Introduction
Dans son
« Histoire des Girondins », Lamartine décrit ainsi la
mise en place au début de 1793 des comités de la Convention,
prestigieux ancêtres de nos actuelles commissions
parlementaires :
« La
Convention s'efforça, par l'organisation de ses comités, de classer
les lumières, les aptitudes et les dévouements individuels dont elle
était remplie, et d'appliquer chacun de ses membres à la fonction
pour laquelle sa nature, ses facultés et ses études semblaient le
désigner. La constitution, l'instruction publique, les finances, les
armées, la marine, la diplomatie, la sûreté générale des
citoyens, le salut public enfin formèrent autant de comités où
s'élaboraient, dans des discussions intimes et dans des rapports
approfondis, les différentes matières du gouvernement, d'économie
politique ou d'administration. La Convention réservait aux séances
publiques les grandes luttes de théories ou de passions politiques.
Mais le nerf de l'administration intérieure ou de la défense
extérieure fut placé dans les comités ».
Les commissions
parlementaires sont donc, en France, aussi anciennes que l'institution
parlementaire elle-même. On a souvent expliqué les résistances que
rencontrera, par la suite, la formation de telles commissions par la
toute puissance des comités de la Convention, véritables détenteurs
du pouvoir, et les risques qu'ils avaient fait courir à la
démocratie. La seconde République, après les avoir brièvement
autorisées, finira ainsi par les interdire en raison de la crainte de
les voir acquérir un trop grand pouvoir. Dans ce même esprit, il
faudra attendre 1902 pour qu'une résolution de la Chambre des
députés adopte, sous la IIIe République, un
système de commissions permanentes.
Mais on peut
également considérer que le rôle dévolu aux commissions est un bon
indicateur de la place faite au Parlement au sein des pouvoirs
publics. Ainsi, dans le système consulaire où, face à Bonaparte, la
fonction législative était écartelée entre quatre assemblées,
l'article 38 du sénatus-consulte organique du 28 Frimaire An XII
précise sans ambages : « Les délibérations du Corps
législatif seront prises à la majorité des voix et sans nomination
de commission ni de rapporteur ». A l'opposé, la
Constitution du 27 octobre 1946 dispose, dans son article 15, que
« l'Assemblée nationale étudie les projets et propositions
de loi dont elle est saisie dans des commissions dont elle fixe le
nombre, la composition et les compétences ».
Inspirée par la
volonté de mettre en place un « parlementarisme
rationalisé », la Ve République a cherché à
réaliser un équilibre entre ces deux extrêmes. Différents textes
concourent ainsi à la définition du rôle et de la place des
commissions parlementaires au sein de nos institutions 1
Tel est d'abord le cas
de plusieurs articles de la Constitution du 4 octobre 1958 et
notamment de l'article 43, consacré aux commissions à fonction
législative :
« Les projets
et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de
l'Assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des
commissions spécialement désignées à cet effet.
« Les projets
et propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite
sont envoyés à une des commissions permanentes dont le nombre est
limité à six dans chaque assemblée. »
L'article 6 de
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires autorise par ailleurs la
constitution de commissions temporaires d'enquête portant, soit sur
des faits déterminés ne donnant pas lieu à poursuites judiciaires,
soit sur le fonctionnement de services publics ou d'entreprises
nationales (voir Textes p. 123 à 125).
L'essentiel des
règles relatives aux commissions parlementaires figure cependant dans
les Règlements des assemblées, celui du Sénat et celui de
l'Assemblée nationale (pour celle-ci, voir Textes p. 128 à 153).
Enfin, en se
prononçant sur la conformité à la Constitution des dispositions de
ces Règlements et, le cas échéant, sur la régularité des
procédures suivies lors de l'élaboration de tel ou tel texte
législatif, le Conseil constitutionnel contribue également à
déterminer le régime juridique des commissions (Textes p. 154 à
164).
*
* *
« Les
commissions sont considérées, en droit parlementaire, comme la
cheville ouvrière des assemblées législatives. Elles répondent à
une nécessité pratique : assurer, en comité restreint, la
préparation minutieuse, consignée dans des rapports, des débats
devant avoir lieu en assemblée plénière » 2.
Il s'agit donc d'instances d'étude et de proposition, qui, sans
pouvoir prendre aucune décision engageant définitivement
l'assemblée plénière, contribuent de façon essentielle au plein
exercice de leurs pouvoirs par les assemblées parlementaires.
Cette contribution
s'articule autour de deux fonctions distinctes 3:
- préparer et
faciliter l'examen des textes législatifs, en éclairant les
assemblées sur la portée des dispositions présentées et en
proposant des modifications ;
- assister les
assemblées dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle en menant des
activités d'information et d'enquête.
Plusieurs réformes
ont favorisé la revalorisation du rôle des assemblées et la
modernisation de leur fonctionnement. Tel a été le cas notamment de
l'institution de la session unique par la loi constitutionnelle
n° 95-880 du 8 août 1995, ainsi que de la reconnaissance d'un
pouvoir d'avis sur les propositions d'actes communautaires comportant
des dispositions d'ordre législatif (article 88-4 de la Constitution
introduit par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin
1992, voir textes p. 122).
Outre ces progrès
destinés à accroître globalement les pouvoirs des assemblées, les
commissions parlementaires ont, durant cette même période, fait
directement l'objet de plusieurs réformes permettant tout à la fois
une simplification de leurs modes de fonctionnement et une
modernisation de leurs méthodes de travail, pour aboutir au
développement de leurs pouvoirs et de leurs activités. Cela étant,
les deux fonctions essentielles évoquées précédemment n'en
continuent pas moins à s'exercer au sein du cadre constitutionnel
établi en 1958 dans le but de rationaliser le fonctionnement des
institutions et de couper court à tout excès de parlementarisme.
Il convient d'étudier
et de mettre en perspective, pour chacune de ces deux fonctions, la
nature, le contenu et l'étendue des compétences exercées par les
commissions de l'Assemblée nationale.
Première
partie
PRÉPARER
LE DÉBAT
LÉGISLATIF
EN SÉANCE PUBLIQUE
L'importance du rôle
des commissions dans le processus législatif est sans doute un trait
caractéristique du système parlementaire français.
Aux termes des
articles 86 et 90 du Règlement de l'Assemblée nationale, « les
rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports
doivent être déposés et distribués dans un délai tel que
l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion
des projets et des propositions conformément à la Constitution »
et, sauf exceptions limitativement énumérées, aucun texte
« ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait,
au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans
les conditions réglementaires » (Textes p. 139, 140
et 141).
Certes, la décision
du Conseil constitutionnel n° 84-181 DC des 10 et 11
octobre 1984 (Entreprises de presse, Textes p. 162 et 163) a fortement
relativisé la portée de cette disposition en rappelant que, les
règlements des assemblées n'ayant pas valeur constitutionnelle,
l'absence de rapport n'entachait pas la loi d'inconstitutionnalité,
seul le renvoi effectif à une commission étant une condition
nécessaire. Le processus législatif ne peut donc être en principe
bloqué par l'éventuelle carence d'une commission chargée d'examiner
un texte.
Il reste que, dans la
très grande majorité des cas, l'examen en commission constitue le
fondement indispensable du processus législatif.
Ainsi, en amont de la
séance publique, le travail d'examen des textes et de préparation du
débat est réalisé, dans des conditions relativement voisines, par
les six commissions permanentes ou des commissions spéciales,
constituées pour l'examen d'un texte précis.
Au cours du processus
parlementaire, leur travail sera éventuellement complété par une
commission mixte paritaire, destinée à rapprocher les positions des
deux assemblées.
On verra qu'au cours
des dernières années, le rôle des commissions s'est assurément
renforcé, même s'il demeure contraint et limité par les exigences
constitutionnelles.
CHAPITRE
PREMIER
Les
commissions permanentes et les commissions spéciales :
instances
du travail législatif en amont de la séance plénière
L'articulation même
de l'article 43 de la Constitution, qui mentionne les commissions
spéciales avant les commissions permanentes, montre que, dans
l'esprit des constituants de 1958, les premières devaient être la
règle et les secondes, l'exception. La limitation à six par le texte
constitutionnel du nombre des commissions permanentes confirme
d'ailleurs la méfiance du constituant à leur égard. Il s'agit là
d'une réaction contre le rôle, jugé excessif, que ces organismes
avaient pu jouer sous la Quatrième République.
Comme l'indique leur
dénomination, les commissions spéciales sont celles qu'une
assemblée désigne expressément pour l'examen d'un projet ou d'une
proposition de loi ; chargées d'une mission temporaire, elles ne
survivent pas à l'adoption définitive du texte en vue duquel elles
ont été constituées. Alors qu'elles ne sont aujourd'hui qu'une
modalité alternative - et en pratique exceptionnelle - de la
discussion d'un texte législatif par une commission parlementaire,
ces formations ont longtemps constitué l'unique mode de préparation
des textes. A peine apaisés les premiers orages révolutionnaires, il
fut en effet mis un terme au système des comités permanents, que les
conventionnels eux-mêmes avaient fini par trouver pesants ; les
commissions permanentes réapparurent fugitivement sous la Deuxième République,
puis disparurent à nouveau, jusqu'à ce qu'une modification du
Règlement de la Chambre des députés, intervenue en 1902, crée
vingt grandes commissions permanentes.
Ainsi, pendant toutes
les périodes du dix-neuvième siècle où les assemblées
procédaient à l'examen préliminaire en commission des textes
législatifs, c'est la formule des commissions spéciales qui a été
seule utilisée. Elles coexistent depuis avec les commissions
permanentes, qui tendent cependant à les supplanter.
« Trop de
commissions et des commissions trop puissantes, voilà deux
phénomènes incompatibles avec le régime parlementaire » 4.
Cette réflexion de l'un des principaux artisans de la Constitution de
la Cinquième République illustre de façon éloquente la
volonté des constituants de 1958 d'inverser ce mouvement et de
réhabiliter la commission spéciale. Qu'on approuve ou non le
jugement de Raymond Poincaré, qui voyait dans la commission
des Finances « un ministère au petit pied et aux grandes
prétentions », il est certain que les commissions
permanentes avaient fini par exercer une très forte emprise sur
l'action gouvernementale, accrue par le fait que le texte soumis à la
délibération de l'Assemblée n'était pas celui du projet de loi,
mais celui qu'élaborait la commission, et qui pouvait en être fort
éloigné.
L'article 43 de la
Constitution de 1958 cite donc en premier lieu les commissions
spéciales, les commissions permanentes n'apparaissant qu'en second et
à titre subsidiaire. Dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et
24 juin 1959, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs pris soin
d'indiquer que le Gouvernement et l'Assemblée ne pouvaient être
privés de la possibilité de demander le renvoi d'un texte à une
commission spéciale (Texte p. 154 et 155).
Qu'en est-il advenu
dans la réalité ? En quarante ans, de janvier 1959 à décembre
1998, moins de soixante-dix commissions spéciales ont été
constituées à l'Assemblée nationale, dont huit seulement depuis
1988 (Voir la liste en Annexe 1, p. 103 à 109). Sur les 876
textes de loi (y compris les ratifications de traités ou d'accords
internationaux) qui ont été définitivement adoptés au cours de
cette période, moins de 1 % du total a été soumis à l'examen
d'une commission spéciale.
On peut donc parler
d'un échec des commissions spéciales, échec qui s'explique par la
convergence de deux phénomènes.
Les commissions
permanentes ont tout d'abord naturellement tendance à freiner la
constitution d'organes tendant à les dessaisir d'une partie de leurs
attributions.
En outre et surtout,
il est apparu que les commissions spéciales étaient, pour le
Gouvernement, d'un « maniement » plus malaisé qu'on ne
l'avait supposé. Dans ces commissions viennent en effet siéger les
députés des différents groupes qui sont spécialisés dans le sujet
traité ou y accordent une attention particulière. De ce fait, les
antagonismes y sont parfois plus vifs que dans les commissions
permanentes, comme l'a prouvé l'exemple de la commission spéciale
formée en avril 1984 sur le projet relatif aux établissements
d'enseignement privés, projet qui ne fut jamais adopté. Il peut
arriver aussi que se forment en leur sein des alliances inattendues,
qui bousculent les lignes de partage politique traditionnelles et
débouchent parfois sur des propositions allant au-delà ou à
l'encontre des vœux de la majorité et du Gouvernement. Ce fut en
partie le cas, par exemple, pour la commission spéciale ayant abouti
à la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la
fiscalité directe locale ou encore pour la commission spéciale
constituée en 1993 pour examiner les différents projets de loi
relatifs à la bioéthique.
La réforme du
Règlement adoptée le 26 janvier 1994 a d'ailleurs largement pris
acte de cette évolution tendant à faire des commissions permanentes
l'instance de droit commun pour la préparation des textes
législatifs et les a consacrées comme le principal artisan de la
loi, tant du point de vue de son écriture que pour sa négociation
avec le pouvoir exécutif.
Si les commissions
spéciales se trouvent soumises à des règles particulières de
création et de fonctionnement, fixées, pour l'Assemblée, par les
articles 30 et 35 de son Règlement (Textes p. 128 et 130), le
déroulement de leurs travaux et les contraintes auxquels ceux-ci sont
soumis sont en tout point comparables aux règles applicables aux
commissions permanentes ainsi qu'à leur pratique.
Section
1
Compétences
et saisine
§
1. Définition des compétences...
a.
...des commissions permanentes
Le champ de la
compétence législative est réparti par l'article 36 du Règlement
de l'Assemblée nationale (Textes p. 130 et 131) entre les six
commissions permanentes : la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, la commission des Affaires étrangères, la
commission de la Défense nationale et des forces armées, la
commission des Finances, de l'économie générale et du plan, la
commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la République, et la commission de la
Production et des échanges.
Le Sénat a adopté
(article 7 de son Règlement) une répartition légèrement
différente : les attributions relatives aux affaires étrangères et
à la défense y sont regroupées en une seule commission, alors que
les questions culturelles, d'une part, et sociales, de l'autre, sont
ventilées entre deux commissions ; le Plan, qui relève à
l'Assemblée de la commission des Finances, est, au Sénat, de la
compétence de la commission des Affaires économiques ; en revanche
le domaine des finances locales y est attribué à la commission des
Finances, alors qu'il relève au Palais Bourbon de la commission des
Lois, compétente pour tout ce qui concerne les collectivités
territoriales.
Alors qu'à la fin de
la Quatrième République, l'Assemblée nationale
comptait dix-huit commissions permanentes, ce qui permettait un suivi
politique et technique précis de l'activité de chaque département
ministériel, la réduction à six de leur nombre a mécaniquement
interdit cette logique de contrôle spécialisé. En effet, « s'occuper
à la fois de l'enseignement et de la recherche, de la jeunesse et des
sports, des activités culturelles, de la communication, du travail et
de l'emploi, de la santé publique, de la famille et de la population,
de la sécurité sociale et de l'aide sociale, de la ville, des
anciens combattants, des pensions civiles et militaires de retraite et
d'invalidité, constitue une tâche pratiquement insurmontable pour
une seule commission, condamnée de ce fait à une gymnastique
éprouvante et, en fin de compte, à un travail superficiel » 5.
Bien plus que la
prééminence formelle conférée aux commissions spéciales par la
Constitution, c'est donc finalement la déspécialisation des
commissions permanentes liée à la limitation de leur nombre qui a
permis d'atteindre le but visé par les constituants de 1958, à
savoir modérer l'influence et la capacité de
« nuisance » des commissions législatives.
Le débat sur la
revalorisation du rôle du Parlement fait traditionnellement resurgir
cette question du nombre des commissions permanentes. Des amendements
sont régulièrement déposés à l'occasion de révisions
constitutionnelles (comme par exemple en 1995, lors de l'institution
de la session unique), afin de revenir sur cette disposition et, dans
l'allocution qu'il a prononcée après son élection, l'actuel
président de l'Assemblée nationale a annoncé, en juin 1997, son
intention de procéder « à la refonte de nos commissions
permanentes, dont ni le nombre, ni la répartition ne correspondent à
la société de demain » 6.
Une telle réforme, qui reviendrait sur l'une des mesures symboles de
la Cinquième République et du parlementarisme rationalisé, s'est
néanmoins jusqu'ici heurtée à de fortes résistances.
Tout projet ou toute
proposition de loi peut faire l'objet d'une commission
spéciale, y compris même - quoique la situation ne se soit
jamais rencontrée - un projet de loi de finances.
L'article 35 du
Règlement de l'Assemblée dispose que « chaque commission
spéciale demeure compétente jusqu'à ce que le projet ou la
proposition ayant provoqué sa création ait fait l'objet d'une
décision définitive ». Il s'ensuit alors que si les
membres d'une commission permanente sont désignés chaque année au
début de la session ordinaire (soit, depuis l'institution de la
session unique, début octobre), ceux d'une commission spéciale
peuvent demeurer en fonction au-delà de cette date, sans qu'il soit
besoin de renouveler leur nomination.
§
2. Modalités de saisine...
a.
...des commissions permanentes
Une commission
permanente peut être saisie au fond d'un projet ou d'une
proposition de loi ; mais il existe aussi, pour les autres commissions
permanentes, la possibilité d'être saisies pour avis de ce même
texte.
· En application de
l'article 85 du Règlement de l'Assemblée, il appartient au
Président de l'Assemblée nationale de procéder à la saisine au
fond de la commission permanente compétente. Cette saisine est
décidée au moment de l'enregistrement et figure sur le texte
imprimé du projet ou de la proposition de loi, sous réserve,
néanmoins, de la constitution ultérieure d'une commission spéciale.
Si une commission
autre que celle à laquelle le texte a été renvoyé par la
présidence s'estime compétente au fond, elle peut soulever un
conflit de compétence, qu'il appartient à l'Assemblée de trancher.
Seuls le Gouvernement et les présidents des commissions intéressées
peuvent alors intervenir dans le débat, à l'issue duquel la
formation d'une commission spéciale est proposée en priorité (alors
qu'elle est de droit au Sénat). Si cette proposition est rejetée,
l'Assemblée choisit par un vote la commission permanente compétente.
Ces désaccords entre commissions sont devenus très rares, le dernier
conflit de ce genre arbitré par l'Assemblée remontant à décembre
1979.
On notera qu'en
matière internationale, c'est le critère formel qui prévaut : les
projets autorisant la ratification de traités et de conventions sont
toujours renvoyés à la commission des Affaires étrangères, quel
que soit le domaine dans lequel ils interviennent. A l'inverse, pour
les lois de programme, qui comportent un aspect budgétaire, le
critère matériel est prépondérant et le renvoi s'opère vers la
commission compétente pour le secteur d'activité qui fait l'objet de
la programmation. Ainsi, les programmes pluriannuels d'équipement
militaire sont examinés au fond par la commission de la Défense, et
non par celle des Finances.
· Le fait que le
système fonctionne sans heurt, alors que la diversité de la
législation ne se prête pas aisément à une division systématique
en six secteurs prédéterminés, s'explique largement par l'extrême
souplesse de la procédure de la saisine pour avis. Aux termes
de l'article 87 du Règlement tel qu'il a été modifié en 1994,
toute commission permanente autre que celle saisie au fond peut
décider de se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet ou d'une
proposition de loi. Elle en informe le Président de l'Assemblée et
cette décision est annoncée à l'ouverture de la plus prochaine
séance publique. Dans sa rédaction antérieure, l'article prévoyait
qu'une saisine pour avis devait être soumise à l'accord de
l'Assemblée, celle-ci ne s'y étant d'ailleurs jamais opposée. Le
nouveau dispositif simplifie donc la procédure et confère aux
commissions permanentes une totale autonomie de décision en la
matière. La saisine pour avis peut porter, soit sur la totalité du
texte, soit sur certains de ses articles, ou, s'agissant d'un projet
de loi de finances, sur telle ou telle fraction des crédits
budgétaires.
Ce système, peu
contraignant, a par ailleurs fait l'objet d'un assouplissement
important par une modification du Règlement intervenue en avril 1980.
Avant cette date, si, sur un texte autre que le projet de loi de
finances, deux commissions permanentes demandaient à donner leur avis
dans un délai de quinze jours à compter du dépôt, il y avait
automatiquement création d'une commission spéciale ; la modification
de 1980 a supprimé la condition de délai pour la présentation de la
demande, rendant ainsi possibles des saisines pour avis multiples sans
constitution de commission spéciale.
La procédure de la
saisine pour avis permet l'expression de points de vue
complémentaires sur des textes complexes. Par exemple, la loi
n° 98-535 relative à la sécurité sanitaire des produits
destinés à l'homme a été renvoyée au fond à la commission
compétente en matière de santé publique, c'est-à-dire la
commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, alors que
l'avis de la commission de la Production et des échanges a plutôt
traité du problème sous ses aspects agricoles et environnementaux.
Lors de l'examen du
budget, les cinq commissions permanentes autres que celle des Finances
se saisissent chacune pour avis de la partie des crédits entrant dans
le champ de leur compétence législative. Bien que chaque commission
soit libre de donner à ses rapports ou à ses avis le contenu qu'elle
entend, la commission des Finances centre traditionnellement ses
analyses sur les aspects proprement budgétaires des dépenses en
cause, alors que les commissions pour avis traitent surtout de la
politique suivie dans le secteur couvert par l'avis, les crédits
constituant pour elles le support plutôt que la substance de leur
travail.
Le dépôt de rapports
pour avis demeure néanmoins relativement peu développé, en raison
notamment de la charge de travail croissante de chacune des
commissions pour ce qui concerne les textes examinés au fond. Ainsi,
durant la session 1998-1999, alors que 140 rapports au fond (sur des
projets, des propositions de loi ou de résolution) ont été
déposés en première lecture, seuls 12 rapports pour avis (hors
procédure budgétaire) ont été présentés. Par ailleurs, on doit
signaler que la procédure de l'avis perdrait de son intérêt et se
limiterait à alourdir la procédure législative si devait se
répandre une pratique, occasionnellement observée depuis quelques
années, suivant laquelle commission du fond et commission pour avis,
au lieu de se répartir la tâche, en arrivent à présenter des
observations et des amendements strictement identiques. En sens
inverse, le fait pour deux commissions d'émettre des propositions
différentes contribue à enrichir le débat : l'Assemblée est ainsi
mieux à même d'apprécier les incidences possibles d'une disposition
et de choisir en connaissance de cause la meilleure des deux
solutions, voire une troisième réalisant une synthèse.
La constitution d'une
commission spéciale intervient de plein droit dans deux
hypothèses. La première (article 30 du Règlement de l'Assemblée)
est celle où la demande émane du Gouvernement, qui, pour les
projets, doit la formuler au moment de leur dépôt et, pour
les propositions de loi, dans le délai de deux jours francs suivant
leur distribution. La seconde est celle où elle est demandée, pour
les projets et propositions de loi, dans le délai de deux jours
francs suivant leur distribution, par un ou plusieurs présidents
de groupes dont l'effectif totalise plus de la moitié des membres
de l'Assemblée ; cette dernière hypothèse n'est toutefois pas
applicable aux projets de loi de finances, à ceux approuvant le plan
ou ses options, et à ceux autorisant la ratification de traités et
accords internationaux (article 32 du Règlement).
Dans les autres cas,
la constitution d'une commission spéciale résulte d'une décision
de l'Assemblée. Elle peut être demandée par le président d'une
commission permanente ou d'un groupe, ou par trente députés au
moins dont la liste est publiée au Journal officiel. Cette demande
fait alors l'objet d'un affichage. La décision de l'Assemblée peut,
le cas échéant, être implicite : en effet si, avant la deuxième
séance qui suit l'affichage, aucune opposition n'a été présentée
par le Gouvernement, le président d'un groupe ou d'une commission
permanente, la demande est considérée comme adoptée. Dans le cas
contraire, l'Assemblée statue par un vote, à la suite d'un débat
auquel peuvent seuls prendre part le Gouvernement, l'auteur de la
demande, celui de l'opposition à cette demande et les présidents des
commissions permanentes intéressées (article 31 du Règlement).
Le renvoi en
commission ayant lieu en même temps que le dépôt, le plus souvent
la commission permanente est saisie avant l'expiration des délais
prévus pour la formation d'une commission spéciale ; si celle-ci
venait à être créée, la commission permanente se trouverait alors
automatiquement dessaisie. Dans le même esprit, il résulte du
premier alinéa de l'article 87 du Règlement qu'une commission
permanente ne peut demander à donner son avis sur un texte renvoyé
à une commission spéciale.
Bien entendu, le fait
qu'un texte a été renvoyé à une commission spéciale dans une
assemblée n'oblige pas l'autre assemblée à procéder de même.
En principe, une
commission spéciale ne peut être saisie que d'un seul texte ; il en
est d'ailleurs ainsi dans la plupart des cas. Ce principe admet
néanmoins des dérogations lorsque la logique d'une discussion
confiée à une commission spéciale implique que plusieurs textes
connexes lui soient simultanément renvoyés. Ce fut par exemple le
cas, durant la neuvième législature, pour deux des trois projets de
loi sur la bioéthique, portant l'un sur les questions de santé
publique et l'autre sur les fichiers épidémiologiques - le
président de la commission des Lois s'étant opposé à ce que le
troisième projet portant sur le code civil échappe à l'imperium de
la commission compétente... - ou, durant la dixième
législature, pour six propositions de loi toutes relatives à
l'adoption. En pareil cas, rien ne s'oppose à ce que la commission
désigne des rapporteurs différents pour chacun des projets dont elle
est saisie.
Section
2
Composition
et fonctionnement
§
1. Désignation des membres...
a.
...des commissions permanentes
Les membres des
commissions permanentes sont désignés au début de la législature
et, chaque année, au début de la session ordinaire (depuis la
réforme constitutionnelle du 4 août 1995 instituant la session
unique, celle-ci commence le premier jour ouvrable du mois d'octobre).
L'effectif de
chaque commission permanente est déterminé par l'article 36 du
Règlement de l'Assemblée, qui a seul compétence pour le fixer,
comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision
n° 69-37 DC du 20 novembre 1969 (Textes p. 155 à
156). Pour la commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales comme pour celle de la Production et des échanges, cet
effectif est égal au quart du nombre total des députés ; pour les
quatre autres commissions, il est du huitième.
Arrondis à l'entier
immédiatement supérieur, les chiffres résultant de ces proportions
correspondent actuellement à 145 membres pour les deux commissions
les plus nombreuses (la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales et la commission de la Production et des
échanges) et à 73 membres pour les autres, soit un effectif
théorique total de 582 commissaires. Ce nombre excède de 5
unités celui des membres composant l'Assemblée - 577 -, ce
qui signifie que l'effectif théorique de certaines commissions ne
sera pas atteint. L'importance de ces effectifs est naturellement la
conséquence directe du petit nombre de commissions permanentes
autorisé par la Constitution.
Le système permet à
chaque député de trouver place dans une commission permanente ;
mais, comme le précise l'article 38-1 du Règlement, aucun d'entre
eux ne peut faire partie de plus d'une commission. Un député peut
cependant assister aux réunions des commissions dont il n'est pas
membre (cf. infra).
· La
répartition des sièges au sein de chaque commission
permanente s'opère en fonction de l'appartenance à un groupe
politique. En application de l'article 37 du Règlement de
l'Assemblée et de l'article 4 de l'Instruction générale du Bureau,
les postes disponibles dans les six commissions permanentes sont
distribués proportionnellement à l'importance numérique des groupes
politiques, chacun d'entre eux pouvant ainsi placer dans les six
commissions respectivement le quart de leur effectif pour les deux
commissions de 145 membres, et le huitième pour les quatre
commissions de 73 membres. Dans le cadre ainsi tracé, c'est aux
groupes qu'il appartient de procéder aux désignations
nominatives ; ils doivent donc arbitrer entre le nombre de places
qui leurs sont attribuées et les souhaits exprimés par les
députés.
Les places restées
vacantes sont attribuées aux députés n'appartenant à aucun groupe,
qui les répartissent entre eux par accord amiable ou, à défaut, au
bénéfice de l'âge.
Sauf dans l'hypothèse
où le nombre de députés non-inscrits à un groupe en viendrait à
représenter une proportion élevée de l'effectif de l'Assemblée, ce
qui n'a jamais été le cas depuis 1958, la composition politique de
chaque commission permanente reflète donc celle de l'Assemblée
elle-même. Afin d'éviter que soit modifié cet équilibre
indispensable au bon fonctionnement des commissions, les groupes
politiques sont en quelque sorte propriétaires de leurs sièges :
c'est la raison pour laquelle l'article 38-3 du Règlement dispose
qu'un député qui cesse d'appartenir à un groupe perd de ce fait le
poste qui lui avait été attribué ; jusqu'au début de la
session suivante, il ne pourra trouver place que dans une commission
disposant encore d'un siège vacant après les attributions faites aux
groupes et aux autres députés non-inscrits.
Du fait du champ
d'activité extrêmement vaste des commissions permanentes, les
commissaires sont conduits à une certaine spécialisation ; au cours
d'une législature, voire pendant leurs mandats successifs, la plupart
des députés continuent de siéger dans la même commission, au sein
de laquelle beaucoup acquièrent une réputation de compétence dans
tel ou tel domaine de la législation. Mais il peut aussi arriver que
certains d'entre eux, notamment ceux qu'intéresse particulièrement
un texte renvoyé à une commission autre que celle dont ils sont
membres, souhaitent passer, provisoirement ou non, d'une commission à
une autre. Pour les députés inscrits à un groupe, de tels
transferts sont assez simples ; il suffit de procéder à une
permutation, qui comporte une demande de démission, signée
par les commissaires concernés, et l'indication des nouvelles
affectations, donnée par le président du groupe.
Par rapport aux
commissions permanentes, les différences, ici, portent surtout
sur le nombre de commissaires.
Jusqu'en 1989,
l'article 33 du Règlement prévoyait un effectif maximum de 31
pour les membres issus des groupes et désignés selon le mode de la
représentation proportionnelle. Cette limitation à 31, qui rendait
difficile une répartition équilibrée des sièges entre les
formations politiques et les différentes commissions permanentes
concernées, est apparue comme l'un des freins à la constitution des
commissions spéciales. C'est pour cette raison - à laquelle
s'ajoute l'accroissement du nombre des députés intervenu en
1985 - qu'une modification du Règlement, adoptée en 1989, a
porté de 31 à 57 l'effectif maximum des membres, toujours désignés
à la représentation proportionnelle.
Le Président de
l'Assemblée notifie aux présidents des groupes le délai dans lequel
ils doivent présenter leurs candidats, dont la nomination prendra
effet dès la publication de leurs noms au Journal officiel. Comme
pour les commissions permanentes, les députés qui cessent
d'appartenir au groupe qui les a désignés ne font plus partie de la
commission spéciale et sont remplacés à l'initiative et selon les
instructions des groupes.
Une fois désignés,
les membres de la commission spéciale issus des groupes peuvent
décider - mais c'est une faculté et non une obligation -
de s'adjoindre un ou deux commissaires n'appartenant à aucun groupe
(articles 33 et 34 du Règlement).
Le Règlement prévoit
par ailleurs que le nombre maximum de membres désignés par les
groupes appartenant à une même commission permanente ne peut
être supérieur à 28 (15 avant la modification de 1989) ; il s'agit
d'éviter ainsi qu'une commission spéciale s'apparente à une simple
formation restreinte de la commission permanente qui aurait été
saisie en l'absence de sa constitution.
§
2. Désignation des organes...
a.
...des commissions permanentes
· Chaque
commission est administrée par un Bureau, élu au scrutin
majoritaire par les membres qui la composent. Conformément aux
prescriptions de l'article 39 du Règlement, ce Bureau est formé,
outre le président, de quatre vice-présidents et de quatre
secrétaires pour les deux commissions les plus nombreuses, de trois
vice-présidents et de trois secrétaires pour les quatre autres, le
Bureau de la commission des Finances comprenant aussi un rapporteur
général.
Les commissions
permanentes consacrent leur première réunion de la session à
l'élection de leur Bureau. A la suite de la réforme du Règlement
adoptée en 1994, seules les nominations pour lesquelles le nombre de
candidats est supérieur au nombre de postes à pourvoir font
désormais l'objet d'un vote. Il s'est agi, par cette modification, de
donner force réglementaire à une pratique admise par tous.
La question s'est
souvent posée de savoir si la composition des Bureaux des commissions
devait se limiter aux membres de la majorité ou réserver une place
aux députés de l'opposition. Jusqu'en 1988, c'est la première
solution qui a prévalu, soit que les groupes majoritaires aient
entendu conserver la totalité des postes, soit que les formations
minoritaires aient estimé insuffisantes les propositions qui leur
étaient faites. En avril 1988, au début de la neuvième
législature, la présidence d'une commission, celle des Affaires
étrangères, a été attribuée à un membre de l'opposition,
laquelle a également obtenu des postes de vice-présidents et de
secrétaires dans chacune des six commissions permanentes. Depuis
cette date néanmoins, si la présence de l'opposition au sein des
Bureaux est devenue habituelle, aucune présidence ne lui a plus été
accordée.
Les Bureaux
délibèrent des affaires importantes relatives au fonctionnement de
leur commission sur lesquelles les Présidents décident de les
convoquer. La fréquence des réunions est également laissée à
l'appréciation des Présidents. Le Bureau de la commission des
Finances possède, en outre, une attribution particulière : il est
juge de la recevabilité financière des propositions de loi, lorsque
la question de leur compatibilité avec les prescriptions de l'article
40 de la Constitution est soulevée postérieurement à leur dépôt.
· Le personnage
essentiel d'une commission est, bien entendu, son président. Quoique
membre à part entière d'un groupe politique, dont il est d'ailleurs
souvent le porte-parole pour les questions intéressant sa commission,
il se doit de respecter une grande neutralité dans la conduite des
délibérations. Et il n'est guère d'exemple d'un président d'une
commission permanente dont l'impartialité, en dehors de polémiques
occasionnelles provoquées par l'inévitable ardeur des débats
politiques, ait pu être sérieusement mise en cause. Placé à la
charnière entre commissaires et Gouvernement, le président est
l'interlocuteur naturel des uns et des autres. A ce titre, les
présidents des commissions, ainsi que le rapporteur général de la
commission des Finances, participent, avec le Président et les
vice-présidents de l'Assemblée, les présidents des groupes
politiques et le ministre chargé des relations avec le Parlement, à
la réunion hebdomadaire de la Conférence des Présidents, au cours
de laquelle est fixé l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée.
Le président de la
commission des Finances exerce, en outre, une fonction aussi
essentielle qu'astreignante, puisqu'il doit donner son avis au
Président de l'Assemblée sur la recevabilité financière des
amendements telle qu'elle est définie par l'article 40 de la
Constitution. Tout amendement susceptible d'entraîner soit une
diminution des ressources publiques, soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique, est soumis à son examen. C'est
le Président de l'Assemblée qui prend formellement la décision de
recevabilité ou d'irrecevabilité, mais en fait, mis à part de
lointaines et rares exceptions, il s'en remet toujours à l'avis du
président de la commission des Finances, lequel est ainsi conduit,
chaque année, à examiner plusieurs centaines, voire plusieurs
milliers d'amendements.
A côté du
président qui incarne la permanence de la commission, les
rapporteurs n'exercent qu'une mission temporaire, limitée à la
durée de l'examen du texte pour lequel ils ont été désignés. Ils
n'en sont pas moins « le véritable pivot de la procédure
législative » 7
puisqu'ils sont investis tout à la fois d'une mission d'initiative
(proposition d'amendements) et d'expertise (présentation d'un
rapport) essentielle au travail et au fonctionnement des commissions.
Cette fonction quasi institutionnelle explique d'ailleurs que certains
commissaires ayant acquis une compétence reconnue dans tel ou tel
domaine finissent par être plus ou moins systématiquement désignés
comme rapporteurs lorsque leur commission se trouve saisie d'un texte
relevant de ce domaine.
A la différence des
cinq autres, la commission des Finances possède un rapporteur
général, normalement compétent pour tous les textes budgétaires et
fiscaux. Il s'agit là d'une institution ancienne, bien antérieure à
la République, qui s'explique par la technicité, la périodicité et
l'importance politique de la loi de finances.
La discussion
budgétaire fait d'ailleurs l'objet de solutions spécifiques en
matière de rapports. Chaque année, la commission des Finances
désigne des rapporteurs spéciaux, et les autres commissions des
rapporteurs pour avis, dont les compétences respectives recouvrent
les crédits d'un département ministériel, voire d'une fraction de
ministère, les attributions ne coïncidant d'ailleurs pas
nécessairement avec la structure des fonctions gouvernementales, ou
avec la présentation des cahiers de dépenses (les
« bleus » budgétaires). En vue de la discussion du projet
de loi de finances pour 2000, ont été ainsi désignés 44
rapporteurs spéciaux et 55 rapporteurs pour avis ; plus de
60 % des membres de la commission des Finances et près de
11 % de ceux des autres commissions exerçaient donc des
fonctions de rapporteur budgétaire.
S'agissant des pétitions,
un rapporteur unique est désigné pour la durée de la
législature par la commission des Lois.
· La
désignation des rapporteurs pose le problème de leur appartenance
politique, exclusive ou non, à la majorité. Il a reçu des réponses
différentes en matière budgétaire et extrabudgétaire.
Dans le cadre de la
discussion de la loi de finances, on s'est orienté depuis 1973 vers
une répartition plus ou moins proportionnelle des rapports spéciaux
et pour avis, répartition opérée d'ailleurs sur une base plus
quantitative que qualitative. Cette solution, pour démocratique
qu'elle soit, ne comporte pas que des avantages : elle suscite
une inflation du nombre des rapports et conduit souvent à cette
situation quelque peu étrange où, en séance publique, un rapporteur
critique vertement les crédits en cause, avant de conclure sobrement
que, compte tenu de la position prise par la majorité de la
commission, il en recommande l'adoption. Quoi qu'il en soit, la
désignation de rapporteurs budgétaires appartenant à la minorité
est aujourd'hui fermement ancrée dans les traditions de l'Assemblée,
et nul ne songe plus sérieusement à la remettre en cause. Ainsi,
pour le projet de loi de finances pour 2000, sur les 44 rapporteurs
spéciaux, 13 appartenaient à l'opposition (et 6 aux groupes de la
majorité autres que socialiste) et parmi les 55 rapporteurs pour
avis, 13 appartenaient également à l'opposition (13 pour les autres
groupes de la majorité). Le groupe socialiste dominant s'est donc vu
confier 57 % des rapports spéciaux et 53 % des rapports
pour avis.
La loi de finances
mise à part, les rapporteurs appartiennent le plus souvent à la
majorité. A la différence des Bureaux des commissions, dont les
interventions concernent les règles de fonctionnement et des
problèmes de gestion, ou des présidences de commissions, que leur
fonction arbitrale conduit souvent, notamment dans des périodes peu
conflictuelles, à adopter des solutions d'ouverture, le rôle des
rapporteurs a par nature une dimension politique : il leur revient
d'émettre des propositions susceptibles d'être acceptées par la
majorité de la commission, puis par celle de l'Assemblée. Certes,
sur des textes de caractère technique, ou à la suite de votes
inopinés, un rapport peut être occasionnellement confié à un
membre de l'opposition ; mais c'est là un phénomène marginal. On
observe même que, lorsque la majorité se compose de plusieurs
groupes, celui qui y joue un rôle dominant a tendance à s'attribuer
la plus grande part des rapports, au moins lorsqu'il s'agit de textes
dont l'inscription à l'ordre du jour est à la fois certaine et
prochaine, et à n'accorder à ses partenaires qu'une place quelque
peu mesurée.
Néanmoins, la mise en
place par la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 d'une
séance par mois réservée à un ordre du jour parlementaire et
l'organisation, dans ce cadre, d'un droit de tirage alternatif pour
chaque groupe (cf. infra) a rendu un peu plus courante la
désignation de rapporteurs d'opposition, notamment lorsque la
proposition émane de la minorité parlementaire.
Au total, durant la
session 1998-1999, sur 169 rapports déposés par les commissions
saisies au fond (sur des projets de loi, des propositions de loi ou
des propositions de résolutions toutes lectures confondues), 24 ont
été confiés à l'opposition et 19 aux groupes de la majorité
autres que le groupe socialiste.
Par rapport aux
commissions permanentes, les différences, ici, portent surtout
sur le nombre des membres du Bureau.
En application de
l'article 39 du Règlement, le Bureau des commissions
spéciales se compose d'un président, de deux vice-présidents et de
deux secrétaires. La commission désigne aussi son rapporteur. Bureau,
président et rapporteur de la commission spéciale exercent leurs
fonctions dans les mêmes conditions que leurs homologues des
commissions permanentes, sous la réserve que le président n'assiste
à la Conférence des présidents qu'à partir du moment où le texte
dont sa commission est saisie se trouve en état d'être discuté par
l'Assemblée.
Par ailleurs, le
septième alinéa de cet article interdit le cumul de la
présidence d'une commission spéciale avec celle d'une
commission permanente. En revanche, rien n'empêche, et la situation
s'est rencontrée, qu'un président de commission permanente puisse
être, en même temps, rapporteur d'une commission spéciale.
§
3. Moyens de fonctionnement...
a.
...des commissions permanentes
L'appareil logistique
mis à la disposition des commissions permanentes pour assurer le bon
exercice de leurs missions n'a cessé de s'étoffer depuis vingt ans.
· Chaque commission
dispose d'une salle de réunion propre dans l'enceinte du Palais
Bourbon. Les services administratifs des commissions occupent plus
d'un étage du Palais Bourbon et, dans ce bâtiment historique qui n'a
pas été conçu pour abriter une assemblée parlementaire et une
administration moderne, l'espace est âprement disputé.
Chaque commission
dispose d'un secrétariat composé de fonctionnaires de l'Assemblée
nationale, recrutés par des concours distincts de ceux de
l'exécutif. Ces fonctionnaires sont placés sous l'autorité d'un
chef de secrétariat qui est le collaborateur le plus direct du
président de la commission ; il est chargé de l'organisation
des travaux de la commission et de l'application des décisions du
Bureau. Les différents secteurs de compétences sont répartis entre
des conseillers et des administrateurs chargés d'assister les
parlementaires, et tout particulièrement les rapporteurs, dans leurs
travaux de préparation et d'étude des textes ainsi que dans
l'organisation des missions d'information qu'ils peuvent être amenés
à conduire. La documentation propre de chaque commission ainsi que la
gestion des amendements et la préparation des tableaux comparatifs
retraçant l'évolution des textes (cf. Annexe 2 p. 110)
sont assurées par des administrateurs adjoints.
L'augmentation des
effectifs des secrétariats de commission, très souvent d'ailleurs à
la demande de leurs présidents, est un bon indice de l'accroissement
du rôle et de la diversification des missions reconnues aux
commissions permanentes durant ces dernières années.
L'alourdissement de l'ordre du jour et le passage à la session unique
n'y sont cependant pas non plus étrangers. Ainsi, le service des
commissions comptait 54 administrateurs en janvier 1999, contre
31 en 1978... et 16 au début de la Cinquième République. Depuis
1982, date à laquelle les personnels détachés du ministère des
finances ont été remplacés par des fonctionnaires de l'Assemblée,
les effectifs de la commissions des Finances (qui se répartissent
entre le président et le rapporteur général) ont toujours été les
plus nombreux. Ils comprennent aujourd'hui vingt administrateurs. Au
total, toutes catégories confondues, le service des commissions
comptait, début 1999, plus de 140 personnes.
· Au budget de
l'Assemblée, figurent des crédits permettant de financer les frais
de missions des commissions, missions collectives et individuelles, en
France ou à l'étranger. On y trouve aussi une ligne de crédits
d'études, utilisables par les commissions - et notamment la
commission des Finances - pour passer commande d'enquêtes ou de
recherches à des organismes extérieurs.
· Les
différents secrétariats disposent d'un équipement informatique leur
permettant le traitement et la composition, sur place, du texte des
rapports et des comptes rendus des réunions de commission. L'ensemble
des postes forme un réseau également connecté au service de la
séance 8
(le dépôt des amendements
adoptés par une commission peut donc désormais se faire sous forme
de fichiers informatiques faciles à retraiter) et au réseau du
service des commissions du Sénat, ce qui facilite les échanges entre
les deux assemblées, notamment lors des commissions mixtes paritaires
(cf. infra).
Plusieurs postes de
travail sont également connectés à des bases de données
extérieures et, progressivement, l'accès à Internet et
l'attribution d'adresses électroniques individuelles se
généralisent. La commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales propose ainsi à ses membres, depuis 1998, de déposer leurs
amendements en utilisant le courrier électronique.
Le service des
commissions comprend un secrétariat des commissions non permanentes
qui prend en charge, en tant que de besoin, l'organisation et le
fonctionnement des commissions spéciales (ainsi, d'ailleurs, que des
commissions d'enquête).
Doté d'un chef de
secrétariat, de deux conseillers et de deux secrétaires, cette
structure fait néanmoins régulièrement appel à des conseillers et
à des administrateurs des commissions permanentes, voire d'autres
services de l'Assemblée, pour assurer le suivi et le bon
fonctionnement des commissions spéciales et des commissions
d'enquête.
Contrairement aux
commissions permanentes, les commissions spéciales ne disposent pas
d'une ligne budgétaire spécifique ; les crédits nécessaires
au financement de leurs frais de missions ou d'études sont donc
prélevés sur les budgets des commissions permanentes les plus
concernées par leur activité.
Section
3
Exercice
de leurs compétences
Les commissions
permanentes travaillent beaucoup : elles tiennent en moyenne 350
à 400 réunions par an, soit plus de 500 heures de travail durant la
session 1998-1999. Elles travaillent même de plus en plus, car, si,
sur dix ans, la durée annuelle des séances publiques s'est accrue
d'environ 10 % (1015 heures pour la session 1997-1998 contre 926
heures en 1987), celle des réunions des commissions permanentes a
doublé (620 heures en 1997-1998 et 530 heures en 1998-1999 contre 295
heures en 1987)... S'il est encore prématuré de tirer des
conclusions quant aux conséquences de la session unique sur
l'activité des commissions permanentes, notamment en raison de la
dissolution intervenue au printemps 1997, il semblerait qu'elle ait
néanmoins encore eu pour effet d'accroître leur rythme de travail,
la répartition dans le temps observée auparavant entre les travaux
législatifs (durant les sessions) et les travaux d'information et de
contrôle (en dehors des sessions) étant devenue largement
inopérante.
L'activité
législative des commissions permanentes se traduit notamment par la
publication annuelle de quelque 300 rapports, représentant au total
plus de 20 000 pages composées.
Dans le cadre de leur
fonction législative, les commissions spéciales exercent leurs
compétences, tant dans les phases préparatoires que lors du débat
public, dans les mêmes conditions que les commissions permanentes.
Mais, comme on l'a vu, l'intervention de ces commissions reste
relativement limitée.
· Un
des problèmes les plus couramment posés aux assemblées
parlementaires est l'organisation du temps et sa répartition entre
ses différents organes. Pour ce qui concerne les commissions, la
volonté de revaloriser leur rôle dans le processus législatif
s'accompagne logiquement du souci de leur préserver un temps de
travail qui ne se confonde pas avec celui de la séance publique.
Jusqu'en 1994,
l'article 41 du Règlement réservait aux réunions des commissions
permanentes une matinée par semaine, déterminée au début de chaque
session par la Conférence des Présidents. Cette dernière,
contrainte par l'ordre du jour prioritaire arrêté par le
Gouvernement, a néanmoins rapidement perdu toute possibilité de
choix, la matinée réservée étant systématiquement celle du
jeudi ; de leur côté, les commissions ont pris l'habitude de se
réunir tout au long de la semaine, en dehors de la période
réservée. L'article 41 précise toutefois que, lorsque l'Assemblée
tient séance, les commissions ne peuvent se réunir que pour
délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par l'Assemblée
ou sur celles inscrites à l'ordre du jour. Il existe donc une règle
de principe selon laquelle les commissions permanentes ne siègent pas
normalement en même temps que la séance publique, sauf nécessité
liée à l'ordre du jour.
Cette règle est, au
quotidien, extrêmement difficile à respecter puisque la mise en
place de la session unique s'est accompagnée, comme le précise
l'article 50 du Règlement, d'une concentration de l'activité
plénière de l'Assemblée les mardi, mercredi et jeudi (Textes
p. 137 et 138). La plupart des députés limitant à ces trois
jours leur présence à l'Assemblée, il est inévitable que les
réunions de commission se tiennent durant cette même période. Pour
tenter d'aménager au mieux ces trois jours, les réformes du
Règlement opérées en mars 1998 et en juin 1999 ont prévu que
l'Assemblée siégerait le mardi, matin, après-midi et soir - la
séance du matin étant alternativement réservée aux questions
orales sans débat, qui ne concernent que les députés ayant posé
des questions, et aux fenêtres parlementaires, c'est-à-dire les
séances mensuelles relevant de l'ordre du jour parlementaire en
application de l'article 48-3 de la Constitution (cf. infra) -,
ainsi que les mercredi et jeudi, après-midi et soir. Ainsi, les
matinées de la semaine sont-elles en principe dégagées pour
permettre aux groupes et aux commissions de se réunir sans
nécessaire interférence avec la séance publique.
· La seconde
contrainte liée au temps tient à la brièveté des délais dont
dispose une commission pour examiner un texte législatif. Le
Gouvernement possédant la maîtrise de l'ordre du jour prioritaire et
étant le principal « fournisseur » de textes - la
plupart des lois votées proviennent de projets de loi - c'est
donc bien le pouvoir exécutif qui est maître du temps laissé à une
commission pour se prononcer.
A plusieurs reprises
dans le passé, le Gouvernement a manifesté le souci de laisser plus
de temps aux commissions pour travailler ; mais l'urgence se faisant
toujours plus ou moins sentir, il a rarement été possible d'aller
très au-delà des déclarations de bonnes intentions. Les
commissions, et tout particulièrement les rapporteurs, se voient donc
le plus souvent contraints d'examiner un texte dans un délai
relativement court, trop court, parfois, pour pouvoir procéder à des
auditions, recueillir une documentation et, d'une manière générale,
pour travailler dans des conditions pleinement satisfaisantes.
On peut néanmoins
être tenté de penser parfois qu'une certaine rapidité du travail en
commission n'est pas toujours sans intérêt. Il est vrai qu'un
rapport législatif, sur une affaire déjà largement
débroussaillée, ne demande pas toujours une longue mise au point.
Sur un plan politique, il n'est pas non plus toujours besoin de longs
délais pour déterminer la position des uns et des autres à l'égard
d'un texte, et le sens vers lequel on souhaite l'infléchir. En tout
état de cause, le jugement de Clemenceau selon lequel le meilleur
moyen d'enterrer un problème est de l'envoyer à l'examen d'une
commission ne trouve plus à s'appliquer sous la Cinquième
République...
·
La première phase de l'intervention des commissions dans le processus
législatif est celle du rassemblement des éléments d'information
par le rapporteur. Une fois nommé, celui-ci, assisté de
fonctionnaires de la commission, prend contact avec le Gouvernement
(ministre, cabinet ministériel et services administratifs). Il
interroge ou reçoit des représentants des milieux
socioprofessionnels intéressés, recueille une documentation aussi
large que possible et utilise, le cas échéant, les travaux de son
groupe pour nourrir sa réflexion, se forger sa propre opinion en
fonction des considérations politiques qui lui sont propres et
éclairer ses collègues sur les enjeux des réformes proposées lors
du débat en commission et en séance publique. Le cas échéant, il
propose à la commission d'entendre des personnalités compétentes
sur le texte, la commission pouvant désormais, en application de
l'article 46, alinéa 3, du Règlement, organiser, par les moyens de
son choix, la publicité de ces auditions (cf. infra).
Pour la préparation
de leurs rapports, les rapporteurs des commissions ne disposent
pas de pouvoirs d'investigation expressément définis. Mais,
du fait de l'importance de leur rôle et de l'intérêt qu'a le
Gouvernement à les ménager, leurs demandes sont généralement
satisfaites. Il convient là aussi de mettre à part le cas des
rapporteurs budgétaires, rapporteurs spéciaux de la commission des
Finances et rapporteurs pour avis des autres commissions. Au fil des
ans, il est devenu habituel que les rapporteurs adressent en juin et
en septembre, chacun pour son compte, des questionnaires écrits aux
différents ministères. Les réponses, qui transitent en principe par
le ministère des Finances, constituent une somme substantielle
d'informations et servent de matière première aux rapports et avis,
quand elles arrivent dans les délais requis... ce qui n'est pas
toujours le cas.
A côté de ce travail
d'information et d'explication de texte, le rapporteur est, la plupart
du temps, amené à proposer des amendements au texte examiné.
· A une date choisie
en fonction de celle retenue - ou souhaitée - par le
Gouvernement pour l'examen en séance publique, la commission procède
à l'examen du rapport. Celui-ci est souvent précédé de
l'audition du ministre, qui fait connaître son point de vue et
répond aux questions des commissaires. Dans ce cas, la commission
peut décider que l'audition et les débats qu'elle a occasionnés
tiendront lieu de discussion générale.
Dans les autres cas,
après une discussion générale ouverte par l'exposé du rapporteur,
la commission examine les articles du texte, assortis des amendements
présentés par le rapporteur, les autres membres de la commission
ainsi que, éventuellement, si le dépôt a eu lieu à temps, par des
députés extérieurs à la commission ou par le Gouvernement. On doit
ici noter que, depuis la réforme introduite en 1994 à l'article 86,
alinéa 5, du Règlement, les députés extérieurs à la commission
disposent du droit de défendre leurs amendements et de participer aux
débats, sans pouvoir prendre part aux votes. Dans cette même logique
d'ouverture des travaux, la présence du Gouvernement est de droit
pendant les travaux. En application de l'article 87, alinéa 3,
du Règlement, les rapporteurs pour avis défendent devant la
commission saisie au fond les amendements adoptés par leur commission
(cf. infra). La commission conclut ses travaux par un vote sur
l'ensemble du texte.
La portée des
décisions de la commission est cependant variable selon la nature des
textes soumis à son examen. En effet, si les amendements qu'elle
adopte sur une proposition de loi sont immédiatement intégrés au
texte qui sera examiné en séance publique sous cette forme
modifiée, l'article 42 de la Constitution tel qu'il fût élaboré en
1958 prévoit que, pour les projets de loi, l'Assemblée ne discute
plus sur la base du texte amendé par la commission (comme c'était le
cas sous les républiques précédentes), mais sur celle du texte
proposé par le Gouvernement ou transmis par le Sénat. Les
propositions faites par les commissions prennent donc la forme
d'amendements, soumis aux mêmes règles de recevabilité financière
et aux mêmes conditions d'examen que ceux des groupes ou des
députés individuels, par rapport auxquels ils ne bénéficient
d'aucune priorité de discussion.
En principe, les règles
de procédure suivies dans les commissions sont, mutatis
mutandis, les mêmes que celles applicables dans l'hémicycle, y
compris pour les motions incidentes (exception d'irrecevabilité et
question préalable) présentées à l'occasion de la discussion
générale des textes de loi. Dans la réalité des choses, ces
règles s'y appliquent cependant avec beaucoup plus de souplesse et y
subissent bien des accommodements. Les discussions se déroulent en
général dans un climat courtois, fort éloigné des joutes oratoires
de la séance publique, et les décisions sont prises le plus souvent
sans aucun formalisme ; le vote par scrutin, qui - en
l'absence de machines à voter électroniques - ne fonctionnerait
d'ailleurs pas dans les mêmes conditions qu'en séance publique,
n'est pratiquement jamais demandé. Par ailleurs, jusqu'en mai 1991,
le « quorum » (c'est-à-dire la présence de la majorité
des commissaires) était requis pour la tenue des réunions
d'intersession non demandées par le Gouvernement. Il ne l'est plus
depuis lors, mais reste, dans tous les cas, nécessaire pour la
validité des votes si le tiers des présents en demande l'application
(article 43 du Règlement).
De son côté, l'article
42 édicte une obligation de présence en commission. Il prévoit
aussi la publication au Journal officiel de la liste des commissaires
présents et excusés, les autres - à partir d'un certain seuil
d'absences - pouvant faire - théoriquement - l'objet
de sanctions.
· Les délibérations
de la commission sont synthétisées dans un rapport distribué avant
le débat public. Ce document, souvent volumineux, contient
généralement une analyse globale du texte, de sa place dans la
législation qu'il modifie et des comparaisons internationales qu'il
suggère, ainsi qu'un jugement politique d'ensemble ; il se poursuit
par une analyse du contenu de chaque article et des débats dont
chacun a fait l'objet ; il se termine par un tableau comparatif dans
lequel apparaissent, en colonnes juxtaposées, la législation
applicable avant l'intervention du projet ou les textes de
référence, le texte du projet initial ou celui de la transmission du
Sénat, et les amendements adoptés par la commission (cf. Annexe 2
p. 110). Intervenues en 1989 et 1990, des adjonctions à
l'article 86 du Règlement de l'Assemblée prévoient que les rapports
devront être assortis, le cas échéant, de deux annexes
d'information : l'une sur le droit européen et la législation
en vigueur dans les principaux pays de la Communauté européenne ;
l'autre sur les incidences écologiques de la législation proposée.
Lorsqu'ils ont été
déposés suffisamment tôt sur le Bureau de l'Assemblée, les
amendements présentés par le Gouvernement, par les groupes ou par
les députés à titre individuel sont débattus par la commission
dès la phase d'examen du rapport comme cela a été signalé plus
haut. Cependant, dans la plupart des cas, ces amendements sont
examinés par la commission le jour du débat public, éventuellement
à l'issue de la discussion générale, en application des articles 88
et 91 du Règlement.
Depuis 1995, les
députés disposent d'un délai de quatre jours ouvrables à compter
de la distribution du rapport (et non plus, comme auparavant, quatre
jours de séance) pour déposer leurs amendements (article 99 du
Règlement). Dans les cas où le rapport n'a pas été distribué
suffisamment à l'avance, le délai court jusqu'au début de la
discussion générale. Le président et le rapporteur ont la
possibilité de refuser la discussion en séance des amendements
déposés en dehors de ces délais. Cette réforme des délais de
dépôt des amendements, si elle a finalement été d'une portée
moins importante que celle envisagée à l'origine (un délai de deux
jours ouvrables avait été proposé par le rapporteur de la
commission des Lois), a néanmoins conforté le rôle des commissions
permanentes en confirmant l'idée que la discussion des articles ne
peut se dérouler dans de bonnes conditions que si la quasi-totalité
des amendements a pu faire l'objet d'un examen préalable en
commission.
A ce stade de la
procédure, la commission ne dispose cependant plus du pouvoir
d'adopter ou de rejeter les amendements : elle se contente
d'arrêter l'avis que le rapporteur donnera en son nom en séance,
sans pour autant, en cas d'avis favorable, les intégrer à ses
propres propositions. Dans l'hypothèse où son accord porterait sur
un amendement incompatible avec l'un de ses propres amendements, la
commission devrait - cela va de soi -retirer le sien.
Les dispositions
relatives à la participation des députés extérieurs à la
commission, des rapporteurs pour avis et du Gouvernement évoquées
précédemment s'appliquent également lors des réunions de
commission tenues en application des articles 88 et 91 du Règlement.
Comme en séance
publique, et comme pour les amendements internes à la commission, ces
amendements extérieurs sont mis aux voix un par un ; toutefois, une
éventuelle globalisation des votes, même si elle intervient en
méconnaissance des dispositions du Règlement de l'Assemblée
nationale (lequel, pour le Conseil constitutionnel, n'a pas par
lui-même valeur constitutionnelle), n'entache pas la procédure
d'inconstitutionnalité (décision n° 89-261 DC du 28 juillet
1989, Textes p. 163 et 164).
Vient ensuite l'étape
de la séance publique 9.
Le rapporteur s'exprime généralement pour son exposé liminaire
après le Gouvernement et change alors en quelque sorte de rôle
puisqu'il devient le porte-parole de la commission dont il doit
défendre les positions, même lorsque celles-ci ne coïncident pas,
sur tel ou tel point, avec ses options personnelles, ce qui peut
arriver si la commission a adopté un amendement auquel il était
défavorable.
Le seul privilège
dont bénéficient les amendements de la commission est que, comme
ceux du Gouvernement, leur dépôt n'est soumis à aucune condition de
délai. Pour tous les autres amendements en effet, les délais de
dépôt évoqués plus haut et l'examen par la commission qui en
découle jouent un rôle de filtre, le président et le rapporteur de
la commission - en application de l'article 88, alinéa 4,
du Règlement -, et le Gouvernement - en application de
l'article 44, alinéa 2, de la Constitution - pouvant
s'opposer à la discussion d'amendements qui n'auraient pas fait
l'objet d'un examen au titre des articles 88 ou 91 du Règlement. La
commission jouit de prérogatives de procédure qui marquent son rôle
directeur dans le déroulement du débat : son président et son
rapporteur obtiennent la parole quand ils la demandent ; la commission
est consultée sur chaque amendement par le président de
séance ; les demandes de suspension de séance, de scrutin
public ou de réserve de discussion présentées par la commission
sont satisfaites de droit.
L'importance
déterminante des commissions permanentes dans l'élaboration de la
loi se mesure au sort réservé à leurs amendements. Durant la
session 1998-1999 par exemple, sur les 13 191 amendements
recevables discutés par l'Assemblée en matière législative (toutes
lectures confondues), 2 659, soit plus de 20 % du
total, ont été déposés par les commissions permanentes. Sur
les 3 742 amendements adoptés, 2 317, soit 62 % de
l'ensemble, provenaient des commissions. Celles-ci ont déposé et
fait adopter quatre fois et demie plus d'amendements que le
Gouvernement, avec un taux de réussite plus élevé (87 % contre
84 %). Au fil des années, le taux de « succès » des
amendements des commissions est en progrès constant (il était de
80 % en 1987), de même que leur part au sein du total des
amendements adoptés (55,7 % en 1987).
Chapitre
deuxième
Les
commissions mixtes paritaires,
organes
du « bicaméralisme rationalisé »
Mentionnées à
l'article 45 de la Constitution, dont elles sont une création
originale, les commissions mixtes paritaires peuvent être appelées
à intervenir dans le cours de la « navette » entre
l'Assemblée nationale et le Sénat. Ces commissions sont dites
mixtes, parce que composées de membres des deux assemblées, et
paritaires, parce que formées d'un nombre égal de députés et de
sénateurs.
Sous l'empire des lois
constitutionnelles de 1875, la Chambre des députés et le Sénat
étaient placés sur un pied de stricte égalité en matière
législative : une loi ne devenait définitive que lorsque les travaux
des deux assemblées avaient abouti à un texte identique pour chacun
de ses articles. Sous la Quatrième République, l'article
13 de la Constitution précisait que la Chambre des députés,
désormais appelée l'Assemblée nationale, « vote seule la
loi ». Le Sénat, devenu simple Conseil de la République, ne
disposait plus que d'une compétence législative réduite : aux
termes de l'article 20, s'il ne s'était pas prononcé dans un délai
de deux mois sur les textes transmis par l'Assemblée nationale,
ceux-ci pouvaient être immédiatement promulgués ; s'il s'était
prononcé dans des termes différents de ceux de l'Assemblée
nationale, celle-ci statuait définitivement, après deux lectures par
le Conseil de la République.
La Constitution du 4
octobre 1958 a restauré un bicamérisme plus égalitaire entre
l'Assemblée nationale et le Sénat. Fidèle à son orientation
générale d'un parlementarisme « rationalisé », elle a
néanmoins accru les pouvoirs du Gouvernement, notamment par
l'intermédiaire des commissions mixtes paritaires. En principe, la
navette se poursuit jusqu'à l'obtention d'un accord complet entre les
deux assemblées ; mais, si au bout de deux lectures, voire d'une
seule en cas d'urgence, le texte demeure en discussion, le
Gouvernement a la faculté (mais non l'obligation) de provoquer la
création d'une commission mixte paritaire. Si celle-ci aboutit à un
texte commun, ensuite adopté en termes identiques par les deux
assemblées, la navette est terminée ; si la commission mixte ne
parvient pas à élaborer un texte, ou si son texte n'est pas adopté
par les deux assemblées, le Gouvernement peut - là encore sans
y être obligé - demander à l'Assemblée, après une nouvelle
lecture par les deux Chambres, de statuer définitivement.
Au bout de quarante
années d'expérience, on doit constater l'efficacité et l'utilité
institutionnelle de la commission mixte paritaire. Toutefois, celle-ci
est très largement liée à la concordance des majorités entre les
deux assemblées.
Section
1
Compétences
et saisine
La compétence des
commissions mixtes paritaires est déterminée par l'état
d'avancement de la navette au moment de leur saisine, qui reste à la
discrétion du Gouvernement.
· Aux termes de
l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire est
« chargée de proposer un texte sur les dispositions
restant en discussion ». Par
« dispositions », il faut entendre
« articles », c'est-à-dire qu'il suffit qu'un seul mot
d'un article soit différent dans le texte des deux assemblées pour
que la totalité de l'article soit considérée comme une disposition
restant en discussion. En revanche, la compétence de la commission
mixte paritaire est limitée à ces articles, et elle ne peut pas, en
principe, remettre en cause les dispositions d'autres articles déjà
adoptés de façon conforme par les deux assemblées. Toutefois, si le
texte proposé par la commission sur un article en discussion devait
avoir une répercussion sur la rédaction d'un autre article sorti du
champ de la navette, il est admis que la commission puisse reprendre
cet article à des fins de coordination. Enfin, à titre tout à fait
exceptionnel, il est arrivé qu'une commission mixte paritaire propose
l'introduction d'une disposition additionnelle nouvelle.
· Le Gouvernement a
la faculté de demander la constitution d'une commission mixte
paritaire après deux lectures par chaque assemblée, ou même
après une seule lecture dans le cas du projet de loi de finances ou
d'un texte assorti d'une déclaration d'urgence. Il s'agit là d'un
minimum n'entraînant pas de forclusion pour le Gouvernement : si
celui-ci n'a pas jugé utile de provoquer une commission mixte
paritaire dès qu'il pouvait le faire, avec l'espoir - déçu par
la suite - d'aboutir à un accord entre les deux chambres, cette
possibilité continuera à lui être ouverte.
Le Premier ministre
avertit par lettres les présidents des deux assemblées de son
intention de provoquer la constitution d'une commission mixte
paritaire. Ces lettres sont portées à la connaissance de chaque
assemblée et la procédure de création se met alors automatiquement
en place.
Section
2
Composition
La composition des
commissions mixtes paritaires et leur organisation sont soumises à
des règles spécifiques.
· Les articles 111 du
Règlement de l'Assemblée (Textes p. 143) et 12 de celui du
Sénat disposent que les commissions mixtes paritaires se composent
de 7 députés et de 7 sénateurs titulaires et d'un nombre égal
de suppléants.
A une nuance près, la
procédure de nomination est la même dans les deux assemblées. A
l'Assemblée nationale comme au Sénat, il appartient à la
commission permanente ou spéciale compétente pour l'examen du texte
de proposer des candidats dans le délai que lui fixe le président ;
la commission peut choisir des candidats en dehors de son sein, et
elle le fait généralement lorsqu'une autre commission permanente est
saisie pour avis. A l'Assemblée, d'autres candidatures peuvent
également être présentées par les présidents de groupes, dans le
même délai. Si, à l'expiration de celui-ci, le nombre des candidats
n'est pas supérieur à celui des postes à pourvoir, la liste est
ratifiée sans vote ; dans le cas inverse, il y a lieu à élection
par scrutin secret. Au Sénat, dans le délai d'une heure suivant
l'affichage de la liste des candidats proposée par la commission,
opposition peut y être faite par trente sénateurs ou par le
président d'un groupe ; le Sénat statue d'abord sur la prise en
considération de l'opposition et, en cas de vote positif, il procède
à l'élection des candidats.
En fait, aussi bien à
l'Assemblée nationale qu'au Sénat, il n'a pas été nécessaire,
depuis de nombreuses années, de procéder à la désignation par
élection formelle des membres des commissions mixtes paritaires ; le
dernier cas relevé à l'Assemblée remonte à décembre 1980, à
l'occasion de la loi dite « Sécurité et liberté ». Le
Conseil constitutionnel a par ailleurs jugé que la publication du nom
de ses membres au Journal officiel ne constituait pas un préalable
nécessaire à la constitution d'une commission mixte paritaire
(Décisions n° 81-129 et 81-130 DC des 30 et 31 octobre
1981, Textes p. 160 et 161).
La composition des
commissions mixtes paritaires a donné lieu à des controverses
portant sur le point de savoir s'il convenait ou non de la limiter aux
seuls membres de la majorité de chaque assemblée. La logique penche
en faveur d'une réponse positive, qui a longtemps prévalu : en
effet, le rôle de la commission mixte consiste à tenter de trouver
entre les positions prises, majoritairement, par chaque assemblée,
une voie moyenne susceptible d'être acceptée par les deux majorités
en cause. En sens inverse, on peut faire valoir que 1a solution de
l'exclusivité, lorsque la commission mixte aboutit, revient à priver
les minorités de chaque assemblée de toute possibilité
d'intervention dans la phase finale d'élaboration de la loi. C'est
pourquoi, depuis 1981, s'est établie, par accord informel entre les
deux assemblées, une pratique consistant à accorder, dans la
délégation de chacune, une représentation à la minorité, mais
sans que l'équilibre politique global de la commission s'en trouve
modifié. Ce système fonctionne désormais sans difficulté majeure.
· Dès sa nomination,
la commission est convoquée par son doyen, alternativement par
affaire, dans les locaux du Palais-Bourbon ou du Palais du Luxembourg.
Rien ne s'oppose à ce que les commissions mixtes paritaires se
réunissent dans l'intervalle des sessions (décisions précitées du
Conseil constitutionnel, Textes p. 160 et 161).
La commission mixte
paritaire procède à l'élection de son Bureau, qui se compose
d'un président et d'un vice-président. Traditionnellement, le
président est celui de la commission permanente ou spéciale qui a
été compétente pour l'examen du texte dans l'assemblée où se
tient la commission mixte paritaire, et le vice-président celui de la
commission de l'autre assemblée. La commission désigne aussi deux
rapporteurs, l'un pour l'Assemblée nationale, l'autre pour le
Sénat ; ce sont généralement les rapporteurs au fond des
commissions, permanentes ou spéciales, des deux assemblées.
Section
3
L'exercice
de leurs compétences
Comme pour les autres
commissions, il convient de distinguer la phase d'élaboration du
rapport et celle des suites réservées à ce rapport.
La commission est
saisie des deux textes de l'Assemblée et du Sénat, aucun d'eux
n'ayant la priorité. Elle examine chaque article en retenant, soit la
formulation de l'Assemblée, soit celle du Sénat, soit, le plus
souvent, une rédaction intermédiaire qu'elle élabore. La discussion
est en grande partie un dialogue entre les deux rapporteurs, qui
dévoilent peu à peu le contenu d'un éventuel compromis. Si, sur un
point auquel l'Assemblée accorde une importance décisive, les
sénateurs consentent à faire une concession, il n'est pas exclu que
sur un autre point, jugé par le Sénat déterminant, les députés
s'engagent à leur tour sur la voie de la transaction, le chemin
pouvant d'ailleurs être parcouru en sens inverse. La négociation
progresse ainsi, chaque rapporteur étant soutenu par les membres de
sa propre délégation, au sein de laquelle les positions dissidentes
sont généralement jugées inopportunes. Cette discussion - que
l'on peut, selon le point de vue, qualifier de marchandage ou
d'échange de bons procédés - est l'essence même de la
commission paritaire, dont le rôle est de rechercher un compromis,
acceptable par les assemblées plénières. Si celui-ci semble, dès
le début de la réunion, irréalisable, les parlementaires
préfèrent souvent mettre rapidement fin à la procédure.
La plupart des
décisions sont prises par consensus, sans recours au vote. Lorsqu'il
y a néanmoins lieu à voter, le texte d'une des deux assemblées est
mis aux voix ; s'il est adopté, il devient celui de la commission
mixte ; s'il n'est pas adopté - et c'est notamment le cas
lorsque les voix se partagent à égalité - l'autre texte est
mis aux voix à son tour. S'il n'est pas lui-même adopté, la
commission mixte a, en principe, échoué. Mais cet échec n'est pas
toujours immédiatement reconnu, et la commission mixte peut décider
de poursuivre ses travaux, quitte à revenir ultérieurement sur le
point litigieux, surtout si, en fin de compte, il s'avérait être le
seul. Parfois même, la persistance d'un désaccord sur une
disposition particulière n'a pas empêché la commission de
présenter un texte incomplet au vote des assemblées, dans l'attente
d'un amendement gouvernemental portant sur la disposition contestée.
Les membres
suppléants participent à la discussion, mais ne prennent part aux
votes éventuels que dans la mesure nécessaire au maintien de la
parité entre les deux assemblées, en cas d'absence de membres
titulaires.
Les conclusions de la
commission mixte, constat d'échec ou texte proposé, sont consignées
dans deux rapports rédigés en termes identiques, l'un
du rapporteur pour l'Assemblée, l'autre du rapporteur pour le
Sénat.
Si la commission
mixte paritaire a réussi à élaborer un texte, le Gouvernement
peut décider de le soumettre aux deux assemblées, aucun amendement
à ce texte n'étant recevable, sauf ceux du Gouvernement lui-même ou
ceux déposés avec son accord (sur le contenu de ces amendements, cf.
infra). Il pourrait aussi choisir de ne pas soumettre le texte, mais
se priverait alors de la faculté de demander à l'Assemblée de
statuer en dernier ressort.
Si la commission
mixte paritaire n'a pu élaborer un texte ou si celui-ci n'a
pas été adopté en termes identiques par les deux assemblées,
la navette reprend pour une nouvelle lecture dans chaque
assemblée, dernière chance de compromis, à l'issue de laquelle le
Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer
définitivement, passant outre au désaccord sénatorial.
En théorie, le
système est dans la main du Gouvernement. S'il est d'accord avec
l'Assemblée contre le Sénat, il provoquera la
création de la commission mixte de façon à faire prévaloir le
point de vue exprimé au Palais-Bourbon ; dans le cas inverse, il lui
suffit de ne pas la demander pour obliger l'Assemblée à trouver un
terrain d'entente avec le Sénat. Mais la réalité est plus subtile :
la commission mixte peut - et c'est souvent le cas -
parvenir à un accord ne convenant qu'imparfaitement au Gouvernement ;
celui-ci hésitera cependant - c'est loin d'être toujours le
cas - à utiliser son droit d'amendement, car cela risquerait
d'entraîner le rejet du texte de la commission par une assemblée,
voire par les deux, rejet dont il serait tenu pour politiquement
responsable. Le Sénat, de son côté, a généralement intérêt à
la réussite des commissions mixtes, car c'est le moyen pour lui
d'obtenir des satisfactions auxquelles il devrait renoncer s'il était
acquis au départ que l'Assemblée aurait à statuer en dernier
ressort. Quant à l'Assemblée, elle est loin d'être toujours
opposée au succès d'une procédure qui lui permet de mettre sur le
compte de la recherche d'un compromis l'adoption de solutions qu'il
lui aurait été parfois difficile d'imposer seule au Gouvernement.
Dans ce même esprit,
la décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 (loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier) du Conseil
constitutionnel, en limitant le champ du droit d'amendement après
commission mixte paritaire, a, de façon un peu paradoxale, joué en
faveur du travail parlementaire et permis un meilleur respect du cadre
de discussion et de la procédure bicamérale (Textes p. 164).
Désormais en effet, après l'examen d'un texte en commission mixte
paritaire (que celle-ci soit, ou non, parvenue à un accord),
l'adoption de dispositions entièrement nouvelles, à l'initiative du
Gouvernement ou avec l'accord de celui-ci, est proscrite ; seuls
sont recevables les amendements qui, soit sont « en relation
directe avec une disposition du texte en discussion », soit
sont « dictés par la nécessité d'assurer une coordination
avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ». Le
Gouvernement est donc désormais, dans cette mesure, conduit à
respecter les décisions de la commission mixte lorsque celle-ci a
abouti à un accord et, en tout état de cause, tenu de renoncer à
des amendements de fond par trop tardifs qui n'auraient pas pu faire
l'objet d'un examen complet par les deux assemblées.
Il reste que le
fonctionnement harmonieux du mécanisme délicat des commissions
mixtes paritaires suppose que les majorités des deux assemblées ne
soient pas politiquement trop divergentes. De ce point de vue,
la comparaison des sessions 1995-1996 et 1998-1999 est éloquente. Le
nombre de lois promulguées dont la discussion aurait pu donner lieu
à convocation d'une commission mixte paritaire, c'est-à-dire
exception faite des lois autorisant la ratification de traités
ou d'accords internationaux, n'est pas sensiblement différent : 57
lois en 1995-1996 et 48 lois en 1998-1999. En
1995-1996, session durant laquelle les deux majorités
coïncidaient, 19 commissions mixtes paritaires ont été
constituées, ce qui correspond au tiers des cas possibles, et ces
commissions ont toutes abouti à un accord. En 1998-1999, période
de « cohabitation » où les majorités de
l'Assemblée et du Sénat étaient opposées, on a compté
18 commissions mixtes, portant sur 38 % des textes
pour lesquels elles étaient théoriquement possibles : 6 ont
réussi et 12 ont échoué, soit un taux d'échec des deux
tiers.
De façon plus
générale, lorsque les majorités divergent, les commissions mixtes
paritaires sont nombreuses, mais réussissent rarement. Lorsque les
majorités concordent, les commissions mixtes se raréfient, mais
débouchent presque toujours sur des résultats positifs (cf. Annexe 3
p. 111). En période de discordance de majorité entre les deux
assemblées (comme entre 1981 et 1986, 1988 et 1993 et depuis 1997),
leur constitution devient donc plus une technique juridique destinée
à donner le dernier mot à l'Assemblée nationale qu'un véritable
outil de résolution des différends entre les deux chambres.
Chapitre
troisième
Vers
une extension du rôle des commissions ?
Depuis une dizaine
d'années, les présidents successifs de l'Assemblée nationale ont
affirmé leur volonté de revaloriser, en durée et en importance, les
travaux des commissions. Ainsi, le président Philippe Séguin,
lors de son allocution exposant le bilan de la session d'automne 1993,
a fait part de son souhait de « rééquilibrer la séance
publique et les travaux des commissions », souhait repris,
comme on l'a vu plus haut, par le président Laurent Fabius dans son
allocution d'élection, en juin 1997 (cf. p. 21). Cette aspiration,
qui participe de la volonté plus large de revaloriser le rôle du
Parlement, s'est concrétisée dans les quatre dernières réformes du
Règlement de l'Assemblée nationale 10,
et notamment dans celle de 1994 qui, comme le précisait son
rapporteur, avait pour objectif premier de « rééquilibrer,
tant en durée qu'en importance, les deux phases de la procédure
législative, à savoir l'examen des textes en commission et leur
discussion en séance publique, en cherchant à réduire (...)
la durée des séances publiques et à donner plus de poids aux
commissions » 11.
Outre l'ouverture
croissante de leurs travaux qui a donné une meilleure
« visibilité » à leurs activités, les commissions
permanentes ont en effet indéniablement bénéficié d'un
renforcement de leur rôle au sein de la procédure législative, sans
toutefois obtenir un véritable pouvoir législatif direct, en
l'espèce anticonstitutionnel.
Section
1
Un
indéniable renforcement de leur rôle...
Afin de
« désencombrer » la séance publique et de renforcer le
rôle préparatoire des commissions, la réforme du 26 janvier 1994 a
largement remis en cause le principe de la confidentialité de leurs
travaux.
· Selon le
premier alinéa de l'article 46 du Règlement de l'Assemblée
nationale, les réunions des commissions sont en effet placées sous
le signe de la confidentialité puisque cet article dispose
que les procès-verbaux des réunions sont confidentiels et peuvent
uniquement être consultés sur place par les députés. Avant 1994,
cette confidentialité était renforcée par le fait que seuls les
commissaires et les fonctionnaires de l'Assemblée appartenant au
secrétariat de la commission pouvaient assister aux réunions. Les
personnes auditionnées, en particulier les ministres, ainsi que les
auteurs de propositions de loi ou d'amendements non membres de la
commission (qui devaient être autorisés par le président de la
commission à venir exposer la teneur de leurs propositions) étaient
tenus de se retirer au moment des votes. Les réunions faisaient par
ailleurs simplement l'objet d'une communiqué à la presse, dont le
contenu était laissé à la libre appréciation du Bureau de chaque
commission.
Une modification du
Règlement, intervenue au début de la neuvième législature à
l'initiative du Président de l'Assemblée, M. Laurent Fabius, et
déclarée conforme à la Constitution par la décision
n° 88-245 DC du 18 octobre 1988 du Conseil constitutionnel, a
cependant ouvert la voie à une certaine publicité des
travaux de commission, en la réservant néanmoins aux seules
auditions, à l'exclusion de toute délibération à caractère
proprement législatif. Cette publicité est décidée, avec l'accord
des personnes entendues, par la commission elle-même et organisée
par son Bureau, lequel peut prévoir par exemple l'accès à la salle
de réunion des représentants de la presse écrite et audiovisuelle.
La formule a été utilisée pour la première fois en novembre 1988
par la commission de la Production et des échanges, réunie sur le
thème de la sécurité routière.
En dépit de ces
aménagements, et même si elle permet de dépassionner le travail en
commission, d'en préserver le caractère technique et de faciliter la
recherche d'accords dépassant les pétitions de principe, la règle
de la confidentialité des réunions des commissions permanentes
- qu'il ne faut pas confondre avec celle du secret s'appliquant
à certains travaux des commissions d'enquête - a continué de
faire l'objet de critiques. Elle était considérée comme un obstacle
à la modernisation du travail parlementaire et à une meilleure
répartition des tâches.
· La réforme du
Règlement opérée en 1994 a donc permis une ouverture des travaux
législatifs des commissions aux députés extérieurs et au
Gouvernement.
Les députés peuvent
désormais assister aux réunions des commissions - permanentes
ou spéciales - dont ils ne sont pas membres, sans bien
évidemment pouvoir prendre part aux votes. Leurs noms sont publiés
au Journal Officiel sous la rubrique « assistaient en outre à
la réunion ». Les auteurs de propositions de lois ou
d'amendements peuvent en outre participer aux débats (ce qui signifie
qu'ils peuvent prendre la parole) sans plus avoir à en faire
préalablement la demande au président de la commission concernée et
n'ont plus à se retirer au moment des votes. Le Conseil
Constitutionnel, dans sa décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994
(Textes p. 159 et 160), a donné son aval à cette évolution, en
considérant « qu'il est loisible à l'Assemblée, dans le
respect de l'article 43 de la Constitution, de modifier les modalités
de fonctionnement des réunions des commissions à condition que le
droit de vote soit réservé aux seuls députés membres de la
commission [ainsi que] d'accroître le rôle législatif
préparatoire des commissions saisies, sous réserve du respect des
règles à valeur constitutionnelle et notamment, de l'exercice
effectif du droit d'amendement... ». Toutes les conditions
sont donc désormais réunies pour que la majeure partie des
discussions, en tout cas techniques, puisse se dérouler au sein de la
commission saisie au fond et que le débat contradictoire le plus
large possible puisse s'y tenir.
De leur côté, les
ministres peuvent également, comme le prévoit le nouvel article 45
du Règlement, participer aux débats sans avoir à se retirer au
moment des votes. La procédure d'invitation du Gouvernement est
également simplifiée : le président d'une commission s'adresse
désormais directement aux ministres dont la venue est souhaitée,
sans passer par l'intermédiaire du Président de l'Assemblée. La
nécessité d'obtenir l'accord préalable du ministre est par contre
évidemment conservée. Cette présence en commission était censée
alléger les débats en séance publique en favorisant la résolution
en amont des problèmes d'ordre technique. Elle constituait également
un moyen de renforcer l'autorité de la commission saisie au fond lors
du débat en séance, ses amendements ayant, dès le stade
préparatoire, été négociés avec le Gouvernement. Enfin, elle
avait pour but d'assurer une élaboration plus achevée des textes de
loi en évitant que le Gouvernement ne dépose ses amendements au
dernier moment, en séance publique.
Après cinq ans
d'application, la présence et la participation de députés
extérieurs aux débats des commissions est devenue une pratique
habituelle, grâce notamment à la publication quasi systématique
d'ordres du jour prévisionnels pouvant aller jusqu'à quatre
semaines. Cette participation a également été encouragée par la
décision, non sanctionnée par une réforme du Règlement, prise par
le président Philippe Séguin à l'automne 1994 d'autoriser les
députés extérieurs à une commission à prendre la parole durant
ses travaux alors même qu'ils n'auraient pas déposé d'amendements
ou de proposition de loi. Elle reste néanmoins relativement modeste
(près de 363 présences de députés extérieurs durant la session
1998-1999 contre 229 en 1994, première année d'application de la
réforme) et les prises de paroles (89 en 1998-1999 contre 55 en 1994)
ou les soutiens d'amendements (20 en 1998-1999) demeurent rares. Si la
présence des députés extérieurs ne pose donc pas de problèmes de
principe, elle se heurte, en pratique, aux emplois du temps
surchargés des députés, qui ont déjà du mal à assister à toutes
les réunions de leur propre commission.
Par contre, la
présence des ministres aux débats législatifs des commissions n'est
pas parvenue à entrer dans les faits, puisque après sept présences
en 1994, dont quatre à la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, seules trois ont été comptabilisées en 1996
et cinq en 1996-1997. Ce faible succès s'explique semble-t-il assez
largement par la crainte, exprimée par certains commissaires, que la
présence du Gouvernement n'altère la tonalité des débats en les
rendant plus politiques. Mais la réforme s'est également heurtée à
la rigidité des habitudes et des comportements, tant du côté des
députés (qui continuent à voir dans la séance publique le lieu
d'arbitrage par excellence et espèrent obtenir plus du Gouvernement
dans la dynamique du débat en plénière) que de celui du
Gouvernement (pour lequel la présentation d'amendements en séance
continue à être le mode de « gestion » habituel du
débat législatif).
· Pour favoriser
la participation des députés aux débats des commissions, la publicité
donnée à leurs travaux a également été renforcée. Ainsi,
chaque réunion doit désormais faire l'objet d'un compte rendu
détaillé (et non plus d'un simple communiqué à la presse), qui
fait état des travaux et des votes de la commission ainsi que du
contenu des auditions auxquelles elle a procédé. L'ensemble des
comptes rendus relatifs à un texte peut par ailleurs, si nécessaire,
être annexé au rapport. Ces comptes rendus, complétés par des
informations relatives à la vie de la commission, sont rassemblés et
publiés, chaque semaine, dans un document intitulé « Bulletin
des Commissions ». Lors des procédures d'examen
simplifiées (cf. paragraphe suivant), les comptes rendus des
réunions de commission sont même publiés au Journal Officiel des
débats. Enfin, pour des débats de portée exceptionnelle, un compte
rendu audiovisuel des travaux des commissions - et non plus seulement
de leurs auditions - peut être produit et diffusé dans les
conditions déterminées par le Bureau de l'Assemblée. Il s'agit bien
là de sensibiliser les citoyens non plus seulement à l'activité de
contrôle de l'Assemblée (par le biais des questions au Gouvernement)
mais au travail législatif quotidien des députés.
Dans la pratique, si
la publication de comptes rendus détaillés des travaux s'est
généralisée, la possibilité de regrouper sous forme de document
annexe au rapport l'intégralité des comptes rendus relatifs à un
texte n'a quasiment jamais été utilisée (uniquement deux fois, en
1994, par la commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales), de même que la capacité de procéder à un compte rendu
audiovisuel des travaux. Par contre, chaque commission peut désormais
bénéficier des services d'un fonctionnaire rattaché au service de
la communication de l'Assemblée nationale, qui assiste aux travaux et
réalise ensuite, dans des délais très courts, des communiqués
destinés aux journalistes spécifiquement concernés par les sujets
examinés. Il organise également, à la demande, des conférences de
presse pour le président ou les rapporteurs de la commission.
Principalement
destinée à désengorger la séance publique et à éviter des
débats redondants, la procédure d'examen simplifiée a
été introduite en mai 1991, à l'initiative du Président de
l'Assemblée, M. Laurent Fabius, sous l'appellation de
« procédure d'adoption simplifiée ». Elle s'était alors
substituée à deux anciennes procédures abrégées : celle du vote
avec débat restreint (tombée en désuétude depuis 1970) et celle du
vote sans débat (qui n'avait guère trouvé à s'appliquer en dehors
des projets de ratification ou d'approbation de traités et accords
internationaux). Afin d'améliorer ses conditions d'application et son
efficacité, cette procédure a fait l'objet d'une nouvelle réforme
en 1998, à l'instigation du Président Fabius. Elle a été, à cette
occasion, rebaptisée.
Dans le cadre de cette
procédure, réglée par les articles 103 à 107 du Règlement 12,
l'examen des textes par les commissions gagne en importance relative
par rapport à la discussion publique. Celle-ci est en effet limitée
à une courte discussion générale et à l'examen des seuls articles
faisant, le cas échéant, l'objet d'amendements. Les votes ne portent
que sur ces amendements, les articles auxquels ils se rapportent et
l'ensemble du texte.
C'est donc à la
commission saisie au fond qu'il revient de procéder à l'examen
complet et approfondi des textes auxquels cette procédure est
appliquée. Les comptes rendus de ses travaux font d'ailleurs l'objet,
depuis la réforme de 1998, d'une publication au Journal Officiel des
débats, en annexe au compte rendu intégral de la séance publique,
afin de donner aux débats en commission une publicité adaptée au
rôle central qui est le leur lors de l'application de la procédure
simplifiée et de conserver la richesse des « travaux
préparatoires ». La présidence de l'Assemblée a encouragé
les présidents de commissions à demander aussi souvent que possible
l'engagement de cette procédure et ne se fait pas faute d'en
provoquer elle-même l'engagement en Conférence des Présidents. Au
total, 50 textes ont fait l'objet d'une telle procédure au cours
de la session 1998-1999 (cf. Annexe 4, p. 112).
La loi
constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 a introduit une
disposition selon laquelle « une séance par mois est
réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque
assemblée » (article 48, alinéa 3, de la Constitution).
Cette « niche », devenue « plage
parlementaire », a permis, de façon il est vrai limitée,
d'accroître le nombre de propositions de loi faisant l'objet d'un
examen en séance publique et, du même fait, de restaurer pour les
commissions un peu de leur pouvoir d'initiative législative perdu
avec l'article 42 de la Constitution.
Pour les propositions
de loi, en effet, le texte discuté en séance publique est celui
élaboré par la commission, et non pas le texte initial comme cela
est le cas pour les projets de loi déposés par le Gouvernement. Par
ailleurs, en se prononçant pour le rejet ou en refusant de présenter
ses conclusions, comme le prévoit l'article 94 du Règlement, la
commission peut faire en sorte qu'une proposition de loi soit, en
séance plénière, rejetée à l'issue de la discussion générale,
sans qu'il soit procédé à l'examen des articles. Cette procédure a
d'ailleurs été utilisée à plusieurs reprises pour des textes
présentés par des groupes d'opposition et inscrits à l'ordre du
jour au titre de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution.
Section
2
...
qui ne va pas jusqu'à leur reconnaître un véritable pouvoir
législatif
§
1. Des pouvoirs limités en regard de ceux accordés aux commissions
dans d'autres parlements européens
Dans les parlements
européens, la contribution des commissions au travail législatif est
extrêmement variable. Leur intervention n'est pas toujours
obligatoire (comme au Danemark par exemple) et a lieu soit
immédiatement après le dépôt du texte (comme en France, en Italie
ou aux Pays Bas), soit après une première discussion par
l'assemblée plénière qui fixe les grandes orientations du débat
(comme en Allemagne ou en Grande-Bretagne).
· La tâche
principale des commissions est très généralement une fonction de
réflexion et de préparation des débats. La portée de leur
intervention est cependant variable, leur action étant plus
particulièrement encadrée lorsqu'elle a été précédée par une
discussion générale du texte en assemblée plénière. Les
commissions présentent au minimum un rapport sur les textes dont
elles sont saisies et assurent la « gestion » des
amendements. Dans la plupart des cas, à la différence de la France,
la discussion en séance plénière portera sur un texte modifié par
la commission (comme en Allemagne, en Irlande, en Italie ou en
Espagne), ce qui confère une force supplémentaire à leurs
propositions. Au Portugal, les commissions peuvent même présenter
des projets alternatifs qui seront examinés en même temps que le
texte initial.
· Au delà de
cette fonction préparatoire, certaines démocraties européennes ont
accordé aux commissions parlementaires un pouvoir législatif
intégral, qui va jusqu'à l'adoption des textes. C'est notamment le
cas en Italie, où des « leggine », ou « petites
lois », peuvent être adoptées par les commissions à l'issue
d'une procédure simplifiée. Cette procédure est cependant limitée
aux sujets qui ne relèvent pas des matières qui, en raison de leur
importance, ont été réservées à l'assemblée plénière. Par
ailleurs, l'examen par la chambre entière peut toujours intervenir si
le Gouvernement, un dixième des membres de l'assemblée ou un
cinquième des membres de la commission en font la demande. Cette
procédure concerne néanmoins près d'un tiers de la production
législative italienne, ce qui n'a rien de marginal.
En Espagne, les
commissions disposent également d'un véritable pouvoir législatif
puisque les projets de loi, instruits par des collectifs de
rapporteurs désignés par les groupes à la proportionnelle, ne font
l'objet d'un examen en séance plénière que si ces mêmes groupes le
demandent dans les quarante-huit heures qui suivent l'examen du texte
par la commission. En l'absence d'une telle demande, le texte est
considéré comme définitivement adopté (modifié par les
amendements acceptés par la commission) et est transmis à la seconde
chambre. Près des deux tiers des textes législatifs espagnols sont
adoptés selon cette procédure, sans être examinés en séance
plénière.
· Enfin, la
contrainte du temps que le Gouvernement fait peser sur les commissions
françaises en organisant à son gré l'ordre du jour de l'Assemblée
nationale ne se retrouve pas dans la plupart les parlements
européens. En effet, à l'exception de la Grande Bretagne et de
l'Irlande, où le Premier ministre est seul maître de l'ordre du
jour, celui-ci dépend toujours de la décision de l'assemblée ou de
l'un de ses organes, même si ce pouvoir est, selon les cas, plus ou
moins conditionné par la nécessité de donner la priorité aux
textes d'origine gouvernementale. Le niveau de contrainte atteint en
France, en réaction contre les pratiques des Républiques
antérieures, paraît néanmoins unique. En Espagne par exemple, aucun
délai ne s'impose aux collectifs de rapporteurs pour rapporter et aux
commissions législatives pour se prononcer sur un texte : c'est
donc bien ces organes qui ont la maîtrise de l'ordre du jour et donc
de leur temps de travail.
Dans sa décision
précitée du 10 mars 1994, le Conseil constitutionnel a reconnu à
l'Assemblée nationale la possibilité « d'accroître le
rôle législatif préparatoire des commissions saisies » à
la condition que ces procédures abrégées ne portent pas atteinte au
« respect des règles de valeur constitutionnelle et,
notamment, de l'exercice effectif du droit d'amendement garanti par le
premier alinéa de l'article 44 de la Constitution ». Il a
ainsi confirmé une jurisprudence dégagée en 1990 à l'occasion
d'une modification du Règlement du Sénat : le rôle
préparatoire des commissions peut être renforcé, mais ces organes
ne sauraient sortir de cette fonction (pour, par exemple, effectuer un
filtrage des amendements) ni se substituer à l'assemblée plénière,
lieu unique d'exercice plein et entier de la procédure législative
telle que définie par la Constitution, et donc d'adoption de la loi.
Tenter de faire des
commissions permanentes un organe pivot du processus législatif est
certainement un bon moyen de moderniser les méthodes de travail du
Parlement et d'améliorer la qualité de l'examen des textes. Mais
cette volonté de réforme se heurte à l'article 34 de la
Constitution, qui rappelle que « la loi est votée par le
Parlement ». Elle ne peut donc pas être le fait de l'un de
ses organes, fût-ce les commissions, qui sont seulement chargées
d'en examiner la teneur, en préalable à la séance publique. Toute
modification de cette répartition des rôles entre les commissions et
le corps législatif impliquerait donc une réforme des articles 34,
42 et 44 de la Constitution. Il en irait bien évidemment de même si
l'on souhaitait, comme cela a été proposé à de nombreuses
reprises, accroître le nombre de commissions permanentes des
assemblées parlementaires afin de permettre une plus grande
spécialisation.
Cependant, au delà de
ce strict raisonnement juridique, d'autres obstacles, plus directement
politiques, peuvent également être invoqués. Tout d'abord,
conférer aux commissions un pouvoir législatif reviendrait à
remettre en cause l'esprit même de la Constitution de 1958, conçue
pour garantir une rationalisation du régime parlementaire - en
faisant une large place aux prérogatives de l'Exécutif -.
Par ailleurs, dans un
régime démocratique, la loi est l'expression de la volonté
générale dont la représentation nationale demeure la manifestation
la plus directe. Aussi, « l'opération arithmétique du vote
n'est constitutive de la loi que si elle implique la totalité des
parlementaires. Aucune considération tenant à la technicité des
débats, à la part plus ou moins grande de l'absentéisme, ne
justifie dans la conception française que la loi soit délibérée
seulement par une fraction de l'Assemblée (une commission par
exemple). Expression de la souveraineté nationale, la représentation
nationale ne peut se fractionner » 13.
Il semble donc, pour
l'heure, que les réformes opérées soient allées aussi loin que
possible en ce qui concerne le renforcement du rôle législatif des
commissions parlementaires.
Deuxième
partie
INFORMER
ET CONTRÔLER
La mise en place en
1995 de la session unique a incontestablement permis aux procédures
de contrôle parlementaire sur l'activité gouvernementale de prendre
une nouvelle ampleur, en perdant le caractère intermittent qui
prévalait dans le système précédent, et que M. Pierre Mazeaud,
président, en 1993, d'un groupe de travail sur la réforme du
Règlement, avait considéré comme « préjudiciable à leur
efficacité ».
Cette nouvelle
continuité, couplée à la modernisation et au renforcement des
moyens d'investigation des instances spécifiques de contrôle
- les commissions d'enquête - et au développement des
activités d'information et d'expertise des formations permanentes, a
permis aux commissions de l'Assemblée nationale d'accroître
singulièrement leur rôle en matière de contrôle, selon d'ailleurs
un processus qui n'est pas propre aux institutions françaises.
Chapitre
premier
Les
commissions d'enquête, organes traditionnels du contrôle parlementaire
On fait remonter
généralement à la monarchie de Juillet l'apparition des commissions
d'enquête en France. Liées au développement du régime
parlementaire, ces commissions furent rapidement considérées comme
un instrument indispensable du contrôle de l'action gouvernementale.
Elles fonctionnèrent longtemps selon un statut purement coutumier et
s'arrogèrent, sous les Troisième et Quatrième Républiques, des
pouvoirs importants. Souhaitant réagir contre une tradition qu'ils
jugeaient néfaste, les fondateurs de la Cinquième République
avaient enserré les commissions d'enquête dans des règles strictes
comportant autant de contraintes que de droits. De substantielles
modifications, introduites en 1977, leur attribuèrent des
prérogatives nouvelles pour l'accomplissement de leur mission. En
posant le principe de la publicité des auditions, la loi du 20
juillet 1991 a tendu à rapprocher le fonctionnement des commissions
d'enquête françaises de la pratique d'autres grandes démocraties
parlementaires.
Texte de base, l'ordonnance
n° 58-1100 du 17 novembre 1958, distinguait,
dans son article 6, les commissions d'enquête des commissions
de contrôle. Les premières étaient « formées pour
recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés et
soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées ».
Plus précisément délimitées, les commissions de contrôle étaient
chargées d'examiner « la gestion administrative, financière
ou technique de services publics ou d'entreprises nationales en vue
d'informer l'assemblée qui les a créées du résultat de leur examen ».
Cette distinction
paraissait toutefois plus théorique que réelle, dans la mesure où
les deux types de commissions étaient quasiment soumis au même
régime juridique ; aussi bien la loi de 1991 l'a-t-elle supprimée en
regroupant les unes et les autres sous le vocable unique de
commissions d'enquête (Textes p. 123 à 127).
Sans avoir
complètement retrouvé le retentissement politique dont elles
bénéficièrent sous les Troisième et Quatrième Républiques, les
commissions d'enquête ou de contrôle ont néanmoins connu sous la
Cinquième République, principalement depuis 1970, un certain
développement. 51 commissions d'enquête ou de contrôle ont ainsi
été constituées à ce jour à l'Assemblée nationale, dont une en
1961, 18 de 1971 à 1980 inclus, 8 de 1981 à 1990 et 24 de 1991 à
juin 1999. Depuis 1989, au moins une commission d'enquête a été
créée chaque année sauf en 1997 14 (_).
On relève un « pic » en 1998 avec sept créations de
commissions d'enquête, dont trois en décembre. (Voir la liste en
Annexe 5, p. 113 à 117). Dans le même temps, le Sénat
décidait la constitution de 37 commissions d'enquête ou de
contrôle, dont 9 de 1960 à 1980, 16 de 1981 à 1990, 12 de 1991 à
juin 1999.
Section
1
Compétences
et création
La création d'une
commission d'enquête résulte d'une décision de l'assemblée
concernée, intervenant au terme d'un processus complexe, largement
calqué sur la procédure législative ordinaire.
Selon l'article
140 du Règlement de l'Assemblée nationale (Textes p. 146), la
procédure, d'initiative purement parlementaire, commence par le
dépôt d'une proposition de résolution. Cette proposition
doit déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à la
demande d'enquête, soit les services publics ou les entreprises
nationales dont la commission doit examiner la gestion.
Deux dispositions
particulières prévoient, à ce stade, l'intervention du
Président de l'Assemblée.
La première se
réfère au troisième alinéa de l'article 6.I de l'ordonnance
modifiée de 1958, alinéa aux termes duquel il ne peut être créé
de commission d'enquête lorsque les faits ont donné lieu à des
poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en
cours. En application de cette disposition, l'article 141 du
Règlement fait obligation au Président de l'Assemblée de notifier
au Garde des sceaux tout dépôt d'une demande de constitution de
commission d'enquête. Si celui-ci fait connaître que des poursuites
judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la
proposition, celle-ci ne pourra être « mise en
discussion ». Mais, à ce moment de la procédure, l'existence,
même notoire, de poursuites judiciaires ne fait obstacle ni au
dépôt, ni à l'impression et à la distribution d'une
proposition de résolution : le Président de l'Assemblée se contente
d'informer le Garde des sceaux. Si, par la suite, ce dernier excipe de
l'existence de poursuites judiciaires, c'est à la commission chargée
de l'examen de la proposition de résolution qu'il appartiendra d'en
tirer les conséquences.
La seconde disposition
se réfère au cinquième alinéa de l'article 6.I de l'ordonnance,
lequel interdit la reconstitution d'une commission d'enquête avec le
même objet qu'une commission antérieure, avant l'expiration d'un
délai de douze mois à compter de la fin de la mission de celle-ci.
Dans le cas où une proposition de résolution prévoirait une telle
reconstitution, l'article 144 du Règlement confie au Président de
l'Assemblée le soin d'en déclarer l'irrecevabilité, après avis du
Bureau s'il y a doute.
L'article 5 ter
de l'ordonnance de 1958 introduit par la loi n° 96.517 du 14
juin 1996 permettant désormais d'attribuer aux commissions
permanentes et spéciales, pour une mission déterminée et une durée
n'excédant pas six mois, des pouvoirs comparables à ceux des
commissions d'enquête, les articles 144 et 145-6 du Règlement de
l'Assemblée prévoient, afin d'éviter tout détournement de
procédure, que ce délai d'un an s'applique également dans de tels
cas (cf. infra).
· Le renvoi
en commission de la proposition de résolution tendant à la
création d'une commission d'enquête fait l'objet de dispositions
assez voisines dans les Règlements des deux assemblées.
Pour l'Assemblée
(article 140) comme pour le Sénat (article 11), c'est à « la
commission permanente compétente » qu'est confié le soin
d'examiner les propositions en cause. Mais à l'Assemblée, qui avait
repris un usage remontant à la Quatrième République, l'habitude
avait été prise de les renvoyer toutes indistinctement à la
commission des Lois, le Sénat préférant pour sa part la solution du
renvoi à la commission compétente au fond dans le domaine couvert
par l'enquête. C'est à cette solution que s'est ralliée
l'Assemblée, en avril 1990, sur décision de la Conférence des
Présidents.
Toutefois, alors qu'au
Sénat, la commission des Lois, lorsqu'elle n'est pas saisie au fond
de la proposition, est appelée obligatoirement à émettre un avis
sur la conformité du texte avec les dispositions de l'ordonnance de
1958, tel n'est pas le cas à l'Assemblée où la commission saisie au
fond examine non seulement l'opportunité de la demande, mais aussi sa
recevabilité formelle.
Dans l'une et l'autre
assemblée, les dispositions réglementaires interdisent, pour ce type
de propositions, la constitution d'une commission spéciale.
· L'examen
de la proposition par la commission compétente porte à la fois
sur la recevabilité de la demande au regard des dispositions de
l'ordonnance de 1958 et sur son opportunité.
Il existe deux conditions
de recevabilité :
- La première a trait
au champ d'investigation des commissions d'enquête, qui ne
peuvent être formées, selon l'ordonnance de 1958, que pour « recueillir
des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur
la gestion des services publics ou des entreprises nationales ».
Le Règlement de
l'Assemblée exige que ces faits, services publics, ou entreprises
nationales, soient déterminés « avec précision ».
La pratique observée
est toutefois très conciliante. Ainsi a-t-on pu relever des
commissions d'enquête concernant plutôt l'étude d'un secteur
économique, social ou culturel, que des faits vraiment
déterminés : citons à titre d'exemple les commissions
d'enquête sur la pollution du littoral méditerranéen (1974), la
situation de l'emploi et le chômage (1979), la langue française
(1980), les problèmes de l'industrie textile (1980), la situation de
l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne et
défavorisées (1981), la pollution de l'eau et la politique nationale
d'aménagement des ressources hydrauliques (1990), la situation de
l'industrie automobile française (1991), les aides à l'emploi
(1996), l'état des droits de l'enfant en France (1998).
Lorsqu'il s'agit
d'enquêtes sur la gestion de services publics ou d'entreprises
nationales, le contrôle a pu porter sur des établissements
nommément désignés, par exemple l'O.R.T.F. (1972 et 1974) ou le
Fonds d'action sociale (1990), ou encore sur un ensemble
d'établissements publics pour une partie seulement de leurs
activités, ainsi les premiers cycles universitaires (1991). Il a pu
concerner également un service public tout entier tel que les
tribunaux de commerce (1998) ou même, quelle que soit leur nature,
des organismes chargés d'une mission de service public : service
public du téléphone (1973), gestion de la sécurité sociale (1978),
régime étudiant de sécurité sociale (1999). Quant à la notion
d'entreprise nationale, elle a été explicitée dès 1961, à
l'occasion de la création de la première commission de contrôle,
celle concernant l'Union générale cinématographique : il a été
admis que devaient être considérées comme entreprises nationales
les entreprises publiques à participation privée où l'État possède
plus de 50 % du capital.
On notera enfin que le
champ d'investigation peut englober l'ensemble des points ci-dessus
mentionnés : tel fut par exemple le cas pour la commission
d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des
services publics en Corse (1998).
- La seconde condition
de recevabilité résulte de l'interdiction de créer une
commission d'enquête lorsque les faits ont donné lieu à des
poursuites judiciaires, et aussi longtemps que ces poursuites sont en
cours.
Cette règle, nouvelle
en 1958, et dont le fondement réside dans le principe de la
séparation des pouvoirs, aurait pu aboutir à une quasi-paralysie des
droits du Parlement en matière d'enquête, si la commission saisie de
la proposition ne s'était pas toujours reconnu un droit de regard sur
la coïncidence entre l'objet des poursuites invoquées et celui de la
proposition de résolution.
Il a été admis, dès
1971, que l'existence de poursuites judiciaires n'était pas, à elle
seule, un obstacle dirimant à la création d'une commission
d'enquête, mais constituait un élément à prendre en compte pour
limiter les pouvoirs d'investigation de la commission « dans
la mesure de l'étendue des faits dont est saisie, pour sa part,
l'autorité judiciaire » 15.
Le Garde des sceaux - dont on a vu qu'il est obligatoirement
saisi afin d'indiquer si des poursuites judiciaires sont en
cours - conclut généralement en laissant à l'Assemblée le
soin d'apprécier si ces procédures sont de nature à faire obstacle
à la création de la commission d'enquête et, parfois, en proposant
également que cette dernière le saisisse ultérieurement en cas de
doute à propos de certains faits précis 16.
De fait, l'Assemblée
nationale a décidé à maintes reprises, malgré l'existence de
poursuites judiciaires, la constitution d'une commission d'enquête,
dès lors qu'étaient écartés du champ d'investigation de celle-ci
les faits donnant lieu à poursuites. On citera notamment, en ce sens,
les commissions d'enquête sur la navigation des pétroliers et le
naufrage de l'Amoco-Cadiz (rapport n° 665 de M. Baudouin, 11 mai
1979), les activités du service d'action civique (rapport
n° 955 de M. Odru, 17 juin 1982), l'affectation de fonds à une
« invention scientifique » susceptible de bouleverser la
recherche pétrolière (rapport n° 2418 de M. Jans,
14 novembre 1984), les événements de novembre et décembre 1986
(rapport n° 850 de M. Aubert, 16 juin 1987), le financement des
partis politiques (rapport n° 2348 de M. Le Garrec, 14 novembre
1991), la transmission du sida (rapport n° 3252 de M. Le Déaut, 4
février 1993), le Crédit lyonnais (rapport n° 1480 de M. d'Aubert,
5 juillet 1994) ou la commission d'enquête sur le régime étudiant
de sécurité sociale (rapport n° 1778 de
M. Nauche, 6 juillet 1999).
Avec l'étude de la
recevabilité de la demande, la commission saisie de la proposition de
résolution se livre également à un examen d'opportunité,
qui n'appelle que peu de commentaires. Cet examen varie évidemment
selon les cas d'espèce.
On remarquera
seulement que la situation peut être appréciée différemment ou
parallèlement au sein de chaque assemblée. Ainsi, en 1998, le Sénat
a estimé opportun de créer une commission d'enquête sur les
personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale à
l'exception de l'enseignement supérieur alors que l'Assemblée
nationale, saisie d'une demande sur un sujet quasiment identique mais
circonscrit au personnel enseignant du second degré, n'y donnait pas
suite. Inversement, à plusieurs reprises, les deux assemblées ont
constitué au même moment, chacune de son côté, des commissions
d'enquête sur des sujets identiques : naufrage de l'Amoco-Cadiz
(1978), problèmes de l'industrie textile (1980), événements de
novembre et décembre 1986 (1986), sécurité en Corse (1999).
· Pour
éviter de conférer une sorte de droit de veto à la commission
permanente saisie d'une proposition de résolution, une disposition a
été introduite, en octobre 1969, dans le Règlement de l'Assemblée,
dont l'article 140, deuxième alinéa, prévoit désormais que la
commission saisie doit déposer son rapport dans le mois de
session ordinaire suivant la distribution de la proposition.
C'est le plus souvent
au rejet des propositions de résolution en cause que concluent les
rapports : ainsi, pour les septième et huitième législatures, à
l'Assemblée nationale, on a enregistré 60 conclusions de
rejet sur 65 propositions déposées entre juin 1981 et
mars 1986, et 16 sur 22 entre avril 1986 et mai 1988.
Plus près de nous, pour les neuvième et dixième législatures
(1988-1993 et 1993-1997), on relève respectivement
53 conclusions de rejet sur un total de 67 rapports et 57 sur un
total de 69.
S'il conclut à
l'adoption, le rapport peut éventuellement modifier la proposition de
résolution mais celle-ci se présente toujours sous la forme d'un
article unique déterminant l'objet de la commission et le nombre de
ses membres.
· La
création de commissions d'enquête ne peut résulter que d'une décision
de l'Assemblée. Cela revient à exclure la constitution de
telles commissions dans les périodes où l'Assemblée ne siège pas.
On notera que deux créations de commissions sont intervenues en
période de session extraordinaire : la commission d'enquête sur les
conditions de l'information publique et celle sur la situation de
l'emploi et le chômage, créées les 15 et 17 mars 1979, lors d'une
session extraordinaire convoquée spécialement à cet effet, à la
demande d'une majorité de députés 17.
·
L'inscription à l'ordre du jour des propositions de
résolution tendant à la création de commissions d'enquête relève
normalement de l'ordre du jour complémentaire, qu'il revient à la
Conférence des Présidents de proposer à l'Assemblée, celle-ci
étant appelée à se prononcer, en séance publique, sur la
proposition de la Conférence.
Différentes
initiatives ont été prises dans le passé visant à faciliter
l'inscription à l'ordre du jour complémentaire des demandes
déposées par les groupes. Dans cet esprit, il a été décidé, le
15 septembre 1988, qu'à titre expérimental et pour une période d'un
an, constamment renouvelée depuis, chaque président de groupe
pourrait obtenir l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de
résolution de son choix. Ce « droit de tirage » n'a pas
toujours été utilisé. A l'inverse, des commissions d'enquête ont
été créées hors « droit de tirage ».
Il n'est pas rare
qu'une commission d'enquête soit créée à la suite de demandes
formulées par plusieurs groupes politiques et qui, sans être
identiques, ont des objets voisins. Tel fut par exemple le cas pour
les commissions d'enquête sur l'industrie automobile française, en
1992 (initiatives de députés appartenant aux groupes RPR et
communiste) ; la mafia, en 1992 également (initiatives de
députés des groupes UDF et communiste) ; les inondations, en
1994 (initiatives de députés des groupes UDF et communiste) ;
le Crédit lyonnais, la même année (initiatives de députés des
groupes RPR et UDF) ; les agissements du Département Protection
Sécurité, en 1998 (initiatives de députés des groupes socialiste
et RCV) ; les sectes, en 1998 (initiatives de députés
socialistes et communistes) ; et, en 1999, le régime étudiant
de sécurité sociale (RPR et Démocratie libérale) ainsi que les
forces de sécurité en Corse (RPR, UDF, Démocratie libérale).
· La
discussion et le vote en séance publique des demandes de
constitution de commission d'enquête sont soumis aux mêmes règles
que la discussion et le vote des propositions de loi en première
lecture.
Le contenu du débat
dépend très largement de la conjoncture politique, comme aussi de
l'objet de la commission dont la création est demandée. En
général, à ce stade de la procédure, la recherche d'un consensus
entre les différents groupes est déjà fort avancée. Aussi la
discussion en séance publique est-elle parfois réduite, se
résumant, dans certains cas, à la seule intervention du rapporteur,
comme par exemple lors du débat constitutif de la première
commission de contrôle sur l'O.R.T.F. (1971). La création de
la commission de contrôle sur l'Union générale cinématographique,
en 1961, résulte même d'un vote sans débat 18.
Le consensus, lorsqu'il existe, explique également la rareté des
amendements déposés, ainsi que la confortable ampleur de certains
votes, voire leur unanimité (cf. par exemple la création des
commissions d'enquête sur les délocalisations économiques à
l'étranger en 1993, les inondations en 1994, les sectes en 1995 puis
en 1998, la Corse en 1998).
Mais le scénario
n'est pas toujours celui qui vient d'être décrit. Les créations des
commissions sur la sécurité sociale (1978), les conditions de
l'information publique (1979), la situation de l'emploi et le chômage
(1979), l'agriculture de montagne (1981), l'affectation de fonds à
une « invention scientifique » susceptible de bouleverser
la recherche pétrolière (1984), les événements de novembre et
décembre 1986 (1986), les agissements, l'organisation, le
fonctionnement, les objectifs du groupement de fait dit
« Département protection sécurité » (1998) ont toutes
été précédées d'un débat en séance publique - parfois
animé - au cours duquel sont intervenus, dans la discussion
générale ou les explications de vote, cinq à dix orateurs
différents.
Respectant la
tradition parlementaire qui veut que le pouvoir exécutif
n'intervienne pas dans les décisions internes à une assemblée, le
Gouvernement se montre généralement discret. Il peut lui arriver
cependant de profiter de l'occasion pour rappeler les grandes lignes
de son action dans le domaine visé par la commission d'enquête comme
lors de la création de la commission d'enquête relative à
l'agriculture de montagne 19
ou, plus récemment, pour la commission d'enquête sur la Corse 20.
Section
2
Composition
et fonctionnement
Les commissions
d'enquête obéissent à certaines règles spécifiques concernant
leur composition et leur organisation.
· En l'absence
de dispositions particulières figurant dans l'ordonnance de 1958, les
Règlements des assemblées fixent un effectif maximum de
membres, lequel est, à l'Assemblée nationale, de 30 députés (21
au Sénat). Dans la pratique, il est tenu compte de la
nécessité d'assurer à chaque groupe une représentation suffisante
en nombre. Depuis 1958, les effectifs retenus ont ainsi varié, selon
les commissions, entre 12 et 30 membres.
· Jusqu'en
1991, la désignation des membres devait s'effectuer, aux
termes de l'ordonnance de 1958, au scrutin majoritaire.
La rigueur de ce mode de scrutin s'est cependant vite révélée
inadaptée dans un domaine où la représentation de la minorité ne
peut être exclue sans dénaturer le système. Aussi, le choix des
membres a-t-il toujours résulté, à l'Assemblée, d'un accord
politique permettant de respecter la représentation proportionnelle
des groupes. L'opposition a été ainsi représentée dans toutes les
commissions d'enquête ou de contrôle constituées depuis 1958, le
groupe politique numériquement le moins important étant toujours
assuré de disposer d'au moins un représentant.
Afin de mettre un
terme à cette situation singulière et de donner une base légale à
cette pratique, la loi du 20 juillet 1991 précitée a
prévu expressément que les membres des commissions d'enquête
doivent être désignés « de façon à y assurer une représentation
proportionnelle des groupes politiques ». Depuis cette
date, la désignation des membres des commissions d'enquête
s'effectue en conséquence selon des modalités identiques à celles
retenues pour la nomination des membres des commissions permanentes,
c'est-à-dire sur la base de listes de candidatures établies par les
groupes. De la même manière, il revient au président du groupe
concerné par une vacance au sein d'une commission d'enquête de
proposer la candidature du remplaçant, sa nomination prenant effet
dès la publication au Journal officiel.
Comme toute commission
parlementaire, les commissions d'enquête sont administrées par un
Bureau, qui comprend un président, deux vice-présidents et
deux secrétaires, élus au scrutin secret, sauf lorsque le nombre de
candidats, pour chaque catégorie de fonction, n'est pas supérieur au
nombre de postes à pourvoir. Si, dans la plupart des cas,
l'opposition est représentée au sein des Bureaux, on relève
quelques exemples où tel n'a pas été le cas : commissions sur
les activités du service d'action civique (1982), sur l'affectation
de fonds à une « invention scientifique » susceptible de
bouleverser la recherche pétrolière (1984), sur les événements de
novembre et décembre 1986 (1986), ou encore sur le régime étudiant
de sécurité sociale (1999) 21.
L'ampleur de la représentation de l'opposition dépend largement des
conditions dans lesquelles la commission a été créée, mais aussi
du nombre de groupes composant l'Assemblée, puisque les membres du
Bureau ne peuvent être plus de cinq.
Le plus significatif
sur le plan politique est la dévolution des postes de président et
de rapporteur, en raison du rôle joué par chacun d'eux dans le
fonctionnement des commissions d'enquête.
Le président des
commissions d'enquête exerce sur la conduite des travaux de la
commission un rôle important. Outre le pouvoir de convocation de la
commission, il lui revient, notamment, de veiller à ce que la
commission n'empiète pas sur les affaires judiciaires en cours, tout
en lui garantissant le libre exercice de ses prérogatives 22.
La commission désigne son rapporteur selon les mêmes
modalités que son Bureau. A ce jour, ce poste
particulièrement lourd a toujours été occupé, à l'Assemblée, par
un représentant des groupes de la majorité, sauf en 1995 pour la
commission d'enquête sur les sectes. Il n'en a pas toujours été de
même pour le poste de président qui, dans les neuvième, dixième
et onzième législatures, est revenu, à six reprises, à un membre
d'un groupe de l'opposition : financement des partis et des campagnes
électorales (1991), fonctionnement des premiers cycles
universitaires (1991) situation de l'industrie automobile française
(1991), presse et audiovisuel (1992), mafia (1992), Superphénix
(1998).
Section
3
Déroulement
des travaux
Modifiant l'ordonnance
du 17 novembre 1958, les lois n° 77-807 du 19 juillet 1977 et
n° 91-698 du 20 juillet 1991 ont introduit d'importants
assouplissements dans les règles concernant le déroulement et la
conclusion des travaux de ces commissions, en étendant sensiblement
leurs prérogatives.
· Les
commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Elles ne
sont pas libres de poursuivre leur activité aussi longtemps qu'elles
pourraient le souhaiter. Deux dispositions viennent en limiter la
durée.
La première concerne
les seules commissions d'enquête portant sur des faits, pour
lesquelles l'ordonnance du 17 novembre 1958 indique que, si une
commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture
d'une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa
création. Cette disposition a fait l'objet d'une interprétation
souple de la part de la Chancellerie : « Seule l'ouverture
d'une information judiciaire au sens strict obligerait une commission
d'enquête parlementaire, précédemment créée et saisie des mêmes
faits, à mettre fin à ses travaux, tandis qu'elle pourrait les
poursuivre à l'égard de faits qui donneraient seulement lieu,
postérieurement, à une enquête préliminaire diligentée par le
ministère public » (avis du Garde des sceaux publié dans
le rapport n° 2290 du 10 avril 1972 p. 161). De fait,
toutes les commissions constituées depuis 1958 ont pu mener leurs
travaux jusqu'à l'accomplissement de leur mission.
Il n'en reste pas
moins que cette disposition, reprise et explicitée dans l'article 141
du Règlement de l'Assemblée, peut constituer une limite sérieuse
aux investigations d'une commission d'enquête. Ce fut notamment le
cas, en 1991, pour la commission sur le financement des partis et des
campagnes électorales. Face à l'impossibilité pour le Garde des
sceaux de « caractériser celles des procédures judiciaires
en cause qui pouvaient interférer avec son champ
d'investigation », la commission d'enquête a choisi
d'appliquer strictement l'esprit de cette disposition, en écartant
l'audition de personnes qui n'auraient pu être entendues qu'en raison
de leur implication dans des procédures judiciaires en cours 23.
Cependant, à plusieurs reprises, des personnes faisant l'objet de
procédures judiciaires ont été entendues par des commissions
d'enquête qui, dans ce cas, prenaient garde de ne pas les interroger
sur les chefs d'inculpation dont elles étaient l'objet
(cf. commissions sur les sociétés civiles de placement
immobilier et sur le naufrage de l'Amoco-Cadiz). Plus près de nous,
en 1994, le Président de la commission d'enquête sur le Crédit
lyonnais, averti de la mise en examen d'un témoin que la Commission
se proposait d'entendre, a maintenu l'audition prévue, en s'engageant
à censurer tout ce qui aurait rapport avec des affaires pouvant être
traitées par la justice.
D'une façon
générale, la mission d'une commission d'enquête prend fin par le
dépôt du rapport de la commission, et, au plus tard, à
l'expiration d'un délai de 6 mois à compter de la date
d'adoption de la résolution créant la commission. Bien qu'il ait
été porté en 1977 de quatre à six mois à la suite d'une
résolution jugée conforme à la Constitution par la décision
n° 77-86 DC du 3 novembre 1977 du Conseil constitutionnel
(Textes p. 157), ce délai maximum a pu apparaître dans certains
cas comme « trop court, eu égard à l'ampleur et à la
difficulté de la tâche » 24.
Le président de la commission d'enquête sur l'utilisation des fonds
de la formation professionnelle, dans son avant-propos au rapport (n°
1241 du 18 mai 1994), observait ainsi que « les commissions
d'enquête ne peuvent durer plus de six mois. Est-ce suffisant ?
Ne serait-il pas opportun de moduler la durée de ces commissions en
fonction de l'importance de l'objet, du contexte et des difficultés
d'investigation ? Certains interlocuteurs, sachant sans doute que
la commission n'existait que pour six mois, nous ont donné la
désagréable impression de jouer la montre... et c'est ainsi que des
questions sont restées sans réponse. »
A l'inverse, la
commission d'enquête constituée le 17 mars 1979 sur la situation de
l'emploi et le chômage déposait ses conclusions le 21 juin de la
même année, renonçant ainsi, « dans un souci
d'efficacité », à la moitié du délai maximum réglementaire.
Il en a été de même pour la commission d'enquête sur les
problèmes de l'industrie textile qui, créée le 16 décembre 1980, a
déposé son rapport le 17 mars 1981. Toutefois, d'une manière
générale, la quasi-totalité des commissions d'enquête ont utilisé
à plein le délai de six mois. Au cours des neuvième et dixième
législatures, c'est-à-dire de 1988 à 1997, sur 19 commissions
d'enquête, seules quatre ont rendu leur rapport dans des délais
beaucoup plus brefs (de l'ordre de 2 à 4 mois), parfois
délibérément, mais dans d'autres cas en raison de contraintes de
calendrier (fin de session ou de législature).
· Jusqu'en
juillet 1991, l'ensemble des travaux des commissions d'enquête
était soumis à la règle du secret. Cette obligation
s'imposait à tous les membres des commissions ainsi qu'à ceux qui,
à un titre quelconque, assistaient ou participaient à leurs travaux.
Toute infraction à cette disposition était punie des peines prévues
à l'époque à l'article 378 du Code pénal.
La loi du 20 juillet
1991 a assoupli considérablement cette règle pour ce qui concerne
les auditions : elle pose en effet le principe de leur
publicité tout en laissant à chaque commission le soin de
l'organiser par les moyens de son choix ou de décider l'application
du secret. En revanche, comme l'a confirmé le Conseil Constitutionnel
dans sa décision n° 91-301 DC du 15 janvier 1992 (Textes
p. 157 et 158), les autres travaux des commissions d'enquête, et
notamment leurs délibérations internes, restent soumis à la règle
du secret. Seule la publication, le jour venu, du rapport de la
commission, autorise la divulgation des travaux de celle-ci, dans la
limite du contenu dudit rapport.
Toute personne qui,
dans un délai de 30 ans, divulguera ou publiera une information
relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête est
passible des peines prévues à l'article 226-13 du Code pénal (un an
d'emprisonnement et 100 000 francs d'amende). Le Bureau de
l'Assemblée nationale a ainsi été conduit en octobre 1996 à porter
plainte, à la suite de la violation du secret couvrant le compte
rendu d'une audition réalisée par la commission d'enquête sur les
sectes25.
· Complétant
l'ordonnance de novembre 1958 qui ne contenait aucune disposition sur
ce sujet, la loi de juillet 1977 a doté les commissions d'enquête de
moyens d'action non négligeables.
Depuis cette date, ces
commissions disposent, en premier lieu, de pouvoirs de contrainte.
Toute personne dont une commission a jugé l'audition utile est
ainsi tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si
besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la
requête du président de la commission. A l'exception des mineurs de
seize ans, elle est entendue sous serment ; elle est en outre
tenue de déposer. Le refus de la personne convoquée de comparaître,
de prêter serment ou de déposer est passible d'un emprisonnement de
deux ans et d'une amende de 50 000 francs, assortis, éventuellement,
d'une interdiction temporaire d'exercice des droits civiques. Le texte
de l'ordonnance modifiée de 1958 prévoit, sur ce point, que la peine
qui sanctionne, le cas échéant, le refus opposé par un témoin de
répondre devant la commission ne saurait être infligée à ce
dernier dès lors que son refus est à bon droit fondé sur les
dispositions des articles 226-13 et 226-14 du Code pénal sur la
violation du secret professionnel. Par ailleurs, en cas de faux
témoignage ou de subornation de témoin, les articles 434-13, 434-14
et 434-15 du Code pénal prévoyant des peines d'emprisonnement et
d'amende sont applicables. Dans tous les cas, les poursuites sont
exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le
rapport de la commission a été publié, à celle du Bureau de
l'Assemblée.
La loi de 1977 a
d'autre part doté les commissions en cause de moyens juridiques leur
permettant de procéder à de véritables enquêtes. C'est ainsi que
leurs rapporteurs peuvent mener des investigations sur pièces et sur
place. Tous les renseignements de nature à faciliter leur mission
doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire
communiquer tous documents de service à l'exception de ceux revêtant
un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et
sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité
judiciaire et des autres pouvoirs. Depuis la loi de 1991, le refus de
communiquer aux rapporteurs les documents de service demandés est
passible des mêmes peines que le refus de la personne convoquée de
répondre devant la commission. Si, d'une façon générale, les
rapporteurs des commissions d'enquête mènent leurs investigations à
partir des documents qui leur sont fournis, il est aussi fréquent
qu'ils exercent leurs prérogatives sur pièces et sur place 26.
Comme les commissions
des finances du Parlement, les commissions d'enquête peuvent
également demander à la Cour des comptes de procéder à des
enquêtes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.
Différentes commissions d'enquête ont ainsi fait appel au concours
de la Cour des Comptes (cf. notamment la commission d'enquête sur
l'emploi et le chômage, en 1979, ou celle sur les privatisations, en
1989). Il reste que, dans bien des cas, le délai de six mois qui
enserre les travaux des commissions d'enquête empêche cette
collaboration d'être pleinement fructueuse, comme le soulignait
d'ailleurs en 1994 le premier président de la Cour des comptes à
l'occasion d'une audition sur le Crédit lyonnais : « le
fait qu'une enquête de la Cour soit actuellement menée est une
« heureuse » coïncidence. Mais il n'est pas certain que
nous puissions dans tous les domaines apporter les réponses aussi
approfondies ou aussi rapides que vous le souhaitiez » 27.
On notera enfin, au
plan administratif, que l'Assemblée nationale dispose d'une petite
équipe de personnel permanent - deux conseillers et deux
secrétaires - renforcée à chaque commission d'enquête, en
fonction de ses besoins spécifiques, par l'appel à d'autres
fonctionnaires des services. Quant aux frais exposés, ils sont pris
en charge sur le budget des commissions après autorisation des
questeurs qui fixent un plafond de dépenses.
· Ainsi
juridiquement et administrativement armées, les commissions
utilisent, pour mener à bien leurs travaux, divers procédés
d'investigation.
Au premier rang
d'entre eux figurent les auditions. C'est la technique la plus
employée. Toutes les commissions constituées à ce jour y ont eu
recours, et c'est par dizaines que se comptent généralement les
personnalités entendues par chacune d'entre elles. Leur nombre a
atteint près de deux cents pour la commission sur les pratiques des
grands groupes industriels, de services et financiers et leurs
conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire (1999).
Depuis l'intervention
de la loi du 20 juillet 1991, la plupart des commissions
d'enquête publient les comptes rendus de leurs auditions en même
temps que leur rapport. Nombre d'entre elles ouvrent également ces
auditions à la presse, écrite et audiovisuelle. Ce fut notamment le
cas des commissions d'enquête sur le financement des partis
politiques, sur la presse et l'audiovisuel, sur les inondations, sur
le sida, sur les droits des enfants, les trois premières citées les
ayant également ouvertes au public. Toutefois, quelques commissions,
eu égard à la nature de leurs investigations, ont choisi de placer
leurs auditions sous le régime du secret et de préserver l'anonymat
des propos tenus devant elles : tel a été le cas des
commissions d'enquête sur la mafia (1992) et sur les sectes (1995 et
1998).
Une même commission
d'enquête peut d'ailleurs être conduite à appliquer des régimes
différents selon les auditions, soit pour des raisons de principe,
soit en fonction de considérations d'ordre matériel (disponibilité
ou non d'une salle permettant une diffusion audiovisuelle), soit, plus
rarement, à la demande de certains témoins.
Quel que soit le
régime choisi, en application de l'article 142 du Règlement de
l'Assemblée, les témoins sont admis à prendre connaissance du
compte rendu de leur audition : leurs éventuelles observations
sont soumises à la commission qui peut décider d'en faire état dans
son rapport.
Les personnes
entendues peuvent être, selon l'objet, tantôt des ministres, y
compris le premier d'entre eux, tantôt des parlementaires, tantôt
des fonctionnaires, ou encore des personnes privées. D'une façon
générale, avant 1977, les fonctionnaires étaient entendus après
avoir obtenu l'autorisation de leur ministre, celle-ci étant
d'ailleurs très largement accordée. Depuis cette date, en raison de
l'obligation générale de comparaître instaurée par la loi du 19
juillet 1977, il semble que les ministres ne puissent plus s'opposer
à la venue de fonctionnaires placés sous leur autorité. Il est
cependant habituel de les tenir informés, sans que cela soit
d'ailleurs systématique. Quant aux personnes privées, qu'elles
soient directement ou non impliquées dans l'enquête, elles se sont
rendues très généralement aux convocations des commissions. Rares
ont été les cas de refus de comparaître ou de déposer. La
commission d'enquête sur l'affectation de fonds à une
« invention scientifique » susceptible de bouleverser la
recherche pétrolière mentionne le refus de quatre personnes de
nationalité étrangère. Elle indique également avoir dû renoncer
à entendre un ancien président de la République 28.
Bien qu'il se soit rendu à la convocation de la commission d'enquête
sur les activités du SAC, le secrétaire général de ce mouvement a
pour sa part refusé de prêter serment et de déposer devant
elle 29.
Mais il s'agit là de cas isolés. Dans l'ensemble, les commissions
d'enquête ou de contrôle sont parvenues à procéder aux auditions
qu'elles souhaitaient, y compris pour des personnes mises en examen ou
même pour un détenu (commission d'enquête sur les activités du
SAC). Dans un cas récent (commission d'enquête sur les tribunaux de
commerce), le Président de la commission fut toutefois conduit à
requérir l'usage de la force publique 30.
En sus des auditions
à l'Assemblée nationale, les commissions d'enquête peuvent décider
l'envoi de missions en France ou à l'étranger. Par exemple,
les commissions sur la langue française (1981), l'agriculture de
montagne (1982), le fonctionnement du marché de la viande bovine et
ovine (1990), la situation de l'industrie automobile française
(1991), les inondations (1994), les tribunaux de commerce (1998), la
Corse (1998) ont effectué de nombreux déplacements, parfois
lointains.
L'habitude a aussi
été prise d'adresser aux différents services concernés, qu'ils
soient publics ou privés, des questionnaires détaillés
destinés à compléter l'information des commissions. Celles-ci
peuvent également recourir à l'assistance technique d'experts.
Tel fut par exemple le cas de la commission d'enquête sur
l'agriculture de montagne, de la commission d'enquête sur les fonds
affectés à la formation professionnelle, qui fit appel à deux
cabinets spécialisés d'expertise comptable, de la commission
d'enquête sur les pratiques des grands groupes industriels, de
services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et
l'aménagement du territoire qui s'appuya sur des monographies
établies par un cabinet d'expertise comptable pour examiner
l'ensemble des pièces comptables relatives aux dix derniers exercices
de dix grands groupes français.
D'une façon plus
générale, les commissions d'enquête sont amenées à solliciter la fourniture
de documents auprès de personnes ou organismes susceptibles
d'entrer dans leur champ d'investigation. Il peut arriver que les
détenteurs de ces informations opposent à leur communication les
diverses dispositions légales visant à interdire la révélation de
certains faits. On a vu ce qu'il pouvait en être pour le secret de
l'information judiciaire, ou pour celui de la défense nationale.
S'est également posée à plusieurs reprises la question de
l'étendue des obligations liées au secret professionnel, et
notamment à certains de ses aspects (secret fiscal, bancaire, des
affaires).
S'il est clair que
cette limite s'impose lors des auditions, il reste que, comme le
constatait le président de la commission d'enquête sur le Crédit
lyonnais, « la portée de l'obligation (...) n'est pas
toujours aisée à définir dans la pratique et les commissions
d'enquête se trouvent dans une situation d'autant plus délicate que,
dans les faits, il revient à chaque témoin entendu d'apprécier
lui-même l'étendue de son obligation » 31,
au risque d'être ensuite poursuivi, soit pour refus de déposer, soit
pour infraction à la déontologie.
S'agissant de la
fourniture de documents de service aux rapporteurs, la situation est
encore différente. Bien que, comme on l'a vu, l'ordonnance de 1958
leur confère des pouvoirs spécifiques en la matière, et ne fasse
pas, dans ce cas, référence expresse au code pénal, il est aussi
arrivé que le secret professionnel soit opposé à leurs demandes de
documents. Il en a été ainsi dans un passé lointain pour les
commissions d'enquête sur les sociétés civiles de placement
immobilier (1972) et sur les sociétés pétrolières opérant en
France (1974), qui se sont heurtées de la part du ministère des
finances à l'invocation du secret fiscal. Cette limite est encore
souvent mise en avant, de même que le secret bancaire. Quant au
secret des affaires, s'il n'a pas été opposé lors des travaux de la
commission d'enquête sur les opérations de privatisation (1989), on
relèvera toutefois les commentaires figurant dans le rapport de la
commission d'enquête sur l'industrie automobile française :
« sans que cela soit le plus souvent expressément soulevé,
votre commission s'est heurtée à ce qu'il faut bien appeler le
secret des affaires. (...) Que de réticences également à fournir à
votre rapporteur les éléments d'information qu'il souhaitait
recueillir dans le cadre de questionnaires écrits détaillés !
" Bien entendu, le contenu de nos réponses tient compte
de l'environnement très concurrentiel dans lequel s'exerce
l'activité automobile " a ainsi précisé le dirigeant
d'un des plus grands groupes du secteur, tandis qu'un autre appelait
l'attention sur " le caractère sensible des réponses
faites à un questionnaire aussi détaillé " » 32.
C'est parfois
- mais rarement - la nature même des documents demandés
qui s'est trouvée en cause. Ainsi, le Crédit lyonnais a-t-il refusé
de communiquer certains éléments au motif qu'il ne s'agissait pas de
documents de service 33.
Pour sa part, le Gouvernement avait refusé de communiquer à la
commission d'enquête sur la construction aéronautique des rapports
qu'il considérait comme des documents de travail interne au pouvoir
exécutif ; en 1998, il a également refusé de communiquer à
une commission d'enquête du Sénat sur le temps de travail les
pièces destinées à préparer les choix futurs du pouvoir exécutif.
Enfin, un certain
nombre de commissions d'enquête récentes ont été mises en place
alors que les différents corps de contrôle (Inspection générale
des finances, Inspection générale des Affaires sociales, etc...)
travaillaient sur les mêmes sujets (Corse 1998 - régime étudiant de
sécurité sociale 1999). Conformément à la tradition, ces corps de
contrôle n'ont pas transmis aux commissions concernées leurs
rapports ou relevés d'observation provisoires au motif qu'ils
n'étaient pas encore contradictoires, ce qui n'a pas facilité leur
tâche ou les a amenées à demander les documents en question aux
organismes faisant l'objet du contrôle 34,
ce qui est pour le moins paradoxal.
En application de
l'article 143 du Règlement, le rapport doit être remis au Président
de l'Assemblée nationale ; si la commission n'a pas déposé son
rapport dans les six mois suivant sa création, son président remet
au Président de l'Assemblée les documents en sa possession :
ceux-ci ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun
débat.
Cela étant, les
travaux des commissions d'enquête ou de contrôle ont jusqu'ici
toujours donné lieu à la publication de rapports, dont le contenu a
fait de plus en plus largement état du détail des investigations
menées. Les suites éventuelles données à ces rapports dépendent
en fait de l'accueil qui leur aura été réservé dans l'opinion
publique et auprès du Gouvernement.
· Abrogeant les
dispositions initiales de 1958, qui instituaient un régime
d'autorisation préalable, la loi de novembre 1977 a prévu la publication
de droit du rapport. Une fois déposé, celui-ci est
imprimé et distribué, sauf décision contraire de l'Assemblée
réunie en comité secret, la demande de réunion de l'Assemblée
sous cette forme devant être présentée dans un délai de cinq jours
francs à compter de l'annonce au Journal officiel du dépôt du
rapport. Jusqu'ici, l'Assemblée ne s'est encore jamais réunie en
comité secret pour interdire la publication, totale ou partielle,
d'un rapport.
· Le
rapport reflète évidemment l'opinion de la majorité de la
commission. L'habitude a été prise cependant d'y faire figurer,
s'ils le souhaitent, le point de vue des commissaires appartenant
à chacun des groupes politiques, majoritaires ou minoritaires,
dans une partie spéciale et distincte intitulée, suivant les
cas, explications de vote, déclarations ou observations. Il est même
arrivé que le rapport se limite à un constat de quelques lignes
assorti des déclarations formulées par les groupes composant la
commission (rapport n° 1239 de M. Martin du 15 septembre 1979
sur les conditions de l'information publique).
Par ailleurs,
l'article 143 du Règlement de l'Assemblée prévoit que le rapport
des commissions d'enquête peut donner lieu à un débat sans vote en
séance publique. Tel fut le cas en 1996 à la suite des travaux de la
commission d'enquête sur les sectes 35.
· Les
conclusions des commissions d'enquête ne peuvent constituer
par elles-mêmes des décisions. Le principe de la séparation des
pouvoirs est là pour interdire à de tels organismes de prononcer des
sanctions ou d'agir aux lieu et place de l'administration. Mais dès
lors que les rapports des commissions font l'objet d'une publication
plus ou moins largement relayée par la presse, leurs investigations
ne peuvent manquer de trouver un écho auprès de l'opinion publique
et des autorités gouvernementales. Les commissions d'enquête
disposent de ce fait d'un pouvoir d'influence et d'incitation non
négligeable.
Dans un certain nombre
de cas, elles ont placé l'exécutif dans l'obligation politique
d'agir. Ainsi les travaux des deux commissions de contrôle sur
l'O.R.T.F., en 1972 et 1974, ne sont sans doute pas étrangers
aux lois n° 72-553 du 3 juillet 1972 et n° 74-696 du 7
août 1974 portant statut de la radiodiffusion et télévision. Les
conclusions de la commission d'enquête sur l'agriculture de montagne
(1982) ont assez largement inspiré les auteurs de la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1985 sur le développement et la
protection de la montagne. Toujours en 1982, les résultats de
l'enquête sur les activités du service d'action civique ont amené
le Gouvernement à prononcer, quelques semaines après le dépôt du
rapport, la dissolution de ce mouvement. Plus près de nous, le
rapport de la commission d'enquête sur les sectes (1995) a été
suivi, comme il le préconisait, de la création en 1996 d'une
structure interministérielle spécialisée, le rapport sur les
tribunaux de commerce (1998) a contribué à la réflexion du
Gouvernement qui présentera au début de l'an 2000 deux projets de
loi, l'un rénovant la juridiction consulaire, l'autre réformant les
professions de mandataires judiciaires.
Chapitre
deuxième
La
montée en puissance des activités d'information et de contrôle
des commissions permanentes
« Dans son
esprit comme dans son organisation, le système parlementaire
français tend à l'absorption des procédures d'information et de
contrôle dans le travail législatif » 36.
Les organes de l'Assemblée nationale sont en effet caractérisés par
une faible spécialisation, tant matérielle (en raison du petit
nombre de commissions permanentes) que fonctionnelle, ce qui explique
que la distinction traditionnelle entre les activités législatives
et de contrôle se soit parfois estompée au profit d'une
concentration des compétences au sein des organes les plus
directement opérationnels, même si la création de
« délégations » a eu pour effet de spécialiser les
opérations de contrôle effectuées dans certains domaines
particuliers.
Ainsi, aux termes de
l'article 145 du Règlement, « les commissions permanentes
assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer
son contrôle sur la politique du Gouvernement ». Bien que
le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 59-2 DC de juin 1959
(Textes p. 154 et 155), ait tenu à préciser que, dans sa
dimension politique, la fonction de contrôle est l'affaire de la
seule Assemblée et s'exerce dans les conditions prévues par les
articles 49 et 50 de la Constitution, le rôle informatif des
commissions n'en demeure pas moins essentiel. Étoffé par
différentes réformes institutionnelles et procédurales, il
constitue désormais un élément clé du pouvoir d'évaluation et
d'expertise que l'Assemblée nationale cherche à établir.
Section
1
Mieux
s'informer pour mieux légiférer et mieux contrôler
Une préparation
satisfaisante de la loi ne se concevant plus désormais sans un bon
niveau d'information et, corrélativement, une véritable capacité
d'évaluation de l'activité gouvernementale, les commissions
permanentes de l'Assemblée nationale ont, ces dernières années,
innové en la matière, encouragées par une évolution des règles de
procédure.
En 1994, dans son
rapport sur la réforme du Règlement, M. Pierre Mazeaud, alors
président de la commission des lois, relevait deux insuffisances dans
l'exercice du contrôle de l'exécutif par les commissions : les
auditions des membres du Gouvernement étaient trop peu fréquentes et
les domaines de l'action gouvernementale couverts par les auditions,
trop restreints 37.
Cinq années plus tard, grâce, très certainement, à l'instauration
de la session unique, mais également à la simplification de la
procédure applicable pour l'audition des ministres par une
commission 38,
on peut considérer que ces critiques ne sont plus de mise.
En effet, les
commissions recourent désormais très largement à des auditions
de membres du Gouvernement - y compris parfois le Premier
ministre - et, plus occasionnellement, avec l'autorisation de
leur ministre, à celles de fonctionnaires. Depuis la réforme du
Règlement opérée en 1988 à l'initiative du président Laurent
Fabius (cf. supra), l'article 45 du Règlement (modifié une nouvelle
fois en 1994) prévoit par ailleurs que ces auditions peuvent être
publiques, et donc ouvertes à la presse. Ainsi, durant la session
1997-1998, les commissions ont procédé à 91 auditions de ministres,
dont 9 ouvertes à la presse. Sur les cinq dernières années, le
nombre d'auditions ministérielles a augmenté de plus de 50 %,
le taux d'auditions publiques étant passé de 3,5 % en 1993 à
pratiquement 10 % en 1997-1998.
Mais les commissions
procèdent également, et de façon de plus en plus courante, à l'audition
d'experts ou de représentants des milieux socioprofessionnels.
Plus rares que les auditions ministérielles en 1993
(54 auditions, dont 19 devant la commission de la défense et
seulement deux ouvertes à la presse), elles sont désormais devenues
une méthode de travail traditionnelle pour l'ensemble des
commissions. Ces auditions sont par ailleurs un droit pour les
commissions, puisque l'article 5 bis introduit par l'article 1er
de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 dans l'ordonnance de 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose
qu'« une commission spéciale ou permanente peut convoquer
toute personne dont elle estime l'audition nécessaire, réserve
faite, d'une part, des sujets de caractère secret et concernant la
défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité
intérieure ou extérieure de l'État, d'autre part, du respect du
principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres
pouvoirs. Le fait de ne pas répondre à la convocation est puni de
50 000 F. d'amende ». Même si cette menace d'amende
n'a encore jamais trouvé à s'appliquer, elle a très certainement
conféré aux auditions des commissions parlementaires un caractère
incontestable et... incontournable !
Durant la session
1997-1998, les commissions permanentes ont réalisé 158 auditions de
personnalités extérieures, avec un taux d'ouverture à la presse de
30 %. Toutes les commissions sont désormais concernées par
cette pratique, avec néanmoins une prééminence de la commission des
Affaires culturelles, familiales et sociales. Cette dernière a même
innové en décembre 1997 en organisant, à trois reprises, dans le
cadre de la préparation d'une réforme du droit de la communication,
des tables rondes réunissant l'ensemble des acteurs, publics et
privés, du secteur de l'audiovisuel et du cinéma. De son côté, la
commission des Finances a développé depuis 1975 les liens qui
l'unissent à la Cour des comptes, dont certains magistrats viennent
développer devant elle leurs observations concernant le projet de loi
de règlement et l'exécution du budget. Quant à la commission de la
Défense, elle entretient, avec l'accord du ministre, des relations
suivies avec les principaux responsables militaires.
La plupart du temps,
ces auditions interviennent dans le cadre de la préparation d'un
texte de loi, mais elles peuvent également avoir un objet purement
informatif, notamment dans les commissions dont l'activité
législative est restreinte. Ainsi, par exemple, durant la session
1997-1998, la commission des Affaires étrangères à procédé à 30
auditions, et, à cette occasion, a entendu des personnalités aussi
différentes qu'un prix Nobel de littérature, le secrétaire
général de l'Otan, un opposant chinois... ou le Dalaï Lama.
Outre qu'elles offrent
à l'ensemble des parlementaires de nouvelles sources d'information
diversifiées et ouvertes à la société civile, ces auditions,
lorsqu'elles sont publiques et retransmises par la chaîne
parlementaire, ont également le mérite de présenter au public une
image nouvelle des travaux de l'Assemblée nationale, qui valorise son
souci d'assurer, le plus en amont possible, l'information des
parlementaires sur les textes dont ils auront à connaître, et
l'amélioration de leurs capacités d'expertise.
Au cours de la
période récente, diverses structures temporaires d'information
constituées sur un thème déterminé se sont développées à côté
des commissions d'enquête. Les missions d'information, communes à
plusieurs commissions permanentes ou internes à l'une d'entre elles,
ont notamment connu un succès certain.
· En 1990,
l'article 145 du Règlement a été complété afin d'inscrire dans
les textes la possibilité, pour les commissions permanentes, de
créer des missions d'information temporaires. Ces
missions d'information peuvent être communes à plusieurs
commissions. La position du Conseil constitutionnel est ici identique
à celle dégagée dès 1959 : dans sa décision n° 90-275
du 6 juin 1990, formulée à l'occasion de cette modification du
Règlement, il a précisé que l'intervention d'une mission
d'information « n'est contraire à aucun principe non plus
qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle dès lors [qu'elle]
se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à
l'Assemblée nationale d'exercer pendant les sessions ordinaires et
extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement dans
les conditions prévues par la Constitution ».
Dans cette limite, et
pour ce qui concerne le champ de leurs compétences, les commissions
disposent de la plus grande liberté de choix. Les missions peuvent
être individuelles ou collectives, limitées à une seule commission
ou commune à plusieurs, d'une durée plus ou moins longue (il importe
seulement qu'elles demeurent « temporaires »), et
impliquer ou non des déplacements, en France ou à l'étranger (un
effectif maximum de dix commissaires est prévu pour les missions se
déroulant en métropole, contre sept pour les missions en Europe et
six pour les missions hors d'Europe). Quant aux sujets d'étude
retenus, ils sont extrêmement variés, puisque le Règlement se
contente de préciser que les missions d'information peuvent
« notamment » porter sur les conditions d'application
d'une législation.
Ainsi, depuis le
début de la onzième législature, des missions d'information ont par
exemple été créées sur l'informatisation du système de santé, le
statut des clubs de football professionnels, la diversification des
industries de défense, la fiscalité écologique, la lutte contre
l'alcoolisme ou la présence du loup en France... Parallèlement,
quatre ou cinq missions d'information communes à plusieurs
commissions sont constituées chaque année, sur des sujets aussi
variés que l'industrie automobile, la presse écrite ou la crise de
la « vache folle ».
Certaines missions
d'information sont d'autre part créées dans le but de préparer, le
plus en amont possible, un projet de loi précis ultérieurement
soumis au Parlement. Ce fut par exemple le cas, en 1998, pour la
mission d'information de la commission des Affaires étrangères sur
la ratification du Traité d'Amsterdam ou la mission d'information
commune sur la lutte contre les exclusions. Plus récemment, des
missions d'information chargées de suivre l'application d'une loi
particulière ont été constituées par la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales (loi d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions, loi d'orientation relative à la
réduction du temps de travail) et par la commission de la Production
et des échanges (loi de réglementation des télécommunications).
Enfin, en 1998, une
mission d'information sur les opérations militaires menées au Rwanda
entre 1990 et 1994 a été réalisée de façon
« conjointe » par la commission de la Défense (à
l'origine de sa création) et la commission des Affaires étrangères
(qui s'y est ensuite associée) ; constituée sur la base de la
parité, elle était dotée d'un président et de deux co-rapporteurs.
Les missions
d'information se concluent le plus souvent par la présentation de rapports
d'information, dont la commission peut autoriser la publication.
Une seule contrainte est prévue quant à leur contenu : ces
rapports ne doivent comporter aucun texte à soumettre au vote de
l'Assemblée. Par ailleurs, le fait que la commission autorise leur
publication ne signifie pas qu'elle en approuve le contenu : des
rapports d'information peuvent donc tout à fait être confiés à des
rapporteurs d'opposition (même si cette possibilité demeure
aujourd'hui très théorique). Au total, pour les deux dernières
législatures, les commissions permanentes ont, en moyenne, déposé
une vingtaine de rapports d'information par an.
· En 1996, à
l'initiative du Sénat, un article 5 ter a été ajouté à
l'ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires afin d'attribuer des pouvoirs d'enquête aux
commissions permanentes ou spéciales « pour une mission
déterminée et une durée n'excédant pas six mois »
(Textes p. 123). La réforme du Règlement qui a suivi a permis de
préciser les modalités d'application de cette réforme, dont la
portée est quelque peu ambiguë.
Les rédactions de
l'article 5 ter de l'ordonnance et de l'article 145-1 du Règlement
sont en effet peu précises quant aux cas dans lesquels une commission
peut demander à disposer de pouvoirs d'enquête. Selon M. André
Fanton, rapporteur de la proposition de résolution modifiant le
Règlement, « les commissions pourront demander à
bénéficier des prérogatives des commissions d'enquête non
seulement pour des travaux qu'elles réaliseront elles-mêmes en
« formation plénière », mais aussi pour ceux qu'elles
auront décidé de confier à une mission d'information constituée en
leur sein, voire pour la préparation d'un rapport d'information dont
elles auront chargé un de leurs membres. Les missions d'information
communes devront elles aussi pouvoir bénéficier de ces
prérogatives, la demande initiale prévue à l'article 145-1 devant
alors être présentée conjointement par les présidents des
commissions permanentes à l'origine de leur
constitution » 39.
La procédure
d'attribution de ces pouvoirs définie par les articles 145-1 et 145-3
du Règlement (Textes p. 149) s'inspire très directement de
celle prévue pour la constitution de commissions spéciales.
Lorsqu'il souhaite obtenir de tels pouvoirs, le président de la
commission permanente ou spéciale concernée doit en faire la demande
au président de l'Assemblée nationale, en donnant avec précision
l'objet de la mission. Cette demande, affichée et notifiée au
Gouvernement, aux présidents de groupes et de commissions, sera
considérée comme adoptée si aucune opposition n'est manifestée
avant la deuxième séance suivante. Dans le cas contraire, un débat
sur la demande sera inscrit d'office à l'ordre du jour, à la fin de
la plus prochaine séance, durant lequel pourront seuls prendre la
parole, outre le Gouvernement, l'auteur de l'opposition et le
président de la commission ayant présenté la demande.
Lorsque la demande est
acceptée, l'ensemble des règles - moyens d'action comme
obligations - applicables aux commissions d'enquête (cf. supra)
sont alors étendues à la commission permanente ou spéciale. Il en
est notamment ainsi pour l'interdiction d'empiéter sur des affaires
relevant de l'autorité judiciaire (articles 145-2 et 145-4), de même
que pour les dispositions des articles 142 (droits des personnes
auditionnées), 142-1 (retransmission télévisée des auditions) et
143 (conditions d'achèvement de la mission d'une commission
d'enquête). Enfin, comme cela est prévu par l'article 144 du
Règlement pour les commissions d'enquête, une commission ne peut
constituer une mission dotée de pouvoirs d'enquête sur un sujet
déjà traité par une formation comparable ou une commission
d'enquête dans les douze mois précédents. (Textes p. 147 à
150).
Les missions
d'information, régies par des règles beaucoup plus souples que les
commissions d'enquête (leur création n'implique pas un vote en
séance plénière de l'Assemblée ; pas d'avis à demander au
Garde des sceaux quant aux poursuites judiciaires en cours ; pas
de contrainte quant au nombre de membres de la commission et de son
Bureau ; pas de délai, sauf de facto la fin de la
législature, pour rendre son rapport ou se reconstituer sur le même
sujet), avaient également, au départ, un objectif différent :
non pas enquêter sur des faits nécessitant des pouvoirs
spécifiques, mais ouvrir des débats sur des thèmes d'étude 40.
En permettant
cependant désormais aux commissions spéciales et permanentes (ainsi
qu'à leurs émanations sous forme de missions d'information)
d'exercer temporairement et sur un sujet déterminé les prérogatives
des commissions d'enquête, l'article 5 ter de l'ordonnance de 1958
modifiera peut-être la donne actuelle, même si jusqu'à présent tel
n'a pas été le cas, l'Assemblée n'ayant pas usé de cette
possibilité et le Sénat seulement une fois. Une confusion des rôles
pourrait néanmoins s'ensuivre, ce qui serait regrettable pour
l'efficacité globale du contrôle parlementaire.
§
3. La spécificité du contrôle budgétaire et l'expérience de la
Mission d'évaluation et de contrôle
· Le
contrôle budgétaire mérite une mention spéciale. Même si
elle n'est pas évidente, une distinction doit en effet être opérée
entre l'information due au Parlement - dans le cadre de sa
fonction législative - sur le contenu des projets de loi de
finances, et le contrôle qu'il est en droit d'exercer sur la
gestion en cours d'année des autorisations budgétaires accordées,
que celles-ci émanent du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif.
Ce contrôle sur la
gestion est prévu par l'article 164-IV, dernier alinéa, de
l'ordonnance portant loi de finances pour 1959, selon lequel « les
membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la
commission compétente, le rapport sur le budget d'un département
ministériel » (c'est-à-dire les rapporteurs spéciaux) « suivent
et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place,
l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département. Tous les
renseignements d'ordre financier et administratif de nature à
faciliter leur mission doivent leur être fournis. Réserve faite,
d'une part, des sujets de caractère secret concernant la défense
nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure
ou extérieure de l'État, d'autre part, du principe de la séparation
du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs, ils sont habilités à
se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que
ce soit ». Un autre alinéa du même texte étend les
prérogatives de chaque rapporteur spécial aux entreprises publiques
soumises à la tutelle du ministère qu'il est chargé de contrôler.
Ces dispositions sont reprises par l'article 146 du Règlement de
l'Assemblée nationale.
Tout au long de
l'année, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances sont
donc en droit de contrôler, sur pièces et sur place, l'exécution de
la loi de finances ainsi que la gestion des entreprises publiques
relevant de leur secteur de compétence. Depuis 1991, ce contrôle
peut, le cas échéant, se traduire par la publication de rapports
d'information budgétaire (article 146 du Règlement). Cette nouvelle
possibilité a cependant mis un certain temps à entrer dans les
habitudes des rapporteurs spéciaux puisque, sous la dixième
législature, seuls sept rapports ont été publiés alors qu'une
dizaine ont déjà été présentés depuis le début de la onzième
législature.
· Pour
compléter cette action traditionnelle des rapporteurs spéciaux, la
commission des finances s'est dotée en février 1999 d'une structure
innovante appelée à renforcer le contrôle du Parlement sur
l'utilisation des fonds publics et l'efficacité de la dépense
publique. Cette Mission annuelle d'Évaluation et de
Contrôle (M.E.C.), inspirée d'exemples étrangers et en
particulier du National Audit Office existant depuis 1983 au
Parlement britannique, est destinée à répondre au souhait, exprimé
par le groupe de travail « Efficacité de la dépense publique
et contrôle budgétaire » constitué à l'initiative du
président Laurent Fabius, de « mettre les fonctions de
contrôle et d'évaluation au c_ur de l'activité budgétaire du
Parlement ». Son rôle principal consiste donc à réaliser,
chaque année, une évaluation des résultats de différentes
politiques publiques, sans se prononcer sur leur bien fondé. Ses
conclusions, publiées à la fin du premier semestre, serviront de
base à l'examen du projet de loi de finances suivant.
Organisée avec le
souci de donner toute sa place à l'opposition (elle est notamment
coprésidée par le président de la commission des finances et un
membre de l'opposition), la Mission d'Évaluation et de Contrôle,
pour sa première année de fonctionnement, a collectivement retenu
quatre thèmes de travail : la gestion des effectifs et des
moyens de la police, les aides à l'emploi, la politique
autoroutière, l'utilisation des crédits de la formation
professionnelle. Un premier rapport d'information, qui présente des
conclusions sur les quatre sujets, a été déposé à la fin de la
session 1998-1999 et est accompagné d'un rapport de synthèse du
rapporteur général 41.
Section
2
L'examen
des propositions de résolutions sur
les projets d'actes communautaires : une procédure innovante
pour une compétence originale
Dans la préface de
« l'Assemblée nationale et l'Union européenne » 42,
le Président Laurent Fabius rappelait avec insistance qu'une
« Europe plus parlementaire serait aussi une Europe plus
populaire ». Face au « déficit démocratique »
souvent évoqué pour caractériser la construction européenne, cette
exigence a une double portée. D'une part, elle sous-entend une
amélioration du fonctionnement des institutions européennes qui
doivent se rapprocher des citoyens de l'Union. A cet égard,
l'extension, par le Traité d'Amsterdam, de la procédure de
codécision qui conforte le rôle du Parlement européen devrait
certainement y contribuer. D'autre part, elle signifie une plus grande
implication des citoyens de chacun des États membres dans la conduite
de la politique communautaire, notamment par le biais de leurs
représentants nationaux. En France, l'article 88-4 de la
Constitution, introduit par la révision constitutionnelle de juin
1992 puis amélioré par celle de juin 1999, est devenu l'outil
privilégié de cet impératif. Sa mise en oeuvre, sans doute
perfectible, confère aux commissions permanentes un rôle original
qui n'a pas d'équivalent dans notre histoire parlementaire récente.
§
1. Une maturation progressive du partage des compétences entre les
différentes instances parlementaires
L'irruption du droit
communautaire dans la vie parlementaire a véritablement eu lieu le 6
juin 1979, la loi datée de ce jour créant dans les deux Assemblées
une « délégation pour les communautés européennes ».
En dépit de plusieurs améliorations, notamment celles résultant de
la loi du 10 mai 1990, ce dispositif est cependant apparu
insuffisant, ne permettant pas une réelle implication des assemblées
dans l'élaboration du droit communautaire.
Saisissant l'occasion
de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du
Traité de Maastricht, des parlementaires ont alors soutenu des
amendements de même inspiration, tendant à la création d'une
procédure nouvelle. La navette a permis l'élaboration d'un texte que
le Congrès du 25 juin 1992 a intégré dans la Constitution sous
la forme d'un article 88-4. Jusqu'à la loi constitutionnelle du 25
janvier 1999, celui-ci était rédigé de la manière suivante :
« Le
Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur
transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes
communautaires comportant des dispositions de nature législative.
« Pendant les
sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées
dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées
par le règlement de chaque Assemblée. »
La première
modification du Règlement de l'Assemblée nationale, opérée, en
application de ces dispositions, par la résolution du
18 novembre 1992, n'a pas eu de résultats très
convaincants. Elle mettait en place une procédure inspirée de celle
applicable aux propositions de loi qui reposait essentiellement sur
les commissions permanentes, chargées d'examiner les propositions
individuelles de résolutions. De fait, ce système encourait deux
critiques majeures : il était subordonné aux initiatives
individuelles des députés et risquait donc de conduire à un blocage
en cas d'inaction de ces derniers ; il ne garantissait pas
l'examen de toutes les propositions d'actes communautaires.
Consciente de ces
défauts, l'Assemblée nationale a adopté les résolutions des 26
janvier 1994 et 10 octobre 1995 qui ont dessiné un nouveau
dispositif, toujours en vigueur, décrit dans les articles 151-1
et suivants du Règlement.
Dans ce dispositif, la
délégation pour l'Union européenne occupe une place essentielle
puisqu'elle procède, en premier lieu, à l'examen systématique des
propositions d'actes soumis à l'Assemblée par le Gouvernement.
Jouant un véritable rôle de « filtre », elle peut alors
transmettre aux commissions des analyses, assorties ou non de
conclusions, ou bien déposer un rapport d'information concluant
éventuellement au dépôt d'une proposition de résolution, étant
entendu que tout député peut également, de son propre chef,
déposer une telle proposition.
Quel qu'en soit
l'auteur, toutes les propositions de résolutions sont renvoyées aux
commissions pour examen au fond. Rien n'interdit qu'il s'agisse d'une
commission spéciale, mais un tel cas de figure ne s'est jamais
rencontré. Statistiquement, les commissions de la Production et des
échanges et des Finances sont les plus mobilisées. Ainsi, sous la
dixième législature, ces deux commissions ont été saisies
respectivement de 47 % et 31 % des propositions de
résolutions, la commission des Lois n'en examinant que 11 %.
Depuis le début de la onzième législature, ces proportions
évoluent légèrement au profit de la commission des Finances qui, à
cette date, a été saisie de plus de 40 % des propositions de
résolutions.
Une fois saisie, la
commission compétente a la possibilité d'adopter la proposition de
résolution en l'état, de l'amender ou de la rejeter ; elle doit
se prononcer dans un délai d'un mois si la proposition émane de la
délégation. La procédure devient ensuite plus originale. En effet,
dans un délai de huit jours à compter de la distribution de son
rapport, le Gouvernement, le président d'un groupe, d'une commission
ou de la délégation peuvent demander l'inscription de la proposition
de résolution à l'ordre du jour de la séance publique. A défaut
d'une telle démarche, le texte adopté par la commission est alors
considéré comme définitif.
Au total, la
procédure actuelle organise un net partage des responsabilités entre
la délégation et les commissions. A la première incombe un rôle
décisif d'instruction et d'initiative : sur 122 propositions de
résolutions déposées sous la dixième législature, 78 l'ont été
par un rapporteur de la délégation ; cette prépondérance se
confirme depuis le début de la onzième législature puisque à ce
jour, 31 propositions de résolution sur 37 émanent de la
délégation. Aux secondes échoit le travail de fond et l'analyse des
incidences de la proposition de droit dérivé de nature législative
sur notre droit national.
Cette ventilation
fonctionnelle définit une architecture globalement satisfaisante,
même si, à l'expérience, certaines rigidités sont apparues. Ainsi
peut-il arriver que rapporteur de la délégation et rapporteur de la
commission saisie au fond soit une seule et même personne, situation
qui ne contribue pas nécessairement à la lisibilité de la
procédure. Par ailleurs, le délai d'un mois imparti à la commission
compétente pour se prononcer sur une proposition émanant de la
délégation constitue un butoir parfois peu justifié : soit le
calendrier communautaire impose une décision rapide et la commission
en tiendra évidemment compte dans son propre ordre du jour, soit il
ne l'impose pas et il n'y a alors pas lieu de bousculer le programme
d'une commission déjà chargée au détriment du travail d'analyse
que nécessite souvent l'examen d'un projet d'acte communautaire.
§
2. Les commissions deviennent le rouage essentiel d'une nouvelle
dimension du travail parlementaire
Si elle consacre la
délégation comme un organe important de la vie parlementaire, la
procédure relative à l'examen des projets d'actes communautaires
intronise également les commissions permanentes comme l'instrument
privilégié d'une nouvelle dimension du travail parlementaire.
Cet enrichissement des
tâches provient d'abord de l'originalité juridique fondamentale de
la procédure mise en place. Situation sans précédent dans le droit
parlementaire de la Cinquième République, la décision d'une
commission permanente peut avoir vocation à exprimer le point de vue
de l'Assemblée tout entière. Et cette innovation est fréquemment
utilisée. Sous la dixième législature, 47 propositions de
résolutions, sur un total de 98 adoptées, ont été considérées
comme définitives sans passage en séance publique. Elles ont porté
sur des sujets importants, qu'il s'agisse du budget communautaire pour
1994, de la reconnaissance mutuelle des licences de
télécommunications (3 novembre 1994), de l'exercice de la profession
d'avocat (26 novembre 1995), des négociations dans le cadre du GATT
(7 avril 1996) ou de la société de l'information (6 avril
1997). Depuis le début de la onzième législature, cette
« fonction décisionnelle » des commissions s'amplifie
puisque sur 28 propositions de résolutions adoptées, 21 ont
été considérées comme définitives en l'absence de demande
d'inscription en séance publique. Ici encore, les matières
concernées sont loin d'être secondaires : les aides à la
construction navale (29 octobre 1997), les entraves aux échanges (15
mars 1998), la réforme des fonds structurels (21 juin 1998) ou encore
l'harmonisation des droits d'auteur dans la société de l'information
(19 mars 1999).
Cette valorisation du
travail des commissions est, en outre, liée à la portée même de
l'article 88-4.
Indubitablement, la
procédure mise en place par la Constitution et par le Règlement
ressortit à la fonction de contrôle exercée par le Parlement et non
à son rôle de législateur. Malgré la terminologie utilisée, les
résolutions considérées comme adoptées en commission ou celles
votées par l'Assemblée en séance publique n'ont pas de portée
normative et s'apparentent à de simples avis procédant d'une mission
consultative, ainsi que l'a clairement rappelé le Conseil
constitutionnel à l'occasion de la première réforme du Règlement
imposée par l'application de l'article 88-4 43.
Pour autant, les
commissions sont désormais ainsi placées au coeur d'une nouvelle
prérogative parlementaire à vocation informative, consultative et,
surtout, politique. L'examen des résolutions donne périodiquement
l'occasion à l'Assemblée nationale de se prononcer, le plus souvent
par le biais de ses commissions permanentes, sur l'élaboration du
droit communautaire et ainsi, d'exprimer une position sur laquelle le
Gouvernement peut s'appuyer dans le cours des négociations au
Conseil. De ce point de vue, l'élargissement de la saisine de
l'Assemblée aux projets d'actes de nature législative relevant des
deuxième et troisième piliers, c'est-à-dire ceux concernant la
politique étrangère et de sécurité commune et ceux relatifs à la
coopération en matière de justice et d'affaires intérieures, ainsi
qu'à l'ensemble des projets d'actes ou documents que le Gouvernement
entend lui soumettre, organisé par la réforme constitutionnelle de
janvier 1999, ne peut que conforter leur poids.
Comme on l'a vu plus
haut, ce rôle spécifique dévolu aux commissions dans le cadre de
l'examen des projets ou propositions d'actes communautaires ne conduit
pas à leur confier un pouvoir législatif, proscrit par la
Constitution (cf. supra). Néanmoins, la nature des projets de textes
qu'elles sont amenées à examiner et les modalités pratiques de
leurs travaux à cette occasion peuvent conduire, dans certains cas,
à nuancer ce constat. L'analyse de certaines propositions de
directive ressemble parfois à s'y méprendre, l'habitude aidant, à
celle effectuée pour n'importe quel projet ou proposition de
loi : le rapporteur effectue des auditions, étudie la
législation communautaire en vigueur, l'impact de la proposition sur
le droit positif et ses incidences sur le droit national et propose
des ajustements qui ne sont pas sans rappeler des amendements. A bien
des égards, ce travail préfigure, en fait, celui qui sera effectué
lors de la transposition de la directive une fois que celle-ci sera
devenue définitive 44.
Dans ces conditions,
on peut sans doute admettre que les spécificités de l'élaboration
du droit communautaire et de son intégration dans le droit national
permettent l'émergence d'une nouvelle dimension de l'activité des
commissions, à la croisée de leurs tâches traditionnelles, et qui
relève d'une sorte de pouvoir « d'instruction
législative ».
Chapitre
troisième
Les
Offices d'évaluation
« L'apparition
dans le vocabulaire parlementaire français des notions d'expertise et
d'évaluation n'est pas un effet de mode. (...) La loi n'est pas
seulement ce verbe du droit qui tire sa force de sa seule
énonciation, cette norme formulée au présent et dont l'avenir est
toujours présumé assuré. Désormais, c'est la vie de la loi, ou
plutôt la manière dont elle est vécue par les citoyens qui relève
de la responsabilité du législateur » 45.
Dès 1988, ce même constat a conduit le Président Laurent Fabius à
mettre l'accent sur l'importance de l'évaluation dans la
revalorisation du rôle du Parlement. Les commissions permanentes ont
ainsi été chargées d'effectuer un suivi systématique de
l'application des lois, tandis que des missions d'information
devaient, sur un sujet donné, apprécier la pertinence d'une
politique par rapport aux problèmes qu'elle s'attachait à résoudre
(cf. supra).
L'intérêt croissant
porté à l'évaluation a cependant conduit l'Assemblée nationale et
le Sénat à se doter, en 1996, de deux nouveaux organes communs
chargés d'assurer une évaluation de la législation (loi
n° 96-516 du 14 juin 1996) et des politiques publiques (loi
n° 96-517 du 14 juin 1996), qui conservent néanmoins des
liens affirmés avec les commissions principalement compétentes,
c'est-à-dire les commissions des Lois et des Finances de chaque
assemblée.
Section
1
La
mission des Offices : assurer un meilleur suivi des décisions
législatives et budgétaires prises par le Parlement
·
Depuis plusieurs années, les membres du Parlement se sont montrés de
plus en plus soucieux de suivre avec attention l'application des lois
qu'ils votaient, afin d'éviter, notamment, que la non-publication de
textes réglementaires indispensables à leur mise en _uvre ne vienne
faire échec, au moins temporairement, aux décisions prises par eux.
Le suivi de l'application des lois est devenu de plus en plus
indissociable de la mission première du législateur, faire la loi.
Parallèlement, députés et sénateurs ont pris conscience, comme la
plupart des usagers du droit, d'une relative dégradation de la
qualité de la loi, de plus en plus instable, complexe et, souvent,
difficile d'accès.
De cette double
évolution, est née l'idée d'évaluation de la loi, tâche nouvelle
pour laquelle l'Assemblée nationale et le Sénat ont décidé de se
doter d'une structure spécifique qui leur soit commune. L'Office
parlementaire d'évaluation de la législation a donc été
chargé, aux termes de la loi, « de rassembler des informations et
de procéder à des études pour évaluer l'adéquation de la
législation aux situations qu'elle régit ». Il est aussi
investi d'une mission de « simplification de la législation »
(article 6 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17
novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires Textes p. 125 et 126).
· La création
de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques par
l'article 6 quinquiès de l'ordonnance (Textes p. 126
et 127) est quant à elle le résultat d'une longue réflexion, menée
notamment par une mission d'information commune sur les moyens
d'information des parlements étrangers en matière économique et
sociale réunie en 1995. Les préconisations initiales de cette
mission d'information proposaient de créer un « Office
parlementaire du contrôle budgétaire et de prospective
économique », rattaché aux commissions des finances de
l'Assemblée nationale et du Sénat et chargé, par le recours à des
collaborations extérieures, de fournir des études sur l'élaboration
et l'exécution de la loi de finances et d'analyser la faisabilité et
l'impact des prévisions du Gouvernement et des propositions
budgétaires des parlementaires.
La conception très
ambitieuse de cet office s'est heurtée tant à la logique d'un
système fonctionnant sur le mode majoritaire qu'aux compétences des
organes existants (et notamment des commissions des Finances).
L'Office d'évaluation
des politiques publiques créé en 1996 résulte donc d'un compromis,
l'Assemblée nationale et le Sénat s'étant mis d'accord pour créer
un instrument spécifique destiné à renforcer la capacité
d'évaluation du Parlement et à éclairer l'appréciation que le
législateur doit pouvoir porter sur les politiques publiques,
notamment en ce qui concerne leur coût et leur efficacité. Par
contre,
le législateur n'a pas cru utile de définir expressément son objet
dans la loi, s'en remettant, pour cela, à son simple intitulé. Il
ressort néanmoins des travaux préparatoires que cet objet doit être
entendu au sens le plus large incluant, en conséquence, tous les
aspects - économiques, financiers, sociaux et culturels - de
l'ensemble des politiques publiques.
Section
2
L'organisation
des Offices
Bien que constituant
un organe unique, commun aux deux assemblées, chaque Office est
composé de deux délégations, formées, l'une à l'Assemblée
nationale, l'autre au Sénat.
Pour l'Office
d'évaluation de la législation, chaque délégation compte sept
membres de droit - le président de la commission des Lois et un
membre de chacune des six commissions permanentes - et huit membres
désignés par les groupes politiques de manière à assurer leur
représentation proportionnelle, en tenant compte des membres de
droit. La présidence est assurée alternativement, pour un an, par le
président de la commission des Lois de chacune des deux assemblées.
Outre le président et le vice-président de droit, le Bureau de
l'Office comprend quatre vice-présidents (deux députés et deux
sénateurs) et deux secrétaires (un député et un sénateur).
Quant à l'Office
d'évaluation des politiques publiques, chaque délégation compte
huit membres de droit - le Président et le Rapporteur général de la
commission des Finances et un membre de chacune des six commissions
permanentes - et huit membres désignés par les groupes politiques de
manière à assurer leur représentation proportionnelle en tenant
compte des membres de droit. La présidence est également assurée
alternativement, pour un an, par le président de la commission des
Finances de chacune des deux assemblées. Outre le président et le
vice-président de droit (le président de la commission des Finances
de l'autre assemblée), le Bureau de l'Office comprend quatre
vice-présidents (deux députés et deux sénateurs) et quatre
secrétaires (deux députés et deux sénateurs). Un règlement
intérieur approuvé, en octobre 1996, par les Bureaux des assemblées
précise les modalités d'organisation et de fonctionnement de
l'Office.
Les députés
siégeant dans chacun des Offices sont désignés au début de chaque
législature pour la durée de celle-ci ; les sénateurs le sont
après chaque renouvellement partiel du Sénat, tous les trois ans.
A la différence de
l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, les
Offices parlementaires d'évaluation ne sont pas assistés d'un
conseil scientifique. Néanmoins, ils peuvent faire appel à des
experts extérieurs pour la réalisation de leurs études ; ils
disposent, à cet effet, d'un budget propre assuré à égalité par
les deux assemblées.
Section
3
Le
déroulement d'une étude
Les Offices peuvent
être saisis par le Bureau de l'Assemblée nationale ou celui du
Sénat, soit à son initiative, soit à la demande du président d'un
groupe politique. Ils peuvent également l'être par une commission
spéciale ou permanente de l'Assemblée nationale ou du Sénat. La loi
n'autorise pas, en revanche, les Offices à se saisir eux-mêmes d'une
question. Les saisines des Offices doivent être confirmées au début
de chaque législature ou après chaque renouvellement partiel du
Sénat.
Toute saisine donne
lieu à la désignation d'un ou plusieurs rapporteurs. Dans le
cadre d'un rapport de faisabilité, celui-ci peut proposer trois
options à l'Office concerné : ne pas donner suite à la saisine,
demander à son auteur de la reformuler ou engager une étude pouvant
conduire à l'établissement d'un rapport.
Lorsque la dernière
option, la réalisation d'une étude, est retenue, le
rapporteur peut proposer soit de la réaliser au sein même de
l'Office par les moyens propres de celui-ci, soit de faire appel à
des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs
compétences dans le domaine concerné.
L'Office d'évaluation
de la législation peut, dans ce cadre, faire procéder à des
enquêtes auprès des services administratifs chargés de mettre en
oeuvre la législation étudiée, auprès des professions auxquelles
elle s'applique ou du public concerné.
L'Office
d'évaluation des politiques publiques dispose quant à lui
d'importants pouvoirs d'investigation, identiques à ceux des
rapporteurs spéciaux des commissions des Finances. Il est notamment
habilité à se faire communiquer tout document de service de quelque
nature que ce soit, réserve faite, d'une part, des sujets de
caractère secret concernant la Défense nationale, les Affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et
d'autre part, du principe de la séparation de l'autorité judiciaire
et des autres pouvoirs.
A l'issue de l'étude,
l'Office statue sur les conclusions du rapporteur. Son rapport
d'évaluation, qui rend compte de la diversité des opinions
émises au sein de l'Office, est communiqué à l'auteur de la
saisine. Sauf opposition de celui-ci, l'Office peut décider que le
rapport sera déposé sur le Bureau de chaque assemblée et donc rendu
public.
Section
4
Le
bilan
Après trois années
de fonctionnement, il est vrai affectées par la dissolution de
l'Assemblée nationale en mai 1997 et le changement de majorité qui a
suivi, le bilan du fonctionnement de ces offices fait apparaître des
difficultés tant de procédure que de fond.
·
En ce qui concerne l'Office d'évaluation de la
législation, deux saisines lui ont été transmises et
confirmées à la suite du renouvellement de l'Assemblée nationale,
en 1997. L'une, émanant de la commission des Lois du Sénat, avait
pour objet l'évaluation de la législation sur la prévention et le
traitement des difficultés des entreprises. L'autre, émanant de la
commission des Lois de l'Assemblée nationale, portait sur les
conditions dans lesquelles certaines associations peuvent exercer les
droits reconnus à la partie civile. Pour ces deux études, l'Office a
décidé de recourir, au moins partiellement, à des expertises
extérieures. Si la première étude est toujours en cours, la seconde
a été clôturée par la publication d'un rapport d'évaluation en
juin 1999.
· De son côté, l'Office
d'évaluation des politiques publiques a publié quatre rapports,
tous réalisés avec l'appui de collaborations extérieures, sur la
politique maritime et littorale de la France (saisine du Bureau du
Sénat), l'efficacité des aides publiques en faveur du cinéma
français (saisine du Bureau de l'Assemblée nationale), le rôle des
flux financiers entre les collectivités publiques et les entreprises
en matière d'emploi (saisine de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale) et le dispositif public de promotion des
investissements étrangers en France (saisine de la commission des
Finances du Sénat). Enfin, une étude demandée par la commission des
Finances de l'Assemblée nationale sur la situation financière du
régime de retraite des agents des collectivités locales est en cours
depuis octobre 1997 et a fait l'objet d'un rapport d'étape en mai
1998.
La première
difficulté tient à la lourdeur excessive des procédures qui allonge
notablement la durée des études : entre la décision de saisine
de l'Office, la date de désignation par celui-ci du rapporteur
chargé de l'étude de faisabilité de la saisine, l'examen de la
faisabilité, le choix de l'organisme d'étude extérieur en cas de
sous-traitance, l'examen du rapport par l'Office, sa transmission à
l'auteur de la saisine, l'autorisation de publication (ou non) donnée
par celui-ci et l'impression finale du rapport peut s'écouler un
très long délai... durant lequel l'opportunité de la question
posée au moment de la saisine peut avoir perdu de son acuité.
Mais il semble surtout
impossible d'ignorer les difficultés nées du caractère bicaméral
de ces offices. Au delà des problèmes pratiques rencontrés en
matière d'ordre du jour et d'organisation pratique et administrative,
leur fonctionnement devient en effet particulièrement délicat
lorsque les majorités des deux assemblées diffèrent. Ainsi, depuis
juin 1997, la majorité des membres des deux offices d'évaluation ne
concorde pas avec la majorité désignée par le suffrage universel
direct pour siéger à l'Assemblée nationale.
Une telle difficulté
n'a jamais empêché l'Office parlementaire des choix scientifiques et
technologiques de fonctionner, car celui-ci concentre ses travaux et
sa réflexion sur des sujets essentiellement scientifiques qui
transcendent les clivages politique. Dans le cas de l'évaluation de
la législation ou des politiques publiques, une telle neutralité
scientifique est par contre difficilement tenable, car toute
évaluation, même si elle cherche à dépasser les clivages
politiques, consiste à porter un jugement de valeur sur des actions
et des décisions validées par une autorité politique. Il s'agit
bien d'une forme de contrôle de l'activité du pouvoir exécutif, et
donc de la formulation d'un jugement sur les choix de telle ou telle
majorité.
Pour contourner ces
difficultés sans pour autant abandonner son souci de renforcer ses
capacités d'évaluation, l'Assemblée nationale semble donc
désormais privilégier l'utilisation des organes institutionnels
traditionnels que sont les commissions d'enquête, les missions
d'information ou les commissions permanentes, comme en témoigne la
récente création de la Mission d'évaluation et de contrôle à la
commission des Finances (cf. supra).
ANNEXES
ANNEXE 1
TEXTES AYANT DONNÉ
LIEU A L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
A LA CRÉATION D'UNE COMMISSION SPÉCIALE 1
Première
Législature (1958-1962)
Règlement de
l'Assemblée nationale :
- dispositions
relatives à l'élection de membres du Sénat de la Communauté :
rapport n° 58 ;
- dispositions
relatives à l'élection de membres de la Haute Cour de justice :
rapport n° 59 ;
- projet de
règlement définitif : rapport n° 91.
Projet de loi relatif
à diverses dispositions tendant à la promotion sociale
(nos 80-173-245) - Loi n° 59-960. *
Proposition de loi
portant séparation du culte musulman et de l'État (n° 223) : pas de
rapport.
Proposition de loi
portant réforme de la fiscalité par la taxation des produits
énergétiques (nos 282-1541).
Projets de loi portant
approbation :
- des accords
particuliers signés le 27 juin 1960 entre la République française
et la République malgache (n° 719-729) - Loi
n° 60-681 ; *
- de divers
accords passés entre la République française, la République
malgache et la Fédération du Mali (n° 718-728) - Loi
n° 60-682 ; *
- des accords
signés entre la République française, la Fédération du Mali et la
République malgache et relatifs : 1° à la conciliation et à la
Cour d'arbitrage ; 2° aux droits fondamentaux des nationaux des
États de la Communauté (n° 720-730) - Loi n° 60-683.
*
Proposition de loi
relative aux filiales d'entreprises publiques (nos 1088-1673).
- Projet de loi
de finances rectificative pour 1961 (n° 1219) : pas de rapport.
Projet de loi relatif
au droit de préemption dans les zones à urbaniser en priorité et
dans les zones d'aménagement différé (nos 1224-1352-1688-1824)
- Loi n° 62-848. *
Projet de loi tendant
à favoriser l'intéressement des travailleurs à l'entreprise
(nos 1691-1885).
Projet de loi relatif
à la construction d'immeubles à usage d'habitation et aux sociétés
immobilières d'acquisition ou de construction (n° 1788) : pas de
rapport.
Projet de loi
complémentaire à la loi d'orientation agricole
(nos 1825-1852-1884) - Loi n° 62-933. *
Deuxième
Législature (1962-1967)
Projet de loi relatif
à la construction d'immeubles à usage d'habitation et aux sociétés
immobilières d'acquisition ou de construction (nos 60-550). *
Proposition de loi
relative aux filiales d'entreprises publiques (n° 199) : pas de
rapport.
Projet de loi pour
l'amélioration de la production et de la structure foncière des
forêts françaises (nos 213-430-496-499) - Loi n° 63-810.
Proposition de loi de
M. Bricout et plusieurs de ses collègues tendant à définir les
principes et les modalités de l'économie contractuelle en
agriculture (nos 281-936) - Loi n° 64- 678.
Proposition de loi de
M. Baudis et plusieurs de ses collègues tendant à faciliter
l'évaluation, en vue de leur indemnisation, des dommages subis par
les Français rapatriés d'outre-mer en cas de spoliation et de perte
définitivement établies des biens leur appartenant
(nos 1516-1985) : proposition déclarée irrecevable par le
Conseil constitutionnel.
Proposition de loi
tendant à modifier les articles 3 et 4 de la loi du 31 juillet 1920
(art. L 648 et L 649 du Code de la santé publique), concernant la
prophylaxie anticonceptionnelle (nos 1870-2203).
Proposition de loi
tenant à modifier les articles L 332 et L 334 du Code de la
sécurité sociale pour permettre à certains travailleurs chargés de
travaux pénibles de prendre leur retraite avant soixante ans
(nos 2157-2324).
Troisième
Législature (1967-1968)
Proposition de
résolution de M. Montagne tendant à créer une commission d'enquête
sur les émissions des actualités régionales télévisées de
l'O.R.T.F. (nos 3-277).
Projet de loi
autorisant le Gouvernement, par application de l'article 38 de la
Constitution, à prendre des mesures d'ordre économique et social
(nos 174-182-276-280-315) - Loi n° 67-482.
Projet de loi relatif
aux impôts directs locaux et à la mise en _uvre de l'ordonnance n°
59-108 du 7 janvier 1959 (nos 374-505-605) - Loi
n° 68-108.
Proposition de loi de
M. Achille-Fould et plusieurs de ses collègues tendant à réserver
à la loi l'affectation à l'Office de radiodiffusion télévision
française (ORTF) des ressources provenant de la publicité de marques
commerciales (nos 503-582).
Proposition de loi
organique de M. Roland Dumas et plusieurs de ses collègues visant à
préciser et à compléter certaines dispositions de l'article 34 de
la Constitution (nos 519-658).
Proposition de
résolution de MM. Poudevigne, Rousselet et Médecin, tendant à
créer une commission d'enquête en vertu de l'article 139 du
Règlement sur les conditions de fonctionnement et les résultats
obtenus par l'agence de défense des biens créée par l'article 4 de
la loi n° 61-1439 du 26 décembre 1961 relative à l'accueil et à la
réinstallation des Français d'outre-mer et par l'ordonnance n°
62-1106 du 19 septembre 1962 (n° 653) : pas de rapport.
Proposition de loi de
M. Escande et plusieurs de ses collègues tendant à interdire la
publicité des marques commerciales à l'Office de radiodiffusion
télévision française (n° 551) : pas de rapport.
Proposition de loi de
M. Fréville et plusieurs de ses collègues tendant à assurer
l'objectivité de l'Office de radiodiffusion télévision française
(n° 708) : pas de rapport.
Proposition de loi de
M. d'Ornano et plusieurs de ses collègues tendant à créer une
« Agence française de publicité télévisée » (n° 716)
: pas de rapport.
Proposition de loi de
M. Achille-Fould et plusieurs de ses collègues fixant les règles
applicables aux annonceurs en matière de messages publicitaires par
l'O.R.T.F. (n° 755) : pas de rapport. *
Quatrième
Législature (1968- 1973)
Proposition de
résolution de MM. Chaban-Delmas, Rey, Mondon, Defferre et Duhamel,
tendant à modifier et à compléter le Règlement de l'Assemblée
nationale (nos 399-824-962) - Adoption le 23.10.69.
Projet de loi tendant
à favoriser le développement économique et social de la
Nouvelle-Calédonie (nos 402-510-563-603) - Loi n° 69-6.
Projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier
(nos 803-906-980) - Loi n° 69-1263.
Projet de loi relatif
à l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans
un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le
protectorat ou la tutelle de la France (nos 1188-1233-1329-1342)
- Loi n° 70-632.
Projets de loi :
- complétant
certaines dispositions du titre premier du Livre VI du Code rural
relatif au statut du fermage et du métayage et de l'article 27
modifié de la loi n°62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi
d'orientation agricole (nos 1204-1304) ; *
- relatif au bail
rural à long terme (nos 1205-1305-1482) - Loi
n° 70-1298 ; *
- relatif aux
sociétés agricoles d'investissement foncier (SAIF)
(nos 1206-1306) ; *
- relatif aux
groupements fonciers agricoles (nos 1207-1307-1603) - Loi
n° 70-1299.
Projets de loi :
- portant
réforme de l'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des
professions artisanales, industrielles et commerciales
(nos 2229-2300-2418) - Loi n° 72-554 ;
- instituant des
mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans
âgés (nos 2229-2301-2436-2490) - Loi n° 72-657 ;
- relatif à
l'exercice clandestin d'activités artisanales
(nos 2230-2296-2417) - Loi n° 72-648.
Proposition de loi de
M. Hoguet et plusieurs de ses collègues, d'orientation du commerce
(nos 2419-2862).
Proposition de M.
Hoguet et plusieurs de ses collègues, d'orientation pour le secteur
des métiers (nos 2423-2854).
Proposition de loi de
M. Neuwirth tendant à créer un office national d'information et
d'éducation familiale (nos 2498-2633-2734-2899).
Projet de loi
d'orientation de l'artisanat (n° 2749) : pas de rapport.*
Projet de loi
d'orientation du commerce (n° 2750) : pas de rapport.*
Cinquième Législature
(1973- 1978)
Projet de loi (2e
lecture) complétant certaines dispositions du titre premier du Livre
VI du Code rural relatif au statut du fermage et du métayage et de
l'article 27 modifié de la loi n° 62-933 du 8 août 1962
complémentaire à la loi d'orientation agricole
(nos 1204-1304-1409 4e législature
nos 275-644-867-868) - - Loi n° 73-1228. *
Projet de loi
d'orientation du commerce et de l'artisanat
(nos 496-640-690-774-813) - Loi n° 73-1193. *
Propositions de loi de
MM. Foyer, Labbé, Chinaud et Max Lejeune (n° 2080), de M. Georges
Marchais et plusieurs de ses collègues (n° 2128) et de M. Defferre
et plusieurs de ses collègues (n° 2131) sur les libertés
- Rapport n° 3455.
Projet de loi relatif
au contrôle de la concentration économique et à la répression des
ententes illicites et des abus de position dominante
(nos 2388-2954-3049-3058) - Loi n° 77-806.
Projet de loi, adopté
par le Sénat, portant réforme de l'aide au logement
(nos 2631-2683-2733) - Loi n° 77-1.
Sixième
Législature (1978- 1981)
Projet de loi adopté
par le Sénat, réglementant la publicité extérieure et les
enseignes (nos 582-929-1192-1288) - Loi n° 79-1150.
Projet de loi créant
une distribution d'actions en faveur des salariés des entreprises
industrielles et commerciales (nos 663-1599-1777-1891-1918-1947)
- Loi n° 80-834.
Projet de loi relatif
à la modération du prix de l'eau (nos 661-728) - Loi n°
78-1250.
Projets de loi,
adoptés par le Sénat :
- portant
aménagement de la fiscalité directe locale
(nos 689-1043-1406-1472-1511) - Loi n° 80-10 ;
- instituant une
dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux
collectivités locales et à certains de leurs groupements et
aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979
(nos 706-778-806-812-826) - Loi n° 79- 15.
Projet de loi
d'orientation agricole (nos 1041-1263-1597-1604) - Loi n°
80-502.
Septième
Législature (1981- 1986)
Projet de loi de
nationalisation (nos 384-456-564-578-622-650) - Décision du
Conseil constitutionnel du 16.01.82 (déclarant certaines dispositions
non conformes à la Constitution). *
Projet de loi de
nationalisation (21 projets) (nos 696-700-721-723-726-727)
- Loi n° 82-155. *
Projet de loi de
finances rectificative pour 1981 - collectif sidérurgie -
(nos 385-447-481-478-490-544-548) - Loi n° 81-1050. *
Projet de loi portant
modification de certaines dispositions du titre premier du Livre
cinquième du Code du travail relatives aux conseils de prud'hommes
(nos 686-698-761-764-785-825-829-830) - Loi n° 82-372. *
Projet de loi relatif
aux conjoints d'artisans et de commerçants travaillant dans
l'entreprise (nos 730-748-856-911-980-981)- Loi
n° 82-596.
Projet de loi sur la
communication audiovisuelle (nos 754-826-987-1012-1018-1019)
- Loi n° 82-652. *
Projet de loi, adopté
par le Sénat, d'orientation de la recherche et du développement
technologique (nos 893-953-969-971-973-988-989) - Loi
n° 82-610.
Projet de loi relatif
au développement et à la protection de la montagne
(nos 2006-2164-2396-2456-2522-2526) - Loi n° 85-30.
Projet de loi relatif
aux rapports entre l'État, les communes, les départements, les
régions et les établissements d'enseignement privé (n° 2051)
: projet de loi retiré.
Huitième
Législature (1986- 1988)
Néant.
Neuvième
Législature (1988 - 1993)
Projet de loi
d'orientation relatif à l'administration territoriale de la
République (nos 1581-1888-2204-2380-2545-2541-2546-2558-2559)
- Loi n° 92-125.
Projets de loi sur la
« bioéthique » (n°s 2599, 2600 et 2601).
Dixième
Législature (1993 - 1997)
Projets de loi sur la
« bioéthique » (n°s 961- 1062 - 962 - 1057) -
Lois n°s 94-653 et 94-654.
Projet de loi
d'orientation pour le développement du territoire (n° 1382) -
Loi n° 95-115.
Propositions de loi
relative à l'adoption (n°s 2251 - 2449 - 2727 - 2794 -
2912 - 2933) - Loi n° 96-604.
Proposition de loi
tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à
créer un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
(n°s 2108 - 2155 - 2515 - 2574 - 2813 -2831) - Loi n°
96-517.
Proposition de loi
organique (n° 2688) et projet de loi organique (n° 2690) relatifs
aux lois de financement de la sécurité sociale (n°s 2713
- 2825 - 2917 - 2929) - Loi n° 96-646.
Onzième
Législature (1997 - )
Projet de loi
d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions (n° 780)
- Loi n° 98-657 *.
ANNEXE 2
TABLEAU COMPARATIF
du PROJET DE LOI
ADOPTÉ PAR LE SÉNAT modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26
mars 1982 (n° 1414) portant création des chèques-vacances
___
|
Textes en vigueur
___
|
Texte du projet de loi
___
|
Texte adopté par le
Sénat
___
|
Propositions de la
Commission
___
|
|
Ordonnance
n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des
chèques-vacances
|
Article premier.
Le premier alinéa
de l'article 1er de l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars
1982 portant création des chèques-vacances, est remplacé par
l'alinéa suivant :
|
Article premier.
Le premier...
..., est ainsi
rédigé :
|
Article premier.
I.- Alinéa
sans modification
|
|
Art. premier. -
Les salariés des entreprises, sociétés et organismes soumis aux
dispositions des articles L. 223-1 et L 351-17 du code du
travail, leur conjoint ainsi que les personnes à leur charge
telles qu'elles sont définies aux articles 6 et 196 du code
général des impôts peuvent avec la contribution de leur
employeur acquérir dans les conditions fixées à l'article 3 des
titres nominatifs appelés « chèques-vacances ».
|
« Les
salariés des entreprises, sociétés et organismes soumis aux
dispositions des articles L. 223-1, L. 351-12 3° et 4°
et L. 351-13 du code du travail, leur conjoint ainsi que les
personnes à leur charge, telles qu'elles sont définies aux
articles 6 et 196 du code général des impôts, peuvent, avec la
contribution de leur employeur, acquérir des titres nominatifs
appelés « chèques-vacances ».
|
« Les
salariés...
...aux
dispositions de l'article L. 223-1, des 3° et 4°
de l'article L. 351-12 et de l'article L. 351-13...
... « chèques-vacances ».
|
Alinéa sans
modification
|
|
...................................
|
|
|
II.- Il est
inséré, après le premier alinéa de l'article premier de
l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 précitée, un
alinéa ainsi rédigé :
« Les
salariés soumis aux dispositions des articles L. 322-4-7,
L. 322-4-8-1 et L. 322-4-18 du code du travail, leur
conjoint ainsi que les personnes à leur charge aux articles 6 et
196 du code général des impôts, peuvent, avec la contribution
de leur employeur, acquérir, dans les conditions fixées à
l'article 6, des titres nominatifs appelés
« chèques-vacances ».
Amendement n°
1
|
|
|
|
|
|
|
Année
|
Commission
constituées
|
Accord entre les
deux assemblées
|
Recours à la
suprématie de l'Assemblée nationale
(art. 45 alinéa
4)
|
|
Sur le texte de
la CMP éventuellement amendé
|
Sur un autre
texte
|
|
1959
|
1
|
1
|
|
0
|
|
1960
|
5
|
2
|
|
3
|
|
1961
|
5
|
4
|
|
1
|
|
1962
|
2
|
1
|
|
1
|
|
1963
|
11
|
6
|
|
5
|
|
1964
|
11
|
5
|
|
6
|
|
1965
|
12
|
5
|
|
7
|
|
1966
|
14
|
8
|
|
6
|
|
1967
|
13
|
8
|
|
4
|
|
1968
|
12
|
6
|
1
|
5
|
|
1969
|
8
|
8
|
|
0
|
|
1970
|
18
|
16
|
|
2
|
|
1971
|
21
|
15
|
2
|
4
|
|
1972
|
16
|
9
|
|
7
|
|
1973
|
10
|
6
|
|
4
|
|
1974
|
13
|
13
|
|
0
|
|
1975
|
28
|
27
|
1
|
0
|
|
1976
|
24
|
23
|
|
1
|
|
1977
|
33
|
30
|
2
|
0
|
|
1978
|
31
|
30
|
|
1
|
|
1979
|
14
|
12
|
|
2
|
|
1980
|
18
|
13
|
1
|
2
|
|
1981
|
16
|
6
|
|
10
|
|
1982
|
44
|
11
|
1
|
32
|
|
1983
|
40
|
13
|
|
26
|
|
1984
|
42
|
16
|
|
27
|
|
1985
|
60
|
15
|
|
45
|
|
1986
|
20
|
19
|
|
1 (1)
|
|
1987
|
28
|
27
|
1
|
0
|
|
1988
|
10 (2)
|
2
|
|
8
|
|
1989
|
35
|
14
|
1
|
20
|
|
1990
|
38
|
18
|
|
19
|
|
1991
|
33
|
15
|
|
16
|
|
1992
|
47
|
30
|
1
|
16
|
|
1993
|
21
|
21
|
|
0
|
|
1994
|
27
|
26
|
|
1
|
|
1995 (3)
|
9
|
9
|
|
0
|
|
1995-1996
|
19
|
19
|
|
0
|
|
1996-1997 (4)
|
17
|
16
|
|
1
|
|
1997-1998
|
21
|
6
|
|
15
|
|
1998-1999
|
18
|
6
|
|
12
|
(1) VIIe législature.
(2) IXe législature.
(3) 1er janvier - 30 septembre.
(4) Xe législature.
ANNEXE 4
BILAN D'UTILISATION DE
LA PROCÉDURE
D'ADOPTION ET D'EXAMEN SIMPLIFIÉE
|
Sessions
|
Projets et
propositions de loi (1)
|
Traités et
conventions (2)
|
TOTAL
|
|
1990-1991 (3)
|
3
|
3
|
6
|
|
1991-1992
|
3
|
21
|
24
|
|
1992-1993
|
-
|
20
|
20
|
|
1993-1994
|
1
|
19
|
20
|
|
1994-1995
|
-
|
15
|
15
|
|
1995-1996
|
-
|
34
|
34
|
|
1996-1997
|
-
|
13
|
13
|
|
1997-1998 (4)
|
3 + 12
|
23 + 0
|
26 + 12
|
|
1998 (5)
|
22
|
7
|
29
|
|
1998-1999
|
31
|
19
|
50
|
(1) Depuis la réforme
du Règlement de mars 1998, procédure d'examen simplifiée en
application de l'article 106
(2) Depuis la réforme
du Règlement de mars 1998, procédure d'examen simplifiée en
application de l'article 107
(3) 2ème
session ordinaire
(4) procédure
d'adoption simplifiée + au 1er trimestre 1998,
application expérimentale de la procédure d'examen simplifiée
(5) avril-juillet 1998
ANNEXE 5
COMMISSIONS DE
CONTRÔLE OU D'ENQUÊTE CONSTITUÉES
A L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Première
Législature
Commission de
contrôle ayant pour objet l'Union générale cinématographique en ce
qui concerne exclusivement ses rapports avec ses filiales et les
filiales de ses filiales (nos 1088-1700) - 11 décembre 1961 -
20 mars 1962.
Quatrième
Législature
Commission d'enquête
sur le fonctionnement des sociétés civiles de placement immobilier
et sur leurs rapports avec le pouvoir politique (nos 1974-2290) -
10 décembre 1971 - 10 avril 1972.
Commission de
contrôle de la gestion de l'Office de Radiodiffusion Télévision
Française (n° 2291) - 20 décembre 1971 - 20 avril 1972.
Cinquième
Législature
Commission de
contrôle de la gestion du service du téléphone (nos 355-1071)
- 29 octobre 1973 - 28 février 1974.
Commission de
contrôle sur la gestion financière de l'O.R.T.F. (nos 722-1072)
- 14 décembre 1973 - 4 avril 1974.
Commission d'enquête
chargée d'examiner les conditions de délivrance de certaines
autorisations de démolir et de construire dans les secteurs
sauvegardés de la ville de Paris (nos 754-1566) - 18 octobre
1974 - 2 avril 1975.
Commission d'enquête
ayant pour objet de déterminer avec précision les pratiques dans les
circuits intérieurs de commercialisation des viandes, les problèmes
posés par les importations et les exportations de viandes, les
problèmes posés par les importations des oeufs et poulets et enfin
les rapports entre les circuits intérieurs et les circuits
extérieurs des viandes, ainsi que les interventions de l'État
(nos 1168-1153) - 18 octobre 1974 - 2 avril 1975.
Commission d'enquête
sur la pollution du littoral méditerranéen et sur les mesures à
mettre en _uvre pour la combattre et assurer la défense de la nature
(nos 523-1273) - 27 juin 1974 - 25 octobre 1974.
Commission d'enquête
sur les conditions commerciales, financières et fiscales dans
lesquelles les sociétés pétrolières opérant en France
approvisionnent le marché français et y assurent la distribution des
différents produits pétroliers, et sur leurs rapports avec l'État
(nos 933-1280) - 27 juin 1974 - 29 octobre 1974.
Commission d'enquête
sur la situation de l'énergie en France (nos 808-1275) - 27 juin
1974 - 29 octobre 1974.
Commission d'enquête
sur l'utilisation des fonds publics alloués aux entreprises privées
ou publiques de construction aéronautique (nos 2522-2815) -
3 novembre 1976 - 2 avril 1977.
Commission d'enquête
chargée d'examiner les conditions dans lesquelles ont lieu les
importations « sauvages » de diverses catégories de
marchandises (nos 2757-3230) - 18 mai 1977 - 18 novembre 1977.
Sixième
Législature
Commission d'enquête
créée à la suite du naufrage d'un navire pétrolier sur les côtes
de Bretagne le 16 mai 1978 (nos 5-144-665) - 11 novembre 1978 -
11 mai 1979.
Commission de
contrôle sur la gestion de la Sécurité sociale
(nos 729-792-1179) - 20 décembre 1978 - 20 juin 1979.
Commission d'enquête
sur les conditions de l'information publique (nos 901-903-1289) -
15 mars 1979 - 15 septembre 1979.
Commission d'enquête
sur la situation de l'emploi et le chômage (nos 900-902-1180) -
17 mars 1979 - 21 juin 1979.
Commission d'enquête
sur les incendies de forêts dans la région méditerranéenne
(nos 1281-1303-13891740) - 18 décembre 1979 - 28 mai 1980.
Commission d'enquête
sur la langue française (nos 1916-2058-2311) - 10 décembre
1980 - 14 mai 1981.
Commission d'enquête
chargée d'examiner les problèmes de l'industrie textile et les
moyens à mettre en _uvre pour les résoudre (nos 1935-2027-2254)
- 16 décembre 1980 - 17 mars 1981.
Septième
Législature
Commission d'enquête
sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les
zones de montagne et défavorisées (nos 248-757) - 6 octobre
1981 - 6 avril 1982.
Commission d'enquête
sur les activités du service d'action civique (SAC)
(nos 238-402-955) - 17 décembre 1981 - 17 juin 1982.
Commission d'enquête
chargée d'examiner les conditions dans lesquelles des fonds ont pu
être affectés depuis 1976 à une « invention
scientifique » susceptible de bouleverser la recherche
pétrolière (nos 1946-1964-2418) - 16 mai 1984 - 14 novembre
1984.
Huitième
Législature
Commission d'enquête
relative aux événements de novembre et décembre 1986
(nos 566-850) - 17 décembre 1986 - 16 juin 1987.
Neuvième
Législature
Commission d'enquête
sur les conditions dans lesquelles ont été effectuées des
opérations de privatisation d'entreprises ou de banques appartenant
au secteur public depuis le 6 août 1986 (nos 534-537-629-969) -
28 avril 1989 - 28 octobre 1989.
Commission de
contrôle sur la gestion du Fonds d'Action Sociale
(nos 1126-1300-1718) - 23 mai 1990 - 20 novembre 1990.
Commission d'enquête
sur la pollution de l'eau et la politique nationale d'aménagement des
ressources hydrauliques (nos 1185-1342-1762) - 23 mai 1990 -
23 novembre 1990.
Commission d'enquête
relative au fonctionnement du marché de la viande ovine et bovine
(nos 1582-1591-1624-1950) - 5 octobre 1990 - 5 avril 1991.
Commission de
contrôle sur le fonctionnement et le devenir des premiers cycles
universitaires (nos 1050-1299-2339) - 14 mai 1991 -
13 novembre 1991.
Commission d'enquête
sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales
sous la Ve République (nos 2013-2023-2348) -
14 mai 1991 - 14 novembre 1991.
Commission d'enquête
chargée d'étudier la situation actuelle et les perspectives de
l'industrie automobile française (nos 2252-2253-2333) -
13 décembre 1991 - 13 juin 1992.
Commission d'enquête
sur la situation depuis dix ans et les perspectives d'avenir de la
presse et de l'audiovisuel (n°s 2539-2629-3109) -
5 juin 1992 - 5 décembre 1992.
Commission d'enquête
sur l'aménagement de la Loire, le maintien de son débit, la
protection de son environnement (n°s 2498-2695-3134) -
6 juin 1992 - 11 décembre 1992.
Commission d'enquête
sur les moyens de lutter contre les tentatives de pénétration de la
mafia en France (n°s 2740-2752-2951-3251) -
23 octobre 1992 - 28 janvier 1993.
Commission d'enquête
chargée d'examiner l'état des connaissances scientifiques et les
actions menées à l'égard de la transmission du sida au cours des
dix dernières années en France et à l'étranger (n°s
3030-3044-3252) - 20 novembre 1992 - 4 février 1993.
Dixième
Législature
Commission d'enquête
sur les délocalisations à l'étranger d'activités économiques (n°s
223-322-781) - 18 juin 1993 - 1er décembre 1993.
Commission d'enquête
sur l'utilisation des fonds affectés à la formation professionnelle
(n°s 551-706-1241) - 19 novembre 1993 - 18 mai 1994.
Commission d'enquête
sur la situation de la S.N.C.F. (n°s 839-866-1381) -
20 décembre 1993 - 15 juin 1994.
Commission d'enquête
sur la situation du Crédit Lyonnais (n°s 1060-1065-1146-1480)
- 28 avril 1994 - 5 juillet 1994.
Commission d'enquête
sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier (n°s
717-925-966-1641) - 5 mai 1994 - 4 novembre 1994.
Commission d'enquête
sur les sectes (n°s 1768-2091-2468) - 29 juin 1995 -
22 décembre 1995.
Commission d'enquête
sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers
en France (n°s 2163-2183-2699) - 11 octobre 1995 -
9 avril 1996.
Commission d'enquête
sur les aides à l'emploi (n°s 2570-2642-2943) - 19 mars
1996 - 27 juin 1996.
Onzième
Législature
Commission d'enquête
sur l'état des droits de l'enfant en France, notamment au regard des
conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité (n°s
452-511-871) - 8 janvier 1998 - 5 mai 1998.
Commission d'enquête
sur l'activité et le fonctionnement des tribunaux de commerce (n°s
391-429-1038) - 13 janvier 1998 - 2 juillet 1998.
Commission d'enquête
sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics
en Corse (n°s 219 rect.-695-1077) - 3 mars 1998 - 3
septembre 1998.
Commission d'enquête
sur Superphénix et la filière des réacteurs à neutrons rapides
(n°s 700-776-1018) - 9 avril 1998 - 26 juin 1998.
Commission d'enquête
sur les agissements, l'organisation, le fonctionnement, les objectifs
du groupement de fait dit « Département protection
sécurité » et les soutiens dont il bénéficierait (n°s
879-902-1622) - 9 décembre 1998 - 26 mai 1999.
Commission d'enquête
sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux
industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur
l'emploi et l'aménagement du territoire (n°s
775-1034-1667) - 9 décembre 1998 - 2 juin 1999.
Commission d'enquête
sur la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes,
ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec
les milieux économiques et financiers (n°s 908-1039-1687)
- 15 décembre 1998 - 10 juin 1999.
Commission d'enquête
sur le régime étudiant de sécurité sociale (n°s
1059-1100-1181-1778) - 4 mars 1999 - 6 juillet 1999.
Commission d'enquête
sur le fonctionnement des forces de sécurité en Corse (n°s
1577-1604-1918) - 19 mai 1999 - 10 novembre 1999.
Commission d'enquête
sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière
alimentaire en France (n°s 1570-1681-1691-1738-1772) - 7
octobre 1999.
TEXTES
ET DOCUMENTS
DE RÉFÉRENCE
CONSTITUTION
...........................................................................................
Article
28. - Le Parlement se réunit de plein droit en une
session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et
prend fin le dernier jour ouvrable de juin.
Le nombre de jours de
séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session
ordinaire ne peut excéder cent vingt. Les semaines de séance sont
fixées par chaque assemblée.
Le Premier ministre,
après consultation du Président de l'assemblée concernée, ou la
majorité des membres de chaque assemblée, peut décider la tenue de
jours supplémentaires de séance.
Les jours et les
horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque
assemblée.
...........................................................................................
Article
42. - La discussion des projets de loi porte, devant la
première assemblée saisie, sur le texte présenté par le
Gouvernement.
Une assemblée saisie
d'un texte voté par l'autre assemblée délibère sur le texte qui
lui est transmis.
Article
43. - Les projets et propositions de loi sont, à la
demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, envoyés
pour examen à des commissions spécialement désignées à cet effet.
Les projets et
propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite sont
envoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est
limité à six dans chaque assemblée.
Article
44. - Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le
droit d'amendement.
Après l'ouverture du
débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement
qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.
Si le Gouvernement le
demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou
partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements
proposés ou acceptés par le Gouvernement.
Article
45. - Tout projet ou proposition de loi est examiné
successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de
l'adoption d'un texte identique.
Lorsque, par suite
d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une
proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par
chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après
une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la
faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire
chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en
discussion.
Le texte élaboré par
la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour
approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable
sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte
ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est
pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le
Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée
nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de
statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut
reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le
dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou
plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
...........................................................................................
Article
88-4. - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale
et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union
européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés
européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de
nature législative. Il peut également leur soumettre les autres
projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une
institution de l'Union européenne.
Selon des modalités
fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions
peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur
les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa
précédent.
...........................................................................................
ORDONNANCE
N° 58-1100 DU 17 NOVEMBRE 1958 RELATIVE AU FONCTIONNEMENT
DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
...........................................................................................
Article 5 bis.
Une commission
spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime
l'audition nécessaire, réserve faite, d'une part, des sujets de
caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État,
d'autre part, du respect du principe de la séparation de l'autorité
judiciaire et des autres pouvoirs.
Le fait de ne pas
répondre à la convocation est puni de 50 000 F d'amende.
Article 5 ter.
Les commissions
permanentes ou spéciales peuvent demander à l'assemblée à laquelle
elles appartiennent, pour une mission déterminée et une durée
n'excédant pas six mois, de leur conférer, dans les conditions et
limites prévues par cet article, les prérogatives attribuées aux
commissions d'enquête par l'article 6 ci-dessous.
Article 6.
I - Outre
les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution,
seules peuvent être éventuellement crées au sein de chaque
assemblée parlementaire des commissions d'enquête ; les
dispositions ci-dessous leur sont applicables.
Les commissions
d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information
soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services
publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs
conclusions à l'assemblée qui les a créées.
Il ne peut être
créé de commissions d'enquête sur des faits ayant donné lieu à
des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont
en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend
fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits
sur lesquels elle est chargée d'enquêter.
Les membres des
commissions d'enquête sont désignés de façon à y assurer une
représentation proportionnelle des groupes politiques.
Les commissions
d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le
dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai
de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui
les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même
objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la
fin de leur mission.
II - Les
articles L. 132-4 et L. 135-5 du code des juridictions
financières sont applicables aux commissions d'enquête dans les
mêmes conditions qu'aux commissions des finances.
Les rapporteurs des
commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place.
Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent
leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous
documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère
secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères,
la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve
du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et
des autres pouvoirs.
Toute personne dont
une commission d'enquête a jugé l'audition utile est tenue de
déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par
un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du
président de la commission. A l'exception des mineurs de seize ans,
elle est entendue sous serment. Elle est, en outre, tenue de déposer,
sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du
code pénal.
III - La
personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter
serment devant une commission d'enquête est passible d'un
emprisonnement de deux ans et d'une amende de 50 000 F.
Le refus de
communiquer les documents visés au deuxième alinéa du II est
passible des mêmes peines.
Dans les cas visés
aux deux précédents alinéas, le tribunal peut en outre prononcer
l'interdiction, en tout ou partie, de l'exercice des droits civiques
mentionnés à l'article 131-26 du code pénal, pour une durée
maximale de deux ans à compter du jour où la personne condamnée a
subi sa peine.
En cas de faux
témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des
articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal sont
respectivement applicables.
Les poursuites
prévues au présent article sont exercées à la requête du
président de la commission ou, lorsque le rapport de la commission a
été publié, à la requête du bureau de l'assemblée intéressée.
IV - Les
auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête sont
publiques. Les commissions organisent cette publicité par les moyens
de leur choix. Toutefois, elles peuvent décider l'application du
secret ; dans ce cas, les dispositions du dernier alinéa du
présent article sont applicables.
L'assemblée
intéressée peut décider, par un vote spécial, et après
s'être constituée en comité secret, de ne pas autoriser la
publication de tout ou partie du rapport d'une commission d'enquête.
Sera punie des peines
prévues à l'article 226-13 du code pénal toute personne qui,
dans un délai de trente ans, divulguera ou publiera une information
relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête, sauf si
le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état
de cette information.
...........................................................................................
Article 6 quater 2
I - Il est
institué un Office parlementaire d'évaluation de la législation
composé de deux délégations constituées l'une à l'Assemblée
nationale et l'autre au Sénat.
L'office est chargé,
sans préjudice des compétences des commissions permanentes, de
rassembler des informations et de procéder à des études pour
évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle
régit.
L'office est
également investi d'une mission de simplification de la législation.
II - Chaque
délégation de l'office est composée :
- du président
de la commission des lois et d'un membre de chacune des commissions
permanentes, membres de droit ;
- de huit membres
désignés par les groupes politiques de manière à assurer leur
représentation proportionnelle en tenant compte des membres de droit.
L'office est présidé
alternativement, pour un an, par le président de la commission des
lois de l'Assemblée nationale et le président de la commission des
lois du Sénat.
Les députés sont
désignés au début de chaque législature et pour la durée de
celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement
partiel.
III - L'office
est saisi par :
1° Le Bureau de l'une
ou de l'autre Assemblée soit à son initiative, soit à la demande
d'un président de groupe ;
2° Une commission
spéciale ou permanente.
IV - L'office
peut faire appel à des experts. Il peut également faire procéder à
des enquêtes auprès des services administratifs chargés de mettre
en _uvre la législation étudiée, auprès des professions auxquelles
elle s'applique ou du public concerné.
V - Les
travaux de l'office sont communiqués à l'auteur de la saisine.
VI - L'office
établit son règlement intérieur qui est soumis à l'approbation des
Bureaux des deux assemblées.
Ses dépenses sont
financées et exécutées comme dépenses des assemblées
parlementaires, dans les conditions fixées à l'article 7
ci-après.
Article 6 quinquies 3
I - Il est
institué un Office parlementaire d'évaluation des politiques
publiques composé de deux délégations constituées l'une à
l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat.
II - Chaque
délégation de l'office est composée :
- du président
et du rapporteur général de la commission des finances ainsi que
d'un membre de chacune des commissions permanentes, membres de
droit ;
- de huit membres
désignés par les groupes politiques de manière à assurer leur
représentation proportionnelle en tenant compte des membres de droit.
Les députés sont
désignés au début de chaque législature pour la durée de
celle-ci. Les sénateurs sont désignés après chaque renouvellement
partiel.
L'office est
présidé, alternativement, pour un an, par le président de la
commission des finances de l'Assemblée nationale et par le président
de la commission des finances du Sénat.
III - L'office
est saisi par :
1° Le Bureau de l'une
ou l'autre assemblée, soit à son initiative, soit à la demande d'un
président de groupe ;
2° Une commission
spéciale ou permanente.
IV - L'office
reçoit communication de tous renseignements d'ordre administratif et
financier de nature à faciliter sa mission. Il est habilité à se
faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce
soit, réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret
concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la
sécurité intérieure ou extérieure de l'État, d'autre part, du
principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres
pouvoirs.
Pour la réalisation
des études, l'office peut faire appel à des personnes ou à des
organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine
concerné.
V - Les
travaux de l'office sont communiqués à l'auteur de la saisine.
VI - L'office
établit son règlement intérieur, qui est soumis à l'approbation
des Bureaux des deux assemblées.
L'office dispose d'un
budget doté à part égale par les deux assemblées. Ses dépenses
sont financées et exécutées comme les dépenses des assemblées
parlementaires, dans les conditions fixées à l'article 7
ci-après.
...........................................................................................
RÈGLEMENT DE
L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Titre
1. - Organisation et fonctionnement de l'Assemblée
...........................................................................................
Chapitre
VIII
Commissions
spéciales : Composition et mode d'élection
Article 30
1 Les
commissions spéciales sont constituées, en application de
l'article 43 de la Constitution, à l'initiative soit du
Gouvernement, soit de l'Assemblée, pour l'examen des projets et
propositions.
2 La
constitution d'une commission spéciale est de droit lorsqu'elle est
demandée par le Gouvernement. Cette demande doit être formulée pour
les projets de loi au moment de leur transmission à l'Assemblée
nationale et pour les propositions dans le délai de deux jours francs
suivant leur distribution.
Article 31
1 La
constitution d'une commission spéciale peut être décidée par
l'Assemblée sur la demande, soit du président d'une Commission
permanente, soit du président d'un groupe, soit de 30 députés
au moins dont la liste ne varietur est publiée au Journal
officiel à la suite du compte rendu intégral. Cette demande doit
être présentée dans le délai de deux jours francs suivant la
distribution du projet ou de la proposition de loi. En cas de
déclaration d'urgence formulée par le Gouvernement avant la
distribution, ce délai est réduit à un jour franc.
2 La demande
est aussitôt affichée et notifiée au Gouvernement et aux
présidents des groupes et des commissions permanentes.
3 Elle est
considérée comme adoptée si, avant la deuxième séance qui suit
cet affichage, le Président de l'Assemblée n'a été saisi d'aucune
opposition par le Gouvernement, le président d'une commission
permanente ou le président d'un groupe.
4 Si une
opposition à la demande de constitution d'une commission spéciale a
été formulée dans les conditions prévues au précédent alinéa,
un débat sur la demande est inscrit d'office à la fin de la
première séance tenue en application de l'article 50, alinéa
premier, suivant l'annonce faite à l'Assemblée de l'opposition. Au
cours de ce débat, peuvent seuls prendre la parole le Gouvernement
et, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, l'auteur de
l'opposition, l'auteur ou le premier signataire de la demande et les
présidents des commissions permanentes intéressées.
Article 32
Sauf lorsqu'il s'agit
d'un projet de loi de finances, d'un projet portant approbation des
options du Plan ou du Plan lui-même, d'un traité ou accord visé à
l'article 128, ou si l'Assemblée a déjà refusé la
constitution d'une commission spéciale, cette constitution, à
l'initiative de l'Assemblée, est de droit, lorsqu'elle est demandée
dans les délais prévus à l'article 31, alinéa premier, par un
ou plusieurs présidents de groupes dont l'effectif global représente
la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.
Article 33
Les commissions
spéciales se composent de 57 membres désignés à la
représentation proportionnelle des groupes suivant la procédure
prévue à l'article 34. Elles ne peuvent comprendre plus de
28 membres appartenant, lors de leur constitution, à une même
commission permanente.
Les commissions
spéciales peuvent s'adjoindre au plus deux membres choisis parmi les
députés n'appartenant à aucun groupe.
Article 34
1 Lorsque, aux
termes des articles 30 à 32, il y a lieu de constituer une commission
spéciale, le Président de l'Assemblée fait afficher et notifier aux
présidents des groupes la demande du Gouvernement ou la décision de
l'Assemblée tendant à la constitution de cette commission, en
indiquant le titre du projet ou de la proposition dont elle est
saisie.
2 Il fixe aux
présidents des groupes le délai dans lequel ils doivent faire
connaître les noms des candidats proposés par eux. Ce délai ne peut
être supérieur à deux jours francs en session, à cinq jours francs
en dehors des sessions.
3 Les noms des
commissaires proposés par les présidents des groupes sont affichés
et publiés au Journal officiel. La nomination prend
immédiatement effet dès cette dernière publication.
4 Le député
qui cesse d'appartenir au groupe dont il faisait partie lors de sa
nomination comme membre d'une commission spéciale cesse de plein
droit d'appartenir à celle-ci.
5 Lorsqu'il y a
lieu, pour quelque cause que ce soit, en session ou hors session, à
remplacement de représentants d'un groupe au sein d'une
commission spéciale, les noms des remplaçants du groupe intéressé
sont affichés et publiés au Journal officiel. Le remplacement
prend immédiatement effet dès cette dernière publication.
Article 35
Chaque commission
spéciale demeure compétente jusqu'à ce que le projet ou la
proposition ayant provoqué sa création ait fait l'objet d'une
décision définitive.
Chapitre
IX
Commissions
permanentes : Composition et mode d'élection
Article
36
1 L'Assemblée
nomme en séance publique six commissions permanentes.
2 Leur
dénomination et leur compétence sont fixées comme suit :
3 1°
Commission des affaires culturelles, familiales et sociales :
4 Enseignement
et recherche ; formation professionnelle, promotion
sociale ; jeunesse et sports ; activités culturelles ;
information ; travail et emploi ; santé publique, famille,
population ; sécurité sociale et aide sociale ; pensions
civiles, militaires, de retraite et d'invalidité ;
5 2°
Commission des affaires étrangères :
6 Relations
internationales : politique extérieure, coopération, traités et
accords internationaux ;
7 3°
Commission de la défense nationale et des forces armées :
8 Organisation
générale de la défense ; politique de coopération et
d'assistance dans le domaine militaire ; plans à long terme des
armées ; industries aéronautique, spatiale et d'armement ;
établissements militaires et arsenaux ; domaine militaire ;
service national et lois sur le recrutement ; personnels civils
et militaires des armées ; gendarmerie et justice
militaire ;
9 4°
Commission des finances, de l'économie générale et du plan :
10 Recettes et
dépenses de l'État ; exécution du budget ; monnaie et
crédit ; activités financières intérieures et
extérieures ; contrôle financier des entreprises
nationales ; domaine de l'État ;
11 5°
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la République :
12 Lois
constitutionnelles, organiques et électorales ;
Règlement ; organisation judiciaire ; législation civile,
administrative et pénale ; pétitions ; administration
générale des territoires de la République et des collectivités
locales
13 6°
Commission de la production et des échanges :
14 Agriculture
et pêches ; énergie et industries ; recherche
technique ; consommation ; commerce intérieur et
extérieur, douanes ; moyens de communication et tourisme ;
aménagement du territoire et urbanisme, équipement et travaux
publics, logement et construction.
15 L'effectif
maximum des commissions est égal :
16 1° Pour
la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales et la
Commission de la production et des échanges, à respectivement deux
huitièmes de l'effectif des membres composant l'Assemblée ;
17 2° Pour la
Commission des affaires étrangères, la Commission de la défense
nationale et des forces armées, la Commission des finances, de
l'économie générale et du plan et la Commission des lois
constitutionnelles, de la législation et de l'administration
générale de la République, à respectivement un huitième de
l'effectif des membres composant l'Assemblée.
18 L'effectif
ainsi obtenu est arrondi au nombre immédiatement supérieur.
Article
37
1 Les membres
des commissions permanentes sont nommés au début de la législature
et chaque année suivante, à l'exception de celle précédant le
renouvellement de l'Assemblée, au début de la session ordinaire,
suivant la procédure fixée à l'article 25.
2 Les groupes
régulièrement constitués dans les conditions fixées à
l'article 19 disposent d'un nombre de sièges proportionnel à
leur importance numérique par rapport à l'effectif des membres
composant l'Assemblée.
3 Les sièges
restés vacants après cette répartition sont attribués aux
députés n'appartenant à aucun groupe. Les candidatures pour ces
sièges font, à défaut d'accord, l'objet d'un choix effectué au
bénéfice de l'âge.
Article
38
1 Un député
ne peut être membre que d'une seule commission permanente. Il peut
toutefois assister aux réunions de celles dont il n'est pas membre.
2 Les députés
appartenant aux assemblées internationales ou européennes, ainsi que
les députés membres d'une commission spéciale peuvent, sur leur
demande, et pour la durée des travaux desdites assemblées, de leurs
commissions ou de la commission spéciale, être dispensés de la
présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent.
Ils se font, en ce cas, suppléer par un autre membre de la
commission.
3 Le député
qui cesse d'appartenir au groupe dont il faisait partie lors de sa
nomination comme membre d'une commission permanente cesse de plein
droit d'appartenir à celle-ci.
4 Le
remplacement des sièges attribués aux groupes dans les commissions
permanentes et devenus vacants a lieu dans les conditions prévues à
l'article 34, alinéa 5.
Chapitre
X
Travaux des
commissions
Article
39
1 Dès leur
nomination, toutes les commissions sont convoquées par le Président
de l'Assemblée nationale en vue de procéder à la nomination de leur
bureau et, dans le cas des commissions spéciales, pour procéder en
outre à la désignation de leur rapporteur.
2 Le bureau des
commissions permanentes comprend, outre le président, un
vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de
l'effectif maximum. La Commission des finances, de l'économie
générale et du plan nomme un rapporteur général. Toutefois, le
nombre des vice-présidents et des secrétaires ne peut être
inférieur à trois.
3 Le bureau des
autres commissions comprend 1 président, 2 vice-présidents et 2
secrétaires.
4 Les bureaux
des commissions sont élus au scrutin secret par catégorie de
fonction. Lorsque pour chaque catégorie de fonction, le nombre des
candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, il
n'est pas procédé au scrutin.
5 Si la
majorité absolue n'a pas été acquise aux deux premiers tours de
scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour, et en cas
d'égalité de suffrages, le plus âgé est nommé.
6 Il n'existe
aucune préséance entre les vice-présidents.
7 La
présidence d'une commission spéciale ne peut être cumulée avec la
présidence d'une commission permanente.
Article
40
1 Les
commissions sont convoquées à la diligence du Président de
l'Assemblée nationale lorsque le Gouvernement le demande.
2 En cours de
session, elles sont également convoquées par leur président.
3 En dehors des
sessions, les commissions peuvent être convoquées, soit par le
Président de l'Assemblée, soit par leur président après accord du
bureau de la commission. Toutefois, la réunion est annulée ou
reportée si plus de la moitié des membres d'une commission le
demande, au moins quarante-huit heures avant le jour fixé par la
convocation.
4 En cours de
session, les commissions doivent être convoquées quarante-huit
heures au moins avant leur réunion ; elles peuvent être
exceptionnellement réunies dans un délai plus bref si l'ordre du
jour de l'Assemblée l'exige. Le délai de quarante-huit heures est
porté à une semaine hors session. Les convocations doivent préciser
l'ordre du jour.
5 Sous réserve
des règles fixées par la Constitution, les lois organiques et le
présent règlement, chaque commission est maîtresse de ses travaux.
Article
41
Quand l'Assemblée
tient séance, les commissions ne peuvent se réunir que pour
délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par
l'Assemblée en vue d'un examen immédiat ou sur les affaires
inscrites à l'ordre du jour de l'Assemblée.
Article
42
1 La présence
des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.
2 Les noms des
commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont
excusés, soit pour l'un des motifs prévus par l'ordonnance
n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant
exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de
vote, soit en raison d'un empêchement insurmontable, ou de
ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal
officiel le lendemain de chaque réunion de commission.
3 Lorsqu'un
commissaire a été absent à plus du tiers des séances de la
commission au cours d'une même session ordinaire et ne s'est ni
excusé en invoquant l'un des motifs visés à l'alinéa précédent,
ni fait suppléer aux termes de l'article 38, le bureau de la
commission en informe le Président de l'Assemblée, qui constate la
démission de ce commissaire. Celui-ci est remplacé et ne peut faire
partie d'une autre commission en cours d'année ; son indemnité
de fonction est réduite d'un tiers jusqu'à l'ouverture de la session
ordinaire suivante.
Article
43
1 Dans tous les
cas, le quorum est nécessaire à la validité des votes si le tiers
des membres présents le demande.
2 Lorsqu'un
vote ne peut avoir lieu faute de quorum, il a lieu valablement, quel
que soit le nombre des membres présents, dans la séance suivante,
laquelle ne peut être tenue moins de trois heures après.
Article
44
1 Les votes en
commission ont lieu à main levée ou par scrutin.
2 Le vote par
scrutin est de droit lorsqu'il est demandé soit par le dixième au
moins des membres d'une commission, soit par un membre de la
commission s'il s'agit d'une désignation personnelle.
3 Sous réserve
des dispositions de l'article 38, les commissaires ne peuvent
déléguer leur droit de vote dans les scrutins qu'à un autre membre
de la même commission et seulement dans les cas et les conditions
prévus par l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée.
Les délégations doivent alors être notifiées au président de la
commission. Les dispositions de l'article 62 leur sont
applicables.
4 Les
présidents des commissions n'ont pas voix prépondérante. En cas de
partage égal des voix, la disposition mise aux voix n'est pas
adoptée.
Article
45
1 Les ministres
ont accès dans les commissions ; ils doivent être entendus
quand ils le demandent.
2 Le président
de chaque commission peut demander l'audition d'un membre du
Gouvernement.
3 Chaque
commission peut demander, par l'entremise du Président de
l'Assemblée, l'audition d'un rapporteur du Conseil économique et
social sur les textes sur lesquels il a été appelé à donner un
avis.
Article
46
1 Il est
dressé un procès-verbal des séances des commissions. Les
procès-verbaux ont un caractère confidentiel. Les membres de
l'Assemblée peuvent prendre communication, sans déplacement, des
procès-verbaux des commissions ainsi que des documents qui leur ont
été remis. Les procès-verbaux et documents sont déposés aux
archives de l'Assemblée en fin de législature.
2 A l'issue de
chaque réunion de commission, un compte rendu est publié, faisant
état des travaux et des votes de la commission, ainsi que des
interventions prononcées devant elle. Dans les conditions fixées par
le bureau de la commission, les comptes rendus des différentes
réunions consacrées à l'examen d'un texte peuvent être regroupés
sous la forme d'un document qui constitue une annexe au rapport.
3 Le bureau
d'une commission peut, après consultation de celle-ci, organiser la
publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie des
auditions auxquelles elle procède.
4 Il est
publié un Bulletin des Commissions dans lequel sont insérés
tous renseignements relatifs aux travaux des commissions, dont le
détail est fixé par le bureau de chacune d'elle.
5 Un compte
rendu audiovisuel des travaux des commissions peut être produit et
diffusé ou distribué dans les conditions déterminées par le Bureau
de l'Assemblée.
Chapitre
XI
Ordre du jour de
l'Assemblée. - Organisation des débats
............................................................................................
Article
48
1 Les
vice-présidents de l'Assemblée, les présidents des commissions
permanentes, le rapporteur général de la Commission des finances, de
l'économie générale et du plan, le président de la délégation de
l'Assemblée nationale pour l'Union européenne et les présidents des
groupes sont convoqués chaque semaine s'il y a lieu par le Président
au jour et à l'heure fixés par lui pour la tenue de la Conférence
des Présidents.
2 Les
présidents des commissions spéciales et le président de la
commission instituée à l'article 80 peuvent être convoqués à
la Conférence des Présidents sur leur demande
3 Le
Gouvernement est avisé par le Président du jour et de l'heure de la
Conférence. Il peut y déléguer un représentant.
4 Au cours de
sa réunion hebdomadaire, la Conférence examine l'ordre des travaux
de l'Assemblée pour la semaine en cours et les deux suivantes. A
cette fin, les demandes d'inscription prioritaire à l'ordre du jour
de l'Assemblée formulées par le Gouvernement lui sont notifiées
dans les conditions prévues au deuxième alinéa de
l'article 89 ; la Conférence fait toutes propositions
concernant le règlement de l'ordre du jour, en complément des
discussions fixées par priorité par le Gouvernement
............................................................................................
6 La
Conférence arrête, une fois par mois, la séance mensuelle
réservée par priorité, en application de l'article 48, alinéa
3, de la Constitution, à un ordre du jour fixé par l'Assemblée.
Elle peut fixer, selon la procédure prévue dans la dernière phrase
du quatrième alinéa du présent article, la suite de la discussion
de cet ordre du jour.
...........................................................................................
Chapitre
XII
Tenue des séances
plénières
...........................................................................................
Article
50
1 L'Assemblée
se réunit chaque semaine en séance publique le matin, l'après-midi
et la soirée du mardi, ainsi que l'après-midi et la soirée du
mercredi et du jeudi. Sauf décision contraire de la Conférence des
Présidents, la séance du mardi matin est réservée aux questions
orales sans débat ou à l'ordre du jour fixé en application de
l'article 48, alinéa 6.
2 Sur
proposition de la Conférence des Présidents, l'Assemblée peut
décider de tenir d'autres séances dans les limites prévues par le
deuxième alinéa de l'article 28 de la Constitution. Dans les
mêmes limites, la tenue de ces séances est de droit à la demande du
Gouvernement formulée en Conférence des Présidents.
3 L'Assemblée
se réunit l'après-midi de 15 heures à 19 heures 30 et en
soirée de 21 heures à 1 heure le lendemain. Lorsque
l'Assemblée tient séance le matin, elle se réunit de 9 heures
à 13 heures.
4 L'Assemblée
peut toutefois décider de prolonger ses séances soit sur proposition
de la Conférence des Présidents pour un ordre du jour déterminé,
soit sur proposition de la commission saisie au fond ou du
Gouvernement pour continuer le débat en cours ; dans ce dernier
cas, elle est consultée sans débat par le président de séance.
5 L'Assemblée
peut à tout moment décider des semaines au cours desquelles elle ne
tient pas séance, conformément au deuxième alinéa de
l'article 28 de la Constitution.
TITRE II.
PROCÉDURE LÉGISLATIVE
Première
Partie. Procédure législative ordinaire
...........................................................................................
Chapitre
II
Travaux
législatifs des commissions
Article
85
1 Le Président
de l'Assemblée saisit la commission spéciale désignée à cet
effet, ou la commission permanente compétente, de tout projet ou
proposition déposé sur le Bureau de l'Assemblée.
2 Dans le cas
où une commission permanente se déclare incompétente ou en cas de
conflit de compétence entre deux ou plusieurs de ces commissions, le
Président, après un débat où sont seuls entendus le Gouvernement
ou l'auteur de la proposition et les présidents des commissions
intéressées, propose par priorité à l'Assemblée la création
d'une commission spéciale. Si cette proposition est rejetée, le
Président soumet à l'Assemblée la question de compétence.
Article
86
1 Les
rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports
doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel
que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la
discussion des projets et propositions conformément à la
Constitution. Les rapports peuvent, en outre, être publiés en annexe
au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont
discutés sur décision du Bureau de l'Assemblée nationale.
2 Les rapports
faits sur des projets de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée
nationale ou sur des textes transmis par le Sénat concluent à
l'adoption, au rejet ou à des amendements. En annexe des rapports
doivent être insérés les amendements soumis à la commission,
qu'ils aient été transmis par la Présidence de l'Assemblée ou
directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport.
3 Les rapports
faits sur les propositions de loi concluent par un texte d'ensemble.
4 Les
amendements présentés en commission et les modifications proposées
par la commission au texte dont elle avait été initialement saisie
ne sont pas recevables lorsqu'ils comportent l'une des conséquences
définies par l'article 40 de la Constitution. L'irrecevabilité
des amendements est appréciée par le président de la commission et,
en cas de doute, par son bureau. L'irrecevabilité des modifications
proposées par la commission est appréciée suivant la procédure
instituée par l'article 92.
5 L'auteur
d'une proposition ou d'un amendement peut participer aux débats de la
commission. La participation du Gouvernement est de droit.
6 Les rapports
faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines
couverts par l'activité des Communautés européennes comportent en
annexe des éléments d'information sur le droit européen applicable
et la législation en vigueur dans les principaux pays de la
Communauté.
7 Les rapports
faits sur un projet ou une proposition de loi dont l'application est
susceptible d'avoir un impact sur la nature comportent en annexe un
bilan écologique, constitué d'éléments d'information quand aux
incidences de la législation proposée, notamment sur
l'environnement, les ressources naturelles et les consommations
d'énergie.
Article
87
1 Toute
commission permanente qui décide de se saisir pour avis de tout ou
partie d'un projet ou d'une proposition, ou d'un crédit budgétaire,
renvoyé à une autre commission permanente, en informe le Président
de l'Assemblée. Cette décision est publiée au Journal officiel
et annoncée à l'ouverture de la plus prochaine séance.
2 Lorsqu'un
projet ou une proposition a été l'objet d'un renvoi pour avis, la
commission saisie désigne un rapporteur qui a le droit de participer,
avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond.
Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond a le
droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la
commission saisie pour avis.
3 Les
rapporteurs des commissions saisies pour avis défendent devant la
commission saisie au fond les amendements adoptés par leur
commission.
4 Les avis sont
déposés, imprimés et distribués. Le défaut de dépôt ou de
distribution d'un avis ne peut faire obstacle à la discussion d'une
affaire, la commission qui a décidé de donner son avis pouvant
toujours le donner verbalement au jour fixé pour la discussion du
texte.
Article
88
1 La veille
éventuellement et, en tout état de cause, le jour de la séance à
laquelle est inscrit l'examen d'un projet ou d'une proposition, la
commission saisie au fond tient une ou plusieurs réunions pour
examiner les amendements déposés. Les dispositions des articles 86,
alinéa 5, et 87, alinéa 3, sont applicables.
2 La commission
délibère au fond sur les amendements déposés avant l'expiration
des délais prévus à l'article 99 et les repousse ou les
accepte sans les incorporer à ses propositions, ni présenter de
rapport supplémentaire.
3 Elle examine
les amendements postérieurs pour déterminer si elle en acceptera la
discussion en séance. Dans l'affirmative, elle délibère sur le fond
conformément à l'alinéa précédent.
4 Sous réserve
des dispositions de l'article 44, alinéa 2, de la Constitution,
le président et le rapporteur de la commission ont qualité pour
accepter ou refuser la discussion en séance des amendements qui n'ont
pas été antérieurement soumis à la commission. En cas de
désaccord, ils consultent la commission. S'ils acceptent la
discussion de l'amendement, ils peuvent donner, au nom de la
commission, leur avis sur celui-ci.
............................................................................................
Chapitre
IV
Discussion des
projets et propositions en première lecture
Article
90
Hormis les cas
expressément prévus par le présent Règlement, et notamment les
motions de censure, les exceptions d'irrecevabilité, les questions
préalables, les motions tendant à soumettre un projet de loi au
référendum, les motions de renvoi à la commission visées à
l'article 91 ou de réserve visées à l'article 95 et les
amendements, aucun texte ou proposition quelconque, quels que soient
son objet et la qualification qui lui est donnée par ses auteurs, ne
peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait, au préalable,
l'objet d'un rapport de la commission compétente dans les conditions
réglementaires.
Article
91
............................................................................................
8 Si la motion
est rejetée ou s'il n'en est pas présenté, le passage à la
discussion des articles du projet ou, s'il s'agit d'une proposition,
du texte de la commission, est de droit.
9 Avant
l'ouverture de la discussion des articles , le président et le
rapporteur de la commission sont consultés sur la tenue d'une
réunion de celle-ci pour l'examen immédiat des amendements qui ne
lui ont pas été soumis lors de la dernière réunion qu'elle a tenue
en application de l'article 88, alinéa premier. S'ils concluent
conjointement qu'il n'y a pas lieu de tenir cette réunion, le débat
se poursuit. Dans le cas contraire, il est suspendu et repris après
la réunion de la commission. Pour cette réunion, les dispositions
des articles 86, alinéa 5, et 87, alinéa 3, sont applicables.
............................................................................................
Article
94
1 Lorsqu'une
commission saisie au fond d'une proposition conclut au rejet de la
proposition ou ne présente pas de conclusions, le Président,
immédiatement après la clôture de la discussion générale, appelle
l'Assemblée à se prononcer.
2 Dans le
premier cas, l'Assemblée vote sur les conclusions de rejet ; si
ces conclusions ne sont pas adoptées, la discussion s'engage sur les
articles de la proposition ou, en cas de pluralité, de la première
proposition déposée.
3 Dans le
second cas, l'Assemblée statue sur le passage à la discussion des
articles du texte initial de la proposition ou, en cas de pluralité,
de la première proposition déposée. Si l'Assemblée décide de ne
pas passer à la discussion des articles , le Président déclare
que la proposition n'est pas adoptée.
...........................................................................................
Chapitre
VI
Rapports de
l'Assemblée nationale avec le Sénat
............................................................................................
Article
110
La décision du
Gouvernement de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire
dans les conditions de l'article 45 de la Constitution est
communiquée au Président de l'Assemblée, qui la notifie
immédiatement à l'Assemblée nationale. Si la discussion du texte
est en cours devant l'Assemblée nationale, elle est immédiatement
interrompue.
Article
111
1 En accord
entre l'Assemblée nationale et le Sénat, le nombre des
représentants de chaque Assemblée dans les commissions mixtes
paritaires est fixé à sept.
2 Dans les
mêmes conditions, sont désignés sept suppléants. Ceux-ci ne sont
appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la
parité entre les deux assemblées. L'ordre d'appel est celui de leur
élection.
3 Une liste de
candidats par catégorie est établie par la commission compétente
dans le délai fixé par le Président de l'Assemblée.
4 Chaque
président de groupe peut, dans le même délai, faire parvenir
d'autres candidatures à la Présidence.
5 Les
candidatures sont affichées à l'expiration du délai imparti. Si le
nombre de candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à
pourvoir, la nomination prend effet dès cet affichage. Dans le cas
contraire, il est procédé à la désignation par scrutin
conformément à l'article 26, soit immédiatement, soit au
début de la première séance suivant l'expiration du délai
précité.
Article
112
1 Les
commissions mixtes paritaires se réunissent, sur convocation de leur
doyen d'âge, alternativement par affaire dans les locaux de
l'Assemblée nationale et du Sénat.
2 Elles
élisent leur bureau, dont elles fixent la composition.
3 Elles
examinent les textes dont elles sont saisies suivant la procédure
ordinaire des commissions prévue par le Règlement de l'Assemblée
dans les locaux de laquelle elles siègent.
4 Les
conclusions des travaux des commissions mixtes paritaires font l'objet
de rapports imprimés, distribués dans chacune des deux assemblées
et communiqués officiellement, par les soins de leurs Présidents, au
Premier Ministre.
Article
113
1 Si le
Gouvernement n'a pas soumis le texte élaboré par la commission mixte
paritaire à l'approbation du Parlement dans les quinze jours du
dépôt du rapport de la commission mixte, l'Assemblée qui, avant la
réunion de la commission, était saisie en dernier lieu du texte en
discussion, peut en reprendre l'examen conformément à
l'article 45, alinéa premier, de la Constitution.
2 Lorsque
l'Assemblée est saisie du texte élaboré par la commission mixte
paritaire, les amendements déposés sont soumis au Gouvernement avant
leur distribution et ne sont distribués que s'ils ont recueilli son
accord. Dans cette hypothèse, le premier alinéa de l'article 88
est applicable auxdits amendements.
3 L'Assemblée
statue d'abord sur les amendements. Après leur adoption ou leur
rejet, ou s'il n'en a pas été déposé, elle statue par un vote
unique sur l'ensemble du texte.
Article
114
1 L'Assemblée
nationale n'est valablement saisie suivant la procédure prévue à
l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, que si elle a
préalablement examiné le texte de la commission mixte paritaire et
si celui-ci n'a pas été adopté dans les conditions prévues à
l'article 45, alinéa 3, de la Constitution, ou si la
commission mixte paritaire n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte
commun.
2 Lorsque
l'Assemblée nationale procède, dans les conditions prévues à
l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, à une nouvelle
lecture, celle-ci a lieu sur le dernier texte dont l'Assemblée était
saisie avant la création de la commission mixte.
3 Lorsque,
après cette nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est saisie par
le Gouvernement d'une demande tendant à ce qu'elle statue
définitivement, la commission saisie au fond détermine dans quel
ordre sont appelés respectivement le texte de la commission mixte et
le dernier texte voté par l'Assemblée nationale, modifié, le cas
échéant, par un ou plusieurs des amendements votés par le Sénat.
En cas de rejet de l'un de ces deux textes, l'autre est immédiatement
mis aux voix. Au cas de rejet des deux textes, le projet ou la
proposition est définitivement repoussé.
4 Si le
Gouvernement n'a pas demandé à l'Assemblée de statuer
définitivement dans les quinze jours de la transmission du texte
adopté en nouvelle lecture par le Sénat, l'Assemblée peut reprendre
l'examen du texte suivant la procédure de l'article 45, alinéa
premier, de la Constitution. La procédure prévue par l'alinéa 4
dudit article ne peut plus recevoir d'application après la
reprise de cet examen.
............................................................................................
Deuxième
Partie. Procédure de discussion des lois de finances et des lois de
financement de la sécurité sociale
Chapitre
VIII
Discussion des lois
de finances en commission
Article
117
1 Sous réserve
des dispositions de l'article 43, alinéa premier, de la
Constitution, la Commission des finances, de l'économie générale et
du plan procède à l'examen des lois de finances dans les conditions
prévues au chapitre II du présent titre,
2 Toute
commission peut désigner un ou plusieurs de ses membres à l'effet de
participer, avec voix consultative, aux travaux de la Commission des
finances pendant l'examen des articles de loi ou des crédits
ressortissant à sa compétence.
3 Avant
l'examen de chaque budget particulier, le rapporteur spécial de la
Commission des finances peut être convoqué devant la commission dont
la compétence correspond à ce budget, afin d'y présenter un exposé
de ses dispositions. Il doit mentionner dans son rapport les
observations présentées par les membres de cette dernière
commission. Il peut, en outre, suivre avec voix consultative
l'ensemble des travaux de cette commission, aux séances de laquelle
il doit être convoqué.
...........................................................................................
TITRE III.
CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
Première
Partie. Procédures d'information
et de contrôle de l'Assemblée
............................................................................................
Chapitre
IV
Commissions
d'enquête
Article
140
1 La création
d'une commission d'enquête par l'Assemblée résulte du vote d'une
proposition de résolution déposée, renvoyée à la commission
permanente compétente, examinée et discutée dans les conditions
fixées par le présent Règlement. Cette proposition doit déterminer
avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les
services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit
examiner la gestion.
2 La commission
saisie d'une proposition de résolution tendant à la création d'une
commission d'enquête doit déposer son rapport dans le mois de
session ordinaire suivant la distribution de cette proposition.
3 Les
commissions d'enquête ne peuvent comprendre plus de trente députés.
Les dispositions de l'article 25 sont applicables à la
désignation de leurs membres.
4 Ne peuvent
être désignés comme membres d'une commission d'enquête les
députés ayant été l'objet d'une sanction pénale ou disciplinaire
pour manquement à l'obligation du secret à l'occasion des travaux
d'une commission constituée au cours de la même législature.
Article
141
1 Le dépôt
d'une proposition de résolution tendant à la création d'une
commission d'enquête est notifié par le Président de l'Assemblée
au Garde des Sceaux, ministre de la justice.
2 Si le Garde
des Sceaux fait connaître que des poursuites judiciaires sont en
cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition,
celle-ci ne peut être mise en discussion. Si la discussion est déjà
commencée, elle est immédiatement interrompue.
3 Lorsqu'une
information judiciaire est ouverte après la création de la
commission, le Président de l'Assemblée, saisi par le Garde des
Sceaux, en informe le président de la commission. Celle-ci met
immédiatement fin à ses travaux.
Article
142
1 Les personnes
entendues par une commission d'enquête sont admises à prendre
connaissance du compte rendu de leur audition.
2 Cette
communication a lieu sur place lorsque l'audition a été effectuée
sous le régime du secret.
3 Aucune
correction ne peut être apportée au compte rendu. Toutefois,
l'intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Ces
observations sont soumises à la commission, qui peut décider d'en
faire état dans son rapport.
Article
142-1
Sauf lorsqu'une
commission d'enquête a décidé, conformément à l'alinéa premier
du paragraphe IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100
du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires, l'application du secret, ses auditions peuvent donner
lieu à retransmission télévisée.
Article
143
1 A
l'expiration du délai de six mois prévu par le dernier alinéa du
paragraphe I de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17
novembre 1958 précitée, et si la commission n'a pas déposé son
rapport, son président remet au Président de l'Assemblée nationale
les documents en sa possession. Ceux-ci ne peuvent donner lieu à
aucune publication ni à aucun débat.
2 Le rapport
établi par une commission d'enquête est remis au Président de
l'Assemblée. Le dépôt de ce rapport est publié au Journal
officiel et annoncé à l'ouverture de la plus prochaine séance.
Sauf décision contraire de l'Assemblée constituée en comité secret
dans les conditions prévues à l'article 51, le rapport est
imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en
séance publique.
3 La demande de
constitution de l'Assemblée en comité secret à l'effet de décider,
par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou
partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours
francs, à compter de la publication du dépôt au Journal officiel.
Article
144
1 Le Président
de l'Assemblée déclare irrecevable toute proposition de résolution
tendant à la constitution d'une commission d'enquête ayant le même
objet qu'une mission effectuée dans les conditions prévues à
l'article 145-1 ou qu'une commission d'enquête antérieure,
avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter du terme des
travaux de l'une ou de l'autre.
2 S'il y a
doute, le Président statue après avis du Bureau de l'Assemblée.
Chapitre
V
Rôle d'information
des commissions permanentes ou spéciales
Article
145
1 Sans
préjudice des dispositions les concernant contenues au Titre II,
les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée
pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du
Gouvernement.
2 A cette fin,
elles peuvent confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission
d'information temporaire portant, notamment, sur les conditions
d'application d'une législation. Ces missions d'information peuvent
être communes à plusieurs commissions.
3 Aucune
publicité ne peut être donnée à un rapport d'information établi
en application des dispositions qui précèdent avant que n'ait été
décidée sa publication.
Article
145-1
1 La demande
présentée par une commission permanente ou spéciale en application
de l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100
du 17 novembre 1956 précitée est adressée par son président au
Président de l'Assemblée.
2 Elle doit
déterminer avec précision l'objet de la mission pour l'exercice de
laquelle le bénéfice des prérogatives attribuées aux commissions
d'enquête est demandé.
Article
145-2
1 Cette demande
est aussitôt notifiée par le Président de l'Assemblée au Garde des
Sceaux, ministre de la justice.
2 Si le Garde
des Sceaux fait connaître que des poursuites judiciaires sont en
cours sur des faits ayant motivé la présentation de la demande, le
Président de l'Assemblée en informe le président de la commission
qui l'a présentée.
Article
145-3
1 La demande
est affichée et notifiée au Gouvernement et aux présidents des
groupes et des commissions.
2 Elle est
considérée comme adoptée si, avant la deuxième séance qui suit
cet affichage, le Président de l'Assemblée n'a été saisi d'aucune
opposition par le Gouvernement, le président d'une commission ou le
président d'un groupe.
3 Si une
opposition a été formulée dans les conditions prévues au
précédent alinéa, un débat sur la demande est inscrit d'office à
la fin de la première séance tenue en application de
l'article 50, alinéa premier, suivant l'annonce faite à
l'Assemblée de l'opposition. Au cours de ce débat, peuvent seuls
prendre la parole le Gouvernement et, pour une durée n'excédant pas
cinq minutes, l'auteur de l'opposition et le président de la
commission qui a présenté la demande.
Article
145-4
Lorsque le Garde des
Sceaux fait connaître après l'adoption d'une demande qu'une
information judiciaire est ouverte sur des faits l'ayant motivée, le
Président de l'Assemblée en informe le président de la commission
concernée. Celle-ci met immédiatement fin à sa mission si elle ne
porte que sur les faits ayant entraîné l'ouverture de l'information.
Article
145-5
Les dispositions des
articles 142, 142-1 et 143 sont applicables aux travaux des
commissions lorsqu'elles exercent des prérogatives attribuées aux
commissions d'enquête.
Article
145-6
Les dispositions de
l'article 144 sont applicables aux missions effectuées dans les
conditions prévues à l'article 145-1.
............................................................................................
Chapitre
VI
Contrôle
budgétaire
Article
146
1 Les documents
et les renseignements destinés à permettre l'exercice du contrôle
du budget des départements ministériels ou la vérification des
comptes des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte
sont communiqués par les autorités compétentes au rapporteur
spécial de la Commission des Finances, de l'Économie générale et
du Plan, chargé du budget du département ministériel dont il s'agit
ou auquel se rattachent les entreprises nationales et les sociétés
d'économie mixte intéressées.
2 Le rapporteur
spécial peut demander à la Commission des finances, de l'économie
générale et du plan de lui adjoindre un de ses membres pour
l'exercice de ce contrôle. Il communique les documents dont il est
saisi aux rapporteurs pour avis du même budget désignés par les
autres commissions permanentes.
3 Les travaux
des rapporteurs peuvent être utilisés pour les rapports faits par
les commissions sur la loi de finances et la loi de règlement. Ils
peuvent, en outre, faire l'objet de rapports d'information établis
par les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances, de
l'économie générale et du plan.
............................................................................................
Chapitre
VII bis
Résolutions
portant sur des propositions d'actes communautaires
Article
151-1
1 La
transmission des propositions d'actes communautaires soumises par le
Gouvernement à l'Assemblée, en application de l'article 88-4 de
la Constitution, est annoncée au compte rendu des débats. Lorsque
l'Assemblée ne tient pas séance, elle fait l'objet d'une insertion
au Journal officiel.
2 Les
propositions d'actes communautaires sont imprimées et distribuées.
Elles sont instruites par la délégation de l'Assemblée nationale
pour l'Union européenne qui peut soit transmettre aux commissions ses
analyses assorties ou non de conclusions, soit déposer un rapport
d'information concluant éventuellement au dépôt d'une proposition
de résolution.
3 Les
propositions de résolution formulées dans le cadre de
l'article 88-4 de la Constitution sont présentées, examinées
et discutées suivant la procédure applicable aux autres propositions
de résolution, sous réserve des dispositions du présent chapitre.
4 Ces
propositions de résolution contiennent le visa des propositions
d'actes communautaires soumises à l'Assemblée sur lesquelles elles
s'appuient.
Article
151-2
1 Lorsque le
Gouvernement ou le président d'un groupe le demande ou lorsqu'il
s'agit d'une proposition de résolution déposée par le rapporteur de
la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, la
commission saisie au fond doit déposer son rapport dans le délai
d'un mois suivant cette demande ou la distribution de la proposition
de résolution.
2 La commission saisie
au fond examine les amendements présentés par l'ensemble des
députés. Ces amendements lui sont directement transmis par leurs
auteurs. En annexe de son rapport, doivent être insérés les
amendements dont il n'est pas tenu compte dans le texte d'ensemble par
lequel ce rapport conclut.
3 Toute
commission permanente qui s'estime compétente pour faire connaître
ses observations sur une proposition de résolution renvoyée à une
autre commission permanente en informe le Président de l'Assemblée
nationale. Cette décision est publiée au Journal officiel et
annoncée à l'ouverture de la prochaine séance.
4 La commission
qui a décidé de faire connaître ses observations doit délibérer
avant la commission saisie au fond. Son rapporteur a le droit de
participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission
saisie au fond, afin de lui soumettre les observations et amendements
présentés par la commission qui l'a désigné. Réciproquement, le
rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer,
avec voix consultative, aux travaux de la commission qui a décidé de
faire connaître ses observations. Le rapport de la commission saisie
au fond consigne en annexe ces observations et amendements.
5 Sauf pour les
propositions de résolution déposées par l'un de ses rapporteurs, la
délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne peut
faire connaître des observations et présenter des amendements dans
les mêmes conditions.
6 Lorsque le
rapporteur de la délégation a déposé une proposition de
résolution, il participe aux travaux de la commission saisie au fond.
Il peut également intervenir en séance publique après le rapporteur
de la commission saisie au fond et, s'il y a lieu, le rapporteur de la
ou des commissions saisies pour avis.
Article
151-3
1 Dans les huit
jours francs suivant la distribution du rapport de la commission
saisie au fond concluant à l'adoption d'une proposition de
résolution, le Président de l'Assemblée nationale peut être saisi
par le Gouvernement, par le président d'un groupe, le président
d'une commission permanente ou le président de la délégation de
l'Assemblée nationale pour l'Union européenne d'une demande
d'inscription de cette proposition à l'ordre du jour. Si un
président d'un groupe le demande, cette inscription est de droit à
l'ordre du jour complémentaire.
2 Si cette
demande n'est pas faite dans le délai prévu à l'alinéa
précédent, si la Conférence des Présidents lors de sa réunion
hebdomadaire suivant l'expiration de ce délai ne propose pas
l'inscription à l'ordre du jour ou si l'Assemblée ne la décide pas,
le texte adopté par la commission, transmis par le président de
celle-ci au Président de l'Assemblée, est considéré comme
définitif.
3 La même
demande peut être présentée dans le même délai lorsque la
commission a conclu au rejet de la proposition dont elle était
saisie. Si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, il est fait
application du deuxième alinéa de l'article 94.
4 Si
l'Assemblée décide l'inscription à l'ordre du jour, des amendements
peuvent être présentés dans un délai de quatre jours ouvrables
suivant cette inscription.
5 Les
résolutions adoptées par l'Assemblée ou considérées comme
définitives sont transmises au Gouvernement. Elles sont publiées au Journal
officiel.
Article
151-4
1 Les
informations communiquées par le Gouvernement sur les suites données
aux résolutions adoptées par l'Assemblée sont transmises aux
commissions compétentes et à la délégation de l'Assemblée
nationale pour l'Union européenne.
2 Pour les
projets de loi portant transposition d'une directive ayant fait
l'objet d'une résolution adoptée par l'Assemblée, le rapport de la
commission comporte en annexe une analyse des suites qui ont été
données à cette résolution.
............................................................................................
DÉCISIONS RENDUES
PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
(extraits)
_
Décisions rendues en application de l'article 61
(alinéa premier) de la Constitution :
· Décision n°
59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959 (Règlement de l'Assemblée
nationale)
Article
premier - Sont déclarés non conformes à la
Constitution les articles du Règlement de l'Assemblée nationale
ci-après mentionnés :
Article 31-2 - Par
le motif que les dispositions de ce texte laissent place à la
possibilité de saisir une commission permanente avant l'expiration
des délais impartis par les articles 30 et 31, soit au
Gouvernement, soit à une commission permanente, soit à un groupe,
soit à trente députés, pour demander la formation d'une commission
spéciale, alors que l'article 43, alinéa 2, de la
Constitution prévoit que les projets ou propositions de loi ne sont
envoyés à une commission permanente que lorsque le Gouvernement ou
l'assemblée qui en est saisie n'ont pas demandé leur envoi à une
commission spéciale.
Article 87-1
et 3 - Par le motif que les dispositions de ce texte
prévoient la possibilité de saisir pour avis une commission
permanente même dans le cas où un projet ou une proposition de loi a
été envoyé à une commission spéciale à la demande du
Gouvernement, alors qu'une telle procédure n'est compatible avec les
dispositions de l'article 43 de la Constitution que dans le cas
où la commission spéciale saisie au fond a été constituée à
l'initiative de l'Assemblée.
Article 101-3 - Par
le motif que la rédaction de ce texte permet à l'Assemblée
nationale de mettre en discussion, lors d'une seconde délibération,
les seules propositions de la commission saisie au fond, contrairement
aux dispositions de l'article 42 de la Constitution.
Article
2 - Sont déclarés conformes à la Constitution, sous
réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement de
l'Assemblée nationale ci-après mentionnés :
Article 14 - Pour
autant que ces dispositions n'attribuent aux commissions permanentes
qu'un rôle d'information pour permettre à l'Assemblée d'exercer,
pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur
la politique du Gouvernent dans les conditions prévues par la
Constitution.
· Décision n°
69-37 DC du 20 novembre 1969 (Résolution modifiant et complétant
le Règlement de l'Assemblée nationale)
En ce qui concerne
l'article 31, quatrième alinéa, du Règlement de
l'Assemblée nationale :
Considérant que les
dispositions de ce texte, relatives à l'organisation du débat
faisant suite à une opposition formulée contre la Constitution d'une
commission spéciale - dans la mesure où elles précisent, à la
différence de nombreuses dispositions du même règlement, que,
seuls, certains parlementaires dont elles énoncent la qualification
pourront prendre la parole dans ce débat - sont contraires aux
dispositions de l'article 31, premier alinéa, de la Constitution
aux termes duquel les membres du Gouvernement sont entendus par les
assemblées quand ils le demandent ;
En ce qui concerne
les dispositions de l'article 33, alinéa 2, et de
l'article 34 (premier alinéa) :
Considérant que la
conformité à la Constitution des règlements des assemblées
parlementaires doit s'apprécier tant au regard de la Constitution
elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des
mesures législatives nécessaires à la mise en place des
institutions, prises en vertu du premier alinéa de l'article 92
de la Constitution ;
Considérant que
l'ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des
assemblées parlementaires, prise en vertu de l'article 92 de la
Constitution prévoit dans son article 5, que le règlement de
chaque assemblée parlementaire fixe la composition et le mode de
désignation des membres des commissions mentionnés à
l'article 43 de la Constitution ainsi que les règles de leur
fonctionnement ;
Considérant que les
dispositions de l'article 33, alinéa 2, du Règlement de
l'Assemblée nationale, dans la rédaction qui leur a été donnée
par la résolution du 23 octobre 1969, prévoient que, par dérogation
aux dispositions de l'alinéa précédent, le Président de
l'Assemblée peut décider de porter à 41 membres l'effectif des
commissions spéciales ; qu'ainsi elles peuvent aboutir à
déléguer, sans habilitation, au Président de l'Assemblée, une
compétence qui, en vertu du texte précité n'appartient qu'à
l'Assemblée nationale elle-même ; que, par suite, lesdites
dispositions de l'article 33, alinéa 2, du règlement ne sont
pas conformes aux dispositions relatives aux mesures nécessaires à
la mise en place des institutions et doivent dès lors, être
regardées comme non conformes à la Constitution ; qu'il en est
de même par voie de conséquence, des dispositions de
l'article 34, premier alinéa, dans la mesure où elles
précisent que l'affichage ou la notification qu'elles prévoient
doivent comporter l'indication de l'effectif de la commission
spéciale ;
En ce qui concerne
les dispositions de l'article 41, premier alinéa :
Considérant qu'en
limitant à la seule Conférence des Présidents le pouvoir de
déroger, par une décision prise au début d'une session et pour
toute sa durée, à la règle suivant laquelle la matinée du jeudi
est réservée aux travaux des commissions permanentes, les
dispositions dont il s'agit rapprochées des dispositions de
l'article 50, alinéa 3, qui interdisent à l'Assemblée
de siéger pendant les matinées réservées aux réunions des
commissions, font obstacle à l'application du principe édicté par
l'article 48, premier alinéa, de la Constitution, d'après
lequel " l'ordre du jour des assemblées comporte, par
priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion
des projets de lois déposés par le Gouvernement et des propositions
de lois acceptées par lui " ; que, par suite et dans
cette mesure, les dispositions précitées, soumises à l'examen du
Conseil constitutionnel, ne peuvent être regardées comme conformes
à la Constitution ;
En ce qui concerne
les dispositions de l'article 133, premier alinéa, et de
l'article 147, alinéas 3 et 4 :
Considérant que les
dispositions de l'article 133, premier alinéa, en ce qu'elles
permettent au président d'une commission permanente, à la suite
d'une décision spéciale de cette commission, de poser, au nom de
celle-ci et indépendamment du droit qu'il tient de sa qualité de
député, des questions orales à un ministre, sont contraires à
celles de l'article 48, alinéa 2, de la Constitution, lequel
réserve aux seuls membres du Parlement et non aux organes de celui-ci
la faculté de poser des questions au Gouvernement ; qu'il en est
de même et pour le même motif, des dispositions des alinéas 3 et 4
de l'article 147, en ce qu'elles prévoient la possibilité de
faire poser par le président d'une commission permanente, une
question orale portant sur l'objet d'une pétition, conformément à
l'article 133 ;
· Décision n°
77-86 DC du 3 novembre 1977 (Résolution tendant à modifier les
articles 142 et 143 du Règlement de l'Assemblée nationale)
Considérant que les
nouvelles dispositions des articles 142 et 143 du Règlement de
l'Assemblée nationale résultant de la résolution du 5 octobre
1977 sont prises pour l'application de la loi n° 77-807 du 19 juillet
1977 ;
Considérant que la
conformité desdites dispositions à la loi précitée, qui n'a pas
été soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, n'implique pas
que celles-ci soient conformes à la Constitution ; qu'il y a
lieu, en conséquence, pour le Conseil constitutionnel, de les
apprécier au regard de la Constitution elle-même ;
Considérant que le
nouvel article 142 du Règlement de l'Assemblée nationale a pour
objet de permettre aux personnes entendues par une commission
d'enquête ou de contrôle de prendre connaissance du compte rendu de
leur audition quand il est proposé de le citer dans le rapport et de
faire des observations écrites que la commission peut décider
d'annexer audit rapport ;
Considérant que le
nouvel article 143 du Règlement de l'Assemblée nationale a pour
objet, d'une part, d'étendre le délai imparti aux commissions
d'enquête et de contrôle pour déposer leur rapport et, d'autre
part, d'instituer, sauf décision contraire, prise par un vote
spécial de l'Assemblée constituée en comité secret, la publication
des rapports de ces commissions ;
Considérant que le
texte ainsi modifié des articles 142 et 143 ne va à l'encontre
d'aucune disposition de valeur constitutionnelle ;
· Décision n°
91-301 DC du 15 janvier 1992 (Résolution tendant à modifier les
articles 11 et 100 du Règlement du Sénat)
Considérant que la
conformité à la Constitution des règlements des assemblées
parlementaires doit s'apprécier tant au regard de la Constitution
elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des
mesures législatives prises, en vertu du premier alinéa de
l'article 92 de la Constitution, pour la mise en place des
institutions ; qu'entre dans cette dernière catégorie
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires ; que les
modifications ou adjonctions apportées par la loi à ladite
ordonnance, postérieurement au 4 février 1959, s'imposent
également à une assemblée parlementaire lorsqu'elle modifie ou
complète son règlement ;
Considérant que, par
les modifications apportées à certains intitulés du Règlement, à
l'article 11 et l'article 100, la résolution, dans ses
articles 2 à 4, tend à faire application de la loi n° 91-698
du 20 juillet 1991 qui a modifié l'article 6 de
l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1959 relatif aux
commissions d'enquête et de contrôle parlementaire ;
Considérant que la
nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 11 du
Règlement substitue à l'appellation de commission d'enquête ou de
contrôle, le concept unique de « commission d'enquête »
adopté par l'article 2 de la loi n° 91-698 du 20 juillet
1991 ; que ce changement ne met en cause aucune disposition
constitutionnelle ;
Considérant qu'en
vertu de l'article 6-IV de l'ordonnance du 17 novembre 1958,
tel qu'il résulte de l'article 8 de la loi du 20 juillet 1991,
les auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête sont
publiques, sauf décision contraire de la commission ; que
demeurent, par ailleurs, soumis à la règle du secret les autres
travaux des commissions d'enquête ; que la nouvelle rédaction
de l'article 100 du Règlement du Sénat limite, en conséquence,
les sanctions qu'il prévoit au cas seulement où il y a divulgation
des travaux secrets d'une commission d'enquête ; que cette
modification n'est pas contraire à la Constitution ;
· Décision
n° 90-275 DC du 6 juin 1990 (Résolution modifiant
l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale)
Considérant que la
modification apportée au Règlement de l'Assemblée nationale par la
résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a pour
objet de compléter l'article 145 du règlement qui, dans sa
rédaction présentement en vigueur, prévoit que les commissions
permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre
d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement ; que le
complément apporté audit article 145 précise qu'à cette fin,
les commissions permanentes « peuvent confier à un ou plusieurs
de leurs membres une mission d'information temporaire portant,
notamment, sur les conditions d'application d'une législation »
et que « ces missions d'information peuvent être communes à
plusieurs commissions » ;
Considérant que la
modification susanalysée n'est contraire à aucun principe non plus
qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle dès lors que
l'intervention d'une « mission d'information » revêt un
caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information
contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer pendant
les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la
politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la
Constitution ;
· Décision
n° 94-338 DC du 10 mars 1994 (Résolution modifiant le
Règlement de l'Assemblée nationale)
Considérant que l'article 17 prévoit la
possibilité pour tout député d'assister, sans participer aux
débats ni aux votes, aux réunions de commissions dont il n'est pas
membre ; qu'il est loisible à l'Assemblée, dans le respect de
l'article 43 de la Constitution, de modifier les modalités de
fonctionnement des réunions de commissions, à condition que le droit
de vote soit réservé aux seuls députés membres de la
commission ; que l'article 18 modifie la procédure, interne
aux commissions, de nomination des membres de leurs bureaux ; que
les dispositions de ces articles ne sont pas contraires à la
Constitution ;
Considérant que
l'article 21 supprime en premier lieu l'interdiction qui était
faite aux ministres d'assister aux votes dans les commissions ;
que cette disposition ne méconnaît pas l'article 43 de la
Constitution ;
Considérant que cet article supprime en
second lieu, lorsque le président d'une commission sollicite
l'audition d'un membre du Gouvernement, la transmission de cette
demande par le Président de l'Assemblée au Premier ministre ;
qu'une telle disposition ne met pas en cause la mission qui incombe au
Premier ministre, en vertu de
