CONNAISSANCE DE L'ASSEMBLÉE
N° 3
L'Assemblée nationale et les lois de finances

(Septembre 2000)

Avertissement : Ce document a été établi en septembre 2000 et ne tient pas compte de la réforme de la procédure budgétaire
 résultant de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances . Un dossier en ligne est consacré à ce texte

Sans suivre ici cette chronologie bouleversée, et pour tenir compte des différences de méthode qui les caractérisent, on distinguera deux phases du débat : l'examen des articles et celui des crédits, communément intitulé « examen des fascicules budgétaires ».

SECTION 1 - L'EXAMEN DES ARTICLES

Du point de vue de la procédure législative, les articles d'un projet de loi de finances se répartissent en quatre catégories distinctes :

· les articles de la première partie, qui sont de la compétence du Rapporteur général ;

· les articles portant ouverture des crédits, dont le vote intervient par ministère et par titre, chacun de ces votes intervenant après la présentation des crédits par les rapporteurs spéciaux (le vote global de chacun de ces articles de récapitulation intervient juste avant celui de l'ensemble du projet) ; au sein de cette deuxième catégorie, on peut faire une place particulière aux articles relatifs aux crédits des comptes spéciaux du Trésor qui sont « rattachés » au rapport portant sur ces comptes et pour lesquels il n'y a pas de vote dit de récapitulation ;

· les articles de la deuxième partie du projet de loi qui ne portent pas ouverture de crédits et sont « rattachés » à l'examen des crédits de tel ou tel département ministériel ; ainsi un article modifiant les règles de calcul des pensions militaires sera rattaché à l'examen des crédits du ministre des Anciens combattants et un article relatif au barème des aides au logement le sera à celui des crédits du Logement.

La décision de rattachement, qui a pour conséquence de faire entrer l'article concerné dans le champ de compétence du rapporteur spécial correspondant, est du seul ressort du Président de la commission des finances. Habituellement, celui-ci respecte les indications fournies par le Gouvernement dans la présentation même de son projet, où certains des articles de la deuxième partie figurent sous l'intitulé de tel ou tel ministère. Le choix opéré de part et d'autre n'est pas neutre, puisqu'il aboutira, en séance publique, sur les dispositions en cause, soit à un dialogue entre le ministre et le rapporteur spécial concernés dans le cas du rattachement, soit entre le ministre chargé du budget et le Rapporteur général dans le cas contraire. Aussi le Président de la Commission peut-il ne pas suivre le choix indirectement suggéré par le Gouvernement ³⁸ ;

· les autres articles de la deuxième partie du projet de loi de finances, ou « articles non rattachés », sont, comme ceux de la première partie, de la compétence du seul Rapporteur général.

L'examen des articles de la première partie par la commission des finances se déroule toujours dans la semaine qui précède le débat en séance publique, c'est-à-dire au début du mois d'octobre. Sa durée est très inégale : si l'on fait abstraction des deux projets de loi de finances exceptionnels de 1982 et 1989, qui comprenaient des dispositions instituant un impôt sur la fortune (la durée du débat a atteint respectivement 16 h 40 et 14 h 25), elle était, le plus souvent, jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix, comprise entre six et neuf heures. Depuis lors, comme le montre le tableau ci-après, cette durée s'est plutôt située autour d'une moyenne de douze heures, sans doute en partie du fait de la possibilité, ouverte depuis 1994, aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres.

Il est maintenant établi que cet examen n'est plus précédé d'une discussion générale, les débats intervenus à l'occasion des auditions des ministres des finances et du budget sur la présentation du projet en tenant lieu.

L'examen des articles de la première partie, retracé dans le tome II du rapport général, est donc entièrement consacré aux amendements déposés par les membres de la Commission ou, plus rarement à ce stade de la procédure, par les autres députés. Le nombre de ces amendements s'est fortement accru au cours des dernières années : de l'ordre de 170 par an en moyenne au cours des cinq premières années de la décennie quatre-vingt-dix, il dépasse régulièrement 200 depuis 1995, atteignant un maximum de 347 en 1998. Beaucoup d'entre eux ont pour objet des mesures additionnelles au projet du Gouvernement et sont fréquemment repris de propositions de loi antérieurement déposées.

L'examen des articles de la première partie et des amendements s'y rapportant constitue, tout comme ce sera le cas en séance publique, le moment privilégié du débat. Le Rapporteur général y joue évidemment le rôle essentiel et les amendements dont il est l'auteur sont, le plus souvent, adoptés par la Commission. Or, les amendements adoptés par la Commission connaissent un taux d'adoption en séance publique très nettement supérieur à celui constaté pour les autres amendements déposés par les députés. Il est vrai que la commission des finances a le plus souvent une attitude sélective, préférant ne retenir qu'un faible nombre de dispositions dont elle sait qu'elles ont de fortes chances d'être acceptées par le Gouvernement et qui font généralement l'objet d'une concertation préalable. Font néanmoins exception les projets de loi de finances pour 1994 et 1996, sur la première partie desquels la commission des finances a adopté 39 et 40 amendements, l'Assemblée n'en retenant respectivement que 10 et 18.

En toute hypothèse, c'est presque toujours dans le cadre de la première partie que sont adoptés les amendements les plus importants tant d'un point de vue strictement politique que d'un point de vue financier.

L'examen des articles non rattachés de la deuxième partie clôt le débat budgétaire en Commission. Il se déroule début novembre. D'une durée beaucoup plus courte, comprise entre deux et trois heures, il obéit aux mêmes règles. Les travaux correspondants sont retracés dans le tome III du rapport général.

Quant aux autres articles de la deuxième partie, ils sont examinés à la suite des crédits auxquels ils sont rattachés et sur le rapport du Rapporteur spécial concerné.

SECTION 2 - L'EXAMEN DES CRÉDITS

« (...) du 25 septembre 1952 au 6 février 1953 (la commission des finances) a consacré 85 séances à l'étude des fascicules et documents divers dont l'ensemble, une fois voté, constitue le budget de l'exercice 1953 » ³⁹. Une telle pratique est aujourd'hui totalement révolue. En fixant des délais constitutionnels pour l'examen de la loi de finances (cf. Troisième partie, chapitre premier) et en limitant strictement le droit d'initiative en matière de dépenses (cf. Troisième partie, chapitre troisième), la Constitution du 4 octobre 1958 a profondément modifié les conditions du débat budgétaire et ce, davantage encore en commission qu'en séance publique. Ces deux facteurs sont déterminants, la suppression du vote des crédits par chapitre, déjà opérée de fait, n'ayant pas, à cet égard, la portée qu'on lui prête encore trop souvent.

L'examen des crédits par la commission des finances se déroule sur une période d'un mois environ et commence le plus souvent avant celui des articles de la première partie du projet de loi. Jusqu'en 1989, ses modalités sont restées pratiquement inchangées par rapport à celles définies en 1973 par la Commission, suivant les conclusions d'un groupe de travail créé en son sein. Leur objectif était de faire cesser « les reproches communément adressés à la procédure - longueur, caractère fastidieux, manque d'efficacité - qui se traduisent par un absentéisme croissant »⁴⁰. Initialement, l'exposé oral du Rapporteur spécial devait être remplacé par une note de synthèse adressée à l'ensemble des membres de la Commission au plus tard la veille de la discussion. Mais, très rapidement, les rapporteurs spéciaux reprirent l'habitude d'une présentation orale, même sommaire, des crédits, faisant ainsi, pour partie, double emploi avec la note de synthèse fournie à l'occasion de cette présentation. Le débat qui suivait permettait au Rapporteur spécial de répondre aux questions de ses collègues. Il s'achevait par la discussion et l'adoption d'observations et le cas échéant d'amendements. La Commission se prononçait enfin, par ministère et par titre, sur les crédits.

La lecture du compte-rendu des travaux montre que l'examen des fascicules budgétaires - dont la durée dépasse régulièrement la trentaine d'heures - ne mobilise que difficilement les parlementaires.

Cette situation a conduit à plusieurs tentatives de réforme de la procédure. A compter du projet de loi de finances pour 1991, mettant fin à l'usage selon lequel elle ne procédait pas, à cette occasion, à l'audition de ministres, la commission des finances a fait venir devant elle certains des « ministres dépensiers ». Ces auditions, au cours desquelles le ou les rapporteurs spéciaux interviennent en priorité pour interroger le ministre, étaient immédiatement suivies du vote des crédits, sans autre débat. Cette nouvelle méthode de travail avait divisé par deux le nombre d'heures consacré par la Commission au vote des crédits, mais elle n'a pas vraiment conduit au regain d'intérêt initialement escompté. C'est pourquoi le nombre des auditions a progressivement diminué (6 en 1991, aucune en 1992, 3 en 1993, 1 en 1994, aucune en 1995, 4 en 1996) ; cette pratique a, depuis lors, été abandonnée.

Une autre réforme a succédé à celle-ci à partir de 1999. Initiée par le Rapporteur général, M. Didier Migaud, elle consiste à prévoir un débat devant la commission saisie pour avis, élargie à l'ensemble des députés qui le souhaitent.

Pendant ces réunions, l'Assemblée ne tient pas séance. La commission auditionne, à cette occasion, le ministre. Les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis concernés y interviennent, ainsi que les représentants des groupes et d'autres orateurs. Un mécanisme de questions écrites est mis en place, permettant aux députés d'avoir des réponses sur des points techniques. En contrepartie de ce débat en commission élargie - intégralement publié - la phase de discussion en séance publique est sensiblement réduite et se limite aux exposés du Gouvernement, des rapporteurs et des représentants des groupes. Les effets attendus de cette réforme - qui a concerné cinq budgets en 1999 et sept en 2000 - consistent à gagner du temps de débat dans l'hémicycle, mais surtout à dynamiser l'examen des crédits par les commissions, la commission « élargie » permettant des échanges plus vifs et spontanés que ceux qui ont lieu dans l'hémicycle.

Mais, d'une manière générale, comme on le verra plus loin (cf. Troisième partie, chapitre deuxième), le véritable débat a toujours lieu en séance publique.

L'une des raisons particulières de cette situation est sans doute celle qu'indiquait déjà, il y a près de trente ans, Jacques Marette : « il est très difficile d'échapper à l'ambiguïté de la discussion budgétaire qui est en même temps un examen des crédits et une occasion annuelle de contrôler la politique du Gouvernement » ⁴¹. Or la fonction de contrôle n'a pas connu le développement qui aurait dû être le sien compte tenu du nouvel équilibre institutionnel de la V^ème République (cf. Quatrième partie).

Quant au déroulement des travaux des commissions pour avis, il se caractérise par le recours quasi systématique à l'audition des ministres concernés. Tel est systématiquement le cas pour les commissions élargies.

Mais le débat qui se déroule en séance publique continue de revêtir un rôle essentiel.

TROISIÈME PARTIE

LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE

Encadrée par des délais stricts assortis de sanctions dissuasives, la discussion budgétaire permet, grâce à une pratique empreinte de souplesse, de concilier ces exigences constitutionnelles avec l'exercice normal de son pouvoir budgétaire par l'Assemblée nationale.

Doté d'une organisation spécifique, le débat en séance publique reste très critiqué en raison de sa longueur, de sa monotonie et de son apparente inefficacité. Il n'en continue pas moins de susciter un intérêt certain chez les députés : plus de la moitié d'entre eux y participent chaque année.

Pourtant, leurs initiatives sont limitées par les règles de recevabilité financière, les autres contraintes spécifiques aux lois de finances (vote préalable de la première partie, vote unique des services votés) étant plus apparentes que réelles. En outre, le Gouvernement n'hésite pas à recourir aux armes classiques que la Constitution met à sa disposition pour imposer son point de vue.

Malgré tout, le pouvoir de réformation du Parlement, certes limité, n'en a pas moins des effets non négligeables, surtout si on les compare aux marges de manœuvre effectivement dégagées par le Gouvernement.

CHAPITRE PREMIER

Les délais d'examen : une contrainte partagée

Les délais stricts impartis au Parlement pour l'examen du projet de loi de finances et la sanction dont est assorti leur éventuel dépassement constituent une réaction, parfois jugée trop brutale, aux pratiques antérieures à la V^e République, qui avaient rendu exceptionnelle l'adoption d'un budget avant l'ouverture de l'exercice.

Souvent considérée comme une contrainte forte pour les seules assemblées parlementaires et comme l'un des facteurs principaux du déclin de leur pouvoir budgétaire, cette règle constitutionnelle impose aussi au Gouvernement, qui a seul l'initiative des lois de finances, une discipline rigoureuse qu'il a toujours respectée.

Les modalités pratiques de la mise en œuvre de cette contrainte partagée ont permis de l'enraciner dans la vie parlementaire. A tel point qu'aujourd'hui, l'encadrement de la discussion budgétaire n'est plus guère contesté et que les règles initiales ont été maintenues malgré la réforme du régime des sessions parlementaires intervenue en 1995.

SECTION 1 - UNE RÈGLE CONSTITUTIONNELLE STRICTE

L'incapacité dans laquelle le Parlement s'est trop souvent trouvé, tant sous la III^e que sous la IV^e République, d'adopter définitivement un projet de budget avant l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire avant le début de l'année civile, a sans nul doute contribué à jeter le discrédit sur les assemblées parlementaires.

Le recours aux « douzièmes provisoires », procédure selon laquelle « un budget partiel, préparé en hâte et calculé grosso modo, reçoit une exécution provisoire de quelques mois » ⁴², a été si fréquent, notamment à la fin du XIX^e siècle, qu'il a été considéré comme « le simple résultat d'un désordre parlementaire » ⁴³ alors qu'il aurait dû se limiter à des situations exceptionnelles.

Même si le Gouvernement n'était pas toujours exempt de tout reproche, la responsabilité de ces retards répétés incombait le plus souvent aux deux chambres : bien que déposé dès février, le budget de 1885 ne fut pas entièrement adopté avant la fin 1884. De 1920 à 1934, les douzièmes provisoires furent nécessaires à dix reprises. Or, malgré les critiques répétées et les réformes successives de la procédure budgétaire après 1946, la situation ne s'est pas vraiment améliorée. L'éclatement du budget en plusieurs textes législatifs ne facilitait pas la tâche : en 1951, la loi de finances de l'exercice n'a été promulguée que le 29 mai en même temps que dix-huit lois de développement des dépenses et après quinze lois de même nature. De même, en 1955, le ministre des finances soulignait l'incohérence de la situation budgétaire en déclarant : « Nous voici le 29 juillet et le budget de 1955 n'est pas entièrement voté. Toutefois, les principaux budgets ont été adoptés et la loi de finances a reçu la consécration législative » ⁴⁴.

Le décret du 19 juin 1956 a cherché à remédier à l'un des dysfonctionnements les plus marquants de la procédure de vote du budget de l'État, sans pour autant prévoir des sanctions efficaces en cas de dépassement des délais accordés au Parlement pour voter la loi de finances. En prévoyant un délai global et des délais spécifiques pour chacune des assemblées et en les assortissant de sanctions efficaces, la Constitution du 4 octobre 1958 a franchi un pas décisif, la discipline ainsi instaurée s'appliquant en réalité tant au Parlement qu'au Gouvernement.

Les règles sont claires et précises. L'article 47 de la Constitution (Textes, page 200) accorde 70 jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au premier mardi d'octobre. On verra plus loin que le mode de computation de ce délai et l'application des dispositions relatives au dépôt lui-même permettent de concilier le respect du délai ainsi fixé et le vote du projet avant le 1^er janvier, date d'ouverture de l'exercice budgétaire.

Si le Parlement ne s'est pas prononcé à l'issue de cette période de 70 jours, le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances. Ce dessaisissement du législateur n'a pas un caractère automatique et laisse au Gouvernement une marge d'appréciation dans l'hypothèse où l'adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait quelques jours après l'expiration du délai constitutionnel sans pour autant compromettre le respect du principe de l'annualité budgétaire. Tel a été le cas en 1960 et 1961, le Parlement ayant utilisé 71 jours pour mener le débat budgétaire à son terme.

Ce délai global de vote se subdivise en délais internes qui déterminent le calendrier que la procédure parlementaire se doit de respecter au sein de chacune des deux assemblées.

Bénéficiant de la priorité prévue par l'article 39 de la Constitution, l'Assemblée nationale dispose de 40 jours pour se prononcer en première lecture.

L'article 47 de la Constitution fait courir ce délai après le dépôt du projet, formulation reprise par l'article 39 de l'ordonnance organique (Textes, page 211). Nombre de députés ont craint, dans un premier temps, d'être ainsi placés dans une situation ne leur permettant pas d'exercer normalement leur pouvoir budgétaire. Ils redoutaient de voir le délai qui leur est imparti commencer à courir avant même d'avoir pu prendre connaissance d'un texte, certes officiellement déposé, mais dont la distribution effective n'interviendrait qu'ultérieurement. Ce risque est bien réel, mais on verra ci-après que la pratique l'a écarté et a permis de concilier le respect de la règle constitutionnelle et l'exercice normal des prérogatives de l'Assemblée.

Lorsque la procédure se déroule normalement, le Sénat dispose de 20 jours maximum (15 jours jusqu'en 1971) pour examiner le texte en première lecture (article 39, alinéa 2, de l'ordonnance organique).

Les deux assemblées ont ensuite 10 jours pour, selon la procédure d'urgence applicable de plein droit (article 39, avant-dernier alinéa, de l'ordonnance organique) achever l'examen du texte, le Gouvernement ayant la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après la première lecture au Sénat (cf. Chapitre troisième, section 5, ci-après).

Le non-respect du délai qui lui est imparti par l'une des assemblées permet au Gouvernement de saisir l'autre assemblée de son projet de loi. Il peut alors retenir soit le texte initial, soit ce même texte modifié par les amendements votés par l'assemblée qui ne s'est pas prononcée dans les délais et qui sont acceptés par lui.

Si l'Assemblée nationale dépasse le délai de 40 jours sans pour autant être dessaisie par le Gouvernement, la procédure n'est contraire à la Constitution que si le Sénat ne dispose plus d'un délai de 15 jours pour se prononcer en première lecture (Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, Textes, page 229).

Enfin, le non-respect par le Parlement de ce délai global de 70 jours autorise le Gouvernement à mettre en vigueur les dispositions de son projet par ordonnance. Cette disposition n'a jusqu'à présent jamais trouvé à s'appliquer.

Cette sanction radicale ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte.

Aucune disposition n'est prévue dans l'hypothèse où, à l'issue du délai de 70 jours, le projet de budget est rejeté par le Parlement. Cette situation de conflit majeur, politiquement équivalente au vote d'une motion de censure, n'a pas été envisagée par la Constitution, laquelle, en revanche, prévoit une procédure particulière dans le cas où « la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice » (article 47, alinéa 4).

Cette procédure est détaillée par l'article 44 de l'ordonnance organique (Textes, page 214). Elle a pour objet de faire face aux conséquences d'une défaillance du Gouvernement, éventuellement due à un cas de force majeure. C'est sur l'insistance du ministre des finances qu'elle a été introduite dans la Constitution. Quelle que soit la cause du retard, le Gouvernement a le choix entre deux procédures.

Il peut, tout d'abord, demander à l'Assemblée nationale d'émettre, avant le 11 décembre de l'année (10 jours au moins avant la clôture de la première session ordinaire jusqu'en 1994), un vote séparé sur la première partie du projet de loi de finances. Ce « projet de loi partiel » est ensuite soumis au Sénat, selon la procédure d'urgence. Ces dispositions ont été utilisées, à la fin de l'année 1962, afin de permettre l'adoption de la première partie de la loi de finances pour 1963, un nouveau projet ayant dû être déposé, le 11 décembre, après les élections législatives consécutives à la dissolution de l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement a également la possibilité, si cette procédure n'a pas pu aboutir ou s'il n'a pas souhaité y recourir, de déposer, toujours devant l'Assemblée nationale, un « projet de loi spécial » ayant pour objet de l'autoriser à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. L'Assemblée doit être saisie avant le 19 décembre (quarante-huit heures avant la clôture de la première session ordinaire jusqu'en 1994) et le projet est discuté selon la procédure d'urgence.

Le vote du « projet de loi spécial » ou du « projet de loi partiel » étant acquis, le Gouvernement, ainsi autorisé à percevoir les ressources fiscales, prend des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services votés tels qu'ils sont définis par le projet de loi de finances de l'année et par ses annexes explicatives.

Ce dispositif a pour seul objectif, comme l'ensemble des procédures prévues par l'article 47 de la Constitution, de « permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986).

Conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement (dépassement du délai de 70 jours) qu'à la carence du Gouvernement (retard dans le dépôt du projet de loi), l'article 47 ne prévoit pas la situation où les délais sont respectés mais où la loi de finances ne peut néanmoins pas être promulguée avant le 1^er janvier. Tel a été le cas, fin 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a annulé la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement, s'inspirant de la procédure du projet de loi spécial, a alors déposé un projet l'autorisant à percevoir les impôts et taxes en 1980.

Bien que cette procédure ne soit pas explicitement prévue par les textes en vigueur, le Conseil constitutionnel a admis qu'il était possible de s'inspirer des règles prévues par l'article 47 de la Constitution en cas de dépôt tardif et a considéré que ce projet de loi avait le caractère d'une loi de finances (Décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979).

S'il refusait de se prononcer dans un délai raisonnable, le Parlement s'exposerait à la sanction la plus forte : le dessaisissement, qui lui ferait perdre tout pouvoir budgétaire. Lorsqu'il est dans l'incapacité de déposer en temps utile le projet de loi de finances, le Gouvernement, qu'il soit ou non responsable de ce retard, n'est pas dépourvu des moyens de mettre en œuvre une bonne partie de son projet, sous réserve, toutefois, d'obtenir préalablement l'autorisation parlementaire de percevoir l'impôt.

On vient de voir qu'à l'exception du budget de 1963 (en raison de la crise politique qui a conduit à l'adoption, unique à ce jour, d'une motion de censure) et de celui pour 1980 (en raison de l'annulation par le Conseil constitutionnel de la loi de finances), ces procédures n'ont jamais été mises en œuvre.

Garde-fou efficace contre les débordements d'antan, l'encadrement strict de la discussion a ainsi démontré sa totale efficacité. Les modalités pratiques de sa mise en œuvre, en apaisant les craintes initiales, y ont beaucoup contribué.

SECTION 2 - UNE PRATIQUE CONCILIANTE

Plus encore que la fixation d'un délai global de 70 jours pour l'examen de la loi de finances, c'est son mode de computation qui, à l'origine, a suscité le plus de critiques. Les textes, imprécis et parfois contradictoires, pouvaient laisser craindre le pire, le Gouvernement disposant juridiquement des moyens de réduire la durée utile de l'examen du budget par les assemblées.

L'article 47 de la Constitution fait ainsi courir le délai de 40 jours à compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s'écouler plusieurs jours entre ce dépôt et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi, certains députés s'étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l'Assemblée dispose pour mener à son terme sa première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du texte gouvernemental.

L'article 38 de l'ordonnance organique, qui fixe les règles relatives au dépôt des projets de loi de finances, n'est pas de nature à apaiser ces inquiétudes (Textes, page 211). Il prévoit que le projet de loi, le rapport économique, social et financier et les « bleus budgétaires » sont déposés et distribués « au plus tard le premier mardi d'octobre ». Appliquée à la lettre, cette disposition pourrait conduire à imputer, sur le délai de 40 jours, le temps nécessaire à l'examen du projet en commission.

La pratique s'est très rapidement montrée plus souple et a permis de concilier les exigences constitutionnelles et celles d'un travail suffisamment approfondi, condition indispensable à l'exercice normal de son pouvoir budgétaire par l'Assemblée.

Depuis 1960, le dépôt du projet de loi de finances initiale (dont la date correspond, en principe, à celle de son adoption par le Conseil des ministres) est toujours intervenu au mois de septembre (sauf en 1969), le plus souvent vers le 15 du mois. Les annexes explicatives sont, quant à elles, distribuées de façon échelonnée sur une période qui s'ouvre quelques jours avant le dépôt du projet et prend fin au début du mois d'octobre.

Mais ce calendrier n'est pas celui qui détermine le point de départ du délai de 40 jours. En effet, d'un commun accord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée, ce dies a quo est fixé de telle sorte que l'expiration du délai global de 70 jours intervienne le dernier jour prévisible de séance du mois de décembre depuis l'institution de la session parlementaire unique (jusqu'en 1994, la date retenue était celle du dernier jour de la première session ordinaire, dont la durée était fixée à 80 jours). La mise en œuvre de cet accord, protecteur des droits du Parlement, suppose que l'une des annexes explicatives soit déposée par le Gouvernement après l'ouverture de la session. Cette pratique a été avalisée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que l'obligation de dépôt et de distribution des annexes prévue par l'article 38 de l'ordonnance organique avait pour objet d'assurer l'information des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l'article 47 de la Constitution » et qu'en l'espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n'a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances » (Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982).

Le Conseil constitutionnel a également considéré, dans un cas où le dépôt officiel des annexes explicatives était intervenu quatre jours après le délai fixé par l'article 38 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, que la procédure n'était pas inconstitutionnelle dans la mesure où l'ensemble des documents mentionnés au premier alinéa de cet article étaient à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d'octobre (Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

Traditionnellement, le Gouvernement déposait, le jour fixé comme point de départ du délai constitutionnel, le bleu budgétaire relatif au rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social. Le choix de ce document s'expliquait par son caractère accessoire, du moins au regard des informations nécessaires pour que les députés puissent procéder à l'examen global de l'équilibre budgétaire et à celui des articles de la première partie du projet de loi. Ce retard de quelques jours, volontairement apporté au dépôt et à la distribution de cette annexe sans portée juridique, n'était pas de nature à gêner le travail de l'Assemblée. Son caractère d'annexe obligatoire, au sens de l'article 32 de l'ordonnance organique, était d'ailleurs douteux. A tel point qu'en 1992 le Gouvernement a pu la transformer en une annexe jaune.

Depuis lors, la mise en œuvre de l'accord précité repose sur l'envoi par le Gouvernement d'une lettre au Président de l'Assemblée qui, « en complément de dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette récapitulation ⁴⁵.

Cette pratique conduit à une grande régularité du calendrier budgétaire, le point de départ des délais étant presque toujours fixé au 11 ou 12 octobre. La discussion de la première partie de loi de finances s'engage le jour même s'il s'agit d'un mardi, ou le mardi suivant dans le cas contraire.

Ce mode de computation des délais présente le grand avantage de faciliter la tâche des commissions parlementaires, et notamment de la commission des finances, en leur permettant de travailler sur le projet de loi de finances bien avant que les délais ne commencent à courir.

Les conditions de travail des députés ne sont cependant pas toujours jugées satisfaisantes, surtout lorsque le projet de loi est, comme cela a souvent été le cas depuis 1985, déposé au cours de la deuxième quinzaine de septembre. Aussi n'est-il pas rare, en pareilles circonstances, d'entendre quelques protestations, d'autant plus vives que les « bleus » les plus utiles (c'est-à-dire le rapport économique, social et financier, les voies et moyens et les principaux fascicules tels celui des Charges communes ou des comptes spéciaux du Trésor) sont fréquemment parmi les dernières annexes disponibles. Le « bleu général » lui-même n'est distribué, en moyenne, que douze jours après l'adoption du projet en Conseil des ministres. On observe d'ailleurs que plus cette adoption est précoce, plus le délai de distribution est long (14 jours en 1987, 16 jours en 1990, 14 jours en 1996).

On constate même qu'à plusieurs reprises (1993, 1994 et 1997), ce document n'a été distribué qu'à la veille de l'ouverture du débat en commission.

Aussi, et bien qu'un texte provisoire lui soit transmis auparavant, n'est-il pas surprenant de voir le Président de la commission des finances rappeler au ministre de l'économie « la nécessité (pour la Commission) de disposer en temps utile du projet de loi, de ses annexes et, en particulier de l'ensemble des fascicules budgétaires » ⁴⁶.

Par rapport à une stricte application des textes, la pratique permet à la commission des finances, et notamment à son Rapporteur général, de travailler trois semaines (exceptionnellement quatre en 1999) entre le dépôt du projet de loi par le Gouvernement et le début de l'examen de la première partie en commission. Compte tenu de l'ampleur de la tâche, ce délai n'est pas excessif.

Le respect constant de cette contrainte, dans l'esprit plus encore que dans la lettre de la règle constitutionnelle, impose au Gouvernement un calendrier serré pour la mise au point définitive de son projet de budget. Elle conduit également l'Assemblée nationale, puis à son tour le Sénat, à se lancer dans ce que l'on a coutume d'appeler le « marathon budgétaire ».

CHAPITRE DEUXIÈME

Le débat en séance publique

Le débat budgétaire est le plus contesté de tous les débats parlementaires. Sa longueur, sa concentration sur une courte période, sa monotonie, son apparente inefficacité font, chaque année et d'une façon tout aussi rituelle que son déroulement, l'objet de critiques répétées qui, à défaut de renouveler l'analyse, confortent ses détracteurs.

Certes, personne ou presque n'en remet en cause le bien fondé, l'autorisation budgétaire étant la première raison d'être du Parlement. Mais chacun s'accorde à reconnaître que la formule, déjà ancienne et trop célèbre d'Edgar Faure, « liturgie, léthargie, litanie », correspond encore trop bien à une certaine réalité pour apparaître dépassée.

Et pourtant, l'intérêt que suscite le débat budgétaire auprès des parlementaires ne faiblit pas. On constate, année après année, que le nombre d'amendements déposés tend à s'accroître et que celui des députés participant au débat est extrêmement élevé (en moyenne, au cours de chacune des années 1995 à 1999, la moitié des députés sont intervenus au moins une fois au cours de la seule discussion des fascicules budgétaires).

L'organisation spécifique de la discussion budgétaire a donc pour objet de canaliser ce flot d'interventions afin de respecter la contrainte imposée par les délais constitutionnels.

Elle se veut aussi respectueuse des traditions à tel point que celles-ci l'ont emporté sur la lettre de l'ordonnance organique en laissant subsister le vote des crédits, et donc leur examen, par ministère. Au-delà des adaptations qu'il a connues au fil des ans, presque toutes destinées à le « réveiller », le débat budgétaire fait constamment l'objet de propositions de réformes plus ou moins audacieuses. Mais les contraintes auxquelles il ne peut échapper et le rôle fondamental qui reste le sien n'ont pas encore jusqu'à présent permis de déboucher sur une réforme en profondeur.

Néanmoins, à la suite des travaux conduits par le « groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire » constitué en octobre 1998 autour du Président de l'Assemblée nationale, le Rapporteur général de la commission des finances a proposé à la Conférence des Présidents, qui l'a acceptée, l'expérimentation, pour l'examen, à l'automne 1999, de cinq fascicules, d'une nouvelle procédure. Celle-ci vise à approfondir les travaux menés au sein des commissions saisies pour avis et concentrer ainsi le débat en séance publique sur les grandes orientations de la politique sectorielle examinée, tout en accroissant, parallèlement, la capacité d'expression des députés grâce à une procédure spécifique de questions écrites budgétaires. Si cette expérience a été poursuivie et quelque peu amplifiée pour l'examen du projet de loi de finances pour 2001, la Conférence des Présidents n'a cependant pas envisagé sa généralisation.

SECTION 1 - UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE

Limité à quarante jours, l'examen en première lecture du projet de loi de finances initiale fait l'objet d'une organisation spécifique dont la mise en œuvre débute dès le printemps. La Conférence des Présidents, sur proposition du Président de l'Assemblée, arrête, dans le courant du mois de juin, compte tenu des délais constitutionnels, les dates et les grandes lignes du calendrier budgétaire : date de l'ouverture du débat sur la première partie en séance publique (un mardi), jours de séances et nombre d'heures disponibles tant pour l'examen de la première que de la deuxième partie. Elle définit également les modalités retenues pour le débat sur les fascicules (principe de l'organisation en deux phases notamment et, depuis 1999, conditions de mise en œuvre de la procédure expérimentale évoquée supra).

La discussion de la première partie de la loi de finances occupe traditionnellement la première semaine des débats. Elle obéit à des règles quasi identiques à celles suivies pour les autres projets de loi. Elle débute par l'intervention du ministre de l'économie et des finances⁴⁷, ou exceptionnellement par celle du Premier ministre. Le Rapporteur général de la commission des finances puis, le cas échéant, son Président, interviennent ensuite.

S'ouvre ensuite la discussion générale, dont la durée est habituellement fixée à six heures et qui commence par les interventions des orateurs des groupes, qui se sont vu répartir, selon un système de type proportionnel, le temps décidé par la Conférence des Présidents. L'habitude a été prise de ne faire intervenir les porte-parole de chacun des groupes que le mercredi après-midi, afin d'assurer aux intéressés la meilleure « couverture médiatique ». La parole est ensuite donnée aux orateurs restant inscrits.

Il est habituel de voir ce déroulement infléchi par le recours des groupes de l'opposition aux diverses motions de procédure (exception d'irrecevabilité, question préalable et motion de renvoi en commission), dont chacun reconnaît qu'il permet surtout une prise de parole supplémentaire, dont la durée, jusqu'à une modification du Règlement intervenue en juin 1999, présentait l'avantage de n'être pas limitée. Mais, contrairement à ce que l'on peut constater sur d'autres textes importants, ces motions n'ont quasiment jamais donné lieu, s'agissant des lois de finances initiales, à des comportements s'apparentant à de l'obstruction parlementaire ⁴⁸.

A l'issue de la discussion générale, l'Assemblée aborde la discussion des articles de la première partie. Celle-ci présente une seule particularité : depuis 1992, le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes fait l'objet d'un article spécifique dont la discussion est organisée. Elle intervient le jeudi au début de la séance de l'après-midi, quel que soit le stade du débat auquel est parvenue l'Assemblée. Outre les présidents et les rapporteurs des commissions intéressées (commission des finances et commission des affaires étrangères), le Président de la Délégation pour l'Union européenne et les porte-parole des groupes peuvent intervenir chacun pour dix minutes. L'inscription des autres orateurs souhaitant s'exprimer sur cet article s'effectue dans les conditions de droit commun (l'article 95, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée fixe à cinq minutes la durée maximale de l'intervention d'un député sur un article). Ce débat sur le prélèvement européen s'étend, en pratique, sur environ trois heures. Depuis l'automne 1996, il est admis que la discussion des crédits des Affaires européennes a lieu à l'occasion de ce débat.

Après l'examen de chacun des articles et des amendements, s'y rattachant ou portant article additionnel, il est procédé à un vote sur l'ensemble de la première partie (jusqu'en 1993, le vote concluant la première partie ne portait que sur l'article d'équilibre), éventuellement précédé d'une seconde délibération sur tout ou partie du texte et dans les conditions de droit commun (article 101 du Règlement de l'Assemblée nationale). Ce vote sur la première partie peut être, sur décision de la Conférence des Présidents, reporté au début de la séance du mardi suivant (c'est la pratique du « scrutin solennel » instituée en 1993), ce qui a été le cas au cours des cinq dernières années.

Après l'adoption de la première partie ⁴⁹, la discussion budgétaire est interrompue par l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, puis s'ouvre la discussion de la deuxième partie, qui débute par celle des différents fascicules budgétaires. C'est la phase la plus longue du débat.

La liste des discussions est établie à la mi-septembre par le Président de la commission des finances au vu, notamment, de la structure des fascicules budgétaires. Le temps global d'organisation, d'une durée variable, est fixé par la Conférence des Présidents au mois de juin. S'agissant du projet de loi de finances pour 2000, il était de 71 heures pour les 21 fascicules qui n'étaient pas concernés par la procédure expérimentale précédemment évoquée. Ce temps était réparti de la façon suivante : 15 heures pour le Gouvernement (temps de réponse aux questions non compris), 20 heures pour les commissions (dont la moitié pour la commission des finances) et 39 heures pour les groupes parlementaires.

Dès que la liste des discussions a été établie, le Gouvernement, chacune des commissions et chacun des groupes parlementaires répartissent librement entre les différents budgets le temps de parole global qui leur a été attribué.

Une fois cette répartition connue, début octobre, le calendrier définitif de l'examen des fascicules est arrêté en Conférence des Présidents. Il fixe, outre la date et l'heure des séances consacrées à chaque débat, la durée prévue de la discussion, qui diffère de la durée d'organisation. En effet, celle-ci ne prend en compte ni le temps des réponses du Gouvernement aux questions des députés, ni celui de l'examen des amendements. En outre, et par souci de réalisme, les dépassements éventuels de temps de parole, les scrutins et suspensions de séance sont pris en compte de façon forfaitaire. On verra ci-après que le déroulement effectif des débats justifie pleinement cette sage précaution.

La discussion de chaque fascicule a lieu en deux phases ⁵⁰. La première s'apparente à une discussion générale classique et voit intervenir successivement, outre le ministre, les rapporteurs et les orateurs des groupes (le principe d'un orateur unique par groupe, institué en 1988, a été abandonné en 1994). La seconde phase est constituée par des questions des députés, dont la durée, tout comme celle des réponses immédiates des ministres, est limitée à deux minutes. A l'issue de ces échanges, sont successivement examinés les amendements portant sur les crédits concernés, puis, le cas échéant, les articles rattachés et les amendements y afférents.

Après la discussion du dernier fascicule, l'Assemblée aborde l'examen des articles non rattachés et des articles de récapitulation, sur lequel s'achève le débat.

Le vote sur l'ensemble, en pratique toujours précédé d'une seconde délibération ⁵¹, peut faire lui aussi l'objet d'un report, afin d'éviter qu'il n'intervienne à l'issue d'une séance de nuit souvent très longue.

Cette organisation, « véritable mécanisme d'horlogerie » ⁵², plus souple qu'il n'y paraît, conduit l'Assemblée à siéger selon un rythme très soutenu.

C'est notamment afin de réduire le temps de séance consacré à l'examen des fascicules, mais aussi pour que ces débats, concentrés sur l'essentiel, gagnent en densité et en intérêt, que la Conférence des Présidents a décidé, à titre expérimental, que, sur les vingt-six fascicules du projet de loi de finances pour 2000, cinq feraient l'objet d'une nouvelle procédure de discussion comprenant un examen approfondi en commission, une discussion solennisée en séance publique et des questions écrites budgétaires. Chacune des cinq commissions saisies pour avis a participé à l'expérience, qui portait sur les budgets suivants : Affaires étrangères, Défense, Jeunesse et sports, Justice, Logement. Afin de favoriser la présence des députés en commission élargie, il a été décidé que l'Assemblée ne siégerait pas en séance publique lors des réunions des commissions consacrées à l'examen approfondi de ces budgets. Cinq matinées ont donc été « neutralisées » à cette fin.

La Conférence des Présidents a donné à l'examen en séance publique de chacun des fascicules retenus la forme d'un vote des crédits précédé d'un débat resserré, organisé de la manière suivante :

- interventions successives des rapporteurs spéciaux et pour avis, du ministre et d'un orateur par groupe, l'appel des crédits et des dispositions rattachées ayant lieu ensuite selon les modalités habituelles ;

- fixation de la durée des interventions à cinq minutes pour tous les intervenants, y compris les membres du Gouvernement.

Pour les cinq budgets soumis à l'expérimentation, une procédure particulière de « questions écrites budgétaires » a été instituée. Pour chacun d'eux, vingt-deux questions, réparties à la proportionnelle des groupes, pouvaient être posées avant la tenue de la commission élargie ; elles devaient, en principe, recevoir une réponse écrite le jour du vote des crédits en séance publique ⁵³.

SECTION 2 - LE DÉROULEMENT DES DÉBATS

La première lecture du projet de loi de finances s'étend, en moyenne, sur un peu plus de vingt jours de séances (avec un maximum de 24 en 1993 et 1994 et un minimum de 19 en 1999). Ce chiffre peut paraître faible, comparé au délai constitutionnel de 40 jours. Mais il faut, pour l'apprécier, tenir compte du mode de computation des délais, dont le point de départ précède souvent de quatre à cinq jours le début de la discussion en séance publique, ainsi que de l'existence, au cours de cette période, de deux jours fériés (1^er et 11 novembre).

Au cours de cette vingtaine de jours - dont plusieurs jours « non réglementaires » (trois lundis, quatre vendredis, deux samedis et un dimanche en 1995, trois lundis et trois vendredis en 1999) - l'Assemblée tient, en moyenne, une cinquantaine de séances (62 en 1990, 41 en 1999) dont - à l'exclusion de l'année 1996, marquée par la suppression des séances de nuit - une quinzaine ont lieu le soir, en se prolongeant le plus souvent au-delà de minuit (19 en 1990, 10 en 1999).

Au total, l'Assemblée consacre en moyenne quelque 180 heures au débat budgétaire, cette durée ayant atteint un maximum de 209 heures en 1981 ⁵⁴ et un minimum de 150 heures en 1999 ⁵⁵, du fait de la mise en œuvre de la procédure expérimentale appliquée à cinq budgets. Celle-ci a, en effet, répondu, à cet égard, aux attentes de la Conférence des Présidents : le temps de séance consacré à ces cinq budgets a été, en 1999, de 7 heures 20, alors que leur discussion avait duré 25 heures 30 en 1998.

La discussion est donc longue et concentrée dans le temps. Dès le début de la V^ème République, le rythme des travaux ainsi imposé aux députés souleva de leur part de vigoureuses protestations. Mais les diverses mesures prises au fil des années ⁵⁶ pour réduire la durée du débat n'ont même pas pu, jusqu'à une date récente, empêcher son accroissement.

Cet allongement des débats concernait surtout l'examen de la première partie (discussion générale comprise) qui, d'environ 23 heures en moyenne sur la période 1970-1979, est passé à près de 36 heures sur la période de 1980-1989 et à plus de 40 heures sur la période 1990-1999. Cette évolution ne saurait surprendre, car elle accompagne celle de l'ensemble des débats législatifs, caractérisée depuis plus de vingt ans par la croissance du nombre des amendements. Sans s'attarder ici sur les multiples raisons de ce phénomène, on observera qu'il trouve dans la première partie de la loi de finances, et malgré certaines règles contraignantes de la procédure budgétaire (respect de la distinction entre les deux parties du projet de loi, interdiction des « cavaliers budgétaires »), un terrain favorable.

Son examen fournit en effet l'occasion à chaque député de « passer en revue » l'ensemble des dispositions fiscales relatives aux impôts d'État et toutes les mesures concernant les finances locales dès lors qu'elles font appel à la technique des prélèvements sur recettes que le Gouvernement a multipliés au cours des vingt dernières années (leur nombre est passé de 3 en 1980 à 11 en 2000). On voit donc fleurir de multiples amendements portant articles additionnels, qui suscitent des discussions sur les sujets les plus divers où l'essentiel ne se distingue pas toujours facilement de l'accessoire. Du taux de la TVA sur le chocolat à la réforme de la fiscalité de l'assurance-vie, du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu à la réforme de la taxe d'habitation, sans oublier le régime fiscal des « bouilleurs de cru », les thèmes abordés sont d'une extrême variété.

Pour peu que le projet de loi comporte quelques dispositions de grande ampleur ou touche des questions complexes et sensibles, les amendements sont plus nombreux et la discussion s'allonge : ainsi, l'article 18 du projet de loi de finances pour 1989 instituant un impôt de solidarité sur la fortune a fait l'objet de 158 amendements, soit près de la moitié du nombre total des amendements sur la première partie du projet ; l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 relatif à l'aménagement de l'impôt sur le revenu, notamment en ce qui concerne le quotient familial, a fait l'objet de 54 amendements.

Le nombre des amendements portant articles additionnels est très élevé : 220 sur 572 amendements déposés au total en 1998 (y compris les amendements du Gouvernement), 390 sur 556 en 1999. Le débat est donc parfois plus long sur des propositions parlementaires qui ne portent pas sur le texte du projet de loi que sur ce texte même. La discussion de la première partie de la loi de finances fournit, en effet, chaque année aux députés l'occasion d'inscrire, en quelque sorte, à l'ordre du jour les diverses propositions de loi de nature fiscale qu'ils ont déposées antérieurement et sur lesquelles ils peuvent ainsi dialoguer avec le Gouvernement et obtenir que celui-ci prenne publiquement position.

L'examen des articles de la première partie retient l'attention de l'Assemblée beaucoup plus longtemps que la discussion générale sur le projet de loi de finances : 37 heures contre 11 heures en 1995, 31 heures contre 13 heures en 1999. Si l'on ajoute à cela que certains orateurs intervenant dans la discussion générale choisissent de traiter de tel ou tel aspect particulier du projet de budget, voire de telle ou telle disposition fiscale, et anticipent ainsi soit sur la discussion des fascicules, soit sur celle des articles, on comprend mieux le reproche souvent fait au débat budgétaire d'être trop pointilliste et de ne pas porter sur la politique économique et budgétaire elle-même.

Il n'en reste pas moins que cette première semaine de débats est celle qui connaît le plus grand retentissement politique et médiatique.

Commence alors la deuxième étape de la discussion, celle des fascicules budgétaires, la plus longue et la plus critiquée. D'une durée moyenne d'un peu plus de 150 heures (avec un maximum de 180 heures en 1978 et un minimum de 106 heures en 1999), elle nécessite, en moyenne, la tenue d'une quarantaine de séances réparties sur environ 17 jours.

S'agissant de la procédure traditionnelle, au cours de la première phase de la discussion de chaque fascicule, et contrairement aux règles en général applicables en matière de discussion législative, le Gouvernement intervient le plus souvent une seule fois et le dernier. Cette pratique est destinée à raccourcir le débat, le ministre pouvant, en une seule intervention, présenter son budget et répondre à la fois aux commissions et aux représentants des groupes. Le Gouvernement dépasse cependant largement et régulièrement le temps qui lui est imparti : il s'est ainsi exprimé pendant 23 heures 30 (pour un temps attribué de 18 heures, soit un dépassement de 30%) en 1995 et pendant 23 heures (pour un temps attribué de 18 heures 50 ; +22%) en 1998. L'année 1999 a été marquée par un progrès sensible dans le respect de son temps de parole par le Gouvernement : pour l'ensemble de la discussion des fascicules (y compris ceux ayant fait l'objet de la procédure expérimentale), les ministres sont intervenus 16 heures, pour un temps d'organisation de 15 heures 25.

Au cours de la deuxième phase, celle consacrée aux questions, le temps de réponse du Gouvernement n'est plus pris en compte dans l'organisation de la discussion depuis 1990. Le temps réellement utilisé a tendance à baisser depuis quelques années (de 29 heures en 1990, il est passé à un peu plus de 18 heures en 1995, pour se situer à 9 heures en 1999).

Les commissions, dont les rapporteurs ne s'expriment que dans la première phase (et ultérieurement sur les amendements portant sur les crédits), et les groupes, qui répartissent librement entre les deux phases leur temps de parole, connaissent, en général, des dépassements qui restent cependant plus limités.

Le temps utilisé par les commissions, qui dépassait régulièrement de trois à quatre heures celui qui leur était attribué (24 heures, contre 20 heures en 1995), tend à se rapprocher du temps d'organisation (22 heures 30, contre 20 heures en 1998) ; il a même été inférieur à celui-ci en 1999 (18 heures, contre 19 heures). Les groupes respectent mieux le temps imparti, les dépassements n'étant, depuis plusieurs années, qu'exceptionnellement supérieurs à 5%. On a même pu constater, en 1993, 1994 et 1996, que la durée effective des interventions des groupes était inférieure au temps attribué.

Sur longue période, le temps utilisé par les groupes parlementaires a très nettement diminué : alors qu'il dépassait souvent 70 heures dans les années soixante-dix (et plus de 84 heures en 1974), il est, depuis 1993, inférieur à cinquante heures, à l'exception de l'année 1998 (53 heures).

Globalement, la durée de la discussion des fascicules (amendements sur les crédits et articles rattachés compris) a diminué au cours des dix dernières années, pour s'établir, en moyenne, à 143 heures, atteignant son plus faible niveau en 1999, avec 106 heures, alors qu'elle était, en moyenne, de 152 heures au cours de la période 1980-1989.

Tous les budgets ne suscitent pas le même intérêt et la durée de la discussion de chacun d'entre eux est un critère pertinent de leur importance politique. Malgré le déclin relatif du budget de l'Agriculture, celui-ci reste l'un des plus prisés : l'Assemblée y consacre encore fréquemment plus de 8 heures, même si, là aussi, la tendance à la baisse est assez nette (8 heures 35 en 1999, contre 12 heures 35 en 1991). Les autres débats les plus longs (plus de 6 heures) sont ceux consacrés aux crédits de la Défense, de l'Équipement et des transports, de la Solidarité et de la santé, du Travail et de l'emploi, suivis par l'Enseignement scolaire, l'Intérieur et l'Aménagement du territoire (de l'ordre de 5 heures en moyenne). Certains budgets, pour ne représenter qu'une très faible part des crédits du budget général, retiennent néanmoins longuement l'attention des députés. C'est notamment le cas des crédits des Anciens combattants (entre 3 et 5 heures) ou des DOM-TOM (environ 5 heures). A l'inverse, le débat sur les Charges communes (soit près de 35% des crédits du budget général) dépasse rarement 2 heures, mais il est vrai que les crédits de la dette publique sont également traités, compte tenu de l'importance économique et politique du sujet, dans le cadre de la discussion générale du projet de loi de finances.

La phase des questions est incontestablement la plus vivante et celle qui suscite le plus d'intérêt de la part des députés. En témoignent le nombre des députés ayant posé au moins une question (190 en moyenne sur les six dernières années) et celui des questions posées (365 en moyenne). Même si la plupart de ces questions sont ponctuelles, ce qui correspond d'ailleurs à l'objectif recherché, puisque l'échange question-réponse est limité à moins de cinq minutes, cette partie du débat présente l'avantage d'ouvrir un dialogue direct et public entre les élus et les ministres. Les statistiques annuelles traduisent cependant une désaffection certaine des députés, après le « pic » constaté au début de la X^e législature : 647 questions en 1993, 430 en 1995, 349 en 1997, 271 en 1998 et 214 seulement en 1999, année où, il est vrai, cette procédure ne s'appliquait pas aux cinq budgets faisant l'objet de la procédure expérimentale de discussion.

Une fois la phase des questions terminée, le débat sur chaque fascicule se poursuit par l'examen des éventuels amendements portant sur les crédits. De leur nombre, très variable mais souvent peu élevé (Cf. Chapitre troisième ci-après, sur les modalités de vote et d'adoption des lois de finances), dépend la durée totale de chaque débat, qui s'achève, le cas échéant, par l'examen du ou des « articles rattachés » et des amendements y afférents.

CHAPITRE TROISIÈME

Les modalités de vote et d'adoption des lois de finances

Pour faire adopter son projet de loi de finances, le Gouvernement dispose de l'arsenal que la Constitution du 4 octobre 1958 lui offre dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Le vote bloqué, la demande d'une seconde délibération, l'engagement de responsabilité, lui permettent soit de contraindre sa majorité, soit de faire face à l'opposition.

A ces armes classiques, auxquelles, compte tenu de l'importance politique des projets de budget, le Gouvernement n'hésite pas à recourir, s'ajoutent quelques moyens supplémentaires spécifiques aux lois de finances ou qui, comme les règles de recevabilité financière, trouvent en la matière un terrain privilégié d'application. D'inégale importance, ils ont été conçus tout à la fois pour rationaliser le débat en assurant sa cohérence et pour en accélérer le déroulement. Mais, à l'usage, leur portée réelle est apparue différente de celle que redoutaient la plupart des observateurs au tout début de la V^ème République.

Destinés à faire respecter une stricte discipline par le Parlement, certains d'entre eux se sont également révélés contraignants pour le Gouvernement. Aujourd'hui, leur efficacité n'est plus guère mise en doute, même si les malentendus qu'ils ont pu susciter dans le passé ne sont pas encore tous dissipés.

En décrivant successivement les diverses étapes de la procédure d'adoption des lois de finances et les différents votes qui la jalonnent, on s'attachera à mettre en évidence la portée réelle de ces pratiques résultant des règles constitutionnelles ou organiques, en mettant l'accent sur celles spécifiques aux lois de finances.

SECTION 1 - LES IRRECEVABILITÉS FINANCIÈRES

L'article 42 de l'ordonnance organique soumet les lois de finances à un régime spécifique d'irrecevabilité financière. Mais la règle essentielle en la matière reste celle posée par l'article 40 de la Constitution.

§1. L'article 40 de la Constitution

L'article 40 de la Constitution est de portée générale, puisqu'il frappe d'irrecevabilité « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement (...) lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » (Textes, page 200). Mais bien évidemment, et compte tenu de leur nature même, cette restriction à l'initiative parlementaire est particulièrement forte dans le cadre de l'examen des projets de loi de finances.

On ne rappellera ici que les principales conséquences de l'article 40, sans entrer dans le détail d'une jurisprudence abondante⁵⁷ dont on critique parfois la complexité en omettant de souligner qu'elle joue souvent en faveur des députés.

Là encore, il faut souligner que cette irrecevabilité s'inscrit dans un long processus, engagé sous la III^e République. Sa sévérité « est d'autant plus ressentie que ce sont les assemblées elles-mêmes qui ont à mettre en œuvre une prescription constitutionnelle apparemment claire et pourtant riche en possibilités d'interprétation » ⁵⁸.

La pratique suivie à l'Assemblée nationale accorde un rôle prépondérant au Président de la commission des finances, qui agit en vertu d'une délégation du Président de l'Assemblée. Quatre administrateurs l'assistent dans cette tâche, mais les décisions ne relèvent que du Président de la commission. Il doit ainsi statuer sur la recevabilité de tous les amendements susceptibles d'avoir une incidence financière, soit plus de 3.500 sur un total de 12.242 amendements enregistrés en 1999. Plus de 800 amendements ainsi « renvoyés » sont déposés chaque année sur le projet de loi de finances initiale.

La faiblesse des taux d'irrecevabilité - 700 amendements environ ont été déclarés irrecevables en 1999, dont 143 sur le projet de loi de finances initiale pour 2000 - ne doit pas être mal interprétée : elle est le signe d'une bonne connaissance des règles de recevabilité par les députés, qui « s'auto-limitent », et non celui d'une faible influence de l'article 40 sur leurs initiatives.

A vrai dire, la portée de cet article diffère radicalement selon que l'initiative porte sur les ressources ou sur les charges.

S'agissant des ressources, l'article 40 interdit à un parlementaire d'en proposer une diminution sans la « gager » par la création d'une ressource équivalente. Cette interdiction s'applique à toutes les ressources publiques, qu'il s'agisse de celles de l'État, des collectivités locales, des régimes de base de la sécurité sociale ⁵⁹ et de l'aide sociale, des établissements publics à caractère administratif ou de certaines entreprises publiques.

Le champ ainsi défini est très large. Mais l'obligation de la compensation ne se révèle, en pratique, pas très difficile à respecter. Certes le « gage », terme usuel pour désigner la contrepartie indispensable d'un amendement tendant à diminuer une ressource publique, ne peut pas consister en une économie sur la dépense. En outre, et comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel, il faut que « la ressource destinée à compenser la diminution d'une ressource publique soit réelle, qu'elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l'objet d'une diminution et que la compensation soit immédiate » ⁶⁰.

Malgré cela, et compte tenu d'une jurisprudence constante et favorable à l'initiative parlementaire, la recherche d'un « gage » ne soulève guère de difficultés. C'est ainsi que l'auteur d'un amendement n'est pas tenu de calculer avec précision la perte de recettes résultant de son initiative. En effet, le juge de la recevabilité admet l'utilisation de la formule « à due concurrence » appliquée, pour définir le « gage », à telle ou telle majoration d'impôt. Cette pratique conduit à un certain formalisme de la compensation sans porter préjudice à la qualité juridique des amendements finalement adoptés, le Gouvernement ayant pris l'habitude, en séance publique, de « lever le gage » des amendements qu'il accepte, juste avant leur adoption ⁶¹.

Reste toutefois à respecter le principe selon lequel la ressource compensatoire doit bénéficier à la même personne morale que celle au profit de laquelle est perçue la ressource que l'amendement tend à réduire.

Dans le cas de l'État, il suffit que la compensation intervienne soit entre ressources du budget général, soit entre ressources ayant la même affectation (budget annexe, compte spécial du Trésor). Pour les collectivités locales ou les organismes de protection sociale, la difficulté tient au fait que la plupart de leurs recettes n'entrent pas totalement dans la compétence du législateur. Il ne lui est ainsi pas possible d'augmenter le taux de tel ou tel impôt local, décision qui relève des seules collectivités territoriales, pour compenser une exonération de tel ou tel autre impôt local. L'obstacle peut cependant être aisément contourné par la création au profit de l'organisme concerné d'une imposition additionnelle à un impôt existant, le plus souvent un impôt d'État.

En outre, s'agissant toujours des recettes, et compte tenu d'un choix de la base de référence favorable à l'initiative parlementaire, les députés conservent une marge de manœuvre appréciable sans avoir à gager leurs propositions : si le texte gouvernemental propose une diminution d'un impôt existant, ils peuvent la refuser ou la limiter ; de même, si le Gouvernement souhaite créer un nouvel impôt ou augmenter une taxe existante, le législateur peut également s'y opposer ou en réduire la portée.

L'ensemble de ces règles explique le caractère peu restrictif de l'article 40 en matière de recettes. Même si le choix d'un « gage » peut soulever des difficultés politiques, son caractère formel permet le plus souvent de contourner l'obstacle. On note toutefois un rétrécissement des choix possibles dont les causes sont multiples (règles communautaires en matière de TVA, transfert des droits de consommation sur les alcools et les tabacs à la sécurité sociale, niveau jugé excessif de certains droits de timbre, réalisation progressive d'opérations de privatisations, etc.) et un recours de plus en plus fréquent au « gage tabacs », c'est-à-dire à « la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ». Le problème s'est d'ailleurs posé des conséquences du dépôt, sur un même texte, de nombreux amendements comportant des gages identiques. Seule l'adoption d'un ou plusieurs de ces amendements a été jugée susceptible de remettre en cause la recevabilité initiale d'amendements non encore discutés, l'adoption à répétition du gage pouvant, le cas échéant, le priver de toute consistance en obligeant à une augmentation disproportionnée et donc impossible de son produit ⁶². Toutefois, l'habitude prise par le Gouvernement de « lever le gage » des amendements qu'il est conduit à accepter rend actuellement peu probable une telle situation.

Toutes autres sont les conséquences de l'article 40 en matière de charge publique et, plus particulièrement à l'occasion des projets de loi de finances, pour les initiatives portant sur les crédits. L'article 40 interdit la création ou l'aggravation d'une charge publique, aucune compensation n'étant possible. Cette interprétation a été confirmée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui précise que ce texte « fait obstacle à toute initiative se traduisant par l'aggravation d'une charge, fût-elle compensée par la diminution d'une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques » ⁶³. Dans ces conditions, la marge de manœuvre est extrêmement faible pour l'initiative parlementaire. Reste toutefois recevable une proposition tendant à « réaménager une charge publique, tant que ne sont, notamment, touchés ni le montant de la dépense, ni son échéancier, ni sa nature, ni l'étendue des droits des bénéficiaires, dans le cas d'une prestation légale » ⁶⁴. Pour les amendements portant sur les crédits, cette extrême sévérité est encore accrue par l'application de l'article 42 de l'ordonnance organique.

Combinées avec les modalités de vote des crédits, ces interdictions réduisent les initiatives parlementaires à des propositions de réduction effective des dépenses publiques.

Paradoxalement, le Gouvernement a pris l'initiative de deux types d'opérations budgétaires non prévus par l'ordonnance organique et qui ont eu pour conséquence de redonner au législateur une marge de manœuvre non négligeable : les prélèvements sur recettes et les remboursements et dégrèvements d'impôt.

Le juge de la recevabilité, ayant considéré que les prélèvements sur recettes avaient le caractère d'opérations sur recettes de l'État, a logiquement admis la compensation des amendements tendant à les augmenter, ce qui facilite les initiatives parlementaires relatives à la fiscalité locale.

Quant aux dégrèvements d'impôts locaux, que leur nature et leur présentation situent « à mi-chemin entre opérations sur recettes et charges » ⁶⁵, ils peuvent également faire l'objet d'amendements compensés. Le même régime favorable de recevabilité est appliqué aux remboursements d'impôt.

§2. L'article 42 de l'ordonnance organique et l'interdiction des « cavaliers budgétaires »

La lecture de l'article 42 de l'ordonnance organique (Textes, page 213) laisse penser que les projets de loi de finances sont soumis à un régime d'irrecevabilité beaucoup plus sévère que celui prévu par l'article 40 de la Constitution. En effet, le premier alinéa de cet article 42 dispose qu'« aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques ».

Pour les dépenses, la portée de ces dispositions n'est pas beaucoup plus contraignante que l'application de l'article 40, puisqu'elles se limitent à proscrire les amendements diminuant les crédits mais ayant un caractère « indicatif », dont l'appréciation est délicate. Elle repose presque uniquement - sauf lorsque la réduction proposée est d'un montant si minime qu'elle peut être considérée comme symbolique - sur l'analyse de la motivation de l'amendement. Mais « l'habileté des auteurs des amendements et l'œuvre pédagogique des présidents successifs de la commission des finances limitent aujourd'hui le nombre des amendements de crédits clairement indicatifs et conduisent a contrario à une multiplication des motifs « irréprochables » » ⁶⁶. On relèvera toutefois que le deuxième alinéa de l'article 42 de l'ordonnance, qui prévoit que « tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient », produit « une conséquence inattendue » ⁶⁷ : elle permet aux parlementaires de se prononcer sur un chapitre budgétaire alors même que le vote des crédits doit en principe intervenir par titre et par ministère. Il suffit pour cela de multiplier les amendements de réduction des crédits en précisant - sous peine d'irrecevabilité - leur imputation dans leur exposé sommaire.

En matière de recettes, une application stricte de l'article 42 de l'ordonnance organique aurait de toutes autres conséquences. Une interprétation littérale conduirait à interdire toute compensation ou le maintien à son niveau antérieur d'une recette que le Gouvernement propose d'augmenter dans le projet de loi. Cela reviendrait à restreindre de façon draconienne l'initiative parlementaire en la cantonnant à la création ou à l'augmentation des recettes de l'État ⁶⁸. Le constat selon lequel les lois de finances « peuvent également contenir toutes les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature » (article premier, alinéa 3, de l'ordonnance organique - Textes, page 203) a conduit à estimer que « toute disposition fiscale figurant dans un projet de loi de finances est soumise aux « simples » règles de recevabilité de l'article 40 et non aux règles aggravées de l'article 42 LO puisque cette disposition aurait pu figurer dans un projet de loi ordinaire » ⁶⁹.

Le bien fondé de cette solution a été confirmé par le Conseil constitutionnel dans une décision du 29 décembre 1983 selon laquelle les règles de l'article 42 « ne sont obligatoires qu'au regard des matières réservées à la compétence exclusive des lois de finances ».

Reste à rappeler que, malgré la rédaction de l'article 42 (« tout article additionnel, tout amendement »), les amendements du Gouvernement n'ont jamais été, en pratique, considérés comme relevant de ce régime d'irrecevabilité. Il est vrai que la solution contraire, en interdisant au Gouvernement de proposer, en cours de discussion, toute réduction des recettes et toute augmentation des dépenses, aurait rendu quasiment intangible le projet de loi de finances.

L'interdiction ainsi posée par l'article 42 de l'ordonnance organique a néanmoins, dans un premier temps, servi de fondement aux décisions du Conseil constitutionnel relatives aux « cavaliers budgétaires », c'est-à-dire aux dispositions n'ayant pas leur place en loi de finances qu'il peut censurer, même en les soulevant d'office. Mais, à la suite d'un revirement de jurisprudence, le Conseil protège désormais le contenu des lois de finances en se référant à l'article premier de l'ordonnance organique, qui en fournit une définition précise (Textes, page 203).

La prohibition des « cavaliers budgétaires », qui avait pour objet d'éviter un « gonflement » des projets de loi de finances et donc un allongement inconsidéré des débats budgétaires, est souvent répertoriée parmi les règles contraignantes limitant le droit d'amendement des parlementaires. Or, la protection du contenu des lois de finances, complément naturel des délais constitutionnels stricts et des procédures prévues à l'article 47 de la Constitution, est de l'intérêt même du Parlement. Elle empêche le Gouvernement d'insérer, notamment par voie d'amendement, diverses dispositions totalement étrangères au domaine budgétaire et évite de les voir bénéficier de procédures spécifiques d'adoption plus restrictives pour les assemblées que celles applicables aux lois ordinaires. De fait, parmi les « cavaliers budgétaires » sanctionnés par le Conseil constitutionnel, nombreuses sont les dispositions d'origine gouvernementale ⁷⁰.

Toutefois, les décisions prises par le Conseil constitutionnel tendent à devenir plus strictes s'agissant du contrôle parlementaire sur les dépenses publiques. Ainsi, a été considéré comme « cavalier » une disposition qui maintenait l'accord préalable d'un comité, au sein duquel siègent des parlementaires, sur l'engagement de projets financés par des crédits budgétaires (Décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999). En revanche, le lien avec les finances publiques fait l'objet d'une appréciation beaucoup plus souple. Si l'aménagement des missions d'un fonds d'aménagement de l'espace rural est un cavalier lorsqu'il n'est pas accompagné d'un accroissement des crédits budgétaires (Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997), la création d'un « fonds spécifique pour les journalistes » dont seuls les travaux préparatoires indiquent qu'elle est « destinée à avoir » des effets sur le budget, n'a pas été considérée comme un cavalier (Décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1996).

L'ensemble des limites apportées par les diverses règles d'irrecevabilité ⁷¹ n'empêche pas la multiplicité d'initiatives parlementaires ayant des conséquences importantes sur les modalités pratiques d'adoption et de vote des lois de finances.

SECTION 2 - LE VOTE DE LA PREMIÈRE PARTIE

La discussion du projet de loi de finances se caractérise par le vote d'ensemble de sa première partie qui peut être précédé d'une seconde délibération (deux phases de la procédure qui ne peuvent ordinairement intervenir qu'à la fin de l'examen d'un texte) et par l'impossibilité pour une assemblée de poursuivre l'examen du projet avant d'avoir adopté cette première partie.

Avant d'examiner les raisons de ces modalités très particulières d'adoption, on se limitera à un bref rappel de la procédure législative ordinaire tout en montrant comment, pratiquement, elle s'applique aux projets de loi de finances ⁷².

La discussion porte successivement sur chaque article et sur les amendements qui s'y rapportent, les amendements portant articles additionnels étant soumis aux mêmes dispositions que les articles initiaux lorsqu'ils sont proposés par le Gouvernement ou par la commission des finances : chaque député a, dans ce cas, la faculté d'intervenir sur chacun de ces amendements pour une durée de cinq minutes.

La règle générale applicable au dépôt des amendements est celle fixée par l'article 99, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale : « Des amendements peuvent être présentés par les députés aux textes servant de base à la discussion dans un délai de quatre jours ouvrables suivant la distribution du rapport ». Dans la pratique, ce délai n'a pas lieu de jouer pour les projets de loi de finances, le rapport de la commission des finances (tome I : Rapport général ; tome II : Examen des articles de la première partie ⁷³) ne pouvant, au mieux, être distribué que la veille de l'ouverture du débat. Dès lors, c'est la disposition du troisième alinéa de l'article 99 qui s'applique : « Les amendements des députés cessent d'être recevables dès le début de la discussion générale (....) ».

En pratique, le délai est ainsi clos en fin d'après-midi du mardi d'ouverture de la discussion budgétaire ⁷⁴.

Malgré les irrecevabilités financières, le nombre des amendements portant sur la première partie du projet de loi de finances est élevé.

On a déjà vu que cela s'explique notamment par les nombreuses initiatives parlementaires ou gouvernementales tendant à insérer dans le projet des articles additionnels. Les chiffres retracés dans le tableau ci-dessous montrent (même s'ils prennent aussi en compte l'examen par le Sénat) que ces amendements connaissent un certain succès, le nombre des articles de la première partie de la loi de finances dépassant toujours très largement celui des articles initiaux.

Le même phénomène s'observant pour les articles de la deuxième partie, on constate que les règles protectrices du contenu matériel des lois de finances n'empêchent pas la manifestation d'une certaine « inflation législative », alors même que leur respect peut être étroitement contrôlé par le Conseil constitutionnel.

La spécificité du projet de loi de finances tient à l'existence d'un « article d'équilibre » et à la disposition de l'article 40 de l'ordonnance organique qui fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi (Textes, page 212).

La signification du vote de l'article d'équilibre et celle de l'obligation imposée par l'article 40 précité sont restées méconnues jusqu'à la décision mémorable du Conseil constitutionnel annulant la loi de finances pour 1980 (cf. Première partie, chapitre deuxième, section 1). Les commentateurs s'accordent aujourd'hui à reconnaître que cette décision marque un tournant essentiel en introduisant « la notion de principe fondamental en matière budgétaire » et estiment aussi qu'« elle consacre, dans une certaine mesure, l'éclatement de la loi de finances » ⁷⁵. Ce dernier point de vue semble plus contestable et l'on serait même tenté d'écrire, à l'inverse, que cette décision consacre l'unité de la loi de finances.

Contrairement à ce que l'on avait pu penser jusqu'à la décision du Conseil du 24 décembre 1979, l'article d'équilibre n'est pas une simple « traduction comptable des propositions du Gouvernement » ⁷⁶. Il ne s'agit pas d'un article de récapitulation qui ne ferait que tirer les conséquences des décisions prises à l'occasion des votes intervenus sur les autres articles et amendements de la première partie. Il va bien au-delà, puisqu'il évalue l'ensemble des ressources du budget de l'État, détaillées dans l'état A qui lui est annexé et mis aux voix en même temps que lui ⁷⁷, et qu'il fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l'équilibre financier.

Le vote de cet article vaut donc approbation, par l'assemblée qui l'adopte, d'un cadre budgétaire clairement défini et de la politique qu'il retrace. Sa portée n'est cependant pas identique pour les ressources et pour les dépenses.

Pour les ressources, l'adoption de l'article d'équilibre marque un point de non-retour : une assemblée ne peut plus, après le vote de la première partie, modifier les recettes de l'exercice. On oublie d'ailleurs très souvent que cette contrainte pèse tout autant sur le Gouvernement que sur les parlementaires. Toute modification du montant, de la nature ou de l'affectation des ressources du budget de l'État pour l'exercice concerné n'est plus possible après le vote de l'article d'équilibre ⁷⁸. C'est la raison - et la seule - pour laquelle on peut considérer qu'il y a préséance des recettes par rapport aux dépenses.

Pour les dépenses, et comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, l'article 40 de l'ordonnance organique tend seulement « à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux grandes lignes de l'équilibre ». Outre les modifications qu'il peut naturellement apporter à leur répartition, l'examen des crédits peut donc aussi conduire à en ajuster le montant global, de façon limitée, à la hausse ou à la baisse. En conséquence, les plafonds des charges fixées par l'article d'équilibre peuvent se trouver modifiés. En pareil cas, à vrai dire le plus fréquent, cet article fait l'objet, pour coordination, d'une seconde délibération avant le vote d'ensemble du projet.

Apparemment, le vote préalable de la première partie n'est guère contraignant pour les parlementaires compte tenu des limites imposées à leurs initiatives par l'article 40 de la Constitution et l'article 42 de l'ordonnance organique. De même, cette règle peut-elle paraître dépourvue de signification pour le Gouvernement, qui n'a pas de raison de bouleverser son projet lors de l'examen de la seconde partie.

En réalité, la situation se révèle plus complexe. Les conséquences juridiques du vote de la première partie empêchent les députés d'obtenir du Gouvernement, lors de l'examen des crédits, soit des majorations de recettes pour compenser des dépenses supplémentaires, soit une modification sensible de l'équilibre budgétaire. Quant au Gouvernement, ainsi protégé des pressions exercées par les députés, il est aussi dans l'incapacité d'opérer tardivement un ajustement de grande ampleur de nature à remettre en cause la politique budgétaire qu'il a initialement proposée.

Des amendements peuvent porter sur l'article d'équilibre et tendre à modifier le plafond des charges. Le Gouvernement, anticipant des décisions qu'il sera conduit à prendre ultérieurement, le plus souvent sous la pression de sa majorité, peut majorer ce plafond ou à l'inverse, comme cela s'est produit lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996, le réduire. C'est même à ce stade qu'il doit, s'il le souhaite, proposer des modifications de grande ampleur, l'article 40 de l'ordonnance organique lui interdisant, conformément à la décision du Conseil constitutionnel précitée du 24 décembre 1979, de « porter atteinte aux grandes lignes de l'équilibre » lors de l'examen de la deuxième partie. Les députés ont seulement la possibilité de proposer une réduction des charges. La rareté de telles initiatives aurait presque pu laisser penser qu'elles étaient impossibles. Mais, en octobre 1995, la commission des finances a adopté plusieurs amendements de réduction des plafonds des charges, dont l'un proposait des économies de 4 milliards de francs sur les dépenses à caractère définitif (avec l'indication de leur répartition par catégories de dépenses, par titre et par ministère).

Pratiquement, l'Assemblée nationale a été conduite, à la suite de l'annulation de la loi de finances pour 1980, à modifier son Règlement et à prévoir la possibilité d'une seconde délibération à l'issue de l'examen de la première partie, tout en précisant qu'en cas de seconde délibération sur l'ensemble du projet de loi, les dispositions de la première partie ne peuvent être modifiées que pour coordination. En outre, en 1994, s'alignant sur la procédure retenue par le Sénat dès 1980, l'Assemblée a prévu de procéder « à un vote d'ensemble de la première partie du projet de loi de finances dans les mêmes conditions que sur l'ensemble d'un projet de loi. » (art. 118 du Règlement, Textes, page 221).

Depuis 1980, une seconde délibération sur certains articles de la première partie a été demandée sur presque tous les projets de loi de finances initiale (font seuls exception ceux pour 1992 et 1995), cette demande pouvant se conjuguer avec l'engagement de responsabilité (lois de finances pour 1990 et 1993) ou avec le vote bloqué (lois de finances pour 1981, 1988, 1989, 1991, 1994 et pour les exercices 1997 à 2000).

SECTION 3 - LE VOTE DES CRÉDITS

Plus encore que celles de la première partie, les modalités de vote des crédits ont fait l'objet de nombreux commentaires et suscité des incompréhensions difficiles à surmonter. La règle du vote unique des services votés, une des dispositions les plus connues de l'ordonnance organique, reste aujourd'hui l'une des plus contestées. Malgré une longue pratique, elle est toujours jugée, à tort, comme très contraignante pour le Parlement. Quant à celle du vote des mesures nouvelles par titre et par ministère, considérée comme la consécration de l'abandon du vote des crédits par chapitre budgétaire, elle présente l'originalité de n'avoir jamais été respectée, du moins dans sa lettre que la pratique a lue de manière « inversée » : « par ministère et par titre ». Cette inversion permet en effet un contrôle exhaustif des dépenses de chaque ministère. Mais, dans ces deux cas, la pratique a démontré que, dans ce domaine plus que dans tout autre, les dispositions jugées les plus restrictives laissaient aux parlementaires une marge de manœuvre dont l'utilisation dépend principalement des rapports de force politiques entre la majorité et le Gouvernement qu'elle soutient.

§1. Le vote unique des services votés

Considéré comme équivalent à un « référendum appliqué aux dépenses publiques » ⁷⁹, le vote unique des services votés du budget général prévu par le deuxième alinéa de l'article 41 de l'ordonnance organique (Textes, page 212) est aujourd'hui encore une disposition très contestée dont la portée exacte reste curieusement méconnue.

Sans revenir ici sur la définition juridique des services votés (cf. Première partie, chapitre troisième, section 2), on rappellera qu'ils servent de base de référence, de point de départ pour l'examen des crédits. Pour les dépenses ordinaires, ils sont au plus égaux à la somme des crédits votés en loi de finances initiale au titre de l'année précédente (les crédits supplémentaires éventuellement ouverts en collectif de printemps ou par voie de décret d'avance ne sont donc jamais pris en compte) et des mesures acquises positives (ex : extension en année pleine d'une mesure intervenue en cours d'exercice) ou négatives (ex : non-reconduction d'une dotation adoptée pour une année seulement). Pour les dépenses en capital, les services votés correspondent aux crédits de paiement résultant des échéanciers de paiement établis au titre des autorisations de programme antérieurement accordées, les mesures acquises retraçant les modifications éventuellement intervenues depuis la dernière loi de finances initiale.

L'ensemble des crédits ainsi définis constitue souvent plus de 90% du total des crédits demandés au titre d'un exercice. Les services votés excèdent donc, en fait, « le minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement » (article 33 de l'ordonnance organique - Textes, page 208) ⁸⁰.

Mais le socle ainsi établi, et dont le premier article de la deuxième partie du projet de loi de finances fixe le montant pour l'ensemble du budget général, n'est pas immuable. Cette pratique oblige le Gouvernement lui-même, lorsqu'il souhaite modifier les services votés, à proposer des mesures nouvelles soit positives, soit négatives, c'est-à-dire des mesures d'économies. Les règles de recevabilité financière réduisent, à cet égard, les initiatives des parlementaires aux seuls amendements proposant des réductions de crédits.

Le dépôt de tout amendement, quelle qu'en soit l'origine, sur l'article fixant le montant des services votés ⁸¹ est ainsi impossible, sauf s'il a pour objet de rectifier une simple erreur de calcul ou de contester la qualification d'une mesure acquise ⁸².

On verra un peu plus loin que l'adoption d'une mesure nouvelle négative n'entraîne pas de modification du montant des services votés et a seulement pour effet de réduire le montant total des crédits demandés.

Cette procédure, d'une complexité à vrai dire déroutante, ne porte donc pas en elle-même atteinte au pouvoir de réformation du Parlement, ni même à son pouvoir de contrôle, la répartition des services votés étant détaillée par chapitre au sein des annexes explicatives du projet de loi de finances.

Mais l'hostilité qu'elle a suscitée a conduit l'Assemblée nationale, dès sa première utilisation, à recourir à la réserve de l'article unique fixant le montant des services votés du budget général jusqu'après l'adoption des mesures nouvelles ministère par ministère ⁸³. Constamment suivie depuis 1959, cette pratique paradoxale - elle consiste à n'adopter la base de référence qu'après le vote des modifications qui s'y appliquent - n'a peut-être pas contribué à dissiper un malentendu qui resurgit périodiquement. On relèvera seulement qu'au fil des années, la critique des « services votés » s'est peu à peu déplacée : d'une contestation quelque peu incantatoire des modalités de vote par le Parlement, elle est progressivement devenue celle des méthodes de préparation du projet de budget par le Gouvernement.

§2. Le vote des mesures nouvelles

L'article 41 de l'ordonnance organique prévoit « un vote par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère, en ce qui concerne les autorisations nouvelles ». La pratique a apporté à cette disposition des modifications d'une grande ampleur. Elle a d'abord substitué à la notion d'« autorisations nouvelles », dont on pourrait penser qu'elle ne pouvait concerner que des demandes de crédits supplémentaires par rapport aux services votés, celle de « mesures nouvelles » (l'article 32 de l'ordonnance organique indique qu'elles « justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés ») dont on vient de voir qu'elles pouvaient être « positives » ou « négatives ».

Elle a ensuite, pour maintenir une discussion budgétaire ministère par ministère, substitué au vote par titre et par ministère un vote par ministère et par titre.

Dans le droit fil de la réforme introduite par le décret du 19 juin 1956, mais en permettant toutefois une connaissance complète de la répartition des crédits (services votés et mesures nouvelles) par chapitre budgétaire, ces modalités d'adoption des crédits avaient pour principal objectif de réduire le nombre des votes. Même si le vote par chapitre, longtemps considéré comme la quintessence du pouvoir budgétaire du Parlement, avait dans les faits été abandonné depuis longtemps, elles ont été perçues comme l'un des aspects du déclin de la portée de l'autorisation parlementaire.

Les votes interviennent donc, en principe, par ministère et par titre. Mais certains ministères sont, compte tenu de l'importance ou de la complexité de leurs structures administratives, découpés en sections dont les différents titres font l'objet de votes distincts.

Au total, et en l'absence de tout amendement, il faut une centaine de votes pour adopter les crédits du budget général et une quinzaine pour ceux des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

Mais les députés conservent la possibilité de conduire l'Assemblée à se prononcer sur chacun des chapitres budgétaires en déposant des amendements de réduction des crédits. L'usage modéré qu'ils font habituellement de cette faculté a sans doute contribué à sa méconnaissance. Cependant, le débat sur le projet de loi de finances pour 1996 a suffi, à lui seul, à en démontrer la portée.

Les intentions des auteurs des amendements portant sur les crédits peuvent être très diverses. Certaines de ces initiatives permettent d'obliger le gouvernement à fournir, sur tel ou tel aspect de sa politique, des précisions ou des informations complémentaires, voire à formuler publiquement des engagements. Elles relèvent plus du pouvoir de contrôle, exercé le plus souvent, mais pas exclusivement, par l'opposition, que du pouvoir de réformation. Relèvent, en revanche, de ce dernier les amendements, il est vrai plus rares, qui tendent à obtenir une réduction effective des crédits.

Une fois achevée la discussion de tous les fascicules budgétaires et intervenus les votes correspondants, l'Assemblée doit se prononcer sur les articles du projet de loi de finances portant fixation du montant global des mesures nouvelles - articles dits de « récapitulation » - en prenant en compte, le cas échéant, les modifications intervenues lors des votes par ministère.

Ces articles de récapitulation renvoient à des états annexés au projet de loi :

- l'état B, qui retrace la répartition, par titre et par ministère, des crédits applicables aux dépenses ordinaires des services civils au titre des mesures nouvelles ;

- l'état C, relatif à la répartition, par titre et par ministère, des autorisations de programme et des crédits de paiement applicables aux dépenses en capital des services civils au titre des mesures nouvelles.

A ce stade, aucun amendement n'est plus possible, même de la part du Gouvernement. Mais, curiosité de la procédure parlementaire, un vote négatif d'un de ces articles de récapitulation entraînerait le rejet de tous les crédits concernés quand bien même ceux-ci auraient été adoptés ligne par ligne lors de l'examen des fascicules.

On soulignera enfin que, quel que soit le montant total des mesures nouvelles négatives adoptées pour tel ou tel titre de dépenses, le montant des services votés reste inchangé. Seul celui du total des crédits ouverts est modifié. Il peut même, en l'absence, par exemple, de mesures nouvelles positives proposées par le Gouvernement, devenir inférieur au montant des services votés.

SECTION 4 - LA SECONDE DÉLIBÉRATION ET LE VOTE D'ENSEMBLE

Lorsque s'achève la discussion budgétaire, les articles non rattachés de la deuxième partie ayant été examinés selon la procédure législative ordinaire tout comme les articles rattachés à l'examen des crédits ⁸⁴, le Gouvernement peut avoir recours, comme pour tout projet de loi, à une seconde délibération.

Celle-ci mérite toutefois une attention particulière pour deux raisons : sa portée est limitée, son usage est systématique.

Sa portée est limitée, puisque, comme on l'a déjà vu, elle ne peut avoir pour effet d'apporter d'autres modifications aux dispositions de la première partie que celles nécessitées, pour coordination, par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie (article 118, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée - Textes, page 222). Cette seconde délibération ne peut conduire l'Assemblée qu'à modifier les décisions qu'elle a prises sur les crédits ou sur les articles, rattachés ou non, de la deuxième partie. Quant aux mesures de coordination, elles peuvent en principe concerner soit les évaluations de recettes, soit le plafond des charges et portent en conséquence sur le seul article d'équilibre. S'agissant des recettes, il ne peut s'agir que de tirer les conséquences des effets indirects qu'aurait une modification apportée à une disposition de la deuxième partie sur les ressources du budget de l'État. Tel peut être le cas, au demeurant très rare, d'un amendement portant sur une disposition initiale de la deuxième partie, modifiant sa date d'application et lui donnant un effet sur les ressources de l'exercice. Cela n'est évidemment possible que si les « grandes lignes de l'équilibre » ne sont pas remises en cause ⁸⁵. De même, un réajustement limité des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales pourrait être opéré à la suite de l'adoption d'un amendement parlementaire dont il constituerait le « gage ». On relèvera cependant que le Conseil constitutionnel n'a jusqu'ici jamais été amené à se prononcer sur ce dernier point.

S'agissant des dépenses, la seconde délibération peut bien entendu porter sur les crédits et conduire à rectifier en conséquence les plafonds des charges tels qu'ils ont été déterminés par l'article d'équilibre. Là encore, une telle rectification ne saurait porter atteinte aux « grandes lignes de l'équilibre » sans méconnaître les dispositions organiques.

Le Gouvernement recourt de façon systématique à cette seconde délibération pour déposer des amendements destinés à apporter des ajustements mineurs aux crédits. Il le fait soit pour traduire des engagements qu'il a pris au cours des débats, soit pour tirer les conséquences d'une décision de l'Assemblée sur un article de la deuxième partie ayant une incidence sur les charges de l'État, soit enfin pour répondre aux souhaits des députés exprimés par le Président et le Rapporteur général de la commission des finances, dans le cadre de la pratique dite de « la réserve parlementaire »  ⁸⁶.

Une fois qu'il a été procédé à cette seconde délibération, intervient le vote d'ensemble, dans les mêmes conditions que pour tout projet de loi. Le Gouvernement peut, à cette occasion, avoir recours aux armes constitutionnelles classiques. On se contentera ici de rappeler qu'il a engagé sa responsabilité (article 49, alinéa 3, de la Constitution) sur l'ensemble du projet de loi de finances à quatre reprises depuis 1980 (projets de lois de finances pour 1990, 1991, 1992 et 1993) et qu'au cours de la même période, il a eu recours, au même stade de la procédure, par onze fois au vote bloqué (article 44, alinéa 3, de la Constitution), ce recours ayant été systématique depuis le projet de loi de finances pour 1994.

SECTION 5 - LA NAVETTE PARLEMENTAIRE ET LA PROMULGATION DE LA LOI

Examiné selon la procédure d'urgence sans que le Gouvernement ait besoin de la déclarer (article 39 de l'ordonnance organique - Textes, page 211), le projet de loi de finances fait l'objet, après sa première lecture au Sénat dans le délai de vingt jours imparti à la seconde Chambre, de la réunion d'une commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions du texte restant en discussion, c'est-à-dire celles introduites par le Sénat et celles sur lesquelles il n'a pas émis un vote conforme à celui de l'Assemblée.

Le fait que l'urgence soit de droit n'oblige pas le Gouvernement à user, dès la fin de la première lecture au Sénat, du droit de convoquer la commission mixte paritaire. Mais, compte tenu des délais globaux et du temps nécessaire pour les lectures ultérieures en cas d'échec de la commission mixte, celle-ci a toujours été convoquée dès que possible sauf en 1960 et 1961.

Au sein de la commission mixte, le débat, qui s'engage directement sur les articles restant en discussion, a pour acteurs principaux les deux rapporteurs généraux. Lorsque la commission mixte parvient à un accord, le texte finalement retenu, sur chaque article, est soit celui du Sénat, soit celui de l'Assemblée, soit celui résultant d'une proposition transactionnelle formulée le plus souvent par l'un ou l'autre des rapporteurs, ou de façon plus exceptionnelle par un autre membre de la commission. Lorsque ce dialogue entre les majorités des deux assemblées se révèle difficile, le rôle d'arbitre joué par les Présidents des Commissions des finances est souvent prépondérant.

Lorsque la commission qui, depuis de nombreuses années, se tient toujours à l'Assemblée nationale ⁸⁷, aboutit à l'élaboration d'un texte, celui-ci est ensuite soumis au vote de l'Assemblée nationale puis à celui du Sénat.

A ce stade de la procédure, conformément à l'article 45 de la Constitution, seul le Gouvernement a le pouvoir de présenter des amendements ou d'accepter le dépôt d'un amendement parlementaire. Toutefois, comme pour tout projet de loi, ces amendements ne peuvent, en principe, remettre en cause les dispositions adoptées en termes identiques en première lecture, et doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion (décisions du Conseil constitutionnel n° 2000-430 DC du 29 juin 2000 et n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000) . En pratique, et sauf rares exceptions ⁸⁸, le texte issu des travaux de la commission mixte est le texte définitif de la loi de finances.

Si la commission mixte échoue, ce qui s'est produit chaque année de 1981 à 1985, de 1988 à 1992 et de 1997 à 1999, les majorités de chacune des assemblées ayant des positions politiques inconciliables, l'Assemblée nationale procède à une nouvelle lecture du projet de loi de finances. Elle examine alors soit le texte voté par elle en première lecture s'il a été rejeté par le Sénat (cela a été le cas en 1982, 1984, 1985 et 1992), soit le texte adopté par le Sénat. Cette nouvelle lecture donne lieu à un seul rapport, celui présenté au nom de la commission des finances par son Rapporteur général. Celui-ci peut notamment être conduit, afin de rétablir le texte voté par l'Assemblée en première lecture, à présenter des amendements de majoration des crédits lorsque le Sénat a réduit, voire supprimé ceux-ci, pour manifester son opposition à la politique budgétaire du Gouvernement. C'est l'un des rares cas de recevabilité technique de tels amendements. Le texte ainsi adopté est transmis au Sénat qui, en pareil cas, l'a toujours rejeté. A la demande du Gouvernement, le dernier mot revient alors à l'Assemblée nationale qui, en lecture définitive, ne peut, en pratique, que reprendre le dernier texte voté par elle.

Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l'appréciation du Conseil constitutionnel. Depuis la réforme des conditions de sa saisine en 1974, le Conseil s'est en effet prononcé sur toutes les lois de finances initiales, à l'exception de celles pour 1989 et 1993. Le caractère systématique de l'usage de cette faculté de recours par l'opposition parlementaire s'explique par la sensibilité politique des dispositions des lois de finances et par le nombre, la diversité et la complexité des règles budgétaires. En incluant dès 1960 l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances dans le « bloc de constitutionnalité », le Conseil a conféré valeur constitutionnelle aux grands principes du droit budgétaire et a fait des finances publiques un champ privilégié de « la constitutionnalisation du droit » ⁸⁹.

L'abondante jurisprudence constitutionnelle est incontestablement, dans le domaine budgétaire, un facteur de clarté et de transparence, comme l'ont montré, par exemple, la décision sur la loi de finances pour 1995 (Textes, pages 237) mettant en évidence la notion de dépense budgétaire « par nature » et fixant ainsi une limite aux « débudgétisations », ou bien celle sur la loi de finances pour 1998 (Textes, pages 238), qui a conduit à la réintégration dans le budget général de l'État, dès le projet de loi de finances pour 1999, d'une dizaine de milliards de francs de recettes fiscales, qui, précédemment, étaient indûment rattachées par voie de fonds de concours, selon une pratique maintes fois critiquée par les députés ⁹⁰.

Une fois prise la décision du Conseil constitutionnel, la loi de finances est publiée au Journal officiel, au plus tard le 31 décembre, afin d'éviter toute solution de continuité dans la perception des impôts autorisée annuellement par son article premier. Cette publication s'accompagne de celle des décrets de répartition, dont l'article 43 de l'ordonnance organique prévoit qu'ils « ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes (spéciaux du Trésor), par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement » (Textes, page 213). Le Gouvernement exerce ainsi, sans contrôle a priori des assemblées, un pouvoir lié dont la spécificité alimente encore les analyses juridiques après avoir été pendant longtemps considérée, à tort, comme un des signes du déclin du pouvoir parlementaire. Ces décrets reprennent donc la répartition des crédits telle qu'elle résulte des indications inscrites dans les « bleus budgétaires » et de celles figurant dans les exposés sommaires des amendements relatifs aux crédits adoptés par le Parlement. On relèvera comme une curiosité que ces exposés ne font l'objet d'aucune publication, le compte rendu des débats parlementaires ne permettant de connaître que le dispositif des amendements, et ce même pour les lois de finances.

CHAPITRE QUATRIÈME

Les limites du pouvoir de réformation

En confiant au pouvoir exécutif le monopole des lois de finances, en encadrant le droit d'initiative des parlementaires, l'équilibre institutionnel de la V^e République aboutit à l'évidence à limiter fortement le pouvoir de réformation du Parlement en matière budgétaire. La tentation est grande, en raison de la nature même des lois de finances, d'essayer d'apprécier, chaque année, de façon quantitative les résultats du « marathon budgétaire ». Et elle l'est d'autant plus que le calcul paraît simple : il suffirait de comparer le tableau d'équilibre du projet de loi avec celui définitivement adopté par les assemblées, d'en rapprocher les grandes masses et d'exprimer, en pourcentage, les modifications qui leur ont été apportées. L'exercice est classique et sans surprise : son invariable conclusion conduit à juger dérisoire ou quasiment nulle l'influence de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le budget de l'État.

Dans ces conditions, l'approche quantitative des résultats de la discussion budgétaire semble inutile. Elle peut toutefois permettre, en s'appuyant sur des principes méthodologiques bien définis, de dissiper le « malentendu fondamental entre praticiens du budget d'un côté, hommes politiques, journalistes et professeurs de l'autre : la limitation des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire n'apparaît comme telle, en effet, que par rapport à un modèle idéal selon lequel le législateur bouleverserait sensiblement les recettes et les dépenses qui lui sont proposées, mais est beaucoup moins évidente si elle se définit par référence au pouvoir que le Gouvernement lui-même détient effectivement » ⁹¹.

SECTION 1 - LES DIFFICULTÉS MÉTHODOLOGIQUES D'UNE APPROCHE QUANTITATIVE ⁹²

La simple comparaison, communément opérée, entre les masses des recettes et des dépenses retenues dans le projet de loi de finances et le montant des modifications qui leur sont apportées par le Parlement au cours de leur examen repose sur un premier postulat : le Gouvernement disposerait d'une marge de manœuvre sans limite pour établir son projet de budget. Chacun sait qu'il n'en est rien, bien au contraire. On peut même dire que « cette marge est assez réduite, compte tenu des rigidités structurelles d'un budget dont les principales grandeurs sont, dans une très large proportion, plutôt imposées que choisies » ⁹³.

Aussi faut-il essayer d'apprécier la marge de manœuvre effectivement utilisée par le Gouvernement, et ce en se référant aux seuls documents budgétaires.

Pour les recettes fiscales, la méthode générale ⁹⁴ qui s'applique aux évaluations retracées par le fascicule des « Voies et moyens », fourni à l'appui de l'état A annexé à l'article d'équilibre, constitue un instrument précieux. Elle permet, en effet, de distinguer, parmi tous les facteurs de variation des recettes, les « aménagements des droits » qui retracent les effets des mesures législatives du projet de loi de finances ayant une incidence sur les recettes de l'exercice concerné. Le total de ces « aménagements des droits » mesure donc l'incidence, sur les recettes du budget de l'État, des dispositions proposées par le Gouvernement dans son projet, c'est-à-dire la marge de manœuvre qu'il souhaite utiliser en matière de recettes fiscales.

Il est cependant nécessaire de corriger ce montant pour en éliminer les effets induits. On se contentera ici d'en citer deux exemples. Le premier est celui de l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu en fonction de l'évolution des prix, à laquelle procède chaque année l'article 2 du projet de loi de finances. Comptabilisés à juste titre dans les « aménagements des droits », les effets de cette mesure ne peuvent cependant pas être retenus pour apprécier la marge de manœuvre gouvernementale. La raison en est simple : l'indexation du barème sur les prix est effectuée tous les ans depuis 1982 pour éviter une augmentation mécanique de la pression fiscale. On peut donc légitimement considérer que le Gouvernement n'innoverait qu'en ne réactualisant pas le barème ou en proposant une actualisation différente de celle résultant de l'évolution de l'inflation.

Le deuxième exemple est celui des articles du projet de loi de finances qui reconduisent, pour l'exercice concerné, une mesure temporaire venant à expiration au 31 décembre de l'exercice en cours. La venue à échéance du dispositif est incluse dans la catégorie des « autres facteurs de variation » (qui comptabilisent aussi les effets nouveaux de mesures antérieures au projet de loi de finances), l'impact de sa reconduction étant retracé dans les « aménagements des droits ». Lorsqu'il s'agit de dispositions temporaires reconduites d'année en année, il paraît justifié d'en faire également abstraction pour mesurer la marge de manœuvre du Gouvernement.

Les corrections ainsi opérées ont inévitablement un caractère subjectif dont la méthode d'évaluation et de présentation des recettes utilisée par le ministère du budget n'est sans doute pas non plus exempte, mais elles permettent néanmoins d'établir une base plus pertinente de comparaison. La même méthode peut être appliquée aux prélèvements sur recettes.

Pour les dépenses, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles facilite une approche chiffrée des marges du Gouvernement. Quelques précautions doivent toutefois être prises et l'on ne peut se contenter de retenir simplement les totalisations des mesures nouvelles telles qu'inscrites dans les articles de récapitulation.

Ceux-ci ne retracent, en effet, que des soldes. Or, la décomposition entre mesures positives et mesures négatives est indispensable. Elle seule permet de quantifier les masses de crédits déplacés. La méthode connaît toutefois des limites, même une fois neutralisées les mesures d'ordre (transferts). Une mesure nouvelle peut n'être que le solde de nombreuses opérations diverses et parfois de sens contraire. L'exploitation des annexes explicatives ne peut aboutir à corriger ce « biais » dont les conséquences ne doivent d'ailleurs pas être surestimées. Il reste toutefois, le cas échéant, à rectifier la marge ainsi calculée pour tenir compte de modifications de la structure budgétaire (par exemple, la variation du traitement des produits des privatisations et des dépenses correspondantes ou bien des opérations comme le transfert à un fonds extrabudgétaire, par le projet de loi de finances pour 2000, de quelque 40 milliards de francs, soit 6,1 milliards d'euros, de charges afférentes aux allégements de cotisations sociales).

Une fois ces éléments de comparaison établis, il reste à calculer les masses déplacées par les votes du Parlement ⁹⁵. La tâche est ici plus simple, toutes les modifications votées trouvant leur traduction dans l'article d'équilibre. On peut toutefois être tenté de distinguer, parmi elles, celles qui reflètent l'influence réelle du législateur et celles qui ne sont que les conséquences des inflexions que le Gouvernement a lui-même souhaité apporter à son projet. Mais, pour de nombreuses raisons, tant juridiques que politiques, une telle entreprise serait vaine. L'exemple de la majoration des crédits de pensions des anciens combattants lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1995, à l'issue d'une longue négociation entre le Gouvernement et sa majorité, suffit à s'en persuader : la mesure du pouvoir exercé en l'espèce par l'Assemblée nationale ne peut pas, à l'évidence, faire abstraction de cet amendement que, juridiquement, seul le Gouvernement peut déposer.

Aussi est-il préférable de ne pas entreprendre une impossible « recherche en paternité » de chacune des modifications intervenues. Toutefois, et pour faire là aussi référence aux masses déplacées, il est nécessaire d'examiner les effets de chacun des amendements adoptés, la simple comparaison entre l'article d'équilibre du projet de loi et celui de la loi de finances étant, de ce point de vue, insuffisante.

SECTION 2 - DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

Appliquée aux dix derniers projets de loi de finances, l'approche quantitative dont on vient d'esquisser la méthodologie donne des résultats contrastés et parfois surprenants.

S'agissant des recettes fiscales, on constate que la masse des ressources déplacées pendant la phase parlementaire de l'élaboration du budget peut représenter jusqu'à près du tiers de la marge de manœuvre utilisée par le Gouvernement, comme cela a été le cas pour le projet de loi de finances pour 1996. Elle peut évidemment être très nettement inférieure (5% pour le budget de 1997), sans jamais être négligeable. Elle atteint, en particulier, 21,5% dans la loi de finances pour 1998, pour laquelle le Gouvernement a retenu une marge d'une importance sans précédent en proposant de revenir sur certaines modifications sensibles du régime de l'impôt sur le revenu inscrites dans la loi de finances pour 1997.

En matière de dépenses, les variations sont également sensibles, mais la moyenne des masses déplacées par le Parlement s'établit, en moyenne, à un niveau nettement inférieur, de l'ordre de 3,3% pour les seules dépenses civiles hors dette publique.

On constate que la discussion du projet de loi de finances pour 1996, pourtant marquée, à l'Assemblée, par des initiatives parlementaires d'une ampleur sans précédent pour réduire les crédits, n'est pas celle où les dépenses auront fait l'objet des modifications les plus importantes.

Malgré les inévitables imperfections de la méthode utilisée, qui repose sur des conventions nécessitant des appréciations qualitatives, on est loin des résultats fournis par les calculs habituels censés illustrer le déclin du pouvoir budgétaire du Parlement.

Néanmoins, et comme le rappelait en 1996 le Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée, M. Philippe Auberger, « la remise en cause, même très partielle, des arbitrages budgétaires (par le Parlement) n'est pas facile à mettre en œuvre » ⁹⁶.

En outre, l'étendue du pouvoir réglementaire en matière budgétaire est telle qu'elle laisse une très large faculté au Gouvernement d'ajuster les autorisations budgétaires, parfois même dès qu'elles ont été accordées.

Aussi, l'exercice du contrôle budgétaire est-il un des aspects essentiels du rôle du législateur dans le domaine financier.

QUATRIÈME PARTIE

LE POUVOIR DE CONTRÔLE

Le monopole du Gouvernement en matière de lois de finances, l'encadrement du débat budgétaire et les limitations apportées aux initiatives financières des parlementaires sont autant de facteurs d'affaiblissement du pouvoir de réformation du Parlement. L'équilibre institutionnel ainsi défini, dont on vient de voir qu'il laissait néanmoins une certaine marge de manœuvre aux assemblées, suppose que ces dernières mettent l'accent sur le contrôle budgétaire. Plus de quarante ans après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique de 1959, le contrôle n'a sans doute pas connu le développement auquel on pouvait légitimement s'attendre. L'évolution récente est toutefois caractérisée par les progrès réalisés dans ce domaine.

L'Assemblée nationale a notamment fait preuve d'un souci constant d'améliorer les instruments dont elle dispose pour exercer son contrôle sur le budget de l'État. Elle en a d'autant plus ressenti le besoin que l'évolution de la situation des finances publiques et les contraintes fortes qui en résultent ont conduit le Gouvernement à user, et parfois même à abuser, de son pouvoir réglementaire dans la gestion des crédits. Les assemblées, même si elles continuent à contrôler les dépenses et les recettes essentiellement à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, ont su mieux tirer parti de celui des collectifs budgétaires, voire des lois de règlement, pour affirmer leur rôle.

Enfin, face à l'évolution du champ des finances publiques et de la structure de ses diverses composantes, le Parlement a étendu son intervention d'inégale façon, directement ou indirectement, à l'ensemble des dépenses et des ressources publiques.

CHAPITRE PREMIER

Les multiples instruments du contrôle

L'exercice du pouvoir de contrôle budgétaire repose avant tout sur l'exploitation des données relatives à l'exécution du budget. Le contrôle a pour objet premier de s'assurer du respect de l'autorisation parlementaire.

De ce point de vue, la multiplicité des documents comptables transmis à la commission des finances de l'Assemblée, comme à celle du Sénat, permet, malgré quelques insuffisances et grâce aux progrès accomplis récemment en la matière, un suivi budgétaire des crédits, des dépenses et des recettes du budget de l'État.

Les données ainsi recueillies peuvent être complétées par celles fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires grâce auxquelles les rapporteurs spéciaux obtiennent également des éléments leur permettant d'évaluer le bon emploi des crédits.

Du contrôle de régularité à l'évaluation des politiques financées par l'État, il n'y a qu'un pas que le Parlement a franchi en multipliant les rapports ou missions d'information, les commissions d'enquête, les demandes de rapports adressées au Gouvernement. La masse des informations ainsi disponibles est considérable. Dans la continuité d'une évolution qui a conduit l'Assemblée nationale à multiplier les initiatives pour renforcer sa capacité de contrôle, la récente création, au sein de la commission des finances, de la Mission d'évaluation et de contrôle devrait permettre de nouveaux progrès.

SECTION 1 - LES INFORMATIONS COMPTABLES ET BUDGÉTAIRES

Les informations nécessaires au contrôle budgétaire sont d'abord celles constituées par divers documents comptables. Elles sont évidemment complétées par les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux et par les renseignements recueillis par ces derniers dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.

§1. Les documents comptables

Les premiers documents disponibles pour suivre l'exécution de la loi de finances sont ceux que l'on appelle habituellement les « verts ». Contrairement à celui des « bleus », le dépôt des « verts » ne repose expressément sur aucun texte. Leur élaboration commence avant même la fin du débat budgétaire, ce qui n'empêche pas leur distribution d'être très étalée dans le temps, les derniers d'entre eux n'étant pas disponibles avant la fin du premier semestre. Ces « verts » retracent les crédits votés, c'est-à-dire ceux que les décrets de répartition ventilent par ministère et par chapitre. Mais l'information fournie est plus détaillée et permet une approche des dotations initiales par article et par paragraphe.

En revanche, ce degré de précision n'est pas atteint par les documents comptables dont dispose la commission des finances pour suivre l'exécution budgétaire. Ces documents sont au nombre de quatre.

La situation des crédits du budget général permet un suivi mensuel des modifications apportées en cours d'année aux crédits votés en loi de finances initiale, mais seulement aux niveaux des titres et des parties. Son utilisation est, de ce fait, limitée au repérage des mouvements les plus importants affectant tel ou tel ministère.

Le deuxième document, également mensuel, est la situation des dépenses du budget général. Présentée par titres et par parties et de façon cumulative au fur et à mesure de l'exécution, elle retrace notamment le taux de consommation du total des crédits ouverts par la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives et les actes réglementaires. Elle comporte, en outre, des éléments permettant une comparaison avec l'évolution des crédits et des dépenses de l'année précédente.

Le troisième document, toujours mensuel, est le plus intéressant du fait de la ventilation par chapitre des données qu'il contient. Il s'agit de la situation comparative des dépenses et des crédits de chaque ministère. Elle distingue, pour chaque chapitre, les dépenses sans ordonnancement préalable, celles avec ordonnancement, le total des crédits ouverts (sans cependant en préciser l'origine) et leur taux de consommation.

Ces données sont extrêmement précieuses pour apprécier, au vu de l'utilisation effective des dotations en cours de gestion, l'opportunité des crédits supplémentaires dont l'ouverture est demandée par le Gouvernement dans un collectif budgétaire ou même de ceux inscrits dans le projet de loi de finances initiale de l'exercice suivant.

Le dernier document comptable est la situation trimestrielle des dépenses engagées, dont l'article 164-III de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 prévoit qu'elle est adressée périodiquement aux commissions compétentes du Parlement (Textes, page 215). Elle permet, pour chaque chapitre, de déceler les éventuels dépassements de crédits, et notamment ceux qui, ayant un caractère temporaire, feront l'objet d'une régularisation et n'apparaissent pas dans les comptes définitifs.

Bien entendu, le volume de ces documents n'autorise par leur reproduction. Etablies par la direction de la comptabilité publique et adressées en deux exemplaires au Président et au Rapporteur général de la commission des finances, ces différentes situations sont à la disposition des députés, et plus particulièrement des rapporteurs spéciaux, ainsi que des fonctionnaires chargés de les assister.

Le recours aux techniques modernes de communication permet, depuis quelques années, de faciliter l'accès aux informations présentées dans ces documents. Ainsi, les fonctionnaires du service des commissions de l'Assemblée nationale bénéficient-ils, depuis l'été 2000, de la possibilité de consulter, depuis leur poste informatique, une base de données de la comptabilité publique présentant mensuellement l'état général et la situation par section budgétaire, par chapitre et par article, de la consommation des crédits ; en particulier, le montant des fonds de concours y est inclus et individualisé.

Des données afférentes aux recettes sont également disponibles.

La situation mensuelle du recouvrement des recettes de l'État, disponible dans un délai d'un peu plus d'un mois, permet un examen ligne par ligne des recouvrements du mois écoulé et des recouvrements cumulés depuis le 1^er janvier.

A ces données comptables brutes s'ajoute, depuis 1995, une situation du budget de l'État publiée mensuellement par le ministère de l'économie et des finances et qui fait l'objet d'une large diffusion.

Moins accessible, mais exhaustive, la situation résumée des opérations du Trésor (S.R.O.T.) publiée mensuellement au Journal officiel, avec il est vrai un retard de plusieurs mois, présente, sous trois optiques différentes (éléments d'actif et de passif ; opérations budgétaires et de trésorerie de la gestion en cours ; opérations budgétaires de l'exercice), les résultats comptables de l'exécution des lois de finances et des opérations de trésorerie.

Enfin, depuis l'été 2000, les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances des assemblées sont destinataires de la situation hebdomadaire budgétaire et financière de l'État, qui fournit, au moyen de vingt tableaux et graphiques commentés, une vision très détaillée de l'évolution des finances de l'État.

A ces informations sur l'exécution budgétaire en cours, s'ajoutent celles annexées au projet de loi de règlement du budget, qui permettent une appréciation à la fois globale et détaillée des résultats du dernier exercice clos (cf. Chapitre quatrième ci-après).

En outre, l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 précitée (Textes, page 216) prévoit que le ministre de l'économie et des finances adresse au Parlement « le rapport d'ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l'exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle ». Ces rapports sont notamment mis à la disposition des rapporteurs spéciaux.

En application du même article, le Parlement est également destinataire du rapport de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (dont le président est toujours, en pratique, un député membre de la commission des finances).

§2. Les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux

Pour compléter ces informations et demander au Gouvernement les explications que certaines d'entre elles peuvent nécessiter, les rapporteurs disposent de l'outil traditionnel des questionnaires budgétaires (cf. Deuxième partie, chapitre deuxième, section 2). Ils peuvent également faire usage de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place prévu par l'article 164-IV de l'ordonnance de 1958, précité, qui a été renforcé par la première loi de finances rectificative pour 2000 (Textes, page 216) et étendu au Président de la Commission et à son Rapporteur général. Cet usage, qui n'était pas très fréquent, devient plus répandu. Il n'est pas rare de voir le Président de la commission des finances rappeler à ses collègues que leur pouvoir de contrôle doit s'exercer tout au long de l'année. Outre les réticences parfois exprimées par certaines administrations, sa mise en œuvre souffre des liens que le « phénomène majoritaire » tisse entre les ministres et les rapporteurs spéciaux.

Certains d'entre eux n'hésitent pourtant pas à l'exercer et les résultats de leurs travaux font parfois l'objet d'un grand retentissement ⁹⁷. Mais, s'il ne prend pas toujours formellement l'aspect d'un contrôle sur pièces et sur place, le travail de nombreux rapporteurs repose sur des entretiens avec le ministre et ses collaborateurs, des visites au sein des administrations centrales ou territoriales. Cette activité permanente trouve sa traduction soit dans les rapports spéciaux relatifs à la plus prochaine loi de finances, soit dans des rapports d'information. Cette dernière possibilité résulte d'une modification de l'article 146 du Règlement de l'Assemblée nationale intervenue en 1991 (Textes, page 225). Les membres de la commission des finances ont largement eu recours à cette faculté nouvelle (cf. Section 2 ci-après).

§3. Les rapports déposés par le Gouvernement

L'article 42 de l'ordonnance organique de 1959 inclut dans le domaine des lois de finances les articles et amendements ayant pour objet d'« assurer le contrôle des dépenses publiques ».

Au fil des années, la liste des rapports, bilans ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable, à ses projets de loi de finances s'est considérablement allongée. A tel point que certains de ces rapports ne sont plus aujourd'hui déposés, tout simplement parce qu'ils ont perdu tout intérêt. Il reste que, même dépourvues de toute sanction autre que politique, les obligations ainsi faites au Gouvernement et le plus souvent respectées, sont une source précieuse d'informations pour les parlementaires.

Parmi les annexes ainsi créées (les « jaunes »), dont certaines ont été intégrées dans des documents préexistants ⁹⁸, on peut citer la liste des associations subventionnées et celle des organismes privés ayant effectué des études pour l'administration, dont le dépôt est biennal, le rapport sur les taxes parafiscales, le rapport sur la gestion des autorisations de programme ou encore la récapitulation de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales ⁹⁹, le rapport sur le secteur public de la communication audiovisuelle, l'état retraçant l'effort social de la Nation, le rapport sur les relations financières avec l'Union européenne.

Si la disparition de fait de certains de ces rapports passe parfois inaperçue, en raison de leur désuétude, il n'en va pas de même lorsque le Gouvernement omet de déposer un rapport politiquement sensible ou ne le fait qu'avec retard. Ainsi, l'absence de dépôt en 1993 du rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social (FDES) a-t-elle provoqué une audition du ministre de l'économie par la commission des finances de l'Assemblée ¹⁰⁰.

On relèvera aussi que certains de ces rapports ne voient pas facilement le jour, leur institution n'étant alors due qu'à la persévérance des parlementaires devant la réticence naturelle des ministres et de leurs administrations face à des initiatives avant tout perçues comme générant une charge de travail supplémentaire et parfois comme traduisant un souci excessif de clarté et de transparence ¹⁰¹.

Certains des rapports récemment créés montrent que les députés utilisent ce type d'instruments pour mieux assurer leur contrôle sur des aspects sensibles des finances publiques. C'est le cas du rapport sur les opérations de crédit ou des opérations financières bénéficiant de la garantie de l'État (article 83 de la loi de finances pour 1995), de celui retraçant les dotations en capital, avances d'actionnaires et autres apports aux entreprises publiques (article 84 de la même loi) ou encore de celui relatif aux activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale et aux opérations financières réalisées entre la France et les institutions financières internationales (article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998). Ce dernier rapport fait l'objet, en 2000, d'une mission d'information de la commission des finances.

SECTION 2 - LES AUTRES MOYENS D'INFORMATION

Outre le recours croissant à l'assistance de la Cour des comptes - notamment à l'occasion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (cf. Section 3 ci-après), alors que l'intervention de la haute juridiction financière restait, naguère, concentrée, pour l'essentiel, sur les projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après) -, les députés disposent d'autres moyens d'information.

Leur participation à des organismes extraparlementaires leur permet de suivre des secteurs particuliers. En dehors de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts déjà évoquée, on peut citer le Comité des finances locales, les conseils d'administration des sociétés audiovisuelles du secteur public, le Comité directeur du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (F.I.D.O.M.) et les conseils de gestion de nombreux fonds gérés dans le cadre de comptes spéciaux du Trésor ¹⁰².

Les autres moyens d'information appartiennent à l'arsenal classique du contrôle parlementaire. Les questions au Gouvernement et les questions orales qui, par nature, n'autorisent qu'un échange d'informations relativement succinctes, sont surtout utilisées pour attirer l'attention de l'opinion publique sur tel ou tel aspect de la politique budgétaire.

Les auditions organisées par les commissions permanentes, et notamment par la commission des finances, permettent des échanges plus approfondis dont les comptes rendus détaillés font l'objet d'une diffusion immédiate et d'une publication ultérieure au Bulletin des commissions. La commission des finances a ainsi procédé à 134 auditions de ministres entre le début de 1991 et la fin juillet 2000, dont 70 auditions des ministres de l'économie, des finances ou du budget (y compris celles relatives à la présentation des lois de finances).

La commission des finances peut également charger certains de ses membres de constituer une mission d'information ou désigner un rapporteur d'information sur tel ou tel sujet de son choix. Ces travaux, tout comme ceux des rapporteurs spéciaux, débouchent sur des rapports d'information prévus par les articles 145 et 146 du Règlement de l'Assemblée nationale (Textes, pages 224 et 225). Des missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes peuvent également être mises en place. Moins encadrée que celle des commissions d'enquête, l'organisation des travaux de ces différents organismes est très libre, leur durée étant notamment variable selon les circonstances.

Rarement utilisée jusqu'en 1989, la publication de rapports d'information par la commission des finances est devenue une pratique très développée depuis lors. Ces rapports n'ont pas tous nécessairement et directement un caractère budgétaire au sens étroit du terme, mais c'est néanmoins le cas de la plupart d'entre eux. Sous les IX^ème et X^e législatures (1988-1997), la commission des finances a autorisé la publication d'une soixantaine de rapports d'information sur des sujets relevant de la fiscalité, du contrôle des finances publiques et, notamment l'emploi des crédits de certains ministères, ou des questions économiques ou financières.

Sous la XI^e législature, cette pratique s'est poursuivie : sans compter les rapports de la Mission d'évaluation et de contrôle, 32 rapports d'information ont été publiés de juillet 1997 à octobre 2000. Outre le rapport annuel (depuis 1989) du Rapporteur général sur l'application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances, on relève notamment plusieurs rapports sur divers aspects de la fiscalité (fiscalité écologique ; fraude et évasion fiscale ; incitations à l'investissement outre-mer ; fiscalité du patrimoine et de l'épargne ; fiscalité locale...), trois rapports à caractère strictement budgétaire présentés par le Rapporteur général (exécution du budget de l'État en 1999 ; préparation des débats d'orientation budgétaire pour 1999 et 2000), ainsi que des rapports analysant les moyens et la gestion de certains ministères ou actions publiques (enseignement scolaire, justice, postes d'expansion économique, accueil des étudiants étrangers, services des visas, coût de la participation de la France aux opérations menées au Kosovo...) ; d'autres rapports, enfin, abordent divers sujets d'actualité économique et financière (la situation économique et financière de la Nouvelle-Calédonie, l'innovation, la régulation de la mondialisation financière, la crise financière en Asie...).

Les commissions d'enquête constituent également des instruments privilégiés du contrôle parlementaire, notamment en raison des pouvoirs spécifiques dont elles disposent et du retentissement habituellement donné à leurs travaux. Peu d'entre elles s'inscrivent directement dans le cadre du contrôle budgétaire. Mais certaines traitent de sujets essentiels pour les finances publiques : les exemples les plus récents et les plus probants sont ceux de la Commission d'enquête sur le Crédit lyonnais (1994), de celle sur les aides à l'emploi (1996), ou encore de celle sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (1998).

L'ensemble des travaux ainsi réalisés représente une masse considérable d'informations. La plupart d'entre eux relèvent autant de l'évaluation des actions ou politiques conduites dans tel ou tel secteur par la puissance publique que du contrôle budgétaire classique. On assiste, en effet, depuis quelques années, au développement de la fonction d'évaluation des politiques publiques, qui connaît un nouvel essor grâce à la récente création d'une mission d'évaluation et de contrôle au sein de la commission des finances.

SECTION 3 - L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

La volonté de dépasser l'approche strictement budgétaire du contrôle de l'utilisation des crédits pour s'efforcer de mesurer l'efficacité des politiques publiques s'est traduite, au cours de la période récente, par la création de deux organes : l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, qui n'a guère répondu aux attentes de ses promoteurs, et la Mission d'évaluation et de contrôle, créée depuis 1999 au sein de la commission des finances.

§1. L'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

La création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a pour origine une proposition de loi déposée à la suite du rapport d'une mission d'information commune à trois commissions permanentes de l'Assemblée, constituée en mai 1994 ¹⁰³.

La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 institue un Office, constitué de deux délégations conformément à un souhait du Sénat. Chaque délégation est composée du Président et du Rapporteur général de la commission des finances et d'un représentant de chacune des commissions permanentes, membres de droit. Ses huit autres membres sont désignés par les groupes politiques. La présidence de l'Office devait être assurée, alternativement et pour un an, par les présidents des commissions des finances.

L'Office peut être saisi par le Bureau de l'une des assemblées, à son initiative ou à celle d'un président de groupe, ou par une commission, spéciale ou permanente. La loi dispose que l'Office « reçoit communication de tous renseignements d'ordre administratif et financier de nature à faciliter sa mission ». Elle prévoit également que, pour la réalisation des études, il « peut faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné ». L'Office dispose d'un budget doté à part égale par l'Assemblée nationale et le Sénat et dont les dépenses sont financées et exécutées comme celles de ces assemblées.

Institutionnellement, le Parlement a donc choisi de maintenir un lien étroit entre un nouvel organisme chargé de renforcer sa capacité d'évaluation et les commissions des finances, qui assurent l'essentiel des tâches de contrôle budgétaire.

La solution retenue a vite montré ses limites. Un très faible nombre de rapports, qui ne se distinguent pas vraiment de rapports d'information classiques, une procédure trop lourde, la difficulté de faire fonctionner une structure paritaire surtout lorsque les majorités des deux Assemblées ne concordent pas, enfin le fait que la mission d'évaluation et de contrôle remplisse désormais l'objectif qui lui était assigné, ont conduit à envisager de supprimer l'Office, qui, de fait, ne fonctionne plus depuis 1999 ¹⁰⁴.

§2. La Mission d'évaluation et de contrôle ¹⁰⁵

Constatant l'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, le groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l'efficacité de la dépense publique, soucieux de promouvoir une démarche d'évaluation, a proposé, en janvier 1999, la constitution, chaque année, au sein de la commission des finances, d'une mission d'évaluation et de contrôle « chargée d'auditionner les responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits et de mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques ». Une telle mission a ainsi été constituée aux premiers semestres de 1999 et 2000.

Les modalités de fonctionnement de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) marquent la volonté de dépasser les clivages politiques : elle est constituée non pas à la proportionnelle des groupes, mais selon une représentation égalitaire de ceux-ci, et elle est coprésidée par un député de la majorité et un député de l'opposition. Elle cherche également à s'appuyer sur l'expertise de la Cour des comptes, systématiquement représentée à chacune de ses réunions. Outre les co-présidents et le Rapporteur général, membre de droit, la conduite des travaux de la MEC repose, en fonction des thèmes choisis, sur les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis des budgets concernés étant invités à s'impliquer dans ces travaux.

Procédant à de nombreuses auditions, pour la plupart publiques, (32 personnalités, dont 4 membres du Gouvernement, entendues en 1999 au cours de 48 heures de réunions ; 67 auditions, dont 4 de ministres, en 2000, pour 45 heures de réunions).

La Mission a présenté plusieurs rapports sur les thèmes les plus divers : en 1999, la politique autoroutière, la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale, les aides à l'emploi, l'utilisation des crédits de la formation professionnelle ; en 2000, la gestion des universités, le fonctionnement des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), le recouvrement de l'impôt.

Comme l'a noté, en octobre 1999, le Rapporteur général de la commission des finances, si « le projet de budget pour 2000 intègre des dispositions qui répondent à certaines des recommandations formulées par la Mission » ¹⁰⁶, c'est dans la durée qu'il conviendra de juger les « retombées » des travaux de cette Mission, qui a déjà eu le mérite de placer l'administration dans l'obligation de mieux rendre compte de son action. On observera que la Mission a souhaité mettre l'accent sur le suivi de ses propositions. Le Rapporteur général, après avoir interrogé les ministres concernés, a ainsi présenté, en octobre 2000, dans son rapport d'information concluant les travaux de la Mission en 2000, une analyse des suites données aux conclusions adoptées par celle-ci en 1999 ¹⁰⁷.

CHAPITRE DEUXIÈME

Le pouvoir réglementaire et l'exécution budgétaire

Les nécessités d'une gestion moderne des finances de l'État ont incontestablement conduit à un affaiblissement de la portée de l'autorisation parlementaire. Même si l'ordonnance organique de 1959 repose toujours, comme les textes qui l'ont précédée, sur les grands principes du droit budgétaire classique (annualité, universalité, unité, spécialité), elle n'en met pas moins à la disposition du pouvoir exécutif une panoplie de techniques peu ou prou dérogatoires, toutes destinées à assurer une gestion plus souple, capable de s'adapter rapidement aux inévitables à-coups conjoncturels et aux besoins imprévisibles ou mal prévus. Dans ces conditions, la tentation est forte de voir dans le Parlement un pouvoir d'autant plus affaibli que l'exécution budgétaire lui échappe en grande partie, et cela même s'il dispose des nombreux et multiformes moyens de contrôle que l'on vient de décrire. L'évolution récente de la situation des finances de l'État, en conduisant à un recours quasi systématique à la pratique dite de la « régulation budgétaire », a sans conteste accentué cette impression.

Après avoir rappelé les principales techniques dont dispose le Gouvernement pour exécuter le budget dans des conditions différentes de celles initialement prévues par l'autorisation parlementaire, on essaiera de mieux mesurer la portée réelle des modifications ainsi apportées au budget de l'État sans qu'il soit besoin de saisir a priori le législateur.

SECTION 1 - UNE GRANDE DIVERSITÉ DES INTERVENTIONS DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE

L'autorisation parlementaire garde toute sa portée en matière de recettes fiscales. Seule la loi peut fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement d'un impôt. La loi de finances autorise chaque année, en vertu du principe de l'annualité, la perception des impôts conformément aux dispositions en vigueur. L'obligation d'exécution qui en résulte pour le Gouvernement est stricte. Certes, elle ne donne évidemment pas l'assurance du respect des évaluations de recettes arrêtées par la loi de finances. Mais, dans ce domaine, la compétence du législateur reste pleine et entière, du moins en principe, comme le montrent quelques exemples récents. Ainsi, et pour des raisons techniques difficilement contestables, les abaissements successifs du taux majoré de la taxe sur la valeur ajoutée, qui ont conduit à sa suppression, et, au printemps 2000, la réduction du taux normal, ont été mis en œuvre par un simple arrêté du ministre des finances, voire par instruction administrative, et « ratifiés » par la suite par le législateur.

Quant aux ressources non fiscales, elles ressortent quasi exclusivement du pouvoir réglementaire, dont la marge de manœuvre est presque totale, quoique limitée de fait par les conséquences que le non-respect des évaluations inscrites en loi de finances initiale aurait sur l'équilibre budgétaire.

La portée de l'autorisation budgétaire est très différente pour les dépenses : en ouvrant les crédits, les lois de finances autorisent la dépense, mais ne créent nulle obligation de dépenser. Là encore, le Gouvernement ne dispose pas d'une totale liberté d'appréciation, la plupart des dépenses étant par nature « obligatoires » (intérêts de la dette, charges de personnel, pensions, dépenses résultant de l'application de textes législatifs ouvrant droit à telle ou telle prestation, etc.). En outre, l'emploi des crédits n'est pas libre. L'autorisation parlementaire est donnée à des dépenses précises pour un montant et une durée d'utilisation déterminés.

Mais ces règles connaissent de nombreuses dérogations qui accordent au Gouvernement une assez large liberté dans l'exécution budgétaire. Sans en faire ici une description détaillée, on rappellera rapidement les différentes techniques auxquelles peut recourir le pouvoir exécutif pour s'écarter de l'autorisation initiale.

Une première catégorie de règles permet de déroger à la limitation des crédits et au respect de l'objet prévu pour la dépense, c'est-à-dire au principe de spécialité. Les crédits évaluatifs, par nature ou par décision du législateur (la liste des chapitres concernés est fixée chaque année par l'état F annexé à la loi de finances), représentent une part importante des crédits du budget général. En fixant leur montant dans la loi de finances, le Parlement ne procède qu'à une simple évaluation, la dépense pouvant excéder le crédit ouvert sans modification préalable de l'autorisation parlementaire. En moyenne annuelle, sur les cinq dernières années (1995 à 1999), les dépassements de crédits évaluatifs ont atteint 17 milliards de francs (2,6 milliards d'euros).

D'autres chapitres (dont la liste constitue l'état G annexé à la loi de finances) sont dotés de crédits provisionnels. Le ministre des finances est autorisé, en cas de besoin, à les compléter par un prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles.

Plus importante est la faculté qu'a le Gouvernement de majorer les crédits en cours d'exécution grâce aux décrets d'avance. C'est à ces décrets qu'il recourt pour compléter les crédits provisionnels. Mais c'est surtout pour majorer « en cas d'urgence » des crédits limitatifs, voire pour doter des chapitres pour lesquels aucun crédit n'était initialement prévu ou encore pour créer des chapitres nouveaux, que les décrets d'avance sont le plus souvent utilisés. L'équilibre de la loi de finances ne devant pas en être affecté, ils sont associés soit à des annulations de crédits d'un montant équivalent, soit à la constatation de ressources supplémentaires par rapport aux évaluations initiales. L'article 11 de l'ordonnance organique, qui régit cette procédure, prévoit que les crédits ainsi ouverts doivent être ratifiés par le Parlement dans la plus prochaine loi de finances. En outre, mais seulement « en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national », un décret d'avance affectant l'équilibre budgétaire peut être pris, après avis du Conseil d'État (Textes, page 205). Un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts doit être déposé immédiatement ou à l'ouverture de la session la plus prochaine du Parlement.

La procédure de rattachement des fonds de concours a également une importance considérable qui tient notamment à la faculté dont use, et même abuse, le Gouvernement d'assimiler par décret à de tels fonds « le produit de certaines recettes de caractère non fiscal » (article 19 de l'ordonnance organique). Dispensé d'évaluer les ressources correspondantes dans son projet de loi de finances initiale ¹⁰⁸, le pouvoir exécutif procède ainsi chaque année à des ouvertures de crédits supplémentaires qui, jusqu'en 1998, dépassaient régulièrement 3,5% des crédits initiaux ¹⁰⁹. Ainsi, au budget des Services financiers, le recours aux fonds de concours conduisait à un écart supérieur à 30% entre les dépenses effectives et les crédits votés par le Parlement. Autant dire que, dans ce cas précis, le législateur, lors de l'examen du projet de loi de finances, se prononçait sur un « budget virtuel ». Des efforts de clarification ont toutefois été entrepris au cours des années récentes et, en 1999, les crédits ouverts sur fonds de concours représentaient 2,25% des crédits initiaux (cf. supra page 116).

Le pouvoir exécutif peut également, dans des limites fixées assez strictement par l'ordonnance organique, modifier la répartition des crédits, autre atteinte au principe de la spécialité. Outre les crédits globaux, dont ceux relatifs aux dépenses éventuelles et aux dépenses accidentelles, le Gouvernement peut utiliser la technique des transferts de crédits ou celle des virements. Les transferts, pris par simple arrêté du ministre des finances, ne modifient pas la nature de la dépense mais la détermination du service responsable de son exécution. Le virement, lui, porte vraiment atteinte au principe de spécialité, puisqu'il change la nature de la dépense. Aussi est-il plus strictement encadré : il doit être autorisé par décret, intervenir à l'intérieur du même titre du budget d'un même ministère et ne pas excéder le dixième de la dotation de chacun des chapitres concernés.

D'autres dispositions dérogent au principe de l'annualité. Celle qui permet l'engagement de certaines dépenses par anticipation sur les crédits de l'exercice suivant (les chapitres concernés doivent être inscrits à l'état D annexé à la loi de finances) n'a que des conséquences très limitées. Il n'en est pas de même, bien au contraire, des possibilités de reports de crédits. Les crédits afférents aux dépenses en capital peuvent être reportés à l'exercice suivant par simple arrêté du ministre des finances. Ceux relatifs aux dépenses ordinaires ne peuvent l'être librement que lorsqu'ils correspondent à des chapitres dont la liste est arrêtée par le législateur dans l'état H annexé à la loi de finances. Pour les autres chapitres, le report reste possible. Toutefois, seuls les crédits correspondant à des dépenses engagées mais non encore ordonnancées peuvent être reportés, par arrêté du ministre des finances, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé.

Enfin, l'article 13 de l'ordonnance organique prévoit que « tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ».

Or, c'est sans doute l'usage répétitif de cette dernière disposition dans le cadre de ce que l'on appelle la « régulation budgétaire » qui a, au cours des vingt dernières années, suscité les critiques les plus vives, notamment du point de vue du respect du pouvoir budgétaire du Parlement.

SECTION 2 - UNE PRATIQUE RÉGULIÈREMENT CRITIQUÉE

La combinaison des diverses techniques évoquées ci-dessus et dont le bien fondé, cas par cas, n'est guère contestable compte tenu de la souplesse indispensable à une bonne gestion budgétaire, suscite régulièrement les reproches les plus sévères.

L'importance prise par la régulation budgétaire en est la raison majeure. Quelques chiffres sont ici nécessaires pour mesurer ce phénomène.

Le montant net des modifications réglementaires apportées au montant des crédits initiaux peut atteindre 8% de ces crédits (en 1987), la moyenne constatée au cours des quinze dernières années étant de l'ordre de 6%. Rapportés aux modifications votées par le législateur lors de l'examen du projet de loi de finances initiale ou même à celles opérées par les lois de finances rectificatives (en moyenne un peu plus de 3% des crédits initiaux), ces chiffres peuvent paraître considérables. Et ce d'autant plus, si, au lieu de s'en tenir au solde de ces opérations (transferts non compris), l'on examine les masses déplacées qui, en 1999, ont dépassé 178 milliards de francs (27 milliards d'euros), soit plus de 9% des crédits du budget général initialement votés par le Parlement.

Nombreux sont ceux qui en concluent que « le rôle grandissant du pouvoir réglementaire en matière budgétaire enlève une grande partie de sa valeur à l'acte d'autorisation parlementaire » et que « tout en restant l'acte principal, celle-ci tend à n'être qu'une source parmi d'autres de la légalité financière » ¹¹⁰.

Une analyse, même sommaire, de la nature de ces modifications montre que la plupart d'entre elles n'apportent pas à l'autorisation initiale des changements tels que l'on puisse considérer celle-ci comme vidée de son contenu. A une exception près : celle de la pratique de la régulation budgétaire qui, s'appuyant sur une conception extensive de l'article 13 de l'ordonnance organique combinée avec un usage spécifique des reports de crédits, ou un recours excessif aux décrets d'avance, fait l'objet de jugements sévères. M.  Philippe Séguin, alors Président de l'Assemblée nationale, estimait en 1994 que « de telles pratiques procèdent, de la part de l'exécutif, non seulement de la recherche bien naturelle de l'efficacité tranquille mais aussi, hélas de la crainte du débat public » avant de déplorer que le Parlement lui-même « accepte trop souvent cet abandon de ses droits » ¹¹¹.

Pour s'en tenir à l'essentiel ¹¹², on relèvera tout d'abord qu'outre le montant des rattachements de fonds de concours (50 milliards de francs, soit 7,62 milliards d'euros, en 1999), les transferts constituent le poste le plus important des modifications réglementaires des crédits initiaux (186 milliards de francs, soit 28,36 milliards d'euros). Or, si la procédure des fonds de concours peut être considérée, lorsqu'elle atteint une telle ampleur, comme attentatoire au pouvoir budgétaire du Parlement, on ne saurait en dire autant de la grande masse des transferts. Le transfert le plus important (150 milliards de francs, soit 22,87 milliards d'euros, ce qui représente 80% du total) est, en effet, celui qui porte sur les crédits de pensions en provenance de divers budgets vers celui des Charges communes. Cette pratique, en usage depuis 1977 à la demande expresse de l'Assemblée nationale, est parfaitement connue du Parlement et n'a aucune incidence sur le contenu de l'autorisation budgétaire ¹¹³.

Aussi est-ce sur les fonds de concours que l'Assemblée nationale a logiquement, mais seulement à compter du début des années quatre-vingt, fait porter son effort pour accroître son information et son contrôle. Sur ce sujet, le Rapporteur général a adressé à la Cour des comptes de nombreuses questions à l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après). Les rapporteurs spéciaux, notamment celui chargé de la Fonction publique et surtout celui des Services financiers, ont multiplié les initiatives dans ce domaine ¹¹⁴.

Quant aux répartitions des crédits globaux (9,8 milliards de francs en 1999, soit 1,49 milliard d'euros), elles n'ont que des effets limités, surtout depuis que l'amélioration de la gestion des crédits de personnel des services civils a rendu inutile une « grande répartition civile », longtemps critiquée car entachée d'une double irrégularité, « consistant à répartir des crédits devenus indisponibles au 1^er janvier et à les ajuster aux dépenses, couvrant ainsi des dépassements temporaires » ¹¹⁵.

Les rétablissements de crédits (13,6 milliards de francs en 1999, soit 2,07 milliards d'euros), principalement concentrés sur un seul budget, celui de la Défense, permettent de rétablir les autorisations budgétaires en cas de remboursements de dépenses déjà effectuées. Ils correspondent à des mouvements intervenant entre les différents compartiments du budget de l'État et bien qu'ils ne soient portés à la connaissance du Parlement qu'au stade du projet de loi de règlement, leur mise en œuvre n'est guère contestée.

Les virements qui, par nature, portent une atteinte grave au principe de la spécialité des crédits et dont le montant a presque quadruplé depuis 1995, gardent cependant un caractère relativement limité (4 milliards de francs, soit 0,61 milliard d'euros, en 1999).

Restent à examiner les reports, les décrets d'avance et les arrêtés d'annulation (représentant, en 1999, un total brut de 106 milliards de francs, soit 16,16 milliards d'euros, c'est-à-dire 5,3% des crédits initiaux). Ces trois techniques forment les piliers de la régulation budgétaire. Cette pratique, devenue inévitable compte tenu des contraintes économiques et politiques qui pèsent sur les finances de l'État, n'est pas contestée dans son fondement. Ainsi la Cour des comptes a-t-elle reconnu qu' « un Gouvernement peut légitimement considérer que des ajustements sont nécessaires, notamment pour garantir le respect des objectifs annoncés, spécialement le solde d'exécution » ¹¹⁶.

En revanche, les modalités de sa mise en œuvre sont très critiquées. La Cour a ainsi fait observer que « les gels de crédits survenant peu de temps après le vote de la loi de finances initiale mettent évidemment en cause le caractère réaliste des prévisions, en contredisant en particulier une large partie des mesures nouvelles votées » et que « l'exécution du budget est ainsi marquée par une certaine précarité, ce qui peut être préjudiciable au fonctionnement des administrations qui en ont la charge » ¹¹⁷.

La critique est double : non-respect de l'autorisation parlementaire éventuellement accordée sur une base manquant de sincérité, mauvaise gestion administrative, même si le recours, depuis 1999, aux « contrats de gestion » permet d'aboutir à une maîtrise des dépenses empruntant des techniques moins pénalisantes que celles mises en œuvre précédemment.

En outre, le calendrier de la régulation contribue à renforcer les réserves dont elle fait l'objet. Souvent précoce - il est même arrivé qu'il soit annoncé par le ministre chargé du budget avant la fin de la discussion budgétaire - le gel des crédits, préparatoire aux annulations, ne donne pas lieu à une information précise des parlementaires, ni même parfois des ministères intéressés : en 1997, le directeur du budget a demandé, dès le 27 janvier, aux contrôleurs financiers de procéder, à titre conservatoire, à des « blocages de crédits » représentant 10% des montants ouverts en loi de finances initiale, la notification officielle aux ministres « dépensiers » des crédits à mettre en réserve n'ayant été faite que le 17 mars par le ministre de l'économie et des finances ¹¹⁸.

Même lorsqu'elle procède à l'audition du ministre des finances pour faire le point sur l'exécution budgétaire, la commission des finances n'obtient pas de renseignements très détaillés sur les effets de la régulation ¹¹⁹.

Naturellement, les reproches adressés au Gouvernement émanent surtout des députés de l'opposition. La majorité parlementaire fait preuve de plus de compréhension. En 1990, le Président de la commission des finances de l'Assemblée écrivait que malgré « le caractère de « grande messe » qu'a (...) le débat budgétaire, il convient de ne pas sacraliser pour autant l'équilibre économique défini à cette occasion. » Il rappelait que le Gouvernement n'est pas tenu d'effectuer les dépenses, dont la loi de finances ne fixe que les plafonds, et ajoutait que celui-ci « ne s'est pas fait faute, dans le passé, de faire de la régulation conjoncturelle quand des économies s'avéraient opportunes ; l'article 13 de la loi organique a même permis, par l'annulation des crédits votés, d'éviter tout repentir ultérieur et toute tentation de réutiliser par la suite des crédits précédemment gelés. Toutefois, rien ne lui interdit d'évoquer devant le Parlement les chapitres sur lesquels il entend effectuer une régulation. » ¹²⁰

Cette analyse est largement partagée. Elle a pu conduire les rapporteurs généraux, que leur fonction prédispose à donner la primauté au respect de l'équilibre budgétaire initialement voté, à se montrer moins sévères que la Cour des comptes sur l'usage que fait le Gouvernement de l'article 13 de l'ordonnance organique. La Cour estime que l'annulation des crédits devenus sans objet, autorisée par cet article, ne peut porter que sur des dotations devenues impossibles à utiliser en raison d'un défaut de prévision ou d'événements nouveaux intervenus en cours de gestion. Dans tous les autres cas, elle considère que les ajustements de crédits, et notamment ceux destinés à assurer le respect de l'équilibre initial, devraient résulter du vote par le Parlement d'une loi de finances rectificative.

La critique parlementaire porte davantage sur le défaut d'information que sur le recours à l'article 13 à des fins de politique conjoncturelle, même si un député de la majorité a, il y a quelques années, considéré que la régulation budgétaire constituait « une insulte à la représentation nationale. » ¹²¹. Ainsi, en 1990, le Rapporteur général faisait observer que « la présentation au Parlement de justifications sur les annulations en cours d'exercice, au même titre que sur les ouvertures demandées en collectif, serait nécessaire au contrôle parlementaire. » ¹²² Toutefois, en 1994, le Rapporteur général soulignait que « si la régulation demeure indispensable, il serait conforme à nos institutions, mais aussi salutaire d'inviter le Parlement à l'approuver. La nécessité et la difficulté de la maîtrise des dépenses seraient ainsi mieux perçues par les parlementaires. Leur prise de conscience et leur prise de responsabilité ne pourraient que contribuer à la réhabilitation du rôle budgétaire du Parlement. » ¹²³

Pour sa part, le rapport précité du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire a suggéré deux mesures afin de « rendre l'exécution budgétaire plus respectueuse de l'autorisation donnée par le Parlement : fournir aux commissions des finances des deux assemblées une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire ; au-delà d'un certain seuil d'annulation... de crédits, rendre obligatoire le dépôt d'un projet de loi de finance rectificative » ¹²⁴.

De fait, la proposition de loi organique relative aux lois de finances (n° 2540) présentée en juillet 2000 par M. Didier Migaud, propose un encadrement strict de la régulation budgétaire.

En dépit de ces demandes récurrentes, le Gouvernement, soucieux de rester le seul maître de l'exécution budgétaire, ne procède que très rarement - et pour des montants limités - par voie d'annulation législative de crédits ¹²⁵. La situation qui résulte de la pratique la plus courante à l'occasion de l'examen des collectifs budgétaires (cf. Chapitre troisième ci-après) est curieuse : l'arrêté d'annulation de crédits associé au projet de loi de finances rectificative afin de « gager » tout ou partie des ouvertures de crédits supplémentaires demandées au Parlement est publié au Journal officiel peu après le dépôt du projet de loi. Le législateur, n'ayant à se prononcer par un vote que sur les ouvertures de crédits et sur le nouvel équilibre résultant du collectif, se trouve ainsi privé de choix véritable et ne peut qu'accepter ou rejeter en bloc les ajustements opérés.

L'autre solution, un article du projet proposant les annulations de crédits, aurait de toutes autres conséquences. Elle permettrait aux députés de discuter et de voter, chapitre par chapitre, chacun des ajustements proposés. L'article 40 de la Constitution ne ferait pas obstacle aux amendements tendant à supprimer telle ou telle annulation, la base de référence étant la dotation initialement votée. En revanche, une fois intervenu l'arrêté d'annulation, cette base est constituée par la dotation initiale ainsi minorée et les amendements ne pourraient que tendre à majorer les crédits, ce qui les entacherait inévitablement d'irrecevabilité. On comprend bien pourquoi le Gouvernement s'est toujours gardé, sauf rares exceptions, de s'engager sur une voie a priori périlleuse, d'autant que le montant des annulations a parfois atteint des niveaux très élevés : 2,8% des crédits initiaux nets du budget général en 1984, 2,7% en 1993, avec une moyenne annuelle de 1,6% de 1981 à 1999.

Lors des premières annulations « massives » de crédits (1,75% des crédits initiaux en 1982), un député de l'opposition a déposé une requête devant le Conseil d'État en vue de l'annulation, pour excès de pouvoir, d'un arrêté annulant 22 milliards de francs d'autorisations de programme et plus de 7 milliards de francs de crédits de paiement. Le Conseil d'État, constatant qu'en adoptant postérieurement une loi de finances rectificative, le législateur avait fixé un nouvel équilibre tenant compte de ces ajustements, a estimé que « la légalité de cet arrêté n'est plus susceptible d'être discutée par la voie contentieuse » et décidé qu'il n'y avait donc plus lieu de statuer ¹²⁶.

Dépourvus de toute voie de recours, y compris à l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après), les députés n'ont d'autre possibilité que d'élever des protestations plus ou moins vigoureuses en fonction des circonstances.

Les décrets d'avance qui, bien qu'ouvrant des crédits supplémentaires, participent à la régulation, au sens large du terme, en les gageant, pour tout ou partie, par des annulations, suscitent souvent des critiques du même ordre. L'urgence censée les justifier n'est pas toujours avérée et leur intervention juste avant l'ouverture des sessions du Parlement (du moins, depuis l'institution de la session unique, pour les décrets d'« automne ») laisse penser que le Gouvernement privilégie la technique lui évitant tout débat parlementaire.

L'information des députés est cependant mieux assurée que pour le gel des crédits. Depuis plusieurs années, le Gouvernement a pris l'habitude de transmettre aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances le rapport au Premier ministre accompagnant et explicitant les ajustements opérés par un décret d'avance quelques jours avant la publication de celui-ci au Journal officiel. Bien entendu, cette information n'intervient qu'a posteriori, une fois les décisions prises. Et là encore, l'importance des crédits ainsi ouverts a conduit la commission des finances de l'Assemblée à faire preuve d'une vigilance accrue et à examiner le contenu de ces décrets avant même leur ratification dans un collectif budgétaire ¹²⁷. On relève cependant périodiquement des critiques émanant de rapporteurs spéciaux, qui regrettent de n'être aucunement associés aux décisions afférentes aux crédits du département ministériel dont ils sont chargés de suivre l'exécution.

Quant aux reports de crédits (63 milliards de francs, soit 9,6 milliards d'euros, en 1999), ils constituent un outil privilégié de la gestion budgétaire. Depuis quelques années, ils sont même devenus des instruments de régulation : combinés avec le gel des crédits initiaux ou avec celui des crédits déjà reportés, ils participent à la limitation des dépenses de l'exercice. Intervenant très tardivement malgré quelques progrès récents, ils ne peuvent faire l'objet d'un contrôle utile qu'à l'occasion du collectif de fin d'exercice ¹²⁸ ou a posteriori lors de l'examen du projet de loi de règlement.

En dehors des travaux ainsi réalisés par sa commission des finances, dont les initiatives en ce domaine sont récentes, l'Assemblée nationale n'a, habituellement, que deux occasions de débattre de l'exécution budgétaire et d'émettre des votes à ce sujet : l'examen des projets de loi de finances rectificative et celui des projets de loi de règlement. Aussi n'est-il pas abusif de considérer, avec les nuances qui s'imposent, qu'il s'agit là des deux moments privilégiés du contrôle budgétaire.

CHAPITRE TROISIÈME

Les collectifs budgétaires

Corriger les prévisions initiales et procéder aux inévitables ajustements que le pouvoir réglementaire n'est pas habilité à opérer par lui-même, ou encore infléchir sensiblement en cours d'exercice la politique budgétaire soit pour prendre en compte les évolutions conjoncturelles, soit pour traduire rapidement les orientations de la nouvelle majorité à la suite d'une alternance politique, tels sont les principaux objets possibles des projets de loi de finances rectificative.

Sans aller jusqu'à estimer, ce qui est à coup sûr excessif, que cette deuxième catégorie de lois de finances revêt un « caractère fondamental » ¹²⁹, on peut néanmoins s'étonner que ces projets ne fassent guère l'objet de commentaires relatifs à leur mode de présentation et d'examen par le Parlement. Or, s'ils sont très proches des projets de loi de finances initiale, ils s'en distinguent sur plusieurs points, notamment parce que leur examen se rapproche sensiblement de celui des projets de loi ordinaire.

SECTION 1 - UNE CATÉGORIE PARTICULIÈRE DE LOIS DE FINANCES

L'article 2 de l'ordonnance de 1959 confère aux « lois rectificatives » le caractère de lois de finances. Ces lois, communément appelées « collectifs budgétaires » ¹³⁰, sont, en application de l'article 34 de l'ordonnance, « présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année » et « soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances » (Textes, page 209).

L'apparente imprécision de la formule relative à leur mode de présentation tient à la diversité des collectifs budgétaires.

L'article 2 précité précise que « seules des lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ». Le Gouvernement doit donc déposer un projet de loi de finances rectificative lorsqu'il souhaite apporter des modifications aux dispositions de la loi de finances de l'année qui appartiennent au « domaine obligatoire » des lois de finances (ouvertures de crédits supplémentaires ou nouveaux, révision des évaluations des ressources du budget de l'État, modification des données générales de l'équilibre) ou à son « domaine exclusif » (créations et transformations d'emplois, création d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor, affectation d'une recette de l'État).

En revanche, les dispositions fiscales n'ont pas nécessairement à être inscrites dans un collectif budgétaire, même si elles ont une incidence sur l'équilibre de l'exercice en cours. Le Gouvernement peut avoir recours à une loi ordinaire pour prendre, en cours d'année, des mesures fiscales. En pareille hypothèse, il est simplement tenu d'en traduire l'incidence financière dans la plus prochaine loi de finances rectificative (en pratique, le traditionnel collectif de fin d'exercice) ou, à défaut, dans la loi de règlement du budget ¹³¹. Même si elle a pu, a priori, paraître très restrictive, cette solution s'imposait. L'interprétation contraire, en réservant « aux seules lois de finances la création ou la modification d'une ressource fiscale en cours d'année, limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement » ¹³².

Le choix ainsi laissé au pouvoir exécutif entre loi ordinaire et collectif budgétaire pour prendre des mesures fiscales ayant une incidence immédiate connaît toutefois une limite : le Gouvernement doit soumettre un collectif budgétaire au Parlement « dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées » ¹³³.

Enfin, le Conseil constitutionnel a considéré que des mesures réglementaires relatives à l'exécution budgétaire entraîneraient pour le Gouvernement la même obligation si elles avaient pour effet de « bouleverser » l'équilibre.

L'article 11-3° de l'ordonnance organique prévoit également le dépôt immédiat (ou à l'ouverture de la session du Parlement) d'« un projet de loi de finances portant ratification » des crédits ouverts par un décret d'avance pris « en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national » affectant l'équilibre ¹³⁴ (Textes, page 206).

On comprend mieux pourquoi les collectifs, textes très divers, peuvent être présentés « en partie ou en totalité » comme les lois de finances de l'année. Cette règle n'a d'ailleurs pas été respectée, du moins à la lettre, jusqu'en 1980. C'est en effet seulement depuis cette date que les collectifs comprennent un article d'équilibre auquel est annexée une modification de l'état A. Cet article fait ressortir toutes les modifications apportées tant aux ressources qu'aux charges par le projet de loi de finances rectificative lui-même ou par les divers actes réglementaires qui ont affecté le montant des crédits initialement votés par le Parlement (ouvertures de crédits par décrets d'avances, arrêtés d'annulation pris en application de l'article 13 de l'ordonnance).

La plupart des collectifs budgétaires sont donc « bâtis » comme une loi de finances. Bien entendu, ils sont soumis aux mêmes règles essentielles relatives à leur contenu, à leur discussion en priorité par l'Assemblée, à leurs délais d'examen et leurs modalités de vote.

Toutefois, deux de ces règles ont longtemps été d'application incertaine. La première incertitude concernait les délais. Elle a été levée par le Conseil constitutionnel à l'occasion de la décision rendue sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 1986. Le Conseil a considéré que les dispositions de l'article 47 de la Constitution doivent s'appliquer aux collectifs budgétaires dès lors qu'ils « ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale. » ¹³⁵.

La seconde incertitude était relative à la règle prévue par l'article 40 de l'ordonnance organique qui dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie ». Prise à la lettre, cette disposition ne trouverait pas à s'appliquer aux lois de finances rectificatives. La question, posée à l'occasion de l'examen en première lecture du collectif budgétaire pour 1991 par le Sénat, qui avait poursuivi la discussion après avoir rejeté l'article d'équilibre, a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992 relative à une modification du Règlement du Sénat, le juge constitutionnel a estimé que la procédure budgétaire devait, dans tous les cas, respecter le caractère fondamental de l'équilibre et qu'en conséquence l'article 40 de l'ordonnance s'appliquait aux collectifs budgétaires ¹³⁶, ce qui rend donc obligatoire la présence d'un article d'équilibre.

SECTION 2 - DES TEXTES DIVERS ET D'INÉGALE IMPORTANCE

Au cours des douze dernières années (1988-1999), le Parlement a été saisi de 14 collectifs budgétaires. Leur nombre, au cours de chacune de ces années, n'a jamais dépassé deux et, à dix reprises, le Gouvernement n'a présenté qu'un seul projet, le traditionnel et inévitable collectif de fin d'exercice. Le nombre de ces textes tend ainsi à diminuer : il y en avait eu 24 de 1976 à 1987 et l'année 1981 avait été marquée par le dépôt de 4 collectifs.

Leur importance est très inégale. Les plus remarquables sont ceux qui, à la suite d'un changement politique, traduisent les orientations qu'un nouveau Gouvernement entend donner à la politique budgétaire. En raison du calendrier électoral, il s'agit de « collectifs de printemps » (1981, 1986, 1993, 1995). On relèvera que ni en 1988, ni en 1997, l'alternance politique n'a conduit au dépôt d'un tel texte. Il n'est pas inexact de dire que ces projets de loi peuvent avoir autant de poids que les lois de finances initiales. Même si le Gouvernement en profite pour réactualiser le budget en révisant les évaluations de ressources et les besoins de crédits, l'objet principal d'un collectif de printemps est de modifier plus ou moins profondément la politique suivie. C'est ainsi qu'en avril 1986, le collectif était présenté « comme un élément essentiel de la politique économique du nouveau Gouvernement ». En revanche, les trois premiers collectifs de 1975 (déposés en avril, juin et septembre) ne procédaient qu'à des ajustements destinés à lutter contre les effets de la crise pétrolière en assurant une relance de l'économie (le collectif de juin avait un seul objet : la création de 15.000 emplois publics supplémentaires).

Le collectif du printemps 2000 est, pour sa part, atypique : l'ajustement auquel il procède répond à une demande parlementaire invitant le Gouvernement à « apporter de façon précoce à la loi de finances initiale pour 2000 les correctifs qu'appelle l'évolution de la conjoncture économique et de l'exécution budgétaire », selon les termes employés par le Rapporteur général de la commission des finances dans un rapport d'information chiffrant à quelque 50 milliards de francs (7,62 milliards d'euros) la « nécessaire réévaluation des recettes pour 2000 » ¹³⁷.

Mais ces « lois de finances bis » sont finalement assez rares et la plupart des collectifs, du moins depuis une vingtaine d'années, sont ceux qui interviennent en fin d'exercice et sont habituellement qualifiés de « textes d'ajustement ».

La liberté de manœuvre du Gouvernement, conséquence de l'étendue du pouvoir réglementaire en matière d'exécution budgétaire, explique qu'il ne lui soit pas nécessaire de recourir plus fréquemment au dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

D'autres lois de finances rectificatives ont un objet très spécifique et limité, tel que la simple traduction de l'incidence budgétaire de la création de la caisse d'amortissement pour l'acier (deuxième collectif de 1978) ou la consolidation de prêts accordés par l'État aux entreprises sidérurgiques après leur nationalisation (deuxième collectif de 1981).

D'importance politique et économique inégale, les collectifs sont aussi des projets dont le volume est très variable. Fréquents dans le passé, les collectifs de moins de dix articles (les deux premiers collectifs de 1977 comportaient respectivement deux et trois articles, le premier de 1978 n'en comptait que six) n'ont plus cours aujourd'hui. Le nombre de leurs dispositions a même connu une inflation certaine, le record ayant été atteint en 1992 avec 58 articles. Il est vrai que, dans la plupart des cas, il s'agit de mesures diverses qui, tout en ayant leur place en loi de finances, pourraient tout aussi bien figurer dans un projet de loi ordinaire. Sans incidence sur l'équilibre de l'exercice en cours, elles s'apparentent à « diverses dispositions d'ordre économique et financier ». L'application des irrecevabilités propres aux lois de finances interdit toutefois la présence de « cavaliers budgétaires ».

Les collectifs sont ainsi le support privilégié de dispositions fiscales ponctuelles, dont celles qui tirent les conséquences de décisions de justice (à lui seul le deuxième collectif 1993 comportait 11 articles de ce type). Mais cela n'empêche pas de voir figurer dans ces projets de loi des mesures importantes, le plus souvent dans les textes déposés au printemps (par exemple, l'abaissement du taux normal de TVA, l'allégement de l'impôt sur le revenu et la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation en 2000), plus rarement dans ceux de fin d'année (par exemple, l'institution de la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile en 1991).

SECTION 3 - UN EXAMEN PARLEMENTAIRE CLASSIQUE

L'examen d'un collectif budgétaire par l'Assemblée se distingue peu de celui d'un projet de loi ordinaire. Sans doute est-ce la raison pour laquelle les projets de loi de finances rectificative ne sont pas individualisés au sein des statistiques établies par les services de l'Assemblée nationale.

Bien qu'elle dispose en principe d'un délai de quarante jours pour procéder à la première lecture d'un collectif, l'Assemblée, toujours saisie en priorité, est le plus souvent contrainte de suivre un calendrier extrêmement tendu, tant pour les collectifs de fin d'exercice que pour la plupart des autres.

Le projet de loi de finances rectificative de fin d'exercice est le plus souvent, depuis une dizaine d'années, adopté par le Conseil des ministres au cours de la semaine durant laquelle l'Assemblée achève la première lecture du projet de budget de l'année suivante.

La commission des finances se trouve ainsi saisie de ce collectif dans la deuxième quinzaine du mois de novembre. Le texte devant être définitivement adopté avant le 20 décembre afin de tenir compte d'une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et de la nécessité d'une publication au Journal officiel intervenant au plus tard le 31 décembre, l'Assemblée doit être en mesure d'achever sa première lecture avant la fin de la première décade de décembre. Les délais sont ainsi très serrés.

Le Rapporteur général ne dispose en moyenne que d'une petite dizaine de jours pour présenter son rapport à la commission des finances. Les commissaires, et notamment ceux de l'opposition, ne manquent pas de protester contre ces conditions de travail. Ainsi, en 1989, le projet de loi de finances rectificative, déposé le 22 novembre, mis en distribution le 29 novembre, examiné en Commission le lendemain, est inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée le 4 décembre. Même le Rapporteur général évoque publiquement ces délais, tout en précisant qu'il a eu le texte à sa disposition le 22 novembre et qu'une photocopie en a été adressée aux membres de la Commission le surlendemain ¹³⁸.

Matériellement, le collectif prend la forme d'un unique « bleu budgétaire » dans lequel sont regroupés un exposé général des motifs, souvent succinct, un exposé des motifs par article dont la présentation est identique à celle du projet de loi de finances de l'année et une analyse détaillée, ministère par ministère, des demandes de crédits supplémentaires. Il comprend également le texte de l'arrêté d'annulation qui lui est associé et, le cas échéant, celui des décrets d'avance dont il propose la ratification. Enfin, une annexe récapitule, sous forme de tableaux, tous les textes réglementaires ayant affecté le montant ou la répartition des crédits en cours d'exercice. L'ensemble est assez volumineux et dépasse toujours les 200 pages.

Les collectifs de printemps, au premier rang desquels ceux qui marquent un nouveau cap de la politique budgétaire intervenant après un changement politique majeur, sont présentés de la même façon. On observe d'ailleurs que, malgré des circonstances différentes et pour des raisons essentiellement politiques, leur examen est également, sauf exception, soumis à une contrainte forte de calendrier.

La commission des finances, à laquelle sont renvoyés tous les projets de loi de finances rectificative, n'est pas la seule à examiner ces textes, même si les avis rendus par les autres commissions permanentes sont naturellement moins nombreux que pour les lois de finances initiales. La commission de la défense se saisit pour avis de façon quasi systématique des collectifs de fin d'exercice, en raison notamment des mesures de financement des opérations extérieures qu'ils comprennent et de l'effet de la régulation budgétaire sur les crédits militaires, effet qu'elle s'attache à rapprocher des prévisions de la loi de programmation militaire. Quant aux autres commissions, seules, généralement, celle des affaires culturelles, familiales et sociales et celle de la production et des échanges émettent un avis, le plus souvent à l'occasion des collectifs de printemps.

La procédure suivie, tant en commission pour l'examen au fond qu'en séance publique, est classique. Parfois précédée d'une audition du ministre des finances ou du budget, la discussion en commission des finances s'engage sur la présentation du projet par le Rapporteur général, dont le rapport comprend (pour les seuls collectifs de fin d'année) deux volumes : le premier est consacré à l'examen des articles du projet précédé d'une analyse globale des ressources, des charges et de l'équilibre, assortie de quelques observations particulières sur des sujets sensibles ; le second est relatif aux observations sur les mouvements de crédits ministère par ministère (cf. Section 4 ci-après). Pour l'élaboration de ce rapport, le Rapporteur général dispose non seulement du concours de son propre secrétariat, mais aussi de celui des autres fonctionnaires de la commission des finances, chargés d'assister les rapporteurs spéciaux. Compte tenu des délais, la procédure du questionnaire écrit est impraticable. S'y substituent des questions adressées oralement à tous les ministères, dont certains découvrent d'ailleurs parfois à cette occasion le détail de certaines mesures prises dans le collectif, tous les arbitrages, notamment sur la répartition définitive des annulations, n'ayant pas encore pu, en raison de la rapidité du processus d'élaboration et du rôle déterminant du ministère des finances, être portés à leur connaissance.

La discussion sur les crédits n'a pas lieu ministère par ministère, mais uniquement à l'occasion de l'examen des articles d'ouvertures de crédits ou de ceux proposant la ratification des décrets d'avance. Les députés ont bien entendu la faculté d'évoquer chacune des ouvertures de crédits demandée par le Gouvernement, et ce chapitre par chapitre, en déposant des amendements tendant à réduire les dotations. S'agissant, pour la plupart, de demandes destinées à faire face à des besoins constatés, de telles initiatives ne sont pas très fréquentes et sont le plus souvent utilisées à des fins de contrôle ou pour amener le Gouvernement à s'expliquer publiquement sur tel ou tel aspect de sa gestion (cf. Section 4 ci-après).

En séance publique, le projet est soutenu par le seul ministre chargé des finances ou du budget. Les modalités du débat sont celles des projets de loi ordinaire, sous réserve du vote préalable de la première partie.

Tant en commission qu'en séance publique, la durée du débat est relativement courte. Les amendements ne sont pas très nombreux, sauf pour les collectifs de printemps (notamment en 1986, 1993, 1995 et 2000, où ils ont dépassé le nombre de 150).