pour lesquels ils ne disposaient d’aucun titre de propriété. Aujourd’hui, on estime que plus de 10 % de la population de Guadeloupe et de Martinique vit dans cette zone.

La loi du 30 décembre 1996 a créé, dans chaque département antillais, une agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, chargée d’assurer un « développement harmonieux de la zone » et d’en « organiser l’aménagement ». Selon les termes de la loi, ces deux agences devaient disparaître à la fin de l’année 2011. La prolongation de deux ans accordée dans le cadre de la loi Grenelle II arrive à échéance au l^er janvier 2014, date à laquelle les missions des agences auraient dû être reprises par des établissements publics fonciers d’État. Or ces derniers ne seront pas créés puisque les collectivités de Guadeloupe et de Martinique ont décidé de constituer des établissements publics fonciers locaux.

En attendant que la question de la poursuite des missions des agences des cinquante pas géométriques soit clarifiée, il est donc devenu urgent que le législateur se mobilise pour trouver une solution rapide à cette situation, sous peine de créer une incertitude juridique et de voir disparaître un outil utile et nécessaire à ces deux départements d’outre-mer.

L’article 1^er de cette proposition de loi est donc éminemment nécessaire, mais terriblement insuffisant. Monsieur le ministre, nous souhaitons ne pas avoir à nous retrouver dans deux ans pour prolonger une nouvelle fois la durée de vie de ces agences. Aussi, pouvez-vous d’ores et déjà nous éclairer sur les solutions envisageables ? Les établissements publics fonciers locaux pourraient-ils exercer ce rôle ? Quelle sera votre politique sur ce sujet dans les deux ans à venir ? Telles sont les questions précises qui doivent être éclaircies à l’occasion de notre débat, car le report de l’échéance prévue pour la durée de vie des agences n’est pas, à lui seul, une solution satisfaisante.

Techniquement, l’enjeu de ce texte repose principalement sur la délivrance d’un titre de propriété à des personnes qui en sont dépourvues. Il s’agit d’établir un lien entre un bien et une personne pour constituer, ou reconstituer, un titre de propriété, mais aussi de permettre à ces personnes d’accéder à un certain nombre de prestations, comme par exemple à un simple crédit bancaire. Il s’agit donc bien d’un enjeu social déterminant pour les populations concernées et nous ne pouvons qu’y souscrire.

Mais le bilan du processus de régularisation pour les occupants sans titre, établi au 31 décembre dernier, montre que sur plus de 5 000 dossiers déposés dans chacun des deux départements antillais, seuls 689 en Guadeloupe et 1 166 en Martinique ont abouti à des acceptations d’offres de cession, soit des taux respectifs de 13,4 % et de 21,9 %. Ce résultat s’explique notamment par les difficultés financières d’une grande partie de la population habitant dans cette zone. Le montant de l’aide publique dont peuvent bénéficier les personnes dont le dossier de régularisation est accepté pour acquérir leur résidence principale se révèle aujourd’hui très insuffisant.

Il serait donc souhaitable de trouver des solutions complémentaires pour permettre à ces personnes d’obtenir enfin, en toute légalité, un titre de propriété pour leur logement. Sur cette question aussi, nous souhaiterions connaître les intentions du Gouvernement.

L’insuffisance des ressources financières des populations concernées ne constitue pas l’unique obstacle à la régularisation. S’y ajoutent également une grande complexité et des délais administratifs particulièrement longs, la procédure de régularisation pouvant comprendre une vingtaine d’étapes. Espérons que le « choc de simplification » annoncé permettra d’accélérer les choses : le Gouvernement travaille-t-il en ce sens ?

Ce texte recouvre par ailleurs un nombre important de dossiers qui ne peuvent aboutir, parce qu’ils concernent des logements situés en « zones rouges », inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels.

Au-delà de l’enjeu social, le régime applicable à la zone des cinquante pas géométriques pose donc également des questions essentielles d’aménagement du territoire et de protection des zones littorales. Il semble indispensable de trouver une solution de relogement pour les personnes vivant dans la zone des cinquante pas géométriques et dont la situation ne peut être régularisée, particulièrement pour ceux qui sont situés dans ces zones rouges.

Parallèlement, il semble également nécessaire de mettre un terme à l’installation de nouveaux occupants sans titre dans la zone des cinquante pas géométriques, faute de quoi le problème de l’occupation sans titre dans cette zone ne sera jamais résolu.

L’urgence est désormais d’apporter de nouvelles réponses à la difficulté que constitue l’absence massive de titres de propriété, laquelle dépasse largement la zone des cinquante pas géométriques et concerne non seulement les Antilles, mais aussi d’autres territoires ultramarins.

Le Gouvernement devrait par conséquent profiter des deux prochaines années pour mener une réflexion globale sur le foncier en outre-mer. En ce sens, l’article 3, qui traite de la reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer, offrira à chaque collectivité ultramarine une certaine souplesse, puisqu’elle pourra utiliser un organisme foncier existant ou créer une nouvelle structure chargée de mener à bien cette mission de « titrement ».

Plus largement, les problématiques soulevées par ce texte nous renvoient à celle, plus vaste, du logement outre-mer. Si la règle générale doit s’appliquer partout de la même manière, il est des situations et des héritages qui nécessitent une attention particulière et des incitations plus grandes. Il en va ainsi des dispositifs de défiscalisation des investissements, et je veux profiter de l’occasion qui m’est donnée ici de m’exprimer, à quelques jours de l’ouverture des débats budgétaires, pour vous rappeler la position du groupe UDI à ce sujet. L’outil fiscal constitue une arme économique majeure dans nos territoires : en drainant de l’épargne là où celle-ci fait défaut en raison des particularités économiques locales, il permet de compenser nos handicaps naturels et territoriaux, et de rétablir ainsi les équilibres économiques.

Aussi, nous considérons que toute initiative qui tendrait à fragiliser les dispositifs existants aurait de lourdes conséquences sur la vie des ultramarins, particulièrement dans le domaine du logement. Par ailleurs, un effort supplémentaire en faveur des investissements locatifs dans le Pacifique se justifierait pleinement par le manque d’attractivité des investissements à une distance aussi éloignée de la métropole, qui constitue, de fait, un facteur de risque supplémentaire pour les investisseurs qui se tournent vers les départements d’outre-mer.

Derrière ce débat budgétaire, c’est la question du mal-logement dans nos territoires qui vous est très directement posée. Nous espérons que le Gouvernement apportera son soutien à nos amendements sur ce sujet majeur.

En conclusion, bien que ce texte laisse en suspens plus de questions qu’il n’en résout à travers la réponse partielle et transitoire aux problématiques de la zone des cinquante pas géométriques et de l’absence massive de titres de propriété en outre-mer, cette proposition de loi n’en est pas moins une étape importante et nécessaire. C’est pourquoi le groupe UDI votera naturellement en faveur de ce texte. (Applaudissements sur de nombreux bancs.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Gabrielle Louis-Carabin, dernière oratrice inscrite.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, comme le prévoit la législation en vigueur, depuis le 1^er janvier 2013, il n’est plus possible, pour les occupants de la zone des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer, de déposer des demandes de régularisation de l’occupation de la bande littorale. Par ailleurs, la disparition des agences le 1^er janvier 2014, telle que l’a prévue le Grenelle II, ne permettrait pas une normalisation efficace et définitive de l’occupation de la zone des cinquante pas. Enfin, l’article 35 de la LODEOM, qui avait prévu la création d’un groupement d’intérêt public chargé de la procédure de reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer, n’a fait l’objet d’aucun décret d’application, ce qui empêche inévitablement la résolution efficiente des problèmes de la zone des cinquante pas géométriques, que sont la mise en valeur des espaces urbains et la reconstitution des titres de propriétés.

Le texte qui est soumis à l’appréciation de la représentation nationale est donc une proposition de loi de transition, qui se justifie pleinement pour la Guadeloupe et la Martinique. En effet, la grande majorité des communes de ma région sont situées sur le littoral et sont donc confrontées, depuis de très nombreuses années, aux problématiques de la zone des cinquante pas géométriques, qui comporte un volet social très important, avec le développement de l’habitat insalubre.

Si la loi de 1996 a permis d’effectuer un travail remarquable, avec les agences des cinquante pas géométriques, il faut reconnaître que les circuits administratifs et les procédures de domanialité publique n’ont pas résolu tous les problèmes. Prenons l’exemple de mon département, la Guadeloupe : sur 5 000 demandes, 2 200 ont obtenu un avis favorable, mais seulement 700 régularisations effectives ont été prononcées.

Il importe donc de ne pas perdre de vue que les cessions n’aboutissent pas toujours, d’abord parce que les ressources des occupants sont particulièrement limitées, ensuite parce que de nombreux locaux se retrouvent en zones dites rouges, au regard des plans de prévention des risques naturels. La proposition de loi du sénateur Serge Larcher, tendant à prolonger la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques, doit donc être saluée. Cette démarche, monsieur le ministre, a été complétée par un engagement majeur de votre part, que vous avez pris le 5 décembre 2012, en réponse à une question de notre collègue Alfred Marie-Jeanne : celui de répondre concrètement à la problématique de reconstitution des titres de propriété et de combattre le fléau de l’indivision.

Dans nos territoires – qu’il s’agisse de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane ou de Saint-Martin – les successions non réglées, tout comme les occupations de fait ou sans titre, ont de graves conséquences sociales et sont un frein aux opérations d’aménagement. La procédure de titrement, telle que prévue par le Gouvernement à l’article 3 de cette proposition de loi, est donc capitale. La majorité donne par là des signes forts, qui répondent aux légitimes attentes de nos populations.

J’ai écouté les différents orateurs qui se sont exprimés ce soir et j’ai compris que cette loi serait votée à l’unanimité, comme les deux premières. Je félicite l’ensemble des collègues présents ce soir et je leur dis simplement : apprenons à nous connaître. (Applaudissements sur tous les bancs.)