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Septembre 2000

    CONNAISSANCE DE L'ASSEMBLÉE
    N° 3
    L'Assemblée nationale et les lois de finances


     

    AVERTISSEMENT :

    Les informations de ce document présentent, à titre de référence historique, l'état du droit et des statistiques à la date indiquée en tête du document.

    Les informations relatives à l'état actuel du droit sont disponibles dans la rubrique :

    Connaissance de l'Assemblée nationale
     

    Ce document a, en effet, été établi en septembre 2000 et ne tient pas compte de la réforme de la procédure budgétaire
     résultant de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances . Un dossier en ligne est consacré à ce texte

    A l'automne 2005 avec la discussion du projet de la loi de finances pour 2006, la discussion du budget s’est effectuée dans un cadre nouveau. C’est la première fois que son élaboration, son adoption et son exécution ont été régies par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la « LOLF »), qui remplace l’ancienne ordonnance organique du 2 janvier 1959. Adoptée dans un esprit de consensus politique, à l'initiative des deux assemblées, cette nouvelle « Constitution financière » réforme en profondeur les finances publiques :
    - en rendant le budget plus lisible
    - en renforçant les pouvoirs budgétaires du Parlement dans l’examen des différentes lois de finances et dans le contrôle de l’utilisation des crédits
    - en orientant la gestion des dépenses publiques vers plus d’efficacité

    Consulter la nouvelle publication
    Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale (édition mise à jour le 31 août 2010)

    Voir aussi :
    Les lois de finances depuis 1998

       

      Secrétariat général de l'Assemblée nationale

      Le texte de cette brochure a été rédigé par Hervé MESSAGE et mis à jour par Daniel HOCHEDEZ, Jean-Pierre CAMBY et Laurent GUELLAËN

      Tous droits réservés. Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, mise en mémoire ou transmise sous aucune forme ni par aucun moyen électronique ou mécanique, par photocopie, enregistrement, ou de toute façon, sans l'autorisation préalable de l'Assemblée nationale.

       © Assemblée nationale septembre 2000

      Sommaire

      INTRODUCTION

      PREMIÈRE PARTIE : DE LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES À SA PRÉSENTATION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

      Chapitre premier - La préparation du projet de loi de finances

      Section 1 - Le monopole du Gouvernement
      Section 2 - 
      Les interventions des parlementaires

      Chapitre deuxième - La spécificité du projet de loi de finances

      Section 1 - L'unicité du projet de loi de finances et sa structure bipartite
      Section 2 - 
      Le contenu du projet

      Chapitre troisième - La présentation et le dépôt du projet de loi de finances
      Section 1 - 
      La présentation du projet par le Gouvernement
      Section 2 - 
      Le dépôt du projet et de ses annexes

      DEUXIÈME PARTIE : LE TRAVAIL EN COMMISSION

      Chapitre premier - Les rôles respectifs des six commissions permanentes

      Section 1 - La commission des finances
      Section 2 - 
      Les commissions saisies pour avis

      Chapitre deuxième - Les moyens d'information et les méthodes de travail

      Section 1 - L'information économique
      Section 2 - 
      Le travail des rapporteurs

      Chapitre troisième - L'examen en commission

      Section 1 - L'examen des articles
      Section 2 - 
      L'examen des crédits

      TROISIÈME PARTIE :LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE

      Chapitre premier - Les délais d'examen : une contrainte partagée

      Section 1 - Une règle constitutionnelle stricte
      Section 2 - 
      Une pratique conciliante

      Chapitre deuxième - Le débat en séance publique

      Section 1 - Une organisation spécifique
      Section 2 - 
      Le déroulement des débats

      Chapitre troisième - Les modalités de vote et d'adoption des lois de finances

      Section 1 - Les irrecevabilités financières

      §1. L'article 40 de la Constitution
      §2. 
      L'article 42 de l'ordonnance organique et l'interdiction des « cavaliers budgétaires »

      Section 2 - Le vote de la première partie
      Section 3 - 
      Le vote des crédits

      §1. Le vote unique des services votés
      §2.
      Le vote des mesures nouvelles

      Section 4 - La seconde délibération et le vote d'ensemble
      Section 5 - 
      La navette parlementaire et la promulgation de la loi

      Chapitre quatrième - Les limites du pouvoir de réformation

      Section 1 - Les difficultés méthodologiques d'une approche quantitative
      Section 2 - 
      Des résultats contrastés

      QUATRIÈME PARTIE : LE POUVOIR DE CONTRÔLE

      Chapitre premier - Les multiples instruments du contrôle

      Section 1 - Les informations comptables et budgétaires

      §1. Les documents comptables
      §2.
      Les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux
      §3.
      Les rapports déposés par le Gouvernement

      Section 2 - Les autres moyens d'information

      Section 3 - L'évaluation des politiques publiques

      §1. L'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
      §2. 
      La Mission d'évaluation et de contrôle

      Chapitre deuxième - Le pouvoir réglementaire et l'exécution budgétaire

      Section 1 - Une grande diversité des interventions du pouvoir réglementaire
      Section 2 - 
      Une pratique régulièrement critiquée

      Chapitre troisième - Les collectifs budgétaires

      Section 1 - Une catégorie particulière de lois de finances
      Section 2 - 
      Des textes divers et d'inégale importance
      Section 3 - 
      Un examen parlementaire classique
      Section 4 - 
      Un exercice de contrôle budgétaire

      Chapitre quatrième - Les lois de règlement

      Section 1 - Des lois de constatation et d'ajustement
      Section 2 - 
      L'assistance de la Cour des comptes
      Section 3 - 
      Le débat parlementaire

      Chapitre cinquième - L'adaptation du contrôle à l'évolution des finances publiques

      Section 1 - Les finances de l'État
      Section 2 - 
      Les finances locales
      Section 3 - 
      Les finances de la sécurité sociale

      CONCLUSION

      ANNEXES

      - n° 1 - Documents joints aux projets de loi de finances en 1998 et 1999 - Annexes « jaunes »
      - n° 2 - 
      Liste des Présidents et des Rapporteurs généraux de la commission des finances - Ve République

      Textes et documents de référence :

      §1. Extraits de la Constitution du 4 octobre 1958
      §2. 
      Extraits de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
      §3. 
      Extraits de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959
      §4. 
      Extraits du Règlement de l'Assemblée nationale
      §5. 
      Décisions du Conseil constitutionnel

      Éléments de bibliographie
       

      Introduction

      « C'est le budget que je veux dire ou le débat sur le budget. Il tient une terrible place dans la soupe parlementaire et on n'en vient jamais à bout. Que fait la Chambre aujourd'hui ? Elle discute le budget. Que faisait-elle hier ? Elle discutait le budget. Que fera-t-elle demain ? Elle discutera le budget ».

      Ce constat, dressé en 1913 par Jean Jaurès, n'est plus aujourd'hui d'actualité. Toutefois, au cours de chacune des cinq dernières sessions parlementaires (d'octobre 1995 à juin 2000), l'Assemblée nationale a consacré, en moyenne, quelque 180 heures au débat budgétaire, alors que les autres débats législatifs ont nécessité un peu plus de 600 heures de séance.

      Même si le budget n'occupe plus la place envahissante qui était la sienne avant l'avènement du parlementarisme rationalisé, sa discussion demeure, chaque année, un grand moment de la vie parlementaire.

      Ce long débat public sur le projet de loi de finances de l'année est précédé et suivi de nombreux travaux au sein des six commissions permanentes, parmi lesquelles la commission des finances joue le premier rôle.

      Les particularités des lois de finances sont si nombreuses qu'il n'aurait guère été possible d'en traiter utilement dans les études de la présente collection consacrées au fonctionnement des commissions et aux principales étapes de la procédure législative.

      S'appuyant sur la pratique en privilégiant les exemples les plus récents, on s'attachera à décrire le cheminement du projet de loi de finances initiale, depuis sa préparation par le Gouvernement jusqu'à sa publication au Journal officiel. On traitera également du « droit de suite » de l'Assemblée sur le budget voté, c'est-à-dire des conditions dans lesquelles elle exerce son pouvoir de contrôle, notamment à l'occasion de l'examen des projets de lois de finances rectificatives et des projets de lois de règlement.

      La procédure législative spéciale applicable aux lois de finances repose sur quelques articles de la Constitution du 4 octobre 1958 et surtout sur l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Ces dispositions constitutionnelles et les principaux articles de l'ordonnance sont reproduits dans la partie Textes et documents de référence (dénommés Textes dans la suite de l'étude) où l'on trouvera également les articles du Règlement de l'Assemblée nationale définissant des règles particulières aux lois de finances et des extraits des principales décisions du Conseil constitutionnel, dont la jurisprudence a joué un rôle considérable dans l'application de cet ensemble juridique complexe. Deux annexes fournissent des informations complémentaires.

      Le lecteur pourra se référer aux éléments de bibliographie, notamment pour une connaissance plus approfondie des pratiques suivies au Sénat qui, en raison même de la nature de cette collection, ne seront ici évoquées que très partiellement.

      Contrairement à la procédure législative ordinaire, dont la description repose essentiellement sur des notions de droit constitutionnel et de droit parlementaire, la compréhension de la procédure budgétaire requiert la connaissance de règles et de mécanismes propres au budget de l'État. Ils seront rappelés succinctement dans les développements qui suivent.

      Mais l'une de ces notions, celle de loi de finances, doit être précisée dès à présent. Définie par l'article 34 de la Constitution, qui dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État », elle est au centre de notre droit budgétaire. L'ordonnance précitée (dénommée « ordonnance organique » dans la suite de l'étude) définit les trois catégories de lois de finances (lois de finances de l'année, dites aussi lois de finances initiales, lois de finances rectificatives, communément appelées « collectifs budgétaires », lois de règlement) qui forment un ensemble plus large que la traditionnelle notion de budget.

      Celle-ci, qui n'apparaît qu'à l'article 16 de l'ordonnance alors que son article premier définit les lois de finances et en précise le contenu, correspond à une simple notion descriptive et comptable. Le budget n'est plus « l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État », mais un ensemble de comptes décrivant, pour chaque année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État.

      Néanmoins, on constate que le contenu du budget coïncide pour une large part avec celui de la loi de finances, ce que le langage courant exprime à sa manière en utilisant indifféremment les expressions « loi de finances » et « budget ».

      PREMIÈRE PARTIE

      DE LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI
      DE FINANCES
      À SA PRÉSENTATION
      À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

      Monopole du Gouvernement, la préparation du projet de loi de finances de l'année ne laisse que peu de place aux interventions parlementaires. Multiformes et souvent discrètes, celles-ci ont connu récemment une évolution sensible marquée notamment par l'organisation, au printemps, d'un débat d'orientation budgétaire

      Spécifique à plus d'un titre, le projet de loi de finances, dont le contenu, la structure et la présentation sont régis par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, doit, aux termes de la Constitution, être déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, prioritaire en matière financière. Il y est immédiatement présenté devant la commission des finances par le ou les ministres chargés des finances et du budget.

      CHAPITRE PREMIER

      La préparation du projet de loi
      de finances

      La préparation du projet de loi de finances relève exclusivement de la compétence gouvernementale. La description, même rapide, de cette phase de l'élaboration du budget, de loin la plus longue, permet de mieux comprendre les raisons qui ont, à plusieurs reprises et sous des formes diverses, conduit les parlementaires à essayer d'intervenir en amont de l'adoption par le Conseil des ministres du projet de loi de finances initiale et les suites qu'ont effectivement connues ces différentes tentatives.

      SECTION 1 - LE MONOPOLE DU GOUVERNEMENT

      Au début de la Ve République, nombreux ont été ceux qui ont dénoncé le déclin du pouvoir budgétaire du Parlement. En 1959, un député déclarait : « La véritable discussion (...) échappe au Parlement. Elle a lieu entre le ministre des finances et les autres ministères avant la présentation du budget » 1 (1). Ce sentiment est encore aujourd'hui largement partagé. Entre le vote définitif d'une loi de finances et le dépôt du projet de loi de finances initiale suivant, députés et sénateurs ont souvent l'impression d'être mis entre parenthèses et, en quelque sorte, placés hors jeu.

      Le monopole conféré au Gouvernement en matière de lois de finances - l'article 37 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 confie au ministre des finances, sous l'autorité du Premier ministre, le soin de préparer « les projets de loi de finances qui sont arrêtés en conseil des ministres » - ne constitue pourtant pas une innovation (Textes, page 210). Progressivement admis sous la IIIe République, ce monopole a été consacré, en 1946, par l'article 16 de la Constitution du 27 octobre, qui disposait que l'Assemblée nationale était saisie du « projet de budget », dont le mode de présentation devait être réglé par une loi organique. Mais la véritable innovation résulte de l'article 42 de la Constitution du 4 octobre 1958, selon lequel la discussion de tous les projets de loi porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement. Cette disposition essentielle et de portée générale contribue, s'agissant des lois de finances, à renforcer l'exclusion des parlementaires de la phase de préparation du budget.

      Le temps où Joseph Barthélémy pouvait faire « le procès de la commission des finances » et dénoncer une situation qui devrait conduire « à lui abandonner l'entière fabrication du budget » et « à faire l'économie d'un ministre des finances » 2 est bien révolu. Comme cela est très souvent le cas en matière budgétaire, on constate un passage progressif d'une situation extrême - décrite par Léon Say en 1885 et dans laquelle « la Commission du budget veut se mettre à la place de l'administration et préparer le budget elle-même, au lieu de se contenter de le recevoir tout préparé pour le contrôler » - à une pratique mieux adaptée à l'évolution des finances publiques et au rôle joué par le budget, devenu l'expression privilégiée de la politique gouvernementale.

      Les modalités de la préparation du projet de loi de finances ont été adaptées par touches successives depuis 1995, afin notamment de favoriser la collégialité de l'exercice et de prendre en compte les procédures de programmation pluriannuelle résultant des engagements européens de la France. On distingue deux phases principales.

      La première phase, qui se déroule de décembre de l'année n-2 à avril de l'année n-1, est consacrée à la définition de la stratégie budgétaire et se conclut par le « cadrage » pour l'année n.

      Le travail initial repose largement sur la direction du budget, qui se livre, de décembre à février, à un exercice de « programmation budgétaire » : il s'agit d'analyser les prévisions économiques à moyen terme, les besoins des administrations et les projets des ministres « dépensiers », pour que le ministre chargé du budget puisse proposer au Premier ministre les grands choix en matière de dépenses, de politique fiscale et d'équilibre budgétaire.

      Chacun des bureaux sectoriels de la direction du budget réalise à cette fin une analyse de l'évolution probable ou souhaitable des dépenses, présentées selon une nomenclature simplifiée. Dans le même temps, le bureau des recettes évalue, sur la base des hypothèses économiques retenues par la direction de la prévision, l'évolution spontanée du produit des impôts et procède à une estimation des autres recettes, tandis que la politique fiscale et les réformes envisageables font l'objet d'une réflexion spécifique en liaison avec la direction de la législation fiscale. La confrontation de ces données permet d'élaborer le programme pluriannuel des finances publiques, notifié en début d'année par le Gouvernement aux institutions communautaires et que le ministre chargé du budget est appelé à présenter à la commission des finances, et débouche sur une note de programmation stratégique du directeur du budget.

      Dès février, des réunions dites de « reconduction » sont organisées avec les ministères « dépensiers », afin d'évaluer de façon contradictoire le socle des dépenses incompressibles et de préciser les mesures nouvelles et les économies possibles.

      Ces travaux aboutissent, après un débat contradictoire interne à la direction du budget, à une esquisse soumise au ministre chargé du budget au mois de mars. Accompagnée d'une projection triennale du budget de l'État et d'une analyse de l'évolution des comptes sociaux, elle lui permet d'arrêter les propositions qu'il soumettra au Premier ministre et à partir desquelles, après une réunion des membres du Gouvernement, celui-ci définit les orientations et les instructions contenues dans la lettre de cadrage. Habituellement adressée, fin avril, par le Premier ministre à chacun de ses ministres, elle situe le budget dans son contexte économique et financier et définit les grandes orientations de la politique budgétaire. Elle définit l'objectif de croissance des dépenses de l'État en volume et en valeur compte tenu de l'hypothèse retenue pour l'inflation. Elle arrête la méthode choisie pour élaborer les propositions budgétaires : par exemple, examen « au premier franc » des crédits, en particulier d'intervention, dégagement par redéploiement de marges au profit de priorités sectorielles et pour financer d'éventuelles mesures nouvelles, évaluation rigoureuse des crédits de paiement relatifs aux dépenses d'investissement, respect de l'enveloppe globale des engagements relatifs aux contrats de plan, définition d'indicateurs de performance, etc. 3...

      Document interne au Gouvernement, la lettre de cadrage n'était connue, jusqu'à une date récente, que par le biais d'« indiscrétions » rapportées par la presse. Dans sa déclaration à l'Assemblée nationale au cours du débat d'orientation budgétaire tenu, en mai 2000, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé que « les lettres de cadrage du Premier ministre seront désormais communiquées aux membres des commissions des finances » 4. Cette lettre, dont la teneur peut varier selon les ministères, est accompagnée d'une circulaire du ministre chargé du budget dite de « première phase ». Elle précise la méthode à suivre pour l'élaboration des propositions destinées à faire l'objet des conférences budgétaires, en définissant notamment la codification des catégories de mesures acquises ainsi que les modalités de calcul des dépenses de personnel, et fournit un dossier type de présentation.

      Avec la remise des dossiers ainsi constitués, commence la deuxième phase, qui, de mai à septembre, est consacrée à la mise au point progressive du projet de budget. Elle débute en mai avec les conférences budgétaires, qui permettent à chaque ministère de confronter ses propositions à celles de la direction du budget en termes d'économies et de mesures nouvelles, les sujets techniques ayant été traités à l'occasion des réunions tenues en février. Ces conférences débouchent sur un « dossier d'arbitrage » qui est « l'unique document utilisé ultérieurement dans le processus décisionnel qui implique les ministres » 5. Ce dossier, établi par la direction du budget, retrace les points d'accord et de désaccord et présente les enjeux de l'arbitrage. En juin, le ministre chargé du budget règle avec chacun des ministres la plupart des sujets de désaccord, l'arbitrage du Premier ministre n'étant, en principe, requis que sur les points les plus importants.

      La notification des décisions ainsi arrêtées prend la forme de lettres-plafond adressées par le Premier ministre à chacun des ministres au cours de la première quinzaine de juillet ; ces lettres précisent de façon relativement détaillée les moyens accordés à chaque département ministériel.

      S'ouvre alors la dernière étape, qui va permettre, en août et septembre, la mise au point définitive du projet de loi de finances.

      Une circulaire du ministre chargé du budget, dite de « deuxième phase », précise la méthode à suivre pour la présentation des « mesures nouvelles » dont elle définit les diverses catégories.

      De nouvelles conférences budgétaires permettent de préciser les mesures nouvelles et d'examiner, dans le respect du plafond de dépenses retenu, les redéploiements de crédits. Les derniers arbitrages rendus, les « bleus », c'est-à-dire les annexes explicatives qui serviront de support à l'examen des crédits et à leur vote par le Parlement, peuvent être confectionnés.

      Dans le même temps les mesures fiscales sont arbitrées par le ministre chargé du budget ou le Premier ministre.

      Une fois les derniers ajustements opérés, le projet est soumis par le Gouvernement au Conseil d'État, puis adopté par le Conseil des ministres, le plus souvent au cours de la deuxième quinzaine du mois de septembre.

      SECTION 2 - LES INTERVENTIONS DES PARLEMENTAIRES

      Les tentatives d'infléchissement des choix budgétaires par les parlementaires avant les arbitrages gouvernementaux sont, par nature, difficiles à appréhender. Multiformes, parfois volontairement discrètes, elles ne laissent de traces que lorsqu'elles font l'objet d'une certaine médiatisation, utilisée comme un moyen supplémentaire de peser sur la décision finale. Elles émanent bien entendu de la seule majorité, le rôle de l'opposition étant, du moins à ce stade, exclusivement critique.

      Les exemples abondent, depuis la demande formulée par la commission des finances, en août 1988, de limiter l'ampleur de la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés envisagée par le Gouvernement 6 jusqu'au débat, lancé par la Mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances en 1999, sur la suppression de certaines aides à l'emploi jugées inefficaces 7.

      Plusieurs de ces multiples tentatives se sont inscrites dans un cadre institutionnel : le débat parlementaire sur les orientations budgétaires pour l'année 1991, l'exercice de « révision des services votés » auquel s'est livrée la commission des finances au printemps 1994, les travaux conduits depuis 1999 par la Mission d'évaluation et de contrôle constituée par cette commission et le débat d'orientation budgétaire, tel qu'il est maintenant ancré dans la pratique depuis le printemps 1996.

      Les conditions dans lesquelles le premier débat d'orientation budgétaire a été organisé sont instructives. Intervenant à l'Assemblée, en avril 1990, avant l'envoi des lettres de cadrage, ce débat, considéré comme « une novation dans le mécanisme parlementaire » 8, et comme « une grande première dans l'histoire parlementaire » 9 n'était pas destiné, de l'aveu même des participants, à avoir une incidence sensible sur le projet de budget en cours de préparation, même si le Président la commission des finances estimait qu'il devrait éviter « aux parlementaires de se retrouver, lors du début de la session budgétaire, devant un débat largement engagé dans le pays, notamment par le biais de la presse, sans qu'eux-mêmes aient pu en délibérer avec le Gouvernement » 10. Nombreux sont en revanche ceux qui, comme le Rapporteur général, ont souligné qu'une telle discussion permettrait au Parlement « hors de la contrainte, hors du compte à rebours » de la session budgétaire, « d'organiser sa réflexion dans une perspective pluriannuelle dépassant le cadre étroit de l'annualité » 11 .

      L'opposition a jugé ce débat prématuré et a souhaité « qu'il ait lieu plus tard dans la session (...) à un moment où l'on aurait pu disposer d'un véritable rapport sur l'exécution de la loi de finances en cours et sur la base d'un document gouvernemental indiquant précisément les orientations sur lesquelles le Gouvernement entend s'engager » 12. Cependant, organisé en juin au Sénat, le débat d'orientation n'en a pas pour autant changé de nature.

      Ces appréciations diverses suffisent à montrer la difficulté d'un tel exercice, qui sera cependant renouvelé à partir de 1996.

      Le travail entrepris, début 1994, à l'initiative du Président de la commission des finances, par cinq rapporteurs spéciaux chargés d'examiner les « services votés » des budgets dont ils avaient la charge, s'inscrivait lui aussi dans une perspective d'intervention en amont. Portant sur une masse importante de crédits (les budgets retenus étaient ceux des Charges communes, des Affaires sociales, du Logement, de la Fonction publique et de la Formation professionnelle), cet examen a débouché, fin juin 1994, sur des propositions concrètes d'économies budgétaires envisageables dès l'exercice 1995 ou à moyen terme : suppression du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS), réduction des crédits de la formation professionnelle, modification des modalités de gestion du revenu minimum d'insertion, limitation de la charge résultant du plafonnement de la taxe professionnelle, etc. Menée en collaboration avec le ministre chargé du budget, cette analyse des « services votés » s'inscrivait dans la même logique que le débat d'orientation précité : « Le dialogue entre le Gouvernement et le Parlement doit être plus étroit et se situer plus en amont. Cela vaut pour les services votés, mais cela vaut également pour une meilleure mise en perspective des engagements nouveaux et des contraintes budgétaires » 13. Quelques-unes des propositions émises par les rapporteurs spéciaux ont inspiré certaines des dispositions retenues par le Gouvernement et les longs et difficiles débats qu'elles ont suscités ont montré tout à la fois l'intérêt et la difficulté d'un tel exercice. Comme l'a déclaré l'un des rapporteurs spéciaux concernés, il s'agit d'« une possibilité offerte aux parlementaires, qu'ils se doivent de saisir. Il en va de l'intérêt du Parlement et des possibilités de modifier la loi de finances. Cela fait pièce à ceux qui pensent que nous ne servirions à rien » 14.

      La constitution, depuis 1999, au sein de la commission des finances, d'une Mission d'évaluation et de contrôle au cours du premier semestre de chaque année traduit également la volonté des parlementaires de disposer d'« un outil d'aide à la décision budgétaire leur permettant d'affecter les dotations budgétaires au regard de l'efficacité des interventions financières de l'État », ces travaux ayant « vocation à avoir des répercussions concrètes lors du débat budgétaire de l'automne » 15 (sur cette mission, cf. Quatrième partie, chapitre premier).

      Le débat d'orientation budgétaire organisé au mois de mai 1996 (les 14 et 15 mai à l'Assemblée, le 22 mai au Sénat) a constitué une nouvelle tentative d'associer les parlementaires à la préparation du projet de loi de finances. S'engageant principalement sur la base d'un « rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire » joint au traditionnel rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques, d'une contribution de la Cour des comptes retraçant principalement les résultats d'exécution de 1995 et d'un rapport d'information du Rapporteur général, ce débat a été dominé par le thème d'une réduction draconienne des dépenses et de la recherche d'économies budgétaires. Plusieurs intervenants ont souligné que cette initiative n'avait pas pour objet de remettre en cause l'équilibre institutionnel mais, au contraire, dans le respect de cet équilibre, « d'associer le Parlement à la préparation du budget en lui permettant de s'exprimer sur les grandes orientations budgétaires, d'être informé, dès ce stade du processus d'élaboration de la prochaine loi de finances, des principaux choix envisagés par le Gouvernement pour la mise en œuvre de ces orientations et d'indiquer le cas échéant, les solutions qui auraient sa préférence » 16.

      Cette initiative, présentée par le Gouvernement comme une des innovations d'« une procédure rénovée de préparation du budget », sera effectivement renouvelée régulièrement dans les années suivantes, après la parenthèse de 1997, marquée par la dissolution de l'Assemblée nationale le 21 avril ; des débats d'orientation budgétaire ont ainsi été organisés à l'Assemblée les 9 juin 1998, 17 juin 1999 et 16 mai 2000 17.

      Conformément au scénario élaboré en 1996, la réflexion des parlementaires est alimentée par trois documents institutionnels : un rapport du Gouvernement, un rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de l'année précédente et un rapport du Rapporteur général de la commission des finances.

      Si l'intérêt d'un tel débat est incontesté, la question du choix de la date suscite encore quelques difficultés. Notant que « la date choisie doit (...) concilier à la fois le souci de permettre aux parlementaires de disposer des éléments d'information sans lesquels le débat se limiterait à l'échange de quelques généralités et une certaine anticipation par rapport aux choix du Gouvernement », le Rapporteur général de la commission des finances a, à plusieurs reprises, émis le souhait que le débat précédât l'envoi, par le Premier ministre, de ses lettres de cadrage aux membres du Gouvernement 18.

      CHAPITRE DEUXIÈME

      La spécificité du projet de loi de finances

      La spécificité du projet de loi de finances conduit à examiner la nature et le contenu du texte dont sont saisis prioritairement les députés, en application de l'article 39 de la Constitution. L'image du parlementaire désarmé devant la masse et la complexité des documents budgétaires et dont la marge de manœuvre est limitée par les règles du parlementarisme rationalisé est si fréquemment utilisée qu'elle aboutit à masquer les pouvoirs du Parlement. Ceux-ci résultent en particulier de la structure juridique de la loi de finances et de la définition précise de son contenu.

      SECTION 1 - L'UNICITÉ DU PROJET DE LOI DE FINANCES ET SA STRUCTURE BIPARTITE

      L'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances en donne une définition précise : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » (Textes, page 203).

      L'unicité du projet de loi de finances permet de mettre fin à l'éclatement des lois budgétaires qui a caractérisé la IVe République. L'objectif est de rassembler dans un même texte l'évaluation de toutes les ressources du budget de l'État, la fixation des plafonds des charges budgétaires et de permettre ainsi, en tenant compte des hypothèses économiques associées au budget, de déterminer dans la plus grande clarté l'équilibre financier qui en résulte.

      Même si la mise en œuvre d'un tel principe se heurte parfois à certaines difficultés, elle a mis fin à une situation confuse préjudiciable à une bonne gestion des finances publiques. Ainsi le budget de 1947 avait-il fait l'objet de quatre lois successives, trois d'entre elles n'étant promulguées qu'en août 1947. L'année suivante, le « train budgétaire » comportait cinq lois, la dernière, relative à l'évaluation des « voies et moyens » du budget général, étant datée du 26 septembre 1948.

      Le mécanisme de la loi des maxima (loi n° 48-1921 du 21 décembre 1948) avait déjà pour objectif « de restaurer l'unité du budget sous une forme synthétique » et de permettre « de prendre une vue immédiate et précise des conditions d'équilibre du budget » 19. Mais son application concrète ne fut pas couronnée de succès : la loi de finances pour 1951 n'a pu être promulguée que le 24 mai 1951, en même temps que dix-huit lois de développement (ces lois arrêtaient le montant définitif des crédits dans la limite des plafonds fixés par la loi des maxima) et alors que quinze lois de même nature étaient déjà intervenues.

      Même si l'on fait abstraction de ces bouleversements chronologiques, il manquait à cette procédure le document réalisant la synthèse budgétaire qu'impose aujourd'hui l'ordonnance organique de 1959.

      Les députés sont donc saisis d'un projet unique qui leur permet d'abord d'examiner la politique budgétaire proposée par le Gouvernement, puis de se prononcer sur elle. Cet avantage, considérable par rapport à la pratique antérieure, est souvent passé sous silence tant il paraît aujourd'hui indissociable d'une gestion saine des autorisations budgétaires.

      Ce projet unique est présenté selon une structure bipartite dont la fonction et la chronologie de discussion n'ont pas toujours été bien perçues, mais qui ont été consacrées par la retentissante annulation de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel (Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, Textes, page 227).

      L'article 31 de l'ordonnance organique (Textes, page 207) dispose, en effet, que « le projet de loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes » et son article 40 (Textes, page 212) prévoit que « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie » (sur les modalités de vote de la loi de finances, cf. Troisième partie, chapitre troisième).

      Selon l'article 31 précité, la première partie du projet de loi de finances initiale :

      - autorise la perception des ressources publiques, y compris les impôts affectés aux collectivités locales et aux établissements publics, ce qui assure le respect du principe traditionnel de l'annualité de l'impôt ;

      - détermine « les voies et moyens qui assurent l'équilibre financier », ce qui recouvre les prévisions de toutes les ressources, fiscales ou non fiscales, du budget de l'État et les mesures législatives ayant une incidence sur celles-ci au cours de l'exercice considéré ;

      - évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie et prend les dispositions nécessaires aux autorisations d'emprunt ;

      - fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses, c'est-à-dire de l'ensemble des « charges permanentes » (dépenses ordinaires, dépenses en capital, dépenses temporaires) ;

      - détermine les données générales de l'équilibre financier.

      Cette première partie rassemble ainsi les dispositions de la loi de finances « qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet » (Décision n° 79-110 précitée, Textes, page 228). L'intention des auteurs de l'ordonnance organique, telle qu'exprimée par l'un de ses principaux rédacteurs, était d'ailleurs très claire : la distinction des deux parties de la loi de finances doit permettre « de résoudre les problèmes généraux de politique financière avant d'aborder les problèmes particuliers sur les crédits » afin que « l'étude détaillée des éléments de train de vie de l'État soit dominée par la situation d'ensemble des finances publiques et par la conjoncture économique du pays » 20. Elle se termine par un article d'équilibre dont l'adoption conditionne le passage à l'examen de la seconde partie.

      Cette seconde partie, également définie par l'article 31 de l'ordonnance organique, fixe le montant des services votés pour le budget général et arrête, par titre et par ministère, le montant des « autorisations nouvelles » (en pratique dénommées « mesures nouvelles »). Elle autorise également les opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor en distinguant, là encore, les services votés des mesures nouvelles. Elle regroupe l'ensemble des autorisations de programme assorties de leur échéancier. Elle énonce, enfin, les dispositions diverses dont l'article premier de l'ordonnance prévoit qu'elles « peuvent » figurer en loi de finances, c'est-à-dire, principalement, les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement d'impositions de toute nature qui n'entrent pas dans la première partie.

      Cette structure, qui s'impose au Gouvernement dans la préparation de son projet de loi, comporte pour le Parlement de nombreux avantages.

      La lecture du budget en est facilitée, l'ensemble des comptes du budget de l'État se trouvant réunis (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux du Trésor) au sein d'un même document. Compte tenu des mouvements qui peuvent intervenir, au fil des années, entre ces différents compartiments du budget (budgétisation ou débudgétisation de telle ou telle dépense, création d'un nouveau prélèvement sur recettes, modification du mode d'imputation des recettes de privatisation, etc.), la permanence de la structure de la loi de finances et de la présentation qui l'accompagne fournissent également les moyens de comparaison entre les exercices budgétaires successifs. Cela contribue à la clarté des comptes et à leur transparence. Bien entendu, cela ne suffit pas à garantir la sincérité du projet de loi, mais les parlementaires disposent de tous les éléments pour l'apprécier. Rendu plus lisible, le budget n'est cependant pas d'une lecture toujours claire. Les débats auxquels donne lieu, presque chaque année, le taux de progression des dépenses annoncé par le Gouvernement en fournissent une bonne illustration.

      La structure bipartite favorise également le suivi de l'exécution budgétaire. L'ensemble des mouvements qui affectent, en cours d'exercice, les recettes ou les dépenses trouvent leur traduction dans l'équilibre budgétaire tel qu'il est prévu par la loi de finances initiale et modifié par les lois de finances rectificatives qui doivent elles aussi comporter un article d'équilibre et respecter cette structure bipartite (Décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992).

      Enfin, l'unité de la loi de finances, subdivisée en deux parties, est l'un des éléments essentiels de la méthode de travail qui s'impose tant au pouvoir exécutif qu'au législateur. Elle oblige le Gouvernement à une approche globale de la politique budgétaire placée dans son contexte économique et financier, approche que doit transcrire le projet de budget. Elle sert également de support aux votes du Parlement.

      La définition du contenu des lois de finances par l'ordonnance organique renforce leur cohérence et contribue à leur clarté.

      SECTION 2 - LE CONTENU DU PROJET

      Dans un souci de simplification, la première partie de la loi de finances est souvent présentée comme relative aux recettes, la seconde ayant trait aux dépenses. Cette vision est cependant trop réductrice et mérite d'être corrigée.

      La première partie, intitulée « Conditions générales de l'équilibre financier », doit comporter certains éléments qui, comme on l'a vu, constituent sa « raison d'être ». Outre l'autorisation de perception des ressources permanentes qui fait traditionnellement l'objet de l'article premier, il s'agit des dispositions qui sont aujourd'hui regroupées au sein d'un seul article, l'article d'équilibre.

      Cet article constitue un outil précieux de compréhension de l'articulation entre les différents compartiments du budget de l'État et d'appréhension de la signification de ses divers agrégats.

      Afin de déterminer « les voies et moyens qui assurent l'équilibre financier », l'article d'équilibre procède à l'évaluation des ressources. Celles-ci sont décrites de façon détaillée dans l'état A qui lui est annexé. Les ressources brutes du budget général correspondent aux recettes fiscales et non fiscales diminuées des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et des Communautés européennes. Cette technique du prélèvement sur recettes, non prévue par l'ordonnance organique mais admise, sous certaines conditions, par le Conseil constitutionnel 21, a pour effet de diminuer le montant apparent des ressources et des charges du budget général.

      Le passage de ces « ressources brutes » aux « ressources nettes » s'effectue par déduction des « remboursements et dégrèvements d'impôts ». Pratiquée depuis 1973, cette méthode a elle aussi un « effet volume » sur les masses budgétaires, puisque, parallèlement, la même déduction est opérée pour passer des « dépenses brutes » aux « dépenses nettes ». Neutre pour l'équilibre, cette présentation est parfaitement justifiée pour les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (remboursements d'excédents de versement d'impôt sur les sociétés, de TVA, admissions en non-valeur ou correction d'erreurs dans l'assiette ou le calcul de l'impôt). En pareil cas, il y a bien dépenses en atténuation de recettes de l'État dont il est logique de faire abstraction pour évaluer le montant réel tant des ressources que des dépenses de l'État. Pour la prise en charge par l'État des dégrèvements portant sur les impôts locaux (plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu ou de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée), la méthode est plus contestable.

      La présentation des ressources des comptes spéciaux du Trésor et celle des budgets annexes ne soulèvent pas les mêmes difficultés. Il faut seulement savoir que les budgets annexes étant, par construction, obligatoirement présentés en équilibre, leurs ressources comprennent assez souvent le montant attendu des emprunts qu'ils réalisent ou celui des subventions qu'ils reçoivent du budget général (le cas le plus important étant celui du budget annexe des prestations sociales agricoles - BAPSA).

      Face à ces ressources, l'article d'équilibre « fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses ». Il mentionne le total des dépenses à caractère définitif du budget général et des comptes d'affectation spéciale. Il distingue les dépenses civiles, décomposées en dépenses ordinaires et dépenses en capital, des dépenses militaires. Il ne permet pas, au sein de chacune de ces catégories, de distinguer les services votés et les mesures nouvelles.

      Les charges des budgets annexes, égales à leurs ressources, font également l'objet d'une décomposition entre dépenses ordinaires et dépenses en capital. Il en va de même pour les opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale. Quant aux dépenses à caractère temporaire des comptes spéciaux, elles ne sont évaluées que pour les comptes d'affectation spéciale, les comptes de prêts et ceux d'avances. Pour les autres catégories de comptes, notamment pour les comptes de commerce, seuls les soldes apparaissent.

      L'article d'équilibre retrace enfin trois soldes différents :

      - le solde des opérations définitives de l'État, ou « déficit » s'il est négatif ;

      - le solde des opérations temporaires de l'État, ou « découvert » s'il est négatif ;

      - le solde général, somme des deux précédents.

      En outre, et dans un second paragraphe, l'article d'équilibre comporte l'autorisation annuelle d'emprunt accordée au ministre de l'économie, mais ne mentionne pas le montant attendu des emprunts.

      En dehors de ces dispositions essentielles, la première partie de la loi de finances regroupe toutes les mesures relatives aux ressources du budget de l'État qui ont une incidence sur le montant de celles-ci au cours de l'exercice concerné. Les autres dispositions fiscales, celles relatives aux impôts d'État mais dont l'incidence n'est effective qu'à compter des exercices postérieurs à la loi de finances, celles afférentes aux impôts locaux ou aux impositions de toutes natures affectées à des établissements publics ou à divers organismes, ont leur place en deuxième partie.

      On rappellera également que les dispositions fiscales n'appartiennent pas au domaine exclusif des lois de finances et peuvent tout aussi bien trouver place dans une loi ordinaire.

      S'agissant des recettes non fiscales, seules peuvent figurer dans la loi de finances (en première ou en deuxième partie selon leur incidence budgétaire) les mesures législatives, au demeurant assez rares, relatives aux ressources de l'État.

      La première partie de la loi de finances comporte enfin des mesures diverses : confirmation des affectations existantes, modification, pour l'exercice concerné, des ressources des budgets annexes et des comptes spéciaux et dispositions afférentes aux divers prélèvements sur recettes. En particulier, un article autorise, depuis 1992, le montant du prélèvement opéré au profit des Communautés européennes.

      Par ailleurs, et depuis le transfert en deuxième partie, à compter de 1993, de l'article majorant les rentes viagères, la première partie ne comporte plus de disposition législative ayant un effet sur les charges de l'État. Aucun article de l'ordonnance organique ne précisant la place des mesures créant des charges nouvelles ou modifiant des charges existantes, celles-ci trouvent, sauf cas exceptionnel, leur place en deuxième partie.

      Cette deuxième partie, intitulée « Moyens des services et dispositions spéciales », est divisée en deux titres. Le premier regroupe les dispositions ayant un caractère annuel, c'est-à-dire celles relatives aux crédits du budget général et aux opérations des comptes spéciaux et des budgets annexes. Le second, intitulé « Dispositions permanentes », rassemble toutes les dispositions qui, bien que n'étant pas un de ses éléments essentiels, ne peuvent figurer qu'en loi de finances et celles qui, sans incidence sur l'équilibre de l'exercice considéré, peuvent avoir leur place en loi de finances.

      La construction de cette deuxième partie fournit le support à la plupart des votes intervenant au cours du débat budgétaire. On se contentera ici d'en tracer les grandes lignes 22.

      Le premier article de la deuxième partie fixe le montant des services votés du budget général. Ces services votés représentent, en principe, « le minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement » (article 33 de l'ordonnance organique - Textes, page 208). En pratique, ils excèdent ce minimum et constituent la base de référence utilisée pour élaborer et discuter le budget. Toutes les modifications qui y seront apportées, soit par le Gouvernement dès le projet initial ou lors des débats, soit par les parlementaires, prendront la forme de mesures nouvelles positives ou négatives.

      Pour les dépenses ordinaires, ces services votés sont au plus égaux à la somme des crédits votés en loi de finances initiale au titre de l'année précédente et des mesures acquises. Celles-ci peuvent soit majorer les crédits (ex : extension en année pleine, ajustement de crédits évaluatifs), soit les réduire (ex : non-reconduction d'une dotation ouverte à titre non renouvelable).

      Pour les dépenses en capital, les services votés correspondent aux crédits de paiement résultant des échéanciers établis au titre des autorisations de programme antérieurement accordées, les mesures acquises retraçant les éventuelles modifications intervenues depuis la dernière loi de finances initiale.

      Viennent ensuite les articles portant ouverture de crédits au titre des mesures nouvelles. Ils sont au nombre de quatre et portent respectivement sur les dépenses ordinaires et les dépenses en capital des services civils, puis des services militaires. Le montant global des crédits de paiement demandés y est décomposé par titre23. Comme on le verra ci-après, les mesures nouvelles proposées par le Gouvernement sont présentées de façon détaillée dans les annexes explicatives (les « bleus » budgétaires).

      A ces articles sont annexés des états qui permettent de connaître la répartition des crédits par titre et par ministère (états B et C) et servent de support aux votes.

      Les opérations relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor font l'objet de plusieurs articles dont la présentation ne diffère que fort peu de ceux afférents aux crédits du budget général. C'est également au sein du premier titre de la deuxième partie que figurent, le cas échéant, les dispositions ayant pour effet de créer, de supprimer ou de modifier un budget annexe ou un compte spécial du Trésor. De telles dispositions figurent pratiquement dans chaque loi de finances.

      Sont également contenus dans cette première subdivision de la deuxième partie divers articles d'une très grande hétérogénéité dont la plupart résultent de l'application de l'ordonnance organique : autorisation de perception des taxes parafiscales (état E), énumération des chapitres dont les crédits ont un caractère évaluatif (état F) ou provisionnel (état G), liste des chapitres dotés de crédits reportables (état H), approbation du montant et de la répartition du produit de la redevance de l'audiovisuel.

      Le titre II de la deuxième partie regroupe les « dispositions permanentes ». Cet intitulé est source d'ambiguïté, car les dispositions fiscales ou non fiscales ainsi désignées ne diffèrent pas par leur nature de celles inscrites en première partie de la loi de finances. La distinction entre les deux catégories tient seulement à l'incidence ou à l'absence d'incidence sur l'exercice budgétaire concerné. L'utilisation de l'adjectif « permanent » a seulement pour but de préciser que, contrairement au reste de la deuxième partie, ces dispositions ne sont pas soumises au principe de l'annualité budgétaire.

      En pratique, il s'agit des mesures relatives aux recettes fiscales de l'État n'ayant pas d'effet immédiat sur l'équilibre, de celles afférentes à la fiscalité locale ou aux impositions de toutes natures qui n'entrent pas dans la première partie et de celles modifiant les procédures fiscales qui, sauf exception, sont considérées comme n'ayant pas d'incidence sur l'équilibre.

      Sont également insérées parmi les « dispositions permanentes » les mesures relatives aux charges de l'État. La modification et, a fortiori, le rejet de l'une d'entre elles a pour conséquence une rectification des charges dont le montant tient compte de l'ensemble du dispositif du projet de loi de finances. La plupart de ces mesures sont présentées sous le titre du ministre chargé de les défendre : on dit alors qu'elles sont « rattachées » aux crédits de ce ministère.

      CHAPITRE TROISIÈME

      La présentation et le dépôt du projet
      de loi de finances

      Même unique, le projet de loi de finances initiale reste complexe et le nombre des documents qui le constitue impressionnant. La masse des informations ainsi rassemblées et l'importance politique de l'action budgétaire conduisent inévitablement le Gouvernement à différentes présentations de son projet. Pour des raisons multiples, qui vont des contraintes matérielles aux nécessités d'une communication de plus en plus développée, le pouvoir exécutif fournit donc, parallèlement à la publication des « bleus » et des « jaunes », un volumineux « dossier de presse » à l'appui du projet. Dans cet exercice difficile, le Gouvernement doit concilier les droits du Parlement, seul détenteur du pouvoir d'autorisation budgétaire, et la mise en valeur de la politique qu'il conduit au travers du projet de loi de finances.

      SECTION 1 - LA PRÉSENTATION DU PROJET PAR LE GOUVERNEMENT

      La spécificité du projet de loi de finances n'est pas sans conséquence sur les modalités de sa présentation et de sa diffusion.

      Il est en effet rarissime de voir un ministre, sauf lorsqu'il s'agit d'un texte d'une urgence extrême, venir présenter un projet de loi au Parlement le jour même de son adoption par le Conseil des ministres.

      S'agissant de la loi de finances initiale, cette pratique est constante. Elle a même été récemment confortée depuis que la commission des finances du Sénat a obtenu du Gouvernement, en 1988, qu'il se rende également devant elle le même jour.

      Dès son adoption par le Conseil des ministres, généralement à la mi-septembre, le projet de budget, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale conformément à la priorité dont elle bénéficie en matière de lois de finances, est d'abord présenté à sa commission des finances.

      Cette audition du ou des ministres chargés du budget et des finances se déroule dans des conditions assez particulières.

      Elle connaît tout d'abord une contrainte horaire généralement peu appréciée par les députés. Commençant en fin de matinée, elle doit impérativement prendre fin rapidement, les mêmes ministres se rendant ensuite devant la commission des finances du Sénat, puis tenant une conférence de presse sur le même sujet. Cet emploi du temps resserré contraint le Président de la Commission à organiser rigoureusement les débats.

      L'audition débute traditionnellement par une intervention des ministres. Ceux-ci tentent de concilier des exigences contradictoires : si leur discours introductif est jugé trop long, ils se le voient reprocher par les membres de la Commission s'estimant réduits au silence faute de temps ; si, au contraire, la présentation est trop rapide, la critique risque de porter sur le manque d'informations précises. Ainsi, à un député qui jugeait trop brève la présentation du projet de budget pour 1991, le ministre des finances répondait que « cette brièveté devait permettre de privilégier le dialogue et les échanges de vue »24.

      Pour mieux comprendre cette situation a priori paradoxale, il faut savoir que, lors de cette audition, les députés n'ont pas sous les yeux le projet de loi de finances. Ce volumineux document, adopté le matin même en Conseil des ministres et le plus souvent mis au point définitivement la veille, n'est pas encore disponible. Même si son dépôt officiel intervient le jour même, il ne sera distribué à tous les parlementaires que plusieurs jours plus tard (cf. Troisième partie, chapitre premier).

      Quelques minutes avant leur arrivée, les ministres font mettre à la disposition du secrétariat de la Commission quelques dizaines d'exemplaires d'un « dossier de presse », distribués aux parlementaires à leur entrée en réunion de commission. C'est ce même dossier qui sera remis aux journalistes quelques heures après. Son contenu, dépourvu de valeur juridique, répond aux seuls besoins de la communication gouvernementale.

      Après l'intervention des ministres, le Rapporteur général de la Commission fait part de ses observations et pose les premières questions. Cette priorité et le fait que les ministres lui répondent immédiatement tiennent au rôle privilégié qui est le sien (cf. Deuxième partie, chapitre deuxième).

      Prend ensuite la parole un représentant de chacun des groupes parlementaires. Après les réponses ministérielles, le temps de parole disponible pour les autres orateurs est très réduit, voire inexistant. Pour pallier ces inconvénients, une seconde audition des ministres est parfois organisée, soit le soir même, soit ultérieurement et en toute hypothèse avant que la Commission n'aborde l'examen de la première partie du projet de loi.

      Pour les parlementaires, ce dialogue avec les ministres est avant tout la première occasion d'exprimer un point de vue, le plus souvent global, sur le budget. L'exercice est difficile, puisque les informations dont ils disposent viennent de leur être communiquées, ce qui ne facilite pas leur exploitation. Cela ne les empêche cependant pas de poser quelques questions plus précises sur telle ou telle disposition du projet. Il est vrai que la lecture de la presse, dans les jours qui précèdent l'adoption du texte en Conseil des ministres, est souvent riche d'enseignements, à tel point qu'en 1989 le ministre des finances regrettait devant la commission des finances que « la presse ait déjà largement rendu compte du projet de loi de finances pour 1990 » 25.

      Cette concurrence entre la presse écrite et audiovisuelle et le Parlement n'est certes pas nouvelle - en 1948, un parlementaire protestait contre l'absence d'information du Parlement sur les chiffres du budget de 1949 alors même que le journal Le Monde faisait état des intentions du Gouvernement 26 - et n'est pas propre aux projets de loi de finances.

      Les conséquences indirectes de la conférence de presse sur le déroulement de l'audition des ministres la rendent cependant plus vive. On comprend mieux dès lors l'importance du « dossier de presse ». Ce document 27 assez volumineux (une centaine de pages en moyenne) comporte traditionnellement trois parties : présentation générale (hypothèses économiques, chiffres clés du budget), dispositions fiscales, dépenses, ainsi qu'une annexe consacrée à des documents d'information dont un « dossier statistique de référence sur le budget de l'État ». Dans ce cadre, les informations sont traitées et présentées pour valoriser le projet gouvernemental et sont parfois replacées dans une perspective à moyen terme.

      Ce dossier est donc pour les députés une simple source d'informations et non un document de travail.

      Ce n'est en fait qu'à partir des documents budgétaires que les députés peuvent entreprendre un travail d'analyse approfondie.

      SECTION 2 - LE DÉPÔT DU PROJET ET DE SES ANNEXES

      Le projet de loi de finances est enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le jour de sa réception, c'est-à-dire, en principe, celui de son adoption par le Conseil des ministres.

      Intervenant toujours hors session - sauf session extraordinaire -, le dépôt du projet fait, en application de l'article 81 du Règlement de l'Assemblée, l'objet d'une insertion au Journal officiel, puis, à l'ouverture de la session, d'une annonce en séance publique.

      Cette procédure est commune à tous les projets de loi. Mais le projet de loi de finances présente de nombreuses particularités, au premier rang desquels figurent la multiplicité et la diversité de ses annexes. Celles-ci se répartissent en plusieurs catégories désignées par la couleur de leur couverture : les bleus, les jaunes, naguère les blancs, qui n'existent plus depuis 1997 (les verts portent sur les budgets votés et sont des annexes de la loi de finances et non du projet de loi).

      Quelques annexes sont distribuées avant l'adoption du projet par le Conseil des ministres. Il en va ainsi chaque année pour le rapport sur les comptes de la Nation 28, disponible dès le mois de juin, et également pour un certain nombre d'annexes explicatives (les bleus) mises en distribution sur une période s'étendant habituellement de début septembre à début octobre. C'est d'ailleurs la date d'envoi par le Gouvernement d'un document constatant le dépôt de l'ensemble de ces annexes à caractère obligatoire qui constitue le point de départ des délais fixés par la Constitution pour l'examen du budget (sur les délais et le calendrier du dépôt des documents budgétaires cf. Troisième partie, chapitre premier).

      Autre particularité des projets de loi de finances : bien qu'il s'agisse de « documents parlementaires », et par exception à la règle selon laquelle la mise au point et l'impression de tous les projets déposés à l'Assemblée sont assurées par ses services, tous les documents budgétaires sont imprimés sous la responsabilité du Gouvernement, qui les met à la disposition de l'Assemblée aux fins de distribution à tous les députés. Cette situation s'explique tout à la fois par le monopole gouvernemental en matière de lois de finances et par la complexité et le volume des documents.

      Ceux-ci fournissent au Parlement une masse d'informations qui peut paraître difficile à maîtriser. Tous n'ont cependant pas la même importance.

      Le premier d'entre eux est le projet de loi lui-même, parfois appelé « bleu général ». Outre son volume (200 à 300 pages), il tient son originalité de la présentation d'un exposé des motifs par article, auquel est venu s'ajouter, depuis 1987, un exposé général. Ce choix gouvernemental, devenu une très solide tradition, s'explique tout à la fois par la technicité fréquente des dispositions, notamment fiscales, et par leur très grande diversité. Le bleu général comporte également les huit états annexés, puis un exposé des motifs particulier explicitant les principaux écarts de crédits par rapport à la loi de finances initiale précédente. L'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2001 intègre, pour la première fois, une « charte de budgétisation » destinée à faciliter les comparaisons d'une année sur l'autre en neutralisant les changements de périmètre des dépenses du budget général de l'État.

      L'article 32 de l'ordonnance organique prévoit trois types d'annexes : un rapport définissant l'équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d'avenir ; des annexes explicatives faisant connaître par chapitre le détail des crédits demandés en distinguant les services votés des mesures nouvelles ; des annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement.

      Le rapport économique, social et financier constitue en quelque sorte la présentation générale du projet de loi et de la politique budgétaire dont il est le support, replacée dans son contexte économique, social et financier. Il comporte en annexe les « budgets économiques » dont sont issues les hypothèses macro-économiques retenues pour l'élaboration du budget.

      Les « annexes explicatives », communément appelées « bleus » ou encore « fascicules budgétaires » (36 pour le projet de loi de finances pour 2000), sont celles dont l'ordonnance organique décrit le contenu avec le plus de précisions. Elles ont sans conteste, tout comme le rapport économique, social et financier, un caractère obligatoire, l'article 38 de l'ordonnance fixant même une date limite pour leur dépôt et leur distribution, cette date du premier mardi d'octobre ayant un caractère obligatoire (Décision du Conseil constitutionnel n° 97-395 DC du 30 décembre 1997). Elles fournissent le détail des crédits par ministère et par budget annexe.

      Le texte organique n'en donnant pas une définition exhaustive, le contenu des annexes explicatives peut varier, comme le montrent les réformes successives dont elles ont fait l'objet. La dernière en date, expérimentée en 1994 et mise en _uvre en 1996, a conduit à une simplification de la présentation, accompagnée, d'une part, de l'introduction de données chiffrées, indicateurs de moyens et d'activités, et, d'autre part, d'un « support informatique permettant aux commissions de disposer d'une base de données budgétaires à partir de laquelle pourront être opérés par leurs services divers traitements souhaités » 29.

      Les bleus modernisés offrent désormais, outre la traditionnelle répartition ordonnée selon la nomenclature juridique, une présentation des crédits regroupés au sein d'ensembles, dénommés « agrégats », définis en fonction des missions, programmes ou actions du ministère concerné. Chacun de ces agrégats est assorti d'un tableau récapitulatif des crédits qui le composent, détaillés par chapitres et articles, ainsi que de développements décrivant les politiques menées, eux-mêmes complétés d'indicateurs de résultats.

      En toute hypothèse, les bleus permettent de connaître pour chaque chapitre le montant des services votés, celui des mesures acquises et des mesures nouvelles. Chacune de ces mesures fait l'objet d'une description ou d'une justification parfois détaillée, mais le plus souvent sommaire. L'ensemble de ces données constitue néanmoins un outil de travail indispensable à l'analyse budgétaire. En outre, les députés peuvent obtenir le détail des dépenses prévues au sein du chapitre, par article.

      On ne soulignera jamais assez que, contrairement à une idée trop souvent répandue, l'ordonnance de 1959 a consacré le retour à une présentation des crédits par chapitre alors même que le décret du 19 juin 1956 ne prévoyait qu'une description des crédits par ministère, la répartition par chapitre n'intervenant qu'après le vote de la loi de finances et au terme d'une procédure complexe de contrôle par les commissions des finances du Parlement. C'est à tort que la suppression de cette procédure a pu être interprétée comme l'un des signes de déclin du pouvoir budgétaire du législateur.

      Deux bleus spécifiques appartiennent également à la catégorie des annexes explicatives. Le premier, expressément mentionné à l'article 32 précité, est relatif aux comptes spéciaux du Trésor. Malgré le nombre de comptes (une quarantaine), il ne contient que des informations succinctes, les évolutions tant des recettes que des dépenses n'y étant pas justifiées.

      Le second, intitulé « Évaluation des voies et moyens », constitue en quelque sorte l'exposé des motifs de l'état A annexé à l'article d'équilibre du projet de loi de finances et fournit, conformément aux prescriptions des articles 4 et 5 de l'ordonnance organique, le détail de l'évaluation des recettes du budget de l'État. On relève cependant que cette annexe ne porte que sur les seules recettes du budget général et qu'aucune justification sur l'évolution des ressources des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor n'est fournie à l'appui du projet de loi. Cette annexe comprend une présentation générale des prévisions de recettes et un développement de chacune des évaluations des recettes permettant une comparaison avec l'exercice précédent et l'exercice en cours, assorti de justifications plus ou moins détaillées.

      Les jaunes, dont le dépôt intervient tout au long de la discussion budgétaire, sont des annexes générales d'information. Certains d'entre eux n'ayant pas une périodicité annuelle, leur nombre est variable (27 en 1999). Parmi les plus importants, on relève ceux consacrés aux relations financières avec l'Union européenne, aux taxes parafiscales, aux crédits concourant à la coopération avec les États en voie de développement, à ceux de la ville, à l'effort de l'État en faveur des collectivités locales ou encore aux fonds de concours (voir en Annexe n° 1, page 193, la liste des jaunes déposés en 1998 et 1999).

      Ces documents d'information sont d'intérêt inégal - à tel point que la suppression à compter de 1988 de celui relatif à la présentation fonctionnelle du budget de l'État n'a suscité aucune réaction - et ne sont le plus souvent mis à la disposition des députés que le jour du débat auxquels ils se rapportent. Certains d'entre eux sont même distribués plus tardivement encore. Ces annexes apportent ainsi des informations plus utiles pour l'exercice du pouvoir de contrôle du Parlement que pour l'examen du projet de loi de finances lui-même (cf. Quatrième partie, chapitre premier).

      Quant aux blancs, qui présentaient les crédits de chaque département ministériel sous forme de « budgets de programme », ils ont disparu car ils n'avaient jamais vraiment permis d'atteindre l'objectif qui leur était assigné : constituer un des outils de la rationalisation des choix budgétaires. Simples documents d'information, dont la publication était souvent trop tardive pour permettre leur exploitation par les députés avant l'ouverture du débat en séance publique, les blancs s'étaient révélés de qualité inégale et leur nombre avait régulièrement diminué au fil des ans (22 pour le budget de 1989, 10 pour celui de 1994 et 4 pour 1995).

      C'est sur la base de l'ensemble de ces documents (plus de 5.000 pages pour les seuls fascicules budgétaires d'un projet de loi de finances) que s'engage le travail des commissions permanentes sur le projet de loi de finances.

      DEUXIÈME PARTIE

      LE TRAVAIL EN COMMISSION

      Le travail en commission constitue une phase essentielle de l'examen par l'Assemblée du projet de loi de finances. Il mobilise les six commissions permanentes et plus particulièrement, en leur sein, une centaine de députés qui ont été désignés en qualité de rapporteurs, soit par la commission des finances, soit par les autres commissions, saisies pour avis.

      La commission des finances, saisie au fond, joue naturellement un rôle prépondérant, assuré grâce à une organisation spécifique caractérisée par la désignation d'un Rapporteur général et de rapporteurs spéciaux dotés d'un pouvoir permanent de contrôle. Assistés de fonctionnaires parlementaires, ces rapporteurs réunissent, notamment par la voie des questionnaires budgétaires, des informations considérables qui nourrissent les rapports présentés à la commission des finances. Celle-ci les examine selon des modalités originales dont la chronologie n'est pas celle de la procédure législative ordinaire.

      CHAPITRE PREMIER

      Les rôles respectifs des six commissions permanentes

      Lorsqu'il doit, en application de l'article 85 du Règlement de l'Assemblée, saisir une commission du projet de loi de finances, le Président de l'Assemblée sait que la question de la compétence ne se pose pas. Il sait aussi que le Gouvernement (bien qu'il en ait le droit en vertu de l'article 43 de la Constitution) n'a pas demandé la constitution d'une commission spéciale. Il sait enfin que les présidents de groupe et ceux des commissions permanentes ne feront pas davantage usage de ce droit. Le renvoi à la commission des finances, de l'économie générale et du plan, expressément prévu par l'article 117 du Règlement de l'Assemblée (Textes, page 220), revêt ainsi en pratique un caractère systématique, tout comme la saisine pour avis des cinq autres commissions permanentes en application de l'article 87 du Règlement de l'Assemblée.

      Le projet de loi de finances de l'année mobilise donc les six commissions permanentes et plus particulièrement, en leur sein, une centaine de députés. Leur travail, dont les modalités diffèrent, a déjà commencé lorsqu'intervient le dépôt du projet. Sa spécificité, qui répond à celle du budget, rend nécessaire une description des rôles respectifs de la commission des finances et des commissions saisies pour avis 30.

      SECTION 1 - La commission des FINANCES

      Saisie au fond de tous les projets de loi de finances, la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée tient naturellement le premier rôle dans la discussion budgétaire. Ses compétences, définies par l'article 36 du Règlement de l'Assemblée, sont les suivantes : recettes et dépenses de l'État ; exécution du budget ; monnaie et crédit ; activités financières intérieures et extérieures ; contrôle financier des entreprises nationales ; domaine de l'État. L'inclusion dans les lois de finances de la plupart des mesures relatives à la fiscalité locale et la multiplication des prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales ont, en pratique, au cours des quinze dernières années, étendu cette compétence aux finances locales. De même, le poids économique croissant des dépenses sociales et celui du prélèvement opéré sur les recettes au profit des Communautés européennes ont conduit la commission des finances à suivre avec attention ces questions.

      « C'est en raison de ses responsabilités financières que la commission des finances dispose de pouvoirs propres qui la singularisent par rapport aux autres commissions permanentes » 31. Mais, même si elle reste l'une des commissions les plus recherchées par les députés, elle n'a plus totalement le rôle prééminent qui fut autrefois le sien.

      Son organisation a pour principale particularité la désignation d'un Rapporteur général. Elu chaque année - à l'ouverture de la session de printemps jusqu'en 1995, et depuis, début octobre, à l'ouverture de la session unique -, en même temps que le bureau de la commission des finances, le Rapporteur général a pour charge d'examiner et de présenter à la commission toutes les lois de finances. Sa permanence contraste avec le caractère temporaire de la mission confiée aux rapporteurs des autres projets de loi, limitée à la durée de l'examen du texte pour lequel ils ont été désignés. L'importance, la périodicité et la technicité des lois de finances expliquent que le titulaire de cette fonction, membre de la Conférence des Présidents, soit considéré comme un interlocuteur privilégié du Gouvernement. Cette situation est renforcée par la désignation du même Rapporteur général tout au long d'une législature - cela a toujours été le cas depuis 1973 - et par le fait qu'il est, le plus souvent, politiquement issu des mêmes rangs que le Premier ministre (voir, en Annexe n° 2, la liste des rapporteurs généraux depuis 1959). Il en va fréquemment de même des Présidents de la Commission.

      Le Président de la commission des finances se distingue lui aussi de ses homologues. Outre les prérogatives générales d'un président de commission, il exerce, par délégation du Président de l'Assemblée, le pouvoir de contrôle de la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire. Même si cette compétence n'est pas limitée aux seuls projets de loi de finances, elle revêt à cette occasion une importance toute particulière, puisque la quasi-totalité des amendements déposés sur ces projets par les députés sont, en raison de leur contenu, soumis au contrôle de recevabilité (sur les irrecevabilités financières, cf. Troisième partie, chapitre troisième). Mais l'exercice de cette prérogative n'explique pas, à lui seul, le rôle essentiel joué par le Président de la Commission tout au long du processus budgétaire. Bénéficiant, lui aussi, d'une certaine continuité dans ses fonctions (voir, en Annexe n° 2, la liste des présidents de la commission des finances depuis 1959), son rôle politique est toujours éminent. On constate d'ailleurs que, depuis le début de la Vème République, la quasi-totalité des présidents de la commission des finances ont exercé des responsabilités ministérielles.

      La spécificité de l'organisation de la commission des finances tient aussi à l'existence des rapporteurs spéciaux à qui incombent l'examen détaillé des crédits d'un ministère ou d'un secteur d'activités ministérielles et la charge du contrôle budgétaire. Désignés pour un an au printemps, ils disposent d'un pouvoir spécifique de contrôle permanent, sur pièces et sur place, de l'emploi des crédits du budget dont ils ont la charge. La permanence de leur fonction, dans laquelle ils sont souvent reconduits tout au long de la législature, leur permet d'acquérir une connaissance approfondie du secteur relevant de leur compétence.

      Le nombre des rapporteurs spéciaux varie en fonction de la structure des fascicules budgétaires, de l'importance accordée à telle ou telle action pour laquelle les crédits sont dispersés entre différents fascicules ou constituent un secteur particulier au sein de l'un d'entre eux. Les problèmes soulevés par leur attribution aux différents commissaires dans le respect des équilibres politiques sont également pris en compte. Depuis quelques années, et malgré l'augmentation des effectifs de la commission des finances de 62 à 73 membres liée à la réforme du mode de scrutin appliquée en 1986, le nombre des rapports spéciaux s'est stabilisé : il est actuellement de 44.

      Ces rapports, longtemps réservés aux seuls membres de la majorité, sont, depuis 1973, également attribués à des représentants de l'opposition pour un quart d'entre eux environ. Tous n'ont évidemment pas la même importance et les rapporteurs spéciaux d'opposition se voient rarement confier certains domaines jugés essentiels par la majorité. Le rôle du rapporteur étant de présenter à la Commission le budget dont il a la charge et sur lequel il dispose d'un pouvoir de contrôle permanent, il peut difficilement en aller autrement. Certains rapports confiés à des membres de l'opposition se concluent par une formule attirant l'attention sur la contradiction entre la position personnelle du rapporteur et celle de la Commission dont le rapport doit retracer les travaux : elle précise que, contrairement aux recommandations du rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits. L'idée parfois émise de « confier les budgets à l'examen de deux rapporteurs, l'un appartenant à la majorité, l'autre à l'opposition » 32, n'a pas été concrétisée, sans doute en raison des difficultés pratiques de son application.

      SECTION 2 - LES COMMISSIONS SAISIES POUR AVIS

      Si les rapporteurs spéciaux se doivent d'abord d'analyser de manière exhaustive les crédits dont ils ont la charge, cela ne les empêche évidemment pas de porter des appréciations politiques ou plus qualitatives. Les rapporteurs pour avis privilégient cette seconde approche. S'exprimant au nom des autres commissions permanentes dans les domaines qui entrent plus particulièrement dans le champ de leurs compétences, ils sont plus spécialisés, mais leurs travaux ne couvrent pas nécessairement l'ensemble du budget. C'est ainsi qu'il n'y a plus, depuis de nombreuses années, de rapport pour avis sur le budget des Charges communes, sur les comptes spéciaux du Trésor ou encore sur les taxes parafiscales. En revanche, il en existe plusieurs sur la ville ou la recherche.

      En outre, la structure des rapports pour avis se distingue de celle des rapports spéciaux. Le meilleur exemple est sans doute celui des avis émis par la commission de la défense nationale. Celle-ci a adopté neuf avis sur les seules dépenses militaires du budget pour 2000. Le découpage retenu traduit une approche sectorielle (dissuasion nucléaire ; espace, communication et renseignement ; forces terrestres ; marine ; air ; personnels de la défense ; crédits d'équipement ; services communs ; gendarmerie) par opposition à l'unique rapport spécial de la commission des finances. La commission de la défense a également émis deux autres avis portant sur les budgets des Affaires étrangères et du Secrétariat général de la défense nationale.

      On peut également citer les deux avis rendus par la commission des lois sur le budget de la Justice (administration centrale et services judiciaires ; administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse).

      Au total, le nombre d'avis dépasse celui des rapports spéciaux ( 55 contre 44 sur le budget de 2000), plus de la moitié d'entre eux étant émis par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (16 avis) et la commission de la production et des échanges (16 avis).

      On relèvera enfin qu'une commission peut se saisir pour avis des dispositions d'un projet de loi de finances ne portant pas sur les crédits. Cette pratique est toutefois peu fréquente.

      La multiplication des rapporteurs pour avis ne va pas sans poser des problèmes de coordination avec les travaux des rapporteurs spéciaux. Et ce d'autant plus que, dans la pratique, les moyens d'information et les méthodes de travail des uns et des autres ne diffèrent pas sensiblement.

      CHAPITRE DEUXIÈME

      Les moyens d'information et les méthodes de travail

      L'examen d'un projet de loi de finances est souvent perçu comme un exercice difficile en raison de la masse et de la diversité des informations qu'il faut exploiter, du nombre considérable de documents qu'il faut manipuler. Face au Gouvernement et à son armada d'administrations centrales, le député peut apparaître mal armé, voire se sentir en état d'infériorité.

      L'ampleur de la tâche, sa technicité, sa périodicité ont, depuis longtemps, conduit la commission des finances à se doter, la première, de moyens spécifiques : c'est avant 1914 que des fonctionnaires ont été chargés d'assister les membres de la commission dans leur travail sur le budget de l'État.

      De profonds changements ont marqué les informations économiques auxquelles ont accès les parlementaires, alors même que les méthodes de travail des rapporteurs budgétaires, reposant essentiellement sur une procédure écrite, n'ont que peu évolué.

      Le Conseil constitutionnel vérifie la sincérité de l'ensemble de la loi de finances et notamment l'évaluation des recettes fiscales, qui ne doit pas être entachée d'erreur manifeste (Décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999), et l'évaluation du déficit prévisionnel (Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997), ainsi que la plénitude de l'information dont doivent disposer les parlementaires 33.

      SECTION 1 - L'INFORMATION ÉCONOMIQUE

      Certaines des informations économiques nécessaires pour apprécier le contexte dans lequel vient s'inscrire le projet de loi de finances initiale font l'objet d'annexes à ce projet.

      La première d'entre elles, disponible dès le mois de juin, est le rapport sur les comptes de la Nation. Annexé au rapport économique, social et financier, ce document comprend deux tomes :

      - le premier, rédigé conjointement par les services de l'INSEE, de la direction de la prévision et de la Banque de France, fournit une vue d'ensemble de l'économie française au cours de l'année écoulée, complétée par plusieurs « dossiers » sur des thèmes d'actualité tels que la création d'entreprises et la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication, dans le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2001 ;

      - le deuxième, intitulé « comptes et indicateurs économiques », retrace les résultats des comptes nationaux et constitue un outil de travail fondamental pour apprécier la situation économique et son évolution récente.

      C'est à partir de ce socle, et compte tenu des évolutions conjoncturelles constatées durant le premier semestre de l'année en cours, que le Gouvernement va arrêter les hypothèses économiques et élaborer les budgets économiques associés au projet de loi de finances et publiés dans le rapport économique, social et financier.

      Cette seconde annexe économique du projet de loi de finances, publiée fin septembre, suscite fréquemment des controverses. La contestation politique des hypothèses économiques retenues par le Gouvernement pour construire son projet de budget est souvent l'une des premières critiques formulées par l'opposition parlementaire. Le débat a toutefois changé de nature depuis que les députés peuvent confronter les prévisions du Gouvernement à celles des nombreux organismes indépendants associés aux travaux de la commission des comptes de la Nation, à laquelle s'est substituée, en 1999, la Commission économique de la Nation. Depuis 1988, le Rapporteur général reproduit, et éventuellement commente, l'ensemble de ces prévisions dans le tome I de son rapport. La multiplication des travaux économiques n'a cependant pas fait taire toutes les critiques. La commission des finances de l'Assemblée disposant de crédits d'études a eu, au cours des années récentes, plus fréquemment recours à des organismes extérieurs pour réaliser des travaux de prévision économique, destinés à mesurer l'impact de tel ou tel dispositif fiscal (par exemple, en 1999, la baisse du taux de TVA sur les activités du bâtiment en 1999 et, en 2000, les effets de la contribution sociale généralisée -CSG- et de l'impôt sur le revenu sur les bas salaires). La mise en place d'un outil d'analyse macro-économique à la disposition de la Commission est cours de réalisation.

      SECTION 2 - LE TRAVAIL DES RAPPORTEURS

      Si le travail du Rapporteur général de la commission des finances ne se distingue pas ou peu, quant à la méthode suivie, de celui des autres rapporteurs sur les projets de loi ordinaire, il n'en va pas de même de celui des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis.

      Chargé de préparer et de présenter un rapport sur l'ensemble du projet de budget, le Rapporteur général est le seul à traiter à la fois des questions économiques, financières, fiscales et budgétaires. Son rapport est traditionnellement composé de trois tomes :

      - le tome I (qui constitue le rapport général stricto sensu) est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et financier ;

      - le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du projet de loi de finances ;

      - le tome III traite des dispositions de la seconde partie ; il présente la particularité, pour faciliter ultérieurement l'accès aux travaux préparatoires, de reproduire également les commentaires des « articles rattachés » (sur le « rattachement » des articles, cf. Chapitre troisième ci-après), qui figurent aussi dans les rapports spéciaux correspondants.

      L'ensemble est souvent volumineux (1880 pages pour le rapport sur le projet de loi de finances pour 1999 ; 1850 pour celui relatif à l'exercice 2000). Pour ce travail, nécessairement réalisé dans un délai relativement bref (sur les délais cf. Troisième partie, chapitre premier), le Rapporteur général dispose d'une équipe permanente composée exclusivement, depuis 1981, de fonctionnaires de l'Assemblée (un chef de secrétariat, neuf conseillers ou administrateurs, un administrateur-adjoint et six secrétaires).

      Antérieurement, les fonctionnaires chargés de l'assister étaient mis à sa disposition par le ministre des finances. Cette pratique ancienne ne semblait présenter que des avantages pour le Gouvernement si l'on en croit un ancien directeur du budget, qui estimait, en 1954, qu' « en mettant à la disposition des commissions financières un certain nombre de ses agents, et souvent les meilleurs, (le ministre des finances) est très loin de faire le marché de dupes dont s'indignent ceux qui croient qu'il fournit ainsi des verges pour se faire fouetter. Nourris dans le sérail et formés aux disciplines de la rue de Rivoli, ces apparents transfuges en conservent l'esprit. Même s'il devait douter de leur loyalisme politique, (le ministre) pourrait toujours se fier à la sûreté de leurs réflexes professionnels. Ainsi, en un certain sens du mot, (il) "contrôle" l''œuvre budgétaire du Parlement » 34.

      Le contrôle ainsi assuré par le contrôlé n'était sans doute pas la meilleure des solutions, surtout dans un cadre institutionnel où cette fonction était censée se développer afin de faire contrepoids à l'application, dans le domaine budgétaire, des règles du parlementarisme rationalisé.

      La méthode de travail suivie par le Rapporteur général pour l'examen de la loi de finances est très classique : réunions avec le cabinet du ministre et contacts politiques directs avec celui-ci, demandes d'informations, d'explications et de renseignements adressées par son secrétariat à toutes les administrations concernées, au premier rang desquelles la direction de la législation fiscale (DLF) de la direction générale des impôts et la direction du budget.

      Très sollicité par toutes les parties prenantes qui interviennent habituellement au cours du processus législatif (souvent improprement désignées sous le terme de « lobbies »), le Rapporteur général complète son information et forme son jugement au cours des nombreux entretiens qu'il a pendant cette période de travail intense. Contrairement aux rapporteurs spéciaux, il n'utilise que dans des cas exceptionnels la procédure du questionnaire écrit, la brièveté des délais rendant en l'espèce plus efficaces car mieux adaptés à ses besoins spécifiques, les contacts informels notamment avec le cabinet du ministre chargé du budget qui assure un rôle politique de centralisation des informations et des justifications fournies par le Gouvernement à l'appui des dispositions de son projet de loi. Cette procédure, en pratique assez souple, même si sa mise en œuvre demande souvent une ténacité certaine, n'exclut évidemment pas les relations directes avec les services administratifs. S'agissant plus particulièrement des mesures fiscales, le cabinet du ministre et le bureau de la DLF chargé de la coordination des travaux avec le Parlement organisent conjointement une série d'entretiens entre les fonctionnaires concernés (qu'ils appartiennent à la DLF elle-même, et, plus généralement, à la direction générale des impôts ou encore à celle des douanes et des droits indirects) et ceux qui assistent le Rapporteur général. Il en va de même avec la sous-direction chargée de la synthèse budgétaire et des lois de finances au sein de la direction du budget.

      Bien entendu, les services du ministère des finances jouent un rôle privilégié, mais n'ont pas le monopole des relations avec le Rapporteur général. Le caractère en quelque sorte pluridisciplinaire de certaines dispositions des lois de finances conduit souvent celui-ci à consulter d'autres ministères, ce dialogue pouvant alors parfois s'apparenter à une concertation interministérielle a posteriori.

      La conception du rapport général s'inscrit dans une tradition symbolisée par l'existence des trois tomes précités, sans être pour autant figée. On peut même constater une très nette évolution, notamment pour le tome I de ce document. Depuis le début des années quatre-vingt, celui-ci est de plus en plus consacré à un examen détaillé des conditions de l'équilibre budgétaire (ressources, dépenses, solde). Ce rééquilibrage au profit de l'analyse du budget lui-même, le tome I ne traitant auparavant que de la situation économique conjoncturelle et des grandes lignes de la politique économique et budgétaire, s'est finalement traduit par la présentation de ce tome en deux volumes séparés, depuis le projet de budget pour 1994.

      Le premier de ces volumes est consacré à une analyse générale de la situation économique et financière et correspond, en fait, à ce qu'était l'ensemble du tome I, il y a une quinzaine d'années. Son contenu a cependant évolué pour tenir compte de la globalisation des finances publiques : c'est ainsi qu'il traite désormais de l'ensemble des prélèvements obligatoires, de l'évolution des finances locales et de celle des comptes sociaux. Ce volume peut également comporter des développements particuliers consacrés à des thèmes d'actualité, tels que les perspectives de la politique budgétaire dans le contexte de l'Union économique et monétaire, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, ou la gestion de la dette de l'État, dans le rapport consacré au projet de budget pour 2000.

      Le second volume, en revanche, ne traite que du projet de budget. Les développements les plus nourris concernent l'évolution détaillée des recettes et complètent utilement les informations succinctes de l'annexe « Évaluation des voies et moyens ». Sont également analysés la structure des dépenses et l'évolution de leurs grandes masses, l'endettement public et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes et l'évolution du solde budgétaire. Le Rapporteur général s'attache traditionnellement à fournir sur le budget un éclairage différent de celui du « dossier de presse » du ministère des finances. Il donne notamment tous les éléments permettant une comparaison avec le ou les exercices précédents, comparaison rendue parfois délicate en raison des changements de structure du budget de l'État. La présentation des dépenses reste principalement centrée sur les priorités retenues par le Gouvernement et sur les économies que traduit le projet de budget. Elle retrace l'évolution des crédits par fonction, leur examen détaillé par ministère étant du ressort des rapporteurs spéciaux.

      On a déjà dit que, seul à bénéficier en permanence de l'assistance d'une équipe de fonctionnaires parlementaires, le Rapporteur général dispose de moyens plus importants que ceux des autres rapporteurs, exception faite parfois de ceux qui sont chargés des projets de loi de grande ampleur.

      Tel n'est pas le cas des rapporteurs spéciaux. Le secrétariat de la commission des finances, malgré un léger accroissement de ses effectifs depuis une quinzaine d'années, ne comprend au total qu'une vingtaine de conseillers, administrateurs et administrateurs-adjoints, tous fonctionnaires parlementaires, chargés d'assister le Président de la Commission, notamment pour le contrôle de la recevabilité financière des amendements, le Rapporteur général et les rapporteurs spéciaux. Il n'est donc pas rare qu'un seul et même fonctionnaire soit chargé d'assister trois rapporteurs spéciaux. Pour leur part, les fonctionnaires secondant le Rapporteur général apportent également leur concours à un rapporteur spécial. Malgré l'importance inégale des rapports et en raison des contraintes fortes résultant des délais d'examen des fascicules budgétaires (les 44 rapports spéciaux doivent tous être publiés en moins d'un mois, entre la mi-octobre et la mi-novembre), cette situation est parfois jugée préjudiciable par certains des rapporteurs concernés, surtout pour ce qui est du suivi permanent de l'utilisation des crédits budgétaires.

      Pour l'élaboration de leur rapport, les rapporteurs spéciaux utilisent principalement la procédure du questionnaire budgétaire.

      Le questionnaire écrit adressé chaque année dans le courant du mois de juin selon une procédure centralisée - le secrétariat de la Commission adressant tous les questionnaires au ministère chargé du budget qui assure la répartition entre les ministères, centralise les réponses dont il vérifie en principe la cohérence, et les expédie aux rapporteurs spéciaux via le Président de la Commission - n'est cependant pas le seul mode de relation entre un rapporteur spécial et le département ministériel dont il est chargé de présenter les crédits à la commission des finances (la procédure suivie par les rapporteurs pour avis est la même, sans toutefois que le ministère du budget ait à jouer un rôle d'intermédiaire entre le rapporteur et le ministère concerné). De fait, les contacts directs avec le ministre et son cabinet jouent, là aussi, un rôle important, plus politique que le questionnaire dont l'objet est avant tout informatif. En outre, ils ne sont pas exclusifs des relations avec les responsables des entreprises et des organismes bénéficiant de financements publics, avec les syndicats, les organismes socio-professionnels et les associations.

      Les questionnaires budgétaires portent aussi bien sur le bilan de l'action gouvernementale et la justification des crédits demandés que sur l'emploi des crédits votés l'année précédente (reports, annulations, transferts, virements, etc.) ou sur des demandes statistiques budgétaires, économiques et financières. Le nombre des questions est donc élevé : après avoir dépassé 3.300 en 1988, il s'est stabilisé depuis à environ 2.700. On comprend ainsi pourquoi « les ministères, tenus d'y répondre, sont parfois réticents » et pourquoi « chaque année, quelques propos un peu vifs sont adressés par des membres de la commission des finances au Gouvernement lorsque certaines réponses sont absentes, tardives... ou laconiques » 35. Dans les cas manifestant un réel dysfonctionnement de la procédure, la protestation du Rapporteur spécial est parfois rendue publique et peut alors prendre, par exemple, la forme d'un report de l'examen des crédits en commission 36. Toutefois, ces reproches semblent devenus moins fréquents depuis quelques années.

      Dans l'ensemble, et malgré le caractère inégal des réponses, les questionnaires budgétaires remplissent leur office. Ils représentent d'ailleurs une tâche lourde pour les administrations concernées, et ce d'autant plus que les rapporteurs pour avis utilisent la même technique... tout comme les rapporteurs, spéciaux et pour avis, du Sénat. De fait, nombre de questions se recoupent et le problème de la coordination des questionnaires des rapporteurs spéciaux et de ceux des rapporteurs pour avis est soulevé de façon récurrente. En 1973, le Bureau de l'Assemblée avait même pris une décision prévoyant une concertation entre les rapporteurs budgétaires pour l'établissement de leurs questionnaires. Mais, là encore, le problème semble moins aigu qu'il y a quelques années, des rapprochements voire des questionnaires totalement communs au rapporteur spécial et au rapporteur pour avis devenant plus fréquents.

      Pour l'élaboration de leur rapport, les rapporteurs spéciaux, dont on a déjà dit qu'ils étaient « permanents », tout comme le Rapporteur général, bénéficient aussi du résultat du travail de contrôle auquel ils peuvent se livrer toute l'année, notamment dans le cadre de leur pouvoir spécifique de contrôle (cf. Quatrième partie, chapitre premier).

      Les rapports budgétaires, dont le volume est considérable (environ 3.600 pages pour les rapports spéciaux du budget pour 2000), constituent la seule description critique détaillée du budget de l'État et des politiques suivies par chacun des départements ministériels.

      Même si l'on peut reprocher à cette analyse d'être exclusivement verticale, et ce au détriment de l'étude du budget par grandes fonctions esquissée dans le rapport général, elle n'en permet pas moins de fournir de très nombreuses informations dont l'exploitation, en dehors du cadre parlementaire, est sans doute encore insuffisante. La diffusion de ces rapports est toutefois assez importante, le tirage moyen s'élevant à 2.800 et atteignant 3.700 pour le rapport général, sans compter, désormais, la consultation via Internet37

      Ce sont ces différents rapports qui sont présentés par leurs auteurs aux commissions et dont ils retracent les travaux.

      CHAPITRE TROISIÈME

      L'examen en commission

      L'examen du projet de loi de finances en commission obéit, pour l'essentiel, aux règles habituellement suivies pour les autres projets de loi. Néanmoins, il présente quelques caractéristiques propres qui correspondent aux spécificités de la loi de finances. En outre, les commissions étant maîtresses de l'organisation de leurs travaux, la méthode suivie pour examiner le budget a, dans le respect des procédures inspirées de celles prévues par le Règlement de l'Assemblée pour le débat en séance publique, évolué au fil des ans.

      L'importance du travail à effectuer et le nombre de réunions nécessaire pour y parvenir (26 réunions d'une durée totale d'environ 41 heures pour le budget de 2000) expliquent pourquoi la commission des finances ne commence pas toujours ses travaux par l'examen et le vote des articles de la première partie du projet de loi. En revanche, elle les achève bien par l'examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet comme le montre le tableau ci-après qui retrace la chronologie du débat budgétaire au sein de la Commission au cours des dernières années.

      Autre particularité, sans équivalent dans la procédure législative ordinaire, l'ouverture de la discussion en séance publique intervient avant que la Commission ait fini l'examen de l'ensemble du projet de loi.

      Seule la souplesse ainsi apportée aux règles habituelles est susceptible d'assurer un étalement de la charge de travail considérable de la Commission sans lequel on ne pourrait garantir une analyse exhaustive du budget de l'État.

       

      CHRONOLOGIE DU DÉBAT BUDGÉTAIRE EN COMMISSION DES FINANCES (PREMIÈRE LECTURE)

      Années

      1ère partie

      Fascicules

      2ème partie
      (articles non rattachés)

       

      Début

      Fin

      1981

      14 et 15 oct.

      7 oct.

      21 oct.

      10 et 17 nov.

      1982

      19 et 20 oct.

      30 sept.

      21 oct.

      18 et 19 nov.

      1983

      11, 12 et 13 oct.

      22 sept.

      19 oct.

      26 oct. et 9 nov.

      1984

      17, 18 et 19 oct.

      2 oct.

      23 oct.

      7 nov.

      1985

      8 oct.

      25 sept.

      22 oct.

      5 nov.

      1986

      7, 8 et 9 oct.

      24 sept.

      20 oct.

      4 nov.

      1987

      6 oct.

      29 sept.

      19 oct.

      4 nov.

      1988

      11 et 12 oct.

      28 sept.

      10 nov.

      10 nov.

      1989

      10 et 11 oct.

      4 oct.

      23 oct.

      8 et 9 nov.

      1990

      9 oct.

      11 oct.

      25 oct.

      8 nov.

      1991

      8 et 9 oct.

      10 oct.

      21 oct.

      6 nov.

      1992

      13 oct.

      7 oct.

      4 nov.

      12 nov.

      1993

      5 oct.

      7 oct.

      18 oct.

      9 et 10 nov.

      1994

      4 et 5 oct.

      4 oct.

      3 nov.

      8 nov.

      1995

      10 et 11 oct.

      3 oct.

      31 oct.

      8 nov.

      1996

      8 et 9 oct.

      1er oct.

      30 oct.

      13 nov.

      1997

      7 et 8 oct.

      2 oct.

      29 oct.

      12 nov.

      1998

      6 et 7 oct.

      1er oct.

      20 oct.

      10 nov.

      1999

      12 et 13 oct.

      7 oct.

      16 nov.

      16 nov.

      Sans suivre ici cette chronologie bouleversée, et pour tenir compte des différences de méthode qui les caractérisent, on distinguera deux phases du débat : l'examen des articles et celui des crédits, communément intitulé « examen des fascicules budgétaires ».

      SECTION 1 - L'EXAMEN DES ARTICLES

      Du point de vue de la procédure législative, les articles d'un projet de loi de finances se répartissent en quatre catégories distinctes :

      · les articles de la première partie, qui sont de la compétence du Rapporteur général ;

      · les articles portant ouverture des crédits, dont le vote intervient par ministère et par titre, chacun de ces votes intervenant après la présentation des crédits par les rapporteurs spéciaux (le vote global de chacun de ces articles de récapitulation intervient juste avant celui de l'ensemble du projet) ; au sein de cette deuxième catégorie, on peut faire une place particulière aux articles relatifs aux crédits des comptes spéciaux du Trésor qui sont « rattachés » au rapport portant sur ces comptes et pour lesquels il n'y a pas de vote dit de récapitulation ;

      · les articles de la deuxième partie du projet de loi qui ne portent pas ouverture de crédits et sont « rattachés » à l'examen des crédits de tel ou tel département ministériel ; ainsi un article modifiant les règles de calcul des pensions militaires sera rattaché à l'examen des crédits du ministre des Anciens combattants et un article relatif au barème des aides au logement le sera à celui des crédits du Logement.

      La décision de rattachement, qui a pour conséquence de faire entrer l'article concerné dans le champ de compétence du rapporteur spécial correspondant, est du seul ressort du Président de la commission des finances. Habituellement, celui-ci respecte les indications fournies par le Gouvernement dans la présentation même de son projet, où certains des articles de la deuxième partie figurent sous l'intitulé de tel ou tel ministère. Le choix opéré de part et d'autre n'est pas neutre, puisqu'il aboutira, en séance publique, sur les dispositions en cause, soit à un dialogue entre le ministre et le rapporteur spécial concernés dans le cas du rattachement, soit entre le ministre chargé du budget et le Rapporteur général dans le cas contraire. Aussi le Président de la Commission peut-il ne pas suivre le choix indirectement suggéré par le Gouvernement 38 ;

      · les autres articles de la deuxième partie du projet de loi de finances, ou « articles non rattachés », sont, comme ceux de la première partie, de la compétence du seul Rapporteur général.

      L'examen des articles de la première partie par la commission des finances se déroule toujours dans la semaine qui précède le débat en séance publique, c'est-à-dire au début du mois d'octobre. Sa durée est très inégale : si l'on fait abstraction des deux projets de loi de finances exceptionnels de 1982 et 1989, qui comprenaient des dispositions instituant un impôt sur la fortune (la durée du débat a atteint respectivement 16 h 40 et 14 h 25), elle était, le plus souvent, jusqu'au milieu des années quatre-vingt-dix, comprise entre six et neuf heures. Depuis lors, comme le montre le tableau ci-après, cette durée s'est plutôt située autour d'une moyenne de douze heures, sans doute en partie du fait de la possibilité, ouverte depuis 1994, aux députés d'assister aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres.

      DURÉE DE L'EXAMEN DES ARTICLES DE LA PREMIÈRE PARTIE
      DES PROJETS DE LOI DE FINANCES EN COMMISSION DES FINANCES

       
       

      PL

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

      Durée

      6 h 20

      5 h 05

      3 h 20

      8 h 40

      8 h 40

      13 h 45

      11 h 20

      13 h 35

      13 h 40

      10 h 50

      Il est maintenant établi que cet examen n'est plus précédé d'une discussion générale, les débats intervenus à l'occasion des auditions des ministres des finances et du budget sur la présentation du projet en tenant lieu.

      L'examen des articles de la première partie, retracé dans le tome II du rapport général, est donc entièrement consacré aux amendements déposés par les membres de la Commission ou, plus rarement à ce stade de la procédure, par les autres députés. Le nombre de ces amendements s'est fortement accru au cours des dernières années : de l'ordre de 170 par an en moyenne au cours des cinq premières années de la décennie quatre-vingt-dix, il dépasse régulièrement 200 depuis 1995, atteignant un maximum de 347 en 1998. Beaucoup d'entre eux ont pour objet des mesures additionnelles au projet du Gouvernement et sont fréquemment repris de propositions de loi antérieurement déposées.

      L'examen des articles de la première partie et des amendements s'y rapportant constitue, tout comme ce sera le cas en séance publique, le moment privilégié du débat. Le Rapporteur général y joue évidemment le rôle essentiel et les amendements dont il est l'auteur sont, le plus souvent, adoptés par la Commission. Or, les amendements adoptés par la Commission connaissent un taux d'adoption en séance publique très nettement supérieur à celui constaté pour les autres amendements déposés par les députés. Il est vrai que la commission des finances a le plus souvent une attitude sélective, préférant ne retenir qu'un faible nombre de dispositions dont elle sait qu'elles ont de fortes chances d'être acceptées par le Gouvernement et qui font généralement l'objet d'une concertation préalable. Font néanmoins exception les projets de loi de finances pour 1994 et 1996, sur la première partie desquels la commission des finances a adopté 39 et 40 amendements, l'Assemblée n'en retenant respectivement que 10 et 18.

      En toute hypothèse, c'est presque toujours dans le cadre de la première partie que sont adoptés les amendements les plus importants tant d'un point de vue strictement politique que d'un point de vue financier.

      L'examen des articles non rattachés de la deuxième partie clôt le débat budgétaire en Commission. Il se déroule début novembre. D'une durée beaucoup plus courte, comprise entre deux et trois heures, il obéit aux mêmes règles. Les travaux correspondants sont retracés dans le tome III du rapport général.

      Quant aux autres articles de la deuxième partie, ils sont examinés à la suite des crédits auxquels ils sont rattachés et sur le rapport du Rapporteur spécial concerné.

      SECTION 2 - L'EXAMEN DES CRÉDITS

      « (...) du 25 septembre 1952 au 6 février 1953 (la commission des finances) a consacré 85 séances à l'étude des fascicules et documents divers dont l'ensemble, une fois voté, constitue le budget de l'exercice 1953 » 39. Une telle pratique est aujourd'hui totalement révolue. En fixant des délais constitutionnels pour l'examen de la loi de finances (cf. Troisième partie, chapitre premier) et en limitant strictement le droit d'initiative en matière de dépenses (cf. Troisième partie, chapitre troisième), la Constitution du 4 octobre 1958 a profondément modifié les conditions du débat budgétaire et ce, davantage encore en commission qu'en séance publique. Ces deux facteurs sont déterminants, la suppression du vote des crédits par chapitre, déjà opérée de fait, n'ayant pas, à cet égard, la portée qu'on lui prête encore trop souvent.

      L'examen des crédits par la commission des finances se déroule sur une période d'un mois environ et commence le plus souvent avant celui des articles de la première partie du projet de loi. Jusqu'en 1989, ses modalités sont restées pratiquement inchangées par rapport à celles définies en 1973 par la Commission, suivant les conclusions d'un groupe de travail créé en son sein. Leur objectif était de faire cesser « les reproches communément adressés à la procédure - longueur, caractère fastidieux, manque d'efficacité - qui se traduisent par un absentéisme croissant »40. Initialement, l'exposé oral du Rapporteur spécial devait être remplacé par une note de synthèse adressée à l'ensemble des membres de la Commission au plus tard la veille de la discussion. Mais, très rapidement, les rapporteurs spéciaux reprirent l'habitude d'une présentation orale, même sommaire, des crédits, faisant ainsi, pour partie, double emploi avec la note de synthèse fournie à l'occasion de cette présentation. Le débat qui suivait permettait au Rapporteur spécial de répondre aux questions de ses collègues. Il s'achevait par la discussion et l'adoption d'observations et le cas échéant d'amendements. La Commission se prononçait enfin, par ministère et par titre, sur les crédits.

      La lecture du compte-rendu des travaux montre que l'examen des fascicules budgétaires - dont la durée dépasse régulièrement la trentaine d'heures - ne mobilise que difficilement les parlementaires.

      Cette situation a conduit à plusieurs tentatives de réforme de la procédure. A compter du projet de loi de finances pour 1991, mettant fin à l'usage selon lequel elle ne procédait pas, à cette occasion, à l'audition de ministres, la commission des finances a fait venir devant elle certains des « ministres dépensiers ». Ces auditions, au cours desquelles le ou les rapporteurs spéciaux interviennent en priorité pour interroger le ministre, étaient immédiatement suivies du vote des crédits, sans autre débat. Cette nouvelle méthode de travail avait divisé par deux le nombre d'heures consacré par la Commission au vote des crédits, mais elle n'a pas vraiment conduit au regain d'intérêt initialement escompté. C'est pourquoi le nombre des auditions a progressivement diminué (6 en 1991, aucune en 1992, 3 en 1993, 1 en 1994, aucune en 1995, 4 en 1996) ; cette pratique a, depuis lors, été abandonnée.

      Une autre réforme a succédé à celle-ci à partir de 1999. Initiée par le Rapporteur général, M. Didier Migaud, elle consiste à prévoir un débat devant la commission saisie pour avis, élargie à l'ensemble des députés qui le souhaitent.

      Pendant ces réunions, l'Assemblée ne tient pas séance. La commission auditionne, à cette occasion, le ministre. Les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis concernés y interviennent, ainsi que les représentants des groupes et d'autres orateurs. Un mécanisme de questions écrites est mis en place, permettant aux députés d'avoir des réponses sur des points techniques. En contrepartie de ce débat en commission élargie - intégralement publié - la phase de discussion en séance publique est sensiblement réduite et se limite aux exposés du Gouvernement, des rapporteurs et des représentants des groupes. Les effets attendus de cette réforme - qui a concerné cinq budgets en 1999 et sept en 2000 - consistent à gagner du temps de débat dans l'hémicycle, mais surtout à dynamiser l'examen des crédits par les commissions, la commission « élargie » permettant des échanges plus vifs et spontanés que ceux qui ont lieu dans l'hémicycle.

      Mais, d'une manière générale, comme on le verra plus loin (cf. Troisième partie, chapitre deuxième), le véritable débat a toujours lieu en séance publique.

      L'une des raisons particulières de cette situation est sans doute celle qu'indiquait déjà, il y a près de trente ans, Jacques Marette : « il est très difficile d'échapper à l'ambiguïté de la discussion budgétaire qui est en même temps un examen des crédits et une occasion annuelle de contrôler la politique du Gouvernement » 41. Or la fonction de contrôle n'a pas connu le développement qui aurait dû être le sien compte tenu du nouvel équilibre institutionnel de la Vème République (cf. Quatrième partie).

      Quant au déroulement des travaux des commissions pour avis, il se caractérise par le recours quasi systématique à l'audition des ministres concernés. Tel est systématiquement le cas pour les commissions élargies.

      Mais le débat qui se déroule en séance publique continue de revêtir un rôle essentiel.

      TROISIÈME PARTIE

      LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE

      Encadrée par des délais stricts assortis de sanctions dissuasives, la discussion budgétaire permet, grâce à une pratique empreinte de souplesse, de concilier ces exigences constitutionnelles avec l'exercice normal de son pouvoir budgétaire par l'Assemblée nationale.

      Doté d'une organisation spécifique, le débat en séance publique reste très critiqué en raison de sa longueur, de sa monotonie et de son apparente inefficacité. Il n'en continue pas moins de susciter un intérêt certain chez les députés : plus de la moitié d'entre eux y participent chaque année.

      Pourtant, leurs initiatives sont limitées par les règles de recevabilité financière, les autres contraintes spécifiques aux lois de finances (vote préalable de la première partie, vote unique des services votés) étant plus apparentes que réelles. En outre, le Gouvernement n'hésite pas à recourir aux armes classiques que la Constitution met à sa disposition pour imposer son point de vue.

      Malgré tout, le pouvoir de réformation du Parlement, certes limité, n'en a pas moins des effets non négligeables, surtout si on les compare aux marges de manœuvre effectivement dégagées par le Gouvernement.

      CHAPITRE PREMIER

      Les délais d'examen : une contrainte partagée

      Les délais stricts impartis au Parlement pour l'examen du projet de loi de finances et la sanction dont est assorti leur éventuel dépassement constituent une réaction, parfois jugée trop brutale, aux pratiques antérieures à la Ve République, qui avaient rendu exceptionnelle l'adoption d'un budget avant l'ouverture de l'exercice.

      Souvent considérée comme une contrainte forte pour les seules assemblées parlementaires et comme l'un des facteurs principaux du déclin de leur pouvoir budgétaire, cette règle constitutionnelle impose aussi au Gouvernement, qui a seul l'initiative des lois de finances, une discipline rigoureuse qu'il a toujours respectée.

      Les modalités pratiques de la mise en œuvre de cette contrainte partagée ont permis de l'enraciner dans la vie parlementaire. A tel point qu'aujourd'hui, l'encadrement de la discussion budgétaire n'est plus guère contesté et que les règles initiales ont été maintenues malgré la réforme du régime des sessions parlementaires intervenue en 1995.

      SECTION 1 - UNE RÈGLE CONSTITUTIONNELLE STRICTE

      L'incapacité dans laquelle le Parlement s'est trop souvent trouvé, tant sous la IIIe que sous la IVRépublique, d'adopter définitivement un projet de budget avant l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire avant le début de l'année civile, a sans nul doute contribué à jeter le discrédit sur les assemblées parlementaires.

      Le recours aux « douzièmes provisoires », procédure selon laquelle « un budget partiel, préparé en hâte et calculé grosso modo, reçoit une exécution provisoire de quelques mois » 42, a été si fréquent, notamment à la fin du XIXe siècle, qu'il a été considéré comme « le simple résultat d'un désordre parlementaire » 43 alors qu'il aurait dû se limiter à des situations exceptionnelles.

      Même si le Gouvernement n'était pas toujours exempt de tout reproche, la responsabilité de ces retards répétés incombait le plus souvent aux deux chambres : bien que déposé dès février, le budget de 1885 ne fut pas entièrement adopté avant la fin 1884. De 1920 à 1934, les douzièmes provisoires furent nécessaires à dix reprises. Or, malgré les critiques répétées et les réformes successives de la procédure budgétaire après 1946, la situation ne s'est pas vraiment améliorée. L'éclatement du budget en plusieurs textes législatifs ne facilitait pas la tâche : en 1951, la loi de finances de l'exercice n'a été promulguée que le 29 mai en même temps que dix-huit lois de développement des dépenses et après quinze lois de même nature. De même, en 1955, le ministre des finances soulignait l'incohérence de la situation budgétaire en déclarant : « Nous voici le 29 juillet et le budget de 1955 n'est pas entièrement voté. Toutefois, les principaux budgets ont été adoptés et la loi de finances a reçu la consécration législative » 44.

      Le décret du 19 juin 1956 a cherché à remédier à l'un des dysfonctionnements les plus marquants de la procédure de vote du budget de l'État, sans pour autant prévoir des sanctions efficaces en cas de dépassement des délais accordés au Parlement pour voter la loi de finances. En prévoyant un délai global et des délais spécifiques pour chacune des assemblées et en les assortissant de sanctions efficaces, la Constitution du 4 octobre 1958 a franchi un pas décisif, la discipline ainsi instaurée s'appliquant en réalité tant au Parlement qu'au Gouvernement.

      Les règles sont claires et précises. L'article 47 de la Constitution (Textes, page 200) accorde 70 jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au premier mardi d'octobre. On verra plus loin que le mode de computation de ce délai et l'application des dispositions relatives au dépôt lui-même permettent de concilier le respect du délai ainsi fixé et le vote du projet avant le 1er janvier, date d'ouverture de l'exercice budgétaire.

      Si le Parlement ne s'est pas prononcé à l'issue de cette période de 70 jours, le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances. Ce dessaisissement du législateur n'a pas un caractère automatique et laisse au Gouvernement une marge d'appréciation dans l'hypothèse où l'adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait quelques jours après l'expiration du délai constitutionnel sans pour autant compromettre le respect du principe de l'annualité budgétaire. Tel a été le cas en 1960 et 1961, le Parlement ayant utilisé 71 jours pour mener le débat budgétaire à son terme.

      Ce délai global de vote se subdivise en délais internes qui déterminent le calendrier que la procédure parlementaire se doit de respecter au sein de chacune des deux assemblées.

      Bénéficiant de la priorité prévue par l'article 39 de la Constitution, l'Assemblée nationale dispose de 40 jours pour se prononcer en première lecture.

      L'article 47 de la Constitution fait courir ce délai après le dépôt du projet, formulation reprise par l'article 39 de l'ordonnance organique (Textes, page 211). Nombre de députés ont craint, dans un premier temps, d'être ainsi placés dans une situation ne leur permettant pas d'exercer normalement leur pouvoir budgétaire. Ils redoutaient de voir le délai qui leur est imparti commencer à courir avant même d'avoir pu prendre connaissance d'un texte, certes officiellement déposé, mais dont la distribution effective n'interviendrait qu'ultérieurement. Ce risque est bien réel, mais on verra ci-après que la pratique l'a écarté et a permis de concilier le respect de la règle constitutionnelle et l'exercice normal des prérogatives de l'Assemblée.

      Lorsque la procédure se déroule normalement, le Sénat dispose de 20 jours maximum (15 jours jusqu'en 1971) pour examiner le texte en première lecture (article 39, alinéa 2, de l'ordonnance organique).

      Les deux assemblées ont ensuite 10 jours pour, selon la procédure d'urgence applicable de plein droit (article 39, avant-dernier alinéa, de l'ordonnance organique) achever l'examen du texte, le Gouvernement ayant la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire après la première lecture au Sénat (cf. Chapitre troisième, section 5, ci-après).

      Le non-respect du délai qui lui est imparti par l'une des assemblées permet au Gouvernement de saisir l'autre assemblée de son projet de loi. Il peut alors retenir soit le texte initial, soit ce même texte modifié par les amendements votés par l'assemblée qui ne s'est pas prononcée dans les délais et qui sont acceptés par lui.

      Si l'Assemblée nationale dépasse le délai de 40 jours sans pour autant être dessaisie par le Gouvernement, la procédure n'est contraire à la Constitution que si le Sénat ne dispose plus d'un délai de 15 jours pour se prononcer en première lecture (Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, Textes, page 229).

      Enfin, le non-respect par le Parlement de ce délai global de 70 jours autorise le Gouvernement à mettre en vigueur les dispositions de son projet par ordonnance. Cette disposition n'a jusqu'à présent jamais trouvé à s'appliquer.

      Cette sanction radicale ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte.

      Aucune disposition n'est prévue dans l'hypothèse où, à l'issue du délai de 70 jours, le projet de budget est rejeté par le Parlement. Cette situation de conflit majeur, politiquement équivalente au vote d'une motion de censure, n'a pas été envisagée par la Constitution, laquelle, en revanche, prévoit une procédure particulière dans le cas où « la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice » (article 47, alinéa 4).

      Cette procédure est détaillée par l'article 44 de l'ordonnance organique (Textes, page 214). Elle a pour objet de faire face aux conséquences d'une défaillance du Gouvernement, éventuellement due à un cas de force majeure. C'est sur l'insistance du ministre des finances qu'elle a été introduite dans la Constitution. Quelle que soit la cause du retard, le Gouvernement a le choix entre deux procédures.

      Il peut, tout d'abord, demander à l'Assemblée nationale d'émettre, avant le 11 décembre de l'année (10 jours au moins avant la clôture de la première session ordinaire jusqu'en 1994), un vote séparé sur la première partie du projet de loi de finances. Ce « projet de loi partiel » est ensuite soumis au Sénat, selon la procédure d'urgence. Ces dispositions ont été utilisées, à la fin de l'année 1962, afin de permettre l'adoption de la première partie de la loi de finances pour 1963, un nouveau projet ayant dû être déposé, le 11 décembre, après les élections législatives consécutives à la dissolution de l'Assemblée nationale.

      Le Gouvernement a également la possibilité, si cette procédure n'a pas pu aboutir ou s'il n'a pas souhaité y recourir, de déposer, toujours devant l'Assemblée nationale, un « projet de loi spécial » ayant pour objet de l'autoriser à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. L'Assemblée doit être saisie avant le 19 décembre (quarante-huit heures avant la clôture de la première session ordinaire jusqu'en 1994) et le projet est discuté selon la procédure d'urgence.

      Le vote du « projet de loi spécial » ou du « projet de loi partiel » étant acquis, le Gouvernement, ainsi autorisé à percevoir les ressources fiscales, prend des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services votés tels qu'ils sont définis par le projet de loi de finances de l'année et par ses annexes explicatives.

      Ce dispositif a pour seul objectif, comme l'ensemble des procédures prévues par l'article 47 de la Constitution, de « permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986).

      Conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement (dépassement du délai de 70 jours) qu'à la carence du Gouvernement (retard dans le dépôt du projet de loi), l'article 47 ne prévoit pas la situation où les délais sont respectés mais où la loi de finances ne peut néanmoins pas être promulguée avant le 1er janvier. Tel a été le cas, fin 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a annulé la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement, s'inspirant de la procédure du projet de loi spécial, a alors déposé un projet l'autorisant à percevoir les impôts et taxes en 1980.

      Bien que cette procédure ne soit pas explicitement prévue par les textes en vigueur, le Conseil constitutionnel a admis qu'il était possible de s'inspirer des règles prévues par l'article 47 de la Constitution en cas de dépôt tardif et a considéré que ce projet de loi avait le caractère d'une loi de finances (Décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979).

      S'il refusait de se prononcer dans un délai raisonnable, le Parlement s'exposerait à la sanction la plus forte : le dessaisissement, qui lui ferait perdre tout pouvoir budgétaire. Lorsqu'il est dans l'incapacité de déposer en temps utile le projet de loi de finances, le Gouvernement, qu'il soit ou non responsable de ce retard, n'est pas dépourvu des moyens de mettre en œuvre une bonne partie de son projet, sous réserve, toutefois, d'obtenir préalablement l'autorisation parlementaire de percevoir l'impôt.

      On vient de voir qu'à l'exception du budget de 1963 (en raison de la crise politique qui a conduit à l'adoption, unique à ce jour, d'une motion de censure) et de celui pour 1980 (en raison de l'annulation par le Conseil constitutionnel de la loi de finances), ces procédures n'ont jamais été mises en œuvre.

      Garde-fou efficace contre les débordements d'antan, l'encadrement strict de la discussion a ainsi démontré sa totale efficacité. Les modalités pratiques de sa mise en œuvre, en apaisant les craintes initiales, y ont beaucoup contribué.

      SECTION 2 - UNE PRATIQUE CONCILIANTE

      Plus encore que la fixation d'un délai global de 70 jours pour l'examen de la loi de finances, c'est son mode de computation qui, à l'origine, a suscité le plus de critiques. Les textes, imprécis et parfois contradictoires, pouvaient laisser craindre le pire, le Gouvernement disposant juridiquement des moyens de réduire la durée utile de l'examen du budget par les assemblées.

      L'article 47 de la Constitution fait ainsi courir le délai de 40 jours à compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s'écouler plusieurs jours entre ce dépôt et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi, certains députés s'étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l'Assemblée dispose pour mener à son terme sa première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du texte gouvernemental.

      L'article 38 de l'ordonnance organique, qui fixe les règles relatives au dépôt des projets de loi de finances, n'est pas de nature à apaiser ces inquiétudes (Textes, page 211). Il prévoit que le projet de loi, le rapport économique, social et financier et les « bleus budgétaires » sont déposés et distribués « au plus tard le premier mardi d'octobre ». Appliquée à la lettre, cette disposition pourrait conduire à imputer, sur le délai de 40 jours, le temps nécessaire à l'examen du projet en commission.

      La pratique s'est très rapidement montrée plus souple et a permis de concilier les exigences constitutionnelles et celles d'un travail suffisamment approfondi, condition indispensable à l'exercice normal de son pouvoir budgétaire par l'Assemblée.

      Depuis 1960, le dépôt du projet de loi de finances initiale (dont la date correspond, en principe, à celle de son adoption par le Conseil des ministres) est toujours intervenu au mois de septembre (sauf en 1969), le plus souvent vers le 15 du mois. Les annexes explicatives sont, quant à elles, distribuées de façon échelonnée sur une période qui s'ouvre quelques jours avant le dépôt du projet et prend fin au début du mois d'octobre.

      Mais ce calendrier n'est pas celui qui détermine le point de départ du délai de 40 jours. En effet, d'un commun accord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée, ce dies a quo est fixé de telle sorte que l'expiration du délai global de 70 jours intervienne le dernier jour prévisible de séance du mois de décembre depuis l'institution de la session parlementaire unique (jusqu'en 1994, la date retenue était celle du dernier jour de la première session ordinaire, dont la durée était fixée à 80 jours). La mise en œuvre de cet accord, protecteur des droits du Parlement, suppose que l'une des annexes explicatives soit déposée par le Gouvernement après l'ouverture de la session. Cette pratique a été avalisée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que l'obligation de dépôt et de distribution des annexes prévue par l'article 38 de l'ordonnance organique avait pour objet d'assurer l'information des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l'article 47 de la Constitution » et qu'en l'espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n'a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances » (Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982).

      Le Conseil constitutionnel a également considéré, dans un cas où le dépôt officiel des annexes explicatives était intervenu quatre jours après le délai fixé par l'article 38 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, que la procédure n'était pas inconstitutionnelle dans la mesure où l'ensemble des documents mentionnés au premier alinéa de cet article étaient à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d'octobre (Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

      Traditionnellement, le Gouvernement déposait, le jour fixé comme point de départ du délai constitutionnel, le bleu budgétaire relatif au rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social. Le choix de ce document s'expliquait par son caractère accessoire, du moins au regard des informations nécessaires pour que les députés puissent procéder à l'examen global de l'équilibre budgétaire et à celui des articles de la première partie du projet de loi. Ce retard de quelques jours, volontairement apporté au dépôt et à la distribution de cette annexe sans portée juridique, n'était pas de nature à gêner le travail de l'Assemblée. Son caractère d'annexe obligatoire, au sens de l'article 32 de l'ordonnance organique, était d'ailleurs douteux. A tel point qu'en 1992 le Gouvernement a pu la transformer en une annexe jaune.

      Depuis lors, la mise en œuvre de l'accord précité repose sur l'envoi par le Gouvernement d'une lettre au Président de l'Assemblée qui, « en complément de dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette récapitulation 45.

      Cette pratique conduit à une grande régularité du calendrier budgétaire, le point de départ des délais étant presque toujours fixé au 11 ou 12 octobre. La discussion de la première partie de loi de finances s'engage le jour même s'il s'agit d'un mardi, ou le mardi suivant dans le cas contraire.

      Ce mode de computation des délais présente le grand avantage de faciliter la tâche des commissions parlementaires, et notamment de la commission des finances, en leur permettant de travailler sur le projet de loi de finances bien avant que les délais ne commencent à courir.

      Les conditions de travail des députés ne sont cependant pas toujours jugées satisfaisantes, surtout lorsque le projet de loi est, comme cela a souvent été le cas depuis 1985, déposé au cours de la deuxième quinzaine de septembre. Aussi n'est-il pas rare, en pareilles circonstances, d'entendre quelques protestations, d'autant plus vives que les « bleus » les plus utiles (c'est-à-dire le rapport économique, social et financier, les voies et moyens et les principaux fascicules tels celui des Charges communes ou des comptes spéciaux du Trésor) sont fréquemment parmi les dernières annexes disponibles. Le « bleu général » lui-même n'est distribué, en moyenne, que douze jours après l'adoption du projet en Conseil des ministres. On observe d'ailleurs que plus cette adoption est précoce, plus le délai de distribution est long (14 jours en 1987, 16 jours en 1990, 14 jours en 1996).

      On constate même qu'à plusieurs reprises (1993, 1994 et 1997), ce document n'a été distribué qu'à la veille de l'ouverture du débat en commission.

      Aussi, et bien qu'un texte provisoire lui soit transmis auparavant, n'est-il pas surprenant de voir le Président de la commission des finances rappeler au ministre de l'économie « la nécessité (pour la Commission) de disposer en temps utile du projet de loi, de ses annexes et, en particulier de l'ensemble des fascicules budgétaires » 46.

      Par rapport à une stricte application des textes, la pratique permet à la commission des finances, et notamment à son Rapporteur général, de travailler trois semaines (exceptionnellement quatre en 1999) entre le dépôt du projet de loi par le Gouvernement et le début de l'examen de la première partie en commission. Compte tenu de l'ampleur de la tâche, ce délai n'est pas excessif.

       

      DÉLAIS D'EXAMEN DES PROJETS DE LOI DE FINANCES INITIALE

      PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

      Année

      1990

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

       

      Date de dépôt

      12/9

      18/9

      30/9

      22/9

      21/9

      20/9

      18/9

      24/9

      9/9

      15/9

      Date de distribution du « bleu général »

      28/9

      30/9

      5/10

      4/10

      3/10

      2/10

      1/10

      6/10

      14/9

      20/9

      Date de début de l'examen de la première partie en commission des finances

      9/10

      8/10

      13/10

      5/10

      4/10

      10/10

      8/10

      7/10

      6/10

      12/10

      Date du point de départ du délai de 40 jours

      12/10

      12/10

      12/10

      12/10

      11/10

      12/10

      12/10

      12/10

      11/10

      13/10

      Date du début de l'examen en première lecture

      16/10

      15/10

      20/10

      12/10

      11/10

      17/10

      15/10

      14/10

      13/10

      19/10

      Date de la fin de l'examen en première lecture

      19/11(1)

      15/11(2)

      17/11(3)

      18/11

      17/11

      16/11

      20/11

      18/11

      17/11

      22/11

      Nombre de jours écoulés depuis le point de départ du délai de 40 jours

      39

      35

      37

      38

      38

      36

      40

      38

      38

      41(4)

      Nombre de jours écoulés depuis le dépôt

      69

      59

      49

      58

      58

      58

      64

      56

      70

      69

       

      (1) Il a été pris acte le 20 novembre 1990 de l'adoption du projet de loi de finances, aucune motion de censure n'ayant été déposée dans le délai de 24 heures suivant l'engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

      (2) L'adoption du projet de loi de finances est intervenue le 18 novembre 1991, après le rejet de la motion de censure déposée après l'engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

      (3) Adoption le 23 novembre 1992 pour la même raison.

      (4) On rappellera que le Conseil constitutionnel a décidé qu'en cas de dépassement du délai de 40 jours, la procédure ne serait contraire à la Constitution que si le Sénat ne disposait plus de 15 jours pour se prononcer en première lecture.

      Le respect constant de cette contrainte, dans l'esprit plus encore que dans la lettre de la règle constitutionnelle, impose au Gouvernement un calendrier serré pour la mise au point définitive de son projet de budget. Elle conduit également l'Assemblée nationale, puis à son tour le Sénat, à se lancer dans ce que l'on a coutume d'appeler le « marathon budgétaire ».

      CHAPITRE DEUXIÈME

      Le débat en séance publique

      Le débat budgétaire est le plus contesté de tous les débats parlementaires. Sa longueur, sa concentration sur une courte période, sa monotonie, son apparente inefficacité font, chaque année et d'une façon tout aussi rituelle que son déroulement, l'objet de critiques répétées qui, à défaut de renouveler l'analyse, confortent ses détracteurs.

      Certes, personne ou presque n'en remet en cause le bien fondé, l'autorisation budgétaire étant la première raison d'être du Parlement. Mais chacun s'accorde à reconnaître que la formule, déjà ancienne et trop célèbre d'Edgar Faure, « liturgie, léthargie, litanie », correspond encore trop bien à une certaine réalité pour apparaître dépassée.

      Et pourtant, l'intérêt que suscite le débat budgétaire auprès des parlementaires ne faiblit pas. On constate, année après année, que le nombre d'amendements déposés tend à s'accroître et que celui des députés participant au débat est extrêmement élevé (en moyenne, au cours de chacune des années 1995 à 1999, la moitié des députés sont intervenus au moins une fois au cours de la seule discussion des fascicules budgétaires).

      L'organisation spécifique de la discussion budgétaire a donc pour objet de canaliser ce flot d'interventions afin de respecter la contrainte imposée par les délais constitutionnels.

      Elle se veut aussi respectueuse des traditions à tel point que celles-ci l'ont emporté sur la lettre de l'ordonnance organique en laissant subsister le vote des crédits, et donc leur examen, par ministère. Au-delà des adaptations qu'il a connues au fil des ans, presque toutes destinées à le « réveiller », le débat budgétaire fait constamment l'objet de propositions de réformes plus ou moins audacieuses. Mais les contraintes auxquelles il ne peut échapper et le rôle fondamental qui reste le sien n'ont pas encore jusqu'à présent permis de déboucher sur une réforme en profondeur.

      Néanmoins, à la suite des travaux conduits par le « groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire » constitué en octobre 1998 autour du Président de l'Assemblée nationale, le Rapporteur général de la commission des finances a proposé à la Conférence des Présidents, qui l'a acceptée, l'expérimentation, pour l'examen, à l'automne 1999, de cinq fascicules, d'une nouvelle procédure. Celle-ci vise à approfondir les travaux menés au sein des commissions saisies pour avis et concentrer ainsi le débat en séance publique sur les grandes orientations de la politique sectorielle examinée, tout en accroissant, parallèlement, la capacité d'expression des députés grâce à une procédure spécifique de questions écrites budgétaires. Si cette expérience a été poursuivie et quelque peu amplifiée pour l'examen du projet de loi de finances pour 2001, la Conférence des Présidents n'a cependant pas envisagé sa généralisation.

      SECTION 1 - UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE

      Limité à quarante jours, l'examen en première lecture du projet de loi de finances initiale fait l'objet d'une organisation spécifique dont la mise en œuvre débute dès le printemps. La Conférence des Présidents, sur proposition du Président de l'Assemblée, arrête, dans le courant du mois de juin, compte tenu des délais constitutionnels, les dates et les grandes lignes du calendrier budgétaire : date de l'ouverture du débat sur la première partie en séance publique (un mardi), jours de séances et nombre d'heures disponibles tant pour l'examen de la première que de la deuxième partie. Elle définit également les modalités retenues pour le débat sur les fascicules (principe de l'organisation en deux phases notamment et, depuis 1999, conditions de mise en œuvre de la procédure expérimentale évoquée supra).

      La discussion de la première partie de la loi de finances occupe traditionnellement la première semaine des débats. Elle obéit à des règles quasi identiques à celles suivies pour les autres projets de loi. Elle débute par l'intervention du ministre de l'économie et des finances47, ou exceptionnellement par celle du Premier ministre. Le Rapporteur général de la commission des finances puis, le cas échéant, son Président, interviennent ensuite.

      S'ouvre ensuite la discussion générale, dont la durée est habituellement fixée à six heures et qui commence par les interventions des orateurs des groupes, qui se sont vu répartir, selon un système de type proportionnel, le temps décidé par la Conférence des Présidents. L'habitude a été prise de ne faire intervenir les porte-parole de chacun des groupes que le mercredi après-midi, afin d'assurer aux intéressés la meilleure « couverture médiatique ». La parole est ensuite donnée aux orateurs restant inscrits.

      Il est habituel de voir ce déroulement infléchi par le recours des groupes de l'opposition aux diverses motions de procédure (exception d'irrecevabilité, question préalable et motion de renvoi en commission), dont chacun reconnaît qu'il permet surtout une prise de parole supplémentaire, dont la durée, jusqu'à une modification du Règlement intervenue en juin 1999, présentait l'avantage de n'être pas limitée. Mais, contrairement à ce que l'on peut constater sur d'autres textes importants, ces motions n'ont quasiment jamais donné lieu, s'agissant des lois de finances initiales, à des comportements s'apparentant à de l'obstruction parlementaire 48.

      A l'issue de la discussion générale, l'Assemblée aborde la discussion des articles de la première partie. Celle-ci présente une seule particularité : depuis 1992, le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes fait l'objet d'un article spécifique dont la discussion est organisée. Elle intervient le jeudi au début de la séance de l'après-midi, quel que soit le stade du débat auquel est parvenue l'Assemblée. Outre les présidents et les rapporteurs des commissions intéressées (commission des finances et commission des affaires étrangères), le Président de la Délégation pour l'Union européenne et les porte-parole des groupes peuvent intervenir chacun pour dix minutes. L'inscription des autres orateurs souhaitant s'exprimer sur cet article s'effectue dans les conditions de droit commun (l'article 95, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée fixe à cinq minutes la durée maximale de l'intervention d'un député sur un article). Ce débat sur le prélèvement européen s'étend, en pratique, sur environ trois heures. Depuis l'automne 1996, il est admis que la discussion des crédits des Affaires européennes a lieu à l'occasion de ce débat.

      Après l'examen de chacun des articles et des amendements, s'y rattachant ou portant article additionnel, il est procédé à un vote sur l'ensemble de la première partie (jusqu'en 1993, le vote concluant la première partie ne portait que sur l'article d'équilibre), éventuellement précédé d'une seconde délibération sur tout ou partie du texte et dans les conditions de droit commun (article 101 du Règlement de l'Assemblée nationale). Ce vote sur la première partie peut être, sur décision de la Conférence des Présidents, reporté au début de la séance du mardi suivant (c'est la pratique du « scrutin solennel » instituée en 1993), ce qui a été le cas au cours des cinq dernières années.

      Après l'adoption de la première partie 49, la discussion budgétaire est interrompue par l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, puis s'ouvre la discussion de la deuxième partie, qui débute par celle des différents fascicules budgétaires. C'est la phase la plus longue du débat.

      La liste des discussions est établie à la mi-septembre par le Président de la commission des finances au vu, notamment, de la structure des fascicules budgétaires. Le temps global d'organisation, d'une durée variable, est fixé par la Conférence des Présidents au mois de juin. S'agissant du projet de loi de finances pour 2000, il était de 71 heures pour les 21 fascicules qui n'étaient pas concernés par la procédure expérimentale précédemment évoquée. Ce temps était réparti de la façon suivante : 15 heures pour le Gouvernement (temps de réponse aux questions non compris), 20 heures pour les commissions (dont la moitié pour la commission des finances) et 39 heures pour les groupes parlementaires.

      Dès que la liste des discussions a été établie, le Gouvernement, chacune des commissions et chacun des groupes parlementaires répartissent librement entre les différents budgets le temps de parole global qui leur a été attribué.

      Une fois cette répartition connue, début octobre, le calendrier définitif de l'examen des fascicules est arrêté en Conférence des Présidents. Il fixe, outre la date et l'heure des séances consacrées à chaque débat, la durée prévue de la discussion, qui diffère de la durée d'organisation. En effet, celle-ci ne prend en compte ni le temps des réponses du Gouvernement aux questions des députés, ni celui de l'examen des amendements. En outre, et par souci de réalisme, les dépassements éventuels de temps de parole, les scrutins et suspensions de séance sont pris en compte de façon forfaitaire. On verra ci-après que le déroulement effectif des débats justifie pleinement cette sage précaution.

      La discussion de chaque fascicule a lieu en deux phases 50. La première s'apparente à une discussion générale classique et voit intervenir successivement, outre le ministre, les rapporteurs et les orateurs des groupes (le principe d'un orateur unique par groupe, institué en 1988, a été abandonné en 1994). La seconde phase est constituée par des questions des députés, dont la durée, tout comme celle des réponses immédiates des ministres, est limitée à deux minutes. A l'issue de ces échanges, sont successivement examinés les amendements portant sur les crédits concernés, puis, le cas échéant, les articles rattachés et les amendements y afférents.

      Après la discussion du dernier fascicule, l'Assemblée aborde l'examen des articles non rattachés et des articles de récapitulation, sur lequel s'achève le débat.

      Le vote sur l'ensemble, en pratique toujours précédé d'une seconde délibération 51, peut faire lui aussi l'objet d'un report, afin d'éviter qu'il n'intervienne à l'issue d'une séance de nuit souvent très longue.

      Cette organisation, « véritable mécanisme d'horlogerie » 52, plus souple qu'il n'y paraît, conduit l'Assemblée à siéger selon un rythme très soutenu.

      C'est notamment afin de réduire le temps de séance consacré à l'examen des fascicules, mais aussi pour que ces débats, concentrés sur l'essentiel, gagnent en densité et en intérêt, que la Conférence des Présidents a décidé, à titre expérimental, que, sur les vingt-six fascicules du projet de loi de finances pour 2000, cinq feraient l'objet d'une nouvelle procédure de discussion comprenant un examen approfondi en commission, une discussion solennisée en séance publique et des questions écrites budgétaires. Chacune des cinq commissions saisies pour avis a participé à l'expérience, qui portait sur les budgets suivants : Affaires étrangères, Défense, Jeunesse et sports, Justice, Logement. Afin de favoriser la présence des députés en commission élargie, il a été décidé que l'Assemblée ne siégerait pas en séance publique lors des réunions des commissions consacrées à l'examen approfondi de ces budgets. Cinq matinées ont donc été « neutralisées » à cette fin.

      La Conférence des Présidents a donné à l'examen en séance publique de chacun des fascicules retenus la forme d'un vote des crédits précédé d'un débat resserré, organisé de la manière suivante :

      - interventions successives des rapporteurs spéciaux et pour avis, du ministre et d'un orateur par groupe, l'appel des crédits et des dispositions rattachées ayant lieu ensuite selon les modalités habituelles ;

      - fixation de la durée des interventions à cinq minutes pour tous les intervenants, y compris les membres du Gouvernement.

      Pour les cinq budgets soumis à l'expérimentation, une procédure particulière de « questions écrites budgétaires » a été instituée. Pour chacun d'eux, vingt-deux questions, réparties à la proportionnelle des groupes, pouvaient être posées avant la tenue de la commission élargie ; elles devaient, en principe, recevoir une réponse écrite le jour du vote des crédits en séance publique 53.

      SECTION 2 - LE DÉROULEMENT DES DÉBATS

      La première lecture du projet de loi de finances s'étend, en moyenne, sur un peu plus de vingt jours de séances (avec un maximum de 24 en 1993 et 1994 et un minimum de 19 en 1999). Ce chiffre peut paraître faible, comparé au délai constitutionnel de 40 jours. Mais il faut, pour l'apprécier, tenir compte du mode de computation des délais, dont le point de départ précède souvent de quatre à cinq jours le début de la discussion en séance publique, ainsi que de l'existence, au cours de cette période, de deux jours fériés (1er et 11 novembre).

      Au cours de cette vingtaine de jours - dont plusieurs jours « non réglementaires » (trois lundis, quatre vendredis, deux samedis et un dimanche en 1995, trois lundis et trois vendredis en 1999) - l'Assemblée tient, en moyenne, une cinquantaine de séances (62 en 1990, 41 en 1999) dont - à l'exclusion de l'année 1996, marquée par la suppression des séances de nuit - une quinzaine ont lieu le soir, en se prolongeant le plus souvent au-delà de minuit (19 en 1990, 10 en 1999).

      Au total, l'Assemblée consacre en moyenne quelque 180 heures au débat budgétaire, cette durée ayant atteint un maximum de 209 heures en 1981 54 et un minimum de 150 heures en 1999 55, du fait de la mise en œuvre de la procédure expérimentale appliquée à cinq budgets. Celle-ci a, en effet, répondu, à cet égard, aux attentes de la Conférence des Présidents : le temps de séance consacré à ces cinq budgets a été, en 1999, de 7 heures 20, alors que leur discussion avait duré 25 heures 30 en 1998.

      ASSEMBLÉE NATIONALE

      (PREMIÈRE LECTURE)

      I. - DURÉE DU DÉBAT SUR LA LOI DE FINANCES

       

      DISCUSSION GÉNÉRALE
      ET PREMIÈRE PARTIE

      DEUXIÈME PARTIE

       

      Loi de finances

      Discussion générale

      Articles

      Total

      Discussion des fascicules et des articles rattachés

      Articles non rattachés -
      crédits réservés
      et seconde délibération

      Total

      Durée totale du débat

      1991

      12 h 15'

      23 h 45'

      36 h 00'

      162 h 47'

      13 h 20' (a)

      176 h 07'

      212 h 07'

      1992

      12 h 00'

      17 h 45'

      29 h 45'

      152 h 35'

      12 h 30' (b)

      165 h 05'

      194 h 50'

      1993

      10 h 50'

      26 h 40'

      37 h 30'

      151 h 00'

      11 h 40' (c)

      162 h 40'

      200 h 10'

      1994

      11 h 13'

      26 h 58'

      38 h 11'

      134 h 52'

      12 h 01'

      146 h 53'

      185 h 04'

      1995

      12 h 09'

      22 h 25'

      34 h 34'

      130 h 18'

      11 h 33'

      141 h 51'

      176 h 25'

      1996

      11 h 15'

      37 h 00'

      48 h 15'

      137 h 10'

      12 h 05'

      149 h 15'

      197 h 30'

      1997

      11 h 30'

      33 h 04'

      44 h 34'

      116 h 41'

      18 h 11'

      134 h 52'

      179 h 26'

      1998

      12 h 32'

      32 h 31'

      45 h 03'

      113 h 17'

      18 h 05'

      128 h 32'

      173 h 35'

      1999

      15 h 08'

      33 h 36'

      48 h 44'

      121 h 26'

      11 h 08'

      132 h 34'

      181 h 18'

      2000

      13 h 10'

      31 h 18'

      44 h 28'

      96 h 48'

      9 h 07'

      105 h 55'

      150 h 23'

      (a) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la Constitution), sur les articles 92 à 99 et 99 bis du projet instituant la contribution sociale généralisée, d'une durée de 4 h 40'.

      (b) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la Constitution), sur la deuxième partie et l'ensemble du projet, d'une durée de 3 h 20'.

      (c) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la Constitution), sur la deuxième partie et l'ensemble du projet, d'une durée de 3 h.

      II. - RÉPARTITION DU TEMPS DE SÉANCE

      Loi de finances

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

      Nombre de jours de séances

      22

      21

      20

      24

      24

      23

      23

      21

      21

      19

      Nombre de séances :

      - discussion générale et 1ère partie

      - 2ème partie

      11

      51

      11

      4

      11

      45

      11

      44

      13 (a)

      44

      15 (a)

      42

      10 (a)

      34

      12 (a)

      38

      14 (a)

      40

      11 (b)

      30

      TOTAL

      62

      58

      56

      55

      57 (c)

      57 (d)

      44 (e)

      50

      54

      41

      Répartition des séances :

      - matin

      - après-midi

      - soir

      20

      21

      21

      19

      21

      18

      19

      19

      18

      17

      23

      15

      18

      23

      17

      20

      20

      16

      20

      22

      -

      18

      20

      12

      18

      21

      16

      11

      18

      11

          dont après 24 heures

      19

      16

      15

      13

      12

      14

      -

      5

      9

      10

      (a) Une séance est comptée deux fois : pour le vote solennel sur la première partie et pour le début de l'examen des budgets.

      (b) Y compris la partie de séance consacrée au vote solennel sur la première partie.

      (c) A ces 57 séances s'ajoutent deux séances consacrées à l'organisation d'un débat sur les comptes de la sécurité sociale, qui a précédé l'examen des crédits des affaires sociales et de la santé.

      (d) A ces 57 séances s'ajoutent cinq séances consacrées à l'organisation d'un débat sur l'évolution de la protection sociale et d'un débat sur la réforme de la protection sociale.

      (e) A partir de l'automne 1996, la discussion d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale interrompt la discussion budgétaire pendant la dernière semaine d'octobre.

      La discussion est donc longue et concentrée dans le temps. Dès le début de la Vème République, le rythme des travaux ainsi imposé aux députés souleva de leur part de vigoureuses protestations. Mais les diverses mesures prises au fil des années 56 pour réduire la durée du débat n'ont même pas pu, jusqu'à une date récente, empêcher son accroissement.

      Cet allongement des débats concernait surtout l'examen de la première partie (discussion générale comprise) qui, d'environ 23 heures en moyenne sur la période 1970-1979, est passé à près de 36 heures sur la période de 1980-1989 et à plus de 40 heures sur la période 1990-1999. Cette évolution ne saurait surprendre, car elle accompagne celle de l'ensemble des débats législatifs, caractérisée depuis plus de vingt ans par la croissance du nombre des amendements. Sans s'attarder ici sur les multiples raisons de ce phénomène, on observera qu'il trouve dans la première partie de la loi de finances, et malgré certaines règles contraignantes de la procédure budgétaire (respect de la distinction entre les deux parties du projet de loi, interdiction des « cavaliers budgétaires »), un terrain favorable.

      Son examen fournit en effet l'occasion à chaque député de « passer en revue » l'ensemble des dispositions fiscales relatives aux impôts d'État et toutes les mesures concernant les finances locales dès lors qu'elles font appel à la technique des prélèvements sur recettes que le Gouvernement a multipliés au cours des vingt dernières années (leur nombre est passé de 3 en 1980 à 11 en 2000). On voit donc fleurir de multiples amendements portant articles additionnels, qui suscitent des discussions sur les sujets les plus divers où l'essentiel ne se distingue pas toujours facilement de l'accessoire. Du taux de la TVA sur le chocolat à la réforme de la fiscalité de l'assurance-vie, du plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu à la réforme de la taxe d'habitation, sans oublier le régime fiscal des « bouilleurs de cru », les thèmes abordés sont d'une extrême variété.

      Pour peu que le projet de loi comporte quelques dispositions de grande ampleur ou touche des questions complexes et sensibles, les amendements sont plus nombreux et la discussion s'allonge : ainsi, l'article 18 du projet de loi de finances pour 1989 instituant un impôt de solidarité sur la fortune a fait l'objet de 158 amendements, soit près de la moitié du nombre total des amendements sur la première partie du projet ; l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 relatif à l'aménagement de l'impôt sur le revenu, notamment en ce qui concerne le quotient familial, a fait l'objet de 54 amendements.

      Le nombre des amendements portant articles additionnels est très élevé : 220 sur 572 amendements déposés au total en 1998 (y compris les amendements du Gouvernement), 390 sur 556 en 1999. Le débat est donc parfois plus long sur des propositions parlementaires qui ne portent pas sur le texte du projet de loi que sur ce texte même. La discussion de la première partie de la loi de finances fournit, en effet, chaque année aux députés l'occasion d'inscrire, en quelque sorte, à l'ordre du jour les diverses propositions de loi de nature fiscale qu'ils ont déposées antérieurement et sur lesquelles ils peuvent ainsi dialoguer avec le Gouvernement et obtenir que celui-ci prenne publiquement position.

      L'examen des articles de la première partie retient l'attention de l'Assemblée beaucoup plus longtemps que la discussion générale sur le projet de loi de finances : 37 heures contre 11 heures en 1995, 31 heures contre 13 heures en 1999. Si l'on ajoute à cela que certains orateurs intervenant dans la discussion générale choisissent de traiter de tel ou tel aspect particulier du projet de budget, voire de telle ou telle disposition fiscale, et anticipent ainsi soit sur la discussion des fascicules, soit sur celle des articles, on comprend mieux le reproche souvent fait au débat budgétaire d'être trop pointilliste et de ne pas porter sur la politique économique et budgétaire elle-même.

      Il n'en reste pas moins que cette première semaine de débats est celle qui connaît le plus grand retentissement politique et médiatique.

      Commence alors la deuxième étape de la discussion, celle des fascicules budgétaires, la plus longue et la plus critiquée. D'une durée moyenne d'un peu plus de 150 heures (avec un maximum de 180 heures en 1978 et un minimum de 106 heures en 1999), elle nécessite, en moyenne, la tenue d'une quarantaine de séances réparties sur environ 17 jours.

      S'agissant de la procédure traditionnelle, au cours de la première phase de la discussion de chaque fascicule, et contrairement aux règles en général applicables en matière de discussion législative, le Gouvernement intervient le plus souvent une seule fois et le dernier. Cette pratique est destinée à raccourcir le débat, le ministre pouvant, en une seule intervention, présenter son budget et répondre à la fois aux commissions et aux représentants des groupes. Le Gouvernement dépasse cependant largement et régulièrement le temps qui lui est imparti : il s'est ainsi exprimé pendant 23 heures 30 (pour un temps attribué de 18 heures, soit un dépassement de 30%) en 1995 et pendant 23 heures (pour un temps attribué de 18 heures 50 ; +22%) en 1998. L'année 1999 a été marquée par un progrès sensible dans le respect de son temps de parole par le Gouvernement : pour l'ensemble de la discussion des fascicules (y compris ceux ayant fait l'objet de la procédure expérimentale), les ministres sont intervenus 16 heures, pour un temps d'organisation de 15 heures 25.

      Au cours de la deuxième phase, celle consacrée aux questions, le temps de réponse du Gouvernement n'est plus pris en compte dans l'organisation de la discussion depuis 1990. Le temps réellement utilisé a tendance à baisser depuis quelques années (de 29 heures en 1990, il est passé à un peu plus de 18 heures en 1995, pour se situer à 9 heures en 1999).

      Les commissions, dont les rapporteurs ne s'expriment que dans la première phase (et ultérieurement sur les amendements portant sur les crédits), et les groupes, qui répartissent librement entre les deux phases leur temps de parole, connaissent, en général, des dépassements qui restent cependant plus limités.

      Le temps utilisé par les commissions, qui dépassait régulièrement de trois à quatre heures celui qui leur était attribué (24 heures, contre 20 heures en 1995), tend à se rapprocher du temps d'organisation (22 heures 30, contre 20 heures en 1998) ; il a même été inférieur à celui-ci en 1999 (18 heures, contre 19 heures). Les groupes respectent mieux le temps imparti, les dépassements n'étant, depuis plusieurs années, qu'exceptionnellement supérieurs à 5%. On a même pu constater, en 1993, 1994 et 1996, que la durée effective des interventions des groupes était inférieure au temps attribué.

      Sur longue période, le temps utilisé par les groupes parlementaires a très nettement diminué : alors qu'il dépassait souvent 70 heures dans les années soixante-dix (et plus de 84 heures en 1974), il est, depuis 1993, inférieur à cinquante heures, à l'exception de l'année 1998 (53 heures).

      Globalement, la durée de la discussion des fascicules (amendements sur les crédits et articles rattachés compris) a diminué au cours des dix dernières années, pour s'établir, en moyenne, à 143 heures, atteignant son plus faible niveau en 1999, avec 106 heures, alors qu'elle était, en moyenne, de 152 heures au cours de la période 1980-1989.

      Tous les budgets ne suscitent pas le même intérêt et la durée de la discussion de chacun d'entre eux est un critère pertinent de leur importance politique. Malgré le déclin relatif du budget de l'Agriculture, celui-ci reste l'un des plus prisés : l'Assemblée y consacre encore fréquemment plus de 8 heures, même si, là aussi, la tendance à la baisse est assez nette (8 heures 35 en 1999, contre 12 heures 35 en 1991). Les autres débats les plus longs (plus de 6 heures) sont ceux consacrés aux crédits de la Défense, de l'Équipement et des transports, de la Solidarité et de la santé, du Travail et de l'emploi, suivis par l'Enseignement scolaire, l'Intérieur et l'Aménagement du territoire (de l'ordre de 5 heures en moyenne). Certains budgets, pour ne représenter qu'une très faible part des crédits du budget général, retiennent néanmoins longuement l'attention des députés. C'est notamment le cas des crédits des Anciens combattants (entre 3 et 5 heures) ou des DOM-TOM (environ 5 heures). A l'inverse, le débat sur les Charges communes (soit près de 35% des crédits du budget général) dépasse rarement 2 heures, mais il est vrai que les crédits de la dette publique sont également traités, compte tenu de l'importance économique et politique du sujet, dans le cadre de la discussion générale du projet de loi de finances.

      La phase des questions est incontestablement la plus vivante et celle qui suscite le plus d'intérêt de la part des députés. En témoignent le nombre des députés ayant posé au moins une question (190 en moyenne sur les six dernières années) et celui des questions posées (365 en moyenne). Même si la plupart de ces questions sont ponctuelles, ce qui correspond d'ailleurs à l'objectif recherché, puisque l'échange question-réponse est limité à moins de cinq minutes, cette partie du débat présente l'avantage d'ouvrir un dialogue direct et public entre les élus et les ministres. Les statistiques annuelles traduisent cependant une désaffection certaine des députés, après le « pic » constaté au début de la Xe législature : 647 questions en 1993, 430 en 1995, 349 en 1997, 271 en 1998 et 214 seulement en 1999, année où, il est vrai, cette procédure ne s'appliquait pas aux cinq budgets faisant l'objet de la procédure expérimentale de discussion.

      Une fois la phase des questions terminée, le débat sur chaque fascicule se poursuit par l'examen des éventuels amendements portant sur les crédits. De leur nombre, très variable mais souvent peu élevé (Cf. Chapitre troisième ci-après, sur les modalités de vote et d'adoption des lois de finances), dépend la durée totale de chaque débat, qui s'achève, le cas échéant, par l'examen du ou des « articles rattachés » et des amendements y afférents.

      CHAPITRE TROISIÈME

      Les modalités de vote et d'adoption des lois de finances

      Pour faire adopter son projet de loi de finances, le Gouvernement dispose de l'arsenal que la Constitution du 4 octobre 1958 lui offre dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Le vote bloqué, la demande d'une seconde délibération, l'engagement de responsabilité, lui permettent soit de contraindre sa majorité, soit de faire face à l'opposition.

      A ces armes classiques, auxquelles, compte tenu de l'importance politique des projets de budget, le Gouvernement n'hésite pas à recourir, s'ajoutent quelques moyens supplémentaires spécifiques aux lois de finances ou qui, comme les règles de recevabilité financière, trouvent en la matière un terrain privilégié d'application. D'inégale importance, ils ont été conçus tout à la fois pour rationaliser le débat en assurant sa cohérence et pour en accélérer le déroulement. Mais, à l'usage, leur portée réelle est apparue différente de celle que redoutaient la plupart des observateurs au tout début de la Vème République.

      Destinés à faire respecter une stricte discipline par le Parlement, certains d'entre eux se sont également révélés contraignants pour le Gouvernement. Aujourd'hui, leur efficacité n'est plus guère mise en doute, même si les malentendus qu'ils ont pu susciter dans le passé ne sont pas encore tous dissipés.

      En décrivant successivement les diverses étapes de la procédure d'adoption des lois de finances et les différents votes qui la jalonnent, on s'attachera à mettre en évidence la portée réelle de ces pratiques résultant des règles constitutionnelles ou organiques, en mettant l'accent sur celles spécifiques aux lois de finances.

      SECTION 1 - LES IRRECEVABILITÉS FINANCIÈRES

      L'article 42 de l'ordonnance organique soumet les lois de finances à un régime spécifique d'irrecevabilité financière. Mais la règle essentielle en la matière reste celle posée par l'article 40 de la Constitution.

      §1. L'article 40 de la Constitution

      L'article 40 de la Constitution est de portée générale, puisqu'il frappe d'irrecevabilité « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement (...) lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » (Textes, page 200). Mais bien évidemment, et compte tenu de leur nature même, cette restriction à l'initiative parlementaire est particulièrement forte dans le cadre de l'examen des projets de loi de finances.

      On ne rappellera ici que les principales conséquences de l'article 40, sans entrer dans le détail d'une jurisprudence abondante57 dont on critique parfois la complexité en omettant de souligner qu'elle joue souvent en faveur des députés.

      Là encore, il faut souligner que cette irrecevabilité s'inscrit dans un long processus, engagé sous la IIIe République. Sa sévérité « est d'autant plus ressentie que ce sont les assemblées elles-mêmes qui ont à mettre en œuvre une prescription constitutionnelle apparemment claire et pourtant riche en possibilités d'interprétation » 58.

      La pratique suivie à l'Assemblée nationale accorde un rôle prépondérant au Président de la commission des finances, qui agit en vertu d'une délégation du Président de l'Assemblée. Quatre administrateurs l'assistent dans cette tâche, mais les décisions ne relèvent que du Président de la commission. Il doit ainsi statuer sur la recevabilité de tous les amendements susceptibles d'avoir une incidence financière, soit plus de 3.500 sur un total de 12.242 amendements enregistrés en 1999. Plus de 800 amendements ainsi « renvoyés » sont déposés chaque année sur le projet de loi de finances initiale.

      La faiblesse des taux d'irrecevabilité - 700 amendements environ ont été déclarés irrecevables en 1999, dont 143 sur le projet de loi de finances initiale pour 2000 - ne doit pas être mal interprétée : elle est le signe d'une bonne connaissance des règles de recevabilité par les députés, qui « s'auto-limitent », et non celui d'une faible influence de l'article 40 sur leurs initiatives.

      A vrai dire, la portée de cet article diffère radicalement selon que l'initiative porte sur les ressources ou sur les charges.

      ASSEMBLÉE NATIONALE - PREMIÈRE LECTURE

      AMENDEMENTS PARLEMENTAIRES SUR LES PROJETS DE LOI
      DE FINANCES INITIALE

      Lois de finances

      Enregistrés (1)

      Irrecevables au dépôt (2)

      (2/1)
      (en %)

      1990
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      359
      182
      541


      57
      21
      78

       

      1991
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      423
      307
      730


      31
      15
      46


      7%
      5%
      6%

      1992
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      329
      224
      553


      30
      19
      49


      9%
      8%
      9%

      1993
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      430
      243
      673


      113
      59
      172


      26%
      24%
      25%

      1994
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      390
      256
      646


      74
      69
      143


      19%
      27%
      22%

      1995
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      310
      267
      577


      72
      65
      137


      23
      24
      24%

      1996
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      532
      398
      930


      72
      53
      125


      13
      13
      13%

      1997
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      382
      415
      797


      59
      65
      124


      15
      16
      16%

      1998
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      463
      313
      776


      36
      57
      93


      8
      18
      12%

      1999
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      549
      221
      801


      5
      34
      93


      11
      15
      12%

      2000
      1ère partie
      2ème partie
      Total


      543
      315
      858


      66
      77
      143


      12
      24
      17%

      S'agissant des ressources, l'article 40 interdit à un parlementaire d'en proposer une diminution sans la « gager » par la création d'une ressource équivalente. Cette interdiction s'applique à toutes les ressources publiques, qu'il s'agisse de celles de l'État, des collectivités locales, des régimes de base de la sécurité sociale 59 et de l'aide sociale, des établissements publics à caractère administratif ou de certaines entreprises publiques.

      Le champ ainsi défini est très large. Mais l'obligation de la compensation ne se révèle, en pratique, pas très difficile à respecter. Certes le « gage », terme usuel pour désigner la contrepartie indispensable d'un amendement tendant à diminuer une ressource publique, ne peut pas consister en une économie sur la dépense. En outre, et comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel, il faut que « la ressource destinée à compenser la diminution d'une ressource publique soit réelle, qu'elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l'objet d'une diminution et que la compensation soit immédiate » 60.

      Malgré cela, et compte tenu d'une jurisprudence constante et favorable à l'initiative parlementaire, la recherche d'un « gage » ne soulève guère de difficultés. C'est ainsi que l'auteur d'un amendement n'est pas tenu de calculer avec précision la perte de recettes résultant de son initiative. En effet, le juge de la recevabilité admet l'utilisation de la formule « à due concurrence » appliquée, pour définir le « gage », à telle ou telle majoration d'impôt. Cette pratique conduit à un certain formalisme de la compensation sans porter préjudice à la qualité juridique des amendements finalement adoptés, le Gouvernement ayant pris l'habitude, en séance publique, de « lever le gage » des amendements qu'il accepte, juste avant leur adoption 61.

      Reste toutefois à respecter le principe selon lequel la ressource compensatoire doit bénéficier à la même personne morale que celle au profit de laquelle est perçue la ressource que l'amendement tend à réduire.

      Dans le cas de l'État, il suffit que la compensation intervienne soit entre ressources du budget général, soit entre ressources ayant la même affectation (budget annexe, compte spécial du Trésor). Pour les collectivités locales ou les organismes de protection sociale, la difficulté tient au fait que la plupart de leurs recettes n'entrent pas totalement dans la compétence du législateur. Il ne lui est ainsi pas possible d'augmenter le taux de tel ou tel impôt local, décision qui relève des seules collectivités territoriales, pour compenser une exonération de tel ou tel autre impôt local. L'obstacle peut cependant être aisément contourné par la création au profit de l'organisme concerné d'une imposition additionnelle à un impôt existant, le plus souvent un impôt d'État.

      En outre, s'agissant toujours des recettes, et compte tenu d'un choix de la base de référence favorable à l'initiative parlementaire, les députés conservent une marge de manœuvre appréciable sans avoir à gager leurs propositions : si le texte gouvernemental propose une diminution d'un impôt existant, ils peuvent la refuser ou la limiter ; de même, si le Gouvernement souhaite créer un nouvel impôt ou augmenter une taxe existante, le législateur peut également s'y opposer ou en réduire la portée.

      L'ensemble de ces règles explique le caractère peu restrictif de l'article 40 en matière de recettes. Même si le choix d'un « gage » peut soulever des difficultés politiques, son caractère formel permet le plus souvent de contourner l'obstacle. On note toutefois un rétrécissement des choix possibles dont les causes sont multiples (règles communautaires en matière de TVA, transfert des droits de consommation sur les alcools et les tabacs à la sécurité sociale, niveau jugé excessif de certains droits de timbre, réalisation progressive d'opérations de privatisations, etc.) et un recours de plus en plus fréquent au « gage tabacs », c'est-à-dire à « la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ». Le problème s'est d'ailleurs posé des conséquences du dépôt, sur un même texte, de nombreux amendements comportant des gages identiques. Seule l'adoption d'un ou plusieurs de ces amendements a été jugée susceptible de remettre en cause la recevabilité initiale d'amendements non encore discutés, l'adoption à répétition du gage pouvant, le cas échéant, le priver de toute consistance en obligeant à une augmentation disproportionnée et donc impossible de son produit 62. Toutefois, l'habitude prise par le Gouvernement de « lever le gage » des amendements qu'il est conduit à accepter rend actuellement peu probable une telle situation.

      Toutes autres sont les conséquences de l'article 40 en matière de charge publique et, plus particulièrement à l'occasion des projets de loi de finances, pour les initiatives portant sur les crédits. L'article 40 interdit la création ou l'aggravation d'une charge publique, aucune compensation n'étant possible. Cette interprétation a été confirmée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui précise que ce texte « fait obstacle à toute initiative se traduisant par l'aggravation d'une charge, fût-elle compensée par la diminution d'une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques » 63. Dans ces conditions, la marge de manœuvre est extrêmement faible pour l'initiative parlementaire. Reste toutefois recevable une proposition tendant à « réaménager une charge publique, tant que ne sont, notamment, touchés ni le montant de la dépense, ni son échéancier, ni sa nature, ni l'étendue des droits des bénéficiaires, dans le cas d'une prestation légale » 64. Pour les amendements portant sur les crédits, cette extrême sévérité est encore accrue par l'application de l'article 42 de l'ordonnance organique.

      Combinées avec les modalités de vote des crédits, ces interdictions réduisent les initiatives parlementaires à des propositions de réduction effective des dépenses publiques.

      Paradoxalement, le Gouvernement a pris l'initiative de deux types d'opérations budgétaires non prévus par l'ordonnance organique et qui ont eu pour conséquence de redonner au législateur une marge de manœuvre non négligeable : les prélèvements sur recettes et les remboursements et dégrèvements d'impôt.

      Le juge de la recevabilité, ayant considéré que les prélèvements sur recettes avaient le caractère d'opérations sur recettes de l'État, a logiquement admis la compensation des amendements tendant à les augmenter, ce qui facilite les initiatives parlementaires relatives à la fiscalité locale.

      Quant aux dégrèvements d'impôts locaux, que leur nature et leur présentation situent « à mi-chemin entre opérations sur recettes et charges » 65, ils peuvent également faire l'objet d'amendements compensés. Le même régime favorable de recevabilité est appliqué aux remboursements d'impôt.

      §2. L'article 42 de l'ordonnance organique et l'interdiction des « cavaliers budgétaires »

      La lecture de l'article 42 de l'ordonnance organique (Textes, page 213) laisse penser que les projets de loi de finances sont soumis à un régime d'irrecevabilité beaucoup plus sévère que celui prévu par l'article 40 de la Constitution. En effet, le premier alinéa de cet article 42 dispose qu'« aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques ».

      Pour les dépenses, la portée de ces dispositions n'est pas beaucoup plus contraignante que l'application de l'article 40, puisqu'elles se limitent à proscrire les amendements diminuant les crédits mais ayant un caractère « indicatif », dont l'appréciation est délicate. Elle repose presque uniquement - sauf lorsque la réduction proposée est d'un montant si minime qu'elle peut être considérée comme symbolique - sur l'analyse de la motivation de l'amendement. Mais « l'habileté des auteurs des amendements et l'œuvre pédagogique des présidents successifs de la commission des finances limitent aujourd'hui le nombre des amendements de crédits clairement indicatifs et conduisent a contrario à une multiplication des motifs « irréprochables » » 66. On relèvera toutefois que le deuxième alinéa de l'article 42 de l'ordonnance, qui prévoit que « tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient », produit « une conséquence inattendue » 67 : elle permet aux parlementaires de se prononcer sur un chapitre budgétaire alors même que le vote des crédits doit en principe intervenir par titre et par ministère. Il suffit pour cela de multiplier les amendements de réduction des crédits en précisant - sous peine d'irrecevabilité - leur imputation dans leur exposé sommaire.

      En matière de recettes, une application stricte de l'article 42 de l'ordonnance organique aurait de toutes autres conséquences. Une interprétation littérale conduirait à interdire toute compensation ou le maintien à son niveau antérieur d'une recette que le Gouvernement propose d'augmenter dans le projet de loi. Cela reviendrait à restreindre de façon draconienne l'initiative parlementaire en la cantonnant à la création ou à l'augmentation des recettes de l'État 68. Le constat selon lequel les lois de finances « peuvent également contenir toutes les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature » (article premier, alinéa 3, de l'ordonnance organique - Textes, page 203) a conduit à estimer que « toute disposition fiscale figurant dans un projet de loi de finances est soumise aux « simples » règles de recevabilité de l'article 40 et non aux règles aggravées de l'article 42 LO puisque cette disposition aurait pu figurer dans un projet de loi ordinaire » 69.

      Le bien fondé de cette solution a été confirmé par le Conseil constitutionnel dans une décision du 29 décembre 1983 selon laquelle les règles de l'article 42 « ne sont obligatoires qu'au regard des matières réservées à la compétence exclusive des lois de finances ».

      Reste à rappeler que, malgré la rédaction de l'article 42 (« tout article additionnel, tout amendement »), les amendements du Gouvernement n'ont jamais été, en pratique, considérés comme relevant de ce régime d'irrecevabilité. Il est vrai que la solution contraire, en interdisant au Gouvernement de proposer, en cours de discussion, toute réduction des recettes et toute augmentation des dépenses, aurait rendu quasiment intangible le projet de loi de finances.

      L'interdiction ainsi posée par l'article 42 de l'ordonnance organique a néanmoins, dans un premier temps, servi de fondement aux décisions du Conseil constitutionnel relatives aux « cavaliers budgétaires », c'est-à-dire aux dispositions n'ayant pas leur place en loi de finances qu'il peut censurer, même en les soulevant d'office. Mais, à la suite d'un revirement de jurisprudence, le Conseil protège désormais le contenu des lois de finances en se référant à l'article premier de l'ordonnance organique, qui en fournit une définition précise (Textes, page 203).

      La prohibition des « cavaliers budgétaires », qui avait pour objet d'éviter un « gonflement » des projets de loi de finances et donc un allongement inconsidéré des débats budgétaires, est souvent répertoriée parmi les règles contraignantes limitant le droit d'amendement des parlementaires. Or, la protection du contenu des lois de finances, complément naturel des délais constitutionnels stricts et des procédures prévues à l'article 47 de la Constitution, est de l'intérêt même du Parlement. Elle empêche le Gouvernement d'insérer, notamment par voie d'amendement, diverses dispositions totalement étrangères au domaine budgétaire et évite de les voir bénéficier de procédures spécifiques d'adoption plus restrictives pour les assemblées que celles applicables aux lois ordinaires. De fait, parmi les « cavaliers budgétaires » sanctionnés par le Conseil constitutionnel, nombreuses sont les dispositions d'origine gouvernementale 70.

      Toutefois, les décisions prises par le Conseil constitutionnel tendent à devenir plus strictes s'agissant du contrôle parlementaire sur les dépenses publiques. Ainsi, a été considéré comme « cavalier » une disposition qui maintenait l'accord préalable d'un comité, au sein duquel siègent des parlementaires, sur l'engagement de projets financés par des crédits budgétaires (Décision n° 99-424 DC du 29 décembre 1999). En revanche, le lien avec les finances publiques fait l'objet d'une appréciation beaucoup plus souple. Si l'aménagement des missions d'un fonds d'aménagement de l'espace rural est un cavalier lorsqu'il n'est pas accompagné d'un accroissement des crédits budgétaires (Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997), la création d'un « fonds spécifique pour les journalistes » dont seuls les travaux préparatoires indiquent qu'elle est « destinée à avoir » des effets sur le budget, n'a pas été considérée comme un cavalier (Décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1996).

      L'ensemble des limites apportées par les diverses règles d'irrecevabilité 71 n'empêche pas la multiplicité d'initiatives parlementaires ayant des conséquences importantes sur les modalités pratiques d'adoption et de vote des lois de finances.

      SECTION 2 - LE VOTE DE LA PREMIÈRE PARTIE

      La discussion du projet de loi de finances se caractérise par le vote d'ensemble de sa première partie qui peut être précédé d'une seconde délibération (deux phases de la procédure qui ne peuvent ordinairement intervenir qu'à la fin de l'examen d'un texte) et par l'impossibilité pour une assemblée de poursuivre l'examen du projet avant d'avoir adopté cette première partie.

      Avant d'examiner les raisons de ces modalités très particulières d'adoption, on se limitera à un bref rappel de la procédure législative ordinaire tout en montrant comment, pratiquement, elle s'applique aux projets de loi de finances 72.

      La discussion porte successivement sur chaque article et sur les amendements qui s'y rapportent, les amendements portant articles additionnels étant soumis aux mêmes dispositions que les articles initiaux lorsqu'ils sont proposés par le Gouvernement ou par la commission des finances : chaque député a, dans ce cas, la faculté d'intervenir sur chacun de ces amendements pour une durée de cinq minutes.

      La règle générale applicable au dépôt des amendements est celle fixée par l'article 99, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale : « Des amendements peuvent être présentés par les députés aux textes servant de base à la discussion dans un délai de quatre jours ouvrables suivant la distribution du rapport ». Dans la pratique, ce délai n'a pas lieu de jouer pour les projets de loi de finances, le rapport de la commission des finances (tome I : Rapport général ; tome II : Examen des articles de la première partie 73) ne pouvant, au mieux, être distribué que la veille de l'ouverture du débat. Dès lors, c'est la disposition du troisième alinéa de l'article 99 qui s'applique : « Les amendements des députés cessent d'être recevables dès le début de la discussion générale (....) ».

      En pratique, le délai est ainsi clos en fin d'après-midi du mardi d'ouverture de la discussion budgétaire 74.

      Malgré les irrecevabilités financières, le nombre des amendements portant sur la première partie du projet de loi de finances est élevé.

      AMENDEMENTS AU PROJET DE LOI DE FINANCES

      Première partie - Première lecture -

      Première et seconde délibérations

      Lois de finances

      Recevables

      Adoptés

      1991
      1992
      1993
      1994
      1995
      1996
      1997
      1998
      1999
      2000

      404
      316
      332
      335
      242
      478
      334
      452
      513
      490

      36
      39
      31
      38
      17
      52
      47
      60
      90
      72

      On a déjà vu que cela s'explique notamment par les nombreuses initiatives parlementaires ou gouvernementales tendant à insérer dans le projet des articles additionnels. Les chiffres retracés dans le tableau ci-dessous montrent (même s'ils prennent aussi en compte l'examen par le Sénat) que ces amendements connaissent un certain succès, le nombre des articles de la première partie de la loi de finances dépassant toujours très largement celui des articles initiaux.

       

      ÉVOLUTION DU NOMBRE DES ARTICLES DE LA PREMIÈRE PARTIE
      DU PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE

      Loi de finances

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

       
       

      Projet

      Loi

      Projet

      Loi

      Projet

      Loi

      Projet

      Loi

      Projet

      Loi

      Projet

      Loi

      Première partie

      19

      36

      31

      48

      33

      52

      25

      48

      43

      64

      36

      67

      Le même phénomène s'observant pour les articles de la deuxième partie, on constate que les règles protectrices du contenu matériel des lois de finances n'empêchent pas la manifestation d'une certaine « inflation législative », alors même que leur respect peut être étroitement contrôlé par le Conseil constitutionnel.

      La spécificité du projet de loi de finances tient à l'existence d'un « article d'équilibre » et à la disposition de l'article 40 de l'ordonnance organique qui fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi (Textes, page 212).

      La signification du vote de l'article d'équilibre et celle de l'obligation imposée par l'article 40 précité sont restées méconnues jusqu'à la décision mémorable du Conseil constitutionnel annulant la loi de finances pour 1980 (cf. Première partie, chapitre deuxième, section 1). Les commentateurs s'accordent aujourd'hui à reconnaître que cette décision marque un tournant essentiel en introduisant « la notion de principe fondamental en matière budgétaire » et estiment aussi qu'« elle consacre, dans une certaine mesure, l'éclatement de la loi de finances » 75. Ce dernier point de vue semble plus contestable et l'on serait même tenté d'écrire, à l'inverse, que cette décision consacre l'unité de la loi de finances.

      Contrairement à ce que l'on avait pu penser jusqu'à la décision du Conseil du 24 décembre 1979, l'article d'équilibre n'est pas une simple « traduction comptable des propositions du Gouvernement » 76. Il ne s'agit pas d'un article de récapitulation qui ne ferait que tirer les conséquences des décisions prises à l'occasion des votes intervenus sur les autres articles et amendements de la première partie. Il va bien au-delà, puisqu'il évalue l'ensemble des ressources du budget de l'État, détaillées dans l'état A qui lui est annexé et mis aux voix en même temps que lui 77, et qu'il fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l'équilibre financier.

      Le vote de cet article vaut donc approbation, par l'assemblée qui l'adopte, d'un cadre budgétaire clairement défini et de la politique qu'il retrace. Sa portée n'est cependant pas identique pour les ressources et pour les dépenses.

      Pour les ressources, l'adoption de l'article d'équilibre marque un point de non-retour : une assemblée ne peut plus, après le vote de la première partie, modifier les recettes de l'exercice. On oublie d'ailleurs très souvent que cette contrainte pèse tout autant sur le Gouvernement que sur les parlementaires. Toute modification du montant, de la nature ou de l'affectation des ressources du budget de l'État pour l'exercice concerné n'est plus possible après le vote de l'article d'équilibre 78. C'est la raison - et la seule - pour laquelle on peut considérer qu'il y a préséance des recettes par rapport aux dépenses.

      Pour les dépenses, et comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, l'article 40 de l'ordonnance organique tend seulement « à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux grandes lignes de l'équilibre ». Outre les modifications qu'il peut naturellement apporter à leur répartition, l'examen des crédits peut donc aussi conduire à en ajuster le montant global, de façon limitée, à la hausse ou à la baisse. En conséquence, les plafonds des charges fixées par l'article d'équilibre peuvent se trouver modifiés. En pareil cas, à vrai dire le plus fréquent, cet article fait l'objet, pour coordination, d'une seconde délibération avant le vote d'ensemble du projet.

      Apparemment, le vote préalable de la première partie n'est guère contraignant pour les parlementaires compte tenu des limites imposées à leurs initiatives par l'article 40 de la Constitution et l'article 42 de l'ordonnance organique. De même, cette règle peut-elle paraître dépourvue de signification pour le Gouvernement, qui n'a pas de raison de bouleverser son projet lors de l'examen de la seconde partie.

      En réalité, la situation se révèle plus complexe. Les conséquences juridiques du vote de la première partie empêchent les députés d'obtenir du Gouvernement, lors de l'examen des crédits, soit des majorations de recettes pour compenser des dépenses supplémentaires, soit une modification sensible de l'équilibre budgétaire. Quant au Gouvernement, ainsi protégé des pressions exercées par les députés, il est aussi dans l'incapacité d'opérer tardivement un ajustement de grande ampleur de nature à remettre en cause la politique budgétaire qu'il a initialement proposée.

      Des amendements peuvent porter sur l'article d'équilibre et tendre à modifier le plafond des charges. Le Gouvernement, anticipant des décisions qu'il sera conduit à prendre ultérieurement, le plus souvent sous la pression de sa majorité, peut majorer ce plafond ou à l'inverse, comme cela s'est produit lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1996, le réduire. C'est même à ce stade qu'il doit, s'il le souhaite, proposer des modifications de grande ampleur, l'article 40 de l'ordonnance organique lui interdisant, conformément à la décision du Conseil constitutionnel précitée du 24 décembre 1979, de « porter atteinte aux grandes lignes de l'équilibre » lors de l'examen de la deuxième partie. Les députés ont seulement la possibilité de proposer une réduction des charges. La rareté de telles initiatives aurait presque pu laisser penser qu'elles étaient impossibles. Mais, en octobre 1995, la commission des finances a adopté plusieurs amendements de réduction des plafonds des charges, dont l'un proposait des économies de 4 milliards de francs sur les dépenses à caractère définitif (avec l'indication de leur répartition par catégories de dépenses, par titre et par ministère).

      Pratiquement, l'Assemblée nationale a été conduite, à la suite de l'annulation de la loi de finances pour 1980, à modifier son Règlement et à prévoir la possibilité d'une seconde délibération à l'issue de l'examen de la première partie, tout en précisant qu'en cas de seconde délibération sur l'ensemble du projet de loi, les dispositions de la première partie ne peuvent être modifiées que pour coordination. En outre, en 1994, s'alignant sur la procédure retenue par le Sénat dès 1980, l'Assemblée a prévu de procéder « à un vote d'ensemble de la première partie du projet de loi de finances dans les mêmes conditions que sur l'ensemble d'un projet de loi. » (art. 118 du Règlement, Textes, page 221).

      Depuis 1980, une seconde délibération sur certains articles de la première partie a été demandée sur presque tous les projets de loi de finances initiale (font seuls exception ceux pour 1992 et 1995), cette demande pouvant se conjuguer avec l'engagement de responsabilité (lois de finances pour 1990 et 1993) ou avec le vote bloqué (lois de finances pour 1981, 1988, 1989, 1991, 1994 et pour les exercices 1997 à 2000).

      SECTION 3 - LE VOTE DES CRÉDITS

      Plus encore que celles de la première partie, les modalités de vote des crédits ont fait l'objet de nombreux commentaires et suscité des incompréhensions difficiles à surmonter. La règle du vote unique des services votés, une des dispositions les plus connues de l'ordonnance organique, reste aujourd'hui l'une des plus contestées. Malgré une longue pratique, elle est toujours jugée, à tort, comme très contraignante pour le Parlement. Quant à celle du vote des mesures nouvelles par titre et par ministère, considérée comme la consécration de l'abandon du vote des crédits par chapitre budgétaire, elle présente l'originalité de n'avoir jamais été respectée, du moins dans sa lettre que la pratique a lue de manière « inversée » : « par ministère et par titre ». Cette inversion permet en effet un contrôle exhaustif des dépenses de chaque ministère. Mais, dans ces deux cas, la pratique a démontré que, dans ce domaine plus que dans tout autre, les dispositions jugées les plus restrictives laissaient aux parlementaires une marge de manœuvre dont l'utilisation dépend principalement des rapports de force politiques entre la majorité et le Gouvernement qu'elle soutient.

      §1. Le vote unique des services votés

      Considéré comme équivalent à un « référendum appliqué aux dépenses publiques » 79, le vote unique des services votés du budget général prévu par le deuxième alinéa de l'article 41 de l'ordonnance organique (Textes, page 212) est aujourd'hui encore une disposition très contestée dont la portée exacte reste curieusement méconnue.

      Sans revenir ici sur la définition juridique des services votés (cf. Première partie, chapitre troisième, section 2), on rappellera qu'ils servent de base de référence, de point de départ pour l'examen des crédits. Pour les dépenses ordinaires, ils sont au plus égaux à la somme des crédits votés en loi de finances initiale au titre de l'année précédente (les crédits supplémentaires éventuellement ouverts en collectif de printemps ou par voie de décret d'avance ne sont donc jamais pris en compte) et des mesures acquises positives (ex : extension en année pleine d'une mesure intervenue en cours d'exercice) ou négatives (ex : non-reconduction d'une dotation adoptée pour une année seulement). Pour les dépenses en capital, les services votés correspondent aux crédits de paiement résultant des échéanciers de paiement établis au titre des autorisations de programme antérieurement accordées, les mesures acquises retraçant les modifications éventuellement intervenues depuis la dernière loi de finances initiale.

      L'ensemble des crédits ainsi définis constitue souvent plus de 90% du total des crédits demandés au titre d'un exercice. Les services votés excèdent donc, en fait, « le minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement » (article 33 de l'ordonnance organique - Textes, page 208) 80.

      Mais le socle ainsi établi, et dont le premier article de la deuxième partie du projet de loi de finances fixe le montant pour l'ensemble du budget général, n'est pas immuable. Cette pratique oblige le Gouvernement lui-même, lorsqu'il souhaite modifier les services votés, à proposer des mesures nouvelles soit positives, soit négatives, c'est-à-dire des mesures d'économies. Les règles de recevabilité financière réduisent, à cet égard, les initiatives des parlementaires aux seuls amendements proposant des réductions de crédits.

      Le dépôt de tout amendement, quelle qu'en soit l'origine, sur l'article fixant le montant des services votés 81 est ainsi impossible, sauf s'il a pour objet de rectifier une simple erreur de calcul ou de contester la qualification d'une mesure acquise 82.

      On verra un peu plus loin que l'adoption d'une mesure nouvelle négative n'entraîne pas de modification du montant des services votés et a seulement pour effet de réduire le montant total des crédits demandés.

      Cette procédure, d'une complexité à vrai dire déroutante, ne porte donc pas en elle-même atteinte au pouvoir de réformation du Parlement, ni même à son pouvoir de contrôle, la répartition des services votés étant détaillée par chapitre au sein des annexes explicatives du projet de loi de finances.

      Mais l'hostilité qu'elle a suscitée a conduit l'Assemblée nationale, dès sa première utilisation, à recourir à la réserve de l'article unique fixant le montant des services votés du budget général jusqu'après l'adoption des mesures nouvelles ministère par ministère 83. Constamment suivie depuis 1959, cette pratique paradoxale - elle consiste à n'adopter la base de référence qu'après le vote des modifications qui s'y appliquent - n'a peut-être pas contribué à dissiper un malentendu qui resurgit périodiquement. On relèvera seulement qu'au fil des années, la critique des « services votés » s'est peu à peu déplacée : d'une contestation quelque peu incantatoire des modalités de vote par le Parlement, elle est progressivement devenue celle des méthodes de préparation du projet de budget par le Gouvernement.

      §2. Le vote des mesures nouvelles

      L'article 41 de l'ordonnance organique prévoit « un vote par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère, en ce qui concerne les autorisations nouvelles ». La pratique a apporté à cette disposition des modifications d'une grande ampleur. Elle a d'abord substitué à la notion d'« autorisations nouvelles », dont on pourrait penser qu'elle ne pouvait concerner que des demandes de crédits supplémentaires par rapport aux services votés, celle de « mesures nouvelles » (l'article 32 de l'ordonnance organique indique qu'elles « justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés ») dont on vient de voir qu'elles pouvaient être « positives » ou « négatives ».

      Elle a ensuite, pour maintenir une discussion budgétaire ministère par ministère, substitué au vote par titre et par ministère un vote par ministère et par titre.

      Dans le droit fil de la réforme introduite par le décret du 19 juin 1956, mais en permettant toutefois une connaissance complète de la répartition des crédits (services votés et mesures nouvelles) par chapitre budgétaire, ces modalités d'adoption des crédits avaient pour principal objectif de réduire le nombre des votes. Même si le vote par chapitre, longtemps considéré comme la quintessence du pouvoir budgétaire du Parlement, avait dans les faits été abandonné depuis longtemps, elles ont été perçues comme l'un des aspects du déclin de la portée de l'autorisation parlementaire.

      Les votes interviennent donc, en principe, par ministère et par titre. Mais certains ministères sont, compte tenu de l'importance ou de la complexité de leurs structures administratives, découpés en sections dont les différents titres font l'objet de votes distincts.

      Au total, et en l'absence de tout amendement, il faut une centaine de votes pour adopter les crédits du budget général et une quinzaine pour ceux des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.

      Mais les députés conservent la possibilité de conduire l'Assemblée à se prononcer sur chacun des chapitres budgétaires en déposant des amendements de réduction des crédits. L'usage modéré qu'ils font habituellement de cette faculté a sans doute contribué à sa méconnaissance. Cependant, le débat sur le projet de loi de finances pour 1996 a suffi, à lui seul, à en démontrer la portée.

      Les intentions des auteurs des amendements portant sur les crédits peuvent être très diverses. Certaines de ces initiatives permettent d'obliger le gouvernement à fournir, sur tel ou tel aspect de sa politique, des précisions ou des informations complémentaires, voire à formuler publiquement des engagements. Elles relèvent plus du pouvoir de contrôle, exercé le plus souvent, mais pas exclusivement, par l'opposition, que du pouvoir de réformation. Relèvent, en revanche, de ce dernier les amendements, il est vrai plus rares, qui tendent à obtenir une réduction effective des crédits.

      NOMBRE D'AMENDEMENTS PORTANT SUR LES CRÉDITS
      DU BUDGET GÉNÉRAL ET DES BUDGETS ANNEXES

      (Amendements recevables, première lecture, première délibération)

      Projet de loi de finances

      Députés

      Gouvernement

      Total

      1991

      11

      13

      24

      1992

      7

      -

      7

      1993

      8

      6

      14

      1994

      20

      4

      24

      1995

      9

      2

      11

      1996

      115 (a)

      15

      130

      1997

      29

      7

      36

      1998

      10

      8

      18

      1999

      33

      4

      37

      2000

      22

      6

      28

      (a ) Dont 52 de la commission des finances (7 adoptés) et 63 de députés (38 adoptés).

      Une fois achevée la discussion de tous les fascicules budgétaires et intervenus les votes correspondants, l'Assemblée doit se prononcer sur les articles du projet de loi de finances portant fixation du montant global des mesures nouvelles - articles dits de « récapitulation » - en prenant en compte, le cas échéant, les modifications intervenues lors des votes par ministère.

      Ces articles de récapitulation renvoient à des états annexés au projet de loi :

      - l'état B, qui retrace la répartition, par titre et par ministère, des crédits applicables aux dépenses ordinaires des services civils au titre des mesures nouvelles ;

      - l'état C, relatif à la répartition, par titre et par ministère, des autorisations de programme et des crédits de paiement applicables aux dépenses en capital des services civils au titre des mesures nouvelles.

      A ce stade, aucun amendement n'est plus possible, même de la part du Gouvernement. Mais, curiosité de la procédure parlementaire, un vote négatif d'un de ces articles de récapitulation entraînerait le rejet de tous les crédits concernés quand bien même ceux-ci auraient été adoptés ligne par ligne lors de l'examen des fascicules.

      On soulignera enfin que, quel que soit le montant total des mesures nouvelles négatives adoptées pour tel ou tel titre de dépenses, le montant des services votés reste inchangé. Seul celui du total des crédits ouverts est modifié. Il peut même, en l'absence, par exemple, de mesures nouvelles positives proposées par le Gouvernement, devenir inférieur au montant des services votés.

      SECTION 4 - LA SECONDE DÉLIBÉRATION ET LE VOTE D'ENSEMBLE

      Lorsque s'achève la discussion budgétaire, les articles non rattachés de la deuxième partie ayant été examinés selon la procédure législative ordinaire tout comme les articles rattachés à l'examen des crédits 84, le Gouvernement peut avoir recours, comme pour tout projet de loi, à une seconde délibération.

      Celle-ci mérite toutefois une attention particulière pour deux raisons : sa portée est limitée, son usage est systématique.

      Sa portée est limitée, puisque, comme on l'a déjà vu, elle ne peut avoir pour effet d'apporter d'autres modifications aux dispositions de la première partie que celles nécessitées, pour coordination, par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie (article 118, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée - Textes, page 222). Cette seconde délibération ne peut conduire l'Assemblée qu'à modifier les décisions qu'elle a prises sur les crédits ou sur les articles, rattachés ou non, de la deuxième partie. Quant aux mesures de coordination, elles peuvent en principe concerner soit les évaluations de recettes, soit le plafond des charges et portent en conséquence sur le seul article d'équilibre. S'agissant des recettes, il ne peut s'agir que de tirer les conséquences des effets indirects qu'aurait une modification apportée à une disposition de la deuxième partie sur les ressources du budget de l'État. Tel peut être le cas, au demeurant très rare, d'un amendement portant sur une disposition initiale de la deuxième partie, modifiant sa date d'application et lui donnant un effet sur les ressources de l'exercice. Cela n'est évidemment possible que si les « grandes lignes de l'équilibre » ne sont pas remises en cause 85. De même, un réajustement limité des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales pourrait être opéré à la suite de l'adoption d'un amendement parlementaire dont il constituerait le « gage ». On relèvera cependant que le Conseil constitutionnel n'a jusqu'ici jamais été amené à se prononcer sur ce dernier point.

      S'agissant des dépenses, la seconde délibération peut bien entendu porter sur les crédits et conduire à rectifier en conséquence les plafonds des charges tels qu'ils ont été déterminés par l'article d'équilibre. Là encore, une telle rectification ne saurait porter atteinte aux « grandes lignes de l'équilibre » sans méconnaître les dispositions organiques.

      Le Gouvernement recourt de façon systématique à cette seconde délibération pour déposer des amendements destinés à apporter des ajustements mineurs aux crédits. Il le fait soit pour traduire des engagements qu'il a pris au cours des débats, soit pour tirer les conséquences d'une décision de l'Assemblée sur un article de la deuxième partie ayant une incidence sur les charges de l'État, soit enfin pour répondre aux souhaits des députés exprimés par le Président et le Rapporteur général de la commission des finances, dans le cadre de la pratique dite de « la réserve parlementaire »  86.

      Une fois qu'il a été procédé à cette seconde délibération, intervient le vote d'ensemble, dans les mêmes conditions que pour tout projet de loi. Le Gouvernement peut, à cette occasion, avoir recours aux armes constitutionnelles classiques. On se contentera ici de rappeler qu'il a engagé sa responsabilité (article 49, alinéa 3, de la Constitution) sur l'ensemble du projet de loi de finances à quatre reprises depuis 1980 (projets de lois de finances pour 1990, 1991, 1992 et 1993) et qu'au cours de la même période, il a eu recours, au même stade de la procédure, par onze fois au vote bloqué (article 44, alinéa 3, de la Constitution), ce recours ayant été systématique depuis le projet de loi de finances pour 1994.

      SECTION 5 - LA NAVETTE PARLEMENTAIRE ET LA PROMULGATION DE LA LOI

      Examiné selon la procédure d'urgence sans que le Gouvernement ait besoin de la déclarer (article 39 de l'ordonnance organique - Textes, page 211), le projet de loi de finances fait l'objet, après sa première lecture au Sénat dans le délai de vingt jours imparti à la seconde Chambre, de la réunion d'une commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions du texte restant en discussion, c'est-à-dire celles introduites par le Sénat et celles sur lesquelles il n'a pas émis un vote conforme à celui de l'Assemblée.

      Le fait que l'urgence soit de droit n'oblige pas le Gouvernement à user, dès la fin de la première lecture au Sénat, du droit de convoquer la commission mixte paritaire. Mais, compte tenu des délais globaux et du temps nécessaire pour les lectures ultérieures en cas d'échec de la commission mixte, celle-ci a toujours été convoquée dès que possible sauf en 1960 et 1961.

      Au sein de la commission mixte, le débat, qui s'engage directement sur les articles restant en discussion, a pour acteurs principaux les deux rapporteurs généraux. Lorsque la commission mixte parvient à un accord, le texte finalement retenu, sur chaque article, est soit celui du Sénat, soit celui de l'Assemblée, soit celui résultant d'une proposition transactionnelle formulée le plus souvent par l'un ou l'autre des rapporteurs, ou de façon plus exceptionnelle par un autre membre de la commission. Lorsque ce dialogue entre les majorités des deux assemblées se révèle difficile, le rôle d'arbitre joué par les Présidents des Commissions des finances est souvent prépondérant.

      Lorsque la commission qui, depuis de nombreuses années, se tient toujours à l'Assemblée nationale 87, aboutit à l'élaboration d'un texte, celui-ci est ensuite soumis au vote de l'Assemblée nationale puis à celui du Sénat.

      A ce stade de la procédure, conformément à l'article 45 de la Constitution, seul le Gouvernement a le pouvoir de présenter des amendements ou d'accepter le dépôt d'un amendement parlementaire. Toutefois, comme pour tout projet de loi, ces amendements ne peuvent, en principe, remettre en cause les dispositions adoptées en termes identiques en première lecture, et doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion (décisions du Conseil constitutionnel n° 2000-430 DC du 29 juin 2000 et n° 2000-434 DC du 20 juillet 2000) . En pratique, et sauf rares exceptions 88, le texte issu des travaux de la commission mixte est le texte définitif de la loi de finances.

      Si la commission mixte échoue, ce qui s'est produit chaque année de 1981 à 1985, de 1988 à 1992 et de 1997 à 1999, les majorités de chacune des assemblées ayant des positions politiques inconciliables, l'Assemblée nationale procède à une nouvelle lecture du projet de loi de finances. Elle examine alors soit le texte voté par elle en première lecture s'il a été rejeté par le Sénat (cela a été le cas en 1982, 1984, 1985 et 1992), soit le texte adopté par le Sénat. Cette nouvelle lecture donne lieu à un seul rapport, celui présenté au nom de la commission des finances par son Rapporteur général. Celui-ci peut notamment être conduit, afin de rétablir le texte voté par l'Assemblée en première lecture, à présenter des amendements de majoration des crédits lorsque le Sénat a réduit, voire supprimé ceux-ci, pour manifester son opposition à la politique budgétaire du Gouvernement. C'est l'un des rares cas de recevabilité technique de tels amendements. Le texte ainsi adopté est transmis au Sénat qui, en pareil cas, l'a toujours rejeté. A la demande du Gouvernement, le dernier mot revient alors à l'Assemblée nationale qui, en lecture définitive, ne peut, en pratique, que reprendre le dernier texte voté par elle.

      Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l'appréciation du Conseil constitutionnel. Depuis la réforme des conditions de sa saisine en 1974, le Conseil s'est en effet prononcé sur toutes les lois de finances initiales, à l'exception de celles pour 1989 et 1993. Le caractère systématique de l'usage de cette faculté de recours par l'opposition parlementaire s'explique par la sensibilité politique des dispositions des lois de finances et par le nombre, la diversité et la complexité des règles budgétaires. En incluant dès 1960 l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances dans le « bloc de constitutionnalité », le Conseil a conféré valeur constitutionnelle aux grands principes du droit budgétaire et a fait des finances publiques un champ privilégié de « la constitutionnalisation du droit » 89.

      L'abondante jurisprudence constitutionnelle est incontestablement, dans le domaine budgétaire, un facteur de clarté et de transparence, comme l'ont montré, par exemple, la décision sur la loi de finances pour 1995 (Textes, pages 237) mettant en évidence la notion de dépense budgétaire « par nature » et fixant ainsi une limite aux « débudgétisations », ou bien celle sur la loi de finances pour 1998 (Textes, pages 238), qui a conduit à la réintégration dans le budget général de l'État, dès le projet de loi de finances pour 1999, d'une dizaine de milliards de francs de recettes fiscales, qui, précédemment, étaient indûment rattachées par voie de fonds de concours, selon une pratique maintes fois critiquée par les députés 90.

      Une fois prise la décision du Conseil constitutionnel, la loi de finances est publiée au Journal officiel, au plus tard le 31 décembre, afin d'éviter toute solution de continuité dans la perception des impôts autorisée annuellement par son article premier. Cette publication s'accompagne de celle des décrets de répartition, dont l'article 43 de l'ordonnance organique prévoit qu'ils « ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes (spéciaux du Trésor), par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement » (Textes, page 213). Le Gouvernement exerce ainsi, sans contrôle a priori des assemblées, un pouvoir lié dont la spécificité alimente encore les analyses juridiques après avoir été pendant longtemps considérée, à tort, comme un des signes du déclin du pouvoir parlementaire. Ces décrets reprennent donc la répartition des crédits telle qu'elle résulte des indications inscrites dans les « bleus budgétaires » et de celles figurant dans les exposés sommaires des amendements relatifs aux crédits adoptés par le Parlement. On relèvera comme une curiosité que ces exposés ne font l'objet d'aucune publication, le compte rendu des débats parlementaires ne permettant de connaître que le dispositif des amendements, et ce même pour les lois de finances.

      CHAPITRE QUATRIÈME

      Les limites du pouvoir de réformation

      En confiant au pouvoir exécutif le monopole des lois de finances, en encadrant le droit d'initiative des parlementaires, l'équilibre institutionnel de la Ve République aboutit à l'évidence à limiter fortement le pouvoir de réformation du Parlement en matière budgétaire. La tentation est grande, en raison de la nature même des lois de finances, d'essayer d'apprécier, chaque année, de façon quantitative les résultats du « marathon budgétaire ». Et elle l'est d'autant plus que le calcul paraît simple : il suffirait de comparer le tableau d'équilibre du projet de loi avec celui définitivement adopté par les assemblées, d'en rapprocher les grandes masses et d'exprimer, en pourcentage, les modifications qui leur ont été apportées. L'exercice est classique et sans surprise : son invariable conclusion conduit à juger dérisoire ou quasiment nulle l'influence de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le budget de l'État.

      Dans ces conditions, l'approche quantitative des résultats de la discussion budgétaire semble inutile. Elle peut toutefois permettre, en s'appuyant sur des principes méthodologiques bien définis, de dissiper le « malentendu fondamental entre praticiens du budget d'un côté, hommes politiques, journalistes et professeurs de l'autre : la limitation des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire n'apparaît comme telle, en effet, que par rapport à un modèle idéal selon lequel le législateur bouleverserait sensiblement les recettes et les dépenses qui lui sont proposées, mais est beaucoup moins évidente si elle se définit par référence au pouvoir que le Gouvernement lui-même détient effectivement » 91.

      SECTION 1 - LES DIFFICULTÉS MÉTHODOLOGIQUES D'UNE APPROCHE QUANTITATIVE 92

      La simple comparaison, communément opérée, entre les masses des recettes et des dépenses retenues dans le projet de loi de finances et le montant des modifications qui leur sont apportées par le Parlement au cours de leur examen repose sur un premier postulat : le Gouvernement disposerait d'une marge de manœuvre sans limite pour établir son projet de budget. Chacun sait qu'il n'en est rien, bien au contraire. On peut même dire que « cette marge est assez réduite, compte tenu des rigidités structurelles d'un budget dont les principales grandeurs sont, dans une très large proportion, plutôt imposées que choisies » 93.

      Aussi faut-il essayer d'apprécier la marge de manœuvre effectivement utilisée par le Gouvernement, et ce en se référant aux seuls documents budgétaires.

      Pour les recettes fiscales, la méthode générale 94 qui s'applique aux évaluations retracées par le fascicule des « Voies et moyens », fourni à l'appui de l'état A annexé à l'article d'équilibre, constitue un instrument précieux. Elle permet, en effet, de distinguer, parmi tous les facteurs de variation des recettes, les « aménagements des droits » qui retracent les effets des mesures législatives du projet de loi de finances ayant une incidence sur les recettes de l'exercice concerné. Le total de ces « aménagements des droits » mesure donc l'incidence, sur les recettes du budget de l'État, des dispositions proposées par le Gouvernement dans son projet, c'est-à-dire la marge de manœuvre qu'il souhaite utiliser en matière de recettes fiscales

      Il est cependant nécessaire de corriger ce montant pour en éliminer les effets induits. On se contentera ici d'en citer deux exemples. Le premier est celui de l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu en fonction de l'évolution des prix, à laquelle procède chaque année l'article 2 du projet de loi de finances. Comptabilisés à juste titre dans les « aménagements des droits », les effets de cette mesure ne peuvent cependant pas être retenus pour apprécier la marge de manœuvre gouvernementale. La raison en est simple : l'indexation du barème sur les prix est effectuée tous les ans depuis 1982 pour éviter une augmentation mécanique de la pression fiscale. On peut donc légitimement considérer que le Gouvernement n'innoverait qu'en ne réactualisant pas le barème ou en proposant une actualisation différente de celle résultant de l'évolution de l'inflation.

      Le deuxième exemple est celui des articles du projet de loi de finances qui reconduisent, pour l'exercice concerné, une mesure temporaire venant à expiration au 31 décembre de l'exercice en cours. La venue à échéance du dispositif est incluse dans la catégorie des « autres facteurs de variation » (qui comptabilisent aussi les effets nouveaux de mesures antérieures au projet de loi de finances), l'impact de sa reconduction étant retracé dans les « aménagements des droits ». Lorsqu'il s'agit de dispositions temporaires reconduites d'année en année, il paraît justifié d'en faire également abstraction pour mesurer la marge de manœuvre du Gouvernement.

      Les corrections ainsi opérées ont inévitablement un caractère subjectif dont la méthode d'évaluation et de présentation des recettes utilisée par le ministère du budget n'est sans doute pas non plus exempte, mais elles permettent néanmoins d'établir une base plus pertinente de comparaison. La même méthode peut être appliquée aux prélèvements sur recettes.

      Pour les dépenses, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles facilite une approche chiffrée des marges du Gouvernement. Quelques précautions doivent toutefois être prises et l'on ne peut se contenter de retenir simplement les totalisations des mesures nouvelles telles qu'inscrites dans les articles de récapitulation.

      Ceux-ci ne retracent, en effet, que des soldes. Or, la décomposition entre mesures positives et mesures négatives est indispensable. Elle seule permet de quantifier les masses de crédits déplacés. La méthode connaît toutefois des limites, même une fois neutralisées les mesures d'ordre (transferts). Une mesure nouvelle peut n'être que le solde de nombreuses opérations diverses et parfois de sens contraire. L'exploitation des annexes explicatives ne peut aboutir à corriger ce « biais » dont les conséquences ne doivent d'ailleurs pas être surestimées. Il reste toutefois, le cas échéant, à rectifier la marge ainsi calculée pour tenir compte de modifications de la structure budgétaire (par exemple, la variation du traitement des produits des privatisations et des dépenses correspondantes ou bien des opérations comme le transfert à un fonds extrabudgétaire, par le projet de loi de finances pour 2000, de quelque 40 milliards de francs, soit 6,1 milliards d'euros, de charges afférentes aux allégements de cotisations sociales).

      Une fois ces éléments de comparaison établis, il reste à calculer les masses déplacées par les votes du Parlement 95. La tâche est ici plus simple, toutes les modifications votées trouvant leur traduction dans l'article d'équilibre. On peut toutefois être tenté de distinguer, parmi elles, celles qui reflètent l'influence réelle du législateur et celles qui ne sont que les conséquences des inflexions que le Gouvernement a lui-même souhaité apporter à son projet. Mais, pour de nombreuses raisons, tant juridiques que politiques, une telle entreprise serait vaine. L'exemple de la majoration des crédits de pensions des anciens combattants lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1995, à l'issue d'une longue négociation entre le Gouvernement et sa majorité, suffit à s'en persuader : la mesure du pouvoir exercé en l'espèce par l'Assemblée nationale ne peut pas, à l'évidence, faire abstraction de cet amendement que, juridiquement, seul le Gouvernement peut dépo

      Aussi est-il préférable de ne pas entreprendre une impossible « recherche en paternité » de chacune des modifications intervenues. Toutefois, et pour faire là aussi référence aux masses déplacées, il est nécessaire d'examiner les effets de chacun des amendements adoptés, la simple comparaison entre l'article d'équilibre du projet de loi et celui de la loi de finances étant, de ce point de vue, insuffisante.

      SECTION 2 - DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

      Appliquée aux dix derniers projets de loi de finances, l'approche quantitative dont on vient d'esquisser la méthodologie donne des résultats contrastés et parfois surprenants.

      S'agissant des recettes fiscales, on constate que la masse des ressources déplacées pendant la phase parlementaire de l'élaboration du budget peut représenter jusqu'à près du tiers de la marge de manœuvre utilisée par le Gouvernement, comme cela a été le cas pour le projet de loi de finances pour 1996. Elle peut évidemment être très nettement inférieure (5% pour le budget de 1997), sans jamais être négligeable. Elle atteint, en particulier, 21,5% dans la loi de finances pour 1998, pour laquelle le Gouvernement a retenu une marge d'une importance sans précédent en proposant de revenir sur certaines modifications sensibles du régime de l'impôt sur le revenu inscrites dans la loi de finances pour 1997.

      RECETTES FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL
      1991-2000

      (En millions de francs et, en italiques,
      en millions d'euros pour 1999 et 2000)

      Projet de loi de finances

      Marge de manœuvre du Gouvernement (1)

      Masses déplacées par le Parlement (2)

      (2/1)
      en %

      1991

      23.557

      3.850

      16,3

      1992

      30.195

      2.276

      7,5

      1993

      19.434

      2.484

      12,8

      1994

      29.147

      2.878

      9,9

      1995

      10.085

      2.028

      20,1

      1996

      10.708

      3.476

      32,5

      1997

      33.744

      1.698

      5

      1998

      35.687

      7.660

      21,5

      1999

      23.181 (3.534)

      5.911 (a) (901)

      25,5

      2000

      33.440 (5.098)

      6.568 (1.001)

      19,6

      (a) Ne sont pas pris en compte les effets des amendements adoptés pour coordination avec les dispositions de la loi de finances rectificative pour 1998 relatives à la réforme du droit de bail et de sa taxe additionnelle.

      En matière de dépenses, les variations sont également sensibles, mais la moyenne des masses déplacées par le Parlement s'établit, en moyenne, à un niveau nettement inférieur, de l'ordre de 3,3% pour les seules dépenses civiles hors dette publique.

      On constate que la discussion du projet de loi de finances pour 1996, pourtant marquée, à l'Assemblée, par des initiatives parlementaires d'une ampleur sans précédent pour réduire les crédits, n'est pas celle où les dépenses auront fait l'objet des modifications les plus importantes.

       

      DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL

      1991-2000

      (En millions de francs et, en italiques,
      en millions d'euros pour 1999 et 2000)

       
       

      Projet de loi de finances

      Marge de manœuvre du Gouvernement

      Masses déplacées par le Parlement

      (3/1)
      en %

      (4/2
      en %

       

      Crédits bruts (a) (1)

      Dépenses civiles hors dette publique (2)

      Crédits bruts (a) (3)

      Dépenses civiles hors dette publique (4)

       

      1991

      184.838

       

      142.252

       

      6.209

       

      6.209

       

      3,4

      4

       

      1992

      159.112

       

      117.605

       

      11.163

       

      10.758

       

      7

      9,1

       

      1993

      169.377

       

      120.300

       

      3.038

       

      3.038

       

      1,8

      2,5

       

      1994

      226.656

       

      166.840

       

      2.778

       

      2.669

       

      1,2

      1,6

       

      1995

      181.565

       

      129.856

       

      3.847

       

      3.827

       

      2,1

      2,9

       

      1996

      215.211

       

      163.549

       

      4.332

       

      4.248

       

      2,2

      2,6

       

      1997

      181.296

       

      133.524

       

      2.327

       

      2.321

       

      1,3

      1,7

       

      1998

      150.063

       

      103.603

       

      2.270

       

      1.360

       

      1,5

      1,3

       

      1999

      166.448

      (25.375)

      103.726

      (15.813)

      3.000

      (457)

      3.000

      (457)

      1,8

      2,9

       

      2000

      159.806

      (24.362)

      116.160

      (17.708)

      5.582

      (851)

      5.080

      (774)

      3,5

      4,4

      (a) Y compris les crédits militaires.

       

      Malgré les inévitables imperfections de la méthode utilisée, qui repose sur des conventions nécessitant des appréciations qualitatives, on est loin des résultats fournis par les calculs habituels censés illustrer le déclin du pouvoir budgétaire du Parlement.

      Néanmoins, et comme le rappelait en 1996 le Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée, M. Philippe Auberger, « la remise en cause, même très partielle, des arbitrages budgétaires (par le Parlement) n'est pas facile à mettre en œuvre » 96.

      En outre, l'étendue du pouvoir réglementaire en matière budgétaire est telle qu'elle laisse une très large faculté au Gouvernement d'ajuster les autorisations budgétaires, parfois même dès qu'elles ont été accordées.

      Aussi, l'exercice du contrôle budgétaire est-il un des aspects essentiels du rôle du législateur dans le domaine financier.

      QUATRIÈME PARTIE

      LE POUVOIR DE CONTRÔLE

      Le monopole du Gouvernement en matière de lois de finances, l'encadrement du débat budgétaire et les limitations apportées aux initiatives financières des parlementaires sont autant de facteurs d'affaiblissement du pouvoir de réformation du Parlement. L'équilibre institutionnel ainsi défini, dont on vient de voir qu'il laissait néanmoins une certaine marge de manœuvre aux assemblées, suppose que ces dernières mettent l'accent sur le contrôle budgétaire. Plus de quarante ans après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique de 1959, le contrôle n'a sans doute pas connu le développement auquel on pouvait légitimement s'attendre. L'évolution récente est toutefois caractérisée par les progrès réalisés dans ce domaine.

      L'Assemblée nationale a notamment fait preuve d'un souci constant d'améliorer les instruments dont elle dispose pour exercer son contrôle sur le budget de l'État. Elle en a d'autant plus ressenti le besoin que l'évolution de la situation des finances publiques et les contraintes fortes qui en résultent ont conduit le Gouvernement à user, et parfois même à abuser, de son pouvoir réglementaire dans la gestion des crédits. Les assemblées, même si elles continuent à contrôler les dépenses et les recettes essentiellement à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, ont su mieux tirer parti de celui des collectifs budgétaires, voire des lois de règlement, pour affirmer leur rôle.

      Enfin, face à l'évolution du champ des finances publiques et de la structure de ses diverses composantes, le Parlement a étendu son intervention d'inégale façon, directement ou indirectement, à l'ensemble des dépenses et des ressources publiques.

      CHAPITRE PREMIER

      Les multiples instruments du contrôle

      L'exercice du pouvoir de contrôle budgétaire repose avant tout sur l'exploitation des données relatives à l'exécution du budget. Le contrôle a pour objet premier de s'assurer du respect de l'autorisation parlementaire.

      De ce point de vue, la multiplicité des documents comptables transmis à la commission des finances de l'Assemblée, comme à celle du Sénat, permet, malgré quelques insuffisances et grâce aux progrès accomplis récemment en la matière, un suivi budgétaire des crédits, des dépenses et des recettes du budget de l'État.

      Les données ainsi recueillies peuvent être complétées par celles fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires grâce auxquelles les rapporteurs spéciaux obtiennent également des éléments leur permettant d'évaluer le bon emploi des crédits.

      Du contrôle de régularité à l'évaluation des politiques financées par l'État, il n'y a qu'un pas que le Parlement a franchi en multipliant les rapports ou missions d'information, les commissions d'enquête, les demandes de rapports adressées au Gouvernement. La masse des informations ainsi disponibles est considérable. Dans la continuité d'une évolution qui a conduit l'Assemblée nationale à multiplier les initiatives pour renforcer sa capacité de contrôle, la récente création, au sein de la commission des finances, de la Mission d'évaluation et de contrôle devrait permettre de nouveaux progrès.

      SECTION 1 - LES INFORMATIONS COMPTABLES ET BUDGÉTAIRES

      Les informations nécessaires au contrôle budgétaire sont d'abord celles constituées par divers documents comptables. Elles sont évidemment complétées par les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux et par les renseignements recueillis par ces derniers dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.

      §1. Les documents comptables

      Les premiers documents disponibles pour suivre l'exécution de la loi de finances sont ceux que l'on appelle habituellement les « verts ». Contrairement à celui des « bleus », le dépôt des « verts » ne repose expressément sur aucun texte. Leur élaboration commence avant même la fin du débat budgétaire, ce qui n'empêche pas leur distribution d'être très étalée dans le temps, les derniers d'entre eux n'étant pas disponibles avant la fin du premier semestre. Ces « verts » retracent les crédits votés, c'est-à-dire ceux que les décrets de répartition ventilent par ministère et par chapitre. Mais l'information fournie est plus détaillée et permet une approche des dotations initiales par article et par paragraphe.

      En revanche, ce degré de précision n'est pas atteint par les documents comptables dont dispose la commission des finances pour suivre l'exécution budgétaire. Ces documents sont au nombre de quatre.

      La situation des crédits du budget général permet un suivi mensuel des modifications apportées en cours d'année aux crédits votés en loi de finances initiale, mais seulement aux niveaux des titres et des parties. Son utilisation est, de ce fait, limitée au repérage des mouvements les plus importants affectant tel ou tel ministère.

      Le deuxième document, également mensuel, est la situation des dépenses du budget général. Présentée par titres et par parties et de façon cumulative au fur et à mesure de l'exécution, elle retrace notamment le taux de consommation du total des crédits ouverts par la loi de finances initiale, les lois de finances rectificatives et les actes réglementaires. Elle comporte, en outre, des éléments permettant une comparaison avec l'évolution des crédits et des dépenses de l'année précédente.

      Le troisième document, toujours mensuel, est le plus intéressant du fait de la ventilation par chapitre des données qu'il contient. Il s'agit de la situation comparative des dépenses et des crédits de chaque ministère. Elle distingue, pour chaque chapitre, les dépenses sans ordonnancement préalable, celles avec ordonnancement, le total des crédits ouverts (sans cependant en préciser l'origine) et leur taux de consommation.

      Ces données sont extrêmement précieuses pour apprécier, au vu de l'utilisation effective des dotations en cours de gestion, l'opportunité des crédits supplémentaires dont l'ouverture est demandée par le Gouvernement dans un collectif budgétaire ou même de ceux inscrits dans le projet de loi de finances initiale de l'exercice suivant.

      Le dernier document comptable est la situation trimestrielle des dépenses engagées, dont l'article 164-III de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 prévoit qu'elle est adressée périodiquement aux commissions compétentes du Parlement (Textes, page 215). Elle permet, pour chaque chapitre, de déceler les éventuels dépassements de crédits, et notamment ceux qui, ayant un caractère temporaire, feront l'objet d'une régularisation et n'apparaissent pas dans les comptes définitifs.

      Bien entendu, le volume de ces documents n'autorise par leur reproduction. Etablies par la direction de la comptabilité publique et adressées en deux exemplaires au Président et au Rapporteur général de la commission des finances, ces différentes situations sont à la disposition des députés, et plus particulièrement des rapporteurs spéciaux, ainsi que des fonctionnaires chargés de les assister.

      Le recours aux techniques modernes de communication permet, depuis quelques années, de faciliter l'accès aux informations présentées dans ces documents. Ainsi, les fonctionnaires du service des commissions de l'Assemblée nationale bénéficient-ils, depuis l'été 2000, de la possibilité de consulter, depuis leur poste informatique, une base de données de la comptabilité publique présentant mensuellement l'état général et la situation par section budgétaire, par chapitre et par article, de la consommation des crédits ; en particulier, le montant des fonds de concours y est inclus et individualisé.

      Des données afférentes aux recettes sont également disponibles.

      La situation mensuelle du recouvrement des recettes de l'État, disponible dans un délai d'un peu plus d'un mois, permet un examen ligne par ligne des recouvrements du mois écoulé et des recouvrements cumulés depuis le 1er janvier.

      A ces données comptables brutes s'ajoute, depuis 1995, une situation du budget de l'État publiée mensuellement par le ministère de l'économie et des finances et qui fait l'objet d'une large diffusion.

      Moins accessible, mais exhaustive, la situation résumée des opérations du Trésor (S.R.O.T.) publiée mensuellement au Journal officiel, avec il est vrai un retard de plusieurs mois, présente, sous trois optiques différentes (éléments d'actif et de passif ; opérations budgétaires et de trésorerie de la gestion en cours ; opérations budgétaires de l'exercice), les résultats comptables de l'exécution des lois de finances et des opérations de trésorerie.

      Enfin, depuis l'été 2000, les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances des assemblées sont destinataires de la situation hebdomadaire budgétaire et financière de l'État, qui fournit, au moyen de vingt tableaux et graphiques commentés, une vision très détaillée de l'évolution des finances de l'État.

      A ces informations sur l'exécution budgétaire en cours, s'ajoutent celles annexées au projet de loi de règlement du budget, qui permettent une appréciation à la fois globale et détaillée des résultats du dernier exercice clos (cf. Chapitre quatrième ci-après).

      En outre, l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 précitée (Textes, page 216) prévoit que le ministre de l'économie et des finances adresse au Parlement « le rapport d'ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l'exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle ». Ces rapports sont notamment mis à la disposition des rapporteurs spéciaux.

      En application du même article, le Parlement est également destinataire du rapport de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (dont le président est toujours, en pratique, un député membre de la commission des finances).

      §2. Les informations recueillies par les rapporteurs spéciaux

      Pour compléter ces informations et demander au Gouvernement les explications que certaines d'entre elles peuvent nécessiter, les rapporteurs disposent de l'outil traditionnel des questionnaires budgétaires (cf. Deuxième partie, chapitre deuxième, section 2). Ils peuvent également faire usage de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place prévu par l'article 164-IV de l'ordonnance de 1958, précité, qui a été renforcé par la première loi de finances rectificative pour 2000 (Textes, page 216) et étendu au Président de la Commission et à son Rapporteur général. Cet usage, qui n'était pas très fréquent, devient plus répandu. Il n'est pas rare de voir le Président de la commission des finances rappeler à ses collègues que leur pouvoir de contrôle doit s'exercer tout au long de l'année. Outre les réticences parfois exprimées par certaines administrations, sa mise en œuvre souffre des liens que le « phénomène majoritaire » tisse entre les ministres et les rapporteurs spéciaux.

      Certains d'entre eux n'hésitent pourtant pas à l'exercer et les résultats de leurs travaux font parfois l'objet d'un grand retentissement 97. Mais, s'il ne prend pas toujours formellement l'aspect d'un contrôle sur pièces et sur place, le travail de nombreux rapporteurs repose sur des entretiens avec le ministre et ses collaborateurs, des visites au sein des administrations centrales ou territoriales. Cette activité permanente trouve sa traduction soit dans les rapports spéciaux relatifs à la plus prochaine loi de finances, soit dans des rapports d'information. Cette dernière possibilité résulte d'une modification de l'article 146 du Règlement de l'Assemblée nationale intervenue en 1991 (Textes, page 225). Les membres de la commission des finances ont largement eu recours à cette faculté nouvelle (cf. Section 2 ci-après).

      §3. Les rapports déposés par le Gouvernement

      L'article 42 de l'ordonnance organique de 1959 inclut dans le domaine des lois de finances les articles et amendements ayant pour objet d'« assurer le contrôle des dépenses publiques ».

      Au fil des années, la liste des rapports, bilans ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable, à ses projets de loi de finances s'est considérablement allongée. A tel point que certains de ces rapports ne sont plus aujourd'hui déposés, tout simplement parce qu'ils ont perdu tout intérêt. Il reste que, même dépourvues de toute sanction autre que politique, les obligations ainsi faites au Gouvernement et le plus souvent respectées, sont une source précieuse d'informations pour les parlementaires.

      Parmi les annexes ainsi créées (les « jaunes »), dont certaines ont été intégrées dans des documents préexistants 98, on peut citer la liste des associations subventionnées et celle des organismes privés ayant effectué des études pour l'administration, dont le dépôt est biennal, le rapport sur les taxes parafiscales, le rapport sur la gestion des autorisations de programme ou encore la récapitulation de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales 99, le rapport sur le secteur public de la communication audiovisuelle, l'état retraçant l'effort social de la Nation, le rapport sur les relations financières avec l'Union européenne.

      Si la disparition de fait de certains de ces rapports passe parfois inaperçue, en raison de leur désuétude, il n'en va pas de même lorsque le Gouvernement omet de déposer un rapport politiquement sensible ou ne le fait qu'avec retard. Ainsi, l'absence de dépôt en 1993 du rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social (FDES) a-t-elle provoqué une audition du ministre de l'économie par la commission des finances de l'Assemblée 100.

      On relèvera aussi que certains de ces rapports ne voient pas facilement le jour, leur institution n'étant alors due qu'à la persévérance des parlementaires devant la réticence naturelle des ministres et de leurs administrations face à des initiatives avant tout perçues comme générant une charge de travail supplémentaire et parfois comme traduisant un souci excessif de clarté et de transparence 101.

      Certains des rapports récemment créés montrent que les députés utilisent ce type d'instruments pour mieux assurer leur contrôle sur des aspects sensibles des finances publiques. C'est le cas du rapport sur les opérations de crédit ou des opérations financières bénéficiant de la garantie de l'État (article 83 de la loi de finances pour 1995), de celui retraçant les dotations en capital, avances d'actionnaires et autres apports aux entreprises publiques (article 84 de la même loi) ou encore de celui relatif aux activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale et aux opérations financières réalisées entre la France et les institutions financières internationales (article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998). Ce dernier rapport fait l'objet, en 2000, d'une mission d'information de la commission des finances.

      SECTION 2 - LES AUTRES MOYENS D'INFORMATION

      Outre le recours croissant à l'assistance de la Cour des comptes - notamment à l'occasion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (cf. Section 3 ci-après), alors que l'intervention de la haute juridiction financière restait, naguère, concentrée, pour l'essentiel, sur les projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après) -, les députés disposent d'autres moyens d'information.

      Leur participation à des organismes extraparlementaires leur permet de suivre des secteurs particuliers. En dehors de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts déjà évoquée, on peut citer le Comité des finances locales, les conseils d'administration des sociétés audiovisuelles du secteur public, le Comité directeur du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (F.I.D.O.M.) et les conseils de gestion de nombreux fonds gérés dans le cadre de comptes spéciaux du Trésor 102.

      Les autres moyens d'information appartiennent à l'arsenal classique du contrôle parlementaire. Les questions au Gouvernement et les questions orales qui, par nature, n'autorisent qu'un échange d'informations relativement succinctes, sont surtout utilisées pour attirer l'attention de l'opinion publique sur tel ou tel aspect de la politique budgétaire.

      Les auditions organisées par les commissions permanentes, et notamment par la commission des finances, permettent des échanges plus approfondis dont les comptes rendus détaillés font l'objet d'une diffusion immédiate et d'une publication ultérieure au Bulletin des commissions. La commission des finances a ainsi procédé à 134 auditions de ministres entre le début de 1991 et la fin juillet 2000, dont 70 auditions des ministres de l'économie, des finances ou du budget (y compris celles relatives à la présentation des lois de finances).

      La commission des finances peut également charger certains de ses membres de constituer une mission d'information ou désigner un rapporteur d'information sur tel ou tel sujet de son choix. Ces travaux, tout comme ceux des rapporteurs spéciaux, débouchent sur des rapports d'information prévus par les articles 145 et 146 du Règlement de l'Assemblée nationale (Textes, pages 224 et 225). Des missions d'information communes à plusieurs commissions permanentes peuvent également être mises en place. Moins encadrée que celle des commissions d'enquête, l'organisation des travaux de ces différents organismes est très libre, leur durée étant notamment variable selon les circonstances.

      Rarement utilisée jusqu'en 1989, la publication de rapports d'information par la commission des finances est devenue une pratique très développée depuis lors. Ces rapports n'ont pas tous nécessairement et directement un caractère budgétaire au sens étroit du terme, mais c'est néanmoins le cas de la plupart d'entre eux. Sous les IXème et Xe législatures (1988-1997), la commission des finances a autorisé la publication d'une soixantaine de rapports d'information sur des sujets relevant de la fiscalité, du contrôle des finances publiques et, notamment l'emploi des crédits de certains ministères, ou des questions économiques ou financières.

      Sous la XIe législature, cette pratique s'est poursuivie : sans compter les rapports de la Mission d'évaluation et de contrôle, 32 rapports d'information ont été publiés de juillet 1997 à octobre 2000. Outre le rapport annuel (depuis 1989) du Rapporteur général sur l'application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances, on relève notamment plusieurs rapports sur divers aspects de la fiscalité (fiscalité écologique ; fraude et évasion fiscale ; incitations à l'investissement outre-mer ; fiscalité du patrimoine et de l'épargne ; fiscalité locale...), trois rapports à caractère strictement budgétaire présentés par le Rapporteur général (exécution du budget de l'État en 1999 ; préparation des débats d'orientation budgétaire pour 1999 et 2000), ainsi que des rapports analysant les moyens et la gestion de certains ministères ou actions publiques (enseignement scolaire, justice, postes d'expansion économique, accueil des étudiants étrangers, services des visas, coût de la participation de la France aux opérations menées au Kosovo...) ; d'autres rapports, enfin, abordent divers sujets d'actualité économique et financière (la situation économique et financière de la Nouvelle-Calédonie, l'innovation, la régulation de la mondialisation financière, la crise financière en Asie...).

      Les commissions d'enquête constituent également des instruments privilégiés du contrôle parlementaire, notamment en raison des pouvoirs spécifiques dont elles disposent et du retentissement habituellement donné à leurs travaux. Peu d'entre elles s'inscrivent directement dans le cadre du contrôle budgétaire. Mais certaines traitent de sujets essentiels pour les finances publiques : les exemples les plus récents et les plus probants sont ceux de la Commission d'enquête sur le Crédit lyonnais (1994), de celle sur les aides à l'emploi (1996), ou encore de celle sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (1998).

      L'ensemble des travaux ainsi réalisés représente une masse considérable d'informations. La plupart d'entre eux relèvent autant de l'évaluation des actions ou politiques conduites dans tel ou tel secteur par la puissance publique que du contrôle budgétaire classique. On assiste, en effet, depuis quelques années, au développement de la fonction d'évaluation des politiques publiques, qui connaît un nouvel essor grâce à la récente création d'une mission d'évaluation et de contrôle au sein de la commission des finances.

      SECTION 3 - L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

      La volonté de dépasser l'approche strictement budgétaire du contrôle de l'utilisation des crédits pour s'efforcer de mesurer l'efficacité des politiques publiques s'est traduite, au cours de la période récente, par la création de deux organes : l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, qui n'a guère répondu aux attentes de ses promoteurs, et la Mission d'évaluation et de contrôle, créée depuis 1999 au sein de la commission des finances.

      §1. L'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques

      La création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques a pour origine une proposition de loi déposée à la suite du rapport d'une mission d'information commune à trois commissions permanentes de l'Assemblée, constituée en mai 1994 103.

      La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 institue un Office, constitué de deux délégations conformément à un souhait du Sénat. Chaque délégation est composée du Président et du Rapporteur général de la commission des finances et d'un représentant de chacune des commissions permanentes, membres de droit. Ses huit autres membres sont désignés par les groupes politiques. La présidence de l'Office devait être assurée, alternativement et pour un an, par les présidents des commissions des finances.

      L'Office peut être saisi par le Bureau de l'une des assemblées, à son initiative ou à celle d'un président de groupe, ou par une commission, spéciale ou permanente. La loi dispose que l'Office « reçoit communication de tous renseignements d'ordre administratif et financier de nature à faciliter sa mission ». Elle prévoit également que, pour la réalisation des études, il « peut faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné ». L'Office dispose d'un budget doté à part égale par l'Assemblée nationale et le Sénat et dont les dépenses sont financées et exécutées comme celles de ces assemblées.

      Institutionnellement, le Parlement a donc choisi de maintenir un lien étroit entre un nouvel organisme chargé de renforcer sa capacité d'évaluation et les commissions des finances, qui assurent l'essentiel des tâches de contrôle budgétaire.

      La solution retenue a vite montré ses limites. Un très faible nombre de rapports, qui ne se distinguent pas vraiment de rapports d'information classiques, une procédure trop lourde, la difficulté de faire fonctionner une structure paritaire surtout lorsque les majorités des deux Assemblées ne concordent pas, enfin le fait que la mission d'évaluation et de contrôle remplisse désormais l'objectif qui lui était assigné, ont conduit à envisager de supprimer l'Office, qui, de fait, ne fonctionne plus depuis 1999 104.

      §2. La Mission d'évaluation et de contrôle 105

      Constatant l'échec de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques, le groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l'efficacité de la dépense publique, soucieux de promouvoir une démarche d'évaluation, a proposé, en janvier 1999, la constitution, chaque année, au sein de la commission des finances, d'une mission d'évaluation et de contrôle « chargée d'auditionner les responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits et de mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques ». Une telle mission a ainsi été constituée aux premiers semestres de 1999 et 2000.

      Les modalités de fonctionnement de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) marquent la volonté de dépasser les clivages politiques : elle est constituée non pas à la proportionnelle des groupes, mais selon une représentation égalitaire de ceux-ci, et elle est coprésidée par un député de la majorité et un député de l'opposition. Elle cherche également à s'appuyer sur l'expertise de la Cour des comptes, systématiquement représentée à chacune de ses réunions. Outre les co-présidents et le Rapporteur général, membre de droit, la conduite des travaux de la MEC repose, en fonction des thèmes choisis, sur les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis des budgets concernés étant invités à s'impliquer dans ces travaux.

      Procédant à de nombreuses auditions, pour la plupart publiques, (32 personnalités, dont 4 membres du Gouvernement, entendues en 1999 au cours de 48 heures de réunions ; 67 auditions, dont 4 de ministres, en 2000, pour 45 heures de réunions).

      La Mission a présenté plusieurs rapports sur les thèmes les plus divers : en 1999, la politique autoroutière, la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale, les aides à l'emploi, l'utilisation des crédits de la formation professionnelle ; en 2000, la gestion des universités, le fonctionnement des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), le recouvrement de l'impôt.

      Comme l'a noté, en octobre 1999, le Rapporteur général de la commission des finances, si « le projet de budget pour 2000 intègre des dispositions qui répondent à certaines des recommandations formulées par la Mission » 106, c'est dans la durée qu'il conviendra de juger les « retombées » des travaux de cette Mission, qui a déjà eu le mérite de placer l'administration dans l'obligation de mieux rendre compte de son action. On observera que la Mission a souhaité mettre l'accent sur le suivi de ses propositions. Le Rapporteur général, après avoir interrogé les ministres concernés, a ainsi présenté, en octobre 2000, dans son rapport d'information concluant les travaux de la Mission en 2000, une analyse des suites données aux conclusions adoptées par celle-ci en 1999 107.

      CHAPITRE DEUXIÈME

      Le pouvoir réglementaire et l'exécution budgétaire

      Les nécessités d'une gestion moderne des finances de l'État ont incontestablement conduit à un affaiblissement de la portée de l'autorisation parlementaire. Même si l'ordonnance organique de 1959 repose toujours, comme les textes qui l'ont précédée, sur les grands principes du droit budgétaire classique (annualité, universalité, unité, spécialité), elle n'en met pas moins à la disposition du pouvoir exécutif une panoplie de techniques peu ou prou dérogatoires, toutes destinées à assurer une gestion plus souple, capable de s'adapter rapidement aux inévitables à-coups conjoncturels et aux besoins imprévisibles ou mal prévus. Dans ces conditions, la tentation est forte de voir dans le Parlement un pouvoir d'autant plus affaibli que l'exécution budgétaire lui échappe en grande partie, et cela même s'il dispose des nombreux et multiformes moyens de contrôle que l'on vient de décrire. L'évolution récente de la situation des finances de l'État, en conduisant à un recours quasi systématique à la pratique dite de la « régulation budgétaire », a sans conteste accentué cette impression.

      Après avoir rappelé les principales techniques dont dispose le Gouvernement pour exécuter le budget dans des conditions différentes de celles initialement prévues par l'autorisation parlementaire, on essaiera de mieux mesurer la portée réelle des modifications ainsi apportées au budget de l'État sans qu'il soit besoin de saisir a priori le législateur.

      SECTION 1 - UNE GRANDE DIVERSITÉ DES INTERVENTIONS DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE

      L'autorisation parlementaire garde toute sa portée en matière de recettes fiscales. Seule la loi peut fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement d'un impôt. La loi de finances autorise chaque année, en vertu du principe de l'annualité, la perception des impôts conformément aux dispositions en vigueur. L'obligation d'exécution qui en résulte pour le Gouvernement est stricte. Certes, elle ne donne évidemment pas l'assurance du respect des évaluations de recettes arrêtées par la loi de finances. Mais, dans ce domaine, la compétence du législateur reste pleine et entière, du moins en principe, comme le montrent quelques exemples récents. Ainsi, et pour des raisons techniques difficilement contestables, les abaissements successifs du taux majoré de la taxe sur la valeur ajoutée, qui ont conduit à sa suppression, et, au printemps 2000, la réduction du taux normal, ont été mis en œuvre par un simple arrêté du ministre des finances, voire par instruction administrative, et « ratifiés » par la suite par le législateur.

      Quant aux ressources non fiscales, elles ressortent quasi exclusivement du pouvoir réglementaire, dont la marge de manœuvre est presque totale, quoique limitée de fait par les conséquences que le non-respect des évaluations inscrites en loi de finances initiale aurait sur l'équilibre budgétaire.

      La portée de l'autorisation budgétaire est très différente pour les dépenses : en ouvrant les crédits, les lois de finances autorisent la dépense, mais ne créent nulle obligation de dépenser. Là encore, le Gouvernement ne dispose pas d'une totale liberté d'appréciation, la plupart des dépenses étant par nature « obligatoires » (intérêts de la dette, charges de personnel, pensions, dépenses résultant de l'application de textes législatifs ouvrant droit à telle ou telle prestation, etc.). En outre, l'emploi des crédits n'est pas libre. L'autorisation parlementaire est donnée à des dépenses précises pour un montant et une durée d'utilisation déterminés.

      Mais ces règles connaissent de nombreuses dérogations qui accordent au Gouvernement une assez large liberté dans l'exécution budgétaire. Sans en faire ici une description détaillée, on rappellera rapidement les différentes techniques auxquelles peut recourir le pouvoir exécutif pour s'écarter de l'autorisation initiale.

      Une première catégorie de règles permet de déroger à la limitation des crédits et au respect de l'objet prévu pour la dépense, c'est-à-dire au principe de spécialité. Les crédits évaluatifs, par nature ou par décision du législateur (la liste des chapitres concernés est fixée chaque année par l'état F annexé à la loi de finances), représentent une part importante des crédits du budget général. En fixant leur montant dans la loi de finances, le Parlement ne procède qu'à une simple évaluation, la dépense pouvant excéder le crédit ouvert sans modification préalable de l'autorisation parlementaire. En moyenne annuelle, sur les cinq dernières années (1995 à 1999), les dépassements de crédits évaluatifs ont atteint 17 milliards de francs (2,6 milliards d'euros).

      D'autres chapitres (dont la liste constitue l'état G annexé à la loi de finances) sont dotés de crédits provisionnels. Le ministre des finances est autorisé, en cas de besoin, à les compléter par un prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles.

      Plus importante est la faculté qu'a le Gouvernement de majorer les crédits en cours d'exécution grâce aux décrets d'avance. C'est à ces décrets qu'il recourt pour compléter les crédits provisionnels. Mais c'est surtout pour majorer « en cas d'urgence » des crédits limitatifs, voire pour doter des chapitres pour lesquels aucun crédit n'était initialement prévu ou encore pour créer des chapitres nouveaux, que les décrets d'avance sont le plus souvent utilisés. L'équilibre de la loi de finances ne devant pas en être affecté, ils sont associés soit à des annulations de crédits d'un montant équivalent, soit à la constatation de ressources supplémentaires par rapport aux évaluations initiales. L'article 11 de l'ordonnance organique, qui régit cette procédure, prévoit que les crédits ainsi ouverts doivent être ratifiés par le Parlement dans la plus prochaine loi de finances. En outre, mais seulement « en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national », un décret d'avance affectant l'équilibre budgétaire peut être pris, après avis du Conseil d'État (Textes, page 205). Un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts doit être déposé immédiatement ou à l'ouverture de la session la plus prochaine du Parlement.

      La procédure de rattachement des fonds de concours a également une importance considérable qui tient notamment à la faculté dont use, et même abuse, le Gouvernement d'assimiler par décret à de tels fonds « le produit de certaines recettes de caractère non fiscal » (article 19 de l'ordonnance organique). Dispensé d'évaluer les ressources correspondantes dans son projet de loi de finances initiale 108, le pouvoir exécutif procède ainsi chaque année à des ouvertures de crédits supplémentaires qui, jusqu'en 1998, dépassaient régulièrement 3,5% des crédits initiaux 109. Ainsi, au budget des Services financiers, le recours aux fonds de concours conduisait à un écart supérieur à 30% entre les dépenses effectives et les crédits votés par le Parlement. Autant dire que, dans ce cas précis, le législateur, lors de l'examen du projet de loi de finances, se prononçait sur un « budget virtuel ». Des efforts de clarification ont toutefois été entrepris au cours des années récentes et, en 1999, les crédits ouverts sur fonds de concours représentaient 2,25% des crédits initiaux (cf. supra page 116).

      Le pouvoir exécutif peut également, dans des limites fixées assez strictement par l'ordonnance organique, modifier la répartition des crédits, autre atteinte au principe de la spécialité. Outre les crédits globaux, dont ceux relatifs aux dépenses éventuelles et aux dépenses accidentelles, le Gouvernement peut utiliser la technique des transferts de crédits ou celle des virements. Les transferts, pris par simple arrêté du ministre des finances, ne modifient pas la nature de la dépense mais la détermination du service responsable de son exécution. Le virement, lui, porte vraiment atteinte au principe de spécialité, puisqu'il change la nature de la dépense. Aussi est-il plus strictement encadré : il doit être autorisé par décret, intervenir à l'intérieur du même titre du budget d'un même ministère et ne pas excéder le dixième de la dotation de chacun des chapitres concernés.

      D'autres dispositions dérogent au principe de l'annualité. Celle qui permet l'engagement de certaines dépenses par anticipation sur les crédits de l'exercice suivant (les chapitres concernés doivent être inscrits à l'état D annexé à la loi de finances) n'a que des conséquences très limitées. Il n'en est pas de même, bien au contraire, des possibilités de reports de crédits. Les crédits afférents aux dépenses en capital peuvent être reportés à l'exercice suivant par simple arrêté du ministre des finances. Ceux relatifs aux dépenses ordinaires ne peuvent l'être librement que lorsqu'ils correspondent à des chapitres dont la liste est arrêtée par le législateur dans l'état H annexé à la loi de finances. Pour les autres chapitres, le report reste possible. Toutefois, seuls les crédits correspondant à des dépenses engagées mais non encore ordonnancées peuvent être reportés, par arrêté du ministre des finances, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé.

      Enfin, l'article 13 de l'ordonnance organique prévoit que « tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé ».

      Or, c'est sans doute l'usage répétitif de cette dernière disposition dans le cadre de ce que l'on appelle la « régulation budgétaire » qui a, au cours des vingt dernières années, suscité les critiques les plus vives, notamment du point de vue du respect du pouvoir budgétaire du Parlement.

      SECTION 2 - UNE PRATIQUE RÉGULIÈREMENT CRITIQUÉE

      La combinaison des diverses techniques évoquées ci-dessus et dont le bien fondé, cas par cas, n'est guère contestable compte tenu de la souplesse indispensable à une bonne gestion budgétaire, suscite régulièrement les reproches les plus sévères.

      L'importance prise par la régulation budgétaire en est la raison majeure. Quelques chiffres sont ici nécessaires pour mesurer ce phénomène.

      Le montant net des modifications réglementaires apportées au montant des crédits initiaux peut atteindre 8% de ces crédits (en 1987), la moyenne constatée au cours des quinze dernières années étant de l'ordre de 6%. Rapportés aux modifications votées par le législateur lors de l'examen du projet de loi de finances initiale ou même à celles opérées par les lois de finances rectificatives (en moyenne un peu plus de 3% des crédits initiaux), ces chiffres peuvent paraître considérables. Et ce d'autant plus, si, au lieu de s'en tenir au solde de ces opérations (transferts non compris), l'on examine les masses déplacées qui, en 1999, ont dépassé 178 milliards de francs (27 milliards d'euros), soit plus de 9% des crédits du budget général initialement votés par le Parlement.

      Nombreux sont ceux qui en concluent que « le rôle grandissant du pouvoir réglementaire en matière budgétaire enlève une grande partie de sa valeur à l'acte d'autorisation parlementaire » et que « tout en restant l'acte principal, celle-ci tend à n'être qu'une source parmi d'autres de la légalité financière » 110.

      Une analyse, même sommaire, de la nature de ces modifications montre que la plupart d'entre elles n'apportent pas à l'autorisation initiale des changements tels que l'on puisse considérer celle-ci comme vidée de son contenu. A une exception près : celle de la pratique de la régulation budgétaire qui, s'appuyant sur une conception extensive de l'article 13 de l'ordonnance organique combinée avec un usage spécifique des reports de crédits, ou un recours excessif aux décrets d'avance, fait l'objet de jugements sévères. M.  Philippe Séguin, alors Président de l'Assemblée nationale, estimait en 1994 que « de telles pratiques procèdent, de la part de l'exécutif, non seulement de la recherche bien naturelle de l'efficacité tranquille mais aussi, hélas de la crainte du débat public » avant de déplorer que le Parlement lui-même « accepte trop souvent cet abandon de ses droits » 111.

      Pour s'en tenir à l'essentiel 112, on relèvera tout d'abord qu'outre le montant des rattachements de fonds de concours (50 milliards de francs, soit 7,62 milliards d'euros, en 1999), les transferts constituent le poste le plus important des modifications réglementaires des crédits initiaux (186 milliards de francs, soit 28,36 milliards d'euros). Or, si la procédure des fonds de concours peut être considérée, lorsqu'elle atteint une telle ampleur, comme attentatoire au pouvoir budgétaire du Parlement, on ne saurait en dire autant de la grande masse des transferts. Le transfert le plus important (150 milliards de francs, soit 22,87 milliards d'euros, ce qui représente 80% du total) est, en effet, celui qui porte sur les crédits de pensions en provenance de divers budgets vers celui des Charges communes. Cette pratique, en usage depuis 1977 à la demande expresse de l'Assemblée nationale, est parfaitement connue du Parlement et n'a aucune incidence sur le contenu de l'autorisation budgétaire 113.

      Aussi est-ce sur les fonds de concours que l'Assemblée nationale a logiquement, mais seulement à compter du début des années quatre-vingt, fait porter son effort pour accroître son information et son contrôle. Sur ce sujet, le Rapporteur général a adressé à la Cour des comptes de nombreuses questions à l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après). Les rapporteurs spéciaux, notamment celui chargé de la Fonction publique et surtout celui des Services financiers, ont multiplié les initiatives dans ce domaine 114.

      Quant aux répartitions des crédits globaux (9,8 milliards de francs en 1999, soit 1,49 milliard d'euros), elles n'ont que des effets limités, surtout depuis que l'amélioration de la gestion des crédits de personnel des services civils a rendu inutile une « grande répartition civile », longtemps critiquée car entachée d'une double irrégularité, « consistant à répartir des crédits devenus indisponibles au 1er janvier et à les ajuster aux dépenses, couvrant ainsi des dépassements temporaires » 115.

      Les rétablissements de crédits (13,6 milliards de francs en 1999, soit 2,07 milliards d'euros), principalement concentrés sur un seul budget, celui de la Défense, permettent de rétablir les autorisations budgétaires en cas de remboursements de dépenses déjà effectuées. Ils correspondent à des mouvements intervenant entre les différents compartiments du budget de l'État et bien qu'ils ne soient portés à la connaissance du Parlement qu'au stade du projet de loi de règlement, leur mise en œuvre n'est guère contestée.

      Les virements qui, par nature, portent une atteinte grave au principe de la spécialité des crédits et dont le montant a presque quadruplé depuis 1995, gardent cependant un caractère relativement limité (4 milliards de francs, soit 0,61 milliard d'euros, en 1999).

      Restent à examiner les reports, les décrets d'avance et les arrêtés d'annulation (représentant, en 1999, un total brut de 106 milliards de francs, soit 16,16 milliards d'euros, c'est-à-dire 5,3% des crédits initiaux). Ces trois techniques forment les piliers de la régulation budgétaire. Cette pratique, devenue inévitable compte tenu des contraintes économiques et politiques qui pèsent sur les finances de l'État, n'est pas contestée dans son fondement. Ainsi la Cour des comptes a-t-elle reconnu qu' « un Gouvernement peut légitimement considérer que des ajustements sont nécessaires, notamment pour garantir le respect des objectifs annoncés, spécialement le solde d'exécution » 116.

      En revanche, les modalités de sa mise en œuvre sont très critiquées. La Cour a ainsi fait observer que « les gels de crédits survenant peu de temps après le vote de la loi de finances initiale mettent évidemment en cause le caractère réaliste des prévisions, en contredisant en particulier une large partie des mesures nouvelles votées » et que « l'exécution du budget est ainsi marquée par une certaine précarité, ce qui peut être préjudiciable au fonctionnement des administrations qui en ont la charge » 117.

      La critique est double : non-respect de l'autorisation parlementaire éventuellement accordée sur une base manquant de sincérité, mauvaise gestion administrative, même si le recours, depuis 1999, aux « contrats de gestion » permet d'aboutir à une maîtrise des dépenses empruntant des techniques moins pénalisantes que celles mises en œuvre précédemment.

      En outre, le calendrier de la régulation contribue à renforcer les réserves dont elle fait l'objet. Souvent précoce - il est même arrivé qu'il soit annoncé par le ministre chargé du budget avant la fin de la discussion budgétaire - le gel des crédits, préparatoire aux annulations, ne donne pas lieu à une information précise des parlementaires, ni même parfois des ministères intéressés : en 1997, le directeur du budget a demandé, dès le 27 janvier, aux contrôleurs financiers de procéder, à titre conservatoire, à des « blocages de crédits » représentant 10% des montants ouverts en loi de finances initiale, la notification officielle aux ministres « dépensiers » des crédits à mettre en réserve n'ayant été faite que le 17 mars par le ministre de l'économie et des finances 118.

      Même lorsqu'elle procède à l'audition du ministre des finances pour faire le point sur l'exécution budgétaire, la commission des finances n'obtient pas de renseignements très détaillés sur les effets de la régulation 119.

      Naturellement, les reproches adressés au Gouvernement émanent surtout des députés de l'opposition. La majorité parlementaire fait preuve de plus de compréhension. En 1990, le Président de la commission des finances de l'Assemblée écrivait que malgré « le caractère de « grande messe » qu'a (...) le débat budgétaire, il convient de ne pas sacraliser pour autant l'équilibre économique défini à cette occasion. » Il rappelait que le Gouvernement n'est pas tenu d'effectuer les dépenses, dont la loi de finances ne fixe que les plafonds, et ajoutait que celui-ci « ne s'est pas fait faute, dans le passé, de faire de la régulation conjoncturelle quand des économies s'avéraient opportunes ; l'article 13 de la loi organique a même permis, par l'annulation des crédits votés, d'éviter tout repentir ultérieur et toute tentation de réutiliser par la suite des crédits précédemment gelés. Toutefois, rien ne lui interdit d'évoquer devant le Parlement les chapitres sur lesquels il entend effectuer une régulation. » 120

      Cette analyse est largement partagée. Elle a pu conduire les rapporteurs généraux, que leur fonction prédispose à donner la primauté au respect de l'équilibre budgétaire initialement voté, à se montrer moins sévères que la Cour des comptes sur l'usage que fait le Gouvernement de l'article 13 de l'ordonnance organique. La Cour estime que l'annulation des crédits devenus sans objet, autorisée par cet article, ne peut porter que sur des dotations devenues impossibles à utiliser en raison d'un défaut de prévision ou d'événements nouveaux intervenus en cours de gestion. Dans tous les autres cas, elle considère que les ajustements de crédits, et notamment ceux destinés à assurer le respect de l'équilibre initial, devraient résulter du vote par le Parlement d'une loi de finances rectificative.

      La critique parlementaire porte davantage sur le défaut d'information que sur le recours à l'article 13 à des fins de politique conjoncturelle, même si un député de la majorité a, il y a quelques années, considéré que la régulation budgétaire constituait « une insulte à la représentation nationale. » 121. Ainsi, en 1990, le Rapporteur général faisait observer que « la présentation au Parlement de justifications sur les annulations en cours d'exercice, au même titre que sur les ouvertures demandées en collectif, serait nécessaire au contrôle parlementaire. » 122 Toutefois, en 1994, le Rapporteur général soulignait que « si la régulation demeure indispensable, il serait conforme à nos institutions, mais aussi salutaire d'inviter le Parlement à l'approuver. La nécessité et la difficulté de la maîtrise des dépenses seraient ainsi mieux perçues par les parlementaires. Leur prise de conscience et leur prise de responsabilité ne pourraient que contribuer à la réhabilitation du rôle budgétaire du Parlement. » 123

      Pour sa part, le rapport précité du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire a suggéré deux mesures afin de « rendre l'exécution budgétaire plus respectueuse de l'autorisation donnée par le Parlement : fournir aux commissions des finances des deux assemblées une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire ; au-delà d'un certain seuil d'annulation... de crédits, rendre obligatoire le dépôt d'un projet de loi de finance rectificative » 124.     

      De fait, la proposition de loi organique relative aux lois de finances (n° 2540) présentée en juillet 2000 par M. Didier Migaud, propose un encadrement strict de la régulation budgétaire.

      En dépit de ces demandes récurrentes, le Gouvernement, soucieux de rester le seul maître de l'exécution budgétaire, ne procède que très rarement - et pour des montants limités - par voie d'annulation législative de crédits 125. La situation qui résulte de la pratique la plus courante à l'occasion de l'examen des collectifs budgétaires (cf. Chapitre troisième ci-après) est curieuse : l'arrêté d'annulation de crédits associé au projet de loi de finances rectificative afin de « gager » tout ou partie des ouvertures de crédits supplémentaires demandées au Parlement est publié au Journal officiel peu après le dépôt du projet de loi. Le législateur, n'ayant à se prononcer par un vote que sur les ouvertures de crédits et sur le nouvel équilibre résultant du collectif, se trouve ainsi privé de choix véritable et ne peut qu'accepter ou rejeter en bloc les ajustements opérés.

      L'autre solution, un article du projet proposant les annulations de crédits, aurait de toutes autres conséquences. Elle permettrait aux députés de discuter et de voter, chapitre par chapitre, chacun des ajustements proposés. L'article 40 de la Constitution ne ferait pas obstacle aux amendements tendant à supprimer telle ou telle annulation, la base de référence étant la dotation initialement votée. En revanche, une fois intervenu l'arrêté d'annulation, cette base est constituée par la dotation initiale ainsi minorée et les amendements ne pourraient que tendre à majorer les crédits, ce qui les entacherait inévitablement d'irrecevabilité. On comprend bien pourquoi le Gouvernement s'est toujours gardé, sauf rares exceptions, de s'engager sur une voie a priori périlleuse, d'autant que le montant des annulations a parfois atteint des niveaux très élevés : 2,8% des crédits initiaux nets du budget général en 1984, 2,7% en 1993, avec une moyenne annuelle de 1,6% de 1981 à 1999.

      Lors des premières annulations « massives » de crédits (1,75% des crédits initiaux en 1982), un député de l'opposition a déposé une requête devant le Conseil d'État en vue de l'annulation, pour excès de pouvoir, d'un arrêté annulant 22 milliards de francs d'autorisations de programme et plus de 7 milliards de francs de crédits de paiement. Le Conseil d'État, constatant qu'en adoptant postérieurement une loi de finances rectificative, le législateur avait fixé un nouvel équilibre tenant compte de ces ajustements, a estimé que « la légalité de cet arrêté n'est plus susceptible d'être discutée par la voie contentieuse » et décidé qu'il n'y avait donc plus lieu de statuer 126

      Dépourvus de toute voie de recours, y compris à l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement (cf. Chapitre quatrième ci-après), les députés n'ont d'autre possibilité que d'élever des protestations plus ou moins vigoureuses en fonction des circonstances.

      Les décrets d'avance qui, bien qu'ouvrant des crédits supplémentaires, participent à la régulation, au sens large du terme, en les gageant, pour tout ou partie, par des annulations, suscitent souvent des critiques du même ordre. L'urgence censée les justifier n'est pas toujours avérée et leur intervention juste avant l'ouverture des sessions du Parlement (du moins, depuis l'institution de la session unique, pour les décrets d'« automne ») laisse penser que le Gouvernement privilégie la technique lui évitant tout débat parlementaire.

      L'information des députés est cependant mieux assurée que pour le gel des crédits. Depuis plusieurs années, le Gouvernement a pris l'habitude de transmettre aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances le rapport au Premier ministre accompagnant et explicitant les ajustements opérés par un décret d'avance quelques jours avant la publication de celui-ci au Journal officiel. Bien entendu, cette information n'intervient qu'a posteriori, une fois les décisions prises. Et là encore, l'importance des crédits ainsi ouverts a conduit la commission des finances de l'Assemblée à faire preuve d'une vigilance accrue et à examiner le contenu de ces décrets avant même leur ratification dans un collectif budgétaire 127. On relève cependant périodiquement des critiques émanant de rapporteurs spéciaux, qui regrettent de n'être aucunement associés aux décisions afférentes aux crédits du département ministériel dont ils sont chargés de suivre l'exécution.

      Quant aux reports de crédits (63 milliards de francs, soit 9,6 milliards d'euros, en 1999), ils constituent un outil privilégié de la gestion budgétaire. Depuis quelques années, ils sont même devenus des instruments de régulation : combinés avec le gel des crédits initiaux ou avec celui des crédits déjà reportés, ils participent à la limitation des dépenses de l'exercice. Intervenant très tardivement malgré quelques progrès récents, ils ne peuvent faire l'objet d'un contrôle utile qu'à l'occasion du collectif de fin d'exercice 128 ou a posteriori lors de l'examen du projet de loi de règlement.

      En dehors des travaux ainsi réalisés par sa commission des finances, dont les initiatives en ce domaine sont récentes, l'Assemblée nationale n'a, habituellement, que deux occasions de débattre de l'exécution budgétaire et d'émettre des votes à ce sujet : l'examen des projets de loi de finances rectificative et celui des projets de loi de règlement. Aussi n'est-il pas abusif de considérer, avec les nuances qui s'imposent, qu'il s'agit là des deux moments privilégiés du contrôle budgétaire.

      CHAPITRE TROISIÈME

      Les collectifs budgétaires

      Corriger les prévisions initiales et procéder aux inévitables ajustements que le pouvoir réglementaire n'est pas habilité à opérer par lui-même, ou encore infléchir sensiblement en cours d'exercice la politique budgétaire soit pour prendre en compte les évolutions conjoncturelles, soit pour traduire rapidement les orientations de la nouvelle majorité à la suite d'une alternance politique, tels sont les principaux objets possibles des projets de loi de finances rectificative.

      Sans aller jusqu'à estimer, ce qui est à coup sûr excessif, que cette deuxième catégorie de lois de finances revêt un « caractère fondamental » 129, on peut néanmoins s'étonner que ces projets ne fassent guère l'objet de commentaires relatifs à leur mode de présentation et d'examen par le Parlement. Or, s'ils sont très proches des projets de loi de finances initiale, ils s'en distinguent sur plusieurs points, notamment parce que leur examen se rapproche sensiblement de celui des projets de loi ordinaire.

      SECTION 1 - UNE CATÉGORIE PARTICULIÈRE DE LOIS DE FINANCES

      L'article 2 de l'ordonnance de 1959 confère aux « lois rectificatives » le caractère de lois de finances. Ces lois, communément appelées « collectifs budgétaires » 130, sont, en application de l'article 34 de l'ordonnance, « présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année » et « soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances » (Textes, page 209).

      L'apparente imprécision de la formule relative à leur mode de présentation tient à la diversité des collectifs budgétaires.

      L'article 2 précité précise que « seules des lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ». Le Gouvernement doit donc déposer un projet de loi de finances rectificative lorsqu'il souhaite apporter des modifications aux dispositions de la loi de finances de l'année qui appartiennent au « domaine obligatoire » des lois de finances (ouvertures de crédits supplémentaires ou nouveaux, révision des évaluations des ressources du budget de l'État, modification des données générales de l'équilibre) ou à son « domaine exclusif » (créations et transformations d'emplois, création d'un budget annexe ou d'un compte spécial du Trésor, affectation d'une recette de l'État).

      En revanche, les dispositions fiscales n'ont pas nécessairement à être inscrites dans un collectif budgétaire, même si elles ont une incidence sur l'équilibre de l'exercice en cours. Le Gouvernement peut avoir recours à une loi ordinaire pour prendre, en cours d'année, des mesures fiscales. En pareille hypothèse, il est simplement tenu d'en traduire l'incidence financière dans la plus prochaine loi de finances rectificative (en pratique, le traditionnel collectif de fin d'exercice) ou, à défaut, dans la loi de règlement du budget 131. Même si elle a pu, a priori, paraître très restrictive, cette solution s'imposait. L'interprétation contraire, en réservant « aux seules lois de finances la création ou la modification d'une ressource fiscale en cours d'année, limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l'initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d'amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement » 132.

      Le choix ainsi laissé au pouvoir exécutif entre loi ordinaire et collectif budgétaire pour prendre des mesures fiscales ayant une incidence immédiate connaît toutefois une limite : le Gouvernement doit soumettre un collectif budgétaire au Parlement « dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées » 133.

      Enfin, le Conseil constitutionnel a considéré que des mesures réglementaires relatives à l'exécution budgétaire entraîneraient pour le Gouvernement la même obligation si elles avaient pour effet de « bouleverser » l'équilibre.

      L'article 11-3° de l'ordonnance organique prévoit également le dépôt immédiat (ou à l'ouverture de la session du Parlement) d'« un projet de loi de finances portant ratification » des crédits ouverts par un décret d'avance pris « en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national » affectant l'équilibre 134 (Textes, page 206).

      On comprend mieux pourquoi les collectifs, textes très divers, peuvent être présentés « en partie ou en totalité » comme les lois de finances de l'année. Cette règle n'a d'ailleurs pas été respectée, du moins à la lettre, jusqu'en 1980. C'est en effet seulement depuis cette date que les collectifs comprennent un article d'équilibre auquel est annexée une modification de l'état A. Cet article fait ressortir toutes les modifications apportées tant aux ressources qu'aux charges par le projet de loi de finances rectificative lui-même ou par les divers actes réglementaires qui ont affecté le montant des crédits initialement votés par le Parlement (ouvertures de crédits par décrets d'avances, arrêtés d'annulation pris en application de l'article 13 de l'ordonnance).

      La plupart des collectifs budgétaires sont donc « bâtis » comme une loi de finances. Bien entendu, ils sont soumis aux mêmes règles essentielles relatives à leur contenu, à leur discussion en priorité par l'Assemblée, à leurs délais d'examen et leurs modalités de vote.

      Toutefois, deux de ces règles ont longtemps été d'application incertaine. La première incertitude concernait les délais. Elle a été levée par le Conseil constitutionnel à l'occasion de la décision rendue sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 1986. Le Conseil a considéré que les dispositions de l'article 47 de la Constitution doivent s'appliquer aux collectifs budgétaires dès lors qu'ils « ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale. » 135.

      La seconde incertitude était relative à la règle prévue par l'article 40 de l'ordonnance organique qui dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie ». Prise à la lettre, cette disposition ne trouverait pas à s'appliquer aux lois de finances rectificatives. La question, posée à l'occasion de l'examen en première lecture du collectif budgétaire pour 1991 par le Sénat, qui avait poursuivi la discussion après avoir rejeté l'article d'équilibre, a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992 relative à une modification du Règlement du Sénat, le juge constitutionnel a estimé que la procédure budgétaire devait, dans tous les cas, respecter le caractère fondamental de l'équilibre et qu'en conséquence l'article 40 de l'ordonnance s'appliquait aux collectifs budgétaires 136, ce qui rend donc obligatoire la présence d'un article d'équilibre.

      SECTION 2 - DES TEXTES DIVERS ET D'INÉGALE IMPORTANCE

      Au cours des douze dernières années (1988-1999), le Parlement a été saisi de 14 collectifs budgétaires. Leur nombre, au cours de chacune de ces années, n'a jamais dépassé deux et, à dix reprises, le Gouvernement n'a présenté qu'un seul projet, le traditionnel et inévitable collectif de fin d'exercice. Le nombre de ces textes tend ainsi à diminuer : il y en avait eu 24 de 1976 à 1987 et l'année 1981 avait été marquée par le dépôt de 4 collectifs.

      Leur importance est très inégale. Les plus remarquables sont ceux qui, à la suite d'un changement politique, traduisent les orientations qu'un nouveau Gouvernement entend donner à la politique budgétaire. En raison du calendrier électoral, il s'agit de « collectifs de printemps » (1981, 1986, 1993, 1995). On relèvera que ni en 1988, ni en 1997, l'alternance politique n'a conduit au dépôt d'un tel texte. Il n'est pas inexact de dire que ces projets de loi peuvent avoir autant de poids que les lois de finances initiales. Même si le Gouvernement en profite pour réactualiser le budget en révisant les évaluations de ressources et les besoins de crédits, l'objet principal d'un collectif de printemps est de modifier plus ou moins profondément la politique suivie. C'est ainsi qu'en avril 1986, le collectif était présenté « comme un élément essentiel de la politique économique du nouveau Gouvernement ». En revanche, les trois premiers collectifs de 1975 (déposés en avril, juin et septembre) ne procédaient qu'à des ajustements destinés à lutter contre les effets de la crise pétrolière en assurant une relance de l'économie (le collectif de juin avait un seul objet : la création de 15.000 emplois publics supplémentaires).

      Le collectif du printemps 2000 est, pour sa part, atypique : l'ajustement auquel il procède répond à une demande parlementaire invitant le Gouvernement à « apporter de façon précoce à la loi de finances initiale pour 2000 les correctifs qu'appelle l'évolution de la conjoncture économique et de l'exécution budgétaire », selon les termes employés par le Rapporteur général de la commission des finances dans un rapport d'information chiffrant à quelque 50 milliards de francs (7,62 milliards d'euros) la « nécessaire réévaluation des recettes pour 2000 » 137.

      Mais ces « lois de finances bis » sont finalement assez rares et la plupart des collectifs, du moins depuis une vingtaine d'années, sont ceux qui interviennent en fin d'exercice et sont habituellement qualifiés de « textes d'ajustement ».

      La liberté de manœuvre du Gouvernement, conséquence de l'étendue du pouvoir réglementaire en matière d'exécution budgétaire, explique qu'il ne lui soit pas nécessaire de recourir plus fréquemment au dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

      D'autres lois de finances rectificatives ont un objet très spécifique et limité, tel que la simple traduction de l'incidence budgétaire de la création de la caisse d'amortissement pour l'acier (deuxième collectif de 1978) ou la consolidation de prêts accordés par l'État aux entreprises sidérurgiques après leur nationalisation (deuxième collectif de 1981).

      D'importance politique et économique inégale, les collectifs sont aussi des projets dont le volume est très variable. Fréquents dans le passé, les collectifs de moins de dix articles (les deux premiers collectifs de 1977 comportaient respectivement deux et trois articles, le premier de 1978 n'en comptait que six) n'ont plus cours aujourd'hui. Le nombre de leurs dispositions a même connu une inflation certaine, le record ayant été atteint en 1992 avec 58 articles. Il est vrai que, dans la plupart des cas, il s'agit de mesures diverses qui, tout en ayant leur place en loi de finances, pourraient tout aussi bien figurer dans un projet de loi ordinaire. Sans incidence sur l'équilibre de l'exercice en cours, elles s'apparentent à « diverses dispositions d'ordre économique et financier ». L'application des irrecevabilités propres aux lois de finances interdit toutefois la présence de « cavaliers budgétaires ».

      Les collectifs sont ainsi le support privilégié de dispositions fiscales ponctuelles, dont celles qui tirent les conséquences de décisions de justice (à lui seul le deuxième collectif 1993 comportait 11 articles de ce type). Mais cela n'empêche pas de voir figurer dans ces projets de loi des mesures importantes, le plus souvent dans les textes déposés au printemps (par exemple, l'abaissement du taux normal de TVA, l'allégement de l'impôt sur le revenu et la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation en 2000), plus rarement dans ceux de fin d'année (par exemple, l'institution de la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile en 1991).

      SECTION 3 - UN EXAMEN PARLEMENTAIRE CLASSIQUE

      L'examen d'un collectif budgétaire par l'Assemblée se distingue peu de celui d'un projet de loi ordinaire. Sans doute est-ce la raison pour laquelle les projets de loi de finances rectificative ne sont pas individualisés au sein des statistiques établies par les services de l'Assemblée nationale.

      Bien qu'elle dispose en principe d'un délai de quarante jours pour procéder à la première lecture d'un collectif, l'Assemblée, toujours saisie en priorité, est le plus souvent contrainte de suivre un calendrier extrêmement tendu, tant pour les collectifs de fin d'exercice que pour la plupart des autres.

      Le projet de loi de finances rectificative de fin d'exercice est le plus souvent, depuis une dizaine d'années, adopté par le Conseil des ministres au cours de la semaine durant laquelle l'Assemblée achève la première lecture du projet de budget de l'année suivante.

      La commission des finances se trouve ainsi saisie de ce collectif dans la deuxième quinzaine du mois de novembre. Le texte devant être définitivement adopté avant le 20 décembre afin de tenir compte d'une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et de la nécessité d'une publication au Journal officiel intervenant au plus tard le 31 décembre, l'Assemblée doit être en mesure d'achever sa première lecture avant la fin de la première décade de décembre. Les délais sont ainsi très serrés.

       

      1990

      1991

      1992

      1993

      1994

      1995

      1996

      1997

      1998

      1999

      Date de dépôt du projet de loi

      19/11

      22/11

      20/11

      24/11

      23/11

      15/11

      13/11

      19/11

      18/11

      24/11

      Date d'examen en Commission

      29/11

      27/11

      3/12

      1/12

      1/12

      29/11

      28/11

      26/11

      25/11

      1/12

      Date d'examen en séance publique

      3/12

      4/12

      7/12

      6/12

      8/12

      6/12

      5/12

      3/12

      3/12

      8 et
      9/12

      Le Rapporteur général ne dispose en moyenne que d'une petite dizaine de jours pour présenter son rapport à la commission des finances. Les commissaires, et notamment ceux de l'opposition, ne manquent pas de protester contre ces conditions de travail. Ainsi, en 1989, le projet de loi de finances rectificative, déposé le 22 novembre, mis en distribution le 29 novembre, examiné en Commission le lendemain, est inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée le 4 décembre. Même le Rapporteur général évoque publiquement ces délais, tout en précisant qu'il a eu le texte à sa disposition le 22 novembre et qu'une photocopie en a été adressée aux membres de la Commission le surlendemain 138.

      Matériellement, le collectif prend la forme d'un unique « bleu budgétaire » dans lequel sont regroupés un exposé général des motifs, souvent succinct, un exposé des motifs par article dont la présentation est identique à celle du projet de loi de finances de l'année et une analyse détaillée, ministère par ministère, des demandes de crédits supplémentaires. Il comprend également le texte de l'arrêté d'annulation qui lui est associé et, le cas échéant, celui des décrets d'avance dont il propose la ratification. Enfin, une annexe récapitule, sous forme de tableaux, tous les textes réglementaires ayant affecté le montant ou la répartition des crédits en cours d'exercice. L'ensemble est assez volumineux et dépasse toujours les 200 pages.

      Les collectifs de printemps, au premier rang desquels ceux qui marquent un nouveau cap de la politique budgétaire intervenant après un changement politique majeur, sont présentés de la même façon. On observe d'ailleurs que, malgré des circonstances différentes et pour des raisons essentiellement politiques, leur examen est également, sauf exception, soumis à une contrainte forte de calendrier.

      CALENDRIER D'EXAMEN DES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE PRINTEMPS

      Assemblée nationale - première lecture

       

      1981

      1982

      1986

      1993

      1995

      2000

      Date de dépôt du projet de loi

      3/07

      14/05

      18/04

      10/05

      28/06

      26/04

      Date d'examen en Commission

      10/07

      19/05

      16/05

      19/05

      5/07

      10/05

      Dates d'examen en séance publique

      15, 16 et 17/07

      25 et 26/5

      22, 23, 26, 27, 28 et 30/05 (1)

      25, 26 et 27/05

      12, 13 et 17/07

      17 et 18/05

      (1) L'adoption du projet de loi de finances rectificative est intervenue le 2 juin 1986, après le rejet de la motion de censure déposée après l'engagement de responsabilité du Gouvernement, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.

      La commission des finances, à laquelle sont renvoyés tous les projets de loi de finances rectificative, n'est pas la seule à examiner ces textes, même si les avis rendus par les autres commissions permanentes sont naturellement moins nombreux que pour les lois de finances initiales. La commission de la défense se saisit pour avis de façon quasi systématique des collectifs de fin d'exercice, en raison notamment des mesures de financement des opérations extérieures qu'ils comprennent et de l'effet de la régulation budgétaire sur les crédits militaires, effet qu'elle s'attache à rapprocher des prévisions de la loi de programmation militaire. Quant aux autres commissions, seules, généralement, celle des affaires culturelles, familiales et sociales et celle de la production et des échanges émettent un avis, le plus souvent à l'occasion des collectifs de printemps.

      La procédure suivie, tant en commission pour l'examen au fond qu'en séance publique, est classique. Parfois précédée d'une audition du ministre des finances ou du budget, la discussion en commission des finances s'engage sur la présentation du projet par le Rapporteur général, dont le rapport comprend (pour les seuls collectifs de fin d'année) deux volumes : le premier est consacré à l'examen des articles du projet précédé d'une analyse globale des ressources, des charges et de l'équilibre, assortie de quelques observations particulières sur des sujets sensibles ; le second est relatif aux observations sur les mouvements de crédits ministère par ministère (cf. Section 4 ci-après). Pour l'élaboration de ce rapport, le Rapporteur général dispose non seulement du concours de son propre secrétariat, mais aussi de celui des autres fonctionnaires de la commission des finances, chargés d'assister les rapporteurs spéciaux. Compte tenu des délais, la procédure du questionnaire écrit est impraticable. S'y substituent des questions adressées oralement à tous les ministères, dont certains découvrent d'ailleurs parfois à cette occasion le détail de certaines mesures prises dans le collectif, tous les arbitrages, notamment sur la répartition définitive des annulations, n'ayant pas encore pu, en raison de la rapidité du processus d'élaboration et du rôle déterminant du ministère des finances, être portés à leur connaissance.

      La discussion sur les crédits n'a pas lieu ministère par ministère, mais uniquement à l'occasion de l'examen des articles d'ouvertures de crédits ou de ceux proposant la ratification des décrets d'avance. Les députés ont bien entendu la faculté d'évoquer chacune des ouvertures de crédits demandée par le Gouvernement, et ce chapitre par chapitre, en déposant des amendements tendant à réduire les dotations. S'agissant, pour la plupart, de demandes destinées à faire face à des besoins constatés, de telles initiatives ne sont pas très fréquentes et sont le plus souvent utilisées à des fins de contrôle ou pour amener le Gouvernement à s'expliquer publiquement sur tel ou tel aspect de sa gestion (cf. Section 4 ci-après).

      En séance publique, le projet est soutenu par le seul ministre chargé des finances ou du budget. Les modalités du débat sont celles des projets de loi ordinaire, sous réserve du vote préalable de la première partie.

      Tant en commission qu'en séance publique, la durée du débat est relativement courte. Les amendements ne sont pas très nombreux, sauf pour les collectifs de printemps (notamment en 1986, 1993, 1995 et 2000, où ils ont dépassé le nombre de 150).

      NOMBRE DES AMENDEMENTS RECEVABLES DÉPOSÉS
      SUR LES PROJETS DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

      Assemblée Nationale - Première lecture - Première délibération

       
         

      1990

      1991

      1992

      1993

      1er PLFR

      1993

      2ème PLFR

      1994

      1995

      1er PLFR

      1995

      2ème PLFR

      1996

      1997

      1998

      1999

      2000

      1er
      PLFR

      Nombre d'articles

      57

      37

      58

      21

      46

      31

      25

      27

      30

      34

      21

      24

      15

      Nombre d'amendements déposés

                               

      - en commission des finances ;

      35

      17

      54

      98

      32

      19

      159

      32

      20

      29

      23

      61

      102

      - en séance

      88

      115

      107

      203

      79

      72

      230

      95

      59

      72

      83

      135

      177

      La nature des projets de loi de finances rectificative conduit le Gouvernement à recourir aux armes contraignantes de la procédure. La demande de seconde délibération est relativement fréquente (13 fois sur les 29 collectifs déposés entre 1980 et la fin du premier semestre 2000) bien qu'elle n'ait pas le caractère technique qui la rend systématique pour les projets de loi de finances initiale. Le recours au vote bloqué est moins fréquent (9 fois sur la même période). Trois collectifs ont fait l'objet d'un engagement de responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution : le premier collectif 1986 et ceux de 1990 et 1991. Enfin, on relèvera comme une curiosité l'accord intervenu en commission mixte paritaire en 1990, alors même que les majorités de l'Assemblée et du Sénat ne coïncidaient pas.

      SECTION 4 - UN EXERCICE DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

      La plupart des projets de loi de finances rectificative (les seules exceptions récentes étant les collectifs de printemps depuis 1981) n'apportent aux lois de finances initiales que des « ajustements aux besoins », expression laconique que le Gouvernement n'hésite pas à utiliser pour justifier ses demandes de crédits supplémentaires.

      Ces projets ont également pour objet d'actualiser l'équilibre initial en révisant les évaluations de recettes auxquelles ils intègrent le cas échéant des ressources nouvelles, presque toujours de caractère non fiscal (par exemple, les prélèvements successifs sur l'Institut d'émission des départements d'outre-mer en 1986 et 1990 ou encore celui, d'un montant de 15 milliards de francs, opéré sur la Caisse des dépôts et consignations au titre de la Caisse de garantie du logement social en 1995).

      Ils permettent également au Gouvernement d'ouvrir des crédits nouveaux pour des opérations décidées en cours d'exercice ou d'effectuer des mouvements de crédits entre ministères que leur nature ou leur ampleur rend impossibles à réaliser par la voie réglementaire.

      Autant dire que, pour le Gouvernement, il s'agit bien de textes d'ajustement et que sa marge de manœuvre est faible. On ne saurait donc s'étonner qu'il en aille de même pour les assemblées parlementaires et que les débats y soient assez brefs.

      Cependant, l'examen d'un collectif de fin d'exercice est toujours un moment privilégié du contrôle parlementaire. Les députés peuvent ainsi, cas exceptionnel de recevabilité d'un amendement parlementaire majorant les crédits, veiller à la sincérité des demandes formulées par le Gouvernement. Ainsi, en 1983 et 1984, un député de l'opposition a déposé une série d'amendements augmentant les crédits des chapitres sur lesquels il avait constaté que « les dépenses engagées ou ordonnancées dépassaient les crédits » sans que le Gouvernement en tire les conséquences dans son projet de loi 139. Même si le cas ne s'est pas reproduit depuis, on ne saurait cependant en inférer que le ministère du budget veille toujours scrupuleusement à opérer tous les ajustements nécessaires, sans négliger les chapitres évaluatifs : le Rapporteur général a ainsi noté la « désinvolture » marquant la gestion, en 1998, du chapitre 13-03 « Frais divers de trésorerie » du budget des Charges communes : fixée à 310 millions de francs en loi de finances initiale, la dotation de ce chapitre a été portée à 972 millions de francs par le collectif de fin d'année, déposé le 18 novembre 1998, alors que les dépenses enregistrées atteignaient 1.104 millions de francs dès juillet et 1.692 millions de francs à la fin octobre 140.

      L'examen des crédits permet de porter un jugement critique sur leur gestion. Ainsi les interventions relatives aux annulations de crédits « devenus sans objet » suivies de demandes d'ouvertures de crédits supplémentaires ou celles portant sur les sous-évaluations, parfois répétitives, de dotations en loi de finances initiale ne sont pas rares. On a déjà dit que les députés pouvaient user de leur droit d'amendement sur les crédits pour opérer un contrôle sur les chapitres budgétaires de leur choix. Toutefois, de tels amendements de contrôle ont été peu nombreux au cours des dernières années 141. Cependant, sans prendre l'initiative d'un amendement, un député peut s'exprimer publiquement sur la gestion budgétaire en prenant la parole sur les articles du projet de loi portant ouverture de crédits. Mais, la tâche n'est pas toujours facile, surtout dans les délais très brefs qui caractérisent l'examen des collectifs. En outre, comme le remarquait en 1986 le Rapporteur général, le Gouvernement ne fait pas toujours toute la lumière sur des « opérations complexes » dont seul le solde apparaît dans le projet de loi 142.

      Quoi qu'il en soit, l'attention portée par les députés à l'évolution des crédits s'est renforcée au cours des vingt dernières années comme en témoigne le tome II du rapport que le Rapporteur général lui consacre depuis 1983. Ce volume retrace, pour chaque département ministériel, tous les mouvements de crédits ayant affecté le montant des dotations initiales : ouvertures par décrets d'avance et annulations associées, ouvertures demandées en collectif et annulations associées. Les observations formulées vont souvent au-delà du commentaire de ces seuls mouvements dont l'article d'équilibre du projet de loi de finances rectificative constitue la synthèse. Elles portent alors, le cas échéant, sur la pratique des reports, celle des virements ou sur le rattachement de fonds de concours.

      S'agissant des ressources et de l'équilibre, l'insertion, à partir de 1980, d'un article d'équilibre dans les collectifs budgétaires, à la suite de critiques formulées tant par le Parlement que par la Cour des comptes, a d'ailleurs sensiblement accru la sincérité de ces projets de loi qui n'avaient pas toujours, dans le passé, été présentés avec toute la rigueur souhaitable 143. Cette innovation, conforme aux termes de l'article 34 de l'ordonnance organique, a permis notamment d'introduire une modification des évaluations de ressources et donc de l'état A annexé à l'article d'équilibre de la loi de finances initiale. Cet état modificatif retrace, de façon quasi conventionnelle, les recettes révisées attendues pour l'exercice en cours, telles qu'elles figurent dans les « voies et moyens » du projet de budget de l'année suivante et qui ont été arrêtées début septembre. Exceptionnellement, des ajustements peuvent y être apportés. Cette pratique permet, à tout le moins, aux députés qui disposent des résultats effectifs d'encaissement des recettes au 31 octobre de porter un jugement critique sur ces recettes révisées.

      On se gardera bien d'exagérer la portée du contrôle ainsi exercé et tout autant de la minimiser. Conjugués depuis 1974 avec les effets très dissuasifs d'une possible saisine du Conseil constitutionnel, les efforts réalisés depuis de nombreuses années par les députés ont sans conteste contribué à une nette amélioration de l'orthodoxie budgétaire des projets de loi de finances rectificative et, partant, de leur sincérité. Les informations recueillies à l'occasion de leur examen forment une base de données précieuses pour l'élaboration des questionnaires budgétaires sur le projet de loi de finances. Il en va de même pour celles, plus nombreuses encore, qui sont collectées lors de l'examen des projets de loi de règlement.

      CHAPITRE QUATRIÈME

      Les lois de règlement

      L'examen et le vote du projet de loi de règlement sont bien souvent considérés comme une simple formalité, un rituel dépourvu de signification. Le débat est rapide, le nombre des intervenants étant faible et les amendements rares. Cet apparent désintérêt de l'Assemblée nationale, et plus généralement du Parlement, à l'égard de « la loi des comptes » fait l'objet de critiques répétées. Il est pourtant difficile d'apprécier l'attention qu'attachent les parlementaires au projet de loi de règlement sans tenir compte de sa spécificité et sans prendre conscience qu'avant d'être, le cas échéant, un objet de débat, ce texte est avant tout un instrument privilégié du contrôle parlementaire.

      SECTION 1 - DES LOIS DE CONSTATATION ET D'AJUSTEMENT

      L'article 2 de l'ordonnance organique (Textes, page 204) donne à la loi de règlement le caractère de loi de finances. Il en précise le double objet : constater les résultats financiers de chaque année civile et approuver les différences entre ces résultats et les prévisions de la loi de finances initiale éventuellement modifiée par des lois de finances rectificatives.

      Texte de constatation et d'ajustement, le projet de loi de règlement se distingue radicalement des autres projets de loi de finances, qui sont des textes de prévision et d'autorisation.

      Son contenu est précisé par l'article 35 de l'ordonnance organique (Textes, page 209) : constatation du montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses ; établissement du compte de résultat de l'année (somme du déficit ou de l'excédent du budget général, des profits et pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor et des profits ou pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie) ; autorisation du transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor.

      Enfin, c'est traditionnellement dans les projets de loi de règlement que sont présentées les demandes de reconnaissance d'utilité publique de dépenses effectuées par des gestionnaires déclarés « de fait » par la Cour des comptes.

      Tout comme le projet de loi de finances initiale, le projet de loi de règlement doit être accompagné d'annexes prévues par l'article 36 de l'ordonnance organique (Textes, page 210). Il s'agit d'abord d'annexes explicatives précisant l'origine des dépassements de crédits et la nature des pertes et profits. En revanche, aucune explication n'est fournie à l'appui des demandes d'annulations de crédits non consommés. Cette absence a suscité à plusieurs reprises les critiques du Rapporteur général de l'Assemblée.

      La seconde annexe est constituée d'un rapport de la Cour des comptes, dont on verra ci-après qu'il constitue une précieuse source d'information, et de la déclaration générale de conformité.

      Mais le projet de loi de règlement est également accompagné du compte général de l'administration des finances, qui comprend la balance générale des comptes de l'État, le développement des recettes budgétaires et le développement des dépenses budgétaires faisant apparaître pour chaque département ministériel le montant des dépenses par chapitre.

      Un rapport de présentation est joint au compte général depuis 1992. Il comprend une analyse des résultats, un bilan et un compte de résultat, un tableau d'exécution des lois de finances de l'année et un tableau d'articulation des différents soldes dégagés par la comptabilité de l'État. Il s'est enrichi en 2000 d'innovations permettant de donner une image plus complète des finances de l'État : comptabilisation de la dette en droits constatés, constitution de provisions pour dépréciation de créances fiscales, présentation synthétique d'engagements en annexe au bilan de l'État, description et valorisation des immobilisations ainsi que des dotations et participations de l'État.

      Malgré leur volume considérable, les informations ainsi collectées n'ont pas paru suffisantes au législateur.

      Il est vrai qu'aucun des documents ci-dessus énumérés ne permettait une connaissance des dépenses effectives à un niveau inférieur au chapitre budgétaire. L'Assemblée nationale, en prenant l'initiative de mettre fin à cette lacune, a amélioré sensiblement les conditions d'exercice du contrôle budgétaire. La nécessité s'en faisait d'autant plus ressentir que le mouvement de globalisation des crédits s'était accéléré, le nombre des chapitres budgétaires ayant été réduit de près de 60% entre 1984 et 1995. C'est pourquoi l'article 117 de la loi de finances pour 1991 prévoit que le projet de loi de règlement est désormais accompagné « d'annexes explicatives qui retracent pour les chapitres du budget général :

      - d'une part, le montant des crédits par chapitre, détaillant les ouvertures par voie législative et les modifications réglementaires ;

      - d'autre part, le montant des dépenses constatées par chapitre, article et paragraphe. »

      Depuis le projet de loi de règlement de 1990, ces nouvelles annexes sont adressées chaque année, en deux exemplaires, aux commissions des finances du Parlement.

      Par ailleurs, une évolution significative a été constatée en 2000. Répondant à la demande des parlementaires qui, depuis quelques années, souhaitent compléter le contrôle budgétaire stricto sensu par une approche évaluative, le Gouvernement a, pour la première fois, fourni, à l'appui du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1999, des comptes rendus de gestion budgétaire établis sous la responsabilité de chaque ministre en application d'une circulaire du Premier ministre en date du 21 février 2000.

      Ces comptes-rendus permettent d'accroître l'information du Parlement sur l'exécution de la loi de finances. Ils complètent le compte rendu de la consommation des crédits, tel qu'il ressort du projet de loi, par des éléments concrets d'appréciation sur les objectifs poursuivis, les coûts des politiques publiques ainsi que sur l'efficacité de celles-ci et les efforts faits par les administrations pour améliorer leur efficience et la qualité du service rendu à l'usager.

      L'enrichissement, nécessaire et annoncé, de ces comptes-rendus devrait permettre de renforcer la portée de l'examen parlementaire des projets de lois de règlement.

      Bien qu'ayant le caractère de lois de finances, le projet de loi de règlement n'est pas soumis à toutes les règles qui les régissent.

      L'article 38 de l'ordonnance organique (Textes, page 211) fait obligation au Gouvernement de déposer et de distribuer son projet de loi de règlement au plus tard à la fin de l'année qui suit celle d'exécution du budget. Depuis le dépôt du projet de loi de règlement du budget de 1966, le 13 décembre 1967, ce délai a toujours été respecté. Depuis quelques années, le Gouvernement s'est efforcé de déposer ce projet de façon plus précoce : le projet afférent à l'exercice 1998 a été déposé le 29 septembre 1999, avec près de trois mois d'avance sur le calendrier traditionnel, et celui concernant l'exercice 1999 dès le 5 juillet 2000.

      Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser qu'en dépit de la lettre des dispositions constitutionnelles et organiques relatives aux délais d'examen des lois de finances, celles-ci ne s'appliquaient pas aux lois de règlement. Cette décision 144 de bon sens, outre qu'elle prenait acte que le délai de 40 jours dont l'Assemblée dispose pour examiner une loi de finances en première lecture ne pouvait s'appliquer, sauf convocation d'une session extraordinaire (obstacle levé depuis 1995 avec l'institution de la session unique), était surtout dictée par un simple constat : les délais imposés au Parlement ne sauraient s'appliquer aux lois de règlement qui n'ont, à l'évidence, pas pour objet d'« assurer la continuité de la vie nationale ».

      Le Conseil constitutionnel a, en conséquence, été conduit à décider 145 que, contrairement à la pratique antérieurement suivie, la procédure d'urgence ne s'appliquait pas de façon automatique aux lois de règlement.

      Le sens de cette jurisprudence est clair : en dehors de la priorité dont bénéficie l'Assemblée et de l'interdiction des « cavaliers budgétaires », les projets de loi de règlement relèvent de la procédure législative ordinaire.

      SECTION 2 - L'ASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES

      L'examen en commission d'un projet de loi de règlement est très différent de celui des autres lois de finances.

      Saisie au fond 146, la commission des finances a institué à cette occasion une forme particulière de collaboration avec la Cour des comptes.

      Le rapport de la Cour, dont on a vu qu'il était l'une des annexes obligatoires au projet de loi de règlement, est un outil précieux pour les parlementaires, ce type de projet n'étant pas de ceux dont la clarté et la lisibilité sont telles qu'elles en facilitent l'exploitation.

      L'intérêt des parlementaires pour ce rapport s'est incontestablement renforcé au cours des dernières années, d'abord en raison de l'évolution de son contenu et, plus récemment, du fait de l'avancement de la date de son dépôt.

      Devenu plus volumineux, le rapport de la Cour procède à un examen détaillé des recettes, fait une large place à la gestion des opérations budgétaires et analyse les charges et les ressources de trésorerie. En outre, depuis quelques années, il comporte des « monographies » qui retracent la gestion des crédits de tel ou tel département ministériel. Un tel travail, déjà réalisé dans le passé en réponse à des questions de la commission des finances de l'Assemblée, permet une étude plus approfondie et plus systématique des crédits. Ces monographies sont toujours riches d'enseignements : celle consacrée aux Services financiers, en 1995, a, pour la première fois dans un rapport publié par la Cour, mis en évidence l'existence de dépenses extrabudgétaires.

      L'examen du projet de loi de règlement par la commission des finances a connu un tournant en 1975, lorsqu'elle a pris l'initiative d'adresser à la Cour des comptes un questionnaire sur le projet de loi de règlement du budget de 1973. Jusqu'à la création de la Mission d'évaluation et de contrôle, ce questionnaire constituait la principale forme de l'assistance apportée par la Cour à l'Assemblée en application de l'article 47 de la Constitution (Textes, page 200).

      En dépit de ce texte qui, sans la limiter à la loi de règlement, prévoit l'assistance de la Cour des comptes au Parlement, cette innovation a été entourée d'un certain nombre de précautions dont le Rapporteur général de l'époque faisait état lorsqu'il rappelait que cette procédure avait été mise au point après un entretien entre le Président de l'Assemblée nationale, celui de la commission des finances et le Premier ministre 147. La pratique n'a guère varié depuis vingt-cinq ans : le questionnaire écrit est adressé au Premier Président de la Cour par le Rapporteur général ; la Cour dispose de plusieurs mois pour préparer ses réponses, son Premier président étant ensuite entendu par la Commission 148.

      La nature des questions posées a évolué et nombre d'entre elles nécessitent une étude approfondie que la Cour n'est pas toujours en mesure de réaliser dans le temps dont elle dispose. En pareille hypothèse, ses réponses sont insérées dans le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de règlement afférent à l'exercice suivant.

      L'autre tournant, décisif, tient à l'avancement de la date de dépôt du rapport de la Cour des comptes. Depuis l'intervention, à l'initiative d'un député reprenant une suggestion de la Cour, de l'article 19 de la loi du 6 novembre 1992, ce rapport peut être déposé avant le projet de loi, qui, alors, n'était adopté par le Conseil des ministres que fin décembre. Cette disposition, conjuguée à l'accélération de l'établissement des comptes par les services du ministère des finances, permet à la Cour de déposer son rapport définitif au mois de juillet, ce document étant précédé, depuis 1996, d'un rapport préliminaire présentant, dès le mois de mai, les premières constatations de la haute juridiction financière.

      Désormais, les députés disposent donc des comptes de l'année n-1 avant d'aborder l'examen du projet de loi de finances initiale pour l'année n+1. Il s'agit là d'un progrès considérable du contrôle parlementaire qui trouve cependant plus souvent sa traduction dans l'examen du projet de loi de finances de l'année que dans celui du projet de loi de règlement. L'année 2000 a cependant été marquée, conformément aux conclusions du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, par une innovation importante : le projet de loi de règlement définitif du budget de l'exercice 1999 a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale avant le début de la discussion du projet de loi de finances pour 2001.

      Il est encore trop tôt pour apprécier si cette évolution peut permettre de répondre aux v_ux du groupe de travail, qui considérait que « l'interaction entre la loi exécutée et celle en préparation est évidemment propre à enrichir la fonction de contrôle du Parlement et facilitera une analyse approfondie de la politique suivie 149 ».

      Il reste que, pour l'instant, l'examen des projets de lois de règlement est assez rapide tant en commission qu'en séance publique.

      SECTION 3 - LE DÉBAT PARLEMENTAIRE

      Instrument privilégié du contrôle parlementaire, le projet de loi de règlement n'est pas habituellement l'objet de longs débats. On aurait cependant tort de ne le considérer que comme une simple formalité, l'expérience ayant montré qu'il pouvait, en certaines circonstances, susciter un vif intérêt.

      Le Rapporteur général de l'Assemblée observait, en 1991, que « le travail d'analyse et de réflexion que l'on peut porter, a posteriori, sur l'exécution d'une loi de finances prête plus aux discussions de commission, aux échanges d'experts ou, le cas échéant, aux commentaires des universitaires et des chercheurs, qu'à une discussion contradictoire entre partenaires politiques. » 150.

      De fait, les débats sont brefs, tant en commission qu'en séance publique. Le nombre des intervenants dans la discussion générale n'a jamais dépassé la dizaine, celui des amendements est toujours faible (un maximum de 17 a été constaté sur le projet de loi de règlement de 1981 ; 11 amendements ont été déposés sur le règlement de l'exercice 1997 et 2 sur celui de l'exercice 1998).

      On ne saurait cependant en faire grief aux députés. Il est difficile d'« amender » un projet de loi qui n'est pas modifiable par nature. Le Conseil constitutionnel a, dans deux décisions 151, confirmé la faiblesse de la marge de manœuvre du Parlement en posant un principe essentiel : le contrôle de constitutionnalité ne peut conduire à une sanction de la loi de règlement dès lors qu'elle comporte toutes les dispositions répondant aux objets qui lui sont assignés et ce même si elle retrace des opérations irrégulières au regard des textes budgétaires. Le législateur ne peut ainsi qu'accepter ou refuser en bloc le projet de loi.

      Aussi les amendements déposés portent-ils presque exclusivement sur le contrôle des finances publiques. Parmi ceux adoptés, on peut citer l'article 20 de la loi du 3 juillet 1978 qui prévoit que « tous les textes réglementaires intervenant pour l'exécution des lois de finances, en vertu des dispositions de la loi organique (...) sont publiés au Journal officiel, à l'exception de ceux portant sur des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État » 152, ou encore l'article 20 de la loi du 12 juillet 1979 destiné à améliorer l'information relative au produit de l'impôt sur le revenu 153.

      D'autres amendements portent sur certaines dispositions qui peuvent trouver place dans la loi de règlement. Ils ont abouti, par exemple, à la suppression en première lecture de l'article 15 du projet de loi de règlement du budget de 1975 relatif à une remise de dette au profit de la Caisse centrale de crédit coopératif, le Rapporteur général ayant estimé que le Parlement « ne saurait couvrir des défaillances graves (...) sans disposer, avant de se prononcer, de la documentation la plus complète sur l'affaire en cause » 154. On peut également rappeler le cas du refus de reconnaissance d'utilité publique de certaines gestions de fait 155.

      En dehors de ces initiatives relevant du contrôle, le débat peut revêtir un caractère plus politique.

      Certes, le plus souvent, la discussion se veut délibérément technique, comme le souligne le Rapporteur général en 1983 en estimant qu'« il serait vain à (cette) occasion (...) de vouloir porter à nouveau un jugement d'opportunité sur la politique budgétaire » 156. Le décalage temporel entre l'exécution et le débat parlementaire conduit d'ailleurs parfois, comme ce fut le cas, par exemple, pour le budget de 1996, un Gouvernement à proposer le règlement d'une gestion réalisée par un Gouvernement issu d'une majorité parlementaire opposée.

      Mais cette attitude souffre de notables exceptions. Ainsi, en 1978, un des porte-parole de l'opposition à l'Assemblée nationale déclarait : « Le moment du règlement de comptes, pacifique, est arrivé (...) pour nous le projet de loi de règlement de 1976, c'est un aveu d'échec (...). Or, l'échec s'est manifesté dans tous les domaines : pour les travailleurs, c'est l'extension du chômage ; pour les ménages, l'aggravation de l'inflation ; pour la Nation, l'essoufflement de la reprise (...) » 157.

      Malgré son caractère exceptionnel, le débat sur le projet de loi de règlement du budget de 1983 mérite de retenir l'attention. Avant même son dépôt et celui du rapport de la Cour des comptes, ce projet a fait l'objet de très vives critiques. Fait sans précédent, la commission des finances de l'Assemblée a procédé, moins d'un mois après le dépôt du texte, début janvier 1985, à l'audition du ministre des finances et du secrétaire d'État au budget. Les députés de l'opposition dénonçaient ce qu'ils appelaient une falsification grave en s'appuyant sur les observations de la Cour sur les écritures passées en fin de gestion, cette critique étant qualifiée par le ministre de « tempête dans un verre d'eau » 158. Quelques mois plus tard, le débat était relancé en séance publique, l'exception d'irrecevabilité soutenue par l'opposition dénonçant « dissimulations, manipulations (...) opérations de cavalerie et faux en écritures publiques » 159.

      Le débat sur le projet de loi de règlement peut donc tout aussi bien se trouver réduit à un simple et rapide échange empreint d'une grande courtoisie entre le Rapporteur général et le ministre, ou faire l'objet de propos parfois très vifs.

      Un regain d'intérêt, certes très inégal, s'est toutefois manifesté à l'Assemblée il y a quelques années, comme en témoignent le recours à des motions de procédure (projets de loi de règlement de 1977, 1981, 1982 et 1983) ou la saisine du Conseil constitutionnel (projets de loi de règlement de 1981, 1983 et 1989).

      CHAPITRE CINQUIÈME

      L'adaptation du contrôle à l'évolution des finances publiques

      Les modifications structurelles du budget de l'État et l'importance croissante des opérations de trésorerie due à l'explosion de la dette publique, la décentralisation et les transferts de recettes fiscales, la dynamique des dépenses sociales principalement financées par des cotisations dont les taux relèvent du pouvoir réglementaire, et, de manière croissante par l'impôt, l'émergence d'un budget européen sont autant de facteurs qui, dans un premier temps du moins, ont contribué à réduire l'influence du Parlement en matière financière.

      Mais les techniques de contrôle permettent toujours aux assemblées parlementaires de reconquérir une partie du terrain perdu.

      SECTION 1 - LES FINANCES DE L'ÉTAT

      Le pouvoir du Parlement sur les finances de l'État est nettement affirmé, dans la tradition fondatrice de la démocratie parlementaire. Mais, outre que le Gouvernement dispose d'une panoplie d'instruments destinée à permettre les ajustements conjoncturels de sa politique économique et la souplesse de gestion d'un État moderne, le champ d'intervention du législateur n'englobe pas directement l'ensemble des opérations financières de l'État.

      Il connaît en effet deux limites : la première est constante et tient à l'exclusion des opérations de trésorerie du budget de l'État, la deuxième est variable et résulte de mouvements de débudgétisation ou de pratiques dont la base légale s'avère incertaine.

      Énumérées à l'article 15 de l'ordonnance organique, les opérations de trésorerie comprennent, outre des opérations de dépôt, sur ordre et pour compte de correspondants, les émissions et remboursements d'emprunts.

      Cette distinction entre opérations de trésorerie et opérations budgétaires, qui n'est pas celle retenue dans des pays comme l'Allemagne ou l'Italie, conduit le législateur à n'accorder qu'une autorisation annuelle d'emprunt qui, en pratique, et contrairement à la lettre de l'article 31 de l'ordonnance organique, n'en fixe pas le montant. Seuls sont inscrits en loi de finances les crédits destinés à couvrir la charge des intérêts de la dette. Cette situation est d'autant plus choquante que la loi de financement de la sécurité sociale, elle, autorise le montant maximum des besoins de trésorerie des régimes de sécurité sociale, c'est-à-dire le plafond de leur capacité d'emprunt auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

      Une telle pratique serait parfaitement justifiée si l'État n'empruntait que pour faire face à court terme aux besoins de trésorerie résultant, en cours de gestion, du décalage entre l'encaissement de ses ressources et le paiement de ses dépenses.

      Mais la situation est tout autre : l'encours de la dette de l'État devrait dépasser 4.475 milliards de francs (682 milliards d'euros) à la fin 2000, la charge annuelle des intérêts de la dette atteindre près de 235 milliards de francs (35,8 milliards d'euros) et le montant des remboursements d'emprunts dépasser 400 milliards de francs (61 milliards d'euros).

      Une budgétisation de ces opérations financières présenterait de nombreux inconvénients 160. Il est donc difficile d'adapter le contrôle exercé par le Parlement à cette situation nouvelle. Des efforts sont cependant faits pour améliorer l'information des parlementaires tant par le Rapporteur général, qui s'attache à publier, depuis quelques années, un tableau prévisionnel du financement de l'État dans le rapport général, que par le rapporteur spécial des Charges communes qui se livre à une analyse approfondie de l'évolution de la dette publique.

      Toutefois, une présentation plus claire des comptes de l'État serait susceptible de favoriser le contrôle parlementaire.

      Si le législateur n'assure pas un contrôle direct sur les opérations financières, il se montre en revanche vigilant sur l'application des textes qui permettent à l'État d'octroyer sa garantie et potentiellement d'accroître son endettement. Ainsi, la mise en œuvre du plan de redressement du Crédit lyonnais en application de l'article 13 de la loi n° 46-2914 du 23 décembre 1946 selon lequel « aucune opération de crédit à court, moyen ou long terme ne peut bénéficier de la garantie de l'État qu'en vertu d'une loi » 161, a donné lieu à une loi, relayant la position du Rapporteur général 162.

      Le Parlement veille aussi aux modifications structurelles du budget de l'État. Fréquentes et parfois inévitables, elles ne s'apparentent pas forcément à des opérations de débudgétisation. Certaines semblent pourtant inspirées par le souci d'améliorer la présentation des comptes, le plus souvent pour réduire le rythme apparent de la progression des dépenses. Mais derrière cette apparence peut, en fait, se trouver une volonté de débudgétisation.

      Plusieurs recours devant le Conseil constitutionnel ont eu pour objet de fixer des limites à ces pratiques. Dans sa décision du 29 décembre 1994 163, le Conseil a annulé une disposition de la loi de finances pour 1995 tendant à faire prendre en charge par un établissement public, le Fonds de solidarité vieillesse, une fraction des pensions dues à des personnels de l'État et des dépenses incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles en vertu de la loi. Rappelant que les règles d'unité et d'universalité budgétaires s'imposaient au législateur, il a estimé qu'elles faisaient obstacle à ce que des dépenses ayant pour l'État, par nature, un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget. Il en va de même des dépenses des budgets annexes.

      La montée en puissance des finances européennes et la part importante de la contribution de l'État au budget européen ont, par ailleurs, conduit le législateur à accroître son contrôle dans ce domaine.

      L'Assemblée nationale a adopté, en juin 1992, une proposition de loi organique modifiant l'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoyant que le projet de loi de finances « évalue le montant de la participation de la France » au budget général des Communautés européennes et qu'il en « autorise » le versement. Le Gouvernement a anticipé cette modification - qui n'a d'ailleurs finalement pas abouti - en insérant dans son projet de loi de finances pour 1993 un article fixant le montant du prélèvement sur recettes effectué au titre de la participation de la France au budget européen. Cet article spécifique fait l'objet d'un débat particulier lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances. Le prélèvement s'élevait à 98,5 milliards de francs (15 milliards d'euros) pour 2000. La proposition de loi organique (n° 2540) de M. Didier Migaud, déposée le 11 juillet 2000 tendant à réformer l'ordonnance du 2 janvier 1959 prévoit à nouveau d'inscrire cette procédure dans le texte de la loi organique.

      Parallèlement, en permettant à l'Assemblée nationale et au Sénat de voter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires (article 88-4 de la Constitution), la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 a permis un nouveau progrès. L'Assemblée se prononce désormais chaque année sur l'avant-projet de budget général européen. Utilisant cette même procédure, elle a formulé en 1994 et 1995 des observations sur la recommandation adressée à la France par le Conseil des ministres européen sur sa situation de déficit public excessif, ce qui lui fournit une occasion supplémentaire d'examiner la situation globale des finances publiques.

      Le Parlement veille ainsi à ce que le domaine des finances de l'État soumis à son contrôle ne soit pas réduit. Paradoxalement, certaines évolutions structurelles et le recours à une technique budgétaire non prévue par l'ordonnance organique lui ont permis d'étendre, de façon partielle et inégale, son contrôle sur les finances locales.

      SECTION 2 - LES FINANCES LOCALES

      Il n'est pas de débat sur un projet de loi de finances initiale sans large, et parfois fort longue, discussion sur les finances locales. Pourtant, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales semble exclure tout contrôle du Parlement sur les finances locales, à l'exception, certes fondamentale, de celui exercé par le biais de la compétence du législateur en matière fiscale. En accordant aux responsables locaux le droit de voter librement les taux des impôts locaux, la loi du 10 janvier 1980 n'a pas vraiment modifié cette situation.

      Mais le vieillissement du système de la fiscalité locale et sa complexité toujours croissante conduisent le Parlement à y apporter chaque année des retouches d'inégale importance. Nombre d'entre elles ont une incidence financière considérable sur le budget de l'État, ce qui explique qu'elles soient le plus souvent insérées dans les projets de loi de finances initiale.

      La réforme de la décentralisation et les transferts de compétences et de recettes fiscales qui l'ont accompagnée ont paradoxalement entraîné une extension indirecte du contrôle parlementaire. En 2000, les dépenses des collectivités locales ont dépassé 800 milliards de francs (122 milliards d'euros), soit près de la moitié de celles du budget général de l'État (1.664 milliards de francs, soit 254 milliards d'euros) et ont été financées à hauteur de près de 190 milliards de francs (29 milliards d'euros) par des concours de l'État.

      La diversité de leurs modalités (prélèvements sur recettes, subventions sur crédits budgétaires) et de leurs objets (dotation globale de fonctionnement, dotations de décentralisation, compensation de la TVA, compensations de dégrèvements et d'exonérations législatifs d'impôts locaux, etc.) fait de la loi de finances un moyen privilégié pour le législateur d'exercer un droit de regard sur l'évolution des finances des collectivités locales.

      Certes, ce contrôle ne porte que sur les ressources, mais leur évolution conditionne très étroitement celle des dépenses, l'endettement global des collectivités restant limité. Le paradoxe est, qu'en l'espèce et en raison du recours à la technique originale du prélèvement sur recettes non prévue par l'ordonnance organique, les parlementaires disposent d'un pouvoir d'initiative assez large (cf. Troisième partie, chapitre troisième). La pratique montre toutefois qu'ils ont tendance à y recourir plus dans le souci de préserver les ressources des collectivités locales que dans celui de réduire ou de contenir la charge qui en résulte pour l'État. Les Gouvernements successifs étant assez fréquemment animés du souci contraire, le débat est toujours très riche et souvent animé.

      Le rapport du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires créé en 1996 sous la présidence de M. Dominique de La Martinière formule à ce sujet un jugement sans indulgence : « Les débats entre ceux qui ont en charge les intérêts de l'État et les parlementaires qui défendent ceux des départements et des communes donnent lieu chaque année à des invocations rituelles qui auraient ravi le Montesquieu des Lettres Persanes. Le citoyen d'aujourd'hui en retire le sentiment soit qu'un Trésor impécunieux s'efforce de rogner les ressources des collectivités locales soit que le cumul de mandats se traduit par un pillage des deniers nationaux »164.

      SECTION 3 - LES FINANCES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

      Les dépenses des branches de la sécurité sociale ont dépassé 1.800 milliards de francs (275 milliards d'euros) en 1999. Or, le partage des compétences tel qu'il était défini jusqu'en 1996 par la Constitution de 1958 ne permettait pas au Parlement de se prononcer sur cette part considérable des finances publiques. En limitant le domaine de la loi à la détermination des « principes fondamentaux de la sécurité sociale », l'article 34 de la Constitution réservait bien au législateur la détermination des missions de la sécurité sociale, la création ou la suppression des prestations et lui accordait une compétence partielle en matière de cotisations dont les taux relèvent du pouvoir réglementaire. Mais les assemblées parlementaires étaient dépourvues de pouvoir direct sur l'équilibre financier de la sécurité sociale 165.

      Dès lors que cet équilibre met en jeu des masses dépassant celles du budget de l'État, que ce dernier supporte le poids de plus en plus lourd de concours aux principaux régimes de sécurité sociale (près de 69 milliards de francs, soit 10,5 milliards d'euros, en 2000) auxquels il convient d'ajouter l'essentiel des « cotisations fictives » (200 milliards de francs, soit 30,5 milliards d'euros), c'est-à-dire des prestations directement servies par des régimes spéciaux du secteur public (SNCF, RATP, Banque de France, pensions civiles et militaires de fonctionnaires...), la nécessité d'une extension du contrôle du Parlement est évidente.

      Les tentatives d'amélioration de ce contrôle 166 ont été très nombreuses, depuis l'obligation faite au Gouvernement par la loi du 24 décembre 1974 de présenter, en annexe au projet de loi de finances, un état retraçant « l'effort social de la Nation » jusqu'à la loi du 25 juillet 1994 regroupant les documents d'information existants dans un rapport unique qui a fait l'objet d'un débat parlementaire sans vote, en 1994 et 1995.

      Toutes ces tentatives ont contribué à l'information de la représentation nationale mais se sont heurtées à l'impossibilité constitutionnelle de permettre au Parlement de se prononcer par un vote, une proposition de loi organique de Michel d'Ornano adoptée le 8 décembre 1987 et allant dans ce sens ayant été déclarée contraire à la Constitution167 car elle portait davantage sur des règles de procédure que sur le domaine de la loi qu'elle visait à compléter.

      L'étape a finalement été franchie par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 qui complète l'article 34 en créant une nouvelle catégorie de lois : les lois de financement de la sécurité sociale qui « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

      Cette loi organique (loi n° 96-646 du 22 juillet 1996) précise l'objet de la loi de financement de la sécurité sociale qui approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base dont elle fixe, par branche, les objectifs de dépenses. Elle fixe l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ensuite réparti en plusieurs enveloppes (soins de ville, dépenses médicales, hôpitaux publics, cliniques, établissements médicaux sociaux) et les possibilités d'avances de trésorerie de la part de la Caisse des dépôts et consignations aux régimes de sécurité sociale. Ces deux éléments ont un caractère impératif.

      La procédure s'inspire de celle applicable aux lois de finances : saisine prioritaire de l'Assemblée nationale, délais d'examen limités (50 jours dont, en première lecture, 20 jours pour l'Assemblée et 15 jours pour le Sénat), dont le non-respect donne au Gouvernement la possibilité de mettre en œuvre son projet par ordonnance, ce qui ne s'est pas produit jusqu'à maintenant.

      Le projet de loi de financement de la sécurité sociale devant être déposé au plus tard le 15 octobre, son examen par l'Assemblée nationale s'insère chronologiquement dans la discussion budgétaire dont le calendrier est déjà très serré.

      D'une manière générale, il s'intercale à l'Assemblée entre le vote de la première partie et le début du débat de la deuxième partie du projet de loi de finances. La commission saisie au fond est la commission des affaires culturelles familiales et sociales à l'Assemblée nationale - la commission des affaires sociales au Sénat. La commission des finances désigne donc, systématiquement, un rapporteur pour avis.

      L'interpénétration entre la loi de finances et la loi de financement pose de multiples problèmes : la fiscalisation croissante des recettes de la sécurité sociale fait qu'une partie de plus en plus importante de la fiscalité échappe à la loi de finances. Tel est le cas des contributions constitutives de la contribution sociale généralisée, des droits sur les alcools et sur les tabacs, de la taxation des activités polluantes. Il s'agit de recettes fiscales de l'État qui échappent principalement ou totalement à la loi de finances, dès lors que celle-ci en a prévu l'affectation conformément aux articles premier et 18 de l'ordonnance organique de 1959.

      Cette situation, qui porte atteinte à l'exhaustivité de la loi de finances, a été prise en compte par la proposition de réforme de l'ordonnance organique précitée déposée le 11 juillet 2000. Celle-ci prévoit que la loi de finances autorise la perception de l'ensemble de ces impôts.

      De la même manière, la loi de finances n'incorpore pas nécessairement toutes les incidences économiques et fiscales de la loi de financement. Le Conseil constitutionnel se borne à vérifier la plénitude et la sincérité de l'information fournie à l'appui du projet de loi, tout en constatant qu'« il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de l'année de prendre en compte des dispositions provenant de textes dont l'adoption n'est pas définitive ». (n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).

      On observera que la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 prévoit, en son article 40, une refonte des documents jaunes présentés sur ce point en annexe aux projets de loi de finances, afin de dresser un bilan rétrospectif et prévisionnel des « relations financières entre l'État et la protection sociale ».

      Conclusion

      Terrain privilégié du parlementarisme rationalisé, le débat budgétaire, toujours profondément marqué par le poids des usages qui l'emporte parfois sur la lettre des textes, continue à être l'objet de critiques répétées. Si l'Assemblée nationale approuve sans difficulté le projet de loi de finances dont on ne soulignera jamais assez qu'il est préparé par un Gouvernement que sa majorité soutient, le débat devient « une simple formalité » accomplie au sein d'un hémicycle où se réunit « une chambre d'enregistrement ». Si, au contraire, les députés, sans remettre en cause les grandes orientations de la politique budgétaire, souhaitent en infléchir certaines modalités et multiplient les initiatives, comme ils en ont la possibilité malgré les limites constitutionnelles qui les encadrent, le débat devient l'expression d'« une fronde » d'une partie de la majorité, menaçante pour le Gouvernement.

      Ces critiques sont en quelque sorte rassurantes. Elles montrent bien qu'au-delà du cadre institutionnel dans lequel s'exerce le pouvoir budgétaire du Parlement, la politique prédomine, les rapports de forces qu'elle exprime ayant plus d'influence que la simple lecture des textes en vigueur depuis 1959 ne le laisserait penser.

      L'évolution des pratiques, alors même que le cadre est resté presque inchangé - à l'exception, aux effets considérables, de la réforme de la saisine du Conseil constitutionnel en 1974 - en apporte presque chaque année la démonstration. Plus que tout autre, l'examen des projets de loi de finances par les députés a été, au-delà d'apparences souvent trompeuses, marqué par les changements profonds qu'ont connu depuis plus de vingt ans les conditions du travail parlementaire. Même s'ils restent encore relativement modestes, les moyens dont disposent les députés pour exercer leur pouvoir budgétaire se sont notablement renforcés. L'environnement de leur activité législative dans le domaine financier a également beaucoup évolué, les sources d'information et d'expertise s'étant multipliées, la confrontation toujours enrichissante des points de vue s'en trouvant facilitée.

      Enfin, la situation des finances publiques, placée au c_ur des débats politiques, a sans doute accru la vigilance tant de la majorité parlementaire de l'Assemblée nationale que de l'opposition. Les nombreuses initiatives prises pour faire évoluer le contrôle budgétaire semblent avoir trouvé là une profonde motivation.

      Annexes

       

      Annexe n° 1 : DOCUMENTS JOINTS AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES EN 1998 ET 1999 - ANNEXES « JAUNES »

      Intitulés

      Texte institutif

      Dernière parution (a)

       

      État récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent sous une forme multilatérale et bilatérale à l'action extérieure de la France et au développement de la langue française

      Loi de finances pour 1983 (art. 107)
      Loi de finances pour 1987 (art. 102)

      9/12/99

      Compte rendu d'activité des agences de l'eau pour l'année 19..

      Loi de finances pour 1964 (art. 14)

      Loi de finances rectificative pour 1974 (art. 12)

      4/11/99

      État récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire

      Loi de finances pour 1992 (art. 132) et loi de règlement de 1993

      17/11/99

      Rapport relatif aux budgets 19.. des Assemblées parlementaires

      Ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (art. 7)

      11/10/99

      Liste des associations régies par la loi du 1er juillet 1901 ayant reçu directement sur le plan national au cours de ... une subvention à quelque titre que ce soit

      Loi de finances pour 1962 (art. 41)

      Loi de finances rectificative pour 1986 (art. 14)

      (b)

      6/05/98

      Rapport du gouvernement sur la gestion des autorisations de programme (exercice 19..)

      Loi du 30 décembre 1980 portant règlement définitif du budget de 1978 (art. 18)

      6/12/99

      Composition des cabinets ministériels

       

      22/12/99

      Effort financier de l'État en faveur des collectivités locales

      Loi de finances pour 1987 (art. 101)

      3/11/99

      Secteur public de la communication audiovisuelle

      Loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (art. 53)

      Loi de finances initiale pour 1997 (art. 79)

      16/11/99

      État récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les États en voie de développement

      Loi de finances pour 1983 (art. 107)
      Loi de finances pour 1985 (art. 122)

      8/11/99

      Effort financier de l'État dans le domaine culturel

       

      4/11/99

      Récapitulation des crédits civils qui concourent à la défense de la nation

      Loi de finances pour 1980 (art. 95)

      18/10/99

      État récapitulatif de l'état budgétaire et financier consacré aux départements et aux collectivités territoriales d'outre-mer

      Loi de finances pour 1969 (art. 85)
      Loi de finances pour 1979 (art. 100)

      5/11/99

           

      (a) Périodicité annuelle sauf mention contraire.

      (b) Tous les deux ans avant le 1er novembre

      ../...

      Intitulés

      Texte institutif

      Dernière parution (a)

      État retraçant l'effort social de la Nation

      Loi du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale (art. 8 et 13) ; document annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale (art. L.O. 111-4-g du code de la sécurité sociale).

      26/10/1999

      Budget coordonné de l'enseignement supérieur

      Loi de finances pour 1998 (art. 113)

      29/10/99

      État récapitulatif de l'effort financier consenti en 19.. et prévu en 19.. au titre de l'environnement

      Loi de finances pour 1990 (art. 131)

      4/11/99

      État retraçant les crédits de concours aux actions en faveur des droits des femmes

      Loi de finances pour 2000 (art. 132)

       

      État récapitulatif des crédits de fonds de concours

       

      29/10/99

      Conseil de direction du Fonds de développement économique et social.- Rapport pour 19..

      Ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (art. 32)

      Voir rapport du conseil de direction du FDES

      Rapport sur la gestion 19.. du Fonds de solidarité

      Loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 (art. 8)

      18/10/99

      État récapitulatif des crédits votés et programmés pour la formation professionnelle et la promotion sociale

       

      6/12/99

      Evaluation du produit des impositions affectées à des organismes de sécurité sociale

      Loi de règlement de 1994 (art. 18)

      25/10/99

      Liste des organismes à caractère privé ayant effectué au cours de l'année ... pour le compte de l'administration des études de quelque nature que ce soit

      Loi de finances rectificative pour 1967 (art. 31)

      (b)

      Effort financier de l'État en faveur des petites et moyennes entreprises

      Loi de finances pour 1996 (art. 106)

      17/11/99

      Imposition des plus-values

      Loi du 19 juillet 1976 relative à l'imposition des plus-values (art. 14)

      5/11/99

      État récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain

      Loi de finances pour 1990 (art. 115)

      15/11/99

      Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre

      Loi de finances pour 1996 (art. 112)

      29/10/99

      État de la recherche et du développement technologique

      Loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation de la recherche (art. 4)

      25/10/99

      Rapport sur les rémunérations versées au cours des années précédentes à quelque titre que ce soit à l'ensemble des fonctionnaires soumis aux dispositions du titre I du statut général des fonctionnaires

      Loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (art. 15)

      (b)

      23/10/98

      Rapport sur les taxes parafiscales

      Loi de finances pour 1977 (art. 81)

      15/10/99

      État récapitulatif de l'effort budgétaire et financier consacré aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie

      Loi de finances pour 1969 (art. 85)
      Loi de finances pour 1979 (art. 100)

      15/11/99

      Relations financières avec l'Union européenne

       

      3/10/99

      (a) Périodicité annuelle sauf mention contraire.

      (b) Tous les deux ans avant le 1er novembre.

       

      Annexe n° 2 : LISTE DES PRÉSIDENTS ET DES RAPPORTEURS GÉNÉRAUX DE LA COMMISSIONDES FINANCES

      VÈME RÉPUBLIQUE

      TEXTES ET DOCUMENTSS
      DE RÉFÉRENCE
      Constitution  
      2

      -------------------------------------------------------------------------------------

      TITRE V. Des rapports entre le Parlement
      et le Gouvernement

      Article 34

      .................................................................................................................

      Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

      Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Article 39

      L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement.

      Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

      Article 40

      Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Article 47

      Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique.

      Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

      Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

      Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés.

      Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session.

      La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Article 47-1

      Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.

      Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.

      Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance.

      Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.

      La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

      Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959

      portant loi organique relative
      aux lois de finances 
      3

      TITRE PREMIER. Dispositions générales

      Article premier

      Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent.

      Les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou à imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires sont contenues dans les lois de finances.

      Les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

      Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance.

      Les créations et transformations d'emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances. Toutefois, des transformations d'emplois peuvent être opérées par décrets pris en conseil des ministres, après avis du Conseil d'État. Ces transformations d'emplois, ainsi que les recrutements, les avancements et les modifications de rémunération ne peuvent être décidés s'ils sont de nature à provoquer un dépassement des crédits annuels préalablement ouverts.

      Les plans approuvés par le Parlement, définissant des objectifs à long terme, ne peuvent donner lieu à des engagements de l'État que dans les limites déterminées par des autorisations de programme votées dans les conditions fixées par la présente ordonnance. Les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites « lois de programme ».

      Article 2

      Ont le caractère de lois de finances :

      - la loi de finances de l'année et les lois rectificatives ;

      - la loi de règlement.

      La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État.

      Seules les dispositions relatives à l'approbation de conventions financières, aux garanties accordées par l'État, à la gestion de la dette publique ainsi que de la dette viagère, aux autorisations d'engagements par anticipation ou aux autorisations de programme peuvent engager l'équilibre financier des années ultérieures. Les lois de programme ne peuvent permettre d'engager l'État à l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l'année.

      Seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année.

      La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l'année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      TITRE II. Des dispositions des lois de finances

      Chapitre Ier

      De la détermination des ressources et des charges de l'État

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Article 11

      Tous les crédits qui n'entrent pas dans les catégories prévues aux articles 9 et 10 ci-dessus sont limitatifs.

      Sauf dispositions spéciales prévoyant un engagement par anticipation sur les crédits de l'année suivante et sans préjudice des exceptions au principe de l'annualité qui pourront être apportées par le décret prévu à l'article 16, les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts ; ceux-ci ne peuvent être modifiés que par la loi de finances sous réserve des dispositions prévues aux articles 14, 17, 21 et 25, ainsi que des exceptions ci-après :

      1   Dans la limite d'un crédit global pour dépenses accidentelles, des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent ouvrir des crédits pour faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues ;

      2   En cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances pris sur avis du Conseil d'État. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances ;

      3   En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances pris en conseil des ministres sur avis du Conseil d'État. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Chapitre II

      Des affectations comptables

      Article 16

      Le budget est constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État.

      Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public.

      Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires ; elles doivent être payées sur les crédits de ladite année, quelle que soit la date de la créance.

      Un décret en Conseil d'État pris sur le rapport du ministre des finances fixe les modalités d'application des principes qui précèdent et les conditions dans lesquelles des exceptions peuvent y être apportées, notamment en ce qui concerne les opérations de régularisation.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      TITRE III. De la présentation et du vote des projets de lois

      de finances

      Chapitre I er

      De la nature des documents présentés au Parlement

      Article 31

      Le projet de loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes :

      Dans la première partie, il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l'équilibre financier ; il évalue le montant des ressources d'emprunts et de trésorerie ; il autorise la perception des impôts affectés aux collectivités et aux établissements publics ; il fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre financier ; il comporte les dispositions nécessaires à la réalisation, conformément aux lois en vigueur, des opérations d'emprunts destinées à couvrir l'ensemble des charges de la trésorerie.

      Dans la seconde partie, le projet de loi de finances de l'année fixe pour le budget général le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles par titre et par ministère ; il autorise, en distinguant les services votés des opérations nouvelles, les opérations des budgets annexes et les opérations des comptes spéciaux du Trésor par catégorie de comptes spéciaux et éventuellement par titre ; il regroupe l'ensemble des autorisations de programme assorties de leur échéancier ; il énonce enfin les dispositions diverses prévues à l'article premier de la présente ordonnance en distinguant celles de ces dispositions qui ont un caractère annuel de celles qui ont un caractère permanent.

      Article 32

      Le projet de loi de finances de l'année est accompagné :

      - d'un rapport définissant l'équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d'avenir ;

      - d'annexes explicatives faisant connaître notamment :

      1° par chapitre le coût des services votés tels qu'ils sont définis à l'article 33 ci-après et les mesures nouvelles qui justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés, et notamment les crédits afférents aux créations, suppressions et transformations d'emplois ;

      2° l'échelonnement sur les années futures des paiements résultant des autorisations de programme ;

      3° la liste des comptes spéciaux du Trésor faisant apparaître le montant des recettes, des dépenses ou des découverts prévus pour ces comptes ;

      4° la liste complète des taxes parafiscales ;

      - d'annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement.

      Article 33

      Les services votés représentent le minimum de dotations que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement.

      Les crédits applicables aux services votés sont au plus égaux :

      - pour les dépenses ordinaires, aux crédits de la précédente année diminués des inscriptions non renouvelables et modifiés pour tenir compte de l'incidence en année pleine de mesures approuvées par le Parlement ou décidées par le Gouvernement dans la limite des pouvoirs qui lui sont propres ainsi que de l'évolution effective des charges couvertes par les crédits provisionnels ou évaluatifs ;

      - pour les opérations en capital, aux autorisations de programme prévues par une loi de programme, aux prévisions inscrites dans le plus récent échéancier ou, à défaut d'échéancier, aux autorisations de l'année précédente éventuellement modifiées dans les conditions prévues au précédent alinéa.

      Article 34

      Les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année. Elles soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances 4.

      Article 35

      Le projet annuel de loi de règlement 5 constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ; le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuve les dépassements de crédits de circonstances de force majeure.

      Il établit le compte de résultat de l'année, qui comprend :

      a) le déficit ou l'excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général ;

      b) les profits et les pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux par application des articles 24 et 28 ;

      c) les profits ou les pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie dans des conditions prévues par un règlement de comptabilité publique.

      Le projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor.

      Article 36

      Le projet de loi de règlement est accompagné :

      1° d'annexes explicatives faisant connaître notamment l'origine des dépassements de crédit et la nature des pertes et des profits ;

      2° d'un rapport de la Cour des comptes et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres.

      Chapitre II

      De la procédure d'élaboration des lois de finances

      Article 37

      Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre des finances prépare les projets de loi de finances qui sont arrêtés en conseil des ministres.

      Article 38

      Le projet de loi de finances de l'année y compris le rapport et les annexes explicatives prévus à l'article 32 est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'année d'exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l'examen d'une commission parlementaire.

      Le projet de loi de règlement est déposé et distribué au plus tard à la fin de l'année qui suit l'année d'exécution du budget.

      Si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé avant le 1er juin, le Gouvernement adresse au Parlement, au plus tard à cette date, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques 6.

      Article 39

      L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances.

      Le Sénat doit se prononcer en première lecture dans un délai de vingt jours après avoir été saisi 7.

      Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai prévu au premier alinéa, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi 8.

      Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui.

      Le projet de loi de finances est ensuite examiné selon la procédure d'urgence dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution.

      Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

      Article 40

      La seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie.

      Article 41

      Les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général et d'un vote par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux.

      Les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés, d'un vote par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère, en ce qui concerne les autorisations nouvelles.

      Les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux sont votées par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux et éventuellement par titre dans les mêmes conditions que les dépenses du budget général.

      Article 42

      Aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être présenté, sauf s'il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques.

      Tout article additionnel et tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient.

      La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du présent article est de droit.

      Article 43

      Dès la promulgation de la loi de finances de l'année ou la publication de l'ordonnance prévue à l'article 47 de la Constitution, le Gouvernement prend des décrets portant, d'une part, répartition par chapitre pour chaque ministère des crédits ouverts et, d'autre part, répartition par compte particulier des opérations des comptes spéciaux du Trésor.

      Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes, par rapport aux dotations correspondantes de l'année précédente, que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives, compte tenu des votes du Parlement.

      Les dotations fixées par les décrets de répartition ne peuvent être modifiées que dans les conditions prévues à la présente ordonnance.

      Les créations, suppressions et transformations d'emplois résultent des modifications de crédits correspondantes dûment explicitées par les annexes.

      Article 44

      Dans le cas prévu à l'alinéa 4 de l'article 47 de la Constitution, le Gouvernement dispose des deux procédures prévues ci-dessous :

      1° Il peut demander à l'Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget, d'émettre un vote séparé sur l'ensemble de la première partie de la loi de finances de l'année. Ce projet de loi partiel est soumis au Sénat selon la procédure d'urgence 9 ;

      2° Si la procédure prévue par le précédent alinéa n'a pas été suivie ou n'a pas abouti, le Gouvernement dépose avant le 19 décembre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget devant l'Assemblée nationale un projet de loi spécial l'autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. Ce projet est discuté selon la procédure d'urgence 10.

      Après avoir reçu l'autorisation de continuer à percevoir les impôts, soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l'année, soit par la promulgation d'une loi spéciale, le Gouvernement prend des décrets portant répartition par chapitre ou par compte spécial du Trésor, des crédits ou des autorisations applicables aux seuls services votés, tels qu'ils sont définis par la présente ordonnance, par le projet de loi de finances de l'année et par ses annexes explicatives.

      La publication des décrets portant répartition des crédits de services votés n'interrompt pas la procédure de discussion de la loi de finances de l'année qui se poursuit dans les conditions prévues par les articles 45 et 47 de la Constitution et par les articles 39, 41 et 42 de la présente ordonnance.

      -------------------------------------------------------------------------------------

    Ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 11

      Article 164

      .................................................................................................................

      III. - Sont adressés périodiquement aux commissions compétentes du Parlement, par le ministre des finances et des affaires économiques, les renseignements suivants :

      - après la clôture de la gestion, la situation des dépenses engagées au 31 décembre précédent ;

      - au début de chaque trimestre, la situation des dépenses engagées au cours du trimestre précédent ;

      - avant la fin du trimestre suivant, un état par chapitre au 31 mars, au 30 juin, au 30 septembre, au 31 décembre et à la clôture de la gestion, des dépenses ordonnancées ou mandatées sur crédits budgétaires ;

      - avant la fin du premier trimestre de chaque année, un état donnant par chapitre le montant des engagements pris au titre d'un budget antérieur et réimputés sur les crédits du budget en cours, lorsque ces engagements sont inscrits dans la comptabilité administrative spéciale visée à l'article 8 du décret n° 55-1487 du 14 novembre 1955. Sont également communiqués aux mêmes commissions les arrêtés accompagnés d'états nominatifs pris par le ministre des finances et des affaires économiques en application du premier alinéa de l'article 9 du décret précité ;

      - les textes portant transformation d'emplois pris, dans le cadre de ses pouvoirs, par le Gouvernement, lorsque ces transformations comportent soit une amélioration des niveaux de rémunération, soit une titularisation de personnel.

      La situation résumée des opérations du Trésor et la situation mensuelle de la dette publique de l'État seront publiées mensuellement au Journal officiel.

      IV. - Le rapport d'ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l'exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle, au cours de la gestion écoulée, est adressé au Parlement par le ministre de l'économie et des finances avant le 2 octobre suivant la clôture de l'exercice budgétaire concerné 12.

      La commission de contrôle de la circulation monétaire adresse au Parlement son rapport annuel sur les résultats de la fabrication effectuée pendant l'année précédente et sur la situation matérielle de la circulation monétaire.

      Le rapport de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations sur les opérations de l'année expirée est adressé au Parlement par son président 13.

      Le contrôle des membres du Parlement désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte s'étend aux entreprises et organismes visés aux articles L 133-1 à L. 133-5 du code des juridictions financières.

      Les rapports particuliers de la Cour des comptes afférents aux entreprises ou organismes contrôlés par cette juridiction en vertu de l'article 7 de la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 portant loi de finances rectificative pour 1976 sont tenus à la disposition des membres du Parlement désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte. Ceux-ci seront en outre habilités à se faire communiquer tous documents de service, de quelque nature que ce soit, relatifs au fonctionnement des entreprises, sociétés ou établissements soumis à leur contrôle. Les rapporteurs disposeront, sur décision de la commission compétente, des pouvoirs d'investigation les plus étendus sur pièces et sur place. Dans ce cas, tous les moyens matériels de nature à faciliter leur mission devront être mis à leur disposition 14.

      Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département ainsi que les recettes publiques affectées 15. Les présidents et les rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits de l'ensemble des départements ministériels, l'évolution des recettes de l'État et de l'ensemble des recettes publiques affectées, ainsi que la gestion des entreprises et organismes visés aux articles L. 133-1 à L. 133-5 du code des juridictions financières 16. Tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, d'autre part, du principe de la séparation du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs, ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit 17.

      Les agents des services financiers, les commissaires aux comptes, ainsi que les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation, sont déliés du secret professionnel à l'égard des membres du Parlement chargés de suivre et de contrôler, au nom de la commission compétente, les entreprises et organismes visés au quatrième alinéa ci-dessus, un organisme gérant un système légalement obligatoire de sécurité sociale, les recettes de l'État ou le budget d'un département ministériel. Lorsque ces compétences de suivi et de contrôle sont exercées par les membres du Parlement visés à la première phrase du sixième alinéa ci-dessus, la levée du secret professionnel qui leur serait éventuellement opposé est subordonnée à l'accord du président et du rapporteur général de la commission en charge des affaires budgétaires 18.

      Le fait de faire obstacle, de quelque façon que ce soit, à l'exercice des pouvoirs d'investigation mentionnés aux alinéas précédents est puni de 100.000 francs d'amende. Le président de l'assemblée concernée, ou le président de la commission compétente de ladite assemblée, peut saisir le parquet près la juridiction compétente en vue de déclencher l'action publique 19.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Règlement de l'Assemblée nationale 20

      TITRE PREMIER. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DE L'ASSEMBLÉE

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Chapitre IX

      Commissions permanentes : composition et mode d'élection.

      Article 36.

      1   L'Assemblée nomme en séance publique six commissions permanentes.

      2   Leur dénomination et leur compétence sont fixées comme suit :

      .................................................................................................................

      9   4° commission des finances, de l'économie générale et du plan :

        10   Recettes et dépenses de l'État ; exécution du budget ; monnaie et crédit ; activités financières intérieures et extérieures ; contrôle financier des entreprises nationales ; domaine de l'État ;

      .................................................................................................................

      -------------------------------------------------------------------------------------

      Chapitre X
      Travaux des commissions.

      Article 39.

      .................................................................................................................

      2   Le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l'effectif maximum. La commission des finances, de l'économie et du plan nomme un rapporteur général. Toutefois, le nombre des vice-présidents et des secrétaires ne peut être inférieur à trois 21.

      .................................................................................................................

      -------------------------------------------------------------------------------------

      TITRE II. PROCÉDURE LÉGISLATIVE

      DEUXIÈME PARTIE

      PROCÉDURE DE DISCUSSION DES LOIS DE FINANCES
      Chapitre VIII
      Discussion des lois de finances en commission.

      Article 117.

      1   Sous réserve des dispositions de l'article 43, alinéa premier, de la Constitution, la commission des finances, de l'économie générale et du plan procède à l'examen des lois de finances dans les conditions prévues au chapitre II du présent titre.

      2   Toute commission peut désigner un ou plusieurs de ses membres à l'effet de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission des finances pendant l'examen des articles de loi ou des crédits ressortissant à sa compétence.

      3   Avant l'examen de chaque budget particulier, le rapporteur spécial de la commission des finances peut être convoqué devant la commission dont la compétence correspond à ce budget, afin d'y présenter un exposé de ses dispositions. Il doit mentionner dans son rapport les observations présentées par les membres de cette dernière commission. Il peut, en outre, suivre avec voix consultative l'ensemble des travaux de cette commission, aux séances de laquelle il doit être convoqué.

      Chapitre IX
      Discussion des lois de finances en séance.

      Article 118.

      1   La discussion des lois de finances s'effectue selon la procédure législative prévue par le présent Règlement et les dispositions particulières de la Constitution, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et des articles 119 et 120.

      2   Pour les amendements à la loi de finances de l'année, le délai prévu à l'article 99, alinéa premier, s'apprécie à compter de la distribution du rapport général pour les articles de la première partie de la loi de finances et les articles de la seconde partie dont la discussion n'est pas rattachée à un fascicule budgétaire, et à compter de la distribution de chaque rapport spécial pour les crédits d'un fascicule budgétaire et les articles qui lui sont rattachés. Le délai prévu à l'article 99, alinéa 3, s'entend respectivement de l'ouverture de la discussion générale du projet de loi de finances, de l'ouverture de la discussion des articles non rattachés et de l'ouverture de la discussion de chaque fascicule budgétaire 22).

      3   A l'issue de l'examen des articles de la première partie de la loi de finances, et avant de passer à l'examen de la seconde partie, il peut être procédé, dans les conditions prévues à l'article 101, à une seconde délibération de tout ou partie de la première partie 23.

      4   Il est procédé à un vote sur l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances dans les mêmes conditions que sur l'ensemble d'un projet de loi. Lorsque l'Assemblée n'adopte pas la première partie du projet de loi de finances, l'ensemble du projet de loi est considéré comme rejeté 24.

      5   Si, conformément à l'article 101, il est procédé avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble à une seconde délibération de tout ou partie du projet de loi de finances, il ne peut être apporté d'autres modifications aux dispositions de la première partie que celles nécessitées, pour coordination, par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie 25.

      Article 119.

      1   Tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prévues par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée doit être retiré de la loi de finances et faire l'objet d'un débat distinct, si la commission permanente qui aurait été compétente pour en connaître au fond, au cas où cette disposition aurait fait l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi, le demande, et si le président ou le rapporteur général ou un membre du bureau, spécialement désigné à cet effet, de la commission des finances, de l'économie générale et du plan l'accepte.

      2   Ce débat est inscrit d'office à l'ordre du jour de l'Assemblée à la suite de la discussion de la loi de finances s'il s'agit d'un article du projet de loi de finances.

      Article 120 26.

      La discussion des crédits inscrits dans la deuxième partie de la loi de finances est organisée, outre les dispositions prévues par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée, par décisions de la Conférence des Présidents, qui fixe, à cet effet, les temps de parole attribués aux groupes et aux commissions et les modalités de leur répartition entre les discussions des différents fascicules ministériels.

      Article 121.

      Les articles additionnels et amendements contraires aux dispositions de l'article 42 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 précitée sont déclarés irrecevables dans les conditions prévues aux articles 92 et 98.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      TITRE III. CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

      PREMIÈRE PARTIE

      PROCÉDURES D'INFORMATION ET DE CONTRÔLE
      DE L'ASSEMBLÉE
      Chapitre V
      Rôle d'information des commissions permanentes.

      Article 145.

      1 Sans préjudice des dispositions les concernant contenues au titre II, les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement 27.

      2 A cette fin, elles peuvent confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission d'information temporaire portant, notamment, sur les conditions d'application d'une législation. Ces missions d'information peuvent être communes à plusieurs commissions 28.

      3 Aucune publicité ne peut être donnée à un rapport d'information établi en application des dispositions qui précèdent avant que n'ait été décidée sa publication 29.

      Chapitre VI
      Contrôle budgétaire.

      Article 146 30.

      1 Les documents et les renseignements destinés à permettre l'exercice du contrôle du budget des départements ministériels ou la vérification des comptes des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte sont communiqués par les autorités compétentes au rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, chargé du budget du département ministériel dont il s'agit ou auquel se rattachent les entreprises nationales et les sociétés d'économie mixte intéressées.

      2 Le rapporteur spécial peut demander à la commission des finances, de l'économie générale et du plan de lui adjoindre un de ses membres pour l'exercice de ce contrôle. Il communique les documents dont il est saisi aux rapporteurs pour avis du même budget désignés par les autres commissions permanentes.

      3 Les travaux des rapporteurs peuvent être utilisés pour les rapports faits par les commissions sur la loi de finances et la loi de règlement. Ils peuvent, en outre, faire l'objet de rapports d'information établis par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, de l'économie générale et du plan 31.

      Décisions du Conseil constitutionnel

      · Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979

      Examen de la loi de finances pour 1980

      Le Conseil constitutionnel,

      .................................................................................................................

      Considérant qu'en vertu de l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, « la seconde partie de la loi de finances de l'année ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant le vote de la première partie » ;

      Considérant que la portée de cette disposition ne peut être appréciée qu'en la rapprochant de l'article 1er , alinéa 1er, de la même ordonnance, d'après lequel « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » ;

      Considérant qu'en subordonnant la discussion de la deuxième partie de la loi de finances, qui fixe le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles, au vote de la première partie, qui autorise et évalue les recettes, fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l'équilibre économique et financier, l'article 40 ne fait que tirer les conséquences, au plan de la procédure législative, du principe fondamental affirmé à l'article 1er ; qu'il tend à garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses, aux grandes lignes de l'équilibre préalablement défini, tel qu'il a été arrêté par le Parlement ;

      Considérant que, si cette prescription ne fait pas obstacle à d'éventuelles modifications par les assemblées des dispositions de la première partie du projet de loi finances, il faut, pour qu'il y soit satisfait, que la première partie, en l'absence d'un vote d'ensemble, ait été adoptée en celles de ses dispositions qui constituent sa raison d'être et sont indispensables pour qu'elle puisse remplir son objet ; qu'il en est ainsi, particulièrement, de la disposition qui arrête en recettes et en dépenses les données générales de l'équilibre ; que, s'il en était autrement et, notamment, en cas de rejet de cette disposition, les décisions de la deuxième partie relatives aux dépenses n'auraient pas été précédées de la définition de l'équilibre, contrairement à ce qu'exige, dans sa lettre comme dans son esprit, l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

      Considérant qu'il est constant qu'au cours d'une première délibération l'Assemblée nationale n'a pas adopté l'article 25 du projet, devenu l'article 32 de la loi de finances soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, article qui, dans la première partie de cette loi, est celui qui évalue les recettes et fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier pour 1980 ; que, par suite, et bien que le Président de l'Assemblée nationale n'ait pu qu'appeler l'Assemblée à entreprendre la discussion de la seconde partie dès lors que le projet n'avait pas été retiré et que son examen avait été maintenu à l'ordre du jour prioritaire, la procédure suivie dans cette première délibération n'a pas été régulière au regard des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

      Considérant que cette irrégularité résulte, pour une part, de ce que le règlement de l'Assemblée nationale ne comporte pas de disposition propre à assurer le respect de la prescription figurant à l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'en particulier, ce règlement ne permet pas de demander une seconde délibération sur les articles figurant à la première partie du projet de loi de finances avant que n'ait été achevé l'examen de tous les autres articles de ce projet ;

      Considérant que, au cours de la troisième séance tenue le 17 novembre 1979 par l'Assemblée nationale, le Premier ministre a demandé une deuxième délibération en précisant que cette demande concernait tous les articles de la première partie, puis ceux de la seconde partie de ce projet ; que, conformément à l'article 49, troisième alinéa, de la Constitution, il a, ensuite, engagé la responsabilité du Gouvernement, « d'une part, sur les articles 1 à 25, qui constituent la première partie de la loi de finances, d'autre part, sur les articles 26 et suivants qui en constituent la deuxième partie, enfin sur l'ensemble de ce texte, dans la rédaction initiale modifiée par les votes intervenus en première délibération et les amendements que le Gouvernement, en seconde délibération, a déposés » ;

      Considérant que, les motions de censure déposées à la suite de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement ayant été rejetées, les dispositions sur lesquelles le Gouvernement avait engagé sa responsabilité ont été considérées comme adoptées, mais sans que celles de la première partie, puis celles de la seconde partie aient pu l'être de façon distincte et successive comme l'aurait exigé l'article 40 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

      Considérant, en conséquence, et, bien que la suite de la procédure ait été régulière tant devant le Sénat que devant l'Assemblée nationale, que la loi de finances pour 1980 n'a pas adoptée conformément aux dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, prévue à l'article 47 de la Constitution,

      décide :

      Article premier.- La loi de finances pour 1980 est déclarée non conforme à la Constitution.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      · Décision n° 86-209 DC du 3 juillet 1986

      Loi de finances rectificative pour 1986

      .................................................................................................................

      En ce qui concerne la procédure législative :

      2.  Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. » ; que, selon le deuxième alinéa du même article : « Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45. » ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 47 : « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. » ;

      3.  Considérant que les règles de procédure ainsi posées sont applicables, non seulement à la loi de finances de l'année qui, conformément au deuxième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 susvisée, « prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État », mais également aux lois de finances dites « rectificatives » qui, aux termes du quatrième alinéa de l'article 2, « peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année. » ;

      4.  Considérant que les délais fixés par les alinéas 2 et 3 de l'article 47 de la Constitution, dont le point de départ et le mode de computation sont précisés par les articles 38 et 39 de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959, par leur durée et leur agencement aussi bien que par les sanctions attachées à leur inobservation, ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d'un exercice les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ;

      5.  Considérant que l'expiration du délai de quarante jours imparti à l'Assemblée nationale pour se prononcer en première lecture sur un projet de loi de finances rectificative, doit conduire le Gouvernement, comme le prescrit le troisième alinéa de l'article 39 de l'ordonnance n° 59-2, à saisir « le Sénat du projet qu'il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui » ; que le fait pour le Gouvernement de ne pas déférer immédiatement à ces prescriptions et de laisser ainsi l'Assemblée nationale statuer sur un projet dont elle n'a pas été dessaisie, ne constitue cependant une irrégularité de nature à vicier la procédure législative que s'il a pour conséquence de réduire le délai dont dispose le Sénat en vertu du deuxième alinéa de l'article 47 de la Constitution, pour statuer en première lecture ;

      6.  Considérant que le projet de loi de finances rectificative pour 1986 a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 18 avril 1986 ; que cette assemblée, qui n'avait pas achevé l'examen du projet en première lecture le 28 mai 1986, date à laquelle expirait le délai de quarante jours qui lui était imparti par l'article 47 de la Constitution, n'en a pas moins, avec l'assentiment du Gouvernement, poursuivi ses travaux et adopté le projet en première lecture le 2 juin 1986 ; que, toutefois, le dépassement du délai de quarante jours n'a pas eu pour conséquence de réduire le délai d'examen constitutionnellement imparti au Sénat, lequel, ayant été saisi du projet le 2 juin 1986, s'est prononcé en première lecture sur l'ensemble du texte le 17 juin 1986 ;

      7.  Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la loi de finances rectificative pour 1986 n'a pas été adoptée par le Parlement dans des conditions de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie pour son examen ;

      -------------------------------------------------------------------------------------

      · Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991

      Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

      .................................................................................................................

      Sur la procédure d'adoption du texte :

      .................................................................................................................

      Quant à l'incidence de la loi sur l'article d'équilibre de la loi de finances pour 1991 :

      7.  Considérant qu'aux termes du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution, « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; que, selon le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent » ;

      8.  Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 2, alinéa 4, de l'ordonnance précitée énonce que « seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année » ; que l'article 34 de la même ordonnance dispose que « les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que les lois de finances de l'année. Elles soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances » ; qu'enfin, suivant le troisième alinéa de l'article 38 de l'ordonnance n° 59-2, « si aucun projet de loi de finances rectificative n'est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1er juin, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques » ;

      9.  Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions, rapprochées de celles relatives aux pouvoirs du Parlement en matière fiscale, que le Gouvernement n'est tenu de soumettre aux assemblées un projet de loi de finances rectificative que dans deux séries d'hypothèses ; d'une part, lorsqu'il y a intervention, en cours d'exercice, soit de décrets d'avances pris sur le fondement des articles 10 ou 11 de l'ordonnance n° 59-2, soit d'arrêtés d'annulation de crédits pris en application de l'article 13 de cette ordonnance, soit de mesures affectant l'exécution du budget, leurs incidences budgétaires doivent être soumises à la ratification du Parlement dans le cadre d'une loi de finances rectificative avant la fin de l'exercice en cause, sous réserve de l'application de l'article 35 de l'ordonnance n° 59-2 concernant les lois de règlement ; d'autre part, une loi de finances rectificative doit être déposée dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l'équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l'année se trouveraient, en cours d'exercice, bouleversées ;

      10.  Considérant que le texte de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ne procède à la ratification ni de décrets d'avances ni d'arrêtés d'annulation de crédits ; que la soumission au Parlement des mesures déjà prises ou qui interviendraient en ces matières devra, avant la clôture de l'exercice auxquelles elles se rattachent, faire l'objet, en temps utile, d'un projet de loi de finances rectificative ;

      11. Considérant qu'un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques a, en application de l'article 38, alinéa 3, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, été porté à la connaissance du Parlement avant l'adoption de la loi présentement examinée ; que ce rapport énonce, sous la rubrique « Maîtrise de l'exécution budgétaire en 1991 », les mesures prises ou envisagées à cet effet ; qu'il ne ressort pas de ces éléments d'information que les choix de politique budgétaire effectués par le Gouvernement aient pour conséquence de bouleverser les conditions de l'équilibre économique et financier et que le Gouvernement aurait été par suite tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative dès la deuxième session ordinaire du Parlement, sans se réserver sur ce point la possibilité d'apprécier l'évolution ultérieure de la conjoncture avant la fin de l'exercice 1991 ;

      .................................................................................................................

      · Décision n° 91-300 DC du 20 novembre 1991

      Loi portant règlement définitif du budget de 1989

      .................................................................................................................

      1.  Considérant que les auteurs de la saisine mettent en cause la conformité à la Constitution des articles 1, 3, 7, 11 et 14 de la loi portant règlement définitif du budget de 1989 soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ;

      2.  Considérant qu'ils font valoir que l'article 11 de la loi, qui fixe le solde des pertes et profits sur opérations de trésorerie, comporte, à concurrence de 13.776 millions de francs, une somme qui ne constitue pas une perte de trésorerie, mais est assimilable à une charge budgétaire ; qu'en effet, ladite somme correspond au montant des intérêts courus dans la valeur des obligations renouvelables du Trésor admises directement en souscription d'obligations assimilables du Trésor ; que la charge en résultant devait par suite être rangée parmi les charges permanentes de l'État au sens des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; qu'il suit de là que la somme susmentionnée devait être ajoutée au montant des dépenses du titre I « Dette publique et dépenses en atténuation de recettes », qui sont au nombre de celles prises en compte par l'article 3 de la loi déférée pour l'établissement des dépenses ordinaires civiles du budget général de 1989 ;

      3.  Considérant qu'il est soutenu que l'erreur qui aurait été commise dans l'imputation de la charge de la dette publique entache par là même d'irrégularité l'article 1er de la loi déférée qui arrête les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 1989, l'article 7 en tant qu'il fixe l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1989 et l'article 14, paragraphe I, en ce que ces différents articles ne prennent pas en compte au nombre des charges budgétaires pour l'année 1989, la somme de 13.776 millions de francs ;

      4.  Considérant que, pour les auteurs de la saisine, en raison de ces irrégularités, le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1989 présenté par le Gouvernement n'a pas permis au Parlement d'exercer sur l'exécution du budget le contrôle politique qui lui appartient ; qu'en outre, il a été porté atteinte, selon eux, au pouvoir général de décision en matière financière que le Parlement tient de l'article 34 de la Constitution ;

      5.  Considérant que dans son article 2, alinéa 5, l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 dispose que : « La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l'année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives » ; que l'article 35 de la même ordonnance précise le contenu du projet annuel de loi de règlement ; qu'il est spécifié au premier alinéa de cet article que le projet « constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ; le cas échéant il ratifie les ouvertures de crédits par décrets d'avances et approuve les dépassements de crédits résultant de circonstances de force majeure. » ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 35 le projet annuel de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année qui comprend : a) Le déficit ou l'excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général ; b) Les profits et les pertes constatés dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor ; c) Les profits et les pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 35  « le projet de loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor. » ;

      6.  Considérant que, dans un article 36, l'ordonnance n° 59-2 prévoit que le projet de loi de règlement est accompagné : 1° D'annexes explicatives faisant connaître notamment l'origine des dépassements de crédit et la nature des pertes et des profits ; 2° D'un rapport de la Cour des comptes et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres ;

      7.  Considérant qu'il ressort de ces différents textes qu'indépendamment des documents d'accompagnement énumérés à l'article 36 de l'ordonnance n° 59-2, la loi de règlement comporte deux catégories de dispositions ayant une portée différente ; d'une part, celles qui constatent les résultats des opérations de toute nature intervenues pour l'exécution du budget et établissent le compte de résultat de l'année ; d'autre part, celles qui opèrent, le cas échéant, des ajustements de crédits par rapport aux prévisions des lois de finances et autorisent le transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor ;

      8.  Considérant que dans la mesure où elle procède à des constatations la loi de règlement ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régularité des opérations effectuées ; que, s'agissant d'opérations qui présentent le caractère d'actes administratifs ou comptables, le contrôle de leur régularité appartient aux autorités et juridictions compétentes pour en connaître et ne relève pas du Conseil constitutionnel ; que la constitutionnalité de la loi de règlement, en celles de ses dispositions qui procèdent à des constatations, s'apprécie uniquement au regard des règles de valeur constitutionnelle qui définissent son contenu ;

      9.  Considérant qu'en tant qu'elle comporte des mesures relatives à des ajustements de crédits et au transfert du résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor, la loi de règlement correspond à l'exercice du pouvoir général de décision qui appartient au Parlement en matière financière ; que les irrégularités pouvant affecter les opérations d'exécution du budget au vu desquelles s'exerce ce pouvoir de décision sont sans influence sur la conformité à la Constitution des dispositions de la loi de règlement qui prennent en compte lesdites opérations ;

      10.  Considérant qu'à la suite de l'intervention du décret n° 88-935 du 30 septembre 1988 les souscripteurs d'obligations assimilables du Trésor ont pu en acquitter le montant par l'apport d'obligations renouvelables du Trésor ; que les comptables du Trésor ont traité ces opérations comme une modalité de règlement d'une souscription d'emprunt devant être assimilée dans sa totalité à une opération de trésorerie entraînant pour le Trésor une perte ; que le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1989 déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale en a tiré les conséquences tant dans sa présentation que dans son contenu ; que le montant tiré de ce que le traitement comptable des opérations susmentionnées serait irrégulier est, eu égard à la portée des dispositions d'une loi de règlement, inopérant ;

      11.  Considérant, dès lors, qu'il ne saurait être valablement soutenu que le projet de loi de règlement présenté par le Gouvernement n'aurait pas permis au Parlement d'exercer sur l'exécution du budget le contrôle politique qui lui appartient, alors surtout que le rapport de la Cour des comptes qui accompagnait le dépôt du projet comportait des observations sur les conditions de remboursement des obligations renouvelables du Trésor, qui mettaient les assemblées à même d'exercer leur contrôle en connaissance de cause ; qu'il n'a pas davantage été porté atteinte au pouvoir général de décision en matière financière que le Parlement tient de l'article 34 de la Constitution ;

      Décide :

      Article premier. - La loi portant règlement définitif du budget de 1989 n'est pas contraire à la Constitution.

      -------------------------------------------------------------------------------------

      · Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994

      Examen de la Loi de finances pour 1995

      .................................................................................................................

      SUR L'ARTICLE 34

      .../...

      5.  Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose : « ...Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : « Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État... » ; que l'article 6 de ce texte inclut notamment dans les dépenses permanentes les dépenses de personnel ; que parmi ces dépenses, récapitulées dans le Titre III, figure le service des prestations sociales dues par l'État dont les pensions de retraite font partie ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 16 de la même ordonnance portant loi organique, le budget est constitué des comptes qui décrivent « toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État » et que selon le premier alinéa de son article 18 :
      « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général », sous les réserves que cet article énumère ;

      6.  Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par l'État à ses agents retraités ;

      7.  Considérant en outre que les règles énoncées ci-dessus s'appliquent aux budgets annexes dont les dépenses d'exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires du budget, en vertu de l'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

      8.  Considérant qu'aux termes de l'article 1003-4 du code rural, le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) comporte en dépenses notamment les versements destinés au paiement par les caisses... « des prestations de l'assurance vieillesse des non-salariés agricoles ... » ;

      9.  Considérant que, par suite, en prévoyant la prise en compte dans les dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à caractère permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles, l'article 34 de la loi déférée a méconnu le principe d'universalité susvisé ;

      .../...

      -------------------------------------------------------------------------------------

      · Décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997

      Examen de la Loi de finances pour 1998

      .................................................................................................................

      SUR LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

      2. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi de finances pour 1998 a été adoptée selon une procédure non conforme aux exigences constitutionnelles, au motif que le délai prévu à l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, relatif au dépôt du projet de loi et des annexes qui doivent l'accompagner, n'aurait pas été respecté ;

      3. Considérant qu'en prévoyant que le projet de loi de finances et les documents qui lui sont annexés doivent être mis à la disposition des membres du Parlement au plus tard le premier mardi d'octobre, l'article 38 de l'ordonnance précitée a pour objet d'assurer leur information en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l'article 47 de la Constitution ;

      4. Considérant que le projet de loi de finances a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 24 septembre 1997 ; que, si le dépôt officiel des annexes explicatives accompagnant le projet de loi de finances est intervenu le 11 octobre 1997, soit quatre jours après le délai fixé par l'article 38 de l'ordonnance, il est constant que l'ensemble des documents mentionnés au premier alinéa de cet article était à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d'octobre ;

      5. Considérant que le retard invoqué n'a donc pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances ; que, dès lors, le moyen ne saurait être retenu ;

      SUR LES MOYENS TIRÉS DU CARACTÈRE INSINCÈRE DE LA LOI DE FINANCES :

      6. Considérant que les députés requérants font, en premier lieu, valoir que la loi de finances aurait dû tirer les conséquences, conformément à la volonté du constituant, des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, dans la mesure où elles auraient une incidence sur la détermination du revenu imposable, sur le calcul de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, sur le niveau de l'épargne et sur celui des prélèvements obligatoires ; que les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 dont il n'aurait pas été tenu compte comprendraient la substitution de la contribution sociale généralisée aux cotisations d'assurance maladie, l'augmentation des taux de cette contribution sur les produits de l'épargne, la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la diminution du montant de certaines prestations familiales ; qu'il résulterait en particulier de ce défaut de prise en compte que le rapport économique et financier, annexé au projet de loi de finances, comporterait des indications chiffrées inexactes en ce qui concerne le montant des prélèvements obligatoires ; que la sincérité de la présentation de la loi de finances s'en trouverait affectée ;

      7. Considérant que, s'il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de l'année de prendre en compte des dispositions provenant de textes de loi dont l'adoption n'est pas définitive, il résulte toutefois des termes mêmes des articles L.O. 111-6 et L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale, qui ont fixé les dates et délais d'examen de la loi de financement de la sécurité sociale, que le législateur organique a entendu mettre le Parlement en mesure de tenir compte, au cours de l'examen du projet de loi de finances, des incidences économiques et fiscales des mesures figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale ; que les documents annexés au projet de loi de finances, notamment le rapport économique et financier, doivent ainsi permettre aux parlementaires de discuter et de voter la loi de finances en disposant des informations nécessaires à l'exercice du pouvoir législatif ;

      8. Considérant, toutefois, qu'en l'espèce, il résulte des documents mis à la disposition du Parlement, comme des travaux parlementaires, que les conséquences de la loi de financement de la sécurité sociale sur le budget de l'État ont été prises en compte soit dans la préparation et la présentation du projet de loi de finances, soit au cours de son examen et dans le texte définitivement adopté ; que, dès lors, le grief doit être écarté ;

      .../...

      En ce qui concerne les fonds de concours :

      13. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée : « Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'État à des dépenses d'intérêt public, ainsi que les produits de legs et donations attribués à l'État ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ou du donateur. Des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines recettes de caractère non fiscal à des fonds de concours pour dépenses d'intérêt public » ;

      14. Considérant que des crédits correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 susvisée, relative au redressement financier, ainsi qu'aux prélèvements effectués en application des dispositions de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 susvisée, portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires, ont été depuis lors rattachés au budget des services financiers en application de ces lois ; que le maintien de ce rattachement par voie de fonds de concours, après l'entrée en vigueur de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, n'est pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que les recettes de ces fonds sont en majorité de caractère fiscal ; que le maintien de ce rattachement affecte en outre la prévision de dépenses du budget général ; que, toutefois, les dépenses en cause sont intégralement retracées dans les comptes définitifs de l'exercice soumis au Parlement dans le cadre de la loi de règlement, en application de l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; que, par ailleurs, le Parlement a pu être informé des caractéristiques de ces fonds de concours, tant à travers l'annexe qui en dresse, conformément à l'article 111 de la loi de finances pour 1996, l'état récapitulatif, qu'à l'occasion des travaux de ses commissions des finances ; que, si la procédure de rattachement par voie de fonds de concours, pour ceux de ces crédits qui sont compris dans les recettes du budget général, conduit à affecter l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale, l'atteinte ainsi portée à la sincérité de la loi de finances ne conduit pas pour autant, en l'espèce, à déclarer la loi déférée contraire à la Constitution ; que les crédits relatifs aux fonds de concours visés par la présente requête seront dûment réintégrés, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'État « dès le projet de loi de finances pour 1999 » ; que, dans ces conditions, le grief invoqué ne peut être accueilli ;

      .../...

      SUR L'ARTICLE 75 :

      Considérant que cet article élargit les missions du fonds de gestion de l'espace rural en supprimant l'exigence d'une participation des agriculteurs ou de leurs groupements aux projets d'intérêt collectif au financement desquels ce fonds contribue ; que cet aménagement des missions du fonds n'est pas accompagné d'un accroissement des crédits budgétaires correspondants ; que cette disposition ne concerne pas la détermination des ressources et charges de l'État ; qu'elle n'a pas non plus pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires ; qu'elle n'a pas d'avantage le caractère d'une disposition d'ordre fiscal ; qu'enfin, elle n'entraîne ni création ni transformation d'emplois au sens du cinquième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée ; qu'ainsi l'article 75 est étranger à l'objet des lois de finances ; qu'il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution.

      Éléments de bibliographie

      - Amselek P. - Le budget de l'État sous la Ve République, L.G.D.J., 1967.

      - Arathoon G. et Corley S. - Les lois de financement de la sécurité sociale, in : Revue française de finances publiques, n° 64, 1998.

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      - Dupas A. - Parliamentary control of the budget in France : a view inside the National Assembly, in : The Power of the Purse, Political and Economic Planning Londres, 1976.

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      - Hochedez D. - La mission d'évaluation et de contrôle (MEC). Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen contribuable, in : Revue française de finances publiques, n° 68, 1999.

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      - Maître C. - La mise à disposition des crédits budgétaires, L.G.D.J., 1989.

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      - Migaud D. - Rapport du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Les documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 3/1999.

      - Molinier J. et Roussillon H. (sous la dir.) - L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : 40 ans après, Cahiers de l'Institut de recherche européenne de droit économique, n° 2/2000, Presses de l'Université des sciences sociales de Toulouse.

      - Paul M. - Les finances de l'État, Economica, 1981

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      - Philip L. - (sous la dir.) Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Economica, 1991.

      - Philip L. et autres - L'exercice du pouvoir financier du Parlement, Economica, 1996.

      - Philip L. et autres - Les fondements constitutionnels des finances publiques, Economica, 1995.

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      - Prétot X.- Le Conseil constitutionnel et les finances publiques, in : Revue française de finances publiques, n° 69, mars 2000.

      - Richard A. - Vers un approfondissement du contrôle parlementaire, in : Revue française de finances publiques, n° 26, 1989.

      - Rivain P. - Le contrôle de la dépense publique, in : Rapport général sur le projet de loi de finances pour 1971 (tome I, 2ème partie), Doc. AN n° 1395, 1970.

      - Roques X. - Les irrecevabilités financières, in : Revue française de droit constitutionnel, n° 16, 1993.

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      - Strauss-Kahn D. - Réflexions sur l'application de la loi organique par le Parlement, in : Revue française de finances publiques, n° 26, 1989.

      47.

    () Les notes sont regroupées par chapitre à la fin de chacune des parties.

    () Dispositions relatives aux lois de finances.

    () Dispositions relatives au contenu, à la présentation des lois de finances et à la procédure qui leur est applicable.

    () En outre, l'article 18 de la loi n° 75-587 du 5 juillet 1975 portant règlement définitif du budget de 1973 précise que « les propositions d'ouverture de crédits inscrits dans les projets de lois de finances rectificatives doivent comporter l'indication précise du montant des annulations de crédits éventuellement proposées pour les gager ainsi que les chapitres auxquels s'appliquent les annulations ».

    () L'article 144 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique dispose : « Art. 144. - La loi approuve les comptes et règle définitivement le budget de l'État.

        « Le projet de loi de règlement est déposé devant le Parlement avant la fin de l'année qui suit celle à laquelle il se rapporte. Il est appuyé du compte général de l'administration des finances et des rapports de gestion établis par les ministres ainsi que du rapport annuel de la Cour des comptes et de la déclaration générale de conformité mentionnée à l'article 150. »

    () Alinéa modifié par l'article 3 de la loi organique n° 95-1292 du 16 décembre 1995.

    () Cet alinéa résulte de la loi organique n° 71-474 du 22 juin 1971.

    () Cet alinéa résulte de la loi organique n° 71-474 du 22 juin 1971.

    () Alinéa modifié par l'article 4.I de la loi organique n° 95-1292 du 16 décembre 1995.

    () Alinéa modifié par l'article 4.II de la loi organique n° 95-1292 du 16 décembre 1995.

    () Dispositions relatives au contrôle parlementaire.

    () Cet alinéa résulte de l'article 27 de la loi n° 72-650 du 11 juillet 1972.

    () L'article 114 de la loi sur les finances du 28 avril 1816 tel qu'il résulte de l'article 20 de la loi n° 91-635 du 10 juillet 1991 précise également :

        « Le rapport de la commission de surveillance sur la direction morale et sur la situation matérielle de l'établissement au cours de l'année expirée est adressé au Parlement avant la fin de la seconde session ordinaire.

        « Ce rapport comprend notamment, pour l'année considérée, les procès-verbaux des séances de la commission, auxquels sont annexés les avis, motions ou résolutions qu'elle a votés, ainsi que le tableau des ressources et des emplois prévisionnels de la section générale et des sections d'épargne qui est présenté à la commission au cours du premier trimestre ».

    () La première phrase de cet alinéa résulte de l'article 7-XII de la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 et les deux dernières de l'article 17 de la loi n° 60-859 du 13 août 1960.

    () La fin de cette phrase résulte de l'article 29 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000).

    () Cette phrase résulte de l'article 30 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000).

    () La dernière phrase de cet alinéa résulte de l'article 74 de la loi de finances pour 1962 (n° 61-1396 du 21 décembre 1961).

    () Cet alinéa résulte de l'article 31 de la loi de finances pour 1962 (n° 61-1396 du 21 décembre 1961).

    () Cet alinéa résulte de l'article 31 de la loi de finances pour 1962 (n° 61-1396 du 21 décembre 1961).

    () Dispositions relatives à la procédure applicable aux lois de finances.

    () Cet alinéa a été modifié par la résolution n° 151 du 19 décembre 1963.

    () Cet alinéa, introduit par la résolution n° 146 du 23 octobre 1969, a été modifié par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994.

    () Cet alinéa a été introduit par la résolution n° 334 du 27 juin 1980.

    () Cet alinéa a été introduit par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994.

    () Cet alinéa a été introduit par la résolution n° 334 du 27 juin 1980.

    () Cet article résulte de la résolution n° 151 du 26 janvier 1994.

    () Cet alinéa, qui constituait initialement l'article n° 144, a été déclaré conforme à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel des 17, 18 et 24 juin 1959 (J.O. du 3 juillet 1959), sous réserve des observations suivantes :

        « Pour autant que ces dispositions n'attribuent aux commissions permanentes qu'un rôle d'information pour permettre à l'Assemblée d'exercer, pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution. »

    () Cet alinéa introduit par la résolution n° 288 du 18 mai 1990, a été déclaré conforme à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel du 6 juin 1990 (J.O. du 8 juin 1990), « dès lors que l'intervention d'une « mission d'information » revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution ».

    () Cet alinéa a été introduit par la résolution n°151 du 26 janvier 1994.

    () Cet article portait initialement le n° 145.

    () Cet alinéa résulte de la résolution n° 475 du 7 mai 1991.

      NOTES RELATIVES A LA PREMIÈRE PARTIE

      CHAPITRE PREMIER

        Jean-Paul Palewski, JO Débats AN, 6 novembre 1959, page 2241.

    2  Joseph Barthélémy, « Le procès de la commission des finances », Mélanges Carré de Malberg, 1933.

    3  Ces exemples sont tous extraits de la lettre de cadrage ayant pour objet la préparation du projet de loi de finances pour 2001.

    4  Laurent Fabius, JO Débats AN, 16 mai 2000, page 4227.

    5  Notes bleues de Bercy, du 16 au 31 octobre 1992.

    6  Cf. La Tribune de l'expansion, 17 octobre 1988.

    7  Didier Migaud, rapport d'information n° 1781 (7 juillet 1999), Annexe n° 3, Les aides à l'emploi, par Gérard Bapt.

    8  Laurent Fabius, Président de l'Assemblée nationale, JO Débats AN, 12 avril 1990, page 316.

    9  Michel Charasse, ministre du budget, ibid. page 339.

    10 Dominique Strauss-Kahn, Président de la commission des finances, ibid. page 327.

    11 Alain Richard, Rapporteur général, ibid. page 329.

    12  Philippe Auberger, ibid. page 344.

    13  Jacques Barrot, Président de la commission des finances, JO Débats AN, 11 octobre 1994, page 5264.

    14  Jean-Jacques Jégou, JO Débats AN, 12 octobre 1994, page 5355.

    15  Didier Migaud, rapport d'information n° 1781, op. cit., pages 30 et 31.

    16 Rapport AN n° 2760 (7 mai 1996), page 13.

    17 Des débats de même nature ont également eu lieu au Sénat, avec quelques jours de décalage par rapport à l'Assemblée nationale.

    18 Didier Migaud, rapport d'information n° 963 préalable au débat d'orientation budgétaire pour 1999 (4 juin 1998) ; voir aussi JO Débats AN, 16 mai 2000, page 4228.

      CHAPITRE DEUXIÈME

       Rapport AN n° 8425 de Jean-Raymond Guyon sur le projet de loi de finances pour 1950, 22 novembre 1949, tome I, page 9.

    20 Gilbert Devaux, « Les institutions et la procédure budgétaire. L'accusée est-elle coupable ? », in Le Monde, 28 décembre 1980.

    21 Décision n° 82.154 du 29 décembre 1982 sur la loi de finances pour 1983.

    22 Sur les modalités de ces votes, cf. Troisième partie, chapitre troisième.

    23 Les dépenses ordinaires sont groupées sous quatre titres (dette publique, pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses d'interventions) et les dépenses en capital sous trois titres (investissements exécutés par l'État, subventions d'investissement accordées par l'État, dommages de guerre).

      CHAPITRE TROISIÈME

    24 Echange entre Michel d'Ornano et Pierre Bérégovoy, Bulletin des Commissions AN, n° 15 (1990), pages 2052 et 2057.

    25 Pierre Bérégovoy, Bulletin des Commissions AN, n° 17 (1989), page 1784.

    26 Georges Marrane, JO Débats AN, 16 décembre 1948, page 3592.

    27 Il fait l'objet chaque année d'un numéro hors série de la publication périodique des ministères de l'économie et du budget « Les Notes bleues de Bercy ».

    28 Annexe au rapport économique et financier prévue par l'article 163 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 (loi de finances pour 1959).

    29 Notes bleues de Bercy, n° 94-2, PLF 1995, page 101.

      NOTES RELATIVES À LA DEUXIÈME PARTIE

      CHAPITRE PREMIER

        Sur l'organisation, le rôle et les conditions de travail des commissions, voir dans la même collection, « Les Commissions à l'Assemblée nationale ».

    31   Dominique Strauss-Kahn, Président de la commission des finances, La lettre de la commission des finances, n° 2, juin-juillet 1989.

    32   Jacques Marette, commission des finances de l'Assemblée nationale, 12 avril 1973, Bulletin des Commissions AN, n° 2, page 38.

    CHAPITRE DEUXIÈME

        Jean-Pierre Camby, « La sincérité budgétaire », in Les pouvoirs financiers du Parlement, Economica 1992.

    34   M. Gourdin, « Les fonctions de contrôle du Ministre des finances », in La réforme budgétaire, tome II (page 181), Etudes de finances publiques, 1954, Les éditions de l'Epargne.

    6  Dominique Strauss-Kahn, Président de la commission des finances, La lettre de la commission des finances, n° 2, juin-juillet 1989.

    7  Cf. l'exemple des crédits de la Communication, dont l'examen, prévu le 16 octobre 1992, a été reporté à la demande du rapporteur spécial, Robert-André Vivien.

    37   De septembre 1999 à février 2000, le dossier sur le projet de loi de finances pour 2000 présenté sur le site Internet de l'Assemblée nationale, dossier qui comporte notamment, outre le projet de loi lui-même, le texte du rapport général et les documents parlementaires correspondant aux différentes étapes de la procédure budgétaire, a reçu près de 20.000 visites.

      CHAPITRE TROISIÈME

        Cela a, par exemple, été le cas de l'article 87 du projet de loi de finances pour 1992 relatif à la réforme de la compensation des exonérations de taxe sur les propriétés bâties présenté par le Gouvernement comme « rattaché » au ministère de l'intérieur et finalement inclus dans les articles non rattachés.

    10 Charles Barangé, Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, in Revue Banque et Bourse, mars 1953.

    11 Mario Bénard, Réunion de la commission des finances du 12 avril 1973, Bulletin des Commissions AN, n° 2, page 390.

    12 Réunion de la commission des finances du 13 juin 1973, Bulletin des Commissions AN, n° 10, page 395.

      NOTES RELATIVES À LA TROISIÈME PARTIE

      CHAPITRE PREMIER

        René Stourm, Le Budget, 7ème édition Guillaumin, 1912, page 318.

    43   Ibid, page 321.

    44  JO Débats AN, 29 juillet 1955, page 2003.

    45  La transmission de cette liste est, selon l'usage, insérée au compte rendu de la plus prochaine séance de l'Assemblée au cours de laquelle elle est annoncée.

    46  Réunion de la commission des finances, 28 septembre 1995, Bulletin des Commissions AN n° 15, page 1360.

      CHAPITRE DEUXIÈME

    47  Jusqu'en 1992, le Rapporteur général de la commission des finances ouvrait le débat. Son intervention était suivie, le cas échéant, de celle du Président de la Commission, puis de celle du ministre de l'économie et des finances. Le changement intervenu en 1993 dans cet ordre traditionnel des prises de parole s'applique à la discussion de l'ensemble des projets de loi. Il correspond à un retour à l'application de la lettre de l'article 91, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale. Dans le cas des projets de loi de finances, et compte tenu de l'heure à laquelle s'ouvre le débat (16 heures), l'intervention du ministre peut s'en trouver valorisée par les médias, et notamment par la télévision, au détriment de celle des parlementaires.

    48  Le temps de séance utilisé pour les motions de procédure, qui s'est récemment accru (s'établissant autour de 4 heures en 1998 et 1999), dépassait rarement deux heures au début des années quatre-vingt-dix. Aucune motion n'a été défendue en 1988 et 1989.

    49  Sur les modalités de vote de la loi de finances, cf. chapitre troisième ci-après.

    50  Expérimentée en 1978 sur le budget de l'Intérieur, cette procédure a été progressivement étendue avant d'être généralisée en 1984.

    51 Sur les modalités de vote des lois de finances, cf. chapitre troisième ci-après.

    52 Paul Amselek, Le budget de l'État sous la Ve République, L.G.D.J., 1967, page 524.

    53 Pour le budget de la Défense, les réponses devaient être fournies le jour de la réunion de la commission élargie.

    54 La durée totale de 212 heures constatée en 1991 comporte plus de 4 heures consacrées au débat sur une motion de censure portant sur les articles du projet de loi de finances tendant à instituer la contribution sociale généralisée.

    55 On rappellera que, pendant les années 1961 à 1965, période de rodage de la nouvelle procédure, cette durée était d'environ 140 heures.

    56 Dès 1960, la durée de présentation des rapports et avis a été limitée à 15 minutes, une décision du Bureau de l'Assemblée ayant parallèlement décidé leur publication au Journal officiel en annexe au compte rendu intégral des séances. Cette publication fut abandonnée en 1965, la mesure n'ayant pas produit l'effet espéré (cf. Paul Amselek, opcit., pages 535 et 536).

      CHAPITRE TROISIÈME

    57 Cf. Rapport AN n° 1273 de Jacques Barrot, Président de la commission des finances, sur la recevabilité financière des amendements (mai 1994).

    58 Philippe Séguin, Président de l'Assemblée nationale, préface du rapport AN n° 1273 précité.

    59 Les régimes mutualistes d'assurance et les régimes complémentaires, même obligatoires, sont exclus du champ d'application de l'article 40.

    60 Décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976.

    61 « Lever le gage » consiste à ne retenir que la « partie utile » de l'amendement, en supprimant « la compensation », qui fait d'ailleurs toujours l'objet d'un ou plusieurs paragraphes distincts dans le dispositif de l'amendement.

    62 Rapport AN n° 1273 précité, page 82.

    63 Décision n° 85-203 DC du 28 décembre 1985.

    64 Rapport AN n° 1273 précité, page 113.

    65 Ibid, page 78.

    66 Ibid, page 142.

    67 Xavier Roques, « Les irrecevabilités financières », in Revue française de droit constitutionnel, n° 16, 1993, page 747.

    68Cela devrait même conduire à interdire les amendements rédactionnels portant sur les articles des projets de loi de finances.

    69 Xavier Roques, op. cit., page 743.

    70 Cf. Loïc Philip, Les fondements constitutionnels des finances publiques, Economica, 1995, page 19.

    71 L'article 92, alinéa 5, du Règlement de l'Assemblée nationale pose le principe de l'irrecevabilité des initiatives méconnaissant une disposition quelconque de l'ordonnance organique de 1959. En pratique, l'irrecevabilité n'est appliquée que pour certaines des dispositions organiques (article 18, alinéa 3, relatif à l'interdiction des affectations de recettes ; article 4 interdisant la création de taxes parafiscales ou la modification de leur taux ou assiette ; article 31 subdivisant la loi de finances en deux parties). Sur ces irrecevabilités particulières, cf. Xavier Roques, op. cit., pages 753 et suivantes.

    72 Pour une présentation plus détaillée, cf. Les principales étapes de la procédure législative, Connaissance de l'Assemblée.

    73 L'article 118 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit un point de départ du délai pour les articles de la première partie, pour ceux de la seconde et pour les crédits d'un fascicule budgétaire et les articles qui lui sont rattachés. Cf. note 43 ci-dessous.

    74 Avant la réforme de janvier 1994, ce délai expirait à la fin de la discussion générale, c'est-à-dire, pour les projets de loi de finances, en début ou fin de soirée du mercredi.

    75 Louis Favoreu, Loïc Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 8ème édition, 1995, Dalloz, page 393.

    76 Note jointe au recours du Président de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1980 (citée par Didier Maus : « Textes et documents sur la pratique institutionnelle de la Ve République », La Documentation française, 2ème édition, 1982, pages 474 et suivantes).

    77 Contrairement au premier alinéa de l'article 41 de l'ordonnance organique, qui prévoit que « les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général et d'un vote par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux », l'état A, qui retrace toutes les recettes du budget de l'État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor), fait l'objet d'un seul vote. Toutefois, il est possible aux parlementaires de contester par voie d'amendement les évaluations proposées par le Gouvernement pour chacune des lignes de recettes de l'état A.

    78 Il reste toutefois possible, lors de la seconde délibération à laquelle il peut être procédé avant le vote sur l'ensemble du projet de loi de finances, d'apporter aux montants des ressources les modifications nécessitées, « pour coordination », par les votes intervenus sur les articles de la seconde partie. (Cf. Section 3 ci-après).

    79 René Pleven, JO Débats AN, 12 novembre 1959, page 2330.

    80 Sur les services votés, on peut se référer notamment à :

        - Valéry Giscard d'Estaing, JO Débats AN, 12 novembre 1959, pages 2332 et suivantes ;

        - Paul Amselek, op. cit., pages 454 à 489 ;

        - Armand Duplessis, « Un faux coupable : les "services votés" », in Le Monde, 23 décembre 1969.

    81 Il en va de même pour les articles relatifs aux services votés des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes.

    82 Cf. Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982.

    83 Cf. JO Débats AN, 12 novembre 1959, page 2334. Le vote de l'article unique relatif aux services votés du budget général intervient donc le dernier jour du débat budgétaire.

    84 La seule règle spécifique aux lois de finances initiales est celle du délai applicable au dépôt des amendements sur ces articles. L'article 118, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que le délai de quatre jours ouvrables s'apprécie à compter de la distribution du rapport général (tome III) pour les articles non rattachés et à compter de la distribution de chaque rapport spécial pour les crédits d'un fascicule budgétaire et les articles qui lui sont rattachés. Lorsque ce délai ne peut jouer, les amendements peuvent être déposés jusqu'à l'ouverture de la discussion des articles non rattachés ou celle de la discussion du fascicule budgétaire concerné pour les articles rattachés.

    85 Cf. Décision n° 82-154 DC précitée du Conseil Constitutionnel.

    86 Sur cette pratique, cf. J.-B. de Montvalon, « Cet argent réservé au Parlement », in Le Monde, 17 novembre 1998, page 15.

    87 Pour des raisons de calendrier, le Sénat examinant parallèlement le collectif budgétaire de fin d'exercice.

    88 Le texte de la commission mixte paritaire a été rejeté par le Sénat à six reprises depuis 1959 (en 1959, 1961, 1965, 1967, 1968 et 1971).

    89  Cf. Loïc Philip, op. cit., page 5.

      CHAPITRE QUATRIÈME

    90 Cf., par exemple, Jean Royer, Rapporteur spécial de la commission des Finances, JO Débats AN, 10 novembre 1994, pages 6963 et suivantes ; Henri Emmanuelli, Président de la commission des finances, JO Débats AN, 17 novembre 1997, pages 5949 et 5950.

    91 Pierre Bilger, Le Budget, Cours I.E.P., page 211.

    92  Pour une analyse plus détaillée, cf. Hervé Message « Peut-on mesurer le pouvoir budgétaire du Parlement ? », in Revue française de finances publiques, n° 41, 1993.

    93 Maurice Duverger, Finances publiques, Paris, P.U.F., 10ème édition 1984, pages 368 et 369.

    94 Sur cette méthode et son analyse critique, Cf. réponse de la Cour des comptes à la question n° 1 de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de règlement du budget de 1987 (rapport AN n° 751 - juin 1989 - pages 187 et suivantes) et le rapport général AN n° 2945, tome I, octobre 1993, pages 324 à 329).

    95 Un calcul assemblée par assemblée n'aurait guère de sens, le déroulement des débats et donc des votes et de leurs effets dans chacune d'entre elles étant étroitement liés, du moins lorsque leurs majorités concordent.

    96 Rapport AN n° 2760, précité, page 13.

    NOTES RELATIVES A LA QUATRIÈME PARTIE

      CHAPITRE PREMIER

        Voir, par exemple, s'agissant du projet de loi de finances pour 1996, le rapport spécial d'Alain Griotteray (n° 2270, annexe n° 12) sur la communication et les difficultés rencontrées par son auteur pour exercer son contrôle sur France 2 (page 31) et le rapport spécial de Jean-Jacques Jégou sur la formation professionnelle (n° 2270, annexe n° 38) et le contrôle exercé sur l'A.F.P.A. (Association pour la formation professionnelle des adultes) (page 47). On pourra également se référer au rapport d'information (n° 2244 du 14 mars 2000) de Didier Migaud, Rapporteur général, sur l'évaluation des recettes de l'État, à l'occasion des débats sur ce qu'il était convenu, dans la presse, d'appeler la « cagnotte fiscale ».

    98   L'évaluation du produit des impôts, autres que les taxes parafiscales, affectés aux établissements publics et organismes divers (loi n° 86-824 du 11 juillet 1986, article 32) et celle des dépenses fiscales (loi n° 80-30 du 18 janvier 1980, article 32-IV) figurent dans le fascicule bleu « Évaluation des voies et moyens ». Le jaune relatif à la francophonie a été intégré à celui sur les relations extérieures. Voir la liste des « jaunes » en Annexe n° 1.

    99   L'éclatement entre divers départements ministériels des crédits ou autres modes de financement direct ou indirect des actions de l'État a conduit le législateur à multiplier les « états récapitulatifs ». Ces récapitulations concernent notamment l'action culturelle de la France à l'étranger, l'action européenne de la France, l'action extérieure de la France, les crédits civils concourant à la défense de la Nation.

    100   Audition du 26 janvier 1994, Bulletin des Commissions AN, n° 3.

    101   La discussion des crédits des Services financiers a régulièrement donné lieu, dans les années quatre-vingt-dix, à des débats sur des amendements ayant pour objet d'améliorer l'information du Parlement sur les fonds de concours ou assimilés rattachés à ce budget et tout récemment sur ses dépenses extrabudgétaires.

    102   Il s'agit des organismes suivants : Fonds forestier national, Fonds national pour le développement des adductions d'eau, Fonds de soutien aux hydrocarbures, Fonds national pour le développement de la vie associative, Fonds de péréquation des transports aériens, Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.

    103   Proposition n° 2108 de Laurent Dominati et Jean-Michel Fourgous. Rapport d'information n° 2065 de Laurent Dominati « De l'information du Parlement au contrôle du Gouvernement » (mai 1995).

    104   Pour un bilan de l'Office, cf. Didier Migaud, Rapport du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, Les documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 3/1999. Tirant les conséquences de la mise en sommeil de l'Office, le Sénat a constitué, en juin 2000, un Comité d'évaluation des politiques publiques.

    9  Pour une analyse plus détaillée, cf. Daniel Hochedez, « La Mission d'évaluation et de contrôle (MEC). Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen contribuable », in : Revue française de finances publiques, n° 68, 1999

    106  Rapport Assemblée nationale n° 1861 de Didier Migaud sur le projet de loi de finances pour 2000, tome I, volume 1, page 190.

    107  Rapport AN n° 2599 de Didier Migaud, concluant les travaux de la Mission en 2000.

      CHAPITRE DEUXIÈME

    108  Décision du Conseil constitutionnel n° 84-184 DC du 20 décembre 1984. On rappellera que la procédure des fonds de concours est, en principe, neutre pour l'équilibre budgétaire, les ouvertures de crédits opérées en cours d'exercice (les « rattachements ») étant égales aux ressources effectivement encaissées. Depuis 1995, l'« annexe jaune » relative au fonds de concours comporte une prévision des rattachements par chapitre pour l'exercice suivant.

    109  La part des fonds de concours « par assimilation », qui représentaient traditionnellement plus de 65% du total des rattachements, s'est sensiblement réduite en 1999 (35,3%).

    110  Pierre Lalumière, op. cit., page 281.

    111  Allocution prononcée lors de l'ouverture du colloque du Club Cambon consacré à la politique budgétaire, le 10 février 1994, Revue française de finances publiques, n° 46, 1994, page 23.

    112  On n'abordera pas ici les atteintes portées à l'autorisation parlementaire en violation manifeste des dispositions de l'ordonnance organique (dépassements temporaires de crédits, reports de charges, imputations irrégulières, interversions d'exercice, etc.). Sauf exception, elles demeurent heureusement limitées. La pratique la plus contestable dite « autorisation de visa en dépassement (A.V.D.) » permet à un ministre, sur simple décision du ministre chargé du budget, d'engager des dépenses au-delà des dotations disponibles sur un chapitre doté de crédits limitatifs. Très fréquente il y a quelques années, elle n'est plus aujourd'hui utilisée (la dernière A.V.D. signalée par la Cour des comptes a été accordée en 1990).

    113  La Cour des comptes estime que ce changement de présentation (jusqu'en 1976 les crédits de pensions étaient directement ouverts sur trois chapitres du budget des Charges communes) a « permis d'améliorer la clarté et la sincérité du budget lors de sa préparation et de son vote », tout en soulignant que « cet avantage a par contre disparu au cours de la phase d'exécution » (Cf. réponse à la question n° 4 de la Cour des comptes à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de règlement de 1993, rapport AN n° 2118, juin 1995, page 207).

    114  Cf. Hervé Message, « La procédure des fonds de concours », in Revue française de finances publiques, n° 26, 1989.

    115  Rapport de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement du budget de 1992, pages 188 et 189.

    116  Rapport de la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement du budget de 1993, page 197.

    117  Ibid. page 198.

    118  Rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 1997, page 263.

    119  Cf. le compte rendu de l'audition du ministre des finances du 13 mars 1996, Bulletin des commissions AN, n° 8, pages 747 et suivantes.

    120  Dominique Strauss-Kahn, Lettre de la commission des finances, n° 7 (octobre 1990).

    121  Bernard de Froment, lors de l'examen par la commission des finances du projet de loi de règlement de 1994 (cf. Rapport AN n° 2818 du 3 juin 1996, page 135).

    122  Rapport AN n° 1416 d'Alain Richard sur le projet de loi de règlement de 1988 (6 juin 1990), page 91.

    123  Rapport AN n° 1070 de Philippe Auberger sur le projet de loi de règlement de 1992 (8 avril 1994), page 116.

    124 Op. cit., page 189 ; cf. également les analyses présentées aux pages 86 à 93 de ce rapport.

    125  A l'occasion des collectifs budgétaires de 1964, 1985, 1987, 1990 et 2000.

    126  Décision du 3 juillet 1985 sur la requête du 20 décembre 1982 présentée par Pierre Méhaignerie, député. Cf. Christine Maître. La mise à disposition des crédits budgétaires, L.G.D.J., 1989, page 413.

    127  Le Rapporteur général a ainsi consacré à l'analyse de décrets d'avance tout ou partie de plusieurs rapports d'information (Rapports AN n° 1213 du 4 mai 1994 et n° 2760 du 7 mai 1996). De même, à la demande du Rapporteur général, le ministre chargé du budget a été conduit, à plusieurs reprises, à fournir des précisions sur des décrets d'avance devant la commission des finances (cf. par exemple : Bulletin des commissions AN, 1998, n° 2, page 203, et n° 12, page 2585).

    128  En 1985, le Rapporteur général de l'Assemblée nationale a consacré un développement aux reports de crédits dans son rapport sur le collectif de fin d'exercice (rapport AN n° 3162, pages 47 à 63).

      CHAPITRE TROISIÈME

    129  Raymond Muzellec, « Du caractère fondamental des lois de finances rectificatives », in Études de finances publiques offertes à Paul-Marie Gaudemet, Economica, 1984.

    130  L'expression tire son origine de l'obligation qui était faite chaque mois au Gouvernement de « réunir en un seul projet de loi toutes les demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires dont le besoin s'est fait sentir » en cours d'année (loi du 12 août 1876) ou de « collecter » ces mesures toujours selon une périodicité mensuelle (loi du 14 décembre 1879), ce type de texte étant expressément désigné sous les termes de « projet de loi collectif de crédits » par un décret du 24 mai 1938 (article 8).

    131  Décision du Conseil constitutionnel n° 84-170 DC du 4 juin 1984.

    132  Décision du Conseil constitutionnel n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

    133  Ibid.

    134  Le recours à cette procédure est très rare : le dernier exemple date de 1976 (deuxième collectif).

    135  Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986.

    136  Cf. Jean-Pierre Camby. « L'alignement de la procédure de vote de la loi de finances rectificative sur celle de la loi de finances initiale », in Revue française de finances publiques n° 39, 1992.

    137  Rapport AN n° 2244 précité ; cf. également « Didier Migaud, rapporteur du Budget, analyse la cagnotte 2000 » in Libération, 14 mars 2000.

    138  Cf. l'échange entre Alain Richard, Rapporteur général, et Philippe Auberger le 4 décembre 1989 (JO Débats AN, page 5883).

    139  JO Débats AN, 6 décembre 1983, pages 6082 à 6087, et 5 décembre 1984, pages 6727 et 6728. Ces amendements, déposés par Gilbert Gantier, ont été considérés comme recevables au regard de l'article 42 de l'ordonnance organique car il s'agissait « d'amendements solidement motivés et où la préoccupation du contrôle des dépenses publiques était exprimée avec une grande clarté ». Rapport AN n° 1922 de Christian Goux, Président de la commission des finances, sur la recevabilité des amendements, pages 108 à 110.

    140  Rapport AN n° 2360 de Didier Migaud sur le projet de loi de règlement du budget de 1998, pages 156 à 158.

    141  On en recense 5 en 1987, 1 en 1988, 3 en 1989, 4 en 1990 et 4 en 1993 (premier collectif). On en dénombrait 2 en 1985 et 1986 (deuxième collectif), 23 en 1984, 31 en 1983.

    142  Robert-André Vivien, JO Débats AN, 22 mai 1986, page 1012.

    143  Cf. par exemple les commentaires du Rapporteur général de l'Assemblée sur les collectifs de 1976 (rapport n° 2212 du 22 avril 1976, page 19, et rapport n° 2526, du 6 octobre 1976, page 8). Il y souligne notamment le caractère peu orthodoxe de la prise en compte dans l'équilibre budgétaire du produit de l'emprunt libératoire (« l'impôt sécheresse »).

      CHAPITRE QUATRIÈME

    144  Décision n° 83-161 DC du 24 juillet 1983 sur le projet de loi de règlement de 1981.

    145  Décision n° 85-190 DC du 24 juillet 1985 sur le projet de loi de règlement de 1983.

    146  Depuis 1993, la commission de la défense se saisit pour avis du projet de loi de règlement. Son président a justifié le recours à cette procédure en soulignant que ce projet de loi « permet d'apprécier dans les faits, et non plus dans les intentions, la manière dont le ministère de la défense a géré les moyens que le Parlement lui a accordés à la demande du Gouvernement et que les écarts entre les prévisions et les exécutions lui ont semblé sans doute plus importants et plus préoccupants pour le ministère de la Défense qu'ils ne le sont pour les autres. » (Jacques Boyon, JO Débats AN, 23 juin 1993, page 2075).

    147  Rapport AN n° 1643 de Maurice Papon, 15 mai 1975, page 79.

    148  La commission des finances de l'Assemblée a adressé un tel questionnaire à la Cour sur chacun des projets de loi de règlement depuis celui de l'exercice 1973 et à l'exception des exercices 1982 et 1983. La même procédure est en vigueur au Sénat, également depuis 1975.

    149  Didier Migaud, op. cit. page 135.

    150  Alain Richard, JO Débats AN, 18 juin 1991, page 3257.

    151  Décisions n° 85-202 DC du 16 janvier 1986 et n° 91-300 DC du 20 novembre 1991.

    152  Loi n° 78-686 portant règlement définitif du budget de 1976.

    153  Loi n° 79-590 portant règlement définitif du budget de 1977.

    154  Rapport AN n° 2951, pages 68 et 69.

    155  Cf. JO Débats, AN, 17 juin 1983, sur le projet de loi de règlement du budget de 1981, page 2792. Cf. également JO Débats AN, 18 mai 2000, sur le projet de loi de règlement du budget de 1998, page 4469.

    156  Rapport AN n° 1529 de Christian Pierret sur le projet de loi de règlement du budget de 1981, 28 mai 1983, page 5.

    157  Pierre Joxe, JO Débats AN, 31 mai 1978, page 2158.

    158  Pierre Bérégovoy, Rapport AN n° 2639, page 70.

    159  Michel Noir, JO Débats AN, 21 mai 1985, pages 877 et 878.

      CHAPITRE CINQUIÈME

    160  Cf. Paul Amselek, « La distinction des opérations permanentes et des opérations de trésorerie de l'État », in Revue française de finances publiques, n° 51, 1995.

    161  Proposition de loi n° 2007 (5 avril 1995) présentée par Philippe Auberger.

    162  Projet n° 2212, devenu loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995.

    163  Décision n° 94-351 DC.

    164  Rapport de synthèse (31 mai 1996), page 45.

    165  Cf. Jean-Pierre Camby, in Les finances sociales : unité et diversité, Economica, 1994.

    166  Cf. Xavier Roques, « Le Parlement et le contrôle des finances de la Sécurité sociale », in Droit social n° 3, mars 1996.

    167  Décision du Conseil constitutionnel n° 87-234 DC du 7 janvier 1988.