Juillet 2001

CONNAISSANCE DE L’ASSEMBLÉE
N° 1

L'ASSEMBLÉE NATIONALE :
ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT

AVERTISSEMENT :

Les informations de ce document présentent, à titre de référence historique, l'état du droit et des statistiques à la date indiquée en tête du document.

Les informations relatives à l'état actuel du droit sont disponibles dans la rubrique :

Connaissance de l'Assemblée nationale
 

 

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Secrétariat général de l’Assemblée nationale
Le texte de cette brochure a été rédigé
par Michel MOPIN et Jean-Louis PEZANT

(Juillet 2001 - mise à jour partielle : 21 avril 2005)

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TOUS DROITS RÉSERVÉS - La présente publication ne peut être fixée, par numérisation, mise en mémoire optique ou photocopie, ni reproduite ou transmise, par moyen électronique ou mécanique ou autres, sans l’autorisation préalable de l’Assemblée nationale.
 

 

Copyright Assemblée nationale - Juillet 2001

 

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Assemblée nationale. Cette appellation est entrée dans l’histoire de France le 17 juin 1789, lorsque les députés du Tiers État ont cherché quelle dénomination ils devaient retenir pour signifier qu’ils représentaient toute la Nation.

La présente brochure est la première d’une collection, « Connaissance de l’Assemblée », dont l’objet est d’expliquer l’Assemblée nationale pour mieux faire connaître son rôle.

Elle fait de l’Assemblée, de son organisation et de son fonctionnement, une présentation très générale :

1.- qu’est-ce qu’un député, comment est-il élu, quel est son statut, de quels moyens dispose-t-il, quels sont les organes auxquels il peut être appelé à participer, telles sont les principales questions auxquelles répond la première partie.

2.- comment la loi est-elle votée, comment se déroule la séance publique, quels sont les temps forts de la procédure législative, quel rôle joue à cet égard l’Assemblée dans un Parlement bicaméral, tel est l’objet de la deuxième partie.

3.- la troisième partie est consacrée à ce qui constitue la fonction de contrôle et d’information, dont l’importance n’a cessé de croître dans la période récente.

Le lecteur qui souhaite en savoir plus sur les divers aspects de l’organisation et de l’activité de l’Assemblée pourra consulter les autres brochures constituant la Collection Connaissance de l’Assemblée, dont les titres figurent ci-dessous, et auxquelles celle-ci fait systématiquement référence.

 

Sommaire

PREMIÈRE PARTIE : L’ORGANISATION ET LES ACTEURS

I.-  Le cadre général

§ 1 - UN PARLEMENT BICAMÉRAL
-1. Le rôle politique
-2. Le rôle législatif

§ 2 - LE MANDAT

§ 3 - LE DROIT PARLEMENTAIRE
-1. Le Règlement
-2. Les précédents

II.-  L’élection

§ 1 - L’ÉLECTION DES DÉPUTÉS
-1. Le mode de scrutin
-2. L’élection
-3. La suppléance

§ 2 - LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL
-1. La requête
-2. La portée de la décision

§ 3 - LA CESSATION DU MANDAT

§ 4 - LE FINANCEMENT ET LE CONTRÔLE DES DÉPENSES ÉLECTORALES
-1. Les interdictions
-2. Les dépenses
-3. Les recettes
-4. L’obligation de tenir un compte de campagne
-5. La déclaration de patrimoine

III.-  Le statut

§ 1 - LES IMMUNITÉS
-1. L’inviolabilité
-2. L’irresponsabilité

§ 2 - LES INCOMPATIBILITÉS
-1. L’incompatibilité avec une activité publique
-2. Les cas d’incompatibilité avec des activités privées
-3. Les sanctions

§ 3 - LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS

IV.-  Les principaux organes

§ 1 - LE BUREAU
-1. Composition
-2. Attributions
-3. Les délégations du Bureau

§ 2 - LE PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

§ 3 - LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

§ 4 - LES QUESTEURS

§ 5 - LES GROUPES

§ 6 - LES COMMISSIONS ET LES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES

V.-  Les moyens

§ 1 - LE RÉGIME FINANCIER
-1. L’autonomie financière
-2. La situation matérielle des députés

§ 2 - LE RÉGIME ADMINISTRATIF
-1. L’autonomie administrative
-2. Les fonctionnaires de l’Assemblée nationale

§ 3 - L’ENVIRONNEMENT TECHNIQUE
-1. L’informatique au Palais Bourbon
-2. La diffusion des travaux

DEUXIÈME PARTIE : LA FONCTION LÉGISLATIVE

I.-  La procédure législative et ses étapes

§ 1 - LE CADRE ET LES PRINCIPES
-1. La session
-2. L’ordre du jour
-3. La publicité des débats

§ 2 - AVANT LA SÉANCE PUBLIQUE
-1. L’intervention des commissions
-2. Le rôle de l’amendement

§ 3 - LE DÉROULEMENT DE LA SÉANCE PUBLIQUE
-1. La présentation générale
-2. Les motions de procédure
-3. La discussion des articles
-4. Les votes

§ 4 - UNE SUITE DE LECTURES
-1. La navette
-2. La commission mixte paritaire
-3. Pour que la loi devienne définitive

§ 5 - LA PROCÉDURE D’EXAMEN SIMPLIFIÉE

II.-  Les moyens d’action du Gouvernement dans la procédure législative

§ 1 - Les irrecevabilités
§ 2 - Le vote bloqué
§ 3 - L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte

III.-  Des lois de caractère particulier

§ 1 - La loi de finances
§ 2 - Les lois de financement de la sécurité sociale
§ 3 - Les lois de ratification
§ 4 - Les lois constitutionnelles

TROISIÈME PARTIE : LA FONCTION DE CONTRÔLE ET D’INFORMATION

I.-  Les procédures de mise en cause de la responsabilité gouvernementale

§1. La procédure de l’article 49, alinéa premier
§2. La procédure de l’article 49, alinéa 2
§3. La procédure de l’article 49, alinéa 3

II.-  Les procédures d’information et d’investigation

§ 1 - AU NIVEAU DE L’ASSEMBLÉE
-1. Les déclarations du Gouvernement
-2. Les questions orales

§ 2 - AU NIVEAU DES COMMISSIONS
-1. Les commissions permanentes
-2. Les commissions d’enquête
-3. Les missions d’information des commissions
-4. Le contrôle de l’application des lois

§ 3 - LES QUESTIONS ÉCRITES

III.-  Les offices et délégations

§ 1 - La délégation pour l’Union européenne
§ 2 - L’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques
§ 3 - Les organes les plus récemment créés

INFORMATIONS PRATIQUES

Petit lexique parlementaire

 

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PREMIÈRE PARTIE

L'ORGANISATION ET LES ACTEURS

Le texte de la Constitution définit, à grands traits, le rôle de l’Assemblée nationale dans les institutions. Il est muet ou presque, en revanche, sur son organisation même, qui fait l’objet d’autres dispositions, soit externes à l’Assemblée, comme le sont les lois, organiques ou ordinaires, soit interne, comme l’est le Règlement.

Après avoir rappelé dans quel cadre général s’insère l’institution (I), on décrira brièvement le mode d’élection de ses membres, les députés (II), puis les composantes essentielles de leur statut (III), avant de passer en revue les principaux organes constitués en son sein (IV), puis d’énumérer les divers moyens mis à la disposition des acteurs (V).


I.-  Le cadre général

§ 1. UN PARLEMENT BICAMÉRAL

Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Issue de l'Assemblée nationale de 1789, la première siège au Palais Bourbon depuis deux siècles. La seconde chambre -qui n'existe pas toujours dans les Constitutions qui se sont succédées depuis 1791- siège au Palais du Luxembourg. Les deux assemblées diffèrent par leur rôle politique et par leur rôle législatif.

- 1. Le rôle politique

·  Les deux assemblées n'ont pas le même corps électoral : universalité des électeurs, autrement dit suffrage universel direct pour l'Assemblée nationale, correspondant à quelque 40 millions d'électeurs inscrits ; suffrage universel mais indirect pour le Sénat, dont le collège électoral comprend environ 150 000 personnes.

LE PALAIS BOURBON

C’est le 18 septembre 1795 que le Palais Bourbon a été affecté à une assemblée politique (le Conseil des Cinq-Cents) et c’est le 21 janvier 1798 qu’y a été inaugurée la première salle des séances. Depuis cette date, l’histoire du Palais et celle des assemblées qu’il a, sous des dénominations diverses (Corps législatif, Chambre des députés, Assemblée nationale), accueillies, se confondent. Mais celle du Palais a commencé dès la première partie du XVIIIe siècle.

La demeure princière

Le Palais Bourbon fut édifié à partir de 1722 par la duchesse de Bourbon, fille de Louis XIV et de Madame de Montespan, sur un terrain acquis par elle en 1720. Achevé en 1728, le Palais, qui rappelait par son style le Grand Trianon, fut considéré au XVIIIe siècle comme " le plus grand ornement de la ville après les maisons royales ".

Après la mort de la duchesse de Bourbon, le Palais fut acquis par Louis XV qui le céda en 1764 au prince de Condé. Celui-ci y effectua des travaux d’aménagement et d’agrandissement qui furent achevés en 1788. Un an plus tard, le prince de Condé, fuyant la Révolution, quittait la France pour vingt-cinq ans.

Le premier palais républicain

Confisqué en 1791, le palais fut déclaré bien de la Nation. Il abrita en 1794 la future école polytechnique avant d’être affecté en 1795 au Conseil des Cinq-Cents. Les architectes Gisors et Lecomte furent chargés d’y construire une salle des séances en hémicycle qui fut utilisée, sans modifications, jusqu’en 1829. De cette première salle, seuls subsistent le bureau du Président et la tribune de l’orateur.

C’est en 1806 que fut décidée l’adjonction, du côté du pont de la Concorde, d’un péristyle de douze colonnes élevé sur un gradin de trente marches, qui fait pendant à la Madeleine.

De la Restauration à nos jours

A la Restauration, le prince de Condé voulut récupérer son bien. Mais il dut le louer pour servir à la Chambre des députés avant que l’État n’en devienne définitivement propriétaire en 1827. Pendant cinq ans -l’inauguration aura lieu le 21 novembre 1832-, l’architecte Jules de Joly dirigea les transformations qui allaient donner aux lieux leur physionomie actuelle ; parmi les transformations, la créations des trois " salons " jouxtant la Salle des Séances et l’édification de la Bibliothèque. La décoration des plafonds de cette dernière, ainsi que celle d’un des salons, fut confiée à Eugène Delacroix.

Les travaux menés au XXe siècle n’ont touché pour l’essentiel qu’à l’aménagement interne, soit pour conquérir des espaces de travail supplémentaires (aménagement des combles), soit pour satisfaire aux exigences de la vie moderne (installation d’une usine électrique, création de salles de réunion, de parcs de stationnement, d’une régie audiovisuelle, travaux de câblage…). Outre le Palais Bourbon, l’Assemblée, au sein de laquelle travaillent quelque 3 000 personnes, dispose, à proximité, de trois autres immeubles.

Pour en savoir plus :
L’Assemblée nationale et le Palais Bourbon d’hier à aujourd’hui
-
 Collection Connaissance de l’Assemblée n° 10.

·  Les deux assemblées ont un rythme de renouvellement différent : le Sénat est une assemblée permanente -il ne peut être dissous- dont les membres, désormais élus pour six ans, sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Le mandat des députés, qui est normalement de cinq ans, peut être interrompu par la dissolution ; à cinq reprises depuis 1958, le Président de la République a utilisé le pouvoir de dissoudre que lui confère l'article 12 de la Constitution : 1962, 1968, 1981, 1988, 1997. On appelle "législature" le temps de vie d'une assemblée, c'est-à-dire celui qui s'écoule entre le moment où elle est constituée et celui où elle cesse d'exister, soit par expiration du mandat de ses membres, soit par dissolution.

·  En raison de son mode d'élection, qui en fait l'expression directe de la souveraineté populaire, l'Assemblée nationale constitue le maillon principal de ce qu'on appelle le régime majoritaire : à travers les élections législatives, les électeurs choisissent l'appartenance de l'équipe qui, sous l'autorité du Premier ministre, va constituer le Gouvernement, dont l'action sera donc soutenue par la majorité des députés.

·  C'est devant l'Assemblée nationale que la Constitution organise la mise en œuvre de la responsabilité du Gouvernement, selon des modalités qui seront examinées plus loin.

- 2. Le rôle législatif

Un texte ne devient loi qu'après avoir été examiné successivement par chaque assemblée -c'est la navette- et, normalement, voté par elles dans les mêmes termes. La Constitution marque toutefois sur plusieurs points la spécificité de l'Assemblée nationale :

·  L'article 39, alinéa 2, dispose que les projets de lois de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

·  L'article 45, alinéa 4, dispose que dans le cas où, malgré la mise en œuvre d'une procédure de conciliation sous la forme d'une commission mixte paritaire, les deux assemblées ne peuvent parvenir à l'adoption d'un texte commun, l'Assemblée nationale peut être appelée à statuer définitivement.

Toutefois, dans deux domaines, ce droit de dernier mot ne peut jouer : il s'agit d'abord des lois organiques relatives au Sénat qui doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (article 46, alinéa 4, de la Constitution) ; il s'agit d'autre part des lois portant révision de la Constitution, l'article 89, alinéa 2, stipulant que "le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques."

§ 2. LE MANDAT

Le mandat parlementaire a deux caractéristiques principales :

·  Il est général. Cela est affirmé dès la première Constitution française (3 septembre 1791) : "Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier mais de la Nation tout entière, et il ne pourra leur être donné de mandat." Il en résulte que la disparition de la circonscription n'affecte pas le mandat, comme on l'a vu en 1871, de même qu’en 1962 après la proclamation de l'indépendance de l'Algérie.

·  Il est indépendant. "Tout mandat impératif est nul" (article 27, alinéa premier, de la Constitution). Cette prohibition d'ordre juridique n'interdit pas aux députés de souscrire des engagements devant leurs électeurs, ni de respecter les consignes de vote imposées par leur groupe politique. Mais ces engagements et ces consignes n'ont qu'une portée politique.

Une disposition du Règlement conforte l'indépendance du mandat : "Est interdite la constitution au sein de l'Assemblée nationale (…) de groupes de défense d'intérêts particuliers, locaux ou professionnels et entraînant pour leurs membres l'acception d'un mandat impératif" (article 23, alinéa premier.

§ 3. LE DROIT PARLEMENTAIRE

Règlement et précédents constituent les deux sources principales du droit parlementaire.

-1. Le Règlement

Le Règlement d’une assemblée a pour objet d’organiser son fonctionnement interne, les procédures suivies dans ses délibérations et la discipline de ses membres.

Le Règlement et les modifications qui lui sont apportés sont adoptées sous la forme d’une proposition de résolution. Celle-ci peut être présentée par un ou plusieurs députés. S’agissant du Règlement, il est fréquent qu’elle soit soumise à l’Assemblée par son président lui-même, qui, le plus souvent, a recueilli sur le texte qu’il présente l’accord des présidents des groupes politiques. Instruite par la Commission chargée des questions de Règlement (la commission des lois) ou par une commission spéciale, la proposition de résolution fait ensuite l’objet des délibérations de l’Assemblée, avant d’être soumise au Conseil constitutionnel.

Les Constituants de 1958 se sont en effet efforcés d'établir la primauté de la Constitution sur le Règlement. Ils l’ont fait de deux façons.

· La première a consisté à constitutionnaliser, donc à protéger contre des modifications trop fréquentes une partie de la matière réglementaire traditionnelle. Sont ainsi passés dans le domaine constitutionnel : le nombre des commissions législatives permanentes, les modalités de la navette, la fixation de l'ordre du jour…

· Lors de son adoption, et pour chacune de ses modifications, le Règlement est désormais soumis à un contrôle de constitutionnalité préalable, conformément à l’article 61, alinéa premier, de la Constitution. "Les Règlements et les modifications aux Règlements adoptés par l'une ou l'autre assemblée sont transmis au Conseil constitutionnel par le Président de l'assemblée" (article 17, dernier alinéa, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel).

Si le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition du Règlement, celle-ci ne peut être mise en application (article 23, dernier alinéa, de l'ordonnance organique précitée). Il peut également assortir ses décisions de précisions concernant les modalités selon lesquelles doit être mise en œuvre telle ou telle disposition. Ainsi la jurisprudence du Conseil constitutionnel contribue-t-elle de façon non négligeable à la formation du droit parlementaire.

-2. Les précédents

Ils remédient au caractère trop général de la règle écrite. Issus des délibérations de l'Assemblée ou des décisions prises par certains de ses organes, ils ont pour objet de préciser les modalités d’application de la règle, de l'interpréter, de la compléter, de la modifier ou d’y déroger. La tradition parlementaire a toujours fait coexister droit écrit et normes non écrites (précédents, tradition de "la Chambre", jurisprudence des organes internes, …).


II.- L'élection

§ 1 - L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS

Quatre différences principales distinguent le régime électoral des députés de celui des sénateurs.

· Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage (universel) direct, les sénateurs au suffrage indirect (article 24, alinéas 2 et 3, de la Constitution).

· La Constitution renvoie à une loi organique la fixation de la durée du mandat des parlementaires. Dans sa rédaction la plus récente, le texte organique dispose que "les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection". La durée effective d'une législature peut être abrégée par la dissolution ; selon la date de la dissolution, la législature suivante peut également être abrégée. Le mandat des sénateurs est de six ans.

· L'Assemblée nationale est renouvelée intégralement ; le Sénat l'est par moitié, tous les trois ans.

· Le Président de la République peut dissoudre l'Assemblée nationale, non le Sénat.

-1. Le mode de scrutin

La Ve République est revenue au scrutin dominant sous la IIIe République, le scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans le cadre du département ou de la circonscription.

La loi électorale actuellement en vigueur, qui a rétabli le scrutin majoritaire uninominal après une parenthèse proportionnelle, est la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986. Le nombre de députés est de 577, qui se répartissent ainsi :

Métropole 555
Départements d'Outre-Mer 15 (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion)
Collectivités territoriales d'Outre-Mer 2 (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon)
Territoires d’Outre-Mer 5 (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna)

·  Sont électeurs les Français des deux sexes, majeurs de 18 ans, jouissant de leurs droits civiques. La fixation de la majorité électorale à 18 ans date de la loi du 5 juillet 1974.

·  Sont éligibles les Français des deux sexes âgés d'au moins 23 ans.

En même temps que le candidat ou la candidate se présente obligatoirement un "remplaçant éventuel" appelé à le suppléer dans un certain nombre d’éventualités.

-2. L'élection

·  Pour être élu au premier tour, le candidat doit recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits.

Le second tour a lieu le dimanche qui suit le premier tour.

·  Pour être candidat au second tour, il faut : avoir été candidat au premier tour ; avoir obtenu un nombre de suffrages égal à 12,5 % des électeurs inscrits.

·  Au second tour, la majorité relative suffit.

-3. La suppléance

L'incompatibilité entre une fonction gouvernementale et le mandat parlementaire résultant de l’article 23 de la Constitution a nécessité l'établissement d'un système de suppléance.

Les articles L. O. 176-1 et L. O. 319 et 320 du code électoral ont prévu que les parlementaires dont le siège deviendrait vacant par suite de leur nomination au Gouvernement seraient remplacés jusqu'à l'expiration de leur mandat par des personnes désignées à cet effet. La suppléance joue également en cas de décès du titulaire du siège, de sa nomination au Conseil constitutionnel ou de poursuite d'une mission confiée par le Gouvernement au-delà de six mois. Elle ne joue pas en cas de démission, laquelle entraîne une élection partielle.

Le suppléant devenu parlementaire ne peut se présenter contre l'ancien titulaire du siège lors du renouvellement des assemblées.

§ 2. LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL

La Constitution de 1958 a retiré aux assemblées la validation de l'élection de leurs membres et a confié au Conseil constitutionnel, non, comme dans le système précédent, la "vérification des pouvoirs" de tous les élus, mais seulement le jugement des seules opérations électorales faisant l’objet d’une contestation.

Uniquement contentieuses, les attributions du Conseil constitutionnel sont moins étendues pour les élections législatives que pour les élections présidentielles et les référendums, où il doit non seulement statuer sur les réclamations mais aussi veiller à la régularité des opérations électorales et en proclamer les résultats.

-1. La requête

Elle doit émaner d'un électeur de la circonscription ou d'un candidat, à l'exclusion du représentant de l'État ou d'une association. Elle doit être adressée dans "les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin", soit au Secrétariat général du Conseil constitutionnel, soit au préfet, soit au représentant de l’État dans le cas d’un Territoire d’outre-mer. Elle doit préciser les moyens d'annulation invoqués ; la plupart d'entre eux sont tirés des conditions de la propagande électorale.

La requête n'a pas d'effet suspensif et ne fait pas obstacle à l'exercice du mandat. Tant que le Conseil constitutionnel n'a pas statué, l'application des règles relatives aux incompatibilités, aux limitations de cumul des mandats, en est différée.

Le règlement du contentieux électoral n'est enfermé dans aucun délai.

-2. La portée de la décision

L'article 41 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel prévoit deux types de décision sur une contestation d'élection. Le Conseil constitutionnel peut annuler l'élection contestée ou réformer la proclamation faite par la commission de recensement et proclamer le candidat qui a été régulièrement élu. Mais le Conseil constitutionnel n'a jamais usé de sa faculté de substituer un autre candidat à celui qui a été proclamé élu.

Sans annuler ni substituer, le Conseil peut se borner à rectifier les résultats.

§ 3. LA CESSATION DU MANDAT*

Les causes de cessation du mandat en cours de législature sont :

·  Le décès : lorsqu'un député décède, le ministre de l'Intérieur adresse une lettre au Président de l'Assemblée, par laquelle il lui indique la date à laquelle le siège est devenu vacant, ainsi que, s'il y a lieu, le nom de la personne appelée à remplacer le parlementaire décédé.

·  L'acceptation de fonctions incompatibles, telles que des fonctions gouvernementales ou la fonction de membre du Conseil constitutionnel.

Un parlementaire nommé membre du Gouvernement est réputé avoir opté pour cette fonction s'il n'a pas exprimé la volonté contraire dans le délai d'un mois après sa nomination (article L. O. 153 du code électoral). Pendant ce délai, il ne peut prendre part à aucun scrutin. En cas de nomination au Conseil constitutionnel, le délai d'option est de huit jours (article L. O. 152).

·  La prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement. Le siège est considéré comme vacant à compter de la décision de prolongation (article L. O. 144).

·  L'annulation d'une élection prononcée par le Conseil constitutionnel, qui prend effet par la notification de la décision à l’Assemblée.

·  La démission volontaire, qui ne peut avoir effet que pour un député dont l’élection n’est pas contestée.

·  La déchéance constatée par le Conseil constitutionnel, saisi par le Bureau de l’Assemblée ou par le Garde des Sceaux, quand une cause d'inéligibilité se révèle postérieurement à l'élection (article L. O. 136).

·  La démission d'office prononcée par le Conseil constitutionnel à la requête du bureau de l'Assemblée ou du Garde des Sceaux, en application des règles sur les incompatibilités parlementaires (article L. O. 151). Le Conseil constitutionnel déclare également démissionnaire d'office un candidat qui aurait été proclamé élu alors qu'il n'aurait pas procédé au dépôt de sa déclaration de situation patrimoniale ou bien à celui de son compte de campagne ou qui aurait dépassé le plafond des dépenses électorales (articles L. O. 128, L. O. 135-1 et L. O. 136-1).

·  L'élection d'un député au Sénat. Toutefois, en cas de contestation, la vacance du siège n'est proclamée qu'après décision du Conseil constitutionnel confirmant l'élection. En cas d'annulation de l'élection, le mandat initial est restauré.

Lorsqu’un siège devient vacant, il y a lieu à élection partielle pour le pourvoir. Dans deux cas, il est fait exception à cette règle : il n’est procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale (article L. O. 178, alinéa 2) ; lorsque, solution déjà évoquée, il y a lieu à remplacement par le suppléant (en cas de décès, nomination à une fonction ministérielle ou au Conseil constitutionnel, prolongation d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement au-delà de six mois).

§ 4. LE FINANCEMENT ET LE CONTRÔLE DES DÉPENSES ÉLECTORALES

Le financement des campagnes électorales, comme celui des partis, est encadré par une législation qui s'est progressivement renforcée (*).

-1. Les interdictions

La loi interdit un certain nombre de dépenses électorales. Celle du 11 mars 1988 a prohibé la publicité politique à la radio et à la télévision. La loi du 15 janvier 1990, relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, a interdit pendant les trois mois qui précèdent l'élection "l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle" (article L.52-1 du code électoral). Il en est de même pour le marketing télématique ou téléphonique (article L.50-1).

-2. Les dépenses

S'agissant des élections législatives, elles comportent en premier lieu les dépenses de propagande. Celles-ci sont directement prises en charge par l'État (coût du papier, impressions des bulletins de vote et des affiches, frais d’affichage). Le plafond des dépenses est fixé à 38.000 € majorés de 0,15 € par habitant de la circonscription. Ce plafond est actualisé tous les trois ans pour tenir compte de l'évolution du coût de la vie : il a été multiplié par le coefficient de 1,12 par le décret no 2002-350 du 14 mars 2002.

-3. Les recettes

- Le financement privé

La loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique a interdit les dons des personnes morales (c'est-à-dire essentiellement des entreprises). Les dons des personnes physiques sont plafonnés à 4 600 € , tout don d'un montant supérieur à 150 € devant être réglé par chèque. De plus, le montant global des dons en espèce doit être inférieur ou égal au cinquième du plafond des dépenses autorisées.

- Le financement public

La loi du 11 mars 1988 a ajouté au remboursement traditionnel par l'État des dépenses de propagande un remboursement forfaitaire. Celui-ci, en 1988, avait été fixé à 10 % du montant des dépenses électorales. Pour compenser les effets de l'interdiction du financement par les personnes morales, la loi du 19 janvier 1995 a porté le remboursement à 50 % du plafond.

Pour avoir droit au remboursement, il faut avoir obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin. Sont exclus du remboursement, outre les candidats qui n'ont pas obtenu ces 5 % : ceux qui ont dépassé le plafond ; ceux qui n'ont pas respecté les prescriptions relatives au compte de campagne (voir ci-dessous) ; ceux dont le compte a été rejeté ; ceux qui n'ont pas déposé, alors qu’ils y étaient astreints, leur déclaration de patrimoine.

-4. L'obligation de tenir un compte de campagne

Chaque candidat est tenu d'établir un compte de campagne, retraçant selon leur nature l'ensemble des recettes perçues et des dépenses effectuées par lui-même ou pour son compte pendant l'année qui précède l'élection.

Pour recueillir des fonds en vue du financement de sa campagne, le candidat désigne un mandataire financier unique, qui ouvre un compte bancaire ou postal centralisant toutes les opérations financières de la campagne dans les conditions précisées par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplification administrative en matière électorale.

Le compte de campagne -des élus comme des battus- est transmis dans les deux mois à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui se prononce dans les six mois. Elle approuve, rejette, ou réforme le compte.

Trois types de sanctions sont prévues : pécuniaire (non remboursement par l'État de la part remboursable) ; pénale (amende) ; électorale. Dans ce dernier cas, le candidat proclamé député perd son siège et il est déclaré inéligible pendant un an par le Conseil constitutionnel si ce dernier, sur saisine de la Commission nationale des comptes de campagne, constate qu'il n'a pas présenté son compte de campagne ou que ce compte a été rejeté à bon droit par la Commission. Le Conseil peut déclarer inéligible, pour la même durée, tout candidat qui a dépassé le plafond légal des dépenses électorales (loi organique du 10 mai 1990).

-5. La déclaration de patrimoine

Aux termes de l'article L. O. 135-1, introduit dans le code électoral par une loi organique du 11 mars 1988, modifiée par une autre loi organique du 19 janvier 1995, chaque député proclamé élu est tenu d'établir une déclaration de sa situation patrimoniale, certifiée sur l'honneur exacte et sincère, concernant la totalité de ses biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l'article 1538 du code civil, c'est-à-dire tous les biens sur lesquels le déclarant a un pouvoir d'administration, de jouissance et de libre disposition ou de disposition conjointe.

Une première déclaration doit être déposée par le député auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique dans les deux mois qui suivent son entrée en fonction. Une nouvelle déclaration doit être déposée deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration du mandat du député ou, en cas de dissolution de l'Assemblée ou de cessation du mandat du député pour une cause autre que le décès, dans les deux mois qui suivent la fin de ses fonctions. Toutefois, cette nouvelle déclaration n'est pas exigée si l'intéressé a déjà déposé, à un autre titre, une déclaration de sa situation patrimoniale depuis moins de six mois.

La Commission pour la transparence financière de la vie politique saisit le Bureau de l'Assemblée nationale du cas de tout député qui ne se serait pas acquitté de l'obligation de déposer l'une des deux déclarations patrimoniales prévues à l'article L. O. 135-1. Le Conseil constitutionnel, saisi par le Bureau de l'Assemblée nationale, constate, le cas échéant, l'inéligibilité -sanction qui, en application de l'article L. O. 128, est d'une durée d'un an- et, par la même décision, déclare, s'il y a lieu, le député démissionnaire d'office. Dans le cas où la Commission a relevé, après que l'intéressé aura été mis en mesure de présenter ses observations, des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications, elle transmet le dossier au parquet.

o-o-o

De 1871 à 1940, les élections législatives furent le seul mode d'expression de la volonté populaire. Depuis 1958, elles coexistent avec deux autres modes de consultation du suffrage universel : le référendum (qui peut être constituant ou législatif) et l'élection du Président de la République (à partir de 1965). Ainsi, le corps électoral tout entier est-il amené à s’exprimer à de fréquentes reprises au niveau national.

En cas d’élection présidentielle ou de référendum intervenant pendant une période de session, les travaux parlementaires sont le plus généralement suspendus pour que les députés puissent participer à la campagne préalable au vote. Tel est également le cas à l’occasion des élections municipales.


III.- Le statut
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§ 1 - LES IMMUNITÉS

-1. L'inviolabilité

"L'inviolabilité constitue non un privilège personnel dont bénéficient les parlementaires, mais une protection assurée au Parlement pour assurer son bon fonctionnement, lequel risquerait d'être entravé par des poursuites abusivement engagées contre ses membres par l'exécutif ou par des particuliers." Tout en rappelant la raison d'être de l'inviolabilité parlementaire, l'exposé des motifs du projet de révision constitutionnelle adopté par le Congrès le 31 juillet 1995 constatait qu'elle portait "atteinte au principe d'égalité devant la loi". Il convenait donc d'en modifier le régime. Il s'agissait également de tenir compte de la procédure du contrôle judiciaire, et de la gamme de mesures restrictives de liberté qu'elle comporte, instituée en 1970, donc postérieurement à la Constitution de 1958. Tel a été l’objet de la révision constitutionnelle du 4 août 1995, qui a modifié l’article 26 de la Constitution en faisant prévaloir les règles suivantes :

- l’engagement des poursuites est toujours possible, même lorsque le Parlement est en session ;

- toute mesure d’arrestation ou toute mesure privative ou restrictive de liberté est soumise à l’autorisation du Bureau de l’Assemblée, qui n’a pas à juger le député en cause mais seulement à statuer sur le " caractère sérieux, loyal et sincère de la demande qui lui est présentée " ;

- l’autorisation du Bureau n’est pas requise lorsque le crime ou le délit sont flagrants, de même qu’en cas de condamnation définitive.

L’Assemblée peut décider la suspension de la détention ou des mesures privatives et restrictives de liberté, ou des poursuites engagées contre l'un de ses membres. L'effet de la suspension est limité à la durée de la session au cours de laquelle elle est décidée.

-2. L'irresponsabilité

Contrairement à celui de l'inviolabilité, le régime de l'irresponsabilité n'a pas été modifié depuis 1958. "Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions et des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions" (Article 26, alinéa premier, de la Constitution).

Le fondement de cette immunité est de garantir la liberté d'expression des parlementaires. Cela explique qu'elle soit perpétuelle et survive à l'expiration du mandat et qu'elle couvre tous les actes de la fonction parlementaire (les rapports, les discours, les votes) mais eux seuls, à l'exclusion des actes et paroles qui ne sont pas liés à l'exercice direct de cette fonction. D'autre part, l'irresponsabilité ne peut être étendue aux actes accomplis par un député dans le cadre d'une mission confiée par le Gouvernement (Décision du Conseil constitutionnel n° 89-262 du 7 novembre 1989). L'irresponsabilité protège le parlementaire aussi bien contre les poursuites civiles que contre les poursuites pénales.

§ 2 - LES INCOMPATIBILITÉS

L’incompatibilité est une modalité de protection du mandat parlementaire qui, à la différence de l’inéligibilité, joue après l’élection, et non avant celle-ci. L’inéligible ne peut être candidat ; " l’incompatible " peut être élu. L’incompatibilité, dont la portée n’est donc que relative, impose dans un court délai un choix entre le mandat et l’activité déclarée incompatible, soit par l’élu lui-même, soit par des instances compétentes.

-1. L’incompatibilité avec une activité publique.

·  Les activités institutionnelles

Le mandat parlementaire est d’abord incompatible avec les fonctions de Président de la République -bien qu’aucun texte ne le prévoie-, de membre du Gouvernement, de conseiller constitutionnel, de membre du Conseil économique et social.

Le principe de la séparation des pouvoirs a été invoqué pour justifier ces incompatibilités. Il est temporairement écarté pour les missions temporaires confiées par le Gouvernement à des députés en vertu de l’article L. O. 144 du code électoral : afin que la règle de l’incompatibilité ne soit pas tournée, ces missions ne doivent pas durer plus de six mois ; en cas de prolongation, le Président de l’Assemblée prend acte de la cessation du mandat.

·  Les fonctions publiques non électives

L’incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques non électives s’explique par le souvenir laissé par les députés fonctionnaires de la Monarchie de Juillet dont la carrière dépendait du Gouvernement qu’ils étaient censés contrôler. L’incompatibilité a été étendue aux fonctions de direction et de conseil dans les entreprises et les établissements publics. La principale exception concerne les professeurs de l’enseignement supérieur, catégorie d’agents publics qui échappent à la suspicion de dépendance à l’égard du pouvoir politique.

Le fonctionnaire devenu parlementaire est mis en position de détachement. Il continue, durant son mandat, d’acquérir des droits à retraite et bénéficie de la promotion à l’ancienneté.

-2. Les cas d’incompatibilité avec des activités privées.

A l’inverse des fonctions publiques, les activités privées sont en principe compatibles avec le mandat parlementaire. Des limites ont cependant été prévues : notamment le cumul n’est pas possible avec des fonctions de responsabilité exercées dans des sociétés, établissements, entreprises ayant des liens financiers (subventions, garanties d’intérêt, appel à l’épargne) avec des personnes publiques. Il en est de même pour des sociétés ayant des activités immobilières.

Il est, d’autre part, interdit à un parlementaire de laisser figurer son nom et sa qualité dans une publicité relative à une entreprise financière, industrielle ou commerciale, ou, s’il est avocat, de plaider ou de consulter pour le compte des sociétés évoquées plus haut. De même, l’avocat-député ne peut plaider au pénal contre l’État.

-3. Les sanctions.

Le député se trouvant lors de son élection dans un cas d’incompatibilité doit opter entre son mandat et l’activité incompatible, dans un délai qui, en règle générale, est de trente jours. Il fait connaître dans le même délai toute activité professionnelle ou d’intérêt général qu’il envisage de conserver. Le Bureau de l’Assemblée nationale se prononce sur la compatibilité de cette activité avec le mandat. En cours de mandat, le Bureau doit être également saisi de toutes les modifications affectant la situation du député au regard des règles régissant l’incompatibilité.

En cas de doute, ou de différend, le Conseil constitutionnel est saisi soit par le Bureau, soit par le Garde des Sceaux, soit par le parlementaire lui-même. Le Conseil décide souverainement. S’il se prononce pour l’incompatibilité, l’intéressé doit régulariser sa situation dans les trente jours suivant la notification de la décision ; à défaut, le Conseil constitutionnel le déclare démissionnaire d’office de son mandat.

§ 3 - LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS

Le cumul du mandat parlementaire avec un ou plusieurs mandats locaux a toujours été pratiqué en France. Il s’était fortement étendu depuis 1958. Un premier dispositif législatif destiné à réduire les situations de cumul a été institué par deux lois du 30 décembre 1985. Il a été modifié et accentué par deux lois -dont l’une organique- du 5 avril 2000.

Le texte organique pose le principe de l’incompatibilité des mandats de député (et de sénateur) et de membre du Parlement européen. Le mandat de député est rendu incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats électoraux suivants : conseiller régional, conseiller général, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller de Paris.

Un député qui, postérieurement à son élection, obtiendrait un autre mandat le plaçant dans une situation de cumul prohibé doit, dans un délai de trente jours, renoncer à l’un des mandats détenu antérieurement.

IV.-  Les principaux organes

 

§ 1 - LE BUREAU

Le Bureau est l’organe collectif qui, sous l’autorité du Président, gère la vie interne et dirige les travaux de l’Assemblée nationale.

-1. Composition  (composition actuelle)

Le Bureau comporte 22 membres : le Président ; 6 vice-présidents ; 3 questeurs ; 12 secrétaires.

Le Président (voir ci-après), soumis à réélection annuelle de 1875 à 1958, est maintenant élu pour la durée de la législature (article 32 de la Constitution).

Tous les autres membres sont élus chaque année à l’ouverture de la session ordinaire, en octobre. Selon l’article 10, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale, la composition du Bureau doit s’efforcer de " reproduire (…) la configuration politique de l’Assemblée ", sans qu’une proportionnalité rigoureuse soit exigée. Lorsqu’il y a autant de candidatures que de postes à pourvoir, ce qui est le plus souvent le cas, la désignation ne donne pas lieu à scrutin.

-2. Attributions

Deux d’entre elles sont directement définies par la Constitution :

·  l’article 26, alinéa 2, subordonne à son autorisation toute mesure d’arrestation ou toute mesure privative ou restrictive de liberté prise à l’encontre d’un député.

·  l’article 89, alinéa 3, prévoit qu’en cas de révision de la Constitution, le Bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale.

Le Bureau détient une compétence générale de direction de l’Assemblée. Il a " tous pouvoirs pour régler (ses) délibérations et pour organiser et diriger ses services " (article 14, alinéa premier, du Règlement). Certaines attributions sont exercées individuellement : les vice-présidents suppléent et représentent le Président ; les questeurs (voir ci-après) sont chargés de la gestion administrative et financière ; les secrétaires veillent aux opérations de vote.

Collégialement, c’est au Bureau qu’il revient de représenter l’Assemblée dans les manifestations extérieures, d’interpréter et d’appliquer le Règlement, de régler les incidents de séance majeurs, d’assurer l’équité de traitement au regard de la communication audiovisuelle. L’organisation des services et le statut du personnel de l’Assemblée sont réglés par des délibérations du Bureau.

-3. Les délégations du Bureau

Pour préparer certaines des décisions du Bureau, l’usage s’est institué de constituer en son sein des délégations.

Il existe six délégations.

Sous la XIIe législature elles étaient chargées chargées :

- de l’application du statut du député,
- de la communication,
- des activités internationales,
- des questions concernant les offices parlementaires,
- de l’examen de la recevabilité financière des propositions de loi,
- des groupes d’études.

Sous la XIIIe législature les délégations du Bureau sont les suivantes :

- la délégation chargée de la communication audiovisuelle et de la presse,

- la délégation chargée de l'application du statut du député,

- la délégation chargée des groupes d'études et des offices parlementaires,

- la délégation chargée des activités internationales,

- la délégation chargée de l'informatique et des nouvelles technologies,

- la délégation chargée d'examiner la recevabilité des propositions de loi.

Chacune de ces délégations est présidée par un vice-président qui rapporte devant le Bureau les conclusions de sa délégation.

Le Bureau se réunit environ une fois par mois. Chaque réunion donne lieu à la publication, au Feuilleton et sur le site Internet de l’Assemblée, d’un relevé de décisions, dont certaines sont publiées au Journal officiel.

§ 2 - LE PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

La Constitution de la Ve République a conféré au Président de l’Assemblée nationale la durée, en le faisant élire pour les cinq ans de la législature (article 32 de la Constitution), alors que sous la IVe République, il était élu au début de chaque session annuelle. S’il a perdu certaines prérogatives -notamment, pendant la période d’intérim du Président de la République, au bénéfice du Président du Sénat- le Président de l’Assemblée nationale a succédé à ce dernier à la présidence du Congrès du Parlement à Versailles en cas de révision de la Constitution. Les deux Présidents partagent plusieurs prérogatives constitutionnelles : pouvoir de nomination, droit de saisine ; dans certaines circonstances, ils doivent être consultés.

·  les deux Présidents nomment chacun trois membres du Conseil constitutionnel (article 56, alinéa premier, de la Constitution) ; ils désignent également chacun une personnalité pour siéger au sein des deux collèges du Conseil supérieur de la magistrature (article 65, alinéa 3, de la Constitution).

·  les Présidents sont habilités à saisir le Conseil constitutionnel d’un texte adopté par le Parlement avant sa promulgation (article 61, alinéa 2, de la Constitution) ou d’un traité international susceptible de comporter une clause contraire à la Constitution (article 54 de la Constitution). La Ve République a ainsi conféré aux présidents des assemblées un rôle inédit de défenseur de la Constitution, qui a accru la dimension de leur fonction.

·  les Présidents des deux assemblées sont obligatoirement consultés en cas de dissolution (article 12, alinéa premier, de la Constitution), lorsque le Président de la République décide de mettre en oeuvre l’article 16, ainsi que dans le cas, prévu par l’article 28, alinéa 3, où le Premier ministre décide la tenue de jours supplémentaires de séance.

Le Président de l’Assemblée nationale est, par ailleurs, chargé de veiller à la sûreté interne et externe de l’Assemblée (article 13, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale).

Président du Bureau et de la Conférence des Présidents, il est seul habilité à " faire les communications " de l’Assemblée nationale (article 13, alinéa 3, du Règlement), notamment en authentifiant le résultat de ses délibérations, en dressant le bilan de chaque session et en défendant les prérogatives de l’Assemblée.

LES PRÉSIDENTS DE L’ASSEMBLÉE

Depuis qu’elle a porté à sa présidence, le 17 juin 1789, Jean-Sylvain Bailly, son premier président, l’Assemblée a connu quelque 240 personnalités qui se sont succédé " au perchoir ", pour reprendre l’image communément utilisée pour désigner le bureau présidentiel.

Ce chiffre élevé trouve son explication dans la pratique des assemblées révolutionnaires qui avaient jugé bon de remplacer tous les quinze jours le titulaire de la charge : ainsi l’Assemblée constituante, l’Assemblée législative, la Convention, le Conseil des Cinq-Cents et le Corps législatif virent se succéder, pendant les quinze années de leur existence, 188 présidents.

On peut dire que les constituants de la Ve République ont choisi la voie inverse en prévoyant que l’Assemblée élit son président au début de la législature pour la durée de celle-ci, c’est-à-dire, normalement, pour cinq ans. Ainsi le Président de l’Assemblée, auquel la Constitution confère par ailleurs des pouvoirs significatifs, dispose-t-il d’une stature qui, outre le pouvoir d’influence que lui donnent ses fonctions, lui confère un rôle particulier dans le fonctionnement des institutions.

Parmi ceux qui ont exercé la fonction, il est beaucoup de noms célèbres, parmi lesquels, outre Bailly, Talleyrand, Sieyès, l’abbé Grégoire, Mirabeau, Condorcet, Danton, Robespierre, Saint-Just, Lazare Carnot, Cambacérès, Chénier, Lucien Bonaparte, Royer-Collard, Gambetta, Edouard Herriot...

Depuis 1958, ont successivement occupé le fauteuil : Jacques Chaban-Delmas (décembre 1958 - juin 1969), Achille Peretti (juin 1969 - avril 1973), Edgar Faure (avril 1973 - avril 1978), Jacques Chaban-Delmas (avril 1978 - mai 1981), Louis Mermaz (juillet 1981 - avril 1986), Jacques Chaban-Delmas (avril 1986 - mai 1988), Laurent Fabius (juin 1988 - janvier 1992), Henri Emmanuelli (janvier 1992-avril 1993), Philippe Séguin (avril 1993 - avril 1997), Laurent Fabius (juin 1997 - mars 2000), Raymond Forni (29 mars 2000 - 18 juin 2002), Jean-Louis Debré (25 juin 2002 - 4 mars 2007), Patrick Ollier (2007).

Les anciens présidents de l'Assemblée nationale depuis 1871

Dans la conduite des débats, le Président -suppléé, chaque fois que nécessaire, par l’un des vice-présidents- joue un rôle dont l’article 52 du Règlement permet de mesurer l’ampleur : " Le Président ouvre la séance, dirige les délibérations, fait observer le Règlement, maintient l’ordre et peut à tout moment suspendre ou lever la séance. "

Les Présidents incarnent et représentent l’Assemblée nationale à l’extérieur. La part des relations internationales dans leurs activités s’est accrue depuis une quinzaine d’années. Ils reçoivent de nombreuses personnalités et délégations étrangères. Depuis juin 1993, renouant avec une tradition interrompue depuis la réception en 1919 de Woodrow Wilson, Président des États-Unis, des chefs d’État et de gouvernement étrangers ont été reçus non seulement à l’Hôtel de Lassay et au Palais Bourbon, mais dans l’hémicycle, où aucun Président de la République française n’a pénétré depuis 1875. La Constitution de 1958 interdit d’ailleurs au Président de la République de s’adresser directement aux assemblées ; il communique avec elles par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat (article 18).

§ 3 - LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

La Conférence des Présidents, dont la création remonte à 1911, intervient à titre principal dans le cadre de la fixation du calendrier des travaux de l’Assemblée.

A la différence du Bureau, elle n’est pas issue directement d’un vote des députés. En font partie de droit : le Président de l’Assemblée nationale, qui convoque " la Conférence " et la préside ; les six vice-présidents ; les présidents des six commissions permanentes et, le cas échéant, d’une commission spéciale ; les présidents des groupes, auxquels est attribué, en cas de vote, " un nombre de voix égal au nombre des membres de leur groupe " (article 48, alinéa 7, du Règlement) ; mais les votes sont rares en Conférence des Présidents. S’y ajoutent le Rapporteur général de la commission des finances et, depuis 1995, le Président de la Délégation pour l’Union européenne, signe de l’influence acquise par cet organisme. Le Gouvernement y est représenté par l’un de ses membres, habituellement le ministre chargé des relations avec le Parlement.

A première apparence, le rôle de la Conférence, depuis 1958, n’est plus que d’exécution. Au cours de sa réunion hebdomadaire, " elle examine l’ordre des travaux de l’Assemblée pour la semaine en cours et les semaines suivantes. " A ce titre, elle est destinataire, par l’intermédiaire du Président, " des demandes d’inscription prioritaire à l’ordre du jour " formulées par le Gouvernement (article 48, alinéa 4, du Règlement). Pour le surplus, elle se borne à faire des propositions " en complément des discussions fixées en priorité par le Gouvernement ", ce qui constitue l’ordre du jour complémentaire.

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 a prévu une séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l’Assemblée. La Conférence des Présidents choisit la date de ces séances et fixe les règles de leur répartition entre l’ensemble des groupes politiques.

Il appartient aussi à la Conférence de fixer la date de discussion des motions de censure lorsqu’il en est présenté, et de déterminer les temps de parole dans la discussion législative et dans les débats, ainsi que les règles d’organisation et le calendrier détaillé du " marathon " budgétaire.

Elle détermine, par ailleurs, les séances hebdomadaires consacrées aux questions orales, dont elle organise le déroulement.

La Conférence décide enfin de l’organisation de certains scrutins publics " solennels ", reportés au moment le plus favorable à la participation des députés (article 65, alinéa premier, du Règlement).

La Conférence des Présidents est un lieu de rencontre, voire de négociation entre les représentants des groupes et des commissions et le Gouvernement qui y est représenté par l’un de ses membres, habituellement le ministre chargé des relations avec le Parlement. Hormis les questions d’ordre du jour, sa réunion est l’occasion d’évoquer et de résoudre tous les problèmes immédiats que peut poser le fonctionnement de l’Assemblée, notamment dans l’exercice de sa fonction délibérative. A ce titre, elle joue dans le fonctionnement de l’Assemblée un rôle important, et qui va croissant.

§ 4 - LES QUESTEURS

Le terme et la fonction datent du sénatus-consulte du 28 frimaire an XII (20 décembre 1803). Depuis la Troisième République, il y a trois questeurs. Il est de tradition que deux d’entre eux appartiennent à la majorité, le troisième à l’opposition. " Sous la haute direction du Bureau, ils sont chargés des services financiers et administratifs. Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans leur avis préalable " (article 15, alinéa premier, du Règlement).

L’Assemblée nationale les nomme au début de chaque législature et, comme les autres membres du Bureau, à l’exception du Président, les renouvelle chaque année en octobre, à l’ouverture de la session (article 10, alinéa premier, du Règlement).

Les trois questeurs assument collégialement la charge de la gestion administrative et financière de l’Assemblée. La direction du personnel, le matériel, le parc automobile, les bâtiments, les restaurants et la buvette, les régimes de sécurité sociale, les pensions… relèvent de leur compétence. Leur rôle est particulièrement important dans le domaine budgétaire : ils préparent et arrêtent le budget de l’Assemblée -dans une formation où ils siègent avec les questeurs du Sénat et sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes- ; ils engagent les dépenses. Conséquence de l’autonomie financière des assemblées : les Questeurs engagent les dépenses sans être soumis au visa d’un contrôleur financier, fonctionnaire du pouvoir exécutif.

Sur délégation du Président, les Questeurs veillent à la sécurité du Palais Bourbon. A ce titre, ils organisent et contrôlent les modalités d’accès et de circulation dans le Palais. L’exercice de cette responsabilité est particulièrement délicat, compte tenu de la politique de " portes ouvertes " conduite par l’Assemblée au cours des années récentes.

§ 5 - LES GROUPES

La Constitution, à son article 4, ne traite que des partis et groupements politiques et non des groupes parlementaires, qui constituent l’expression organisée des partis au sein de l’Assemblée. Les groupes existent depuis 1910 à la Chambre des députés. Aujourd’hui, le Règlement, qui leur consacre un chapitre (chapitre V, articles 19 à 23), les définit par la réunion de députés que rapprochent des " affinités politiques ".

Pour constituer un groupe, il faut remplir deux conditions : réunir un nombre minimum de députés, fixé à 30 en 1959, puis à 20 en 1988 ; accompagner la constitution d’une " déclaration politique " signée des membres qui adhèrent au groupe et présentée par le président qu’ils se sont choisi.

Au début de chaque législature, après constitution des groupes, le président de l’Assemblée réunit leurs présidents en vue de procéder à la division de la Salle des séances en autant de secteurs qu’il y a de groupes.

Les groupes définissent librement leur organisation, leur procédure de réunion et de vote, leur règlement intérieur. Ils disposent de locaux et d’un secrétariat.

Leurs attributions et leurs pouvoirs se sont étendus en même temps que progressait, inégalement selon les partis, la discipline partisane. C’est ainsi que le rôle des groupes se manifeste dans de nombreux domaines touchant à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée ; l’importance numérique de chaque groupe est prise en compte pour certaines nominations (Bureau, commissions, délégations et offices). Il en va de même pour l’attribution des temps de parole dans les débats, la répartition des questions orales ou, enfin, l’expression des explications de vote.

Les présidents des groupes, qui sont membres de droit de la Conférence des Président -au sein de laquelle ils disposent, en cas de vote, d’un nombre de voix égal au nombre de membres du groupe qu’ils président- disposent par ailleurs d’un grand nombre de prérogatives dans le déroulement de la procédure législative et la tenue de la séance publique. Ils peuvent, par exemple, demander eux-mêmes, ou par un membre désigné spécialement à cet effet, une suspension de séance ou un scrutin public. Ils peuvent aussi demander la vérification du quorum, mais ce droit doit être exercé personnellement. Ils disposent de pouvoirs d’initiative pour l’inscription à l’ordre du jour de certains textes : résolutions tendant à la création d’une commission d’enquête ou portant sur des projets d’acte communautaire, propositions de lois discutées dans le cadre des séances mensuelles d’initiative parlementaire.

§ 6 - LES COMMISSIONS ET LES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES

(Voir Deuxième partie, I, §2 : -1. L’intervention des commissions et Troisième partie, II, §2 et III)

L’ASSEMBLÉE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES

Si, dans nos institutions, le rôle majeur en matière d’activités internationales est imparti à l’exécutif, il y a place néanmoins pour une intervention des assemblées, notamment à travers ce que l’on appelle parfois " la diplomatie parlementaire ". Leur rôle en ce domaine s’est accru au cours des dernières années.

L’Assemblée intervient tout d’abord dans le cadre de ses compétences institutionnelles : autorisation de ratifier les traités et les conventions internationales (voir troisième partie), discussion des crédits du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Coopération, discussion à laquelle donne lieu le prélèvement au profit de l’Union européenne, débats organisés à la suite de déclarations du Gouvernement sur la politique étrangère ou européenne de la France, qui peuvent également donner lieu à questions au Gouvernement. De façon permanente, la Commission des Affaires étrangères est en quelque sorte déléguée par l’Assemblée pour suivre toutes les questions ressortissant aux relations internationales.

A cette action permanente, s’ajoute toute une série d’actions ponctuelles, relevant des divers organes de l’Assemblée : le Président, qui est souvent amené à recevoir à l’Hôtel de Lassay chefs d’État et chefs de Gouvernement, qu’il rencontre par ailleurs dans ses voyages officiels à l’étranger, seul ou accompagné de membres du Bureau ; les commissions permanentes qui, à travers l’envoi de missions d’information, ont des contacts fréquents avec leurs homologues étrangères ; les groupes d’amitié qui permettent d’avoir avec les membres des Parlements de presque tous les pays des relations systématiques et privilégiées.

Il existe en outre des assemblées parlementaires internationales aux réunions desquelles l’Assemblée nationale envoie des délégations : Union interparlementaire, Assemblée parlementaire de la Francophonie, assemblées parlementaires du Conseil de l’Europe, de l’Union de l’Europe occidentale (U.E.O.), de l’Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe (O.S.C.E.), de l’organisation de l’Atlantique Nord (O.T.A.N.).

Au cours des dernières années, des formes nouvelles d’intervention se sont développées : actions de coopération interparlementaire -parfois désignées sous le vocable d’ " ingénierie démocratique "- consistant pour l’Assemblée à apporter une aide technique au fonctionnement des Parlements qui souhaitent son appui ; missions d’observation des élections dans les pays étrangers, assurées par des membres du Bureau.

Au sein du Bureau, une délégation est chargée de coordonner l’ensemble des activités internationales de l’Assemblée. C’est sous son égide que sont organisés des colloques ayant pour thème certains aspects des relations internationales.

Pour en savoir plus :
L’Assemblée nationale et les relations internationales
- Connaissance de l’Assemblée n° 11.

 

V.-  Les moyens

Du point de vue de son organisation administrative, l’Assemblée nationale -comme d’ailleurs le Sénat- se singularise par la mise en œuvre de ce qui constitue le principe d’autonomie des assemblées parlementaires, qui procède du principe de la séparation des pouvoirs. Il en résulte des régimes financier et administratif caractérisés par une assez forte spécificité, même si celle-ci a tendance, progressivement, à se réduire. S’agissant des moyens d’ordre matériel, et notamment de l’utilisation de l’informatique et des nouvelles techniques de communication, la démarche est résolument novatrice.

§ 1 - LE RÉGIME FINANCIER

-1. L’autonomie financière

·  Le régime financier de l’Assemblée nationale est défini par l’article 7 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Son premier alinéa confirme le principe traditionnel de l’autonomie financière de chaque assemblée. Bien que les assemblées n’aient pas la personnalité morale, leurs opérations financières ne relèvent pas du droit commun. La gestion de la dotation inscrite dans la loi de finances (budget des charges communes) échappe, une fois versée, au règlement général de la comptabilité publique (décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962). Les assemblées gèrent leur budget comme elles l’entendent et ne relèvent pas de la juridiction de la Cour des Comptes. Il n’existe pas de contrôle a priori de régularité exercé par un fonctionnaire dépendant hiérarchiquement du ministre du budget. Le Trésorier de l’Assemblée nationale est un fonctionnaire parlementaire, qui relève des Questeurs.

·  Le projet de budget, préparé chaque année par les Questeurs, est délibéré au sein d’une " commission commune des crédits ", composée des Questeurs des deux assemblées (six au total) réunis sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes, assisté de deux magistrats assesseurs avec voix consultative. Quel que soit le rôle effectivement joué lors des délibérations par ce président de chambre, le fait que les propositions budgétaires des autorités des assemblées doivent être soumises à des personnalités étrangères au Parlement a pu apparaître comme un recul de l’autonomie financière de ce dernier.

La commission commune se borne à fixer le montant des crédits estimés nécessaires au fonctionnement des assemblées. Il revient aux Questeurs de répartir les crédits entre les différents chapitres de dépenses. La loi de finances annuelle comporte, sous forme de document annexé, un rapport relatif aux budgets des assemblées parlementaires établi par la commission commune, qui donne des indications sur les montants de dépenses, leurs variation d’une année sur l’autre et leurs prévisions d’utilisation.

·  Une commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, composée de 15 députés, examine chaque année les comptes de chaque exercice clos (article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale) et donne quitus aux Questeurs de leur gestion. Depuis 1994, elle établit un rapport publié à l’issue de chaque exercice.

-2. La situation matérielle des députés

Les chiffres, actualisés, sont consultables sur le site Internet de l’Assemblée nationale ( rubrique "Connaissance").

·  L’indemnité parlementaire

Les indemnités attribuées aux députés ont été définies par l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958. L’indemnité de base est calculée " par référence au traitement des fonctionnaires occupant des emplois de l’État classés dans la catégorie dite hors échelle. Elle est égale à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie ", ce qui correspond au traitement d’un conseiller d’État ayant moins d’une année d’ancienneté dans son grade. S’y ajoute l’indemnité de résidence, comme pour les fonctionnaires, au taux de 3 %. Selon l’article 2 de l’ordonnance précitée : " L’indemnité parlementaire est complétée par une indemnité dite de fonction " ; le montant de cette indemnité est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire (indemnité parlementaire proprement dite majorée de l’indemnité de résidence).

De cette indemnité sont déduites diverses retenues obligatoires : cotisation à la caisse des pensions ; contribution exceptionnelle de solidarité ; contribution sociale généralisée ; contribution au remboursement de la dette sociale ; cotisation au fonds de garantie de ressources.

L’indemnité parlementaire de base majorée de l’indemnité de résidence, à l’exclusion de l’indemnité de fonction, est imposable suivant les règles applicables aux traitements et salaires.

Aux termes de la loi organique n° 92-175 du 25 février 1992, le député titulaire de mandats ou fonctions électorales locales ne peut cumuler les indemnités afférentes à ces mandats ou fonctions avec son indemnité parlementaire de base que dans la limite d’une fois et demie cette dernière.

Les prestations familiales perçues par les députés sont équivalentes à celles du régime général des salariés.

·  Les frais de secrétariat et de mandat

Pour faire face aux diverses dépenses liées à l’exercice de leur mandat qui ne sont pas directement prises en charge ou remboursées par l’Assemblée, les députés bénéficient d’une indemnité représentative de frais de mandat dont le montant est revalorisé comme les traitements de la fonction publique, et qui lui permet notamment de rémunérer une ou plusieurs secrétaires.

·  Le " crédit collaborateur "

Chaque député dispose d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs. On désigne sous le vocable de " collaborateurs " -le terme d’ " assistant parlementaire " est également utilisé- les personnes qui, liées à un député par un contrat de droit privé géré par l’Assemblée nationale et rémunérées par un crédit spécifique attribué par celle-ci à chacun de ses membres, exercent leur activité soit dans la circonscription d’un député, soit à Paris.

Le crédit correspondant permet de rémunérer trois collaborateurs ; il peut toutefois, au gré du député, être versé au profit d’un nombre de personnes variant de un à cinq. Le député a la qualité d’employeur : il recrute, licencie, fixe les conditions de travail et le salaire de son personnel. Le crédit ouvert à ce titre pour chaque député est revalorisé comme les traitements de la fonction publique. En cas de non emploi de la totalité du crédit, la part disponible demeure acquise au budget de l’Assemblée nationale ou peut être cédée par le député à son groupe politique pour la rémunération d’employés de ce groupe.

·  Les facilités de circulation

- Déplacements sur l’ensemble du territoire national par voie ferroviaire : l’Assemblée nationale délivre une carte nominative qui permet l’accès gratuit à l’ensemble du réseau S.N.C.F. en première classe, ainsi qu’aux prestations de couchage (couchettes et voitures-lits) liées aux déplacements à l’intérieur des frontières de la métropole.

- Déplacements à Paris et dans la région parisienne : l’Assemblée nationale dispose d’un parc d’une vingtaine de voitures affectées en priorité aux déplacements des délégations officielles ainsi qu’aux déplacements imposés par les travaux législatifs. Il répond, dans la mesure du possible, aux déplacements des députés liés à leurs autres obligations et effectués à partir du Palais Bourbon dans Paris ou à destination des aéroports. Il est fait appel aux taxis parisiens lorsque le parc n’est pas en mesure de répondre à toutes les demandes.

- Déplacements aériens : l’Assemblée nationale prend en charge chaque année :

* pour les députés métropolitains : quarante voyages aller et retour entre Paris et la circonscription lorsqu’elle est desservie par une ligne aérienne régulière (quatre-vingts passages " circonscription ") ; six voyages aller et retour en France métropolitaine, hors circonscription ;

* pour les députés d’outre-mer : un crédit annuel égal, pour les députés des départements, au coût de vingt-six passages en classe club-affaires entre Paris et la circonscription et, pour les députés des territoires et collectivités territoriales, au coût de seize passages en première classe entre Paris et la circonscription ; quatre voyages aller et retour en France métropolitaine.

·  Sécurité sociale et pensions

Les députés sont obligatoirement affiliés au fonds de sécurité sociale de l’Assemblée nationale, régime spécial créé par le Bureau de l’Assemblée nationale en 1948 et géré par un comité de gestion composé des trois Questeurs et d’un représentant de chacun des groupes politiques. Ce fonds fournit des prestations en nature pour maladie et maternité et attribue un capital-décès ou des allocations en cas de décès.

La caisse de pensions des députés, créée par une résolution de la Chambre des députés du 23 décembre 1904, est alimentée par une cotisation prélevée sur l’indemnité parlementaire et par une subvention inscrite au budget de l’Assemblée. Les pensions sont calculées d’après le nombre d’annuités de cotisations, étant précisé que les députés acquittent une cotisation double pendant les quinze premières années de mandat. Le droit à pension est normalement ouvert à l’âge de 55 ans.

·  Facilités diverses

* Moyens de communication

Les communications téléphoniques, à destination de l’ensemble du réseau métropolitain, passées à partir du poste téléphonique installé dans le bureau des députés, au Palais Bourbon, sont prises en charge par l’Assemblée nationale.

Les députés peuvent aussi bénéficier, sur demande, d’un forfait global de communication qui permet de prendre en charge : des abonnements pour au plus quatre lignes téléphoniques dont ils sont titulaires, parmi lesquelles deux peuvent être des lignes de portables ; un abonnement auprès d’un fournisseur d’accès à Internet ; le coût des communications dans la limite du forfait.

Les correspondances de nature parlementaire, c’est-à-dire celles nécessitées par l’accomplissement du mandat législatif, sont affranchies aux frais de l’Assemblée nationale. Ne bénéficient pas de cet affranchissement les correspondances d’ordre privé, ainsi que les correspondances présentant un caractère général ou collectif (invitations, faire-part, cartes de visites, imprimés, tracts, appels à des souscriptions, journaux…).

Les députés bénéficient, par ailleurs, d’un crédit pour se doter d’un équipement informatique.

* Restauration

Deux restaurants sont à la disposition des députés. L’un leur est strictement réservé, l’autre leur permet de recevoir des invités. Les prestations sont à la charge des députés.

* Logement

L’Assemblée nationale attribue des prêts pour l’acquisition d’un logement ou d’un local à usage de bureau ou de permanence, soit à Paris, soit dans la circonscription. Le montant moyen des prêts consentis aux députés, d’une durée de 10 ans à 2 %, s’élève à 76 225 euros environ.

Elle possède à proximité du Palais Bourbon un immeuble à usage hôtelier où les parlementaires peuvent réserver des chambres à leurs frais.

§ 2 - LE RÉGIME ADMINISTRATIF

-1. L’autonomie administrative

Sous les Républiques antérieures, les actes des assemblées, actes parlementaires, relevaient du régime des actes de gouvernement, c’est-à-dire que le juge se déclarait incompétent pour en connaître.

L’article 8 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires a apporté une première exception à ce régime d’immunité juridictionnelle en posant la règle selon laquelle " L’État est responsable des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires ". De nouvelles exceptions ont été apportées par la loi concernant les litiges mettant en cause les agents des assemblées, et notamment la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en son article 31.

De nouvelles restrictions à ce régime d’immunité juridictionnelle résultent également de décisions juridictionnelles, dont l’une, constituée par un arrêt d’assemblée de Conseil d’État du 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale, est de grande portée et contribue à rapprocher du régime de droit commun le contentieux des actes des assemblées parlementaires. Tirant les conséquences de cette évolution, le Bureau de l’Assemblée a adopté, en février 2001, un arrêté portant règlement sur les marchés publics de l’Assemblée nationale (Journal officiel du 23 février 2001).

-2. Les fonctionnaires de l’Assemblée nationale

Le régime qui leur est applicable est une application du principe d’autonomie puisque l’article 17 du Règlement de l’Assemblée dispose que " le Bureau détermine par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée, les modalités d’application, d’interprétation et d’exécution, par les différents services, des dispositions du présent Règlement, ainsi que le statut du personnel et les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel ".

Régis, sur ces bases, par un arrêté du Bureau édictant le Règlement intérieur sur l’organisation des services portant statut du personnel de l’Assemblée nationale, les quelque 1.300 fonctionnaires de l’Assemblée sont répartis entre services législatifs et services administratifs, sous l’autorité administrative de deux secrétaires généraux : près de la moitié d’entre eux est affectée à des tâches d’accueil, de surveillance, de sécurité et d’entretien courant, exécutées par des huissiers, des agents, des gardiens-surveillants ; les travaux de secrétariat occupent près d’un cinquième des effectifs ; des administrateurs-adjoints sont chargés de l’application des règles de procédure et de gestion ; le travail de conception et d’assistance technique est davantage dévolu aux administrateurs et conseillers, encadrés par les directeurs ; des secrétaires des débats et des rédacteurs des débats (voir I.- La procédure législative et ses étapes, 3. La publicité des débats) sont chargés de l’établissement des comptes-rendus des discussions dans l’hémicycle.

Le statut des agents des assemblées comporte notamment les traits suivants : les emplois permanents sont tenus exclusivement par les fonctionnaires parlementaires ; les fonctionnaires sont des fonctionnaires de l’État, mais ne relèvent pas du statut général de la fonction publique; ils ne peuvent être recrutés que par concours ; ils sont astreints à des obligations particulières en matière de neutralité et de disponibilité.

Les fonctionnaires de l’Assemblée effectuent en principe la totalité de leur carrière au sein de celle-ci. Il existe toutefois des possibilités de détachement ou de mise à disposition.

§ 3 - L’ENVIRONNEMENT TECHNIQUE

-1. L’informatique au Palais Bourbon

Le premier informaticien a été recruté à l’Assemblée nationale en 1969 à l’occasion de la mise en œuvre du Plan Calcul. En 1975 sont installés les deux premiers ordinateurs (machines Bull 6160), qu’accompagne la création de la division de l’informatique de gestion, alors intégrée au service des affaires financières. Les services se dotent peu à peu, à partir de 1986, d’ordinateurs personnels.

Puis l’activité informatique se structure : un service de l’informatique est créé peu avant 1990. Il couvre les principaux aspects des besoins informatiques de l’Assemblée et met en place depuis 1995 un système d'information composé de bases de données en réseau.

En 1990 est ouvert un crédit annuel d’équipement informatique pour les députés.

L’étape suivante se traduit par le recours à des cadres techniciens spécialisés et par la mise en œuvre d’une planification à moyen terme.

Un changement d’échelle intervient avec l’arrivée d’Internet : en 1996, est créé le site Internet de l’Assemblée. Depuis 1997, se sont conjugués : une demande généralisée de connexions Internet ; le souhait des autorités politiques de transformer le site Internet de l’Assemblée en un outil d’informatique documentaire, support d’une diffusion élargie des travaux parlementaires.

Depuis 1998, un site Intranet - Extranet est à la disposition des députés et de leurs collaborateurs. Par ailleurs, un site Intranet est à la disposition des services.

Depuis juin 2002 et le début de la XIIe législature, chaque député dispose, dans son bureau à l'Assemblée nationale, d'un poste informatique doté d'une connexion Internet et d'une boîte aux lettres électronique.

Les députés et les services disposent désormais d’un large accès aux nouvelles technologies, en terme tant de sources d’information que de moyens de travail.

Le site Internet de l’Assemblée ( http://www.assemblee-nationale.fr ) permet au public d’accéder à un très large éventail d’informations. Notamment, la totalité des documents parlementaires sont consultables en ligne (projets et propositions de loi, rapports, textes adoptés…). Le compte-rendu analytique des débats d’une séance est consultable trois heures environ après la levée de celle-ci. Sont également disponibles sur le site les notices biographiques des députés, la composition des différentes instances parlementaires et des services de l’Assemblée, ainsi que de nombreux textes et illustrations concernant le Palais Bourbon et le fonctionnement de l’Assemblée nationale.

-2. La diffusion des travaux

La publicité est un des éléments essentiels des débats parlementaires. Consacrée dès la Constitution du 3 septembre 1791, la publicité des séances se traduit d’abord par la présence d’un public et par la diffusion de comptes-rendus écrits des travaux de l’Assemblée. De la même façon, les travaux des commissions et d’autres organes de l’Assemblée donnent lieu à la publication de documents écrits, que le public peut se procurer ou consulter sur Internet (voir Informations pratiques).

Outre cette information directe, l’Assemblée nationale est largement ouverte à la presse écrite et audiovisuelle, dont le rôle est devenu essentiel à l’information du public. Plus de 350 journalistes français, représentant près de cent organes de presse nationaux ou locaux, sont accrédités au Palais Bourbon où ils côtoient une quarantaine de leurs collègues étrangers, représentant quelque 40 journaux ou agences appartenant à vingt pays.

·  Les journalistes de la presse écrite accrédités assistent, depuis longtemps, aux débats depuis des tribunes qui leur sont réservées. Ils disposent, en outre, aux alentours immédiats de la Salle des séances, de deux salles de rédaction.

·  La première radiodiffusion des débats date de 1947. Son importance, très grande pendant toute une période, a naturellement décliné avec l’importance désormais prise par la retransmission audiovisuelle.

·  De la même manière qu’elle publie les comptes rendus des séances, l’Assemblée assure, depuis 1993, " une relation audiovisuelle intégrale " des débats en séance publique, au moyen de six caméras situées dans l’hémicycle. En outre, deux salles sont équipées pour permettre un enregistrement des auditions publiques faites par les commissions et délégations, ainsi que de certains colloques organisés par l’Assemblée.

Ces images sont diffusées par le canal de télévision intérieur et mises gratuitement à la disposition des chaînes de télévision. Jusqu’au printemps 2000, elles étaient également retransmises par le câble et le satellite via la chaîne " Canal Assemblées ", qui assurait, par ailleurs, la diffusion des travaux du Sénat.

Créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999, la Chaîne Parlementaire a pris la suite de ce programme de retransmission " brute " des débats. Selon les termes de cette loi, la Chaîne Parlementaire " remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques ". Elle diffuse à cet effet, à parité de temps d’antenne, les émissions de deux sociétés indépendantes, LCP-Assemblée-nationale (LCP-AN) et Public-Sénat, qui sont liées à chacune des assemblées par une convention prévoyant notamment la participation financière dont elles bénéficient.

Conformément au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, les deux sociétés ne sont pas soumises à l’autorité de régulation de l’audiovisuel, le Conseil supérieur de l’audiovisuel. De même, bien que bénéficiant de fonds publics, elles n’entrent pas dans le champ de juridiction de la Cour des comptes, en vertu du principe d’autonomie financière du Parlement. C’est sous le contrôle du Bureau de chaque assemblée que les sociétés doivent respecter la réglementation applicable en matière de chaînes de télévision thématiques et répondre à l’exigence d’impartialité des programmes posée par la loi.

Emettant de 7 heures 30 à 1 heure du matin, LCP est diffusée sur l’ensemble des réseaux câblés et bouquets satellitaires en vertu d’une disposition de la loi du 30 décembre 1999 qui fait obligation aux opérateurs de mettre gratuitement les programmes de la chaîne à disposition de leurs abonnés. La chaîne est également accessible grâce à sa retransmission sur Internet via les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Avec à leur tête deux présidents-directeurs généraux, les deux composantes de la Chaîne Parlementaire disposent chacune d’une rédaction d’une quinzaine de journalistes et bénéficient des installations techniques existant dans les deux chambres. La retransmission en direct des débats en séance publique et en commission est privilégiée, sous réserve d’une alternance Assemblée-Sénat, au sein de la grille quotidienne des programmes. Par ailleurs, la mise à disposition de studios et de régies de production leur permet de réaliser des émissions de plateau.

En ce qui concerne plus particulièrement LCP-AN, cette priorité donnée aux travaux parlementaires stricto sensu s’accompagne de rendez-vous d’information, de débats et de magazines. Deux journaux sont produits chaque jour, le midi et le soir, ainsi que deux débats centrés sur l’actualité politique et parlementaire. En outre, des magazines à périodicité hebdomadaire complètent une programmation qui prend en compte l’activité parlementaire dans tous ses aspects.

Les deux séances de questions au gouvernement, les mardi et mercredi de chaque semaine, sont également retransmises en direct par France 3 et font l’objet depuis 1999 d’une traduction en langage des signes et d’un sous-titrage crypté à l’attention des personnes sourdes et malentendantes.

Enfin, la séance publique et certaines réunions de commission ouvertes à la presse sont retransmises en direct sur Internet, via le site de l'Assemblée nationale.

DEUXIÈME PARTIE

LA FONCTION LÉGISLATIVE

Le Parlement vote les lois, toutes les lois, à la seule exception de celles qui sont adoptées par référendum. Si le Gouvernement peut prendre par ordonnances des mesures qui sont du domaine de la loi (article 38 de la Constitution), c’est avec l’autorisation du Parlement.

Les députés, comme les sénateurs, ont le droit d’initiative législative, " concurremment au Premier Ministre ", indique l’article 39, alinéa premier, de la Constitution. Ils peuvent également modifier les textes en discussion : c’est l’exercice du droit d’amendement.

Les lois issues de projets de loi (d’origine gouvernementale) sont plus nombreuses que celles issues de propositions de loi (d’origine parlementaire). Mais les projets de loi font souvent l’objet de nombreux amendements entre le moment où ils sont déposés sur le Bureau de l’une ou l’autre assemblée -selon l’expression consacrée- et celui où ils font l’objet d’un vote rendant leur texte définitif, avant une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et leur promulgation par le Président de la République.

La procédure législative connaît plusieurs étapes (I). Elle est caractérisée, dans la Constitution de 1958, par un certain nombre de prérogatives importantes reconnues au Gouvernement (II). Il est des lois qui, par leur objet notamment, se différencient quelque peu des autres (III).

Avant d’examiner les diverses étapes de la procédure législative, il convient de rappeler le cadre et les principes dans lesquels s’inscrit l’activité de l’Assemblée, pour l’exercice d’ailleurs tant de sa fonction législative que de sa fonction de contrôle.

I.-  La procédure législative et ses étapes*

§ 1 - LE CADRE ET LES PRINCIPES

-1. La session

La session est la période de l’année pendant laquelle le Parlement se réunit valablement pour délibérer en séance plénière.

La Constitution de 1958 (article 28) avait prévu deux sessions ordinaires, d’environ trois mois chacune, la première à l’automne, la seconde au printemps, séparée par des intersessions. L’ouverture de la session ordinaire d’avril était le repère utilisé pour le début de la nouvelle législature, sauf dissolution (" Les pouvoirs de l’Assemblée nationale expirent à l’ouverture de la cinquième session ordinaire d’avril qui suit son élection. ")

Depuis 1958, le nombre de jours de séance à l’Assemblée nationale a augmenté de manière presque constante. Il a été en moyenne de 90 de 1959 à 1970, atteint la centaine en 1971, dépassé 150 en 1982. L’étroitesse du cadre temporel imposé par la Constitution a entraîné le recours à des mesures ou pratiques compensatoires, telles que les séances de nuit, et surtout la multiplication des sessions extraordinaires, presque toutes convoquées à la demande du Premier ministre (article 29 de la Constitution).

Les propositions de réforme ont abouti au vote par le Congrès réuni à Versailles le 31 juillet 1995 du texte suivant : " Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin " (premier alinéa de l’article 28 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle n° 95-88 du 4 août 1995).

Le nouvel article 28, en son alinéa 2, fixe un nombre maximum de cent vingt jours de séance, prévoyant toutefois, en son troisième alinéa : " Le Premier ministre, après consultation du Président de l’assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée, peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance. ".

Contrepartie de la continuité de la session, la révision de 1995 a renforcé la maîtrise des assemblées sur le rythme de leurs travaux. C’est ainsi que " les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée " (article 28, alinéa 2), ce qui leur permet, en fait, de décider les semaines d’interruption des séances publiques, à l’occasion des périodes de fête ou des campagnes électorales. Par ailleurs, " les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée " (article 28, alinéa 4) : les dispositions mises en place s’efforcent de concentrer les mardi, mercredi et jeudi, la tenue des séances publiques, pour laisser le reste de la semaine aux activités des parlementaires dans leurs circonscriptions.

-2. L’ordre du jour

Aux termes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement, " détermine et conduit la politique de la Nation ". Cette politique se traduisant notamment par l’élaboration de normes juridiques revêtant la forme de projets de loi, il s’ensuit qu’il doit pouvoir soumettre ces projets aux assemblées au moment où il le juge souhaitable, selon le calendrier d’adoption de son programme législatif. D’où l’article 48, alinéa premier, de la Constitution : " L’ordre du jour des assemblées comporte par priorité et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions acceptées par lui ".

L’ordre du jour prioritaire est communiqué à la Conférence des Présidents, qui se réunit normalement une fois par semaine, le mardi matin. A la suite de la Conférence, l’ordre du jour est communiqué à l’Assemblée lors de la première séance publique qui suit. Il vaut pour " la semaine en cours et les deux suivantes " (article 48, alinéa 4, du Règlement). Par une simple lettre ou une communication orale en séance, le Gouvernement peut modifier l’ordre du jour prioritaire initial. Ses prérogatives impliquent également un pouvoir de pilotage de la procédure parlementaire : conduite du processus de la navette, déclaration de l’urgence, qui permet la réunion éventuelle d’une commission mixte paritaire après seulement une lecture dans chaque assemblée, retrait d’un texte de l’ordre du jour ou décision d’en suspendre la discussion…

Il est admis en outre que les commissions ne peuvent empêcher l’examen d’un texte prioritaire en retardant le dépôt de leurs conclusions. L’absence de publication du rapport de la commission sur un texte ne fait pas obstacle à sa discussion. Il résulte en effet d’une décision du Conseil constitutionnel (n° 84-81 des 10 et 11 octobre 1984) que la discussion en séance publique peut commencer, avec ou sans rapport, dès lors que le projet a été examiné en commission et que le droit d’amendement a pu s’exercer.

La priorité gouvernementale est cependant parfois limitée, ou encadrée :

·  Aux termes de l’article 46, alinéa 2, de la Constitution, un délai de quinze jours doit s’écouler entre le dépôt d’un texte de caractère organique et sa discussion par la première assemblée saisie.

·  La discussion des motions de censure (article 49, alinéas 2 et 3, de la Constitution) doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration du délai constitutionnel de quarante-huit heures consécutif au dépôt. Cette date est fixée par la Conférence des Présidents. " La clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l’application de l’article 49 ". A cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit.

·  En application de l’article 48, alinéa 2, de la Constitution, certaines séances sont consacrées aux réponses des membres du Gouvernement aux questions des députés (voir Troisième partie).

·  La loi constitutionnelle du 4 août 1995 a ajouté un troisième alinéa à l’article 48 de la Constitution aux termes duquel " Une séance par mois est réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée ". La plupart de ces séances -surnommées " niches parlementaires "- ont été consacrées à l’examen de propositions de loi. Cette ouverture à l’initiative parlementaire s’ajoute aux possibilités offertes par l’ordre du jour complémentaire, qui est l’ordre du jour que l’Assemblée peut prévoir en complément de l’ordre du jour prioritaire, sur proposition de la Conférence des Présidents. En réalité, cette possibilité est rarement mise en œuvre et beaucoup des propositions de loi discutées sous la Ve République ont été inscrites à l’ordre du jour prioritaire. L’utilisation de la nouvelle possibilité offerte par l’article 48, alinéa 3, de la Constitution a permis au Parlement d’adopter, à son initiative, des propositions de loi en nombre plus élevé et sur des sujets importants (PACS, responsabilité pénale des décideurs publics, soins palliatifs…), ainsi que d’examiner des propositions inscrites à la demande des groupes d’opposition.

L’ordre du jour prioritaire est fréquemment négocié plus qu’imposé. Des contacts préalables éclairent le Gouvernement sur les limites de ce que les commissions, compte tenu de leur plan de charge, peuvent accepter. Les assemblées, quand elles estiment leur programme de travail chargé au-delà du raisonnable, ne manquent pas de le faire savoir. On constate d’ailleurs que le nombre de textes votés chaque année par le Parlement -textes dont l’importance est naturellement variable- est marqué d’une certaine constance : il tourne autour de la centaine.

Par ailleurs, depuis octobre 1995, le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, à l’ouverture de chaque session, puis début mars, des affaires dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.

-3. La publicité des débats

Une des plus graves crises politiques françaises commença lorsque le Président de la République Mac-Mahon, au matin du 16 mai 1877, fit porter à Jules Simon, Chef du Gouvernement, une lettre dont la première phrase était la suivante : " Monsieur le Président du Conseil, je viens de lire dans le Journal officiel le compte rendu de la séance d’hier ". Suivaient des reproches qui provoquèrent la démission de Jules Simon, puis la dissolution de la Chambre des Députés et, quelques mois plus tard, des élections qui, avec la victoire des républicains, permirent le véritable avènement de la IIIe République. La règle de la publicité des débats en avait été la cause première.

L’article 33, alinéa premier, de la Constitution dispose : " Les séances des deux assemblées sont publiques ". La publicité des débats est d’abord assurée par la présence physique du public, qui peut accéder, grâce à un " billet de séance " délivré par un député, aux galeries et tribunes qui dominent l’hémicycle (500 places environ). Sous peine d’exclusion, les personnes qui assistent aux débats ne doivent manifester ni approbation, ni improbation (souvenir des temps révolutionnaires).

Depuis 1958, les assemblées n’ont jamais siégé en " comité secret ", dont le Règlement prévoit qu’il est réuni à la demande du Premier ministre ou du dixième des députés (article 33, alinéa 2).

La Constitution prévoit que " le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel ". Il existe en fait deux comptes rendus :

·  Le compte rendu dit " analytique ", établi par les secrétaires des débats, donne une relation fidèle et complète mais condensée des débats. Il est distribué quelques heures après la séance, et fait l’objet d’une diffusion sur le site Internet de l’Assemblée (http://www.assemblee-nationale.fr ).

·  Le compte rendu intégral, établi par les rédacteurs des débats, est remis en épreuves aux orateurs environ une heure et demie après leur intervention. Il est publié sur le site Internet de l'Assemblée nationale trente-six heures après la séance puis par le Journal officiel (édition Débats parlementaires) dans un délai de l’ordre de trois à cinq jours. Il constitue le procès-verbal officiel de la séance, qui seul fait foi.

Hors Constitution, les techniques modernes de diffusion, notamment la télévision puis Internet, ont considérablement élargi le champ de la publicité des débats (voir § 3 - L'environnement technique).

§ 2 - AVANT LA SÉANCE PUBLIQUE

-1. L’intervention des commissions

Le processus qui conduit jusqu’à la discussion en séance publique est le même pour tout texte, qu’il s’agisse d’un projet ou d’une proposition de loi : le texte doit être déposé avant d’être renvoyé à l’examen d’une commission.

Dans une assemblée politique ou administrative, une commission est une formation restreinte chargée de préparer le travail de la réunion plénière. Sous la Ve République, la famille des commissions comporte, comme avant 1958, des commissions législatives -spéciales ou permanentes- et des commissions d’enquête. Elle compte un nouveau représentant, la commission mixte paritaire, chargée de tenter de concilier les points de vue des deux assemblées sur des projets ou propositions de loi en cours d’examen par elles.

La Constitution de 1958 a défini, avec rigueur, le régime des commissions législatives.

·  Le renvoi d’un projet ou d’une proposition de loi à une commission législative permanente n’est prévu par la Constitution qu’à titre d’exception, la règle étant la constitution d’une commission spécialement désignée à cet effet (article 43, alinéa premier, de la Constitution), à la demande du Gouvernement ou de l’assemblée saisie.

·  Le nombre des commissions législatives permanentes est limité à six dans chaque assemblée. Le faible nombre des commissions permanentes, entre lesquelles se répartissent les 577 députés, explique l’importance de leurs effectifs. Deux d’entre elles (Affaires culturelles, familiales et sociales, Affaires économiques, environnement et territoire) ont quelque 140 membres (" deux huitièmes " du nombre total des députés), les quatre autres (Affaires étrangères, Défense nationale et forces armées, Finances, économie générale et plan, Lois constitutionnelles, législation et administration générale de la République) quelque 70 membres (soit " un huitième "). Les nominations des députés au sein des commissions sont effectuées à la représentation proportionnelle des groupes ; ainsi chaque commission reflète-t-elle la composition politique de l’Assemblée.

·  " La discussion des projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte du Gouvernement " (article 42, alinéa premier, de la Constitution). C’est une rupture avec l’état de choses antérieur où les amendements votés par la commission s’intégraient, en le modifiant, au texte soumis à l’Assemblée en séance plénière. Les amendements adoptés par la commission, consignés dans le " tableau comparatif " de son rapport, doivent être de nouveau déposés et débattus en séance publique.

Les trois innovations décrites ci-dessus ont connu des sorts divers :

·  les commissions spéciales n’ont pas supplanté les commissions permanentes. Un centième seulement des textes leur a été renvoyé (dont quelques projets très importants : les ordonnances économiques et sociales en 1967, les nationalisations en 1981-1982, le projet relatif à l’aménagement du territoire en 1994…). L’examen d’un texte par une commission permanente est, depuis longtemps, devenu une solution systématique, la création de commissions spéciales étant du même coup quelque peu exceptionnelle. En 1980, l’automaticité de la constitution d’une commission spéciale en cas de demandes de saisines pour avis de deux commissions permanentes a d’ailleurs été supprimée.

·  La limitation à six du nombre des commissions permanentes a été maintenue, bien qu’elle ait fait l’objet de critiques. Dans une certaine mesure, l’interdiction constitutionnelle a été compensée par la création d’organismes tels que les offices et délégations, bien que ces organismes, d’enquête et d’information, n’aient pas, stricto sensu, de compétences législatives…

·  On a également proposé de réformer la disposition constitutionnelle qui impose la discussion en séance publique du texte du Gouvernement. Sur ce point non plus, les critiques n’ont pas abouti. Pour les propositions de loi, plus rares, c’est le texte élaboré par la commission compétente -ce que l’on appelle ses " conclusions "- qui est soumis à l’Assemblée en séance publique. Le Gouvernement dispose à son égard du droit d’amendement.

-2. Le rôle de l’amendement

·  L’amendement est une proposition écrite tendant à modifier un texte soumis à la délibération d’une assemblée. C’est l’une des trois options offertes au législateur : accepter sans modification, rejeter, amender.

Toutefois, certains textes soumis aux assemblées ne peuvent être amendés : quand ils se prononcent sur des projets autorisant la ratification ou l’approbation d’une convention internationale, les députés acceptent, rejettent ou ajournent, mais ne peuvent modifier (article 128 du Règlement). Le Parlement vote un nombre important de tels projets de loi : il n’est pas rare qu’ils constituent près de la moitié de la centaine de lois votées chaque année par le Parlement.

·  La variété des amendements

S’ils tendent tous à la modification du texte auquel ils s’appliquent, les amendements peuvent y procéder par des voies différentes : amendement de suppression ; amendement de substitution : substituer au texte de cet article, ou de cet alinéa, ou de cette phrase ou membre de phrase… le texte suivant ; amendement d’adjonction : soit par insertion, soit par addition ; lorsqu’il consiste à ajouter un article nouveau au texte en discussion, l’amendement constitue un " article additionnel " ; amendement de translation : il est proposé de changer la place d’un titre, article, phrase ou membre de phrase ; amendement de contraction (réécriture en moins, pour alléger la formulation) ou d’extension (réécriture en plus).

·  La croissance du nombre des amendements

On est passé à l’Assemblée nationale d’un maximum annuel de 2.500 amendements jusqu’en 1970 à 4.000 dans la décennie suivante, 5.000 en moyenne de 1980 à 1990. Dans la période plus récente, l’Assemblée a eu à connaître chaque année de plus de 10.000 amendements. Ces chiffres sont très importants, même si les amendements adoptés sont de portée très diverse.

Cette croissance s’explique d’abord par la facilité de l’emploi de l’amendement, et ceci en dépit des irrecevabilités dont il fait l’objet. On a pu considérer également que l’amendement, autrefois " corollaire de l’initiative législative ", en était devenu le substitut. Dans la confection de la loi, le droit d’initiative parlementaire s’exerce désormais à titre principal par le dépôt d’amendement.

QUELQUES REPÈRES

Une centaine de lois, en moyenne, telle est, depuis le début de la Ve République, la production législative annuelle du Parlement. Parmi ces lois, un nombre non négligeable ont pour objet d’autoriser l’approbation ou la ratification de conventions internationales; elles comportent un article unique. Il en est en revanche qui comportent plus d’une centaine d’articles. Tel est notamment le cas de la loi de finances annuelle.

La proportion de lois issues d’un projet de loi -d’initiative gouvernementale- par rapport à celles issues de propositions de loi -d’initiative parlementaire- est variable. Dans les années récentes, la tendance est à un net accroissement du nombre de ces dernières qui représentent la moitié environ des textes adoptés définitivement, si l’on excepte ceux autorisant la ratification de traités ou conventions.

L’Assemblée nationale a siégé pendant 113 jours au titre de la session 2003-2004 (1er octobre 2003-30 juin 2004), 112 jours au titre de la session 2002-2003). Ces chiffres correspondent à 280 séances et 1.058 heures pour 2003-2004, 274 séances et 1.065 heures pour 2002-2003.

Au cours de la session 2003-2004, l'Assemblée nationale a été saisie de 13.437 amendements, dont 3.668 ont été adoptés.

§ 3 - LE DÉROULEMENT DE LA SÉANCE PUBLIQUE*

La discussion d’un texte inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale comporte trois phases : une première de présentation générale, suivie, sauf le cas, très rare, d’interruption du débat à la suite du vote d’une motion de procédure, d’une phase d’examen des articles et des amendements, la discussion étant conclue par une vote sur l’ensemble, parfois reporté à une date permettant de rendre ce vote plus solennel.

-1. La présentation générale

Elle comporte en principe :

·  l’audition du (ou des) ministre chargé de soutenir la discussion du projet de loi, parfois du Premier ministre. Le Gouvernement est de toute façon " entendu quand il le demande " (article 31 de la Constitution).

·  l’intervention du rapporteur de la commission saisie " au fond ", que suit éventuellement, celle, plus brève, du rapporteur de la ou des commissions saisies " pour avis ".

Lorsque la discussion porte sur une proposition de loi, " le Gouvernement " -c’est-à-dire le ministre qui le représente dans le débat- intervient après le rapporteur pour exposer son point de vue, voire ses réserves ou son opposition, sur un texte dont il n’a pas eu l’initiative.

·  S’il n’y a pas de motion de procédure, il est ensuite procédé à la discussion générale, " organisée " par la Conférence des Présidents, qui fixe une durée globale de discussion et détermine, sur une base essentiellement proportionnelle, les temps impartis aux groupes et aux députés non inscrits. Chaque groupe répartit ensuite entre ses membres le temps qui lui est attribué et l’ordre dans lequel ils seront appelés à intervenir. La durée retenue par la Conférence varie selon l’importance du texte en discussion : une heure pour les textes de moindre importance ; trois, quatre heures ou plus pour les textes les plus importants.

-2. Les motions de procédure

Avant la discussion générale, sont éventuellement mises aux voix des motions de procédure dont l’adoption entraîne le rejet du texte : exception d’irrecevabilité ou question préalable. La clôture de la " discussion générale " peut être retardée par la discussion d’une troisième motion de procédure, la motion de renvoi en commission, dont l’adoption provoque un supplément d’examen par la commission compétente.

La discussion de ces trois motions de procédure est organisée par le Règlement. Pendant longtemps, le temps d’intervention de l’orateur soutenant une motion de procédure n’était pas limité, ce qui favorisait la mise en œuvre de stratégies de retardement. Celles-ci se limitent désormais à la multiplication des amendements, au recours aux suspensions de séance et, aux scrutins publics. Cette stratégie est communément qualifiée d’" obstruction ".

En 1999, l’Assemblée nationale a modifié son Règlement en vue de limiter la durée du temps de parole de l’orateur soutenant une motion de procédure (une heure trente en première lecture, trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures), la Conférence des Présidents ayant la possibilité d’écarter cette limitation de durée.

-3. La discussion des articles

Tout texte, qu’il s’agisse d’un projet de loi ou d’une proposition de loi, comprend un " exposé des motifs ", qui vient en présentation du " dispositif ", rédigé en articles, et qui en constitue la partie normative.

Chaque député peut intervenir préalablement à l’examen d’un article. Le Règlement (article 95, alinéa 2) limite à cinq minutes la durée de l’intervention. Le Président a la faculté d’inviter l’orateur à conclure ou de clore la discussion quand deux orateurs d’avis contraire se sont exprimés.

Lorsque les députés souhaitant intervenir sur l’article se sont exprimés, et après l’intervention éventuelle du Gouvernement et, si elle le souhaite, de la commission saisie au fond, il est procédé -s’il y en a- à la discussion des amendements, phase essentielle de la discussion législative. Le document dénommé " jaune " ou " dérouleur de séance " publié sur le site Internet en est son principal support, avec le " tableau comparatif " publié à la fin du rapport de la commission. Les amendements venant en discussion en séance publique sont mis à la disposition des députés sous forme de collections dans lesquelles ils sont classés selon l’ordre d’appel.

Les amendements sont " appelés " par le Président, qui va du général au particulier, de la suppression à la simple modification, alinéa par alinéa. On commence par l’amendement qui s’écarte le plus du texte. Pour éviter que des amendements ne " tombent " avant d’être discutés, l’article 100, alinéa 6, du Règlement autorise le Président à soumettre à une discussion commune des amendements exclusifs l’un de l’autre. Les amendements sont ensuite mis aux voix selon l’ordre réglementaire, mais chacun aura pu courir sa chance.

Cette procédure, que l’on se borne à résumer, est sous-tendue par un schéma idéal de la discussion parlementaire où la confrontation des arguments est organisée pour éclairer et préparer la décision des délibérants. Sa complexité est accrue par divers facteurs tels que le dépôt de sous-amendements, l’emploi de la " réserve " qui modifie l’ordre de la discussion des articles : pour éviter des décisions prématurées, l’Assemblée peut " réserver " son vote sur une disposition jusqu’à ce que l’article où elle est développée à titre principal ait été abordé. La réserve d’amendements peut également être décidée.

-4. Les votes

L’Assemblée vote sur chaque amendement ou sous-amendement, puis sur chaque article. Ses décisions construisent peu à peu le texte qui va sortir de ses délibérations, sur lequel elle procède à un vote final, le vote sur l’ensemble.

·  Les votes s’expriment de plusieurs manières :

- à main levée, vote " normal " " en toutes matières, sauf pour les nominations personnelles " (article 64, alinéa premier, du Règlement),

- en cas de doute par " assis et levé ",

- au scrutin public (au moyen de boîtiers électroniques affectés à chaque place de député), avec publication au Journal officiel de la répartition des votants. En cas d’engagement de responsabilité du Gouvernement (article 49 de la Constitution), le vote a lieu à la tribune.

L’article 27 de la Constitution dispose que " le droit de vote des membres du Parlement est personnel " et que " nul ne peut recevoir délégation de plus d’un mandat ". Ces obligations sont précisées par l’ordonnance organique du 7 novembre 1958. L’obligation du vote personnel est restée longtemps lettre morte. Dans une décision n° 86-225 du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel avait avalisé la pratique suivie depuis 1958 qui permettait, grâce au système de vote électronique en usage, le vote des absents. En 1993, le Bureau de l’Assemblée nationale a décidé que, désormais, seuls les présents voteraient, compte tenu de la possibilité de faire jouer une délégation, et une seule.

·  Le quorum

En séance plénière, le quorum, c’est-à-dire la présence de la majorité absolue des députés, n’est pas requis pour délibérer ni pour régler l’ordre du jour (article 61, alinéa premier, du Règlement). Toutefois, sur demande personnelle du Président d’un groupe, le Président peut être appelé à vérifier, à l’occasion d’un vote, l’existence du quorum dans l’enceinte du Palais Bourbon. Quand le quorum n’est pas réuni, ce qui est toujours le cas sinon la demande n’aurait pas été présentée, la séance est suspendue après l’annonce du report du scrutin, qui ne peut avoir lieu moins d’une heure après. Il peut également être reporté à la séance suivante. " Le vote est alors valable quel que soit le nombre des présents ". (Article 61, alinéa 3).

·  La seconde délibération

Avant le vote sur l’ensemble, l’Assemblée peut être amenée, notamment à la demande du Gouvernement ou de la commission, à revenir sur des votes émis au cours de l’examen des articles. Cette procédure, qui porte sur un nombre restreint d’articles, n’est pas rare. Le Règlement prévoit que " le rejet par l’Assemblée des amendements présentés en seconde délibération vaut confirmation de la décision prise par l’Assemblée en première délibération "  (article 101, alinéa 4).

·  Le vote sur l’ensemble

Il est précédé par des explications de vote, pour lesquelles un orateur de chaque groupe peut intervenir pour une durée de cinq minutes. La commission et le Gouvernement peuvent également souhaiter intervenir.

Lorsque le vote sur l’ensemble fait l’objet d’un scrutin public, la Conférence des Présidents peut décider -c’est généralement le cas à la demande d’un Président de groupe- qu’il interviendra non pas à l’issue même de la discussion du texte, mais à une date qu’elle fixe de telle façon que puissent y participer le plus grand nombre de députés (article 65-1 du Règlement). On parle alors de " vote reporté " ou de " vote solennel ".

LE PARCOURS DE LA LOI

Pour mieux comprendre comment la loi est votée, suivons le parcours du texte qui est devenu la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 " relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice ".

Ce texte -qui a été examiné par le Parlement en même temps qu’une loi organique sur le même sujet- trouve son origine dans un projet de loi, c’est-à-dire un texte dont le Gouvernement a pris l’initiative, qui, après son examen par le Conseil d’État, a été délibéré par le Conseil des Ministres le 8 avril 1998, et déposé le même jour " sur le Bureau de l’Assemblée nationale " selon l’expression consacrée.

Ce projet, de 15 articles, a été renvoyé pour examen au fond à la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République qui, après avoir procédé à l’audition de diverses personnalités, a conclu ses travaux le 19 mai par l’adoption d’un rapport proposant l’adoption de 21 amendements. Le texte a été examiné par l’Assemblée nationale en séance publique -en même temps que le texte organique- les 26, 27 et 28 mai, à l’occasion de 4 séances au cours desquelles l’Assemblée a été saisie de 149 amendements ou sous-amendements : elle en a adopté 47, dont 21 provenant de la Commission. Au terme de cette première lecture à l’Assemblée, seuls 2 articles du projet avaient été votés sans modification ; 1 article avait été supprimé et 16 avaient été ajoutés.

Transmis au Sénat par le Premier Ministre, le projet de loi ainsi modifié par l’Assemblée a fait l’objet d’un examen par la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage, du Règlement et d’administration générale le 21 octobre 1998, à l’issue duquel la Commission a adopté des amendements affectant 26 des 31 articles du texte voté par l’Assemblée. Soumis en séance plénière au Sénat les 27, 28 et 29 octobre 1998 en première lecture, le texte a fait l’objet de 37 amendements, dont 33 ont été adoptés, tous de la Commission : 4 articles étaient votés conformes, c’est-à-dire dans le texte de l’Assemblée ; 10 étaient modifiés ; 17 étaient supprimés (1 seul faisant l’objet d’une suppression conforme).

La navette s’est poursuivie par une deuxième lecture dans chaque assemblée, le Gouvernement n’ayant pas demandé l’urgence : le 4 mars 1999 à l’Assemblée nationale : saisie de 95 amendements, elle en a adoptés 51, dont 45 proposés par sa commission, acceptant la suppression de 4 articles, mais en introduisant 6 nouveaux ; le 19 octobre 1999 au Sénat qui a été saisi, sur le texte voté par l’Assemblée en deuxième lecture, de 35 amendements, tous adoptés, dont 32 proposés par sa Commission.

A l’issue de la navette, 8 articles avaient été votés conformes par les deux assemblées, 1 avait été supprimé et 26 restaient en discussion.

Le 27 octobre, par lettre adressée au Président de chaque assemblée, le Premier ministre décidait de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion, conformément à l’article 45, alinéa 2, de la Constitution.

Composée de 7 députés et 7 sénateurs et d’autant de suppléants, la C.M.P. s’est réunie au Palais Bourbon le 9 décembre 1999. Elle a constaté son échec, c’est-à-dire l’impossibilité dans laquelle elle était de parvenir à un texte commun sur les dispositions restant en discussion.

Conformément à l’article 45, alinéa 4, de la Constitution, le Gouvernement a demandé aux deux assemblées de procéder à une nouvelle lecture du projet de loi : l’Assemblée y a procédé le 8 février 2000, à partir du texte modifié par le Sénat en deuxième lecture, pour lequel elle a été saisie de 79 amendements : elle en a adopté 33, dont 30 de sa commission des lois ; le Sénat a examiné le 2 mars 2000 le texte ainsi adopté par l’Assemblée, qu’il a rejeté lors du vote sur l’ensemble.

Conformément à l’article 45, alinéa 4, par lettre du 3 mars 2000 adressée à son Président, le Premier Ministre a demandé à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur le texte tel qu’adopté par elle en nouvelle lecture. Cette lecture définitive a eu lieu le 8 mars 2000.

Le texte ainsi adopté par l’Assemblée nationale a été soumis à l’examen du Conseil constitutionnel, saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs. Rendue le 30 mars 2000, sa décision (n° 2000-426 DC) déclare contraire à la Constitution deux articles ainsi que des parties de sept articles.

La loi ainsi modifiée a été promulguée par le Président de la République le 5 avril 2000 et publiée au Journal officiel du 6 avril. Elle comporte 34 articles, soit 19 de plus que le texte initial du Gouvernement, deux articles seulement ayant été votés sans modification par rapport à ce texte initial.

§ 4 - UNE SUITE DE LECTURES

-1. La navette

L’adoption définitive d’un texte nécessite son vote dans les mêmes termes par les deux assemblées. A cet effet, comme le prévoit l’article 45, alinéa premier, de la Constitution, tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées en vue de l’adoption d’un texte identique. Chaque examen par une assemblée est appelée lecture.

La procédure normale consiste donc en un mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées, chacune étant appelée à examiner et, éventuellement à modifier, le texte adopté par l’autre : la navette ainsi instaurée prend fin lorsqu’une assemblée adopte sans modification le texte précédemment adopté par l’autre assemblée. On parle alors de vote conforme.

La navette reste la procédure la plus courante d’adoption des lois, les deux tiers environ d’entre elles étant votées sans recours à la procédure de conciliation que constitue la commission mixte paritaire.

-2. La commission mixte paritaire

Afin de limiter le nombre des lectures, la Constitution de 1958 a institué, aux alinéas 2 et 3 de l’article 45, une procédure de conciliation entre les assemblées qui prend la forme de l’intervention d’une commission mixte paritaire. Il s’agit de renvoyer à une commission composée d’un nombre égal de membres des deux assemblées (sept titulaires et sept suppléants pour chacune d’elles) le soin de rechercher un accord sur les textes examinés par elles et de proposer -si possible- un texte commun pour les dispositions restant en discussion. Quand le Sénat et l’Assemblée nationale n’ont pu voter un texte conforme après deux lectures, ou une seule si le Gouvernement a déclaré l’urgence (article 45, alinéa 4, de la Constitution), le Premier ministre peut " provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion (article 45, alinéa 4) ". Les commissions mixtes paritaires siègent alternativement au Palais Bourbon et au Palais du Luxembourg.

Pour chaque article restant en discussion, la commission mixte recherche une solution commune, qui peut d’ailleurs être le dispositif adopté par l’une des assemblées. Lorsqu’aucune solution commune n’est trouvée sur l’une des dispositions restant en discussion, on constate le désaccord et donc l’échec de la commission mixte.

En cas d’accord sur le texte du projet ou de la proposition de loi restant en discussion, le Gouvernement peut décider de le soumettre aux deux assemblées. Si elles l’approuvent tour à tour avec, le cas échéant, des amendements -qui ne sont recevables qu’avec l’accord du Gouvernement-, le texte est définitivement adopté. Si la commission mixte n’a pu aboutir, ou si le texte commun n’a pas été adopté, la parenthèse de la commission mixte se ferme. La navette reprend, avec une lecture dans chaque assemblée. Après cette nouvelle lecture, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement : c’est ce qu’on appelle communément le droit de " dernier mot " de l’Assemblée. La Constitution définit très précisément les modalités de ce dernier vote.

Certains textes ne relèvent pas de la procédure de la commission mixte paritaire :

·  les lois organiques relatives au Sénat " doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées " (article 46, alinéa 4, de la Constitution).

·  les lois constitutionnelles, après avoir été adoptées en termes identiques par les deux assemblées, sont soumises au référendum. Toutefois, le projet de révision, si le Président de la République le décide, n’est pas approuvé par référendum, mais soumis au Congrès du Parlement, qui doit statuer à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

-3. Pour que la loi devienne définitive

Le vote d’un texte par les deux assemblées ou l’intervention de l’Assemblée nationale en lecture définitive ne marque pas la fin du parcours législatif : pour que la loi devienne définitive, il reste encore quelques étapes à franchir, obligatoirement ou facultativement.

POUR QUE LA LOI DEVIENNE DÉFINITIVE

L’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi dans les mêmes termes par les deux assemblées ou, en cas de désaccord entre elles, par l’Assemblée nationale seule en lecture définitive clôt, en principe, la phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi, qui fait ensuite l’objet d’une publication. Cette promulgation peut être toutefois retardée ou empêchée dans deux cas : lorsqu’elle donne lieu soit à un contrôle de sa constitutionnalité, soit à une nouvelle délibération.

1. Le contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel -institution composée de neuf membres renouvelables par tiers tous les trois ans et nommés à raison de trois par le Président de la République, trois par le Président du Sénat et trois par le Président de l’Assemblée nationale- est notamment chargé de contrôler la conformité des lois votées par le Parlement à la Constitution (articles 61 et 62 de la Constitution).

Ce contrôle a lieu d’office pour les lois dites organiques, expressément visées comme telles par la Constitution et qui ont pour objet d’appliquer des dispositions constitutionnelles. Pour les autres lois, dites ordinaires, ce contrôle n’est effectué qu’à la demande de certaines autorités : le Président de la République, le Premier Ministre, le Président du Sénat, le Président de l’Assemblée nationale et, depuis une révision de la Constitution intervenue en 1974, soixante députés ou soixante sénateurs. La saisine doit avoir lieu dans le délai de promulgation ; elle suspend ce délai. Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi, dispose d’un mois pour rendre sa décision ou de huit jours si le Gouvernement en fait la demande. Ses décisions s’imposent à tous et ne peuvent faire l’objet d’aucun recours.

Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution, celle-ci est en état d’être promulguée. A l’inverse, une décision déclarant la totalité d’une loi contraire à la Constitution fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a conduit à l’adoption d’une telle loi se trouve anéantie et il n’y a d’autre solution que de la reprendre dès l’origine, sauf si le motif de non conformité constitue un obstacle déterminant supposant, par exemple, une modification préalable de la Constitution elle-même. Le Conseil constitutionnel peut également décider qu’une loi est en partie conforme à la Constitution. Dans une telle hypothèse, la loi peut être promulguée à l’exception de ses articles ou parties d’articles déclarés contraires à la Constitution.

2. La nouvelle délibération

Dans le délai de promulgation, le Président de la République peut demander une nouvelle délibération de la loi, notamment pour remédier à une déclaration d’inconstitutionnalité (article 10, alinéa 2, de la Constitution).

Cette procédure, qui n’a été utilisée que deux fois depuis 1958, est ouverte par un décret du Président de la République contresigné par le Premier Ministre. Le délai de promulgation est suspendu. Une phase complémentaire de la procédure législative s’ouvre alors puisqu’il va être ainsi demandé au Parlement de reprendre, en tout ou partie, l’examen du texte qu’il vient d’adopter : cette phase complémentaire suit, à quelques exceptions près, les règles de la procédure législative ordinaire précédemment décrites (dépôt du texte, navette et, le cas échéant, procédure de conciliation, adoption définitive enfin).

3. La promulgation

Lorsque la loi est en état d’être promulguée, le Secrétariat général du Gouvernement est chargé d’en présenter le texte à la signature du Président de la République auquel appartient la compétence de promulgation des lois (c’est-à-dire de lui donner forme exécutoire). Le Président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour signer le décret de promulgation (article 10, alinéa premier, de la Constitution).

4. La publication

Après sa promulgation, la loi est publiée au Journal officiel (édition Lois et Décrets). Son application est subordonnée à sa publication.

La loi porte la date de sa promulgation, précédée de deux séries de chiffres : ceux de l’année où elle est promulguée ; le numéro d’ordre dans la série des lois et décrets réglementaires publiés dans l’année considérée. (Exemple : la loi n° 2000-1354 du 30 décembre 2000 tendant à faciliter l’indemnisation des condamnés reconnus innocents et portant diverses dispositions de coordination en matière de procédure pénale, publiée au Journal officiel du 31 décembre 2000).

§ 5 - LA PROCÉDURE D’EXAMEN SIMPLIFIÉE

Instituée en 1991 puis modifiée en 1998, cette procédure, organisée par les articles 103 à 107 du Règlement, a pour objet d’alléger les travaux de l’Assemblée en séance plénière, en abrégeant certaines phases de la discussion et en valorisant les discussions préparatoires en commission.

L’examen du texte débute par une intervention du rapporteur au fond de dix minutes, suivie, le cas échéant, d’une intervention du rapporteur pour avis de cinq minutes. Dans la discussion générale, peut seul intervenir un orateur par groupe, chacun pour cinq minutes. Les textes pour lesquels cette procédure est retenue ne peuvent faire l’objet de motions de procédure.

Si des amendements sont déposés, le Président appelle uniquement les articles auxquels ces amendements se rapportent ; il met aux voix les amendements, les articles auxquels ils se rapportent et l’ensemble du projet ou de la proposition de loi. Les droits de parole sont limités : les inscriptions sur les articles appelés ne sont pas admises et, sur les amendements, la possibilité de répondre au Gouvernement et à la commission n’est pas ouverte.

Lorsque le texte ne fait l’objet d’aucun amendement, le Président met aux voix l’ensemble de ce texte après la discussion générale.

La mise en œuvre de cette procédure implique un certain consensus : elle n’est engagée que si aucune opposition ne s’est manifestée, en Conférence des Présidents, à une demande formulée en ce sens par le Président de l’Assemblée, par le Gouvernement, par le Président de la commission saisie au fond ou par le Président d’un groupe.

 

II.-  Les moyens d’action du Gouvernement dans la procédure législative

Des moyens très diversifiés, définis par la Constitution ou le Règlement, permettent au Gouvernement d’intervenir à tous les stades de cette procédure. Certains d’entre eux ont déjà été exposés(*).

·  Le Gouvernement engage et " nourrit " les débats par le dépôt de projets de loi en vertu de son droit d’initiative (article 39, alinéa premier, de la Constitution) et par l’utilisation de son droit d’amendement (article 44, alinéa premier). Pour les textes issus des commissions mixtes paritaires, seuls sont mis en discussion les amendements qu’il accepte (article 45, alinéa 3, de la Constitution). Plus généralement -mais cette disposition est rarement mise en œuvre- le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission (article 44, alinéa 2, de la Constitution).

·  Il a la possibilité de déterminer le calendrier de l’adoption de ses projets grâce à la priorité dont il dispose dans la fixation de l’ordre du jour (article 48, alinéa premier, de la Constitution).

·  Il peut accélérer les débats (déclaration de l’urgence - article 45, alinéa 2, de la Constitution) ou, à l’inverse, les laisser suivre leur cours (non convocation d’une commission mixte paritaire).

·  Il peut les conclure, soit par la convocation d’une commission mixte paritaire et demande adressée à l’Assemblée nationale, en cas d’échec de celle-ci, de " statuer définitivement " (article 45, alinéa 4, de la Constitution), soit par l’engagement de responsabilité sur un texte (article 49, alinéa 3). Dans ce dernier cas, " le débat est immédiatement suspendu durant vingt-quatre heures " (article 155-1 du Règlement) en attendant le dépôt éventuel d’une motion de censure (voir ci-après).

·  Il peut les suspendre ou les faire cesser définitivement (retrait pur et simple des projets de loi avant leur adoption définitive -article 84, alinéa premier, du Règlement- ou retrait de l’ordre du jour).

·  Le Gouvernement peut également, avec l’autorisation du Parlement, " prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi " (article 38, alinéa premier, de la Constitution). Dans cette hypothèse, l’intervention dans la procédure législative aboutit à la substitution du Gouvernement au Parlement. Cette procédure est utilisée régulièrement, pour des textes d’importance très diverse.

Les procédures qui suivent ont une importance particulière.

§ 1. LES IRRECEVABILITÉS

Elles sont d’objet législatif (article 41 de la Constitution) ou d’objet financier (article 40 de la Constitution).

·  L’irrecevabilité de l’article 41 peut être opposée par le Gouvernement aux propositions de loi ou aux amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ou bien sont contraires à une délégation de l’article 38. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l’Assemblée, le Conseil constitutionnel " statue dans un délai de huit jours ".

Cette procédure est peu utilisée, le Gouvernement ayant en tout état de cause la possibilité, une fois la loi adoptée, de faire constater par le Conseil constitutionnel que certaines dispositions sont de nature réglementaire, et donc, s’il le souhaite, de procéder à leur modification par décret.

·  L’irrecevabilité de l’article 40

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. ". Il existe une différence dans la procédure applicable à l’appréciation de la recevabilité financière des propositions de loi et des amendements. Ceux-ci, dès lors qu’il existe, au moment de leur dépôt, un doute sur leur recevabilité, sont soumis au Président de la commission des finances, qui exerce un contrôle strict. L’irrecevabilité de celles-là n’est, en revanche, prononcée par la délégation compétente du Bureau que si elle " est évidente ". Mais, si au cours de la procédure législative, l’irrecevabilité de l’article 40 est opposée à une proposition (ou à un rapport), un contrôle strict est effectué, cette fois par le Bureau de la commission des finances.

La compensation n’est admise, ni entre dépenses et recettes (une proposition augmentant les charges est irrecevable même si son auteur propose simultanément un accroissement des ressources, par exemple en créant un nouvel impôt ou en relevant une cotisation sociale), ni entre dépenses (un député ne peut proposer d’augmenter une charge tout en en diminuant une autre). La diminution d’une ressource peut, elle, être compensée par la création d’une autre ressource, à trois conditions : il faut que la ressource nouvelle soit réelle, qu’elle bénéficie à la même collectivité et que la compensation soit immédiate.

Une proposition de loi ou un amendement dont l’irrecevabilité a été constatée n’est pas distribué.

§ 2. LE VOTE BLOQUÉ

L’article 44, alinéa 3, de la Constitution permet au Gouvernement de demander à l’assemblée saisie de se prononcer " par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés " par lui.

Le Gouvernement définit les contours du texte sur lequel il demande un vote unique, communément appelé vote bloqué. En cela, l’article 44, alinéa 3, peut être rapproché de l’article 49, alinéa 3, qui joue également sur un montage de dispositions imposées par le Gouvernement, et d’amendements éventuellement acceptés par lui. L’objectif est de contraindre les députés à un choix binaire, sans moyen terme : rejet ou acceptation d’un texte dans la version qui convient au Gouvernement. Mais le vote bloqué ne peut concerner que des amendements préalablement discutés dans les conditions prévues par le Règlement.

§ 3. L’ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT SUR LE VOTE D’UN TEXTE

L’article 49, alinéa 3, de la Constitution permet au Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée à la majorité des membres composant l’Assemblée. L’engagement de responsabilité peut ne porter que sur une partie du texte et il peut intervenir à tout moment du débat, y compris dès l’ouverture de celui-ci. L’engagement a pour effet de suspendre immédiatement l’examen du texte sur lequel il porte.

A compter de l’engagement de responsabilité court un délai de vingt-quatre heures pendant lequel les députés peuvent remettre une motion de censure au Président de l’Assemblée. Conformément à l’article 49, alinéa 2, de la Constitution, une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale (c’est-à-dire actuellement 58 députés, lorsque les 577 sièges de l’Assemblée sont pourvus).

Deux hypothèses sont alors envisageables :

- si aucune motion de censure n’a été déposée à l’expiration du délai précité, l’Assemblée prend acte de l’adoption du texte dans le contenu défini par le Gouvernement.

- si une motion de censure est déposée, celle-ci est discutée dans les conditions prévues par la Constitution et par le Règlement (voir Troisième partie).

Son adoption entraînerait l’obligation pour le Premier ministre de remettre la démission du Gouvernement et, de manière subsidiaire, le rejet du texte, mais le cas ne s’est jamais produit depuis 1958 dans le cadre de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Le rejet de la motion de censure produit les mêmes effets que l’absence de dépôt d’une motion de censure : le texte est " considéré comme adopté " par l’Assemblée nationale.

III.-  Des lois de caractère particulier

Outre les lois organiques et les lois d’habilitation, déjà évoquées, la Constitution fait un sort particulier à certaines autres lois : deux que le Parlement examine chaque année : la loi de finances (article 47 de la Constitution) et la loi de financement de la sécurité sociale (article 47-1) ; d’autres dont on a dit qu’elles constituaient une part non négligeable des textes votés par le Parlement : les lois autorisant la ratification de traités ou de conventions internationales (article 53, alinéa premier) ; enfin, les lois constitutionnelles, par lesquelles le Parlement exerce son pouvoir constituant (article 89).

§ 1. LA LOI DE FINANCES*

La loi de finances, aussi appelée communément " budget ", autorise la perception des impôts et autres ressources de l’État et arrête les dépenses générées par ses activités. L’année budgétaire commençant le 1er janvier, la loi de finances doit être promulguée au plus tard le 31 décembre de l’année précédente. Sa procédure d’adoption est donc soumise à des contraintes strictes, caractérisées par un rôle accru du Gouvernement et des délais impératifs.

Une ordonnance portant loi organique du 1er août 2001 se substitue à compter de 2005 à celle du 2 janvier 1959. Elle réglemente le contenu, la procédure d’élaboration, les modalités de présentation, de discussion et d’exécution des lois de finances. Ses dispositions s’appliquent également aux lois de finances rectificatives, ayant pour objet de modifier la loi de finances annuelle et qui sont aussi connues sous le nom de " collectif ". Les caractéristiques principales de la procédure applicable aux lois de finances sont les suivantes :

·  Le Gouvernement possède en matière de lois de finances un " monopole " défini par l’article 37 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. " Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre des finances prépare les projets de loi de finances qui sont arrêtés en conseil des ministres ". L’initiative parlementaire à ce stade est exclue : il n’y a pas de proposition de loi de finances, mais le droit d’amendement peut s’exercer, dans certaines limites.

·  Le projet de loi de finances est soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale, en vertu du principe de la priorité financière énoncé à l’article 39 de la Constitution.

·  Les crédits ouverts par la loi de finances sont regroupés par mission, chacune étant un ensemble de programme concourant à une politique publique définie.

·  L’Assemblée nationale dispose de quarante jours après le dépôt du projet pour se prononcer en première lecture (article 47, alinéa 2, de la Constitution). Si elle n’a pas statué dans ce délai, le Gouvernement peut saisir le Sénat du texte initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l’Assemblée et acceptés par lui. Dans ce cas, le Sénat doit se prononcer dans un délai de quinze jours. Toutefois, si l’Assemblée nationale s’est prononcée dans le délai imparti (quarante jours), le Sénat dispose de vingt jours pour statuer.

Abstraction faite des amendements, toujours nombreux, il faut une centaine de votes pour adopter les crédits du budget général, une vingtaine pour ceux des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

·  La procédure budgétaire ne comporte pas de " navette ". Après une seule lecture dans chaque assemblée, ou si le Sénat n’a pas statué en première lecture dans le délai imparti, le projet est examiné en procédure d’urgence, c’est-à-dire dans le cadre d’une commission mixte paritaire provoquée par le Gouvernement (article 40 de l’ordonnance du 1er août 2001).

·  Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet -formulation qui exclut le cas de rejet-, celui-ci peut être mis en vigueur par ordonnance.

·  Si la promulgation de la loi de finances est impossible avant le début de l’exercice budgétaire, le Gouvernement pourra solliciter du Parlement le vote de la première partie de la loi de finances (les recettes) ou bien le vote d’une loi spéciale l’autorisant à continuer de percevoir les impôts existants.

·  La loi de finances est dans la plupart des cas soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, qui doit se prononcer dans des délais très brefs puisque la loi de finances doit être publiée au Journal officiel au plus tard le 31 décembre afin d’éviter toute solution de continuité dans la perception des impôts autorisée annuellement par son article premier.

A la suite de l'adoption de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, c'est l'ensemble de la procédure budgétaire qui va être profondément modifiée, ceci à compter de la loi de finances pour 2006, qui sera examinée en 2005.

§ 2. LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Cette catégorie de lois a été créée par la loi constitutionnelle du 22 février 1996. La Constitution ne prévoyait aucune procédure annuelle permettant de déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, alors que les sommes financières mobilisées sont supérieures à celles des lois de finances. Trois articles ont été modifiés :

- l’article 34, qui définit le domaine de la loi. Le Parlement, déjà compétent pour " déterminer les principes fondamentaux (…) de la sécurité sociale ", l’est devenu pour " déterminer les conditions générales de son équilibre financier " et fixer, compte tenu des prévisions de recettes, " ses objectifs de dépenses " ;

- l’article 39 où, à l’alinéa 2, est étendue aux projets de loi de financement de la sécurité sociale la primeur d’examen de l’Assemblée nationale, traditionnelle pour les projets de loi de finances ;

- l’article 47, dédoublé en 47-1, qui impose à l’Assemblée nationale pour la première lecture des délais d’examen plus courts que pour le projet de loi de finances : vingt jours après le dépôt du projet au lieu de quarante. Le délai imparti au Sénat reste le même : quinze jours. Le délai total est de cinquante jours (au lieu de soixante-dix) ; s’il n’est pas respecté, " les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance ".

La loi organique du 22 juillet 1996 a confirmé l’annualité du vote des lois de financement et spécifié que les amendements qui ne seraient pas conformes à son objet sont irrecevables.

La discussion de la loi de finances, comme celle de la loi de financement de la sécurité sociale, sont deux moments importants de l’activité de l’Assemblée nationale. Outre le vote de dispositions dont les conséquences de tous ordres (financières, économiques, fiscales, sociales) sont souvent d’une très grande portée, elle participe de l’exercice de la fonction de contrôle, souvent inséparable de celui de la fonction législative, mais qui s’en distingue aussi par la mise en œuvre de procédures spécifiques.

§ 3. LES LOIS DE RATIFICATION

Aux termes de l’article 52 de la Constitution, le Président de la République négocie et ratifie les traités. Toutefois, l’article 53 de la Constitution prévoit que " les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. ". Dans la pratique, ces dispositions font que, sauf recours au référendum, une part importante des traités et accords conclus par la France est soumise au Parlement avant l’entrée en vigueur de ces actes. Les accords conclus par l’Union européenne sont soumis au Parlement lorsqu’ils interviennent dans un domaine de compétence partagée entre l’Union et les États membres.

A l’Assemblée nationale, tous les traités et accords sont systématiquement renvoyés à la Commission des Affaires étrangères, qui examine ainsi une quarantaine d’accords par an. L’examen en commission est très proche de celui d’un projet de loi " normal " en dehors du fait qu’il ne peut faire l’objet d’amendement. Assez souvent, les projets sont adoptés à l’unanimité par la commission mais, dans certains cas, la commission reporte sa décision, voire rejette le projet ou obtient son ajournement.

L’ajournement du projet est une procédure spécifique à l’examen des traités et accords internationaux (article 128 du Règlement). Cette procédure permet de reporter la discussion d’un accord international sans pour autant le rejeter formellement. Elle est adaptée aux situations où les députés jugent que leur approbation doit être subordonnée à des conditions extérieures à l’objet de l’accord.

Dans la plupart des cas, les autorisations de ratification sont soumises à une procédure d’examen simplifiée. Aux termes de l’article 107 du Règlement, tel qu’il résulte d’une modification intervenue en mars 1998, ces projets peuvent être directement mis aux voix sans qu’aucun orateur ne s’exprime, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Ces dispositions ne limitent nullement les compétences de l’Assemblée puisque, d’une part, un examen a eu lieu en Commission et que, d’autre part, les présidents de groupe, notamment, peuvent s’opposer à la procédure d’examen simplifiée.

§ 4. LES LOIS CONSTITUTIONNELLES

Aux termes du Règlement (article 126, alinéa premier), " les projets de propositions portant révision de la Constitution sont examinés, discutés et votés selon la procédure législative ordinaire, sous réserve des dispositions de l’alinéa 2 de l’article 89 de la Constitution. Toutefois, ils ne peuvent faire l’objet de la procédure d’adoption simplifiée ".

L’article 89, alinéa 2, précise que " Le projet ou la proposition doit être voté par les deux assemblées en termes identiques ", ce qui implique que la procédure de la commission mixte paritaire est dans ce cas sans effet. Pour être soumis au Congrès ou au référendum, selon le choix du Président de la République lorsqu’il s’agit d’un projet de révision, le texte doit donc être préalablement voté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

TROISIÈME PARTIE

LA FONCTION DE CONTRÔLE ET D’INFORMATION

L’activité de l’Assemblée nationale, depuis plusieurs législatures, s’est tournée de plus en plus vers des secteurs auparavant relativement délaissés : le contrôle, l’information, l’investigation. Cette évolution s’explique en partie par le sentiment que là est l’avenir d’un Parlement moderne, dès lors que le domaine de la législation, même si la loi n’existe que par le vote des assemblées, est inévitablement dominé par les initiatives de l’exécutif, son emprise sur l’ordre du jour, sa maîtrise de chacune des étapes de la procédure.

On a donc vu s’ouvrir davantage encore l’éventail des questions, renaître les commissions d’enquête, les commissions permanentes organiser des missions d’information, à la limite de l’investigation et du contrôle ; la notion d’évaluation est née. Des organismes d’un type nouveau, offices, délégations, sont apparus. La délégation pour l’Union européenne, dont le Président est désormais membre de la Conférence des Présidents, a conquis un statut très proche de celui d’une commission. Dans la plupart des cas, la naissance de ces nouveaux outils s’est effectuée ou bien de manière d’abord conventionnelle, ou bien par le vote de lois ordinaires, ou bien par de simples réformes du Règlement.

 

I.-  Les procédures de mise en cause de la responsabilité gouvernementale

Aux termes de l'article 20, alinéa premier, de la Constitution, " le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ". L’alinéa 3 du même article précise : " Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ". Bien que l’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, l’article 50 de la Constitution auquel il renvoie en limite la sanction aux seuls votes émis par l’Assemblée nationale : " Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu’elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission de son Gouvernement ".

La Constitution donne donc à la seule Assemblée nationale la possibilité de mettre en cause, par un vote, la responsabilité du Gouvernement, et donc son existence. Mais la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale n’est plus, sous la Ve République, un facteur d’instabilité gouvernementale, en raison de ce qu’on appelle le fait majoritaire, c’est-à-dire l’existence d’une majorité soutenant le Gouvernement de ses votes. Ceci ne signifie pas que les procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement ne donnent pas lieu à application : lorsque le Premier ministre fait, après la constitution du Gouvernement, ou de façon périodique pendant l’existence de celui-ci, une déclaration de politique générale ou une déclaration sur son programme (article 49, alinéa premier) ; lorsque l’opposition prend l’initiative de déposer une motion de censure afin d’obliger le Premier ministre à s’expliquer sur tout ou partie de la politique du Gouvernement (article 49, alinéa 2) ; lorsque le Premier ministre doit, pour obtenir le vote d’un texte, engager sur celui-ci la responsabilité du Gouvernement, selon une procédure déjà évoquée (article 49, alinéa 3).

§ 1. LA PROCÉDURE DE L’ARTICLE 49, ALINÉA PREMIER

Aux termes de cette disposition, " Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ". Il semblait résulter de ces dispositions que le Premier ministre avait l’obligation d’engager la responsabilité du Gouvernement sur son programme, tandis que l’approbation d’une déclaration de politique générale relevait de l’opportunité, mais cette interprétation a cédé la place à une pratique selon laquelle l’engagement de responsabilité est facultatif et intervient, pour cette raison, dans la très grande majorité des cas, sur une déclaration de politique générale.

Selon l’article 152 du Règlement de l’Assemblée nationale, lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement en application de l’article 49, alinéa premier, " la Conférence des Présidents organise le débat dans les conditions prévues à l’article 132 " : fixation du temps global attribué aux groupes, réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique. " Après la clôture du débat, la parole peut être accordée pour une explication de vote d’une durée de quinze minutes à l’orateur désigné par chaque groupe et d’une durée de cinq minutes aux autres orateurs.- Le Président met aux voix l’approbation du programme ou de la déclaration de politique générale du Gouvernement. - Le vote est émis à la majorité absolue des suffrages exprimés ".

Le vote a lieu par scrutin public à la tribune ou, si la Conférence des Présidents le décide, dans les salles voisines de la salle des séances.

§ 2. LA PROCÉDURE DE L’ARTICLE 49, ALINÉA 2

Selon cette disposition, " L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième des membres de l’Assemblée nationale (…). Sauf dans le cas prévu à l’alinéa ci-dessous (c’est-à-dire en réplique à l’engagement de la responsabilité sur un texte), un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire ".

L’article 153 du Règlement de l’Assemblée nationale précise que " Le dépôt des motions de censure est constaté par la remise au Président de l’Assemblée d’un document portant l’intitulé " Motion de censure " suivi de la liste des signatures du dixième au moins des membres de l’Assemblée. Ce dixième est calculé sur le nombre des sièges effectivement pourvus avec, en cas de fraction, arrondissement au chiffre immédiatement supérieur " (ainsi, lorsque les 577 sièges sont pourvus, ce chiffre s’établit à 57,7, arrondi à 58).- " Le même député ne peut signer plusieurs motions de censure à la fois. - Les motions de censure peuvent être motivées. - A partir du dépôt, aucune signature ne peut être retirée ni ajoutée. Le Président notifie la motion de censure au Gouvernement, la fait afficher et en donne connaissance à l’Assemblée lors de sa plus prochaine séance. La liste ne varietur des signataires est publiée au compte rendu intégral ".

L’article 49, alinéa 2, de la Constitution prévoyant que " Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt ", l’article 154, alinéa premier, du Règlement de l’Assemblée nationale précise que " la Conférence des Présidents fixe la date de discussion des motions de censure, qui doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration du délai constitutionnel ". Le débat est organisé dans les mêmes conditions que le débat sur une déclaration de politique générale de l’article 49, alinéa premier, de la Constitution.

La particularité de l’article 49, alinéa 2, de la Constitution, réside dans le mode d’adoption de la motion de censure : " Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée ". L’article 154, alinéa 6, du Règlement de l’Assemblée nationale précise en conséquence que " Seuls les députés favorables à la motion de censure participent au scrutin, qui a lieu conformément aux dispositions de l’article 66, paragraphe II ", c’est-à-dire à la tribune, ou, si la Conférence des Présidents le décide, dans les salles voisines de la salle des séances, pendant une durée de 45 minutes. Tous les députés qui ne participent pas au vote sont présumés approuver le Gouvernement, y compris ceux qui, dans un scrutin tenu dans les conditions " ordinaires ", se seraient simplement abstenus.

§ 3. LA PROCÉDURE DE L’ARTICLE 49, ALINÉA 3

Comme on l’a déjà vu, cette disposition articule l’engagement de responsabilité avec la procédure législative : lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte, ce texte est " considéré comme adopté " à moins qu’une motion de censure ne soit déposée et votée dans les conditions de l’alinéa 2 (voir supra II.-  Les moyens d’action du Gouvernement dans la procédure législative).

 

II.-  Les procédures d’information et d’investigation

Dans sa fonction législative, et en particulier en examinant le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, l’Assemblée, en même temps qu’elle vote des textes, s’informe et contrôle l’action du Gouvernement. Outre ce processus continuel inhérent à l’activité parlementaire, il existe des procédures spécifiques qui s’appliquent soit au niveau de l’Assemblée elle-même, soit au niveau des commissions, soit au niveau des députés par leurs questions écrites.

§ 1 - AU NIVEAU DE L’ASSEMBLÉE

-1. Les déclarations du Gouvernement

En dehors de celles prévues par l’article 49, alinéa premier, le Gouvernement peut, soit à son initiative, soit s’il y est sollicité, faire devant l’Assemblée, afin d’expliciter certains aspects de sa politique, des déclarations avec ou sans débat.

La discussion des déclarations avec débat est organisée par la Conférence des Présidents qui fixe le temps global attribué aux groupes, le Gouvernement prenant la parole en début de séance pour sa communication, puis en dernier pour répondre aux orateurs.

Lorsque la déclaration du Gouvernement ne comporte pas de débat, le Président peut autoriser un seul orateur à répondre au Gouvernement.

Les déclarations du Gouvernement ne peuvent pas donner lieu à un vote.

-2. Les questions orales*

Le droit d’interroger le Gouvernement est une prérogative traditionnelle reconnue par l’article 48, alinéa 2, de la Constitution : " Une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ". Le Règlement prévoit que ces séances de questions sont organisées par la Conférence des Présidents.

Il existe plusieurs sortes de questions orales, de nature quelque peu différente.

·  les questions au Gouvernement

Instituées en 1974, hors règlement, ces questions ont été constitutionnalisées, dans leur principe, par la révision d’août 1995. Le 30 mai 1974, dans son premier message au Parlement, M. Giscard d’Estaing suggéra à l’Assemblée nationale de " réserver chaque mercredi, en début d’après-midi, une heure pour des questions d’actualité qui seraient posées à égalité de temps suivant une procédure à définir par la majorité et l’opposition. Je demanderais alors au Premier ministre et à l’ensemble des ministres d’être présents à cette séance du mercredi, afin de répondre personnellement aux questions ".

Depuis lors, cette procédure, qui a connu de nombreuses retouches, s’est imposée. Le début des séances du mardi et du mercredi après-midi est consacré, pendant une heure ou une heure cinq, alternativement, à des questions posées par des députés de chaque groupe, selon un ordre de passage qui confère successivement à chaque groupe l’avantage de poser sa première question -ou sa question s’il n’a droit qu’à une- en début de séance.

Les principes d’organisation sont les suivants :

- le temps est réparti entre les groupes en tenant compte de leur importance numérique, par cinq minutes ou multiple de cinq minutes ;

- une heure avant le début de la séance, chaque groupe communique une liste comportant seulement le nom des auteurs des questions et les ministres que ces derniers demandent à interroger, dans l’ordre souhaité d’appel en séance. Le thème n’a pas à être communiqué, ce qui confère à ces questions un caractère spontané. Il est aussitôt procédé à l’information du Gouvernement ;

- chaque question et sa réponse doivent normalement " tenir " dans un temps de cinq minutes, la moitié du temps pour l’auteur de la question, l’autre moitié pour la réponse du ministre qui ne donne pas lieu elle-même à réplique. Il n’est fait exception à la règle de limitation du temps que pour les seules réponses du Premier ministre. S’il n’intervient pas lors de chaque séance, le Premier ministre se réserve le soin de répondre aux questions qu’il juge les plus importantes, et ses interventions contribuent à renforcer l’intérêt politique et médiatique de ces séances.

Télévisées par la chaîne France 3, les séances de questions au Gouvernement constituent l’un des temps forts de la semaine parlementaire.

·  les questions orales sans débat

Le jour et l’heure des séances des questions sans débat ont varié. Une matinée de chaque semaine leur est, en principe, consacrée (sauf pendant la période d’examen du budget), en alternance avec les séances d’initiative parlementaire. Elles consistent en un dialogue entre un député qui a remis préalablement un texte écrit développant sommairement son sujet et le ministre qui lui répond. Celui-ci n’est pas toujours le ministre " compétent ". Une décision du Conseil constitutionnel du 24 janvier 1964 a rappelé qu’en raison de l’indivisibilité du Gouvernement, tout membre de celui-ci, désigné par le Premier ministre, a qualité pour répondre aux questions des membres du Parlement.

Le dialogue se déroule ainsi : quelques minutes pour l’exposé de la question, réponse du ministre, réplique éventuelle, réponse éventuelle du ministre. Le temps global de la séance est réparti entre les groupes selon leur importance numérique, pour un nombre total de 25 questions par séance.

·  les questions orales avec débat

Cette procédure, qui ne fait pas l’objet à l’Assemblée d’une mise en œuvre régulière, revient à organiser un débat à l’initiative des députés, à partir de questions posées par un membre de chaque groupe, sur un sujet commun retenu par la Conférence des Présidents. Ces questions donnent lieu à réponse du Gouvernement, à la suite de laquelle interviennent les orateurs inscrits dans le débat, pendant un temps fixé par la Conférence des Présidents proportionnellement à l’importance des groupes. Le Gouvernement répond en clôture du débat.

§ 2 - AU NIVEAU DES COMMISSIONS*

-1. Les commissions permanentes

Elles sont le lieu d’élection du contrôle sur le Gouvernement, qu’elles exercent de façon continue dans leur domaine de compétence, notamment à l’occasion de l’examen des textes dont elles sont saisies.

Elle procèdent à un contrôle plus poussé encore hors du cadre législatif. Elles recourent en effet très largement à des auditions des membres du Gouvernement et, avec l’autorisation de leur ministre, à celles de fonctionnaires. Elles peuvent aussi -ce qui ne pourrait être fait en séance publique- inviter des personnalités appartenant à la société civile, tant françaises qu’étrangères. Ces auditions peuvent déroger au principe de la confidentialité des travaux en commission : les commissions ont en effet la possibilité d’organiser, selon les modalités de leur choix, la publicité de tout ou partie des auditions auxquelles elles procèdent. Les représentants de la presse écrite et audiovisuelle peuvent ainsi être conviés à assister à ces réunions, qui sont d’ailleurs le plus souvent télévisées sur la chaîne intérieure.

L’examen de la loi de finances annuelle est l’occasion privilégiée pour les commissions d’exercer leur fonction de contrôle. Elles en sont toutes en effet saisies : la commission des finances au fond, les cinq autres pour avis des crédits des départements ministériels entrant dans leur champ respectif de compétence. Dans ce cadre, les rapporteurs spéciaux -c’est-à-dire les rapporteurs désignés par la commission des finances- jouent un rôle particulier car ils sont dotés, d’une façon permanente, du pouvoir de contrôler, sur pièces et sur place, l’emploi des crédits inscrits au budget. Le résultat de leurs investigations, comme celles des rapporteurs des autres commissions, figure dans des rapports publiés au nom de la commission.

Le concours de la Cour des comptes peut être sollicité par la commission des finances pour procéder à des contrôles sur la gestion des services et des organismes qu’elle contrôle et d’une façon générale, selon la formulation utilisée par la Constitution, pour assister le Parlement " dans le contrôle de l’exécution des lois de finances " (Article 48, dernier alinéa).

Hormis ces pouvoirs ordinaires, des organes peuvent être créés aux fins d’exercer un contrôle ou une enquête dans un domaine particulier : l’Assemblée peut créer des commissions d’enquête ; chaque commission peut créer des missions d’information, et il peut également y avoir des missions communes à plusieurs commissions.

LE DROIT DE PÉTITION

Les pétitions sont des demandes ou suggestions écrites, adressées par une ou plusieurs personnes au Président de l’une des assemblées parlementaires. Le droit de pétition, qui existe de manière presque permanente depuis la Révolution française, est actuellement défini par l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et par le Règlement de celles-ci. L’existence de voies de recours parfois plus adaptées tant à l’extérieur de l’Assemblée nationale qu’en son sein ne laisse toutefois à cette procédure qu’une place relativement modeste.

Les pétitions reçues à la présidence de l’Assemblée nationale et susceptibles d’être enregistrées comme telles sont transmises à la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Les pétitions jugées recevables sont inscrites sur un rôle général et examinées, en principe une à deux fois par session, par cette commission, qui, aux termes du Règlement, peut prendre trois types de décisions donnant lieu à publication au Journal officiel : le classement pur et simple de la pétition ; le renvoi de celle-ci à une autre commission permanente, à un ministre ou au Médiateur de la République ; la soumission de la pétition à l’Assemblée.  [Pétitions reçues en 2001-2003]

-2. Les commissions d’enquête

Aux termes de l’article 6 (§1, alinéa 2) de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les commissions d’enquête sont " formées pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ". Cette création résulte du vote d’une proposition de résolution qui " doit déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion " (article 140, alinéa premier, du Règlement).

Les commissions d’enquête ne peuvent comprendre plus de trente députés, désignés à la proportionnelle des groupes. Elles procèdent, lors de leur réunion constitutive, à la désignation de leur président et de leur rapporteur. Elles décident également du caractère public ou secret de leurs travaux. Comme tous les documents parlementaires, leur rapport est à la disposition du public, à moins que l’Assemblée, constituée en comité secret, ait décidé de ne pas autoriser cette publication (article 143 du Règlement).

Les prérogatives dont elles disposent sont importantes. Les pouvoirs de leurs rapporteurs sont analogues à ceux des rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes peut leur apporter son concours. D’autre part, toute personne dont elles jugent l’audition utile est tenue de déférer à leur convocation.

Elles sont astreintes à certaines contraintes : la durée de leur fonctionnement est limitée à six mois ; elles ne peuvent enquêter sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires ; leurs membres sont tenus à une obligation de secret pour ceux de leurs travaux qui n’ont par un caractère public.

La création d’une commission d’enquête dépend de l’accord de la majorité. Mais il est admis que chaque groupe peut obtenir que soit examinée une fois par an une proposition de résolution déposée par ses membres tendant à la création d’une commission d’enquête.

QUELQUES COMMISSIONS D’ENQUÊTE RÉCENTES
Douzième législature (Depuis 2002)

Commission d'enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule (octobre 2003)

Commission d'enquête sur l'application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité (juillet 2003)

Commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (juillet 2003)

Commission d'enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d'Air Lib (juin 2003)

Commission d'enquête sur les conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne (mai 2003)

Rapports des commissions d'enquête en ligne

-3. Les missions d’information des commissions

L’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale dispose que les commissions permanentes " peuvent confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant, notamment, sur les conditions d’application d’une législation. Ces missions peuvent être communes à plusieurs commissions. "

Ce cadre très souple permet aux commissions, le cas échéant à partir d’une initiative commune à plusieurs d’entre elles, de poursuivre leurs investigations dans les domaines les plus variés, et de telles missions jouent parfois le rôle de substitut à des commissions d’enquête. Les travaux de ces missions donnent lieu à la rédaction d’un rapport d’information, dont la publication est autorisée par la ou les commissions ayant pris l’initiative de la création de la mission. Au cours des dernières années, les commissions permanentes ont ainsi, à travers la création de missions d’information, procédé à d’importants travaux d’investigation (événements du Rwanda, lutte contre le blanchiment, révision des lois bioéthiques…) qui ont donné lieu à autant de rapports.

En vue de renforcer le contrôle du Parlement sur l’utilisation des fonds publics et l’efficacité de la dépense publique, la commission des finances s’est dotée en 1999 d’une structure innovante, inspirée d’exemples étrangers et notamment du National Audit office britannique. Ayant la particularité d’être coprésidée par un député de la majorité et par un député de l’opposition, la Mission d’évaluation et de contrôle (M.E.C.) qu’elle a créée en son sein a pour rôle principal d’évaluer les résultats des politiques publiques. Cette mission publie chaque année un rapport sur plusieurs questions arrêtées dans la perspective de l’examen de la loi de finances, en vue de renforcer le contrôle que la commission des finances exerce à cette occasion sur le Gouvernement.

-4. Le contrôle de l’application des lois

Relève aussi des commissions permanentes le contrôle de l’application des lois, contrôle qui porte non seulement sur la publication et le contenu des textes réglementaires requis pour la mise en œuvre des textes législatifs, mais aussi sur ce qu’on appelle " l’évaluation " des lois, c’est-à-dire l’appréciation des effets bénéfiques ou pervers, attendus ou inattendus, de telle ou telle législation. Ce contrôle s’effectue le plus souvent à l’occasion de l’examen des projets ou propositions tendant à réformer le dispositif en question.

Des dispositions particulières (déjà évoquées : voir Le contrôle financier) sont prévues concernant le contrôle de la commission des finances sur l’emploi des crédits inscrits au budget des différents départements ministériels et sur les comptes des entreprises publiques. Depuis 1990, cette commission procède à l’étude systématique de l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances et publie chaque année un rapport sur le sujet.

§ 3 - LES QUESTIONS ÉCRITES*

Formellement, la question écrite est une demande de renseignement adressée par un parlementaire à un ministre sur un point de son administration. Son dépôt est assez souvent commandé par une intention critique, mais toute imputation d’ordre personnel est interdite.

Le ministre a un mois, renouvelable, pour répondre. Le texte de la question et celui de la réponse sont publiés au Journal officiel (Édition Débats A.N. Questions).

L’informatisation du traitement de la procédure des questions écrites permet leur consultation sur la base de données Questa, établie par législature. Le Journal officiel publie également chaque année une table des questions écrites.

Le nombre annuel des questions écrites posées par les députés est de l’ordre de 15.000. Cette procédure prend une importance particulière s’agissant du domaine fiscal, puisqu’il est admis qu’un contribuable peut se prévaloir de l’interprétation des textes fiscaux donnée par le ministre en réponse à une question écrite, qui permet donc à la doctrine administrative de s’exprimer au même titre qu’une instruction ou une circulaire. La base de données des questions écrites et des réponses ministérielles est accessible en ligne, sur le site Internet de l'Assemblée nationale, à l'adresse suivante : http://questions.assemblee-nationale.fr

Depuis 1994, les groupes ont, chaque semaine de session, la possibilité de distinguer, parmi les questions n’ayant pas reçu de réponse, un quota de questions -dites " questions écrites signalées "- auxquelles le Gouvernement s’engage à apporter une réponse dans un délai de dix jours.

LE CONTRÔLE FINANCIER

Encadrée dans son pouvoir d’initiative, l’Assemblée nationale a toujours cherché à développer le contrôle financier. Même si des attentes restent insatisfaites, l’évolution récente des pratiques marque, dans ce domaine, d’indéniables progrès. Le contrôle financier qu’elle exerce a vu, au fil des années, s’accroître son champ d’investigation. Les instruments de contrôle se sont multipliés pour constituer aujourd’hui une panoplie riche et variée.

1. Le contrôle financier repose, d’abord, sur l’exercice du pouvoir de contrôle budgétaire et l’exploitation des données relatives à l’exécution du budget. De ce point de vue, la multiplicité des documents comptables transmis à la Commission des finances de l’Assemblée nationale autorise un suivi budgétaire détaillé : situation mensuelle des crédits et dépenses du budget général, situation comparative mensuelle des dépenses et des crédits de chaque ministère, situation semestrielle des dépenses engagées, situation mensuelle du recouvrement des recettes de l’État, situation trimestrielle des dépenses engagées, situation mensuelle du recouvrement des recettes de l’État, situation résumée des opérations du Trésor, etc.

Ces données sont complétées par les investigations auxquelles le rapporteur général du budget peut procéder, éventuellement sur pièces et sur place, quant aux données générales de l’exécution des lois de finances, et par les informations que les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances sont en droit d’obtenir dans le cadre des pouvoirs d’investigation et de contrôle qui leur sont accordés, en vue de suivre et de contrôler, de façon permanente, l’emploi des crédits inscrits au budget du département qu’ils sont chargés de rapporter lors de l’examen du projet de loi de finances de l’année. Ils disposent, notamment, à ce titre, des réponses aux questionnaires budgétaires adressés chaque année aux ministères concernés.

Le contrôle budgétaire s’exerce également en recourant aux multiples moyens d’information dont dispose, de façon plus générale, le Parlement. Ainsi, au fil des années, la liste des rapports, bilans, ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable, à ses projets de loi de finances, s’est considérablement allongée. Les annexes à la loi de finances initiale, dénommées " jaunes ", sont, à cet égard, souvent riches d’enseignement. Parallèlement, les commissions permanentes, et particulièrement la Commission des finances, ont développé la pratique des rapports d’information, prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale, qui, au-delà des auditions, publiques ou non, auxquelles elles peuvent être amenées à procéder, a permis de passer progressivement de la notion de contrôle à celle, plus large, d’évaluation.

L’examen des lois de finances rectificatives, communément appelées " collectifs " et déposées en cours d’année par le Gouvernement, fournit aussi l’occasion d’exercer un contrôle sur l’exécution du budget de l’État. Le " collectif " traditionnel de fin d’année constitue à cet égard un moment privilégié. Le Rapporteur général de la Commission des finances consacre un développement conséquent du rapport qu’il présente alors aux mouvements de crédits ayant affecté, en cours d’année, pour chaque département ministériel, le montant des dotations initiales.

On ne peut passer sous silence, enfin, la loi de règlement qui, déposée au plus tard à la fin de l’année qui suit celle d’exécution du budget, a pour objet de constater les résultats financiers de chaque année civile et d’approuver les différences entre ceux-ci et les prévisions de la loi de finances initiale, éventuellement modifiée par les lois de finances rectificative. Au rapport d’exécution déposé par la Cour des comptes s’ajoute, depuis 1975, un questionnaire détaillé à la Cour des comptes qui permet au Rapporteur général de la Commission des finances d’informer l’Assemblée nationale de l’état définitif d’exécution du budget d’une année.

2. Le contrôle financier ne saurait se limiter au contrôle budgétaire classique. Au cours des trente dernières années, le Parlement s’est trouvé confronté à un bouleversement du champ des finances publiques à la suite de l’émergence du budget européen, des conséquences financières de la politique de décentralisation et de l’accroissement important des dépenses sociales.

La montée en puissance des finances européennes et la part de plus en plus importante de la contribution de l’État au budget européen ont conduit le législateur à accroître son contrôle dans ce domaine. Un article spécifique de la loi de finances initiale et, à l’Assemblée nationale, un débat distinct sont ainsi consacrés, depuis 1993, au montant du prélèvement effectué au titre de la participation de la France au budget européen. De la même manière, la réforme de la décentralisation et les transferts de compétences et de recettes fiscales qui l’ont accompagnée ont fait de l’examen des lois de finances une occasion privilégiée pour le Parlement d’exercer un droit de suite sur l’évolution des finances des collectivités locales.

Enfin, l’importance du " budget social de la Nation ", supérieur au montant du budget de l’État, a conduit à l’instauration, dans le texte constitutionnel, d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de financement de la sécurité sociale -déjà examinées en deuxième partie- dont la structure et la procédure d’examen ont été, dans une large mesure, calquées sur celles des lois de finances.

 

III.-  Les offices et délégations

Ces organes se sont développés au sein du Parlement depuis une vingtaine d’années, par une sorte de processus d’adaptation spontanée à des besoins non satisfaits. Il s’agit en principe d’organes d’information et non de commissions à compétences législatives, bien que leurs pouvoirs d’investigation tendent à se rapprocher de ceux des commissions.

Certains sont communs aux deux assemblées, tels l’office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (loi du 8 juillet 1983), l’office parlementaire d’évaluation de la législation (loi du 14 juin 1996) et l'office d'évaluation des politiques de santé publique (loi de financement de la sécurité sociale pour 2003).

D’autres organes existent de manière symétrique à l’Assemblée nationale et au Sénat : tel est le cas de la délégation pour l’Union européenne qui participe à l’examen des projets d’actes communautaires dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution ; tel est également le cas des délégations plus récemment créées.

Les délégations ou offices sont créés, non par la loi organique ou par le règlement des assemblées, mais par une loi ordinaire, qui vient compléter à cet effet l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Dans certains cas, ce type nouveau d’organismes aboutit en fait sinon en droit à infléchir la rigueur de la Constitution qui limite à six le nombre des commissions permanentes.

§ 1 - LA DÉLÉGATION POUR L’UNION EUROPÉENNE*

La loi n° 79-564 du 6 juillet 1979 a créé dans chaque assemblée une délégation aux communautés européennes. Deux lois ultérieures (n° 90-385 du 10 mai 1990 et n° 94-476 du 10 juin 1994) et deux révisions constitutionnelles (du 25 juin 1992 et du 25 janvier 1999) ont progressivement transformé un simple organisme d’information, le plus souvent a posteriori, sur les affaires communautaires, en une sorte de septième commission permanente, interlocuteur institutionnel du Gouvernement sur les projets en cours de négociation au sein de l’Union européenne.

·  Organisation

A l’Assemblée nationale comme au Sénat, la loi fixe à trente-six le nombre des membres de la délégation. Ceux-ci sont désignés par chacune des assemblées de manière à assurer " une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes. " La délégation de l’Assemblée nationale est élue au début de la législature et pour la durée de celle-ci.

Dans les deux assemblées, le Bureau se compose d’un Président, de quatre vice-présidents et de deux secrétaires.

Les deux délégations peuvent tenir des réunions communes.

·  Rôle et fonctionnement

Le rôle et le fonctionnement des délégations ont été profondément modifiés par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité de Maastricht et par celle du 25 janvier 1999 préalable à la ratification du traité d’Amsterdam. Ces révisions ont permis un certain contrôle parlementaire des normes communautaires, en application du nouvel article 88-4 de la Constitution qui dispose :

Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.

Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent. "

·  Les résolutions européennes

Les résolutions destinées à donner au Gouvernement l’avis des assemblées avant que les textes communautaires ne soient adoptés par le Conseil des Communautés sont des délibérations qui n’ont pas de force obligatoire. La procédure de leur adoption est la suivante :

- les propositions d’actes communautaires ainsi que les autres textes de l’Union européenne susceptibles d’êtres soumis au Parlement sont déposées par le Gouvernement sur le bureau de chacune des assemblées.

- elles sont examinées par la délégation qui adopte pour certaines d’entre elles des conclusions prenant la forme d’une proposition de résolution déposée par un rapporteur au nom de la délégation. Tout député a également la faculté de déposer lui-même une proposition de résolution.

- cette proposition de résolution est renvoyée à l’examen d’une commission permanente.

- si le Gouvernement ou le Président d’un groupe le demande, ou s’il s’agit d’une proposition de résolution déposée au nom de la délégation, la commission doit déposer son rapport sur la proposition de résolution dans le mois suivant sa saisine.

- dans les huit jours suivant la distribution du rapport de la commission sur la proposition de résolution, qui se conclut lui-même par une proposition de résolution, celle-ci peut être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée à la demande d’un Président de groupe, d’un Président de commission ou du Gouvernement. La résolution adoptée par l’Assemblée est transmise au Gouvernement.

- si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, le texte adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif et transmis au Gouvernement.

- dans tous les cas, les résolutions retenues par l’Assemblée sont publiées au Journal officiel (édition Lois et décrets).

·  La réserve d’examen parlementaire

La mission initiale de la délégation s’est donc doublée d’un rôle nouveau : faire connaître l’avis du Parlement sur la législation communautaire, avant qu’elle ne soit adoptée à Bruxelles.

Le rôle d’instruction systématique des propositions d’actes communautaires soumises par le Gouvernement à l’Assemblée nationale est consacré par la procédure dite de la " réserve d’examen parlementaire ". Le Gouvernement s’est engagé à faire en sorte que le Conseil des ministres de l’Union européenne ne délibère pas sur des projets ou propositions d’actes communautaires avant que, lorsque leur examen est souhaité, il n’ait fait l’objet, au sein des assemblées, d’un tel examen, sous une forme ou sous une autre.

Les résolutions adoptées en application de l’article 88-4 visent à éclairer l’action du Gouvernement en exprimant la position des assemblées sur les projets ou propositions d’actes communautaires à l’élaboration et à l’adoption desquelles participent les ministres.

§ 2 - L’OFFICE D’ÉVALUATION DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

Cet organisme a été créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983. Il a pour mission " d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique, afin notamment d’éclairer ses décisions. " A cet effet, " l’office recueille des informations, met en œuvre des programmes d’études et procède à des évaluations ".

L’" office " satisfait un besoin d’information dans le domaine scientifique exprimé depuis longtemps par les parlementaires. Il appartient à la famille des " délégations ". Organisme commun à l’Assemblée nationale et au Sénat, il compte huit députés et huit sénateurs titulaires, doublés chacun d’un suppléant. Ce nombre sera porté à dix-huit députés et dix-huit sénateurs en 2002 (loi n° 2000-121 du 16 février 2000). La présidence est assurée alternativement par un député et un sénateur.

La saisine de l’office est réservée aux parlementaires, par diverses voies (Bureau, président de groupe, soixante députés ou quarante sénateurs).

L’office fait appel à un Conseil scientifique constitué de quinze personnalités (vingt-quatre en 2002). Sur proposition de ce Conseil, des experts peuvent lui apporter leur concours.

Les rapporteurs nommés par l’office sont dotés de pouvoirs d’investigation identiques à ceux des rapporteurs budgétaires.

En moins de vingt ans d’existence, l’office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques a publié une cinquantaine de rapports, qui en ont fait un interlocuteur reconnu par la communauté scientifique. Il a assuré une relative autonomie du Parlement dans un domaine où il était jusqu’alors totalement dépendant de l’information de source gouvernementale.

Les principaux thèmes abordés, souvent approfondis par des rapports successifs, ont été l’énergie, l’environnement, les nouvelles technologies, les sciences de la vie…

§ 3 - LES ORGANES LES PLUS RÉCEMMENT CRÉÉS

Ont été récemment créées, dans chaque assemblée, un office commun aux deux assemblées et deux délégations qui un objet spécialisé :

- L’office parlementaire d’évaluation des politiques de santé a été créé par la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement de la sécurité sociale pour 2003 (article 2) pour informer le Parlement des conséquences des choix de santé publique, afin d'éclairer ses décisions. A cet effet, il recueille des informations, met en oeuvre des programmes d'études et procède à des évaluations afin de contribuer au suivi des lois de financement de la sécurité sociale. Il est composé  des présidents des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des affaires sociales ainsi que des rapporteurs de ces commissions en charge de l'assurance maladie dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale et de dix députés et dix sénateurs [voir la composition de l'office]

Il est assisté d’un conseil d’experts composé de six personnalités choisies en raison de leurs compétences dans le domaine de la santé publique et peut aussi demander l’avis des professionnels de santé, des organisations syndicales et professionnelles et des associations intervenant dans le domaine de la santé.

Il est saisi par le Bureau de l'une ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un président de groupe, soit à la demande de soixante députés ou de quarante sénateurs ou bien par une commission spéciale ou permanente.

La délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, ayant pour mission d’informer l’Assemblée de la politique suivie par le Gouvernement au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l’égalité des chances entre les hommes et les femmes (loi n° 99-585 du 12 juillet 1999). Cette délégation peut présenter des recommandations sur les textes législatifs inscrits à l’ordre du jour et désigner un représentant pour intervenir, en son nom, en séance publique.

La délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire, chargée d’évaluer les politiques d’aménagement et de développement du territoire et d’informer l’Assemblée sur l’élaboration et l’exécution des schémas directeurs de services collectifs ainsi que sur la mise en œuvre des contrats de plan (loi n° 99-533 du 25 juin 1999).

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