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Février 1998

CONNAISSANCE DE L'ASSEMBLÉE
N° 9
L'Assemblée nationale et l'Union européenne


 

AVERTISSEMENT :

Les informations de ce document présentent, à titre de référence historique, l'état du droit et des statistiques à la date indiquée en tête du document.

Les informations relatives à l'état actuel du droit sont disponibles dans la rubrique :

Connaissance de l'Assemblée nationale
 

 

Secrétariat Général de l'Assemblée nationale

Le texte de cette brochure a été rédigé par :

Daniel HOCHEDEZ, Vannina PATRIARCHE

© Assemblée nationale - février 1998  

Préface de Laurent FABIUS
Président de l'Assemblée nationale

Bruxelles, Strasbourg et Palais Bourbon

Le Palais Bourbon vote la loi. Il n'est pas mauvais qu'il réfléchisse aux évolutions du droit. Depuis quelques années, grâce à « Connaissance de l'Assemblée », il prend ce temps qui complète celui du débat et de la discussion en bâtissant pierre après pierre une sorte de corpus théorique. Grâce au neuvième fascicule d'une série qui n'en est plus à ses coups d'essai et dont la réputation n'est pas usurpée, on pourra désormais, en puisant à la même source, mieux connaître l'Assemblée nationale et mieux connaître l'Union européenne. Parce qu'il s'attache à débrouiller les noeuds d'une question aussi difficile qu'essentielle, cet ouvrage est utile. La participation de l'Assemblée nationale à la construction européenne est, plus que jamais, d'actualité.

Nous le savons, notre Parlement n'a que tardivement pris conscience que ce qui se décidait à Bruxelles pouvait avoir des conséquences au Palais-Bourbon. Pendant plus de deux décennies après la signature du traité de Rome, l'Assemblée ne s'est guère préoccupée de l'action des Communautés, perçue comme plutôt technique et surtout identifiée à la gestion de la politique agricole commune. Splendide ignorance ? Ignorance partagée. De démocratie, de parlement, d'équilibre des pouvoirs et de contrôle, Commission et Conseil se sont longtemps peu souciés. Bruxelles n'impliquait pas Strasbourg. Il n'empêche, nous n'étions pas non plus assez vigilants. Il faut attendre 1979 pour voir la création des délégations de l'Assemblée et du Sénat spécialisées dans les affaires européennes. L'expérience est encore timide : on s'observe, on se découvre, mais on ne se connaît pas vraiment.

La marche de l'Europe a bousculé les schémas établis. 1986, avec l'Acte unique et l'achèvement du marché intérieur, un cycle décisif s'ouvre dont l'Euro marque aujourd'hui une étape. Dès lors, même si beaucoup le pressentaient, il paraît évident à tous que les normes européennes sont appelées à occuper une place croissante dans notre ordre juridique. Les règlements, quand ce ne sont pas les directives de la Commission, s'imposent à notre législation, sans laisser de véritable - de suffisante ? - marge de manœuvre aux parlements nationaux. « La loi dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter ? ». Dans l'hémicycle, comme ailleurs, la question est identifiée : on l'accepte, on la comprend, on s'en inquiète et on s'en irrite parfois. Ce n'est que le début d'un débat nécessaire sur le déficit démocratique des prises de décision communautaires. Il faut à ce futur géant un véritable parlement. Il y a encore du chemin à faire.

Si tu ne viens pas à l'Europe, l'Europe viendra à toi ! Face à cette curieuse pierre européenne placée au coeur de son pré carré législatif, l'Assemblée s'est efforcée d'accroître ses possibilités d'information et de contrôle. Le premier débat sur la politique européenne du gouvernement a lieu en décembre 1989. Depuis, la pratique en est devenue régulière. En décidant au début de cette législature de systématiser ces débats avant chaque réunion du Conseil européen, l'Assemblée nationale ne fait d'ailleurs que rejoindre la plupart de ses homologues européens. Renforcée par la loi du 10 mai 1990, la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale accomplit un travail remarquable : elle s'informe, publie et débat. Elle joue son rôle d'éclaireur. Parce qu'ils vont à l'essentiel, ses rapports, plus de trois cents en moins de dix ans, aident à mieux s'orienter dans les méandres de la machine bruxelloise. On peut encore faire plus. On peut encore faire mieux.

A l'orée des années 1990, la dynamique de Maastricht et la révision constitutionnelle qu'elle entraîne n'ignore pas l'Assemblée. En vertu de l'article 88-4 de notre Constitution, le Parlement peut désormais intervenir en amont dans l'élaboration des normes communautaires. Pour le gouvernement comme pour les instances européennes, ces résolutions restent de nature consultative, mais la portée politique d'un avis parlementaire, exprimé le cas échéant en séance publique, n'est pas négligeable. Conformément à la déclaration sur le rôle des Parlements nationaux annexée au traité sur l'Union européenne, ce mouvement est confirmé, en juillet 1994, par des avancées : un délai minimum d'un mois est accordé au Parlement pour examiner les textes qui lui sont soumis en application de l'article 88-4 ; le recours à la procédure d'urgence est limité aux seuls cas qui le justifient vraiment ; à l'image des gouvernements britannique, danois ou néerlandais, le gouvernement français se donne la faculté d'invoquer au sein du Conseil une réserve d'examen parlementaire afin de laisser aux Assemblées le temps nécessaire pour se prononcer. L'Assemblée n'est plus « l'absente de toute Europe » ou, pour le dire autrement, la grande muette de l'Union.

La dynamique de démocratie et de contrôle enclenchée depuis une décennie s'inscrit dans la bonne direction. Pourtant, comparé aux autres Parlements des États européens, notre Parlement se situe au mieux dans la moyenne, bien souvent en retrait. De nouveaux progrès sont à accomplir. Certains ne demandent qu'un simple perfectionnement du dispositif existant. Il conviendrait, par exemple, d'améliorer l'information des Assemblées sur les positions du gouvernement à l'égard des projets de textes qui lui sont transmis et sur l'état des négociations, ainsi que de renforcer le suivi des résolutions adoptées sur la base de l'article 88-4.

Mais, parce que l'Europe avance, le Parlement doit avancer avec elle. Il faut donc aller plus loin. La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam pourrait être l'occasion d'approfondir les dispositions prévues par l'article 88-4. L'heure est venue, à mon sens, de procéder aux changements nécessaires pour mettre le contrôle parlementaire en phase avec le développement de la construction européenne.

Car, derrière les questions de procédure, l'enjeu reste toujours le même : démocratiser l'Europe. Une Europe plus parlementaire serait aussi une Europe plus populaire et moins technocratique. Si elle veut être davantage soutenue, l'Europe doit opérer ce changement. Certes, la consolidation des pouvoirs du Parlement européen, conséquence directe de son élection au suffrage universel, pose un premier jalon. Ce fascicule insiste à juste titre sur l'avènement d'un double pouvoir parlementaire au sein de l'Union. Mais l'affirmation de ce double pouvoir, encore bien fragile, dépend en partie d'un troisième paramètre : la capacité des Parlements nationaux à travailler en réseau, de façon bilatérale ou multilatérale, pour mieux peser dans la machine communautaire.

La conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) a été créée en novembre 1989 à cette fin. Dans un sens identique à celui fixé par le traité de Maastricht, le protocole sur le rôle des Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam souligne la nécessité de la «participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier». Il ouvre à la COSAC la possibilité de «soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions européennes ». Il lui reconnaît un droit d'initiative particulier dans les matières touchant les droits et libertés des individus.

Les textes existent donc, il s'agit désormais de les appliquer. Les récents échanges et la coopération entre les Parlements français et allemand traduisent cette volonté. Les Parlements nationaux, à commencer par le Palais-Bourbon, doivent prendre toute leur part au débat en cours sur l'indispensable réforme des institutions européennes. Pour réussir, l'Europe a besoin d'un pilier parlementaire, tant au niveau national qu'au niveau européen, plus ferme, plus participatif et plus décisionnel.

On l'aura compris, cet ouvrage au contenu de prime abord juridique et technique touche à l'essentiel : l'avenir de la démocratie européenne et celui de la démocratie parlementaire, dont les destins ont désormais partie liée. Le droit, une fois encore, dit l'essentiel. Derrière ces ramifications, en apparence complexes, se dessine une réalité simple : un projet politique pour une Europe qui ne peut pas se contenter éternellement du financier et de l'économique. L'Europe p, l'Europe humaniste, que j'appelle de mes voeux sera parlementaire ou ne sera pas.

Laurent FABIUS

Sommaire
 

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : LES PROCÉDURES PARLEMENTAIRES TRADITIONNELLES ET LEURS INSUFFISANCES

Chapitre premier - Les fonctions et procédures parlementaires traditionnelles à l'épreuve de la construction européenne

Section 1 - La fonction d'autorisation : la ratification des traités
§ 1 Des sollicitations nombreuses

§ 2.Une marge de manœuvre très limitée

Section 2 - La fonction législative : la transposition des directives communautaires
§ 1 Une procédure frustrante pour les parlementaires

§ 2 Le difficile recensement des transpositions

Section 3 - La fonction de contrôle : un champ d'intervention diversifié

§ 1 Les questions
§ 2 Des débats réguliers sur la politique européenne de la France

§ 3 Les travaux des commissions

§ 4 La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

Chapitre deuxième - L'adaptation réussie d'une procédure traditionnelle : l'Assemblée nationale et le budget communautaire

Section 1 - L'inadaptation de la discussion budgétaire classique

§ 1 Les particularités de la procédure budgétaire communautaire
§ 2 La fixation de la contribution française au budget communautaire

Section 2 - La mise en œuvre d'une procédure spécifique dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances

§ 1 L'impossible réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances
§ 2 L'organisation d'un débat sur le montant de la contribution française au budget communautaire

deuxième PARTIE : DES PROCÉDURES D'INFORMATION SPÉCIFIQUES FONDÉES SUR L'INTERVENTION D'UNE délégation PARLEMENTAIRE SPÉCIALISÉE

Chapitre premier - La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : une lente montée en puissance

Section 1 - Une création tardive et difficile : la loi du 6 juillet 1979
Section 2
- Les années quatre-vingt : un relatif échec
Section 3 
- Une volonté de relance : la loi du 10 mai 1990
Section 4 
- Les années quatre-vingt-dix : l'« effet Maastricht »

Chapitre deuxième - La délégation, « vigie européenne » de l'Assemblée

Section 1 - Présentation de la délégation

§1 La composition de la délégation
§2 Le bureau de la délégation

§3 Les conditions générales du fonctionnement de la délégation

§4 Le secrétariat de la délégation

Section 2 - Les auditions de ministres et de personnalités diverses

Section 3 - L'information sur les propositions d'actes de l'Union

§1 La transmission des documents de l'Union
§2 La diffusion de l'information par la délégation

Section 4 - L'information sur les négociations en cours

Section 5 - L'information active : les rapports d'information de la délégation

Section 6 - Les autres interventions de la délégation

§1 Les interventions dans les débats législatifs
§2 L'« eurocompatibilité » : un domaine en jachère

troisième PARTIE : UNE PROCÉDURE NOVATRICE, MAIS DE PORTÉE LIMITÉE, D'ASSOCIATION DU PARLEMENT A LA DÉCISION COMMUNAUTAIRE : L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

Chapitre premier - La genèse

Section 1 - L'« aubaine » de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht

§1 Les audaces mesurées des assemblées
§2 L'article 88-4 de la Constitution : une révolution tranquille ?

Section 2 - L'élaboration du dispositif réglementaire de mise en œuvre de l'article 88-4 de la Constitution à l'Assemblée nationale

§1 La résolution du 18 novembre 1992 : une volonté de banalisation de la procédure
§2 Un dispositif contesté avant même sa mise en application effective

§3 Les décisions de la Conférence des Présidents du 20 avril 1993: le recours à la délégation spécialisée pour dynamiser le système

§4 La résolution du 26 janvier 1994 : la consolidation d'un dispositif complexe mais relativement bien maîtrisé

Section 3 - Les spécificités du dispositif réglementaire élaboré par le Sénat

Chapitre deuxième - Le fonctionnement de la procédure

Section 1 - La soumission des propositions d'actes communautaires à l'Assemblée

§1 Le rôle de filtre du Conseil d'État
§2 Un effort de transparence : la publicité des avis rendus par le Conseil d'État

§3 Les modalités de diffusion des propositions d'actes communautaires

Section 2 - L'instruction des propositions d'actes communautaires par la délégation pour l'Union européenne

§1 La méthode
§2 Les conclusions de la délégation

Section 3 - Le dépôt et l'examen des propositions de résolution

§1 Le dépôt des propositions de résolution
§2 Le renvoi à une commission permanente

§3 L'examen par la commission saisie au fond

Section 4 - La décision de l'Assemblée

Section 5 - La gestion du temps

§1 Les difficultés initiales
§2 La « réserve d'examen parlementaire 
»
§3 Une procédure d'examen d'urgence des propositions d'actes communautaires

§4 Le traité d'Amsterdam : un délai d'examen de la législation européenne pour les parlements nationaux

Section 6 - Le cas particulier du budget communautaire

Chapitre troisième - La portée de l'article 88-4 : vers une fonction d'influence ?

Section 1 - Un champ d'application qui reste limité

§1 Une solution satisfaisante pour les propositions antérieures au 25 juin 1992
§2 L'exigence d'une « proposition relevant d'une transmission au Conseil » : une évolution modérément extensive de la pratique

§3 La notion d'« acte communautaire » : l'exclusion des documents relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne

§4 Les effets pervers du critère tiré de la distinction entre domaine législatif et domaine réglementaire

Section 2 - Le contenu et la portée des résolutions

§1 Le contenu des résolutions
§2 La portée des résolutions

§3 Le suivi des résolutions

§4 Un bicamérisme atypique

Section 3 - Un « ersatz » de 88-4 : la procédure applicable aux projets d'actes relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne

§1 La mise en place de la procédure
§2 Le fonctionnement de la procédure

quatrième PARTIE : LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION INTERPARLEMENTAIRE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Chapitre premier - Le renforcement du contrôle parlementaire des affaires européennes dans l'Union : éléments de droit comparé

Section 1 - L'Allemagne
§1.Le Bundestag

§2.Le Bundesrat

Section 2 - L'Autriche
§1. Le Nationalrat

§2. Le Bundesrat

Section 3 - La Belgique

Section 4 - Le Danemark

Section 5 - L'Espagne

Section 6 - La Finlande

Section 7 - La Grèce

Section 8 - L'Irlande

Section 9 - L'Italie

§1.La Chambre des Députés
§2.Le Sénat

Section 10 - Le Luxembourg

Section 11 - Les Pays-Bas

§1. La Tweede Kamer (deuxième Chambre des États-Généraux)
§2. La Eerste Kamer (première Chambre des États-Généraux
)

Section 12 - Le Portugal

Section 13 - Le Royaume-Uni

§1.La Chambre des Communes
§2.La Chambre des Lords

Section 14 - La Suède

Section 15 - Quels enseignements tirer de la diversité de ces expériences ?

Chapitre deuxième - Le développement de la coopération interparlementaire au sein de l'Union

Section 1 - Les modes de coopération traditionnels

§1 L'information réciproque
§2 Les rencontres et les échanges

Section 2 - Les modes de coopération multilatéraux spécifiques

§1 La Conférence des Présidents des parlements de l'Union européenne
§2 Les « Assises » ou Conférence des parlements

§3 La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC
)

Section 3 : Les perspectives de développement de cette coopération : la reconnaissance, par le traité d'Amsterdam, du rôle collectif des parlements nationaux

CONCLUSION

ANNEXES :

Annexe 1 : Déclarations du Gouvernement et débats relatifs à la politique européenne de la France depuis 1989 (article 132 du règlement)

Annexe 2 : Liste des Présidents de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne depuis sa création en 1979

Annexe 3 : Schéma de l'application de l'article 88-4 de la Constitution à l'Assemblée nationale

Annexe 4 : Chapitre XI bis du Règlement du Sénat

Annexe 5 : Les travaux de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC)

Textes et documents de référence :

Titre XV de la Constitution - Des Communautés européennes et de l'Union européenne

Article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

Chapitre VII bis du Règlement de l'Assemblée nationale - Résolutions portant sur des propositions d'actes communautaires

Règlement intérieur de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne

Décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992 du Conseil constitutionnel. Examen de la résolution du 18 novembre 1992 complétant le Règlement de l'Assemblée nationale pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution

Circulaire du Premier ministre en date du 19 juillet 1994, relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l'élaboration des actes communautaires

Éléments de bibliographie
 

 

Introduction

Le 30 août 1954, l'Assemblée nationale de la IVe République marquait avec quelque éclat son irruption sur la scène européenne : tranchant ce que Raymond Aron qualifiait de plus grande querelle idéologique que la France ait connue depuis l'affaire Dreyfus, elle rejetait, par 319 voix contre 264, le projet de loi autorisant la ratification du traité créant une Communauté européenne de défense (1).

Plus discrètement, elle approuvait, le 9 juillet 1957(2), par 340 voix contre 236, le projet de loi portant ratification des traités instituant la Communauté économique européenne (C.E.E.) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), qui, après l'expérience sectorielle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (C.E.C.A.), s'efforçaient de donner corps au projet de construction européenne conçu au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

Progressivement élargies de six à quinze membres, les Communautés européennes - C.E.C.A. ; C.E.E., aujourd'hui dénommée Communauté européenne ; Euratom - ont vu leurs compétences s'élargir et leurs institutions s'affirmer, avec notamment, en 1987, l'Acte unique européen, en 1992, le traité de Maastricht, qui, sous l'appellation d'« Union européenne », adjoint à ces trois ensembles à vocation économique (premier « pilier »), des « politiques et formes de coopération » nouvelles concernant la politique étrangère et de sécurité commune (deuxième « pilier ») et les domaines de la justice et des affaires intérieures (troisième « pilier »), et enfin, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, qui, dans l'attente de sa ratification, n'est pas encore entré en vigueur (3).

Appelée à se prononcer à chacune des grandes étapes de la construction européenne, sauf en cas de recours au référendum (4), la représentation nationale a cependant été longtemps tenue à l'écart de l'action quotidienne des Communautés, alors même que la prégnance communautaire s'affirmait.

Affaires étrangères, les affaires européennes le sont de moins en moins, sans pour autant devenir pleinement de ces affaires intérieures que les assemblées parlementaires ont vocation naturelle à prendre à bras le corps.

Étranges affaires, cependant, que ces affaires européennes, dans un État-nation ancestral, où les esprits, marqués par l'affirmation ancienne de la souveraineté nationale et de l'indivisibilité de la République, étaient moins préparés que ceux des États plus jeunes ou de tradition moins unitaire à maîtriser la concurrence et appréhender les procédures d'un système qui constitue, au plein sens du terme, un ordre juridique nouveau.

La Cour de justice des Communautés, dans son arrêt Costa contre nel du 15 juillet 1964 (5), a marqué clairement ce qui différencie la construction européenne des relations extérieures traditionnelles : « Attendu qu'à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leurs juridictions ; qu'en effet, en instituant une Communauté de durée illimitée, dotée d'institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d'une capacité de représentation internationale et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d'une limitation de compétence ou d'un transfert d'attributions des États à la Communauté, ceux-ci ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes ».

Concomitamment avec la mise en place en 1958, dans notre pays, d'institutions marquées par une volonté de rationalisation du parlementarisme, le développement de la construction européenne et l'approfondissement de l'ordre juridique communautaire allaient concurrencer, dans sa fonction de législateur, un Parlement national par ailleurs marginalisé dans le cadre institutionnel nouveau que constituent les Communautés.

- Le Parlement national est concurrencé, car au droit communautaire « originaire », constitué par des traités qui, selon le mécanisme classique de l'article 55 de la Constitution, « ont ... une autorité supérieure à celle des lois », s'ajoute le droit « dérivé », défini par l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne - ci-après dénommé traité C.E. - et qui prime le droit national, sous la forme de deux instruments principaux : le règlement, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres, et la directive, liant ceux-ci, tout en laissant aux instances nationales le choix de la forme et des moyens.

Dans ce cadre, la primauté du droit communautaire s'est progressivement affirmée, de sorte que le législateur national se trouve aujourd'hui souvent supplanté, parfois contesté, et, au minimum, largement encadré, par le législateur européen (6). Dans son arrêt Costa contre Enel précité, la Cour de justice a clairement affirmé cette primauté, considérant que « le droit né du traité ne pourrait ... se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit ... sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même », et invoquant, en outre, « une limitation définitive ... des droits souverains [des États] contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté ». L'ordre juridique national admet lui-même cette suprématie : après la Cour de cassation, qui reconnaît depuis 1975 la primauté du droit communautaire sur le droit national (7), le Conseil d'État, longtemps réticent, écarte désormais la loi nationale, même postérieure, dès lors qu'elle est contraire au traité C.E. (20 octobre 1989, Nicolo), à un règlement (24 septembre 1990, Boisdet) ou à une directive (28 février 1992, Rothmans International).

Le volume des normes qui échappent au législateur national est considérable. Selon le Conseil d'État, en 1992, pas moins de 22 445 règlements et 1 675 directives étaient applicables dans la Communauté. En termes de flux, le Conseil notait que plus de la moitié des normes nouvelles devenant applicables en France chaque année sont d'origine communautaire. M. Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, n'était pas si loin du compte, qui prophétisait, en 1988 : « dans dix ans, 80 % de la législation économique, peut-être même fiscale et sociale, applicable dans les États membres, sera d'origine communautaire », pour craindre d'ailleurs que « certains ... parlements nationaux ne se réveillent avec stupeur, scandalisés » (8).

Supplanté dans sa fonction de législateur dans un nombre de domaines continûment croissant du fait des approfondissements successifs de la construction européenne et de la jurisprudence, ouvertement téléologique, de la Cour de justice, le Parlement verra même parfois ses décisions directement contestées par les institutions communautaires. Plus encore que la concurrence du droit communautaire, le fait d'être ainsi sanctionné sera pour beaucoup dans la revendication parlementaire d'un meilleur suivi des affaires européennes. On retiendra, par exemple, le désaveu infligé au législateur par la Cour de justice s'agissant de la loi du 10 août 1981 relative au prix du livre(9) ou de la législation interdisant le travail de nuit des femmes(10). De même, la Commission européenne, dans le cadre des pouvoirs qu'elle tient du traité C.E. en matière de contrôle des aides d'État, a-t-elle condamné, en avril 1997, les mesures d'allégement des charges sociales prévues par la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, en faveur des entreprises du textile, de l'habillement et de la chaussure.(11).

Même si la cohabitation entre législateur national et communautaire ne revêt qu'exceptionnellement ce caractère conflictuel, désormais, le droit applicable dans les États membres de la Communauté est un droit « combiné » et le Parlement national se trouve très largement encadré dans sa fonction législative. Cet encadrement devient d'autant plus étroit que le juge estompe les différences établies par le traité entre la directive et le règlement quant à leur portée juridique respective, en reconnaissant à la directive, sous certaines conditions, un effet direct, du moins en faveur des particuliers à l'encontre de l'État membre ayant manqué à ses obligations (12). De même, le législateur communautaire ne distingue-t-il plus guère la directive du règlement quant au contenu. Le zèle de la Commission européenne, conjugué à la volonté de chaque État membre de contraindre « les autres », conduit à des directives de plus en plus précises et détaillées, réduisant d'autant la marge de transposition du législateur national : « tout y est indiqué, jusqu'à la place du tournevis et la manière de s'en servir » (13).

Curieusement, il aura fallu attendre la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 pour que soit rétroactivement validée, par notre loi fondamentale, cette « intrusion » consentie de l'ordre juridique communautaire, avec l'adoption de l'article 88-1 de la Constitution, aux termes duquel « la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Il est vrai que la Cour de justice avait, dès 1970 (14), jugé que le droit communautaire prime sur toute disposition de droit interne des États membres, fût-elle de nature constitutionnelle ...

- Concurrencé dans sa fonction législative, le Parlement national est également marginalisé au sein d'un système institutionnel européen qui met en place un véritable labyrinthe décisionnel. Empruntant à la fois aux techniques confédérales et fédérales, les institutions de l'Union (15) sont davantage fondées sur la représentation des intérêts que sur une séparation des pouvoirs « à la française » et, à l'origine, la dimension parlementaire se résumait à une fonction symbolique, celle de « traduire les sentiments de l'opinion publique ... faire comprendre aux gouvernements et aux exécutifs que l'idée européenne est une réalité vivante », selon les propos tenus par Robert Schuman (16).

Si le Conseil européen, réunion semestrielle des chefs d'État ou de Gouvernement des États membres, donne les impulsions et définit les orientations politiques, l'institution centrale reste la Commission européenne. Incarnant l'intérêt communautaire, « tel un Gouvernement adossé à une administration » (17), elle dispose d'un monopole d'initiative législative, d'importants pouvoirs d'exécution et même, dans des domaines tels que les conditions de la gestion de services d'intérêt économique général, d'un pouvoir normatif autonome.

La Cour de justice des Communautés européennes joue, notamment à l'occasion de l'examen des recours en manquement (18), un rôle majeur dans l'élaboration de ce qu'elle qualifie de « communauté de droit », témoignant d'une approche davantage constitutionnelle qu'internationaliste des traités. Se fondant sur des notions aussi subjectives que l'« effet utile » ou les « pouvoirs implicites », la Cour contribue ainsi à l'extension quasi continue des compétences communautaires.

Le Conseil de l'Union européenne représente les États. Souvent qualifié de « Conseil des ministres », ce qui traduit bien son statut de collège d'exécutifs, il est, paradoxalement, le législateur communautaire principal. Le politique ou le juriste français conçoit ainsi plus difficilement cette institution comme une chambre des États que son homologue allemand qui, lui, y verra sans peine l'équivalent du Bundesrat. Les réunions du Conseil sont préparées par le CO.RE.PER., Comité des représentants permanents des États membres auprès de l'Union européenne. Les compromis élaborés au sein de ce collège d'ambassadeurs sont, le plus souvent, avalisés sans débat par le Conseil. La pesanteur des traditions diplomatiques explique la prévalence de ce qu'un président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne nommait le « théorème du comte de Roys » (19), du nom de ce parlementaire qui définissait ainsi, au début de la IIIe République, les pouvoirs respectifs de l'exécutif et du Parlement en matière de traités : « Nous ne pouvons limiter le droit que le Gouvernement tient de cette constitution, de conclure des traités de commerce. Si ces traités ne nous paraissent pas conformes aux intérêts du pays, nous refuserons de les sanctionner ; c'est notre droit, mais c'est celui du Gouvernement de les faire et de nous les présenter » (20).

Cette logique, reléguant le Parlement au stade certes décisif, mais ultime, de la ratification, était imparable jusqu'au traité de Rome. Désormais, en raison de l'effet direct du droit communautaire, le Parlement n'est plus guère appelé à « sanctionner » les textes que le Gouvernement accepte, ou se voit imposer, à la majorité qualifiée, au sein du Conseil.

Sans doute, un lien organique entre les parlements nationaux et les institutions communautaires avait -il été établi par le traité de Rome, qui prévoyait, à titre transitoire, que l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes serait composée de délégués des parlements nationaux. Il est vrai qu'à l'origine, cette assemblée, devenue le Parlement européen avec l'Acte unique, n'avait guère qu'un rôle consultatif. Aujourd'hui, l'Assemblée de Strasbourg a vu ses pouvoirs s'affermir, jusqu'au traité de Maastricht qui lui donne celui d'investir la Commission et la promeut, dans certains domaines, au rang de colégislateur, et au traité d'Amsterdam, qui infléchira encore l'équilibre institutionnel en sa faveur. Mais, avant même cette montée en puissance, il avait été décidé de rompre, à partir de 1979, le frêle cordon ombilical qui reliait encore les parlements nationaux aux institutions communautaires, en faisant élire au suffrage universel direct les représentants des États membres au Parlement européen. C'est d'ailleurs à cette occasion que le Parlement français a jeté, en 1979, avec la création des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, les bases d'un ensemble de procédures destinées à permettre son retour sur la scène européenne.

Fruit d'une évolution marquée par les « petits pas » successifs que le Parlement réussit à imposer à un exécutif encore prompt à exciper de ses prérogatives « diplomatiques », le traitement des questions européennes à l'Assemblée nationale est caractérisé par une architecture complexe, combinant des procédures parlementaires traditionnelles, éventuellement aménagées, des procédures d'information spécifiques fondées sur l'intervention d'une délégation parlementaire spécialisée, et, avec l'article 88-4 de la Constitution, une procédure novatrice, mais de portée limitée, d'association du Parlement à la décision communautaire.

Ces trois types de procédures seront successivement étudiés dans les trois premières parties de la présente brochure, tandis que seront évoqués dans une quatrième partie les expériences étrangères et le développement de la coopération interparlementaire au sein de l'Union européenne.

S'agissant d'une matière en permanente évolution, il était inévitable que la présente brochure empruntât à deux genres différents : d'une part, la chronique d'une conquête, quasi quotidienne, de prérogatives nouvelles par les parlementaires, et, d'autre part, la photographie de l'actuelle architecture de procédures qui se sont sédimentées au fil des années. On espère avoir saisi sans trop de flou cet ensemble en mouvement.

PREMIÈRE PARTIE
LES PROCÉDURES PARLEMENTAIRES TRADITIONNELLES ET LEURS INSUFFISANCES

La loi n° 57-880 du 2 août 1957 autorisant la ratification des traités instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique prévoyait, en son article 2, que le Gouvernement devait « présenter annuellement au Parlement, en vue de son approbation, un compte rendu de l'application du traité de Communauté économique européenne et des mesures économiques, fiscales et sociales intervenues dans la Communauté, en exposant les mesures qu'il a prises ou qu'il entend prendre pour faciliter l'adaptation des activités nationales aux nouvelles conditions du marché ».

Le bouleversement constitutionnel de 1958 balaya cette disposition, qui ne reçut aucun commencement d'application et l'Assemblée dut ainsi, pendant de longues années, s'accommoder de l'absence de toute procédure spécifique pour demander des comptes à un exécutif prompt, dans un contexte constitutionnel qui lui était particulièrement favorable, à s'affranchir de tout contrôle.

Le développement de la construction européenne a peu à peu révélé que ce domaine nouveau, relevant de méthodes sui generis, restait, dans une certaine mesure, hermétique aux procédures parlementaires traditionnelles (chapitre premier).

Seule, la procédure budgétaire a pu faire place à une adaptation heureuse qui permet le plein exercice des prérogatives revenant, en ce domaine, au Parlement (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER
Les fonctions et procédures parlementaires traditionnelles à l'épreuve de la construction européenne

Les spécificités de la construction européenne, à mi-chemin entre les affaires intérieures et les questions internationales, paraissent inégalement prises en compte dans le cadre des procédures encadrant l'exercice des trois fonctions traditionnelles du Parlement : autorisation, législation, contrôle.

SECTION 1 - LA FONCTION D'AUTORISATION : LA RATIFICATION DES TRAITÉS.

§1. Des sollicitations nombreuses

En application de l'article 53, alinéa premier, de la Constitution, le Parlement est appelé à autoriser la ratification ou l'approbation des engagements internationaux suivants : « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire  ».

A l'un ou l'autre de ces titres, les assemblées ont à connaître de diverses catégories de traités ou d'accords concernant les Communautés ou l'Union européenne, constituant ce qu'il est convenu d'appeler le droit communautaire « originaire » et « complémentaire ». Il s'agit, sans prétendre établir une typologie exhaustive :

- des traités modifiant les traités fondateurs ; ce sera le cas, à défaut de recours au référendum comme en 1992, pour le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 ;

d'actes divers ayant la nature d'engagement international, ainsi les dispositions annexées à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 et relatives à l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, entrant dans une catégorie de textes dont l'article 138-3 du traité C.E. stipule que le Conseil en recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives : la modification, en 1993, de cet acte a fait l'objet de la loi n° 94-105 du 5 février 1994, examinée par l'Assemblée le 24 janvier 1994 ;

- des traités d'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne, avec, par exemple, la loi n° 94-1099 du 19 décembre 1994, relative à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, dont l'Assemblée a délibéré le 6 décembre 1994 ;

- de certains accords multilatéraux auxquels la Communauté européenne et ses États membres sont parties, tel l'accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, qui a fait l'objet de la loi n° 94-1137 du 27 décembre 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 14 décembre 1994, ou la convention dite de Lomé conclue par la Communauté avec des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont la modification a fait l'objet du projet de loi n° 6, adopté par l'Assemblée, en première lecture, le 18 décembre 1997 ;

- de certains accords bilatéraux mettant en œuvre des compétences mixtes, communautaires et nationales, conclus par la Communauté et ses États membres, d'une part, et divers États tiers, d'autre part, comme les accords d'association avec les pays d'Europe centrale et orientale - ainsi celui conclu avec la République tchèque (loi n° 94-579 du 12 juillet 1994, soumise à l'Assemblée le 4 juillet 1994) -, les accords dits « euro-méditerranéens » - ainsi celui conclu avec la République tunisienne (loi n° 96-598 du 3 juillet 1996, soumise à l'Assemblée le 12 juin 1996) - ou les accords de partenariat et de coopération conclus avec les États de la CEI, par exemple avec la Fédération de Russie (loi n° 97-53 du 22 janvier 1997, soumise à l'Assemblée le 11 décembre 1996) ;

- des décisions du Conseil relatives au système des ressources propres, dont, en application de l'article 201 du traité C.E., il « recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » ; c'est ainsi qu'après que le Parlement eut autorisé, en 1988, la création de la « quatrième ressource », assise sur le P.N.B., il a été appelé à autoriser l'approbation d'une décision sur les ressources propres, adoptée à Luxembourg le 31 octobre 1994 (loi n° 94-1205 du 30 décembre 1994, dont l'Assemblée a délibéré le 20 décembre 1994) ;

- des accords conclus entre la France et les Communautés, tel celui sur le transfert de droits à pension, qui a fait l'objet de la loi n° 94-427 du 28 mai 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 20 mai 1994 ;

- des conventions conclues entre les États membres de la Communauté, dans le cadre des objectifs du traité qui l'institue, telle la convention relative à la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes, qui a fait l'objet de la loi n° 94-107 du 5 février 1994, soumise à l'Assemblée le 25 janvier 1994 ;

- des conventions établies sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne ; le premier texte de cette nature, relatif à la création d'un Office européen de police, a fait l'objet de la loi n° 97-1089 du 27 novembre 1997, dont l'Assemblée a eu à connaître le 19 novembre 1997 ; le nombre des conventions de cette nature soumises à autorisation de ratification devrait être appelé à croître, dans la mesure où, plus de quatre années après l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, les diverses négociations engagées dans ce cadre commencent à aboutir.

Fréquemment sollicitée pour autoriser la ratification d'engagements de nature européenne, l'Assemblée nationale dispose cependant d'une marge de manœuvre limitée ; confrontée à un choix binaire - accorder ou refuser l'autorisation -, elle intervient au stade ultime d'une procédure au cours de laquelle l'exécutif a déjà largement engagé la France.

§ 2. Une marge de manœuvre très limitée

Les lois de ratification « n'ont le caractère législatif qu'au sens formel mais non au sens matériel, car elles ne constituent qu'une autorisation solennelle donnée à l'exécutif, qui a seul compétence pour négocier et conclure des engagements internationaux ». Ces lois étaient ainsi définies devant le Sénat en 1977 par le ministre des affaires étrangères (21). Il en découle trois conséquences traditionnelles :

- un monopole de l'initiative au profit du Gouvernement (22) ;

le caractère très formel du texte soumis au vote, qui se présente, à de rares exceptions près, sous la forme d'un article unique par lequel « est autorisée la ratification (ou l'approbation) de la convention... faite à... le... et dont le texte est annexé à la présente loi », le vote portant sur cet article et non sur le texte dont la ratification est autorisée ;

l'absence de droit d'amendement, ainsi que le précise l'article 128, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale. Cette interdiction , alors solennellement réaffirmée par le Président de l'Assemblée nationale (23), a donné lieu à de vifs débats lors de l'examen, en 1977, du projet de loi tendant à autoriser l'approbation des dispositions relatives à l'élection des représentants à l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct.

L'article 128, alinéa 2, du Règlement prévoit cependant la possibilité de présenter, outre une exception d'irrecevabilité et une question préalable, motions de procédure dont l'adoption équivaut au rejet du texte en discussion, une motion d'ajournement, qui est appelée après la clôture de la discussion générale et dont l'adoption entraîne les mêmes conséquences que celle d'une motion de renvoi en commission, c'est-à-dire qu'il appartient au Gouvernement ou à l'Assemblée, selon que le texte était inscrit à l'ordre du jour prioritaire ou complémentaire, de fixer le moment auquel la commission compétente devra présenter un nouveau rapport. L'ajournement, qui peut être motivé, constitue, en fait, une « alternative à l'amendement » (24), car les députés peuvent expliciter les motifs les conduisant à différer l'autorisation de ratification sans toutefois aller jusqu'à la refuser.

Les questions européennes ont constitué, toutes proportions gardées, un terrain d'élection de ces motions d'ajournement, puisque la seule qui a été adoptée sous la Vème République concernait un texte relatif aux Communautés. Le 11 janvier 1994, la Commission des affaires étrangères unanime a, en effet, adopté une telle motion, présentée par son président, M. Valéry Giscard d'Estaing, sur le projet de loi (n° 927) autorisant l'approbation d'une décision du Conseil modifiant, à la suite de la réunification allemande, la composition du Parlement européen. Cette motion était motivée par le fait qu'une autre décision du Conseil, fixant définitivement à Strasbourg le siège du Parlement européen et dont la base juridique était beaucoup plus fragile, n'était pas soumise à ratification nationale et avait été remise en cause par le Parlement européen, qui avait décidé de ne tenir à Strasbourg que dix sessions en 1994. L'ajournement avait notamment pour objet de demander au Gouvernement de s'engager à donner aux deux décisions un fondement juridique équivalent. Cette motion d'ajournement fut adoptée à l'unanimité par l'Assemblée le 12 janvier 1994, non sans que le ministre délégué aux affaires européennes eut rappelé , comme le font, classiquement, les membres du Gouvernement face à une assemblée rétive : « il nous paraît nécessaire, et j'y insiste, que l'Assemblée nationale et le Sénat se prononcent pendant l'actuelle session extraordinaire. Des engagements ont été pris au niveau international. Tous nos partenaires ont ratifié, ou vont ratifier eux-mêmes dans les prochaines semaines. Nous devons faire ce qui dépend de nous pour que cette réforme soit applicable à la prochaine élection du Parlement européen » (25).

Le projet de loi a finalement été adopté le 24 janvier 1994, après que le ministre des affaires étrangères eut rendu compte des démarches du Gouvernement auprès du Parlement européen s'agissant de la construction d'un nouvel hémicycle à Strasbourg, et se fut engagé à ne déposer les instruments de ratification qu'après la signature du contrat y afférent. Par ailleurs, le Gouvernement s'est engagé « à faire en sorte que soit introduite dans le texte du traité qui résultera de la conférence intergouvernementale de 1996 la précision que le siège du Parlement européen est fixé à Strasbourg » (26).

L'exemple reste unique, mais on se rappellera qu'en juin 1977, le Premier ministre avait dû engager la responsabilité du Gouvernement pour faire pièce à une motion d'ajournement présentée par des élus de sa majorité, lors de l'examen du projet de loi tendant à l'approbation de la décision du Conseil relative à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct.

Même si, en théorie, les assemblées parlementaires sont donc libres de refuser leur vote, l'exercice reste frustrant. M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, évoquait, en 1993, le rôle de « simple chambre d'enregistrement » de l'Assemblée « appelée, épisodiquement, à examiner des projets de lois autorisant la ratification de traités communautaires, préalablement négociés par l'exécutif dans des conditions qui [ne sont] pas sans rappeler les beaux jours de la « diplomatie secrète » (27). Les travaux des commissions (voir infra, section 3, paragraphe 3) et de la délégation pour l'Union européenne (voir infra, deuxième partie, chapitre deuxième) ont certes permis de limiter le caractère secret de cette diplomatie, mais l'exercice n'a cependant pas véritablement changé de nature.

On observera enfin qu'à l'occasion de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, préalable à la ratification du traité sur l'Union européenne, a été ouverte à 60 députés ou 60 sénateurs la faculté de saisir le Conseil constitutionnel du point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution (article 54). L'article 129 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit les modalités nécessaires pour interrompre la procédure dans l'attente de la décision du Conseil (28). Une saisine parlementaire est déjà intervenue sur la base de ces dispositions, précisément à propos du traité sur l'Union européenne (29).

SECTION 2 - LA FONCTION LÉGISLATIVE : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES.

§1. Une procédure frustrante pour les parlementaires

Si l'application des règlements communautaires ne nécessite aucune intervention des autorités des États membres, la directive lie ceux-ci seulement « quant au résultat à atteindre », mais laisse aux « instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». On désigne sous le nom de « transposition » les procédures assurant cette mise en œuvre des directives par les États membres dans leur droit interne.

Le rôle du Parlement, en qualité d'organe législatif, dans la transposition des directives, reste limité. En raison de la définition, a priori limitative, du domaine de la loi résultant des articles 34 et 37 de la Constitution, la plus large part des transpositions est effectuée par la voie réglementaire. En outre, compte tenu de la prééminence attribuée au Gouvernement par notre système constitutionnel dans l'exercice effectif du droit d'initiative législative, la quasi totalité des transpositions législatives est effectuée à l'initiative du Gouvernement. On signalera, presque à titre de curiosité, l'examen, en mars 1997, d'une proposition de loi (n° 469) de Mme Nicole Catala, relative à la responsabilité du fait des produits défectueux, relançant la procédure de transposition d'une directive du 25 juillet 1985, interrompue en 1992 en raison du désaccord du Gouvernement sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire (30).

A l'origine, la procédure de transposition des directives concernant des matières ressortissant au domaine de la loi était pour le moins expéditive : le Gouvernement demanda, par exemple, en 1964, au Parlement de l'autoriser « à prendre par ordonnances avant le 1er janvier 1966, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures comprises dans le domaine de la loi, nécessaires pour assurer l'application des directives de la C.E.E. en vue de réaliser la liberté d'établissement et de prestations de services ». L'exposé des motifs de ce projet mérite d'être cité, tant il illustre la conception qui a longtemps prévalu du rôle du Parlement en matière européenne : « Le Parlement ayant déjà admis toutes les conséquences du traité instituant la Communauté économique européenne et notamment toutes les mesures de droit interne que la mise en œuvre de ce traité nécessitera, il ne paraît pas nécessaire qu'il étudie en détail chacune des mesures d'application ainsi prises. En matière de droit d'établissement et de prestations de services, les obligations de la France sont déjà déterminées par deux programmes généraux et un échéancier de libération très précis, que le Parlement ne saurait remettre en cause sans méconnaître nos engagements internationaux. » (31).

Même si, par la suite, la transposition législative des directives a pris une forme moins caricaturale, elle n'en a pas moins appelé de sévères critiques : en 1993, M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, s'insurgeait : « L'Assemblée, quasiment réduite au rôle de moine copiste, [doit] transposer en droit interne, avec un enthousiasme mitigé, un nombre de plus en plus important de directives communautaires élaborées selon des modalités rien moins que transparentes » (32). Aussi bien, la délégation consacrait-elle régulièrement des analyses critiques à la transposition des directives en droit interne (33).

De fait, rien ne distingue l'examen des textes de transposition de l'examen des projets et propositions de loi « ordinaires », si ce n'est le recours fréquent, par le Gouvernement, pour s'opposer à certains amendements, à l'argument de leur contrariété au droit communautaire, comme l'a fait, par exemple, le ministre du budget, M. Michel Charasse, à l'occasion de l'examen, en mai 1992, du projet de loi relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté : « C'est pour éviter toute difficulté qu'il me paraît préférable de s'en tenir au texte que je vous propose et qui n'est d'ailleurs, je le répète, que la transcription de l'article 28 nonies-4-a de la directive du 16 décembre 1991 » (34). L'un des intervenants dans la discussion générale de ce projet, M. Gilbert Gantier, avait d'ailleurs noté : « L'introduction des directives européennes dans notre droit réduit les parlementaires que nous sommes à des acteurs de second rang. Nous disposons d'une latitude d'action très limitée : nous ne pouvons ni changer la philosophie du texte ni le rejeter (...) car, dans les deux cas, la Cour de justice des Communautés européennes pourrait condamner la France pour non application des directives. Notre pouvoir est ainsi inférieur à celui que nous possédons dans le domaine de la ratification de conventions internationales. Sous l'Empire, le Corps législatif, dénoncé par tous les historiens pour son rôle politique inexistant, disposait de pouvoirs plus importants que nous en l'occurrence. Cette transformation en chambre d'enregistrement est d'autant plus humiliante que nous traitons de la fiscalité, qui est à l'origine de la création des parlements et qui constitue toujours une des principales compétences du Parlement » (35).

Cette dépossession est d'autant plus vivement ressentie que les directives « ne se contentent plus de fixer les objectifs à atteindre, mais décrivent précisément les mécanismes et procédures à appliquer » (36). Ainsi, selon le mot de François Goguel, « la loi est dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter » (37). Ils en conçoivent une amertume qui, au-delà du débat sur l'utilisation du terme de « transposition », de préférence à celui de « transcription », pour désigner l'introduction dans notre législation de prescriptions édictées par les Communautés (38), va parfois jusqu'à des réactions inédites.

Un projet de loi de transposition a ainsi fourni un exemple, assez rare dans notre système de parlementarisme majoritaire, de rejet d'un projet de loi par l'Assemblée nationale. Le 30 novembre 1978, celle-ci a, en effet, rejeté un projet de loi portant adaptation de la législation française relative à la taxe sur la valeur ajoutée à la sixième directive européenne, qui prévoit des règles communes pour l'assiette de cet impôt. M. Jean Foyer soutint contre ce texte une exception d'irrecevabilité fondée sur l'argument selon lequel la directive était en réalité un règlement, qui précisait le contenu des normes en cause en descendant jusqu'au détail technique. « Insensiblement - notait-il - la Commission propose et le Conseil arrête, sous le nom de directive, des documents qui sont de véritables règlements. Une application vicieuse et pernicieuse de la procédure communautaire de la directive tend donc à faire perdre au législateur français sa souveraineté législative » (39). L'Assemblée vota l'exception d'irrecevabilité par 333 voix (RPR, socialistes et communistes) contre 132 (UDF). Dans les explications de vote, M. Laurent Fabius exposa en ces termes la position du groupe socialiste : « Le Gouvernement aurait dû consulter la représentation nationale pour connaître son opinion sur les modifications à apporter à la sixième directive ». Préfigurant l'évolution législative ultérieure, l'orateur poursuivait : « Il aurait pu s'inspirer utilement à cet égard de la pratique d'autres Gouvernements qui consultent leur Parlement avant d'arrêter directives et même règlements. C'est le cas notamment du Danemark, de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas. Il est inacceptable que le Parlement français, un mois avant l'entrée en vigueur théorique de la loi, soit mis ainsi devant un fait accompli » (40).

Cette fronde resta de courte durée : le Premier ministre, M. Raymond Barre, soumit à l'Assemblée, le 5 décembre 1978, une lettre rectificative au projet de collectif budgétaire en cours de discussion, reprenant sous forme d'articles additionnels les dispositions rejetées quelques jours auparavant. Il en obtint l'adoption après avoir notamment souligné que leur rejet « bsp;porterait atteinte à la crédibilité internationale de la France » (41).

De tels mouvements d'humeur se renouvellent de temps à autre avec, par exemple, l'adoption de conclusions de rejet par la Commission des lois, en mars 1997, sur la proposition précitée relative à la responsabilité du fait des produits défectueux (42). Cependant, la marge de manœuvre des parlementaires est faible : l'Assemblée vient d'autant plus vite à résipiscence qu'elle sait que la force du droit communautaire aura nécessairement raison de sa résistance. D'où, comme on le verra, la volonté de mettre en œuvre des procédures permettant aux parlementaires de faire valoir leur point de vue en amont, au stade de l'élaboration de la norme communautaire.

On observera que le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une jurisprudence affirmée dans sa décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 (43), se refuse à contrôler la conformité des lois aux stipulations des engagements internationaux de la France, considérant qu'« une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ». Son contrôle ne s'étend donc pas à la conformité des lois au droit communautaire originaire et, a fortiori, dérivé.

Une exception, qui reste de principe, peut cependant être signalée. En effet, s'agissant du cas particulier de la loi organique, prévue par l'article 88-3 de la Constitution, relative aux conditions d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant en France, le Conseil, dans sa décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992 (44), a considéré que, compte tenu de la référence constitutionnelle aux « modalités prévues par le traité sur l'Union européenne » (...) «  le renvoi pour la détermination des conditions d'application de l'article 88-3 à une loi organique, postule que ce dernier texte soit lui-même conforme aux modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des ressortissants communautaires (...) qu'ainsi la loi organique devra respecter les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne pour la mise en œuvre du droit reconnu par l'article 8 B, paragraphe 1 (du traité sur l'Union européenne)».

On peut, dès lors, se demander si cette dernière décision n'ouvre pas, potentiellement, une brèche dans la jurisprudence antérieure du Conseil. En effet, comme le notent certains commentateurs « bsp;il n'est pas certain que le législateur respecte ces « prescriptions » et la question se pose de savoir si le Conseil constitutionnel renoncera ou apportera une exception à la jurisprudence inaugurée le 15 janvier 1975 » (45).

§ 2. Le difficile recensement des transpositions

Le recensement des transpositions effectuées par le législateur n'est pas aisé. Afin de le faciliter, chaque directive comporte une disposition invitant les États membres à faire référence au texte concerné lorsqu'ils la transposeront en droit interne. Une telle disposition n'est pas d'application facile : si quelques textes ont pour vocation principale d'assurer une transposition - auquel cas leur titre peut le préciser explicitement (46) -, la plupart du temps, la transposition est réalisée au gré des articles de divers projets de loi (assez fréquemment des textes composites, tels que les lois de finances annuelles ou des textes portant diverses mesures d'ordre économique, financier ou social), voire par voie d'amendements présentés par le Gouvernement au cours de la discussion d'un projet de loi. L'identification de telles transpositions est d'autant plus malaisée qu'il n'est pas toujours précisé, dans les exposés des motifs ou lors des débats, qu'il s'agit de mettre en œuvre des dispositions communautaires. En outre, le Gouvernement procède parfois à des « transpositions » anticipées de textes communautaires non encore définitivement adoptés.

S'agissant du signalement de telles dispositions, on rappellera que le projet de loi, déposé en 1991, relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté, comportait un article ayant pour seul but d'indiquer que ses dispositions « ont notamment pour objet d'appliquer dans le droit français la directive du ... et la directive du ... ». La Commission des finances de l'Assemblée (47) a certes reconnu que « pour être inhabituelle, l'existence d'un tel article trouvait son fondement dans le texte même de chacune des deux directives », mais, suivie par l'Assemblée, elle a estimé que de telles références n'avaient aucun caractère normatif et qu'une telle procédure « pourrait conduire à obscurcir inutilement les textes législatifs du fait de l'introduction d'articles ou de paragraphes dont le seul objet serait de faire référence à des directives ».

A la suite de l'échec de cette procédure, et conformément d'ailleurs à ce qu'avait suggéré, en 1992, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (48), la publication des lois au Journal officiel s'accompagne, depuis le début de 1995, de la mention, avant les travaux préparatoires, des textes communautaires transposés (49), comme c'était déjà le cas, dans les visas, pour les textes réglementaires (50). On peut également relever une innovation récente permettant aux parlementaires de mieux appréhender, dès le dépôt d'un projet de loi, les conditions de la transposition : l'exposé des motifs du projet de loi de transposition d'une directive sur la protection juridique des bases de données, déposé le 22 octobre 1997, est ainsi complété par un tableau indiquant la correspondance des articles du projet de loi et des articles qu'il tend à modifier du code de la propriété intellectuelle avec les articles et les principaux considérants de la directive à transposer (51).

Un suivi des transpositions législatives est assuré par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, qui, depuis 1995, s'efforce de publier périodiquement la liste des directives communautaires restant à transposer par voie législative (52) au début de chaque session du Parlement, pour assurer l'information des commissions permanentes, dont le rôle est, à cet égard, éminent. Cependant, le rôle moteur en la matière revient de façon évidente au ministère concerné par l'objet de la directive, au Secrétariat général du Gouvernement et au Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.), à qui il appartient de communiquer à la Commission européenne les mesures prises pour assurer la transposition de chaque directive.

SECTION 3 - LA FONCTION DE CONTRÔLE : UN CHAMP D'INTERVENTION DIVERSIFIÉ

Les affaires européennes, comme tout autre aspect de la vie publique, relèvent de la fonction de contrôle parlementaire. Partie prenante au sein du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement est comptable, vis-à-vis de la représentation nationale, non seulement de sa politique européenne, mais aussi, plus largement, de l'activité des Communautés et de l'Union, que les parlementaires ne peuvent appréhender que par son intermédiaire. De la « simple » question écrite jusqu'à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, toutes les procédures classiques du contrôle parlementaire peuvent être utilisées à cette fin.

§ 1. Les questions

Naturellement, les affaires européennes relèvent des procédures de questions, qu'il s'agisse des questions écrites, des questions orales visées à l'article 48 de la Constitution ou des questions au Gouvernement (53).

La délégation pour l'Union européenne a cependant longtemps considéré que, pour mieux associer l'ensemble des députés au processus communautaire, il serait souhaitable de prévoir que des séances de questions puissent périodiquement être consacrées à des thèmes d'actualité européenne (54). Cette demande s'inspirait de l'expérience du Sénat qui, par une résolution du 13 décembre 1990, a prévu dans son règlement (articles 83 bis et 83 ter) une procédure spécifique de « questions orales avec débat portant sur des sujets européens ». Peuvent intervenir dans le cadre de cette procédure, outre l'auteur de la question et le Gouvernement, un représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, un représentant de la commission compétente, un représentant de la Commission des affaires étrangères et un représentant de chaque groupe politique, tout sénateur participant au débat ayant un temps de parole limité à dix minutes. Cette procédure permet d'instaurer, trois fois par an en moyenne, pendant environ deux heures, un dialogue avec le Gouvernement sur un sujet européen précis.

A l'automne 1994, une procédure fut arrêtée par la Conférence des Présidents de l'Assemblée qui décida, au cours de ses réunions des 18 et 25 octobre 1994, qu'une fois par mois, le début de la séance du mardi serait consacré à un sujet européen, abordé par le biais, soit d'une communication du Gouvernement, soit d'une question orale. Dans les deux cas étaient prévues des interventions d'un représentant de la délégation, de la commission compétente et de la Commission des affaires étrangères, ainsi que des orateurs des groupes. Une fois par mois, en dehors de la période consacrée à la première lecture du projet de loi de finances, le Président de l'Assemblée devait interroger la Conférence des Présidents sur les modalités selon lesquelles elle souhaitait aborder, la semaine suivante, un débat européen, et, dans l'hypothèse où elle retiendrait la procédure de la question, sur le choix de celle à inscrire à l'ordre du jour.

Seules, deux applications de cette décision peuvent être signalées :  le 22 novembre 1994, avec la discussion d'une question sur l'application des accords de Schengen, et le 20 décembre 1994, avec une communication du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les transports aériens en Europe. L'expérience ne fut pas poursuivie en 1995 : l'instauration, à partir d'octobre 1995, dans le cadre de la session unique, de deux séances hebdomadaires de questions au Gouvernement rendait effectivement moins nécessaire cette procédure spécifique, les députés pouvant désormais recourir plus largement aux procédures traditionnelles pour interroger le Gouvernement sur les affaires européennes.

Au cours de la e législature, le ministre délégué aux affaires européennes a ainsi été appelé à répondre à 69 questions au Gouvernement sur un total de 2.412, soit 2,9%, étant précisé qu'une proportion non négligeable des questions appelant la réponse du Premier ministre ou d'un autre membre du Gouvernement ont un aspect européen plus ou moins marqué (55). La proportion a été plus faible s'agissant des questions orales : sur 1.387 questions appelées en séance au cours de la Xe législature, 16, soit 1,1% seulement, concernaient le ministre délégué aux affaires européennes. Il en fut de même pour les questions écrites, celles posées au ministre délégué aux affaires européennes (398) n'ayant représenté que 0,8% de l'ensemble des questions publiées (50.705 après retraits). Cependant, la plupart des autres membres du Gouvernement sont souvent sollicités sur les aspects européens des dossiers relevant de leur compétence ; c'est le cas, en particulier, du ministre en charge de l'agriculture, fréquemment interrogé sur l'application de la politique agricole commune en France.

§ 2. Des débats réguliers sur la politique européenne de la France

Si, depuis l'origine de la construction communautaire, des débats concernant des questions européennes intervenaient de loin en loin au Palais-Bourbon (56), depuis 1989, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale tient régulièrement, en principe une fois par semestre, un débat sur la politique européenne de la France. En 1992, la richesse de l'actualité européenne a fourni d'autres occasions d'évoquer ces questions - notamment dans le domaine agricole - et a conduit à renoncer à ces rendez-vous semestriels, mais la Xe législature a renoué avec cette tradition, à laquelle M. Laurent Fabius, réélu à la Présidence de l'Assemblée en juin 1997, a rappelé son attachement (57). De fait, un premier débat a été organisé sous la XIe législature dès le 2 décembre 1997, à la veille du Conseil européen de Luxembourg.

Ces débats s'inscrivent dans le cadre de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée, qui prévoit qu'en dehors des déclarations prévues par l'article 49 de la Constitution (engagement de responsabilité), le Gouvernement peut demander à faire devant elle des déclarations avec ou sans débat. De nature purement informative, ces déclarations ne donnent lieu à aucun vote. Le débat est organisé par la Conférence des Présidents, à laquelle l'article 132 du Règlement laisse un large pouvoir d'appréciation  (58). Il est d'usage que le Président de la Commission des affaires étrangères et, depuis octobre 1990, celui de la délégation pour l'Union européenne, bénéficient, ès qualités, d'un temps de parole.

Ces débats ont appelé, en 1994, une appréciation pour le moins nuancée de la part du Président de cette délégation, M. Robert Pandraud, qui considérait qu'ils « restent largement académiques, tournant à l'échange, répétitif et peu fructueux, d'arguments de principe déjà connus de tous »  (59). Il n'en souhaitait pas moins le maintien de ce rendez-vous semestriel dans l'attente de la mise en œuvre d'une procédure permettant un « échange plus vivant ». L'interruption très rapide de l'expérience des « questions européennes » engagée à l'automne 1994 a cependant conduit à donner une impulsion nouvelle à cette procédure, avec quatre débats « européens » pour la seule année 1996.

Au total, en huit années, de la fin de 1989 à la fin de 1997, pas moins de 18 débats ont été tenus. On trouvera ci-après, en annexe 1, la liste de ces débats qui ont notamment permis aux députés d'être informés et d'exprimer leurs points de vue sur les conférences intergouvernementales ayant abouti aux traités de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) ou à la veille des réunions du Conseil européen. Ces débats ont souvent suscité un très vif intérêt : à l'ouverture de la e législature, le débat sur l'Europe des 18 et 19 mai 1993, introduit par une déclaration du Premier ministre, a été marqué par l'intervention de 31 députés ; le dernier débat de cette même législature, le 27 novembre 1996, à la veille du Conseil européen de Dublin, également ouvert par une intervention du Premier ministre, a mobilisé 19 orateurs ; de même, 18 députés sont intervenus au cours du débat du 2 décembre 1997.

Cependant, cette procédure de contrôle parlementaire reste largement à l'initiative du Gouvernement : même si le poids de la tradition, maintenant bien établie, ne lui permet guère d'éluder ces rendez-vous, il garde le choix du moment.

§ 3 : Les travaux des commissions

L'article 145 du Règlement de l'Assemblée prévoit que « les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'assurer son contrôle sur la politique du Gouvernement ». Ce rôle d'information peut naturellement s'exercer en ce qui concerne les questions européennes ; il peut revêtir des formes diverses :

- constitution de missions d'information, à l'image de celle sur l'Union économique et monétaire constituée en 1991 par la Commission des finances, qui a présenté, en juin 1991, un rapport d'information (n° 2128) sur les négociations en cours et, en décembre 1991, un rapport d'information (n° 2402) sur les conclusions de ces négociations ;

- évocation de questions communautaires dans les rapports spéciaux ou les avis budgétaires des commissions (60) ;

- audition de représentants des institutions communautaires : on citera, par exemple, l'audition, en 1996, du commissaire européen chargé du marché intérieur, des douanes et des questions fiscales, M. Mario Monti, par la Commission des finances (61) ;

audition du ministre délégué aux affaires européennes, non seulement par la Commission des affaires étrangères, mais aussi par d'autres commissions : ainsi, la Commission de la défense a-t-elle entendu, à deux reprises, en 1995 et 1996, le titulaire de ce portefeuille, M. Michel Barnier, sur les perspectives de la Conférence intergouvernementale concernant la politique de sécurité commune et les industries d'armement (62).

L'exemple de la Conférence intergouvernementale de 1996-1997 est d'ailleurs significatif. Rappelant, en avril 1995, les conditions de ratification du traité de Maastricht, M. Philippe Séguin, Président de l'Assemblée nationale, soulignait : « Bien des problèmes auraient pu être évités si les opinions publiques avaient été informées tout au long de la procédure d'élaboration, et les choix proposés longuement débattus et amendés. Et quel meilleur instrument de transparence que les Parlements nationaux qui, par vocation, représentent les citoyens ? » (63). La Commission des affaires étrangères a entrepris, à cet égard, un effort particulier pour assurer le suivi de la Conférence intergouvernementale ouverte en mars 1996 et conclue en juin 1997. Elle a procédé régulièrement à un examen de ces questions au cours des auditions du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué aux affaires européennes, entendu, pour sa part, à quatre reprises entre mai 1996 et avril 1997. Elle a, en outre, constitué en son sein un groupe de travail de trois membres qui lui ont présenté, à plusieurs reprises, des communications sur les travaux de la Conférence.

Quels que soient cependant les efforts des commissions, il reste que, devant chacune faire face aux tâches diverses résultant de compétences étendues, elles ne peuvent consacrer qu'un temps mesuré à l'examen de questions européennes. C'est la raison pour laquelle toutes les assemblées parlementaires des États membres de l'Union ont créé des organes spécialisés dans ces questions (voir i>infra, quatrième partie). S'agissant, en particulier, du suivi des travaux de la Conférence intergouvernementale, l'action de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale aura apporté, comme on le verra ci-après, un complément très substantiel à l'action des commissions permanentes.

§ 4 : La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

La politique européenne du Gouvernement peut naturellement fournir l'occasion d'une mise en jeu de sa responsabilité, soit à son initiative (engagement de la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale en application de l'article 49, alinéa premier, de la Constitution), soit à l'initiative de députés (motion de censure de l'article 49, alinéa 2).

C'est ainsi que Pierre Bérégovoy, le 21 novembre 1992, et M. Édouard Balladur, le 15 décembre 1993, ont sollicité et obtenu un vote de confiance à propos des négociations commerciales du cycle d'Urugay, menées, pour l'essentiel, au nom de la Communauté par la Commission européenne.

S'agissant de la motion de censure, on rappellera que :/p>

- le 10 mai 1989, fut présentée, sans succès, une motion visant explicitement la politique européenne de la France (64) ;

- c'est à propos de la réforme de la politique agricole commune qu'un Gouvernement se trouva le plus menacé dans le cadre de cette procédure depuis octobre 1962, la motion de censure présentée sur ce sujet le 27 mai 1992 ayant recueilli 286 suffrages, alors que son adoption en requérait 289 (65).

CHAPITRE DEUXIÈME

L'adaptation réussie d'une procédure traditionnelle : l'Assemblée nationale et le budget communautaire

Le montant du prélèvement à effectuer sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, qui était de 1,2 milliard de francs en 1970 et de 16,9 milliards de francs en 1980, est évalué, par l'article 47 de la loi de finances pour 1998, à 91,5 milliards de francs, soit 6,8 % des ressources nettes du budget général ou, pour prendre une autre base de comparaison, 5,7 % des dépenses totales du budget général (respectivement 3 % et 2,7 % en 1980). La France, deuxième pays contributeur de la Communauté, derrière l'Allemagne, fournissait ainsi, en 1996, 17,5 % des ressources du budget général des Communautés.

Si la ponction opérée sur les budgets nationaux est importante, il ne faut cependant pas perdre de vue que la plus grande part des ressources apportées aux Communautés par les États membres est redistribuée à ceux-ci au titre des interventions communautaires (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - FEOGA, Fonds européen de développement régional - FEDER, Fonds social européen - F.S.E., notamment). On observera en particulier qu'en 1996, les versements effectués en France au titre du FEOGA-Garantie ont atteint 61,3 milliards de francs, à comparer aux 42,3 milliards de francs de dépenses nettes du budget de l'agriculture. Les rattachements au budget général français par voie de fonds de concours - 18,2 milliards de francs en 1996 - ne représentent d'ailleurs qu'une faible part de ces « retours » communautaires, évalués, pour 1996, à 11,9 milliards d'écus, soit environ 76,5 milliards de francs, pour une contribution de 12,4 milliards d'écus, soit environ 79,5 milliards de francs. Il en résulte une « contribution nette » de l'ordre de 3 milliards de francs (11,2 milliards de francs en 1995), mesurant l'effort de solidarité communautaire de la France.

L'importance croissante des sommes en jeu et, d'une façon plus générale, l'intérêt plus soutenu manifesté par les parlementaires pour les affaires européennes, ont conduit, au cours de ces dernières années, à un renforcement du suivi, par l'Assemblée nationale, des questions budgétaires communautaires.

SECTION 1 - L'INADAPTATION DE LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE CLASSIQUE

§1. Les particularités de la procédure budgétaire communautaire

Avant de présenter les conditions d'intervention du Parlement national, il paraît utile de décrire schématiquement la procédure budgétaire communautaire, qui, outre sa complexité, se caractérise par une compétence partagée entre le Conseil et le Parlement européen, sans que le traité instituant la Communauté européenne organise une procédure de résolution des conflits entre ces deux « branches » de l'autorité budgétaire.

La procédure est centrée sur les dépenses, les recettes en découlant mathématiquement, conformément à l'article 199 du traité, aux termes duquel « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ». Sur proposition de la Commission, qui présente, en mai de chaque année, un « avant-projet » de budget, le Conseil adopte en première lecture, dans la seconde quinzaine de juillet, un « projet » de budget qui est soumis au Parlement européen. Celui-ci procède, en octobre, à une première lecture, au cours de laquelle il peut adopter des « propositions de modification » portant sur les « dépenses obligatoires » (dépenses agricoles, pour l'essentiel) et amender les autres dépenses, dites « non obligatoires ». Le Conseil se prononce en deuxième lecture, en novembre, statuant définitivement sur les dépenses obligatoires, sauf rejet ultérieur du budget par le Parlement européen, et procédant à un réexamen des dépenses non obligatoires. Au cours de sa deuxième lecture, en décembre, le Parlement européen peut, à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements relatifs aux dépenses non obligatoires, puis arrêter définitivement le budget, ou le rejeter à la majorité de ses membres et des deux tiers des suffrages exprimés.

Marquée naguère par des crises aiguës ayant conduit à l'application du système des « douzièmes provisoires », la procédure budgétaire communautaire a été pacifiée grâce à la conclusion, en 1988, puis en 1994, d'accords entre les institutions organisant des procédures de régulation et, parallèlement, à l'adoption de décisions du Conseil sur l'évolution des ressources propres, fixant le plafond des ressources appelables en pourcentage du P.I.B. et les modalités de financement du budget communautaire.

Ces dernières décisions, en ce qu'elles « engagent les finances de l'État », au sens de l'article 53 de la Constitution, ont fait l'objet de projets de loi autorisant leur approbation. Supposée assurer, selon le Gouvernement, un « contrôle [parlementaire] effectif sur le niveau des recettes comme sur celui des dépenses puisque le budget européen ne peut être voté ni exécuté en déficit(66) », cette procédure a cependant été jugée peu satisfaisante par les députés, le rapporteur de la Commission des affaires étrangères observant, à l'occasion de l'examen de la décision du Conseil du 31 octobre 1994 que, compte tenu de « conditions de précipitation exceptionnelles », « l'inter-vention des parlements nationaux au moment de la ratification relève plus de l'enregistrement que du contrôle »(67). Si, de fait, en France, ces débats ont peu mobilisé les parlementaires, on observera cependant que le Parlement néerlandais a, pour sa part, fait attendre jusqu'au mois de juin 1996 son autorisation d'approbation de ladite décision, qui devait entrer en vigueur au 1er janvier 1995, afin de manifester sa préoccupation devant la croissance de la contribution nette des Pays-Bas au budget des Communautés.

Même imparfaite, ou imparfaitement exploitée, cette procédure a du moins le mérite d'offrir à la représentation nationale l'occasion de se prononcer sur la programmation pluriannuelle des recettes du budget communautaire, ce qui n'est pas le cas pour la programmation à moyen terme des dépenses, établie sous la forme de « perspectives financières » annexées aux accords institutionnels précités. En effet, ces accords et leurs annexes, qualifiés tour à tour, par le Gouvernement, de « traités », puis de « contrat(s) de droit privé conclu(s) entre trois institutions n'ayant pas la personnalité juridique »(68), dont les incidences sur le processus de décision communautaire sont aussi capitales que des modifications du traité, ne sont soumis au Parlement ni en application de l'article 53 de la Constitution, ni d'ailleurs dans le cadre de l'article 88-4 (voir infra troisième partie, chapitre troisième, section 1). Cette circonstance explique sans doute que, contrairement à une tradition solidement établie réservant au Gouvernement l'exclusivité de l'initiative en la matière(69), le Président de l'Assemblée nationale a accepté, en juillet 1994, le dépôt d'une proposition de loi (n° 1479) tendant à autoriser la ratification de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993. Cette initiative, restée sans suite, n'aura eu que valeur de témoignage ...

Les insuffisances du contrôle parlementaire sur les dispositions communautaires relatives à la programmation budgétaire pluriannuelle se retrouvaient en ce qui concerne les mesures affectant plus directement le budget de l'État, à savoir la détermination annuelle du montant de la contribution française au budget des Communautés.

§ 2. La fixation de la contribution française au budget communautaire

Selon une procédure critiquée de façon récurrente par la Cour des comptes (70), mais admise, sous certaines réserves, par le Conseil constitutionnel (71), cette contribution est présentée, dans le projet de loi de finances, non pas comme une dépense de l'État, mais comme un prélèvement sur les recettes de celui-ci. Elle figure donc traditionnellement à ce titre dans l'état A, ou tableau des voies et moyens, annexé à l'article d'équilibre du projet de loi de finances, ligne parmi les quelque cent vingt à cent trente lignes figurant dans cet état qui fait habituellement l'objet d'un vote global. Même si cette procédure ne privait pas le Parlement de tout moyen d'intervention, elle ne favorisait pas la tenue d'un débat de fond, ni sur l'évolution de la contribution de la France au budget des Communautés, ni sur la politique budgétaire de celles-ci.

Dans ce contexte, la seule occasion (72), sinon d'examiner, du moins d'évoquer annuellement le budget des Communautés européennes, a longtemps été la discussion, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, des crédits - au montant d'ailleurs symbolique - prévus au titre des « affaires européennes », nouvelle structure ministérielle, qui, sous des appellations et avec des statuts divers, se met en place à partir de 1981. Si la politique européenne de la France pouvait précédemment être évoquée dans le cadre de l'examen des crédits du ministère des affaires étrangères, l'examen du projet de loi de finances pour 1982 est ainsi marqué par la reconnaissance explicite de ces questions, et notamment du budget des Communautés, en tant que thème de la discussion budgétaire, avec la désignation, à cette occasion, d'un rapporteur spécial de la Commission des finances pour les « affaires européennes », puis, à partir de l'année suivante, d'un rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères.

Pour sa part, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, depuis sa création, en 1979, a apporté sa contribution au débat en examinant chaque année le projet de budget général des Communautés avant son adoption définitive par les institutions communautaires. Significativement, elle avait consacré au projet de budget communautaire pour 1980 les premières conclusions qu'elle a adoptées, dès le 6 novembre 1979, après sa réunion constitutive. Son président a d'ailleurs pris l'habitude d'intervenir dans la discussion des crédits du ministère des affaires européennes à partir de 1988, d'abord en tant qu'orateur « de droit commun », ensuite, depuis 1991, sur décision de la Conférence des Présidents, ès qualités.

C'est d'ailleurs au sein de la délégation, nourrie de cette expérience du budget communautaire, que devaient être avancées les premières propositions tendant à renforcer le contrôle du Parlement national sur le budget communautaire.

SECTION 2 - LA MISE EN ŒUVRE D'UNE PROCÉDURE SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DISCUSSION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

§ 1. L'impossible réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances

En décembre 1990, dans ses conclusions sur le projet de budget communautaire pour 1991, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes était « bsp;bsp;d'avis que les questions financières communautaires devaient être débattues à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances », son Rapporteur, M. Michel Cointat, faisant observer : « compte tenu de l'importance qu'atteint aujourd'hui le prélèvement sur les recettes de l'État au profit du budget des Communautés européennes, lequel est inscrit dans l'état A annexé à l'article d'équilibre de la première partie de la loi de finances, il paraîtrait opportun que le Parlement se livre, lors de la discussion de cet article, à un examen des finances communautaires ». En mars 1992, dans une lettre adressée au Président de l'Assemblée nationale, le Président de la délégation, M. Charles Josselin, demandait que la Conférence des Présidents prévoie, dans le cadre de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, un débat spécifique sur ce prélèvement, un rapport d'information de la délégation pouvant, selon lui, servir de support ou d'introduction à cette discussion(73).

L'absence de discussion véritable du prélèvement sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes, ainsi soulignée par la délégation, a conduit M. Edmond Alphandéry à déposer, le 5 mai 1992, une proposition de loi organique (n° 2678) modifiant l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et visant à améliorer le contrôle parlementaire de ce prélèvement. M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste déposaient une proposition analogue (n° 2749) le 29 mai 1992. Ces deux propositions avaient un double objet. Elles tendaient, d'une part, à prévoir que le Parlement « fixe » expressément le montant ou le plafond du prélèvement et autorise son versement aux Communautés ; elles entendaient, d'autre part, améliorer l'information du Parlement, en établissant une liste de documents communautaires à transmettre par le Gouvernement aux commissions des finances des deux assemblées, en annexe au projet de loi de finances.

La possibilité pour le Parlement de « fixer » le montant ou le plafond de la contribution française ayant paru, pour le moins, problématique d'un point de vue juridique, l'Assemblée a adopté, en première lecture, le 29 juin 1992, un texte prévoyant que le Parlement « évalue » le montant de la participation de la France au budget des Communautés et autorise son versement à celles-ci. Ce texte prévoyait, en outre, la présentation par le Gouvernement, avec le projet de loi de finances, d'un rapport justifiant le montant de cette contribution, décrivant l'action des Communautés et présentant les grandes lignes des documents servant de support à la procédure budgétaire communautaire, le texte intégral de ces documents n'étant communiqué qu'aux commissions des finances des assemblées.

Le Sénat a modifié, le 29 octobre 1992, le texte adopté par l'Assemblée, en prévoyant notamment que « bsp;le Parlement fixe le montant prévisionnel de la participation ... et autorise son versement » et en le complétant par des dispositions, étrangères à l'objet originel de la proposition, tendant à renforcer les pouvoirs des rapporteurs spéciaux des commissions des finances.

La proposition ainsi modifiée par le Sénat a été examinée à deux reprises, sous les IXe et Xe législatures, par la Commission des lois de l'Assemblée nationale(74), mais n'a pas fait l'objet d'un examen en deuxième lecture. De fait, anticipant un vote définitif qui, en dépit de demandes répétées des parlementaires(75) paraît désormais peu probable(76), le Gouvernement et l'Assemblée ont mis en œuvre, à partir de 1992, une procédure nouvelle répondant au souci de permettre un examen spécifique des questions budgétaires communautaires.

§ 2. L'organisation d'un débat sur le montant de la contribution française au budget communautaire

Le projet de loi de finances comporte depuis 1992, au sein de sa première partie, un article distinct ainsi rédigé : « le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice ... à ... milliards de francs ».

Sauf recours éventuel à des procédures particulières comme le vote bloqué de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution, cet article donne lieu à un vote distinct, précédé d'un débat faisant l'objet d'une organisation spécifique par la Conférence des Présidents. Ce débat présente la particularité d'intervenir à un moment fixé à l'avance, en accord avec le Gouvernement, quel que soit l'état d'avancement de la discussion des autres articles de la première partie du projet de loi de finances. Il a lieu traditionnellement au début de la séance de l'après-midi du jeudi de la semaine consacrée à la discussion de cette première partie (77). Peuvent intervenir les présidents et les rapporteurs des commissions concernées (Commission des finances et Commission des affaires étrangères), le Président de la délégation pour l'Union européenne et, à concurrence de dix minutes, un orateur désigné par chacun des groupes politiques ; d'autres orateurs peuvent intervenir sur cet article dans les conditions fixées par l'article 95, alinéa 2, du Règlement, qui fixe à cinq minutes la durée maximale de l'intervention d'un député sur un article. Le débat voit, en règle générale, une dizaine de députés intervenir, le Gouvernement leur apportant des réponses, le plus souvent par la voix du ministre délégué aux affaires européennes.

Si cette procédure coutumière marque un progrès certain pour l'information et le contrôle du Parlement, il convient cependant de souligner les deux limites qui restreignent la portée de cet exercice.

La première, de nature juridique, a été exposée en ces termes, en 1994, par M. Philippe Séguin, alors Président de l'Assemblée nationale : « Le débat organisé [...] sur la contribution française à partir d'un article distinct de la loi de finances, s'il revêt une importance politique indéniable, ne comporte que des effets juridiques limités, dans la mesure où les obligations qui sont les nôtres résultent d'un traité »(78). De fait, les ressources des Communautés - ainsi que le souligne la notion même de « ressources propres » - sont prélevées dans les États membres en application des traités et selon des modalités qui relèvent de l'ordre juridique communautaire. Certes, la possibilité d'un vote négatif est inhérente à toute mise aux voix ; il reste qu'un rejet définitif de l'article en cause par le Parlement serait dépourvu de portée juridique et pratique : la France n'en serait pas moins tenue de verser une contribution qui est due dès l'arrêté du budget général des Communautés par le Président du Parlement européen. Si elle se refusait à le faire, elle s'exposerait non seulement à des difficultés politiques dans ses relations avec ses partenaires, mais aussi à une procédure contentieuse communautaire susceptible d'aboutir à une condamnation par la Cour de justice des Communautés européennes. De surcroît, le montant du prélèvement figurant dans la loi de finances n'est pas limitatif : le texte même de l'article en cause souligne d'ailleurs explicitement son caractère évaluatif.

La discussion d'amendements - et leur éventuelle adoption - offre cependant aux parlementaires l'occasion d'appeler l'attention du Gouvernement et, au-delà, des institutions communautaires, sur tel ou tel aspect de l'activité des Communautés, ainsi la nécessité de renforcer la lutte contre la fraude(79), ou la méconnaissance, par le Parlement européen, des règles relatives à la tenue de ses sessions à Strasbourg(80).

La seconde limite affectant cette procédure tient à la date, quelque peu tardive par rapport au calendrier communautaire, à laquelle intervient l'examen par l'Assemblée nationale et, plus encore, par le Sénat, de l'article évaluant la participation de la France au budget des Communautés européennes. Lorsque cet article est examiné par le Parlement, il est, en effet, bien tard pour que les assemblées puissent espérer que leurs préoccupations puissent être utilement défendues par le Gouvernement dans une procédure communautaire complexe approchant de son terme : la première lecture par le Conseil intervient, en effet, dès la seconde quinzaine de juillet, le Parlement européen se prononçant, pour sa part, en première lecture courant octobre, mais après avoir, dès le mois de mars, adopté une résolution sur les orientations relatives à la procédure budgétaire.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée a considéré que le recours à cette procédure n'épuisait pas ses compétences en matière de budget communautaire, se réservant la possibilité d'intervenir, en amont, au stade de l'avant-projet, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Dans une résolution du 25 novembre 1993 (TA n° 82), l'Assemblée a, en effet, estimé que « la discussion d'un article de la première partie du projet de loi de finances évaluant la participation de la France au budget des Communautés européennes n'exclut pas le recours à la procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution ». De fait, on assiste, depuis lors, à une succession des procédures, l'autorisation automnale du prélèvement, évalué compte tenu du projet de budget résultant de la première lecture par le Conseil, étant précédée, dès le début de l'été, par l'adoption, à l'Assemblée(81), d'une résolution portant sur l'avant-projet de budget, présenté en mai par la Commission européenne (voir infra troisième partie, chapitre deuxième, section 6).

Le succès de cette procédure a d'ailleurs conduit, pour l'examen des projets de loi de finances pour 1996, 1997 et 1998, à ne plus prévoir, dans le cadre de l'examen des fascicules budgétaires, une discussion spécifique consacrées aux « affaires européennes », les rapporteurs, spécial ou pour avis, des commissions concernées intervenant dans le cadre de la discussion de l'article du projet de loi de finances relatif au prélèvement communautaire.

Ces avancées procédurales s'accompagnent de quelques progrès dans l'information du Parlement. Naguère, M. Michel Charasse, alors ministre du budget, surestimant peut-être les possibilités techniques et la volonté de transparence de son administration, avait suggéré, lors de son audition par la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, le 10 juin 1992, d'améliorer « la présentation des documents budgétaires français (...) en distinguant clairement, dans les différents budgets, le montant des dépenses nationales, celui des dépenses communautaires prévues en France et celui des retours communautaires constatés l'année précédente » (82). Reprise par le Président de la Commission des finances sous forme d'amendement au projet de loi de finances pour 1994, cette proposition a été rejetée par l'Assemblée, suivant l'avis négatif du Gouvernement, qui a fait valoir que seuls 85 % des dépenses communautaires peuvent être réparties État membre par État membre. Cependant, comme le faisait observer le Président de la délégation pour l'Union européenne, « si, effectivement, 15 % des actions du budget européen (aides aux pays tiers, dépenses administratives), ne constituent pas, par définition, des retours communautaires dans les États membres, cela n'empêche en rien la ventilation détaillée des 85 % restants, comme le montrent les exemples étrangers » (83).

En dépit de ces insatisfactions ressenties par les parlementaires, il convient de noter que le contenu du document (« jaune budgétaire ») annexé au projet de loi de finances et présentant les relations financières entre la France et l'Union européenne a été significativement enrichi depuis cinq ans (84) ; il est désormais mis à la disposition des parlementaires dans des conditions de délai plus satisfaisantes qu'en 1993, où il avait été distribué le jour même du débat en séance publique sur la contribution de la France au budget communautaire.

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Il apparaît ainsi que les adaptations de la procédure budgétaire traditionnelle, complétées, comme on le verra ci-après, par les possibilités offertes par l'article 88-4 de la Constitution, ont permis, depuis le début des années 1990, une amélioration sensible du contrôle de l'Assemblée nationale sur le budget communautaire et les relations financières de la France avec la Communauté. Observons cependant, avec M. Robert Pandraud, ancien président de la délégation pour l'Union européenne, que « des progrès n'en demeurent pas moins nécessaires, notamment quant à l'information du Parlement ou à l'examen plus détaillé des dépenses communautaires » (85).

DEUXIÈME PARTIE
DES PROCÉDURES D'INFORMATION SPÉCIFIQUES FONDÉES SUR L'INTERVENTION D'UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE SPÉCIALISÉE

C'est seulement en 1979 que le Parlement français s'est doté, avec la création des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, d'un dispositif d'information spécifique sur les affaires européennes.

Quinze années furent nécessaires à la montée en puissance de ces organes parlementaires, devenus en 1994, les délégations pour l'Union européenne (chapitre premier).

Aujourd'hui, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne joue un rôle central dans l'information et le contrôle parlementaire des affaires européennes (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER

La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : une lente montée en puissance

Même si le constat de l'insuffisance des procédures classiques pour assurer le suivi des affaires européennes était assez largement partagé, bien des réticences, d'origine gouvernementale ou internes aux assemblées, retardèrent l'élaboration, puis freinèrent la mise en œuvre de procédures spécifiques organisées autour d'un organe parlementaire spécialisé.

SECTION 1 - UNE CRÉATION TARDIVE ET DIFFICILE : LA LOI DU 6 JUILLET 1979

Si le Bundesrat allemand s'était doté, dès 1957, d'une commission des affaires européennes, il fallut attendre, en France, plus de vingt ans après l'entrée en vigueur du traité de Rome pour que les assemblées se dotent d'organes spécialisés chargés de les informer sur les activités des institutions des Communautés européennes.

Il fallait en effet franchir un obstacle constitutionnel : la limitation à six du nombre des commissions permanentes ; dans le cadre de la rationalisation du parlementarisme, les commissions, selon le mot de Michel Debré, sont « d'utiles organes d'étude et de contrôle, à condition qu'elles ne soient pas trop spécialisées » (86) et, sauf à remettre en cause la répartition des compétences opérée dès 1959 ou à réviser la Constitution, la France ne pouvait donc confier, à l'instar des autres États membres, à une commission permanente le soin d'assurer, à l'Assemblée nationale et au Sénat, le suivi des questions européennes.

Le recours à la formule de la délégation parlementaire, inaugurée en 1972 pour traiter les questions de communication audiovisuelle (87), permit, à la fin des années 1970, de contourner cette difficulté, dans un contexte marqué par la perspective de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct - la première élection est intervenue le 10 juin 1979 -, susceptible de rompre les circuits d'information que la représentation ès qualités des parlements nationaux au sein de l'Assemblée de Strasbourg était supposée établir.

Les vingt-quatre « représentants de l'Assemblée nationale à l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes » présentaient, en particulier, annuellement, en application de l'article 29 du Règlement, un rapport d'information sur l'activité de cette assemblée et, plus généralement, sur les principaux problèmes de la construction européenne. Publié comme document parlementaire, ce rapport était présenté à la Commission des affaires étrangères (88).

Consubstantiel au système antérieur à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct, le double mandat, national et européen, devait devenir d'autant plus marginal que le mandat de représentant au Parlement européen est pris en compte pour l'application de la loi organique du 30 décembre 1985 limitant le cumul des mandats : ainsi, l'Assemblée nationale dissoute le 21 avril 1997 ne comptait-elle que quatre doubles mandataires ; au 31 janvier 1998, elle en compte trois. Bien plus, les députés français ne pouvaient se défaire d'une certaine méfiance à l'égard d'un organe dont la réforme du mode d'élection risquait de se traduire par une mutation « supranationale » : M. Jean Foyer, auteur de la proposition de loi qui a abouti à la loi du 6 juillet 1979(89), observait ainsi que l'Assemblée des Communautés pourrait « moins apparaître comme l'instrument du contrôle démocratique des institutions communautaires que comme la caution de leur pouvoir ».

Un incident inédit dans notre vie institutionnelle devait servir de catalyseur : il s'agit du vote, précédemment évoqué, le 30 novembre 1978, par l'Assemblée nationale, d'une exception d'irrecevabilité à l'encontre du projet de loi transposant la sixième directive sur la T.V.A. Il s'agissait surtout, au cas particulier, de dénoncer la pratique consistant, pour l'exécutif, à imposer certaines mesures au Parlement, en leur faisant d'abord revêtir, à la faveur du « bsp;détour communautaire », la force obligatoire qui s'attache aux normes européennes. Si, finalement, le poids du fait majoritaire eut raison de cette fronde parlementaire, cet incident a conduit à la prise de conscience de ce que le développement de la construction européenne pouvait conduire, selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, à « limiter de manière détournée par certaines formes d'actes communautaires le pouvoir du Parlement français tel qu'il est défini dans la Constitution ». Enfin, étaient invoqués les exemples étrangers permettant aux Parlements de nos partenaires « non seulement d'être informés des travaux en cours à Bruxelles, mais également, pour certains d'entre eux, d'exercer une influence directe sur l'action du Gouvernement dans ses négociations au niveau du Conseil ».

Incontestablement empreinte d'une certaine défiance à l'égard des institutions européennes, la proposition de loi esquissait un dispositif relativement ambitieux d'information et de consultation du Parlement, articulé autour de délégations parlementaires spécialisées. Elle devait se heurter à une triple opposition :

- celle, feutrée, du Gouvernement, soucieux de limiter le contrôle susceptible d'encadrer son pouvoir de négociation dans les instances communautaires, voire d'« éviter la paralysie du Gouvernement » selon les termes mêmes utilisés par le ministre des affaires étrangères, M. Jean-François Poncet (90);

- celle des commissions permanentes, peu désireuses de voir un nouvel organe les concurrencer ; M. Maurice Couve de Murville, Président de la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, se montra particulièrement attaché à cantonner les futures délégations dans la mission de « recevoir les papiers et de les répartir entre les commissions compétentes ... de procéder à une sorte de dispatching »(91), préfigurant, non sans une certaine condescendance, quelques qualificatifs qui seront utilisés par la suite à l'égard des délégations, tels que « gare de triage » ou « standard téléphonique » (92)

- celle résultant d'une orientation générale du Sénat moins réservée à l'égard de la construction communautaire que ne l'étaient les députés à l'origine de cette initiative.

La loi définitivement adoptée se situe ainsi très en retrait par rapport aux ambitions initiales.

D'abord, à la différence du choix opéré pour d'autres délégations parlementaires, tel l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui rassemble des députés et des sénateurs, le législateur a doté chacune des assemblées de sa propre délégation, composée de dix-huit membres. Il est clair que, sur des sujets politiquement sensibles, l'éventualité d'une profonde divergence entre les deux assemblées a conduit à écarter une mixité susceptible de diluer, au sein d'un organe commun, la majorité de l'une ou l'autre d'entre elles.

S'agissant des compétences de ces organes, le législateur les a explicitement cantonnés dans un simple rôle d'information, non pas sur « tous les aspects de l'évolution de la construction communautaire » comme le souhaitaient ses promoteurs, mais seulement sur « les activités (...) des institutions des Communautés européennes ». L'obligation d'information mise à la charge du Gouvernement est subordonnée à des critères quelque peu subjectifs : il doit communiquer tout document « nécessaire » et tous renseignements « utiles » et, s'agissant des projets à caractère normatif, l'obligation de transmission est limitée à ceux « portant sur des matières qui sont du domaine de la loi ». Les pouvoirs d'investigation calqués sur ceux prévus, dans le cadre du contrôle budgétaire, par l'article 164-IV de l'ordonnance portant loi de finances pour 1959, qu'il était prévu de leur attribuer dans la proposition initiale, ont été explicitement refusés aux délégations. L'obligation, initialement envisagée, de consulter les délégations sur les projets communautaires « impliquant une adaptation de la législation nationale », a également été écartée. Par ailleurs, les avis des délégations deviennent de simples conclusions, adressées non pas aux présidents des assemblées, mais seulement aux commissions parlementaires compétentes ; le seul document émanant des délégations pouvant bénéficier du statut de document parlementaire, au plein sens du terme, sera un « rapport semestriel d'information ».

Le spectre est ainsi écarté, qui inquiétait tant le Gouvernement, d'une « super commission chargée de traiter les problèmes liés à l'application des traités européens » (93).

On observera enfin que la loi du 6 juillet 1979, codifiée sous l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dont on trouvera ci-après le texte actuellement en vigueur dans la partie « Textes et documents de référence », prévoyait que les députés ou sénateurs élus à l' « assemblée des Communautés » ne peuvent faire partie de l'une ou l'autre délégation.

SECTION 2 - LES ANNÉES QUATRE-VINGTS : UN RELATIF ÉCHEC

« Relatif échec », telle est l'appréciation généralement portée, après dix années de fonctionnement des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, sur l'application de la loi du 6 juillet 1979 (94).

Si la délégation de l'Assemblée, tout comme celle du Sénat, avait adopté de l'ordre d'une vingtaine de conclusions par an, en moyenne (95), ces documents restaient cependant quelque peu confidentiels, à défaut de bénéficier de la diffusion qui s'attache au statut de documents parlementaires. D'autre part, le Gouvernement s'est affranchi des obligations d'information mises à sa charge par la loi (96). Paradoxalement, les délégations étaient mieux informées sur les propositions de la Commission européenne, qu'elles recevaient directement de celle-ci, que sur les positions du Gouvernement français. Enfin, c'est avec quelque mauvaise grâce que le Gouvernement s'est prêté au dialogue avec les délégations parlementaires : il fallut attendre 1984 pour que le ministre en charge des affaires européennes accepte d'être entendu par elles, mais cette acceptation était entourée de conditions restrictives : de telles auditions ne pouvaient avoir lieu qu'une fois par an et devant les deux délégations réunies. Ce caractère exceptionnel et solennel ne permettait guère d'aller au-delà d'échanges à caractère très général.

Alors même que l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen de 1986 annonçait une accélération de l'activité législative des Communautés, cette situation peu satisfaisante devait conduire les parlementaires à mettre en chantier une réforme de la loi de 1979.

SECTION 3 - UNE VOLONTÉ DE RELANCE : LA LOI DU 10 MAI 1990

Si, après dix ans de fonctionnement des délégations parlementaires, le consensus était assez large sur le constat de l'insuffisance des moyens d'information et d'intervention des parlementaires en matière européenne, la volonté de donner un nouvel élan à ces délégations spécialisées n'était pas partagée : il aura donc fallu plus d'un an pour concilier les points de vue de l'Assemblée nationale et du Sénat, au sein d'une commission mixte paritaire réunie après deux lectures au Sénat et trois à l'Assemblée.

La prise de conscience des conséquences de l'Acte unique européen a sans doute joué un rôle de catalyseur, comme l'a souligné M. Alain Lamassoure qui animait, au sein de l'Assemblée, le groupe dit « PÉNÉLOPE » (pour l'entrée des normes européennes dans les lois ordinaires des pays de l'Europe) : « les 279 directives à adopter en quatre ans dans le cadre de l'Acte unique représentent un rythme annuel de production de règles juridiques supérieur de moitié à celui du Parlement français. Elles requièrent donc un contrôle démocratique attentif » (97).

Cependant, ce long débat aura vu s'affronter des conceptions très divergentes. Il s'est ouvert au Palais Bourbon en avril 1989, avec la discussion d'une proposition de loi (98) de M. Charles Josselin, alors Président de la délégation de l'Assemblée pour les Communautés européennes. Le texte adopté en première lecture prévoyait :

- de faire passer de 18 à 36 l'effectif de chacune des délégations parlementaires ;

- d'améliorer l'information des délégations en mettant à la charge du Gouvernement l'obligation de leur communiquer les propositions entrant dans le domaine de la loi dès leur transmission au Conseil, et non plus « avant leur discussion par le Conseil » ;

- de permettre aux délégations d'entendre des membres du Gouvernement et des représentants des institutions communautaires ;

- d'associer les représentants français au Parlement européen aux travaux des délégations et de supprimer l'incompatibilité entre les fonctions de député européen et celles de membre des délégations ;

- de confier aux délégations la mission d'examiner les projets d'actes communautaires portant sur des matières relevant du domaine de la loi avant leur adoption par le Conseil, étant précisé qu'elles pourraient se saisir, de leur propre initiative, de tout projet de loi ou d'acte ayant trait à des domaines relevant de l'activité communautaire ; de même, il était prévu que les délégations soient chargées d'examiner tout projet ou proposition de loi ayant pour objet de transcrire un acte communautaire dans le droit national ;

- d'organiser une meilleure publicité des travaux des délégations, avec la possibilité de publier leurs travaux sous forme de rapports d'information ;/p>

- de permettre à chaque délégation d'assurer la coordination entre son assemblée et les institutions européennes.

Si le Sénat était favorable à l'augmentation des effectifs des délégations et à l'institutionnalisation des auditions, il s'est, en revanche, inquiété des risques d'empiétement des délégations sur les compétences des commissions permanentes. Il a ainsi contesté l'assimilation opérée, selon lui, entre les délégations et les commissions saisies pour avis, jugeant contraire à la Constitution cette tentative de créer une « septième commission permanente ». Il a également estimé que le fait de prévoir l'examen par les délégations des projets « d'actes communautaires avant leur adoption par le Conseil des Communautés pourrait laisser penser qu'il s'agirait d'une formalité substantielle qui empêcherait le Gouvernement français de se prononcer en Conseil s'il n'avait pas préalablement soumis le projet de texte aux délégations parlementaires » (99). Rejetant ce qu'il considérait comme une atteinte à la séparation des pouvoirs, le Sénat s'est, en outre, prononcé contre toute volonté de confier aux délégations parlementaires spécialisées un rôle de coordination entre le Parlement français et les institutions communautaires. Le Sénat entendait donc cantonner les délégations dans un rôle exclusif d'information, refusant qu'elles puissent devenir des « interlocuteurs parlementaires exclusifs des instances communautaires et du Gouvernement, dotés, au mépris de l'autonomie des commissions, d'une compétence transversale au sein des assemblées » (100).

Au fil de la navette, c'est autour du problème de la séparation des pouvoirs et, plus encore, de la question des rapports entre délégations et commissions que devaient se cristalliser les oppositions. Le Sénat a, en effet, rapidement consenti à supprimer l'incompatibilité entre les fonctions de représentant au Parlement européen et de membre d'une délégation. Il a également accepté de donner une base légale aux réunions conjointes des deux délégations et à l'audition des ministres et des représentants des institutions communautaires. Il a enfin accepté les dispositions précisant les informations à transmettre aux délégations et la possibilité pour celles-ci d'examiner les actes et projets d'actes communautaires à leur initiative ou à la demande des commissions permanentes. L'Assemblée nationale, de son côté, a renoncé à donner au Gouvernement la possibilité de solliciter l'avis des délégations sur un acte ou un projet d'acte communautaire. Elle s'est également résignée à ne pas voir confier à celles-ci un rôle de coordination des activités du Parlement français avec celles du Parlement européen. La possibilité que les délégations soient saisies de projets de loi intervenant dans le domaine communautaire a, en revanche, fait l'objet d'un débat difficile au terme duquel un compromis a été élaboré : les délégations ne pourront se prononcer sur un tel sujet qu'à la demande d'une commission spéciale ou permanente.

En dépit des controverses ayant présidé à cette réforme et des compromis difficiles dont elle est le fruit, la loi du 10 mai 1990, dite « bsp;loi Josselin », a représenté un pas important. Ajustée à la suite de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, elle reste la base sur laquelle le Parlement peut s'appuyer pour exercer son contrôle dans les domaines - et ils sont importants - qui ne sont pas couverts pas la procédure de l'article 88-4 de la Constitution.

SECTION 4 - LES ANNÉES QUATRE-VINGT-DIX : L'« EFFET MAASTRICHT »

Ainsi que l'a souligné, à la fin de la IXe législature, le Président de la délégation sortante, M. Michel Pezet, « incontestablement, la loi du 10 mai 1990 a permis une amélioration de l'information des parlementaires sur les questions communautaires » (101).

Depuis novembre 1991 - soit dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi - le Gouvernement s'acquitte de son obligation d'information en transmettant systématiquement aux délégations les projets et documents communautaires. La pratique des auditions de ministres par la délégation de l'Assemblée s'est développée : 4 auditions en 1990, 8 en 1991, 14 en 1992. M. Michel Pezet observe également qu'« en reconnaissant à ses rapports le statut de document parlementaire, la « loi Josselin » et l'arrêté du Bureau du 27 juin 1990 (102) ont permis de briser le « mur du silence » et, par là même, donné un nouvel élan aux travaux de la délégation, après le relatif essoufflement constaté au début de la IXe législature ». De fait, si de 1981 à 1987, la délégation avait examiné, en moyenne annuelle, 25 conclusions, cette moyenne était tombée à 16 au cours des années 1988 à 1990, 18 rapports étant présentés en 1991 et 29 en 1992.

L'année 1992 a été marquée, tant au sein de l'Assemblée que dans l'opinion publique, par les débats relatifs au traité de Maastricht, plaçant la délégation de l'Assemblée au coeur de l'actualité. Les réflexions qu'elle avait, de longue date, engagées sur ce thème la situent à l'origine de la mise en place, avec l'article 88-4 de la Constitution, d'un nouveau dispositif de contrôle parlementaire de l'élaboration de la législation communautaire (voir infra, troisième partie). Tout en continuant à exercer la mission générale d'information que définit l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, elle a joué, dans la mise en œuvre de ce nouveau dispositif constitutionnel, un rôle particulièrement actif.

Par ailleurs, une loi (n° 94-476) du 10 juin 1994, adoptée à l'initiative de M. Robert Pandraud, a modifié la dénomination des délégations parlementaires qui sont devenues les délégations pour l'Union européenne et, surtout, a complété l'obligation d'information pesant sur le Gouvernement en prévoyant la transmission aux délégations des documents relatifs aux nouvelles politiques et formes de coopérations instaurées par le traité de Maastricht, les deuxième et troisième piliers.

Dans le même temps, se développait un débat sur le statut des délégations. L'idée d'instituer, au sein de chacune des assemblées, une nouvelle commission parlementaire a été avancée à plusieurs reprises comme un moyen de faire progresser le contrôle parlementaire des affaires européennes.

Tout en soulignant l'« atout » que représente « la composition même de la délégation, devenue pluridisciplinaire avec la présence de collègues appartenant à toutes les commissions, et donc susceptibles de répercuter sur celles-ci les informations recueillies en son sein », le Président de la délégation indiquait, à la fin de la IXe législature que « le triomphe d'un certain conservatisme lors des débats [sur la mise en œuvre de l'article 88-4 de la Constitution le conduit] à estimer que la solution consistant à créer une septième commission est la seule praticable, si l'on veut conférer à l'instance spécialisée les pouvoirs et prérogatives nécessaires à un bon accomplissement de sa mission » (103).

La proposition de créer une telle commission a été avancée le 30 novembre 1992 par François Mitterrand, Président de la République, dans sa lettre aux présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel, présentant ses orientations en vue d'une révision constitutionnelle. Le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Georges Vedel, a repris à son compte cette idée dans ses propositions formulées le 15 février 1993. Elle était rendue possible par le projet de loi constitutionnelle présenté au nom du Président de la République, par Pierre Bérégovoy à la fin de la Xe législature (104), qui prévoyait de porter de 6 à 8 le nombre des commissions permanentes dans chaque assemblée, mais dont l'exposé des motifs précisait cependant que « la proposition (...) de prévoir dans la Constitution elle-même qu'une de ces commissions serait consacrée au suivi des affaires européennes n'a pas été retenue, afin de laisser le Parlement libre de son choix ». Ce projet n'a cependant jamais été examiné et la proposition relative à la création d'une nouvelle commission parlementaire n'a jamais été reprise.

M. Robert Pandraud, qui présida la délégation sous la Xe législature, a sans doute beaucoup pesé pour le maintien du statu quo. Se refusant à trancher entre les partisans de « l'horizontal  », qui, en faveur d'un contrôle effectué au sein d'une délégation spécialisée, « mettent en avant la disponibilité et l'expérience d'un tel organe, ainsi que sa capacité à appréhender et à juger, en dépit de la multiplicité et de la diversité des textes, la démarche globale de l'Union européenne », et les tenants du « vertical » qui, pour confier le contrôle aux seules commissions permanentes, font valoir « la capacité de celles-ci à resituer les propositions communautaires dans le contexte national », M. Robert Pandraud estimait que « l'approche « transversale » actuelle, avec une délégation qui défriche, analyse, alerte et prend largement l'initiative, a permis des progrès certains » (105). En outre, le Président de la délégation craignait les « querelles de compétences » que risquerait de susciter la création d'une nouvelle commission spécialisée pour les affaires européennes.

De fait, au-delà des mots, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, tout comme celle du Sénat, a acquis une stature et exerce des compétences que nul aujourd'hui ne lui conteste.

CHAPITRE DEUXIÈME
La délégation, « vigie européenne » de l'Assemblée

Outre les responsabilités qui lui sont confiées dans la procédure d'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra), la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale joue un rôle central dans l'information de celle-ci, grâce aux diverses possibilités offertes par l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 : les auditions de membres du gouvernement et de personnalités diverses, l'information qu'elle reçoit et retransmet, tant sur les propositions d'actes de l'Union que sur les négociations en cours, ainsi qu'une information active, prenant la forme de rapports d'information.

Avant d'aborder successivement, après une présentation générale de la délégation, ces différents aspects de son activité, on soulignera que b>son rythme de travail s'est significativement accéléré depuis quelques années : de 123 réunions au cours des cinq années de la IXe législature, on est passé à 201 réunions au cours des quatre années de la Xe législature, soit 302 heures de débats. A titre d'éléments de comparaison, on notera que la Commission des lois, par exemple, a tenu, au cours de cette même législature, 273 réunions représentant 401 heures de débat et la Commission des affaires étrangères 129 réunions, pour 210 heures de débat.

SECTION 1 - PRÉSENTATION DE LA DÉLÉGATION

§1. La composition de la délégation

La délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale compte trente-six députés, celle du Sénat comptant trente-six sénateurs. A la différence des commissions permanentes, renouvelées, en principe, au début de chaque session, la délégation de l'Assemblée est désignée au début de la législature et pour la durée de celle-ci, la délégation du Sénat étant, pour sa part, désignée après chaque renouvellement triennal de la seconde chambre.

Depuis l'origine, et comme il est de règle pour la désignation de l'ensemble des organes parlementaires, il est prévu que la composition de la délégation doit assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Dans la pratique, conformément à l'article 25 du Règlement de l'Assemblée, la Conférence des Présidents arrête, au début de la législature, une date à laquelle les présidents des groupes sont invités à faire connaître au Secrétariat général de la Présidence les noms des candidats qu'ils proposent, le nombre de sièges revenant à chaque groupe en application de la représentation proportionnelle leur étant parallèlement notifié. La nomination des membres de la délégation prend effet dès la publication de la liste des candidats au Journal Officiel du lendemain.

D'une part, cette règle ne fait aucune place aux députés non-inscrits, dont le nombre s'est d'ailleurs fortement réduit depuis la constitution, à partir du la Xe législature, de groupes réunissant des députés de sensibilités diverses insuffisamment représentées pour permettre de constituer, à elles seules, des formations distinctes, tel le groupe « Radical, citoyen, verts » constitué au début de la XIe législature et qui compte deux représentants au sein de la délégation désignée le 20 juin 1997.

D'autre part, ce mode de désignation « cristallise», au sein de la délégation, la répartition des députés entre les groupes telle qu'elle est constatée au début de la législature, ce qui peut poser problème en cas de modification importante dans la structure politique de l'Assemblée. Ainsi, le groupe « République et liberté », créé le 30 avril 1993, quelques jours après la constitution de la délégation au début de la Xe législature, ne pouvait-il être représenté au sein de celle-ci, sauf à imaginer une improbable « cession » de siège par l'un des groupes originels, ou à engager la procédure, très lourde, de modification de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Une solution pragmatique a toutefois été mise en œuvre pour conforter la représentativité politique de la délégation : celle-ci a décidé, le 14 septembre 1994, d'associer à ses travaux un membre du groupe « République et liberté » (106).

Outre la représentation « proportionnelle » des groupes politiques, la composition de la délégation doit assurer une représentation « équilibrée » des six commissions permanentes. Les effectifs de celles-ci étant, selon le cas, d'un huitième ou de deux huitièmes de l'effectif total de l'Assemblée, l'exercice serait difficile même s'il était envisageable d'organiser une concertation préalable entre les groupes politiques. De fait, c'est largement le hasard statistique qui assure sinon un équilibre, du moins une certaine diversité dans l'appartenance aux commissions des membres de la délégation, comme le montre le tableau ci-après.

REPRÉSENTATION DES COMMISSIONS PERMANENTES AU SEIN
DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

 

Effectif théorique

Répartition

Composition de la délégation au :

Commissions

des commissions (en % de l'effectif de l'Assemblée)

équilibrée
théorique à la délégation

1er avril 1993
(fin de la IXe législature)

21 avril 1997
(fin de la Xe législature)

20 juin 1997 (ouverture de la XIe législature)

Affaires culturelles, familiales et sociales


25 %

9

25 %

5

13,8 %

5

13,8 %

5

13,8 %


Affaires étrangères


12,5 %

4 ou 5

11,1 % à 13,8 %

10

27,8 %

9

25 %

11

30,5 %


Défense


12,5 %

4 ou 5

11,1 % à 13,8 %

3

8,3 %

1

2,8 %

2

5,5 %


Finances


12,5 %

4 ou 5

11,1 % à 13,8 %

5

13,8 %

6

16,6 %

5

13,8 %


Lois


12,5 %

4 ou 5

11,1 % à 13,8 %

9

25 %

8

22,2 %

5

13,8 %


Production


25 %

9

25 %

4

11,1 %

7

19,4 %

8

22,2 %

TOTAL


100 %

36
100 %

36
100 %

36
100 %

36
100 %

On notera quelques constantes, pendant la législature en cours et les deux précédentes : une forte surreprésentation de la Commission des affaires étrangères, signe de la persistance d'une certaine conception de la construction européenne, une sous-représentation chronique de la Commission de la défense, liée au caractère embryonnaire des compétences de l'Union dans le domaine relevant de cette commission et, plus surprenant, un intérêt assez faible manifesté par les membres de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, en dépit des avancées constatées, depuis 1992, dans le domaine de l'« Europe sociale ».

On rappellera que la loi n° 90-385 du 10 mai 1990 a supprimé la disposition qui interdisait aux députés ou sénateurs élus au Parlement européen de faire partie de la délégation de leur assemblée respective. Pourtant, on ne trouve guère d'exemple d'une telle participation de députés européens aux délégations parlementaires ; il est vrai que le nombre des doubles mandataires est, on l'a vu, très réduit.

Doublement représentative de la diversité de l'Assemblée, la délégation est marquée par une ambiance particulière, relativement consensuelle, que M. Robert Pandraud, qui la présida sous la Xe législature, a décrite en ces termes : « [Les membres de la délégation] s'efforcent [...] par-delà les clivages politiques et idéologiques de défendre, sur des dossiers concrets, les droits du Parlement et, au-delà, les intérêts du peuple français au sein de la construction européenne. Rien de tel que le travail sur dossiers pour transcender les a priori et rechercher des positions réalistes : ceux qui, par culture ou tradition, sont plus sensibles aux voix de la supranationalité, savent faire preuve d'esprit critique, dès lors qu'ils sont confrontés à des propositions excessives de la Commission européenne ; à l'inverse, les contempteurs les plus farouches du traité de Maastricht reconnaissent volontiers, dans certains cas, que les pouvoirs de la Commission viennent opportunément pallier l'aboulie du Conseil » (107).

§2. Le bureau de la délégation

Cette volonté de consensus se manifeste, en particulier, dans la composition politique du bureau de la délégation qui, outre le Président, comporte quatre vice-Présidents et deux secrétaires.

Ainsi, au début de la XIe législature, le groupe socialiste, le plus nombreux de l'Assemblée nationale (250 membres ou apparentés), à qui est revenue la présidence de la délégation, s'est « contenté » des deux postes de secrétaire, chacun des quatre autres groupes - RPR (140), UDF (113), communiste (36) et RCV (33) - bénéficiant d'un poste de vice-Président, configuration qui fait la part plus belle au pluralisme que la composition des bureaux des six commissions permanentes.

Une particularité est à noter par rapport aux commissions permanentes : alors que les bureaux de celles-ci sont renouvelés, en principe, au début de chaque session annuelle, le bureau de la délégation est désigné pour la durée de la législature.

Si, en application de l'article 7 du Règlement intérieur de la délégation, reproduit ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le choix des questions soumises à l'examen de la délégation relève de son bureau, son Président, tout comme les présidents des commissions, dispose de prérogatives importantes :

- il fixe l'ordre du jour des réunions et convoque la délégation ;

- il est destinataire de l'ensemble des documents que le Gouvernement doit transmettre à la délégation en application de la loi ;

- il peut demander au nom de la délégation les documents et renseignements nécessaires à l'exercice de sa mission ;

- il transmet aux présidents des commissions concernées les conclusions de la délégation ;

- il participe à la Conférence des Présidents depuis une modification de l'article 48 du Règlement intervenue en novembre 1992 ;

- il constitue, enfin, un interlocuteur privilégié du Gouvernement pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, troisième partie) ; en particulier il est autorisé, sous certaines conditions, à se prononcer au nom de la délégation sur les propositions d'actes communautaires pour l'examen desquelles le Gouvernement met en œuvre une procédure d'urgence.

La liste des présidents de la délégation depuis sa création en 1979 figure en annexe 2.

§3. Les conditions générales du fonctionnement de la délégation

La mission première de la délégation est d'informer l'Assemblée nationale sur les affaires européennes. Depuis la réforme constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht, cette mission générale d'information se double d'un rôle nouveau, orienté vers le contrôle, en amont, de la législation communautaire.

La mission générale d'information de la délégation consiste à suivre les travaux des institutions de l'Union européenne afin d'assurer l'information de l'Assemblée. Elle présente certaines particularités par rapport au rôle d'information des six commissions permanentes, tel qu'il est défini par l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui dispose que « ... les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement ». En effet, les éléments qu'il appartient à la délégation de fournir à l'Assemblée concernent d'abord des organismes extérieurs au Gouvernement de la France, à savoir les institutions européennes. Cela implique que la délégation connaît en premier lieu des activités de ces institutions ; elle se préoccupe cependant également de recueillir des informations sur l'action du Gouvernement français en matière européenne.

Ces considérations déterminent le second caractère de la mission d'information confiée à la délégation, qui est d'être préalable et incitative. En procédant à un « pré-examen » des projets européens, avant leur adoption par le Conseil de l'Union européenne, la délégation informe les commissions permanentes et l'ensemble de la représentation nationale sur les problèmes européens essentiels, afin que les parlementaires, ainsi alertés, puissent y porter, en temps utile, une attention particulière.

D'autre part, la délégation joue, depuis 1993, un rôle spécifique dans l'application de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet à l'Assemblée de voter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative (voir infra, troisième partie).

Pour remplir sa mission, la délégation se réunit en moyenne une fois par semaine (108). En période de session, elle tient une ou deux réunions par semaine, ces réunions, qui avaient lieu généralement le mardi ou le mercredi, en fin d'après-midi, sous la Xe législature, se tenant plutôt le jeudi matin depuis le début de la XIe législature. Elle se réunit également, en tant que de besoin, pendant l'intersession, en particulier pour assurer le suivi des propositions soumises à l'Assemblée en application de l'article 88-4 de la Constitution. Un ou deux rapports, avis, communications ou auditions sont inscrits à l'ordre du jour de chaque réunion, l'objectif étant de suivre au plus près l'actualité européenne.

La loi permet aux délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat de tenir des réunions conjointes. Cette possibilité est cependant assez peu fréquemment utilisée : au cours de la Xe législature, on note 3 réunions conjointes en 1994, une en 1996 et 3 en 1997 (109).

La loi permet également aux délégations parlementaires d'inviter à participer à leurs travaux, avec voix consultative, les membres français du Parlement européen. Exceptionnelle sous la IXe législature (110), cette pratique a été développée à partir de l'automne 1994 par la délégation de l'Assemblée nationale, qui a ainsi ouvert 35 de ses réunions aux membres français des commissions du Parlement européen ayant compétence sur les questions inscrites à son ordre du jour. Au total, 43 députés européens français ont répondu à l'invitation de la délégation au cours de la Xe législature, prenant parfois une part très active à ses travaux (111).

S'agissant des membres du Parlement européen élus dans d'autres États membres, indépendamment des auditions stricto sensu - ainsi l'audition, le 27 février 1996, de M. Detlev Samland, président allemand de la Commission des budgets ou, le 30 octobre 1997, celle de Mme Dietmut Theato, présidente allemande de la Commission du contrôle budgétaire -, la délégation a, dans certains cas, associé à ses travaux des rapporteurs des commissions concernées du Parlement européen (112).

Par ailleurs, si le règlement intérieur de la délégation ne prévoit pas une ouverture de ses réunions à tous les députés - comme c'est le cas pour les commissions, aux réunions desquelles tout député peut, depuis 1994, assister, même s'il n'en est pas membre - diverses pratiques coutumières se sont développées :p>

- réunions ouvertes à tous les députés, sous réserve de l'accord du Président de l'Assemblée nationale (113) ;

- réunions conjointes avec des commissions permanentes ou l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, ou réunions ouvertes aux membres, aux Présidents ou aux rapporteurs de certaines commissions (114).

Enfin, comme ceux des commissions, les travaux de la délégation ne sont pas publics. L'article 13 de son règlement intérieur précise que les procès-verbaux des réunions de la délégation sont confidentiels, seuls ses membres pouvant les consulter. Cependant, comme pour les commissions, et sauf exception liée au caractère très confidentiel du sujet de la réunion (115), un compte rendu est diffusé à l'issue de chaque réunion, sous la responsabilité du Président de la délégation et, depuis décembre 1995, « mis en ligne » sur le site Internet officiel de l'Assemblée nationale (116). Traditionnellement, ces comptes rendus étaient, en outre, publiés chaque semaine dans le Bulletin des commissions. Depuis le début de 1996, compte tenu du développement de son activité, ces comptes rendus, ainsi que des informations diverses concernant la délégation, sont publiés mensuellement, de façon autonome, dans le Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, distribué parallèlement à celui des commissions.

Enfin, le Bureau de la délégation a décidé, à quelques occasions, d'ouvrir certaines auditions à la presse (117).

§4. Le secrétariat de la délégation

Pour accomplir sa mission, la délégation dispose d'un secrétariat, qui est assuré par l'une des divisions du service des Affaires européennes, créé lors d'une réorganisation des services à vocation internationale de l'Assemblée nationale, intervenue en 1994. L'administration parlementaire a, en effet, continûment adapté ses structures et ses effectifs à l'implication croissante de l'Assemblée dans les affaires européennes. Héritier de la division des Documents étrangers de la Bibliothèque, le très ancien service de la Documentation étrangère, qui était devenu, à la fin de 1992, le service des Affaires internationales, européennes et de la documentation étrangère, a ainsi été scindé, en 1994, en deux services, celui des Affaires internationales et celui des Affaires européennes, regroupés, avec le service du Protocole et de la Coopération, dans une nouvelle Direction générale des Affaires européennes et internationales.

Comptant au total trente-quatre fonctionnaires et structuré en trois divisions, le service des Affaires européennes est chargé d'une triple mission :

- constituer, pour chacun des pays d'Europe occidentale, une documentation institutionnelle et d'actualité et assurer le suivi des relations parlementaires avec ces pays (division des Etudes et des Relations parlementaires européennes) ;

- suivre l'évolution des questions « paneuropéennes » et l'activité des organisations internationales intéressant le continent européen, telles que le Conseil de l'Europe, l'Union de l'Europe occidentale, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Alliance atlantique (division des Organisations européennes) ;

- suivre l'ensemble des activités des Communautés et de l'Union européenne, en informer les députés et assurer le secrétariat de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne (division des Communautés et de l'Union européennes).

Cette dernière division, qui compte notamment, sous l'autorité d'un conseiller qui en assure la direction, une dizaine de conseillers chargés de mission ou administrateurs (dont quatre apportent également leur concours à une autre division du service ou de la Direction générale), constitue une structure originale au sein des services de l'Assemblée : elle accomplit des tâches normalement dévolues à des services bien distincts, service des Études et de la Documentation pour les réponses aux questions des députés, et service des Commissions pour les fonctions de greffe et d'aide technique qu'appelle le fonctionnement des organes de l'Assemblée chargés du suivi d'une partie du champ de la vie publique.

Dans le cadre de sa fonction de documentation et d'études, la division des Communautés et de l'Union européennes établit et tient à jour, sur les principaux thèmes de l'actualité politique, juridique, économique et sociale européenne, des dossiers composés de documents officiels, notes, articles de presse ou de revues, que complète le recours à de nombreuses bases de données françaises, communautaires et étrangères, ainsi qu'au réseau Internet, afin d'être en mesure de répondre aux demandes d'information - ponctuelles ou nécessitant des études de fond - émanant des députés, des membres français du Parlement européen, de leurs collaborateurs, ainsi que des commissions. Chaque année, la division est ainsi appelée à traiter, en moyenne, près d'un millier de demandes.

Dans le cadre de sa fonction de secrétariat de la délégation, la division, outre la gestion des documents transmis par le Gouvernement au titre de la loi du 10 mai 1990 et la préparation de la Sélection de documents de l'Union européenne (voir infra, le paragraphe 2 de la section 3 du présent chapitre), accomplit l'ensemble des tâches assurées auprès des commissions par les secrétariats de celles-ci : préparer les réunions, assurer leur déroulement et en rédiger les comptes rendus, organiser des déplacements et missions à l'étranger ou auprès des institutions de l'Union, assurer les liaisons et l'échange d'informations avec le Parlement européen et les parlements des autres États membres de la Communauté, apporter au Président, aux rapporteurs et aux membres de la délégation une aide technique portant sur le fond des dossiers, notamment dans le cadre de la préparation des rapports d'information et des débats, dans les commissions ou en séance publique, sur les propositions de résolution visant des propositions d'actes communautaires.

SECTION 2 - LES AUDITIONS DE MINISTRES ET DE PERSONNALITÉS DIVERSES

Bénéficiant, depuis la loi du 10 mai 1990, de la possibilité de demander à entendre les ministres, la délégation en a fait un usage de plus en plus large: en deux années et demie d'application de la nouvelle loi sous la IXe législature, elle a entendu à 26 reprises des membres du gouvernement, le nombre de telles auditions atteignant 45 au cours de la Xlégislature (1993-1997) et 8 au cours des huit premiers mois de la XIe législature (juin 1997-janvier 1998). Le ministre en charge des affaires européennes est le plus fréquemment sollicité : la délégation l'a entendu à 39 reprises depuis l'entrée en vigueur de la loi du 10 mai 1990 et jusqu'au 31 janvier 1998, ce qui correspond à un rythme bimestriel si l'on ne tient pas compte des périodes d'intersession. On notera également, en relation avec les champs de compétence et d'activité privilégiés des Communautés, les fréquentes sollicitations dont font l'objet les membres du Gouvernement en charge de l'agriculture et/ou de la pêche (douze auditions en sept ans et demi), ou de l'industrie, du commerce extérieur, des postes et télécommunications (sept auditions), sans oublier ceux en charge du budget, du travail, de l'équipement et des transports(118).

Ces auditions peuvent se dérouler selon un rythme régulier, avec des auditions précédant et/ou suivant les réunions semestrielles du Conseil européen, ou permettant à la délégation de recueillir des informations sur l'évolution de certains dossiers d'actualité communautaire (négociations du cycle d'Uruguay et mise en place de l'Organisation mondiale du commerce ; mise en œuvre des accords de Schengen ; Conférence intergouvernementale chargée de la révision des traités ...). On note quelques cas d'auditions « bsp;bsp;à chaud », telle celle du 21 juin 1994 au cours de laquelle le ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle a été entendu à la veille d'une réunion du Conseil sur les négociations relatives à une proposition de directive inscrite à l'ordre du jour de cette réunion (119). La délégation pour l'Union européenne a d'ailleurs exprimé le souhait que ces auditions puissent être mieux coordonnées avec les « réunions du Conseil de l'Union, afin qu'à terme chacune de [celles-ci] puisse être précédée et suivie par un échange entre le Gouvernement et les députés »(120). Force est cependant de constater qu'en dépit de la pratique des auditions communes avec d'autres organes de l'Assemblée ou avec la délégation du Sénat, qui permettent d'impliquer un nombre plus important de parlementaires sans multiplier à l'excès les contraintes imposées aux ministres, un tel encadrement du Gouvernement-négociateur, assuré, par exemple, au Danemark, ne s'est pas concrétisé.

La loi du 10 mai 1990 permet également aux délégations de procéder à l'audition de représentants des institutions de l'Union. Ce moyen d'information, - mis en œuvre bien avant l'adoption de la loi, car ces auditions ne posaient pas le même problème de principe que celles des membres du Gouvernement -, s'est également développé. Depuis lors, la délégation de l'Assemblée nationale a ainsi entendu, à huit reprises, des membres de la Commission européenne, à cinq reprises, des directeurs généraux ou directeurs des services de cette institution et, à dix reprises, des membres, français ou étrangers, du Parlement européen (32).

Naturellement, la délégation complète son information avec l'audition de personnalités diverses : membres de gouvernements étrangers, ainsi M. Hans-Dietrich Genscher, ministre fédéral allemand des affaires étrangères, le 19 novembre 1991 ; représentants d'organisations « paneuropéennes » comme Mme Catherine Lalumière, secrétaire général du Conseil de l'Europe, le 11 avril 1990, ou M. Willem Van Eekelen, secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale, le 24 novembre 1993 ; experts, comme M. Maurice Allais, Prix Nobel de sciences économiques, le 6 octobre 1993, sans oublier les représentants d'institutions françaises, à l'image de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, entendu le 16 avril 1996, ni les porte-parole de ce qu'il est convenu d'appeler les « forces vives », responsables d'organisations syndicales ou professionnelles, chefs d'entreprises ...

Au total, depuis l'entrée en application de la loi du 10 mai 1990 et jusqu'au 31 janvier 1998, la délégation a procédé à l'audition de 145 personnalités les plus diverses, soit une moyenne d'une vingtaine d'auditions par an, approchant ce que l'un de ses présidents appelait les « limites physiques » de l'exercice (121). Parfois ouvertes à la presse, faisant, la plupart du temps, l'objet de comptes rendus publics, ces auditions, tout comme celles auxquelles procèdent les commissions, permanentes ou non, constituent un moyen d'information privilégié des parlementaires et, au-delà, de l'opinion. On retiendra en particulier que c'est au cours de l'audition, par la délégation, de M. Yves-Thibault de Silguy, commissaire européen, le 27 février 1997, que furent rendues publiques, sur le calendrier de mise en œuvre de la monnaie unique, des informations qui ne furent pas sans alimenter la réflexion politique, deux mois avant la décision du Chef de l'État de dissoudre l'Assemblée nationale (122).

SECTION 3 - L'INFORMATION SUR LES PROPOSITIONS D'ACTES DE l'UNION

Pendant leurs dix premières années d'existence, en dépit des dispositions de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 prévoyant la communication, par le Gouvernement, de « tout document nécessaire établi par les différentes institutions des Communautés européennes ainsi que tous renseignements utiles sur les négociations en cours », l'exécutif ne transmettait aucune information aux délégations parlementaires, qui, paradoxalement, devaient se contenter des documents rendus publics par les institutions communautaires elles-mêmes. La loi du 10 mai 1990 a changé la donne, permettant des progrès substantiels dans la transmission des documents de l'Union européenne.

§1. La transmission des documents de l'Union

Le paragraphe IV de l'article 6 bsp;bsp;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, tel que modifié par les lois précitées du 10 mai 1990 et du 10 juin 1994, dispose que « le Gouvernement (...) communique [aux délégations parlementaires pour l'Union européenne], dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets de directives et de règlements et autres actes de l'Union, à l'exception des projets d'actes à caractère nominatif établis sur le fondement du titre VI du traité sur l'Union européenne, ainsi que tout document nécessaire établi par les différentes institutions de l'Union européenne ». Ce luxe de précautions de la part du législateur n'aura pas été inutile puisque, depuis le mois de novembre 1991, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, tout comme celle du Sénat, est très régulièrement destinataire des documents en cause, dans des conditions qui ont permis au Président de la délégation d'adresser, en 1994, après comparaison avec les modalités concrètes de l'information des parlementaires britanniques et danois, un satisfecit au gouvernement, s'agissant de l'exhaustivité de la transmission des documents communautaires, les seuls visés, à l'époque, par l'ordonnance (123).

Concrètement, c'est le cabinet du ministre en charge des affaires européennes qui assure la transmission aux délégations parlementaires de l'ensemble des documents dont la France a été saisie par l'intermédiaire de sa représentation permanente auprès de l'Union européenne, qui les retransmet au G.C.I.

S'agissant du « pilier communautaire », l'obligation d'information pesant sur le gouvernement est très large : elle s'étend bien au-delà de l'article 88-4 de la Constitution, qui impose au Gouvernement de soumettre aux assemblées les seules « propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative ». Destinataire de tous les documents, qu'ils aient ou non une portée normative, et de tous les projets d'actes communautaires, qu'ils comportent ou non des dispositions de nature législative, la délégation peut ainsi, non seulement s'assurer que tous les textes susceptibles de relever de l'article 88-4 ont bien été soumis à l'Assemblée, mais aussi se saisir de textes qui, sans rentrer dans le champ limité de cet article, sont d'importance majeure, ainsi les communications de la Commission au Conseil, les « livres blancs » ou « livres verts » pouvant déboucher, à terme, sur des propositions de directives ou de règlements. Au cours de la Xe législature, la délégation a ainsi reçu du Gouvernement plus de 4600 documents communautaires, soit près de 1.200 documents par an en moyenne.

En ce qui concerne le « troisième pilier » (affaires intérieures et judiciaires), la transmission des documents prévue par la loi du 10 juin 1994 a été inaugurée dès la publication de cette loi. Cette information est très complète, puisque le Gouvernement adresse à la délégation, non seulement les projets d'actes dans leurs différentes versions successives, mais aussi les ordres du jour et comptes rendus des réunions des différentes structures compétentes (Conseil « Justice-Affaires intérieures », Comité « K 4 », groupes directeurs et groupes de travail thématiques). L'information est « quasi exhaustive » : seuls quelques rares documents, que le Gouvernement juge confidentiels, ne sont pas transmis aux délégations parlementaires(124). Au 31 janvier 1998, en trois années et demie d'application de cette loi, environ 3700 documents relatifs au troisième pilier ont ainsi été transmis à la délégation, soit environ un millier de documents par an en moyenne.

La situation paraît moins satisfaisante en ce qui concerne le « deuxième pilier » (politique étrangère et de sécurité commune) : au 31 janvier 1998, 165 documents seulement avaient été transmis à la délégation, le Gouvernement n'ayant appliqué la loi du 10 juin 1994 qu'à partir du mois de novembre 1995. Pour l'essentiel, ces transmissions portent sur des déclarations de l'Union, qui réagit à chaud à différents événements de l'actualité internationale. Force est d'admettre qu'une diplomatie restant encore largement déclaratoire se prête mal à une information préalable du Parlement. D'ailleurs, les actions concrètes accompagnant ou concrétisant la diplomatie de l'Union (accords commerciaux ou de coopération, mesures d'embargo, octroi de prêts, ...) empruntent la voie communautaire ; à ce titre, elles se prêtent à des procédures d'information plus efficaces, relevant même parfois de l'article 88-4 de la Constitution.

Enfin, bien que ces questions ne relèvent pas encore de l'Union européenne (125), on mentionnera que, par décision du 3 juin 1996, le Premier ministre a décidé de transmettre aux Assemblées, dans les mêmes conditions que les textes relevant du titre VI du Traité sur l'Union européenne, les projets de décision du comité exécutif de Schengen (126). Depuis lors, et jusqu'au 31 janvier 1998, une centaine de documents ont été transmis à la délégation, qui en tient informées la Commission des affaires étrangères et la Commission des lois.

On observera que la procédure d'information organisée par la loi concerne seulement les documents bruts, l'administration se limitant à un rôle de « facteur ». La situation est différente dans d'autres États membres de l'Union, comme le Royaume-Uni ou le Danemark, où l'exécutif communique aux assemblées, à bref délai, des notes explicatives ou des mémorandums sur chacun des projets dont les parlementaires sont saisis. La délégation de l'Assemblée nationale a marqué son insatisfaction à cet égard, invitant, dans des conclusions adoptées le 28 juin 1994, « le Gouvernement à lui transmettre régulièrement et dans de brefs délais, à l'instar de la procédure suivie par plusieurs gouvernements des États membres, des notes d'information sur les projets d'actes de l'Union européenne »(127).

De fait, si un effort a été accompli par l'exécutif, depuis quelques années, pour diffuser des fiches présentant la position de la France sur certains projets communautaires, cette diffusion reste, pour l'essentiel, organisée en fonction des travaux du Parlement européen, ce qui ne permet guère de prendre en compte le besoin d'information spécifique, en amont, des parlementaires nationaux. La diffusion précoce de « notes de cadrage » exprimant une position interministérielle sur des projets communautaires reste encore sporadique et limitée.

§2. La diffusion de l'information par la délégation

Selon le paragraphe V de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, « les informations et communications, mentionnées au paragraphe IV, reçues par les délégations, sont transmises par le bureau de chaque Assemblée aux commissions parlementaires compétentes dans les conditions définies par le Règlement de chaque Assemblée ».

A défaut de disposition réglementaire d'application, la délégation de l'Assemblée nationale met en œuvre une procédure pragmatique de retransmission des documents qu'elle reçoit, afin de respecter la volonté du législateur, qui a souhaité que les commissions puissent être informées des documents transmis par le Gouvernement à la délégation. Cette information prend la forme, d'abord, d'une retransmission pure et simple, ensuite, d'une diffusion plus sélective et quelque peu enrichie.

Selon une procédure arrêtée en novembre 1991 par le Président de la délégation en accord avec ses homologues des commissions permanentes, le secrétariat de la délégation adresse, dès réception, aux secrétariats des commissions permanentes, la liste des documents transmis par le cabinet du ministre en charge des affaires européennes, les commissions pouvant obtenir, sur leur demande, communication des documents qui retiennent leur attention.

L'information sélective est à la fois plus ancienne et plus large. Depuis octobre 1990, avant même l'intervention de la « loi Josselin », la délégation, qui reçoit directement des institutions communautaires tous les documents publiés par celles-ci, édite une « Sélection de documents communautaires ». Intitulée, depuis juillet 1994, « Sélection de documents de l'Union européenne », cette publication, de périodicité à peu près mensuelle, désormais alimentée à partir des documents reçus tant du Gouvernement que des institutions communautaires, a pour objet de permettre aux parlementaires de prendre rapidement connaissance de l'essentiel de l'activité de l'Union. Peuvent être ainsi sélectionnés par le secrétariat de la délégation, sous la responsabilité du Président de celle-ci, compte tenu notamment des préoccupations des parlementaires français, les documents les plus divers : projets législatifs des Communautés, projets d'actes présentés dans le cadre des deuxième et troisième piliers, règlements et directives, décisions de la Cour de justice des Communautés européennes, documents de travail de la Commission et du Conseil, rapports du Parlement européen, du Comité économique et social ou du Comité des régions ... De brèves analyses attirent l'attention sur les textes jugés particulièrement importants ou explicitent leur contenu. Au cours de la Xe législature, quarante-deux numéros de cette Sélection ont été publiés, présentant 4375 documents de l'Union, dont un peu plus du tiers (1516) ont fait l'objet d'une notice explicative ou d'un commentaire succinct. Au cours des sept premiers mois de la XIe législature, 961 documents ont été présentés dans sept numéros de la Sélection, 215 de ces documents ayant fait l'objet d'une analyse.

Destinée, à l'origine, aux présidents des commissions et des groupes politiques et aux membres de la délégation, cette Sélection fait, depuis la fin de la IXe législature, l'objet d'une diffusion plus large : sa publication est annoncée au Feuilleton et tous les députés peuvent l'obtenir au « guichet de la distribution » du Palais-Bourbon ; en outre, périodiquement, le Président de la délégation en assure un envoi personnalisé à l'ensemble des députés, afin d'appeler leur attention sur l'intérêt de ce document. Les membres français du Parlement européen ont, pour leur part, manifesté de l'intérêt pour cette publication, puisque près de la moitié d'entre eux ont émis, au cours de la législature ouverte en juin 1994 à l'Assemblée de Strasbourg, le souhait d'en être destinataires.

SECTION 4 - L'INFORMATION SUR LES NÉGOCIATIONS EN COURS

Le paragraphe IV de l'article 6 p;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 dispose que « le Gouvernement tient [les délégations parlementaires pour l'Union européenne] informées des négociations en cours ». Sur cet aspect de l'information, effectivement moins « palpable » que la transmission des documents de l'Union, l'insatisfaction des parlementaires demeure, en dépit de la bonne volonté affichée par le Gouvernement. Dans une communication au Conseil des ministres du 21 avril 1993, le Premier ministre demandait ainsi aux membres du Gouvernement « de veiller, chacun dans le ressort de [ses] attributions ministérielles et toutes les fois que [son] département est impliqué, à titre principal, dans une négociation communautaire, à ce que l'information qu' [il] donnerait aux délégations soit la plus complète possible, tant sur le contenu de la négociation que sur son état d'avancement et sur ses implications prévisibles en droit interne ».

De fait, le champ de l'information transmise spontanément et systématiquement par le Gouvernement à la délégation se limite aux ordres du jour des sessions du Conseil de l'Union européenne, à l'état périodique des procédures écrites conduisant à l'adoption de textes sans intervention formelle du Conseil, et aux comptes rendus des sessions de celui-ci, établis par le Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne. Comme le soulignait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne(128), ces documents sont cependant loin de rendre compte avec exhaustivité des négociations communautaires. Ils ne prennent d'ailleurs leur pleine signification qu'à la lumière des travaux préparatoires du CO.RE.PER. et des groupes de travail, au cours desquels sont prises, dans près des trois quarts des cas, des décisions qui seront simplement ratifiées en « point A » (sans débat) par le Conseil.

Il n'y a pas eu, depuis lors, d'évolution significative s'agissant du « pilier communautaire ». On a vu (supra, section 2, paragraphe 1) qu'en revanche, s'agissant du « troisième pilier », les transmissions effectuées au titre de la loi du 10 juin 1994 comportaient de nombreux documents relatifs aux négociations en cours.

Face à une certaine lourdeur des procédures et aux insuffisances persistantes de l'information, plusieurs solutions ont été avancées pour rechercher l'information à la source, telles que :/p>

- la possibilité d'adjoindre aux délégations françaises au sein du Conseil des observateurs parlementaires, solution préconisée avec constance, mais sans succès, par la délégation dans des conclusions adoptées sous les Xe et Xe législatures (129) ;

- l'éventualité de l'établissement d'une représentation de l'Assemblée nationale auprès des institutions communautaires, à l'image de la pratique inaugurée par le Folketing danois : cette solution n'a cependant pas recueilli l'approbation de la délégation, qui a craint de voir l'Assemblée nationale réduite, dans ce cadre, au rôle de simple groupe de pression(130).

Aucune décision n'a été prise à cet égard, le moyen d'information le plus direct des délégations parlementaires restant le correspondant spécialement chargé des relations avec le Parlement, désigné au sein de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, ou les contacts plus directs avec les fonctionnaires de notre Représentation permanente auprès de l'Union européenne ou du G.C.I.

S'agissant du suivi des négociations en cours, une mention particulière doit être faite de la Conférence intergouvernementale (C.I.G.) ouverte en mars 1996, en vue de la révision des traités, et conclue à Amsterdam en juin 1997. Si les commissions permanentes ont consacré certains de leurs travaux au déroulement de cette conférence (voir supra, première partie, chapitre premier, section 3), la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a mis en œuvre, en liaison avec le Gouvernement, des procédures de suivi systématique :

- à sa demande, le Gouvernement lui a régulièrement transmis, ainsi qu'à la délégation du Sénat, les documents officiellement soumis à la Conférence (notes, contributions, mémorandums, émanant des États membres, de la Commission et des représentants du Parlement européen associés aux travaux de la C.I.G., notes introductives de la Présidence, projets de traité révisé...) ;

- dès l'ouverture de la C.I.G., il a été convenu que le ministre délégué aux affaires européennes (ou, éventuellement, le ministre des affaires étrangères) rendrait compte des travaux de la Conférence à l'occasion de réunions tenues selon un rythme à peu près mensuel, au cours d'auditions par le Bureau de la délégation ou par la délégation tout entière. Dix auditions ont eu lieu dans ce cadre entre avril 1996 et avril 1997 ;

- enfin, la délégation a consacré plusieurs rapports d'information aux travaux de la Conférence (131).

Les rapports d'information constituent, en effet, le moyen d'information le plus élaboré dont dispose la délégation.

SECTION 5 - L'INFORMATION ACTIVE : LES RAPPORTS D'INFORMATION DE LA DÉLÉGATION

Jusqu'à l'intervention de la loi du 10 mai 1990, les seuls documents parlementaires que les délégations pouvaient diffuser étaient des rapports d'information semestriels sur l'activité des Communautés européennes. Poursuivie par la délégation de l'Assemblée nationale jusqu'à la fin de la e législature, bien que la loi ne mentionne plus explicitement de tels documents, la publication de ces rapports de synthèse a été abandonnée en 1993 au profit d'une approche permettant de cerner, au plus près, les questions d'actualité européenne.

La délégation a fait largement usage de la possibilité de publier des rapports sur les sujets de son choix, comme en témoigne le bilan ci-après de huit années d'application de la loi du 10 mai 1990./p>

Années

Nombre de rapports d'information publiés par la délégation (132)

1990
(à partir de juin)

13

1991

18

1992

29

1993

32 (133)

1994

47

1995

43

1996

51

1997

31 (134)

Les thèmes abordés représentent une palette très diversifiée (135) et l'on peut, schématiquement, classer les rapports d'information de la délégation en cinq catégories :

- les rapports (et observations) liés à l'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, troisième partie, chapitre deuxième, section 2), qu'il s'agisse des rapports périodiques consacrés à l'examen systématique des propositions d'actes communautaires, (qui ont représenté, au cours de la Xe législature, environ le tiers des rapports d'information déposés par la délégation) ou de rapports procédant à une analyse plus approfondie de certaines de ces propositions (encore près d'un tiers des rapports déposés) ;

- les rapports consacrés à l'examen systématique des projets d'actes relevant des titres V et I du traité sur l'Union européenne (voir infra, troisième partie, chapitre troisième, section 3) ;

- les rapports analysant des projets d'actes communautaires ne relevant pas de l'article 88-4 de la Constitution ; on citera l'exemple du rapport d'information présenté par la délégation, en principe chaque année, sur les textes portant fixation des prix agricoles ;

- les rapports thématiques, consacrés à l'étude de grands sujets liés à l'actualité européenne, qu'il s'agisse, par exemple, de la révision des traités, des problèmes monétaires européens, des négociations du cycle d'Urugay et de la mise en place de l'Organisation mondiale du commerce, de l'application des accords de Schengen, des relations entre l'Union européenne et les pays tiers méditerranéens, de l'Agenda 2000 (orientations de réforme des politiques communes et analyse de la situation des pays candidats à l'adhésion), ou de sujets plus techniques tels que le contrôle de la navigation aérienne en Europe ou les aides d'État en droit communautaire... ;

- les rapports rendant compte de réunions interparlementaires, essentiellement de la conférence semestrielle des organes spécialisés dans les affaires communautaires des parlements de l'Union européenne (voir infra, quatrième partie, chapitre deuxième, section 2).

Au cours de la e législature, 29 des membres de la délégation ont présenté au moins un rapport d'information, ce qui traduit la forte motivation des députés qui siègent en son sein.

Les travaux de la délégation bénéficient de la même diffusion que l'ensemble des documents parlementaires (projets et propositions de loi, rapports des commissions). Comme les rapports d'information des commissions ou les rapports des commissions d'enquête, la plupart des rapports d'information de la délégation - à l'exclusion de ceux présentant un caractère procédural et répétitif, tels les rapports procédant à l'examen systématique des propositions d'actes communautaires - sont publiés, depuis la fin de 1993, dans la collection « Documents d'information de l'Assemblée nationale ».

Compte tenu de la diversité et de la spécificité des sujets traités, la délégation s'est, en outre, efforcée d'établir des circuits propres de diffusion de ses travaux. Dès leur publication, les rapports d'information de la délégation font ainsi l'objet d'un envoi systématique à plus de deux cents correspondants permanents, en France, dans les autres pays de l'Union européenne et au sein des institutions de l'Union.

Outre ces destinataires réguliers, chaque rapport d'information de la délégation est adressé à des destinataires concernés par les thèmes abordés.

Ces rapports prennent une place importante dans les « dossiers de session » adressés à tous les membres français du Parlement européen, avant chaque session mensuelle de celui-ci, et regroupant les documents parlementaires français se rapportant à l'ordre du jour de l'Assemblée de Strasbourg (voir infra, quatrième partie, chapitre deuxième, section 1, paragraphe 1).

Par ailleurs, depuis avril 1994, le Président de l'Assemblée nationale transmet à ses collègues présidents des assemblées parlementaires des États membres de l'Union européenne, les rapports d'information de la délégation ainsi que les résolutions adoptées par l'Assemblée nationale. Enfin, depuis 1996, les rapports de la délégation sont accessibles sur le site i>Internet de l'Assemblée nationale.

Selon M. Robert Pandraud, qui présidait la délégation sous la e législature, « par cette large diffusion, régulière ou « ciblée », la délégation espère nourrir le débat sur l'Europe et son devenir, rendant ainsi plus accessibles les activités de l'Union (136).

SECTION 6 - LES AUTRES INTERVENTIONS DE LA DÉLÉGATIONp>

La nécessité de replacer l'activité législative du Parlement national dans le contexte de la législation européenne était, comme on l'a vu, fortement ressentie lorsqu'a été mise en chantier, en 1989, la réforme des délégations parlementaires spécialisées. Force est de reconnaître que la pratique n'a guère concrétisé cette préoccupation.

§ 1. Les interventions dans les débats législatifs

En marge du Règlement, et à la faveur de la participation du Président de la délégation à la Conférence des Présidents, organe qui procède à l'organisation des débats, il est admis que des orateurs puissent s'exprimer, ès qualités, au nom de la délégation dans certains débats législatifs.

Il s'agit, soit d'apporter à l'Assemblée un éclairage européen sur certains textes ayant un arrière-plan communautaire, tel le projet de loi, examiné en décembre 1993, sur la répression de la contrefaçon bsp;(137), ou celui, examiné en février 1997, relatif à l'organisation du transport ferroviaire en France (138), soit concernant plus directement les Communautés européennes, tel le projet, examiné en mars 1997, autorisant la ratification de l'accord euro-méditerranéen d'association avec le Maroc (139). Ces interventions, limitées en nombre et purement informatives, restent les seules concrétisations d'un projet qui mettait la question de l'« eurocompatibilité » des décisions du Parlement français au cœur de l'activité des délégations parlementaires.

§ 2. L'« eurocompatibilité » : un domaine en jachère

En deçà de la proposition initiale qui visait à permettre aux délégations de donner des avis sur « bsp;tout projet de texte législatif ou réglementaire ayant trait aux domaines couverts par l'activité des Communautés », la loi du 10 mai 1990 prévoit que ces délégations peuvent être consultées par une commission spéciale ou permanente sur tout acte ou tout projet d'acte de l'Union ou tout projet de texte législatif ayant trait aux domaines couverts par l'activité de l'Union. Cette disposition n'a, en fait, jamais reçu d'application, ni à l'Assemblée nationale, ni au Sénat.

Le seul moyen pour les députés de veiller à l'eurocompatibilité des textes qu'ils adoptent reste donc l'article 86, alinéa 6, du Règlement, introduit par une résolution du 15 juin 1989, prévoyant que les rapports faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l'activité des Communautés européennes comportent en annexe des éléments d'information sur le droit européen applicable, ainsi que sur la législation applicable dans les principaux pays de la Communauté.

Cependant, ces dispositions ne reçoivent pas une application totalement satisfaisante, ainsi que le notait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne : « Force est de constater que les dispositions de l'article 86, alinéa 6, du Règlement, destinées à améliorer l'information de l'Assemblée sur le droit européen applicable dans les matières où elle est appelée à légiférer, n'ont pas donné les résultats escomptés. Les conditions de délai difficiles dans lesquelles se déroule, trop fréquemment, l'examen, par les commissions, des projets et propositions de loi, n'ont guère permis de donner son plein effet à ce texte, qui a cependant pu recevoir quelques applications grâce à l'amélioration de l'information disponible à l'Assemblée sur les questions européennes » (140).

Même si le suivi parlementaire des affaires européennes a été sensiblement amélioré grâce à l'intervention de l'article 88-4 de la Constitution, le dispositif législatif organisant des procédures d'information, dont les délégations parlementaires constituent la « cheville ouvrière », demeure. Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992 rendue sur la résolution complétant le Règlement de l'Assemblée nationale pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution, a d'ailleurs considéré que les délégations conservaient l'intégralité des compétences que leur confère la loi, « pour autant qu'elles ne soient pas incompatibles avec les prescriptions de l'article 88-4 de la Constitution ». De fait, il n'est apparu aucune incompatibilité conduisant à une remise en cause des procédures d'information organisées par l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

TROISÈME PARTIE
UNE PROCÉDURE NOVATRICE, MAIS DE PORTÉE LIMITÉE, D'ASSOCIATION DU PARLEMENT À LA DÉCISION COMMUNAUTAIRE : L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

En dépit des progrès réalisés, les procédures de simple information sur les activités des Communautés européennes ne suffisaient pas à combler le déficit démocratique ressenti par les parlementaires nationaux.

La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht offrit aux assemblées, en 1992, l'opportunité de concevoir un dispositif nouveau, marquant une étape importante dans l'association du Parlement à l'élaboration des normes communautaires (chapitre premier).

Après une période de rodage, les quatre années de fonctionnement de cette procédure ont permis de définir une pratique satisfaisante, grâce au rôle moteur de la délégation pour l'Union européenne (chapitre deuxième).

Le premier bilan que l'on peut établir de cette procédure novatrice est cependant contrasté : la fonction d'influence qu'elle devait conférer aux assemblées reste à conforter (chapitre troisième).

CHAPITRE PREMIER
La genèse

SECTION 1 - L'« AUBAINE » DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE PRÉALABLE A LA RATIFICATION DU TRAITÉ DE MAASTRICHT

En avril 1992, saisi par le Président de la République, selon la procédure prévue par l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si « l'autorisation de ratifier le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 doit être précédée d'une révision de la Constitution », le Conseil constitutionnel répondait par l'affirmative, considérant comme contraires à la Constitution les stipulations de ce traité relatives à la reconnaissance aux résidents communautaires non nationaux du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, à l'établissement d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques, ainsi que certaines modalités concernant l'entrée et la circulation des personnes sur le territoire national.

§ 1. Les audaces mesurées des assemblées

Dès lors que la révision constitutionnelle empruntait la voie parlementaire, il était inévitable que la question du contrôle parlementaire des questions européennes fût placée au cœur du débat. Le traité lui-même ne comportait-il d'ailleurs pas, en annexe, une « Déclaration relative au rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne », aux termes de laquelle : « La conférence [intergouvernementale qui a élaboré le traité] estime qu'il est important d'encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne. [...]. Dans ce contexte, les gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les Parlements nationaux puissent disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen » ?

Il reste que le projet de loi constitutionnelle (n° 2623) déposé le 22 avril 1992 sur le bureau de l'Assemblée nationale se bornait à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel bsp;(141), en prévoyant seulement des dispositions permettant l'application des stipulations du traité déclarées contraires à la Constitution.

Aussi bien, dès le 28 avril, la délégation pour les Communautés européennes adoptait, à l'initiative de son Président, M. Michel Pezet (142), une conclusion estimant « que la révision constitutionnelle en cours doit fournir l'occasion de définir les moyens de mieux impliquer le Parlement français dans le processus communautaire, notamment en permettant aux assemblées de voter des résolutions pour exprimer leur position sur les questions européennes et en instituant une procédure d'avis sur les projets de textes soumis au Conseil des ministres des Communautés ». Lors de la discussion générale du texte, M. Michel Pezet donnait le ton : « La Constitution de 1958 établit un partage entre les responsabilités de l'exécutif, notamment en matière de négociations internationales, et celles qui incombent à la représentation nationale. Mais où est le partage lorsque le législateur est réduit, dans des matières législatives importantes, au rôle de moine copiste des compromis de la vingt-cinquième heure élaborés dans le secret des bureaux bruxellois ? » (143).

De fait, pas moins d'une quinzaine d'amendements et de sous-amendements étaient déposés sur ce thème lors de la discussion en première lecture du projet de loi constitutionnelle (144). A l'issue d'une discussion marquée par l'acquiescement du Gouvernement, qui, par la voix du ministre délégué aux affaires européennes, avait souhaité que « cette ouverture contribue à renforcer la légitimité démocratique de l'action européenne », l'Assemblée nationale insérait dans le projet un nouvel article ainsi rédigé : « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Selon des modalités déterminées par la loi, chaque assemblée émet un avis sur ces propositions au sein d'une délégation constituée à cet effet ou en séance ».

En raison, sans doute, de la divergence des majorités de l'Assemblée nationale et du Sénat, le choix a ainsi été fait de prévoir une intervention autonome de chacune des assemblées (voir infra, chapitre troisième, section 2, paragraphe 4). Par ailleurs, dans le cadre du débat sur le rôle respectif des commissions permanentes et des délégations parlementaires spécialisées, l'Assemblée avait clairement tranché en faveur de ces dernières, constitutionnalisant leur existence et leur accordant un rôle central dans la mise en _uvre de la nouvelle procédure. On remarquera enfin le souci exprimé par l'Assemblée de ne pas s'écarter de la logique des institutions, ce qui explique qu'aient été repoussés les amendements tendant à permettre une information du Parlement sur les propositions d'actes communautaires avant leur transmission au Conseil ou à donner un caractère contraignant pour l'exécutif aux avis exprimés dans le cadre de cette procédure, dont le champ d'application était d'ailleurs circonscrit aux seuls projets communautaires concurrençant directement le Parlement dans l'exercice de la fonction législative.

Le Sénat marquait son accord avec les préoccupations exprimées par l'Assemblée, M. Yves Guéna déclarant, au cours de la discussion générale du projet de loi constitutionnelle : « Je sais bien que, par tradition, notamment selon notre Constitution, la négociation des traités est l'affaire de l'exécutif et non du Parlement. Je sais également que nous ne disposons en ce domaine, non plus qu'en nul autre, du pouvoir d'injonction vis-à-vis du Gouvernement. Mais le conseil des ministres de la Communauté n'est pas un lieu de négociation diplomatique. Un ministre français, lorsqu'il siège à Bruxelles, exerce un pouvoir législatif, notre pouvoir. Il n'est donc pas anormal qu'il agisse au nom du Parlement tout autant que du Gouvernement » (145).

Le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au dispositif adopté par l'Assemblée (146). Il a, en premier lieu, substitué la notion de résolution à celle d'avis, estimant la résolution plus contraignante. En outre, cédant à la crainte de voir les délégations déposséder les commissions de leurs compétences, il a estimé que les modalités d'examen des résolutions devaient être déterminées par le règlement de chaque assemblée, leur adoption devant être possible que le Parlement soit ou non en session. Il a jugé cette précision indispensable compte tenu de l'impossibilité pratique d'obtenir la convocation du Parlement en session extraordinaire pour examiner de telles résolutions.

§ 2. L'article 88-4 de la Constitution : une révolution tranquille ?

L'semblée ayant adopté sans modification, en deuxième lecture, le projet de loi constitutionnelle tel que modifié par le Sénat, le Congrès du Parlement a finalement adopté, le 25 juin 1992, le texte devenu l'article 88-4 de la Constitution :

Art. 88-4 - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.

Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée ».

Si le premier alinéa de cet article ne fait que solenniser, pour certaines propositions d'actes communautaires, l'obligation d'information pesant sur le Gouvernement en application de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, le deuxième alinéa de cet article revêt une portée plus significative. Cette « révolution tranquille », selon le mot du Président Robert Pandraud (147), marque en effet une rupture avec une certaine conception du « parlementarisme rationalisé », qui prévalait depuis les origines de la Ve République, conception selon laquelle « aucune manifestation spontanée d'opinion touchant la politique gouvernementale n'est plus permise, hormis la motion de censure »(148).

Même si la différence qui la sépare de la notion d'avis est relativement ténue (149), la notion de résolution - texte qui, selon la définition d'Eugène Pierre « tend à inviter le Gouvernement à faire un acte de sa fonction ou à critiquer la conduite d'un ministre » (150) - dégageait quelques « relents sulfureux » du régime d'assemblée répudié en 1958. On rappellera, en effet, que, dans sa décision n° 59-2 DC, rendue en juin 1959(151) sur le Règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel avait considéré que « dans la mesure où les propositions de résolution tendraient à orienter ou à contrôler l'action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution, qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50 ». Le Conseil en concluait que « les articles du règlement de l'Assemblée nationale (...) ne peuvent, sans atteinte à la Constitution, assigner aux propositions de résolutions un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et décisions relevant de la compétence exclusive de l'Assemblée, c'est-à-dire les mesures et décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline de ladite Assemblée, auxquelles il conviendrait d'ajouter les seuls cas expressément prévus par des textes constitutionnels et organiques ».

La révision constitutionnelle a levé ce tabou, non sans provoquer quelques inquiétudes, dont se faisait l'écho le Président de la Commission des lois, M. Gérard Gouzes : « la référence faite au vote de résolutions pose un problème sérieux ... elle ne peut être considérée comme conforme à l'esprit des institutions, sauf à en faire une interprétation restrictive dont rien ne garantit que les assemblées s'y conformeront lorsqu'elles seront amenées à modifier leur règlement »(152). Ces scrupules devaient cependant s'effacer devant la volonté d'aboutir rapidement à un texte ouvrant la voie à la ratification du traité sur l'Union européenne. C'est ainsi que la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 a permis l'établissement d'une procédure permettant d'associer officiellement les assemblées parlementaires au processus d'élaboration des normes communautaires.

Très rapidement, l'Assemblée nationale et le Sénat ont défini les modalités d'application de ce nouveau dispositif constitutionnel.

SECTION 2 - L'ÉLABORATION DU DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE DE MISE EN ŒUVRE DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

§ 1. La résolution du 18 novembre 1992 : une volonté de banalisation de la procédure

Attestant de l'intérêt des députés pour la mise en œuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles, quatre propositions de résolution tendant à modifier, à cette fin, le règlement de l'Assemblée nationale, étaient déposées à l'automne 1992 sur le bureau de l'Assemblée(153). La résolution (T.A. n° 730) adoptée le 18 novembre 1992 était marquée par le souci, exprimé par le rapporteur de la Commission des lois, de banaliser au maximum la nouvelle procédure. L'Assemblée faisait ainsi le choix de ne pas prévoir un examen spécifique des propositions d'actes communautaires, mais seulement l'examen d'éventuelles propositions de résolution portant sur ces documents, au motif qu'il convenait d'éviter l'engorgement des organes compétents.

Appelée une nouvelle fois à trancher le débat récurrent entre commissions permanentes et délégation spécialisée, l'Assemblée tranchait en faveur des premières, le rapporteur de la Commission des lois avançant, à cet égard, les arguments suivants : l'insuffisance de l'effectif de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, qui n'assure pas la présence de spécialistes pour toutes les questions traitées ; la compétence générale de contrôle confiée aux commissions permanentes par l'article 145 du Règlement et la compétence de celles-ci pour la transposition ultérieure des directives résultant des propositions d'actes communautaires soumises aux assemblées ; enfin, le refus, finalement exprimé par le Constituant, de confier un rôle central aux délégations parlementaires spécialisées pour l'application du nouveau dispositif constitutionnel.

Selon les nouvelles dispositions réglementaires, les propositions de résolution portant sur des propositions d'actes communautaires doivent donc être examinées en commission et discutées selon la procédure applicable aux propositions de loi, sous réserve des adaptations nécessaires, notamment en raison de la faculté, ouverte aux assemblées, de voter des résolutions en dehors des sessions. L'architecture du système établi en novembre 1992 était donc la suivante :

- les propositions d'actes communautaires de nature législative transmises par le Gouvernement à la Présidence de l'Assemblée sont mises à la disposition de l'ensemble des députés, par une distribution effectuée selon des modalités analogues à celles des autres documents parlementaires ;

- les propositions de résolution déposées par les députés se rapportant à ces documents communautaires, ainsi que les amendements y afférents, sont renvoyés à une commission permanente, saisie au fond ;/p>

- toute latitude est laissée à cette commission de se prononcer, ou non, sur ces propositions de résolution : la commission n'est, en effet, contrainte de déposer un rapport qu'à la demande du Gouvernement ou du président d'un groupe ; elle doit, dans ce cas, déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant cette demande ;

- les autres commissions et la délégation pour les Communautés européennes peuvent faire connaître leurs observations et amendements ; elles doivent délibérer avant la commission saisie au fond ;/p>

- la commission saisie au fond peut conclure à l'adoption d'une proposition de résolution ou au rejet du texte qui lui a été soumis ;

- le Président de l'Assemblée nationale peut être saisi par le Gouvernement, le président d'un groupe, d'une commission permanente ou de la délégation, d'une demande d'inscription à l'ordre du jour ; cette inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire si un président de groupe le demande ;

- en l'absence d'une telle demande dans le délai de huit jours francs suivant la distribution du rapport de la commission, ou si l'Assemblée n'adopte pas l'inscription à l'ordre du jour, la proposition transmise au Président de l'Assemblée est considérée comme définitive.

Les résolutions considérées comme définitives sont ensuite transmises au Gouvernement, tout comme celles adoptées par l'Assemblée en séance publique.

Trois particularités doivent être soulignées :

- la délégation pour les Communautés européennes se voit reconnaître les mêmes droits qu'une commission saisie pour avis ;/p>

- dans la mesure où le texte adopté par la commission saisie au fond peut devenir définitif sans être examiné en séance publique, les commissions saisies pour avis, la délégation et les députés doivent lui transmettre leurs éventuels amendements avant qu'elle ne procède à l'examen des propositions de résolution ;

- la notion d'inscription de droit à l'ordre du jour complémentaire est pour le moins novatrice : le rapporteur de la Commission des lois n'y voyait-il pas un moyen d'« empêcher l'Assemblée d'examiner les projets inscrits à son ordre du jour prioritaire et donc [de] porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 48 de la Constitution »(154) ?

Par une décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel a déclaré cet article conforme à la Constitution, tout en assortissant cette approbation d'un certain nombre de réserves d'interprétation.

Le Conseil constitutionnel a notamment relevé que le vote d'une résolution « bsp;ne saurait ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution, ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité ». Il a, d'autre part, conforté le statut des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, considérant que les modifications ou adjonctions apportées par la loi à l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 postérieurement au 4 février 1959, s'imposent aux Assemblées lorsqu'elles modifient ou complètent leur règlement. M. Michel Pezet, alors Président de la délégation de l'Assemblée, en a ainsi conclu, dans un rapport d'information déposé le 24 février 1993, que les textes instituant ces délégations sont intégrés au « bloc de constitutionnalité » (155). Le Conseil a indiqué que les règles de recevabilité applicables aux amendements sur les projets ou propositions de loi ne s'appliquent pas aux amendements portant sur des résolutions relatives aux propositions d'actes communautaires. Il a souligné que les dispositions prévoyant que le Gouvernement peut demander à la Commission saisie au fond de se prononcer dans un délai d'un mois n'avaient pas pour effet de restreindre les prérogatives de l'exécutif, qui a le droit d'exiger qu'une assemblée se prononce dans un délai plus bref.

Le Conseil a précisé que l'inscription à l'ordre du jour complémentaire « ne saurait faire obstacle à ce que le Gouvernement puisse, par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution, décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée d'une proposition de résolution », alors que, selon l'article 48 de la Constitution, seuls les « projets de loi déposés par le Gouvernement et les propositions de loi acceptées par lui » sont susceptibles d'être inscrits à l'ordre du jour prioritaire. Le Conseil constitutionnel a également insisté sur la nécessité de permettre l'examen des résolutions hors session, même si la possibilité, pour le Gouvernement ou un président de groupe, de demander à la Commission de remettre son rapport dans le délai d'un mois n'était pas efficiente en intersession, considérant que « si, par suite, aucun délai fixe n'est imparti à la commission saisie au fond pour se prononcer sur les propositions de résolution et les amendements dont elles peuvent faire l'objet, la commission ne saurait, dans l'exercice de ses attributions, excéder un délai raisonnable ».

Adoptées quelques mois avant la fin de la Xe législature, ces dispositions réglementaires, dont les insuffisances ont été soulignées avant même leur application effective, seront sensiblement modifiées dès l'ouverture de la législature suivante.

§ 2. Un dispositif contesté avant même sa mise en application effective

Dans son rapport d'information précité, M. Michel Pezet soulignait certains inconvénients de la procédure ainsi définie. Il observait que cette procédure, « copiée sur celle des propositions de loi, laisse [...] toute latitude à la commission saisie au fond pour « enterrer » une proposition de résolution » et craignait que la renonciation à un examen direct des propositions d'actes communautaires ne réduise sensiblement la portée d'un contrôle qui ne se concrétiserait qu'à l'occasion de l'éventuel examen d'éventuelles propositions de résolution. De fait, il était permis de s'interroger à la fois sur l'exhaustivité et l'effectivité du contrôle parlementaire de la législation communautaire, dans un système encadré par des dispositions « complexes, démarquant des procédures internes peu adaptées à la logique propre du processus décisionnel communautaire, et reposant trop largement sur l'initiative individuelle des députés et sur l'implication des commissions en matière communautaire »(156).

Avant la fin de la IXe législature, trois propositions de résolution ont été déposées, sans que leur procédure d'examen puisse être menée à son terme. Deux d'entre elles(157), bien que réglementairement présentées à titre individuel par des députés, reprenaient, en fait, des conclusions adoptées par la délégation pour les Communautés européennes à l'issue de l'examen de rapports d'information.

Par ailleurs, un incident de procédure avait permis de rappeler les conditions strictes entourant le vote, par l'Assemblée, de résolutions sur les questions européennes. En novembre 1992, alors que le Gouvernement s'apprêtait à engager sa responsabilité sur une déclaration de politique générale concernant les négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay, l'« intergroupe de l'opposition » à l'Assemblée nationale a souhaité que le débat ait lieu à partir d'une initiative parlementaire et a présenté à cette fin une proposition de résolution invitant le Gouvernement à demander « une réunion exceptionnelle du Conseil des ministres européens » et à « utiliser à cette occasion tous les moyens dont il dispose, y compris son droit de veto, pour obtenir [des] garanties fondamentales avant que se poursuivent les négociations du GATT »(158). Bien que l'un des signataires de cette initiative, M. Alain Lamassoure, eût fait valoir que « s'il y a un accord politique entre le Gouvernement et tous les groupes de l'Assemblée nationale, rien ne s'oppose à ce que demain on vote cette résolution », la Conférence des Présidents, lors de sa réunion du 24 novembre 1992, a confirmé l'irrecevabilité de la proposition de résolution, qui ne pouvait s'appuyer sur aucune proposition d'acte communautaire comportant des dispositions législatives, les négociations du cycle d'Uruguay n'ayant, à ce stade, donné lieu à aucun document de cette nature.

Un cadre réglementaire étant dessiné, les limites juridiques et politiques de la procédure ayant été ainsi tracées, il revenait à l'Assemblée élue en mars 1993 de donner vie au nouveau dispositif constitutionnel.

§ 3. Les décisions de la Conférence des Présidents du 20 avril 1993 : le recours à la délégation spécialisée pour dynamiser le système

D'emblée, à l'initiative du nouveau Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin, la Conférence des Présidents, lors de sa réunion du 20 avril 1993, prenait un ensemble de décisions « destinées à préciser la procédure d'examen des propositions d'actes communautaires et des propositions de résolution auxquelles elles donnent lieu ». Si l'architecture générale du dispositif réglementaire était conservée, la délégation pour les Communautés européennes se voyait reconnaître, dans le déroulement de la procédure, un rôle moteur, conforme à la mission générale d'information que lui impartit l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et « justifié par l'expertise collective acquise depuis sa création » (159).

La délégation se voit ainsi confier un double rôle d'instruction et d'initiative. La Conférence des Présidents l'invite, en effet, à se saisir de « toutes les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative en vue [...] soit de transmettre aux commissions ses analyses assorties ou non de conclusions, soit de déposer un rapport d'information ». Cette obligation d'examen systématique, garantissant l'exhaustivité du contrôle rendue nécessaire par le caractère « brut » des documents soumis aux assemblées par le Gouvernement, est complétée par des dispositions tendant à assurer l'effectivité de ce contrôle. La délégation se voit, en effet, reconnaître la faculté de mettre en mouvement une action parlementaire plus déterminante que cette instruction préliminaire : ses conclusions pourront désormais prendre la forme de propositions de résolution donnant lieu à dépôt, en cette forme, par son rapporteur, ès qualités. Ces initiatives collectives sont d'ailleurs privilégiées, la Conférence des Présidents invitant, pour des raisons d'efficacité, les commissions à se saisir des propositions de résolution déposées par les rapporteurs de la délégation dans le délai d'un mois à compter de leur distribution.

La délégation pour les Communautés européennes occupait rapidement l'espace qui lui était ainsi ouvert, présentant, dès le 19 mai 1993, un rapport d'information analysant les soixante-douze premières propositions d'actes communautaires soumises par le Gouvernement à l'Assemblée nationale depuis la mise en application de la procédure constitutionnelle (160), tandis qu'une première proposition de résolution était déposée, le même jour, par l'un de ses rapporteurs sur l'importante réforme des fonds structurels européens (161).

§ 4. La résolution du 26 janvier 1994 : la consolidation d'un dispositif complexe mais relativement bien maîtrisé

La place tenue par la délégation dans ce dispositif purement coutumier au cours de l'année 1993 - examen de quelque 171 propositions d'actes communautaires ; dépôt, par ses rapporteurs, de quatorze propositions de résolution ; présentation d'observations sur trois propositions de résolution émanant d'autres auteurs - devait lui permettre de voir son rôle consolidé dans le cadre de la réforme du Règlement de l'Assemblée nationale, opérée par la résolution du 26 janvier 1994, qui a permis, à cet égard, de mettre en conformité le droit parlementaire avec la pratique. Les dispositions applicables sont reproduites ci-après dans la partie « Textes et documents de référence ».

Le rôle d'instruction systématique de la délégation est ainsi inscrit dans le nouvel article 151-1 du Règlement, de même que la possibilité, pour elle, de conclure au dépôt, par son rapporteur, d'une proposition de résolution qui doit faire l'objet d'un examen par la commission compétente dans le mois qui suit sa distribution (article 151-2). Outre des adaptations mineures de la procédure, la réforme introduit également dans le règlement des dispositions relatives à l'information sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée (article 151-4).

Le dispositif ainsi mis en place ne se caractérise pas par sa simplicité, ainsi qu'il ressort du schéma présenté ci-après en annexe 3. La solution retenue était sans doute cependant le seul moyen de concilier le dynamisme de la délégation spécialisée, le souci des commissions permanentes de conserver leurs compétences traditionnelles et la nécessité de préserver les prérogatives gouvernementales, tout en permettant à chaque député, à titre individuel ou dans le cadre de son groupe politique, d'accéder à cette nouvelle procédure de contrôle. L'expérience montre néanmoins que cette procédure fonctionne de façon relativement bien maîtrisée et a permis des avancées substantielles dans le contrôle parlementaire des affaires européennes./p>

Avant d'aborder l'examen, dans le chapitre deuxième ci-après, du fonctionnement de cette procédure, il paraît utile de présenter quelques éléments d'information sur la procédure mise en œuvre au Sénat.

SECTION 3 - LES SPÉCIFICITÉS DU DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE ÉLABORÉ PAR LE SÉNAT

On trouvera ci-après, en annexe 4, le texte du chapitre XI bis du Règlement du Sénat relatif aux résolutions sur les propositions d'actes communautaires. On observera seulement qu'à l'instar de l'Assemblée nationale, la seconde chambre a confié l'examen des propositions de résolution à ses commissions permanentes, pour l'essentiel suivant les règles applicables aux propositions de loi, selon une procédure qui paraît encore plus lourde que celle définie à l'Assemblée :

- dépôt d'une proposition de résolution et renvoi devant une commission ;

- examen du rapport par la commission ; adoption d'une proposition de résolution ; fixation d'un délai limite pour le dépôt d'amendements ;

- examen des amendements par la commission ; adoption de la résolution de la commission ; impression et distribution de cette résolution ;

- délai de dix jours pendant lequel peut être demandé l'examen de la résolution par le Sénat, celle-ci devenant définitive à défaut d'une telle demande 

- délai de vingt jours pendant lequel peut être prise la décision d'inscrire la résolution à l'ordre du jour du Sénat ;

- examen par le Sénat en séance publique ; adoption de la résolution.

Quelques particularités doivent cependant être signalées.

En premier lieu, outre la faculté d'exercer les compétences attribuées aux commissions pour avis, la délégation du Sénat pour l'Union européenne se voit confier un rôle spécifique de vérification de l'exhaustivité de la transmission des propositions d'actes communautaires au Sénat. L'article 73 bis de son Règlement prévoit, en effet, que, si la délégation, ou toute commission permanente, constate qu'une proposition d'acte communautaire lui paraissant comporter des dispositions de nature législative n'a pas été déposée sur le Bureau du Sénat, elle en saisit le Président de cette assemblée qui demandera au Gouvernement de soumettre au Sénat la proposition en cause. Dans sa décision n° 92-315 DC du 12 janvier 1993 (162), le Conseil constitutionnel a cependant considéré qu'en cas de désaccord sur la nature législative d'un texte entre le Sénat et le Gouvernement, celui-ci n'aurait aucune « obligation de transmettre au Sénat des propositions d'actes communautaires qu'il considérerait ne pas comporter des dispositions de nature législative ».

Par ailleurs, le Sénat avait prévu que le Gouvernement ne pouvait lui demander de se prononcer sur une proposition d'acte communautaire dans un délai inférieur à un mois. Cette disposition a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il résultait des articles 20 et 31, premier alinéa, de la Constitution, qu'« indépendamment de la priorité donnée à l'examen de certains projets ou propositions de loi en application de l'article 48 de la Constitution, le Gouvernement, à qui il incombe de faire diligence, a le droit de demander qu'une Assemblée, ou un de ses organes habilités à cet effet, se prononce sur une proposition d'acte communautaire entrant dans le champ des prévisions de l'article 88-4 de la Constitution, dans un délai qui, eu égard aux engagements internationaux de la France, peut être, dans certains cas, d'une durée inférieure à un mois » et ce, dans la mesure où la disposition en cause imposait « en toute hypothèse et sans aucune restriction liée à l'urgence, le respect d'un délai minimum d'un mois ».

Enfin, le Sénat avait, au moins implicitement, prévu la possibilité de se réunir de sa propre initiative, en dehors des sessions, pour examiner une proposition de résolution (163). Le Conseil constitutionnel a souhaité parer à toute éventualité de concrétisation de cette idée, considérant qu'« en dehors des périodes de session, toute interprétation (...) visant à permettre au Sénat de tenir séance contreviendrait aux dispositions de la Constitution relatives au régime des sessions ».

En définitive, le Conseil constitutionnel ayant censuré les « audaces » du Sénat, les dispositifs applicables au sein des deux assemblées sont, sous réserve de quelques différences de détail, assez proches quant à leur économie générale.

On observera d'ailleurs qu'insensiblement, la délégation du Sénat procède comme si les textes lui reconnaissaient le droit d'initiative collective dont bénéficie son homologue de l'Assemblée, certains de ses rapports d'information se concluant désormais par la formule : « après avoir examiné le présent rapport, la délégation a approuvé le dépôt, par votre rapporteur, d'une proposition de résolution dont le texte est le suivant : » (164).

CHAPITRE DEUXIÈME
Le fonctionnement de la procédure

Engagée par la soumission à l'Assemblée des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative, la procédure peut se conclure par l'adoption de résolutions exprimant un avis sur certains de ces textes. Une lutte permanente contre le temps caractérise le déroulement de cette procédure que l'Assemblée utilise avec sélectivité. Par ailleurs, parallèlement au dispositif arrêté dans le cadre de l'examen annuel du projet de loi de finances (voir supra, première partie, chapitre deuxième), cette procédure connaît une application régulière dans le cadre de l'examen du budget communautaire.

SECTION 1 - LA SOUMISSION DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES À L'ASSEMBLÉE

§ 1. Le rôle de filtre du Conseil d'État

Le Gouvernement, à qui il appartient de déterminer, sous sa seule responsabilité, les propositions d'actes communautaires à soumettre aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution, a choisi de s'entourer de l'avis du Conseil d'État, qui dispose d'une solide expérience pour déterminer la nature législative ou réglementaire des dispositions normatives. Cette consultation était prévue, dès l'origine, dans une circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1992 ; elle a été confirmée dans la circulaire du 21 avril 1993 (165).

De 1993 à 1996, soit en quatre années de pleine application de l'article 88-4, le Conseil d'État aura été saisi de près de 500 documents par an, en moyenne, 38% d'entre eux étant considérés comme comportant des dispositions de nature législative.

Après quatre ans d'expérience, le Conseil a considéré que pouvaient ne plus lui être transmises certaines propositions d'actes communautaires exclusivement considérées comme de nature réglementaire. Cette classification concerne principalement les mesures d'application des règlements communautaires de base instituant des droits antidumping définitifs sur les importations de pays tiers et les textes relatifs aux quotas et totaux admissibles de capture ainsi que les mesures de conservation et de gestion des ressources de pêche.

Du point de vue de la méthode, le Conseil, eu égard à la nature transversale du droit communautaire, a pris le parti de faire examiner au sein de chacune de ses sections les textes de sa compétence, la section des finances et celle des travaux publics étant les plus sollicitées. Les exigences de rapidité conduisent les rapporteurs à remplir une simple fiche, où la case adéquate (législatif, réglementaire, ou sans objet au regard du partage loi-règlement) est cochée, sous le bénéfice de quelques observations concises. Seuls quelques dossiers remontent en section et rares sont ceux évoqués en Assemblée générale.

Quelques aspects particuliers de la jurisprudence du Conseil seront analysés dans la suite de la présente brochure (voir infra, chapitre troisième, section 1). On se contentera, à ce stade, d'évoquer quelques règles de base :

- est considéré comme un acte « comportant des dispositions de nature législative » tout acte qui, « s'il devait être pris par la France, serait du domaine de la loi » ; le Conseil doit donc examiner les propositions d'actes comme s'il s'agissait de textes de droit interne, sans se poser la question de savoir si, en pratique, un texte de transposition est réellement nécessaire ;

- il est tenu compte du droit existant et, en particulier, de l'existence d'une habilitation donnée par le législateur français au pouvoir réglementaire ;

- les textes sont indivisibles : il suffit qu'une seule disposition soit de nature législative pour qu'un texte, dans son intégralité, soit soumis au Parlement.

L'expérience aidant, le Conseil a sensiblement réduit ses délais d'examen : si, en 1993, il se satisfaisait de retourner la « très grande majorité des textes en moins de quinze jours », en 1996, le délai moyen d'examen a été de six jours, une procédure d'urgence aboutissant à un délai moyen de trois jours et lui permettant même, dans certains cas, de se prononcer en une journée : ce fut le cas, par exemple, en 1996, pour la proposition de décision du Conseil relative à l'introduction de l'euro (document E 720).

Le Gouvernement, qui n'est pas lié par l'avis du Conseil d'État, ne s'en écarte qu'exceptionnellement. On signalera un cas particulièrement significatif, en mars 1997, avec la transmission par le Gouvernement de la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget général des Communautés pour l'exercice 1995. En dépit d'un avis négatif du Conseil, le Gouvernement a soumis ce texte - pendant communautaire des projets de lois de règlement des budgets - aux assemblées (document E 799) à la demande du Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne, qui se fondait d'ailleurs sur une résolution (TA n° 379) précédemment adoptée par l'Assemblée (166).

§ 2. Un effort de transparence : la publicité des avis rendus par le Conseil d'État

Concluant un examen critique des conditions de délimitation du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, chapitre troisième, section 1), et notant que « l'absence de transparence des décisions prises interdit toute possibilité de corriger... les erreurs commises », la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne avait souhaité, dès le mois de juin 1994, que les avis rendus par le Conseil d'État dans le cadre de la mise en œuvre de cet article « soient communiqués sans délai à la représentation nationale » (167).

Ce souhait réitéré a finalement été exaucé. Par lettre en date du 10 juillet 1995, adressée au Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne (168), le Premier ministre annonçait sa décision de porter à la connaissance des parlementaires la teneur des avis rendus par le Conseil d'État. Depuis lors, les avis du Conseil sont joints aux propositions d'actes communautaires de nature législative soumises au Parlement et sont publiés dans les documents imprimés et distribués (169). Quant aux avis concernant les propositions d'actes jugés de nature non législative, ils sont adressés directement par le S.G.C.I. au Président de la délégation.

Incontestablement, cette mesure a permis une meilleure information du Parlement sur les conditions juridiques de l'application de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 3. Les modalités de diffusion des propositions d'actes communautaires

Les propositions d'actes communautaires considérées comme comportant des dispositions de nature législative sont transmises à la Présidence de l'Assemblée nationale, ainsi qu'à celle du Sénat, par le Secrétariat général du Gouvernement. Cette transmission (170) est annoncée au compte rendu des débats lorsque l'Assemblée tient séance, et systématiquement au Journal officiel, Lois et décrets, sous la rubrique « Informations parlementaires ». On observera que la Présidence de l'Assemblée nationale veille à ce que les documents soumis au Parlement soient rédigés en langue française et n'enregistre pas les documents ne répondant pas à cette exigence (171).

Ces documents sont imprimés et distribués, en principe sous le timbre des deux assemblées (172) - qui assurent alternativement les opérations matérielles d'impression une année parlementaire sur deux - dans une série particulière, la série E, sur un papier bleu pâle, afin de les distinguer des documents parlementaires stricto sensu. Contrairement à ces derniers, qui font l'objet, à l'Assemblée, d'une numérotation qui reprend au n° 1 au début de chaque législature, les « documents E » font l'objet d'une numérotation continue depuis l'origine. En effet, les propositions d'actes communautaires ont leur durée de vie propre, liée à la poursuite de la négociation communautaire, et peuvent donc servir de support à des propositions de résolution, même si leur dépôt est intervenu au cours d'une législature précédente, tant qu'elles n'ont pas été définitivement adoptées par les institutions compétentes de l'Union ou retirées par leur auteur, généralement la Commission (173).

Après quelques hésitations à l'origine de la procédure, ces adoptions ou retraits, qui ont pour effet d'interdire toute initiative sur les propositions d'actes concernées, sont notifiés aux Présidents des assemblées par le Premier ministre, et font l'objet, au jour le jour, des mêmes publications que les transmissions, étant précisé qu'en outre, la délégation pour l'Union européenne récapitule systématiquement ces informations dans ses rapports d'information périodiques consacrés à l'examen des propositions d'actes communautaires.

Quant à la distribution des documents eux-mêmes, elle est annoncée au Journal officiel, Lois et décrets, ainsi qu'au Feuilleton, qui paraît les jours où l'Assemblée tient séance.

Depuis la mise en application effective de la procédure, en août 1992, avec la transmission du document E 1 (Proposition de décision du Conseil concernant l'approbation de l'accord international de 1989 sur le jute et les articles en jute), et jusqu'au 31 janvier 1998, 1.004 propositions d'actes communautaires ont été soumises par le Gouvernement aux assemblées, soit environ 180 par an, en moyenne.

On peut penser qu'indépendamment même de la procédure que leur transmission permet d'engager, la diffusion physique de ces documents exerce un effet pédagogique : les parlementaires peuvent ainsi, de façon tangible, prendre la mesure du caractère profus, diffus, confus parfois, d'une législation qui ne « tombe pas du ciel », mais est longuement négociée au sein des institutions communautaires, et prendre ainsi conscience du fait que c'est en amont qu'il leur faut intervenir pour espérer être entendu.

SECTION 2 - L'INSTRUCTION DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES PAR LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

§ 1. La méthode

Conformément, d'abord à la décision de la Conférence des Présidents du 20 avril 1993 et, maintenant, à l'article 151-1, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée, la délégation pour l'Union européenne procède depuis le début de la Xe législature, selon un rythme au moins mensuel et en fait, en moyenne, toutes les trois semaines, à l'instruction systématique des propositions d'actes communautaires soumises aux assemblées (174).

Chacune de ces propositions est ainsi examinée au cours d'une réunion de la délégation et analysée dans le cadre d'un rapport d'information passant en revue, en moyenne, une douzaine de propositions. Au cours de la Xe législature, la délégation a ainsi étudié 824 propositions - dont 61 avaient été reçues à la Présidence de l'Assemblée à la fin de la IXe législature - dans le cadre de 66 rapports d'information, présentés, dans la grande majorité des cas, par son Président(175) et représentant plus de 5.100 pages de commentaires. Depuis le début de la XIe législature, en juin 1997, et jusqu'au 31 janvier 1998, la délégation a déposé huit rapports d'information, présentés par son Président ou, pour l'un d'entre eux, par un vice-Président, examinant 167 propositions d'actes communautaires (176).

Chaque document est analysé selon une grille normalisée fournissant, dans la mesure des informations disponibles, des précisions sur les points suivants :

      - sa base juridique, qui suscite généralement de vifs débats au sein des institutions communautaires, puisqu'elle détermine, en particulier, la majorité applicable au sein du Conseil et l'étendue des pouvoirs du Parlement européen ;

      - la date de sa transmission par la Commission européenne au Conseil de l'Union ;

      la date de sa réception à la Présidence de l'Assemblée nationale ;

      - la procédure applicable pour son adoption ;

      - les motivations et l'objet du texte proposé ;

      - une appréciation au regard du principe de subsidiarité, c'est-à-dire un jugement sur la légitimité d'une intervention communautaire dans le domaine concerné ;

      - son contenu et sa portée ;

      - l'indication des textes législatifs nationaux susceptibles d'être modifiés à la suite de son adoption ;

      - les réactions qu'elle suscite - aussi bien en France (position des divers ministères intéressés ou position interministérielle, réaction des organismes socioprofessionnels concernés) qu'à l'étranger (gouvernements, assemblées parlementaires) - et l'état d'avancement de la procédure communautaire ;

- le calendrier prévisionnel de son examen.

Ainsi, l'ensemble des députés, de même que les commissions, disposent-ils des premiers éléments leur permettant de porter un jugement sur les propositions d'actes communautaires soumises au Parlement et de prendre, le cas échéant, les initiatives qu'ils jugent opportunes. Pour sa part, la délégation adopte, sur chacun de ces documents, des conclusions.

§ 2. Les conclusions de la délégation

A l'issue de l'examen systématique des propositions d'actes communautaires, la délégation conclut au classement de celles-ci dans l'une des trois catégories suivantes :

- celles - les plus nombreuses - pour lesquelles il ne lui paraît pas nécessaire, en l'état des informations dont elle dispose, de procéder à un examen plus approfondi, soit en raison de leur intérêt limité, soit - le cas étant relativement rare depuis la mise en œuvre de la procédure de réserve d'examen parlementaire (voir infra, section 5, paragraphe 2) - en raison de l'état d'avancement du calendrier communautaire ;

- celles pour lesquelles un tel examen paraît nécessaire, ce qui conduit la délégation à désigner des rapporteurs d'information chargés d'élaborer ultérieurement une analyse plus précise concluant, le cas échéant, au dépôt d'une proposition de résolution ;

- celles pour lesquelles la délégation, dès ce premier examen, est en mesure d'adopter des conclusions de fond sous la forme, soit d'observations ponctuelles s'adressant au Gouvernement, soit d'une proposition de résolution, immédiatement déposée par son rapporteur.

L'ampleur du travail d'analyse effectué par la délégation - qui ne semble avoir d'égal, parmi les assemblées parlementaires des États membres de l'Union, qu'au sein de la Chambre des Communes britannique - explique la place qu'elle a prise dans le dépôt, à l'Assemblée, de propositions de résolution portant sur des propositions d'actes communautaires.

SECTION 3 - LE DÉPÔT ET L'EXAMEN DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION

§ 1. Le dépôt des propositions de résolution

Ce dépôt s'effectue auprès de la Présidence de l'Assemblée dans les conditions de droit commun  (177), les propositions de résolution étant publiées dans la série des documents parlementaires, comme les projets et propositions de loi. La seule condition de recevabilité des propositions de résolution est l'exigence, posée par l'article 151-1, quatrième alinéa, du Règlement, du visa des propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée sur lesquelles elles s'appuient. Il s'agit, a précisé le Conseil constitutionnel, d'interdire que la proposition ne porte sur un autre objet qu'un acte communautaire soumis à l'Assemblée et d'éviter ainsi toute mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement.

Au cours de la Xe législature, 122 propositions de résolution ont été déposées sur le bureau de l'Assemblée nationale, portant sur 143 propositions d'actes communautaires, étant précisé qu'il est admis qu'une même proposition de résolution puisse viser plusieurs propositions d'actes communautaires (178). Par ailleurs, l'adoption d'une résolution sur une proposition d'acte communautaire donnée n'exclut pas le dépôt ultérieur d'une nouvelle proposition de résolution, pour développer, affiner ou adapter la position initiale de l'Assemblée en fonction de l'évolution de la négociation communautaire (179). Ainsi, environ 17% des 824 documents dont l'Assemblée a été saisie au cours de cette législature ont-ils suscité l'intérêt des parlementaires.

Cet intérêt ne s'est pas démenti à l'ouverture de la XIe législature : au cours des premiers mois d'activité de l'Assemblée, du 12 juin 1997 au 31 janvier 1998, 11 propositions de résolution ont été déposées.

Au total, depuis l'ouverture de la Xe législature, le 2 avril 1993, et jusqu'au 31 janvier 1998, sur 133 propositions de résolution déposées, 89, soit les deux tiers, l'ont été par des rapporteurs de la délégation pour l'Union européenne en conclusion de rapports d'information adoptés par elle. Cette participation active de la délégation et de ses rapporteurs à la mise en œuvre du contrôle des propositions d'actes communautaires démontre l'intérêt de la reconnaissance, inédite, d'un droit d'initiative collective à un organe de l'Assemblée. Dans une telle hypothèse, conformément aux souhaits exprimés par la Conférence des présidents en avril 1993, afin de ne pas accroître le volume des documents parlementaires, l'exposé des motifs de la proposition de résolution se borne à faire référence au rapport d'information dont elle est issue.

Par ailleurs, 14 propositions, malgré leur apparence d'initiatives individuelles, revêtent un caractère institutionnel assez marqué, puisqu'elles émanent soit du Rapporteur général de la Commission des finances (11 cas), soit du Président de la délégation (2 cas) ou d'un Président de Commission (1 cas).

Les autres propositions émanent de membres des groupes politiques, le plus souvent de l'opposition.

§ 2. Le renvoi à une commission permanente

Dès qu'une proposition de résolution est déposée, s'engage une procédure pouvant aboutir soit à un débat en séance publique, soit à ce que la proposition soit considérée comme définitive après son adoption par la commission compétente. Comme pour les projets et propositions de loi, il peut s'agir d'une commission spécialement désignée à cet effet ou, à défaut, de l'une des six commissions permanentes. Jusqu'à présent, les propositions de résolution ont toujours été renvoyées à une commission permanente : une demande de constitution d'une commission spéciale a bien été présentée, en juin 1996, par un président de groupe, sur la proposition de résolution n° 2935 relative à une proposition de directive sur la protection juridique des inventions biotechnologiques (document E 587), mais elle a été retirée avant d'avoir produit effet  (180).

S'agissant de la détermination de la commission permanente compétente, le simple renvoi, par l'article 151-1, alinéa 3, du Règlement à la procédure applicable aux autres propositions de résolution, elle-même définie par référence à la procédure applicable aux propositions de loi, a suscité quelques difficultés d'appréciation. A l'origine, il a, en effet, été considéré que, comme pour les propositions de loi, la commission compétente devait être déterminée en fonction du contenu de la proposition de résolution. Or, plusieurs propositions de résolution, aux contenus très divers, peuvent porter sur la même proposition d'acte communautaire, d'où une difficulté, illustrée, dès le début de la e législature, avec le renvoi à la Commission des finances d'une proposition de résolution portant sur la réforme des fonds structurels (document E 71) et le renvoi à la Commission de la production et des échanges de deux autres propositions portant sur le même document  (181). Si une « fusion » des textes auxquels avaient conclu les deux commissions compétentes a été opérée en séance publique, ce dossier n'en a pas moins souligné les risques d'incohérence et de dispersion susceptibles de résulter du choix de fonder la détermination de la commission de renvoi sur l'analyse du contenu des propositions de résolution. Aussi bien, fut-il décidé par la Conférence des Présidents de renvoyer à une seule et même commission toutes les propositions de résolution portant sur une même proposition d'acte communautaire : la commission compétente est déterminée au vu du contenu de la proposition d'acte communautaire visée, les autres commissions s'estimant concernées pouvant, si elles le souhaitent, se saisir pour avis.

Statistiquement, les commissions les plus souvent sollicitées ont été celle de la production et des échanges (48% des propositions de résolution) et celle des finances, de l'économie générale et du Plan (31%), ce qui correspond bien à la vocation économique première de la Communauté européenne.

EXAMEN DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION
(avril 1993 - janvier 1998)

 
 

Commissions

Saisine au fond

Saisine pour avis

Affaires culturelles, familiales et sociales

6

néant

Affaires étrangères

8

1

Défense

néant

1

Finances

42

néant

Lois

13

néant

Production et échanges

64

1

délégation pour l'Union européenne

-

12

Totaux

133

15

Les commissions autres que celles saisies au fond n'ont que peu utilisé la faculté, que leur offre le troisième alinéa de l'article 151-2 du Règlement, de se saisir pour avis afin de faire connaître leurs observations. On a compté trois cas seulement depuis la mise en œuvre de la procédure. En revanche, la délégation pour l'Union européenne, qui tient la même possibilité de l'alinéa 5 du même article - sauf, naturellement, pour les propositions de résolution déposées par ses propres rapporteurs - , en fait un assez large usage, s'étant saisie pour avis de douze propositions de résolution. A deux exceptions près, la délégation est ainsi intervenue, soit à titre d'initiateur, soit en présentant des observations, dans toutes les procédures ayant abouti à l'adoption de résolutions.

§ 3. L'examen par la commission saisie au fond

Cet examen présente, par rapport aux travaux des commissions relatifs aux propositions de loi ou aux propositions de résolution d'une autre nature, une double particularité : il est, dans un certain nombre de cas, enserré dans des délais en principe contraignants ; il fait une place spécifique à l'intervention des députés non membres de la commission saisie au fond.

S'agissant des délais, l'article 151-1, alinéa premier, du Règlement, dispose que, sur demande du Gouvernement ou du président d'un groupe, et de plein droit pour les propositions de résolution déposées ès qualités par un rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, la commission saisie au fond doit déposer son rapport dans le délai d'un mois suivant la demande qui lui est faite ou, pour les propositions de la délégation, dans le mois suivant leur distribution. On observera que les dispositions de cet alinéa du Règlement ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994  (182), compte tenu du droit pour le Gouvernement « de demander qu'une assemblée se prononce sur une proposition de résolution avant l'expiration du délai d'un mois ».

Même si elles ne sont pas assorties de sanctions, ces dispositions offrent le moyen d'assurer l'effectivité de l'intervention de l'Assemblée nationale, ce qui paraît d'autant plus nécessaire que le Gouvernement s'est engagé, depuis le mois de juillet 1994, à invoquer, au sein du Conseil, une réserve d'examen parlementaire afin de permettre aux Assemblées de disposer du délai nécessaire pour se prononcer sur les propositions d'actes communautaires qui leur sont soumises au titre de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, section 5, paragraphe 2).

On recense cependant, au cours de la Xe législature, une douzaine de propositions de résolution pour lesquelles les commissions compétentes n'avaient pas déposé leur rapport, voire n'avaient pas désigné leur rapporteur, lorsque les propositions d'actes communautaires visées ont été adoptées définitivement. Si l'on ajoute à ces textes une dizaine de propositions qui sont devenues caduques lors de la dissolution de l'Assemblée nationale (183) alors même qu'elles étaient, pour la plupart, déposées depuis plusieurs mois, on aboutit à un « taux de déchet » de l'ordre de 20 %, certes important, mais qui doit être relativisé, lorsqu'on connaît le faible pourcentage des propositions de loi déposées par les députés faisant l'objet d'un examen par les commissions compétentes, puis par l'Assemblée : sur 1529 propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale au cours de la Xe législature, 1418 sont devenues caduques à la suite de la dissolution du 21 avril 1997.

Pour ce qui est des conditions d'examen des propositions de résolution, plusieurs dispositions permettent de prendre en compte le fait que, sous certaines conditions, les conclusions de la commission saisie au fond peuvent devenir définitives et être considérées comme étant la position de l'Assemblée elle-même. Il importe donc que chacun puisse s'exprimer avant que la commission ne conclue. L'article 151-2, alinéa 2 du Règlement, prévoit ainsi que la commission doit examiner les amendements présentés par l'ensemble des députés, qui doivent les lui transmettre directement. De même, les commissions qui ont décidé de faire connaître leurs observations et, le cas échéant, la délégation pour l'Union européenne, doivent délibérer avant la commission saisie au fond, leurs rapporteurs pouvant participer, avec voix consultative, aux travaux de cette commission, dont le rapport consignera en annexe leurs observations et amendements. Le droit de participer aux travaux de la commission saisie au fond est également reconnu au rapporteur de la délégation, lorsque cette commission examine la proposition de résolution dont il est l'auteur. Pour donner plein effet à ces dispositions (184), des mesures de publicité spécifiques sont prévues afin d'annoncer, au Journal officiel et au Feuilleton, l'examen, par les commissions, de propositions d'actes communautaires (185).

Même si, parfois, les mécanismes mis en œuvre par le Règlement sont jugés trop complexes, car conduisant, en particulier à des doubles emplois, il semble que l'on soit parvenu à une procédure relativement satisfaisante. Elle permet un examen systématique de toutes les propositions d'actes communautaires, en assurant que chacune d'entre elles sera traitée compte tenu de son véritable intérêt, la délégation d'abord, éventuellement les commissions ensuite, appréciant les suites qu'il convient de leur donner. Cette procédure ne fait pas obstacle aux initiatives individuelles des députés qui conservent la possibilité de déposer une proposition de résolution ; elle assure, par ailleurs, une répartition des tâches entre la délégation, qui exerce une fonction d'alerte et d'initiative, et les commissions, qui peuvent apporter un éclairage particulier sur les propositions de résolution dont elles sont saisies et prennent une décision qui peut devenir définitive ou être soumise, en dernier ressort, à l'Assemblée tout entière.

Pour éviter la « déperdition d'énergie » et « l'allongement parfois préjudiciable » de la procédure d'examen des propositions de résolution pouvant résulter de la succession de deux analyses détaillées d'un même texte, la délégation, représentative, on l'a vu, de l'ensemble des commissions permanentes, s'efforce de désigner en qualité de rapporteur d'information un des membres de la commission qui paraît susceptible d'être ensuite saisie d'une éventuelle proposition de résolution. S'il appartient, naturellement, aux commissions d'effectuer, pour la désignation de leurs rapporteurs, les choix qui relèvent de leur responsabilité propre, le Président de la délégation a observé, en 1994, que « la pratique (...) conduisant à une identité du rapporteur de la délégation et de la commission, peut donner des résultats satisfaisants » (186). On note une douzaine de cas dans lesquels cette pratique a été suivie au cours de la Xe législature, par la Commission de la production et des échanges et par la Commission des lois.

La commission compétente, à l'issue de l'examen auquel elle procède, peut soit adopter sans modification, soit rejeter, soit modifier la proposition de résolution qui lui est soumise. On observera à cet égard que la pratique des rapporteurs des commissions est diverse ::

- soit ils proposent d'amender, paragraphe par paragraphe, la proposition examinée (187) ;

- soit ils proposent un texte d'ensemble ; cette solution a pu cependant susciter les critiques de membres de la délégation, par exemple, en 1995, à l'occasion de l'examen, par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, de sa proposition de résolution (n° 2189) sur la révision de la directive « télévision sans frontières » (188).

SECTION 4 - LA DÉCISION DE L'ASSEMBLÉE

La position de l'Assemblée peut s'exprimer soit à l'issue d'un débat et d'un vote en séance publique, soit par la reconnaissance d'un caractère définitif, à défaut d'inscription à l'ordre du jour, aux conclusions du rapport de la commission saisie au fond, ainsi réputée se prononcer par délégation de l'Assemblée. Le Conseil constitutionnel a avalisé cette novation, dont on peut considérer qu'elle trouve son fondement dans les dispositions du deuxième alinéa de l'article 88-4. S'agissant de l'exercice du droit d'amendement, il a simplement considéré qu'il est prévu que « la commission saisie au fond examine les amendements présentés par l'ensemble des députés ; qu'elle doit, en outre, insérer en annexe de son rapport les amendements dont il n'est pas tenu compte dans le texte d'ensemble par lequel ce rapport conclut ; que ces dispositions qui ... n'excluent pas la présentation d'amendements dans l'hypothèse de l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée ne contreviennent pas à la Constitution ».

La proposition de résolution adoptée par la Commission peut ainsi devenir définitive si, à l'expiration d'un délai de huit jours francs suivant la distribution du rapport, aucune demande d'inscription à l'ordre du jour n'a été présentée :

-  par le Gouvernement (ordre du jour prioritaire) ;

-  par le Président d'un groupe, auquel cas l'inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire, disposition qui, avant même la modification de l'article 48 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, a constitué une première brèche dans le quasi monopole gouvernemental de fixation de l'ordre du jour ;/p>

- par le Président d'une commission permanente ;

- ou par le Président de la délégation pour l'Union européenne.

Il en va de même, dans le cas où l'inscription n'est pas de droit, lorsqu'une telle demande est présentée, mais que la Conférence des Présidents, lors de sa réunion suivant l'expiration du délai de huit jours, ne propose pas l'inscription à l'ordre du jour ou que l'Assemblée ne décide pas cette inscription.

Dans la pratique, sur les 82 résolutions devenues définitives à l'Assemblée entre le début de la e législature et le 31 janvier 1998, 33 (soit 40%) résultent d'adoptions en séance publique, et 49 sont devenues définitives selon la procédure simplifiée d'adoption en commission (189), les 8 résolutions devenues définitives depuis le début de la XIe législature l'ayant été dans le cadre de cette dernière procédure, ce qui répond au voeu, exprimé au début de l'année 1998 par la Conférence des Présidents, de voir « mettre en œuvre le plus souvent possible une procédure d'examen simplifiée de certains textes » (190).

On observera que 72 de ces résolutions, soit près des neuf dixièmes, résultent d'initiatives soit exclusives, soit partagées, de la délégation pour l'Union européenne, qui, à ce stade tout comme à celui du dépôt des propositions, a affirmé son rôle moteur dans la mise en œuvre de la nouvelle procédure constitutionnelle.

Si l'on raisonne en termes d'initiatives, compte tenu du fait que les rapports des commissions dont les conclusions sont adoptées par l'Assemblée ou deviennent définitives peuvent porter sur plusieurs propositions de résolution, depuis l'origine et jusqu'au 31 janvier 1998, 107 des 133 propositions de résolution déposées ont donné lieu à une résolution de l'Assemblée, dont 51 à la suite d'un examen en séance publique.

Dans moins de la moitié des cas (23), cet examen a résulté d'une inscription à l'ordre du jour complémentaire. Le Gouvernement use donc assez largement de la possibilité d'inscrire de telles propositions à l'ordre du jour prioritaire, étant précisé qu'à plusieurs reprises, cet examen a été inscrit à l'ordre du jour de sessions extraordinaires (191).

SECTION 5 - LA GESTION DU TEMPS

Selon la déclaration relative au rôle des parlements nationaux annexée au traité sur l'Union européenne, « les Gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les Parlements nationaux puissent disposer des propositions de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen ».

De fait, la question des délais de transmission et d'examen des propositions d'actes communautaires alimenta un vif contentieux entre les assemblées et le Gouvernement au cours de la première année d'application effective de l'article 88-4 de la Constitution. L'établissement d'une procédure de « réserve d'examen parlementaire », invoquée, en tant que de besoin, par la France au sein du Conseil de l'Union européenne, et, en contrepartie, la mise en œuvre de mécanismes d'examen parlementaire d'urgence des propositions d'actes communautaires, ont permis d'apporter, à partir du deuxième semestre de 1994, une solution satisfaisante à ces difficultés.

Le traité d'Amsterdam, conclu en 1997, fournit, de son côté, une réponse européenne à un problème auquel sont confrontés tous les parlements nationaux, en encadrant le processus de décision communautaire dans un délai permettant à ceux-ci de disposer du temps nécessaire pour l'examen des propositions de législation européenne.

§ 1. Les difficultés initiales

Dans le premier bilan qu'il dressait, en juin 1994, de l'application de l'article 88-4 de la Constitution, M. Robert Pandraud, Président de la délégation pour l'Union européenne (192), notait qu'en dépit des progrès réalisés dans les conditions de transmission des documents « de Bruxelles à Paris » et « du S.G.C.I. au Palais-Bourbon », la bonne application des dispositions constitutionnelles se heurtait à une triple difficulté :

- l'aboutissement prématuré de la procédure d'adoption des propositions d'actes communautaires par les institutions de l'Union européenne, privant les assemblées, souvent saisies après l'adoption définitive des textes en cause, de toute possibilité d'exprimer leur avis sous la forme d'une résolution ; ainsi, sur 52 propositions soumises à l'Assemblée nationale entre le 21 décembre 1993 et le 28 février 1994, 19, soit plus du tiers, étaient déjà devenues définitives et, dès lors, insusceptibles d'une quelconque intervention parlementaire, au moment même de leur transmission ;

- la trop grande brièveté du délai s'écoulant entre la transmission au Parlement des propositions d'actes communautaires et leur adoption définitive, qui ne permettait pas aux Assemblées de procéder à leur examen ; ainsi, à la fin de l'année 1993 et au début de l'année 1994, une part non négligeable des propositions relevant de l'article 88-4 de la Constitution ont été adoptées définitivement moins de quinze jour après leur transmission aux Assemblées ;

- et parfois même l'interruption de la procédure d'examen d'une proposition de résolution, du fait de l'adoption, par le Conseil, de la proposition d'acte communautaire concernée. Cela faillit être le cas pour le document E 81, relatif aux services de télécommunication, reçu à l'Assemblée le 28 mai 1993 et qui fit l'objet d'une « position commune » adoptée par le Conseil le 16 juin, alors même que deux propositions de résolution, déposées le 8 juin, étaient en cours d'examen, l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat. Cette situation troubla d'autant plus les députés qu'elle paraissait considérée comme normale par le Gouvernement ; en effet, la circulaire du Premier ministre en date du 20 avril 1993 sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution prescrivait : « Lorsqu'un texte qui a fait l'objet d'une transmission aux assemblées parlementaires est adopté par les instances communautaires, le S.G.C.I. notifie sans délai l'acte adopté au S.G.G. qui en informe les assemblées parlementaires. Une diligence particulière doit être exercée en l'espèce, car l'adoption définitive d'un acte communautaire peut intervenir alors même que la procédure d'examen de propositions de résolution est en cours devant le Parlement ».

S'interrogeant sur le caractère substantiel de la formalité que constitue la soumission préalable au Parlement, prévue par la Constitution, de certaines propositions d'actes communautaires, la délégation de l'Assemblée nationale se demandait si le défaut d'accomplissement de cette formalité ne serait pas susceptible, en cas de contentieux, d'affecter l'application, en France, des actes concernés. Très vite, elle proposait un remède, adoptant, au début de 1994, des conclusions demandant expressément au Gouvernement « de prendre les dispositions nécessaires pour permettre au Parlement de disposer de délais convenables pour examiner les propositions d'actes communautaires sur lesquelles il est appelé à se prononcer et, si nécessaire, d'invoquer à cette fin, au sein du Conseil de l'Union européenne, une réserve d'examen parlementaire » (193).

Cette revendication, déjà ancienne, de la délégation visait à inciter le Gouvernement français à imiter ses homologues danois, britannique ou néerlandais, qui, depuis longtemps, n'hésitaient pas à invoquer, en tant que de besoin, une telle réserve au cours des délibérations du Conseil. Le Gouvernement restait cependant pour le moins... réservé : selon M. Alain Lamassoure, alors ministre délégué aux affaires européennes, « suspendre à un examen par l'organe législatif ce qui est quand même encore une négociation internationale, de la responsabilité du pouvoir exécutif, serait sortir un peu de l'esprit de la réforme et de l'esprit des institutions de la Ve République » (194).

Il faudra les vifs incidents auxquels a donné lieu, en juin 1994, l'examen d'une proposition de directive relative au « comité d'entreprise européen », pour fléchir un Gouvernement qui considérait jusqu'alors que « la seule contrainte constitutionnelle mise à sa charge est d'informer le Parlement, dès leur transmission au Conseil des Communautés, des propositions comportant des mesures législatives » (195).

§ 2. La « réserve d'examen parlementaire »

En 1994, l'adoption, dès le 22 juin, de la proposition de directive concernant la constitution d'un comité européen ou l'établissement d'une procédure d'information et de consultation des travailleurs dans les entreprises et groupes de dimension communautaire (document E 259), soumise à l'Assemblée le 9 juin, alors même que la délégation avait désigné un rapporteur, souhaité entendre le ministre compétent et organisé des rencontres avec les partenaires économiques et sociaux concernés, prit « valeur de test de la volonté du Gouvernement de donner véritablement corps à l'article 88-4 de la Constitution »  (196).

Le problème était évoqué en séance publique, le 29 juin 1994, à l'occasion d'une question au Gouvernement du Président de la délégation, M. Robert Pandraud  (197). Puis, en réponse à l'allocution de fin de session du Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin, qui avait évoqué le « bilan mitigé » du contrôle des actes communautaires, le Premier ministre, M. Edouard Balladur, exprima son intention de garantir que « le Conseil des ministres de l'Union européenne ne délibérera plus sur des projets de directives qu'après qu'ils auront été examinés par [la] délégation pour l'Union européenne » (198).

Cette décision a été formalisée dans la circulaire du Premier ministre en date du 19 juillet 1994 « relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l'élaboration des actes communautaires », reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence ». Ce texte prescrit aux ministres de vérifier, avant de participer aux négociations communautaires, si la représentation nationale a l'intention d'examiner une proposition d'acte communautaire, intention qui se manifeste par le dépôt, sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée, d'une proposition de résolution.

Cette circulaire, pour n'être qu'un simple engagement du Gouvernement à l'égard des Assemblées, a représenté un progrès considérable dans le contrôle parlementaire des affaires européennes, puisqu'en invoquant désormais, le cas échéant, une « réserve d'examen parlementaire » au sein du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement garantit à l'Assemblée nationale et au Sénat de disposer d'un délai d'examen d'un mois à compter de la transmission d'une proposition d'acte communautaire. Ce délai peut d'ailleurs être prolongé jusqu'à la prise de position de l'assemblée concernée, si une proposition de résolution a été déposée, que ce dépôt soit intervenu ou non dans le délai d'un mois suivant la transmission de la proposition d'acte communautaire concernée.

Dans cette hypothèse - et, en tout état de cause, pour tous les textes, jusqu'à l'expiration du délai d'un mois - le Gouvernement utilise, sauf urgence ou motif particulier, les moyens de procédure dont il dispose pour obtenir que la décision du Conseil soit différée :

- opposition à l'inscription à l'ordre du jour, si celle-ci est demandée moins de quatorze jours avant la tenue du Conseil, ainsi que le permet le règlement intérieur de celui-ci ;

- demande du report de l'adoption à l'ordre du jour d'une session ultérieure du Conseil ;;

- subordination du vote définitif de la France à la prise de position du Parlement français.

On observera que la possibilité reconnue au Gouvernement d'inscrire l'examen d'une proposition de résolution à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée nationale ou du Sénat lui permet, en règle générale, de « purger » dans les délais requis les dossiers sur lesquels il souhaite une adoption rapide par le Conseil.

Dans le bilan qu'il a dressé, à la fin de la Xe législature, du suivi parlementaire des affaires européennes, M. Robert Pandraud, qui présidait alors la délégation, a souligné, à cet égard, que « le mécanisme de réserve d'examen parlementaire, qui joue maintenant à plein et a été assimilé tant par les administrations nationales que par les institutions de l'Union, garantit désormais que, dans la plupart des cas, les Assemblées disposent d'un délai utile pour examiner les propositions d'aides communautaires » (199).

La pratique a quelque peu élargi les modalités d'application de cette procédure et a notamment permis de pallier les inconvénients que la dissolution de l'Assemblée nationale peut présenter pour la continuité du contrôle parlementaire de la législation européenne. Examinant, le 21 avril 1997, à quelques heures de la dissolution, les dernières propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée, la délégation pour l'Union européenne a ainsi souhaité le maintien de la réserve d'examen parlementaire sur plusieurs documents qui lui paraissaient mériter un examen plus approfondi  (200). Entendu le 25 juin 1997 par la délégation, reconstituée la veille, le nouveau ministre délégué chargé des affaires européennes, M. Pierre Moscovici, rappelant les souhaits de la délégation de l'Assemblée sortante, a indiqué que « les dispositions nécessaires ont été prises et [que] le délai d'examen nécessaire reste acquis » (201). De même, le Rapporteur général de la Commission des finances, M. Didier Migaud, s'est-il félicité que le maintien, en mai-juin 1997, par deux gouvernements successifs, de la réserve d'examen parlementaire sur la recommandation du Conseil relative aux déficits publics excessifs (document E 834) ait permis à l'Assemblée nationale de se prononcer sur ce texte politiquement important (202).

La délégation veille d'ailleurs à ce que ces dispositions soient respectées et son Président n'hésite pas à « rappeler à l'ordre » le Gouvernement en cas d'adoption prématurée de propositions d'actes communautaires  (203).

Un tel engagement du Gouvernement, assurant à la représentation nationale les moyens d'exercer pleinement des prérogatives qui, précédemment, restaient parfois formelles, appelait, en contrepartie, un effort de la part des assemblées, afin que leur intervention, ainsi confortée, n'entravât pas le processus de décision communautaire. Une procédure d'urgence permet d'éviter cet inconvénient.p>

§ 3. Une procédure d'examen d'urgence des propositions d'actes communautaires

Dans le même temps qu'il annonçait à l'Assemblée, le 29 juin 1994, la mise en œuvre prochaine de la réserve d'examen parlementaire, le Premier ministre en appelait à la diligence de la délégation pour l'Union européenne afin de permettre une utilisation rationnelle de cette procédure.

L'un des premiers cas dans lesquels le Gouvernement a invoqué cette réserve a, en effet, montré les difficultés qu'elle pouvait susciter. A la fin du mois de juillet 1994, la Commission européenne avait, en effet, saisi les États membres d'une proposition de règlement attribuant à l'Afrique du Sud certains des avantages octroyés par la Communauté aux pays en développement dans le cadre des préférences tarifaires généralisées (document E 283). Après examen de ce texte au sein du Comité des représentants permanents (CO.RE.PE.R.), nos partenaires souhaitèrent son adoption quasi immédiate, selon une procédure écrite, c'est-à-dire sans même que le Conseil de l'Union européenne se réunît. La France, faisant une première application de la circulaire du 19 juillet, invoqua la réserve d'examen parlementaire et demanda le report de l'adoption de cette proposition jusqu'à ce que le Parlement français ait pu se prononcer. Il semble que, dans cette attente, certains de nos partenaires aient dénoncé un « blocage français », ce qui suscita quelques articles défavorables à notre pays dans la presse sud-africaine. Saisis de l'ensemble des éléments de ce dossier par le ministre des affaires étrangères, les présidents des délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat décidèrent de prendre en compte les impératifs diplomatiques légitimant la levée rapide de la réserve d'examen parlementaire. Le Président de la délégation de l'Assemblée, après avoir recueilli l'avis favorable de la délégation, réunie d'urgence le 4 août 1994, et celui de la délégation du Sénat, firent donc rapidement savoir au ministre qu'ils considéraient que rien ne s'opposait à une adoption rapide de cette proposition.

Après la survenance de quelques difficultés de même nature, les deux délégations élaboraient des procédures permettant de faire face à des situations d'urgence.

Le 12 octobre 1994, la délégation du Sénat chargeait son président, dans de telles hypothèses, soit de la réunir sans tarder afin qu'elle examine s'il est nécessaire de déposer une proposition de résolution, soit de faire savoir au Gouvernement que - compte tenu de l'urgence, d'une part, et du caractère consensuel ou secondaire du texte concerné, d'autre part - l'adoption de l'acte communautaire peut intervenir dans un délai inférieur à un mois (204).

La délégation de l'Assemblée attendait, pour sa part, la clôture de la session en cours du Parlement, pour arrêter une procédure d'urgence : au cours de sa réunion du 11 janvier 1995, son Président a fait valoir que le schéma de réserve d'examen parlementaire résultant de la circulaire du Premier ministre posait un problème lié à la non-coïncidence du calendrier communautaire et de celui des sessions parlementaires ; il a observé que, même si la délégation s'efforce de prendre en compte les contraintes du calendrier communautaire, il reste cependant des cas où l'urgence s'attachant à l'adoption de certains actes peut difficilement être prise en compte par la délégation et par l'Assemblée nationale selon les procédures normales. Rappelant que le ministre du budget l'avait saisi, le 21 décembre 1994, avant même leur transmission officielle aux assemblées, de deux documents (E 351 et E 352) qui devaient être adoptés dès le lendemain par le Conseil de l'Union européenne, le Président de la délégation a indiqué que, compte tenu de l'urgence, de l'impossibilité de réunir la délégation dans un délai aussi bref, ainsi que des éléments d'information communiqués par le Gouvernement, il avait dû prendre sur lui de faire connaître à celui-ci qu'il ne voyait pas d'objection à ce que la France marque son accord au sein du Conseil de l'Union européenne sur des textes techniques, sans incidence législative en France et nécessités par l'élargissement de l'Union européenne au 1er janvier 1995.

Prenant acte de ces difficultés, la délégation a autorisé son Président, dans les cas d'urgence et à défaut de pouvoir la réunir, à faire connaître au Gouvernement, après avoir pris, dans la mesure du possible, l'avis des vice-présidents et, le cas échéant, du ou des membres de la délégation ayant été chargé(s) de rapporter des documents de même nature, que l'adoption d'une proposition d'acte communautaire peut intervenir avant l'expiration du délai prévu par la circulaire du Premier ministre, « compte tenu, soit de l'incidence mineure, soit du caractère politiquement peu sensible du texte en cause » (205). Au début de la XIe législature et dès sa réunion constitutive, la délégation a reconduit, dans les mêmes conditions, la procédure d'urgence ainsi arrêtée sous la législature précédente (206).

Nécessité faisant loi, le Gouvernement a été amené à prendre les délégations parlementaires pour l'Union européenne comme interlocuteurs réguliers et exclusifs pour régler les problèmes posés par l'application de l'article 88-4 de la Constitution telle que l'encadre la circulaire du 19 juillet 1994.

La délégation de l'Assemblée avait toutefois pris soin de préciser, en janvier 1995, que « naturellement, cette procédure ne saurait remettre en cause l'exercice parallèle, par tout député, du droit, qu'il tient de l'article 151-1 du Règlement, de déposer une proposition de résolution sur toute proposition d'acte communautaire soumise par le Gouvernement à l'Assemblée en application de l'article 88-4 de la Constitution, ni dispenser le Gouvernement de tirer les conséquences d'une telle situation, conformément à la circulaire [du Premier ministre] ». Aussi bien, lorsqu'il fait part au membre du Gouvernement qui l'a saisi, du nihil obstat de la délégation, le Président de celle-ci précise-t-il que « la délégation, pour sa part, ne voit pas d'objection à ce que la France accepte la proposition d'acte communautaire » en cause (207).

En outre, la délégation et son Président veillent à ce que cette procédure reste exceptionnelle. C'est ainsi que saisi, le 19 décembre 1995, par le ministre délégué aux affaires européennes, d'une demande d'examen en urgence de 25 propositions d'actes communautaires, dont 11 n'étaient d'ailleurs pas encore soumises à l'Assemblée, la délégation, qui a accepté de se prononcer sur 8 de ces documents dont elle était saisie depuis au moins une semaine, a refusé, à l'unanimité, de se prononcer sur les autres. La délégation, selon la réponse de son Président au ministre délégué, « ne s'est pas estimée en mesure, dans le délai extrêmement bref imposé par la procédure d'urgence, d'émettre un avis pertinent. Elle a manifesté d'autant plus de scrupules à le faire que, si l'article 151-1, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée lui confie l'instruction des propositions d'actes communautaires et si elle joue, de fait, un rôle moteur dans l'application de cette procédure, elle ne saurait mettre en œuvre trop fréquemment une procédure d'urgence pouvant avoir pour effet de priver l'ensemble des députés des droits qu'ils tiennent de l'article 88-4 de la Constitution »  (208). Ces observations paraissent avoir été suivies d'effets, puisque le Président de la délégation a pu se féliciter, à la fin de la législature « que le nombre de textes sur lesquels [la] délégation a été appelée à se prononcer selon la procédure d'urgence a significativement diminué en 1996 et 1997, après les excès dénoncés en 1995 » (209).

Il reste que la délégation exerce une particulière vigilance : saisie le 15 juillet 1997 d'une demande d'examen en urgence de trois propositions d'actes communautaires susceptibles d'être adoptées par le Conseil le 22 ou le 24 juillet, la délégation, regrettant à la fois la brièveté du délai qui lui était imposé et l'insuffisance des informations fournies par le Gouvernement sur les textes en cause, a décidé que son Président « ne lèverait la réserve d'examen parlementaire que s'il obtenait du Gouvernement toute information utile sur ces propositions d'actes et dans l'hypothèse où celles-ci ne susciteraient pas d'objections telles qu'une nouvelle réunion de la délégation soit nécessaire pour les examiner » (210).

§ 4. Le traité d'Amsterdam : un délai d'examen de la législation européenne pour les parlements nationaux

Allant au-delà de la déclaration précitée sur le rôle des parlements nationaux, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, prévoit d'annexer au traité sur l'Union européenne un protocole consacré à ce sujet.

Ce protocole prévoit la transmission aux parlements nationaux des documents de consultation de la Commission européenne, tels que les livres blancs et verts, ainsi que de ses propositions législatives. Il établit, en outre, qu'un délai de six semaines doit s'écouler entre le moment où une proposition législative ou une proposition d'acte relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne est mise par la Commission à la disposition du Parlement européen et du Conseil dans toutes les langues officielles de la Communauté et la date à laquelle elle est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue de son adoption ou de l'adoption d'une position commune dans le cadre des procédures de coopération ou de codécision avec le Parlement européen. Des exceptions sont cependant possibles pour des raisons d'urgence, dont les motifs doivent être clairement exposés dans l'acte ou la position commune.

Le choix de l'instrument juridique du protocole donne la même valeur que celle du traité lui-même à des stipulations qui devraient permettre de limiter le recours, par les États membres, à la procédure exceptionnelle de la réserve d'examen parlementaire, en intégrant le délai nécessaire aux parlements nationaux dans les procédures décisionnelles de l'Union européenne elle-même.

SECTION 6 - LE CAS PARTICULIER DU BUDGET COMMUNAUTAIRE

On a vu (supra, première partie, chapitre deuxième) qu'une procédure originale de contrôle du budget des Communautés était mise en œuvre dans le cadre de l'examen annuel du projet de loi de finances. Pour autant, l'Assemblée n'a pas renoncé à faire usage, sur l'avant-projet de budget communautaire, des moyens d'intervention que lui offre l'article 88-4 de la Constitution.

Les difficultés de mise en place constatées en 1993 étant maintenant résolues, l'Assemblée nationale, sur la base d'une proposition de résolution présentée par sa délégation pour l'Union européenne, adopte chaque année une résolution sur l'avant-projet de budget communautaire avant l'examen de celui-ci par le Conseil des ministres chargés du budget, qui se réunit au cours de la seconde quinzaine de juillet. Significativement, le premier texte adopté par l'Assemblée nationale renouvelée en juin 1997 aura été une résolution (TA n° 1) sur l'avant-projet de budget communautaire pour 1998./p>

Par ailleurs, le contrôle des questions budgétaires communautaires a vu ses conditions d'exercice sensiblement améliorées en 1997. Avec la transmission, pour la première fois, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de la proposition d'adaptation des perspectives financières aux conditions d'exécution et de la communication de la Commission sur l'ajustement technique de ces perspectives (211), l'Assemblée nationale examine désormais les étapes préliminaires de la procédure budgétaire communautaire. De même, le Gouvernement, en ayant soumis à l'Assemblée, sur sa demande (212), et contre l'avis du Conseil d'État, la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget général des Communautés pour 1995 (213), offre désormais à la représentation nationale l'occasion de se prononcer régulièrement sur l'exécution, par la Commission européenne, du budget communautaire.

CHAPITRE TROISIÈME
La portée de l'article 88-4 : vers une fonction d'influence ?

« Sabre de bois ou instrument diplomatique nouveau ? ». M. Robert Pandraud, Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, s'interrogeait en ces termes, en juin 1994, sur la portée de l'article 88-4 de la Constitution (214).

Si certaines insatisfactions demeurent quant au champ d'application du dispositif constitutionnel, celui-ci a néanmoins ouvert un nouvel espace de dialogue entre le Gouvernement et les assemblées, auxquelles il revient d'en tirer tout le parti qu'elles jugent opportun. Par ailleurs, Gouvernement et Parlement ont mis en place, s'agissant des deuxième et troisième piliers - principale lacune de l'article 88-4 - une procédure permettant une relative amélioration de la capacité d'intervention de la représentation nationale.

SECTION 1 : UN CHAMP D'APPLICATION QUI RESTE LIMITÉ

Proposition, d'acte communautaire, comportant des dispositions de nature législative... la rédaction retenue pour l'article 88-4 de la Constitution, en multipliant les critères cumulatifs, offrait matière à ce que le Président de la délégation qualifiait, en 1994, de « lecture notariale » (215).

Si l'Assemblée nationale n'a pas mis en place, comme l'a fait le Sénat, un dispositif réglementaire de contrôle de l'exhaustivité des transmissions effectuées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, sa délégation pour l'Union européenne n'a pas manqué de jouer un rôle actif à cet égard, selon une procédure informelle reposant sur des échanges de correspondance entre son Président, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre. Grâce à la transmission de l'ensemble des documents communautaires au titre de la loi du 10 mai 1990 et à la communication, depuis juillet 1995, de l'ensemble des avis rendus par le Conseil d'État, elle est, en effet, en mesure d'identifier les cas dans lesquels une transmission paraissant s'imposer au titre de l'article 88-4 n'aurait pas été effectuée.

Si, au fil des rapports d'information de la délégation, on constate quelques améliorations par rapport à la situation de départ, bien des insatisfactions demeurent.

§ 1. Une solution satisfaisante pour les propositions antérieures au 25 juin 1992

Les textes les plus importants font souvent l'objet de discussions particulièrement longues au sein des institutions communautaires et, notait le Président de la délégation en 1994 (216), le nombre des propositions encore pendantes, alors qu'elles avaient été transmises par la Commission au Conseil avant l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, était élevé.

Or, l'esprit de l'article 88-4 était bien que, dans une telle hypothèse, le Parlement pût « prendre le train en marche » pour, le cas échéant, se prononcer avant l'adoption des propositions en cause. A la fin de la IXe législature, les démarches de la délégation concernant deux propositions de directive relatives au marché intérieur de l'électricité et du gaz restèrent cependant infructueuses, de même que sa conclusion tendant à ce que le Gouvernement saisisse le Parlement de telles propositions sur demande expresse de la délégation ou des commissions compétentes (217).

Une réponse partielle était assez rapidement trouvée avec la transmission au Parlement des propositions modifiant des propositions d'actes communautaires antérieures au 25 juin 1992 (218), mais cette solution ne valait pas pour les propositions sur lesquelles la négociation se poursuit sans que la Commission prenne formellement l'initiative de présenter un nouveau texte.

Une solution satisfaisante a été mise au point en février 1994, concrétisée par la transmission aux assemblées des propositions de directive précitées sur le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel (document E 211). Cette transmission inaugurait une pratique selon laquelle le Gouvernement accepte de transmettre au Parlement des propositions d'actes communautaires antérieures au 25 juin 1992, tout en soulignant que « ces propositions transmises par la Commission au Conseil des Communautés le 24 février 1992, soit à une date antérieure à la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, n'ont pu alors être soumises à l'Assemblée nationale sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution » et qu' « aucune obligation constitutionnelle n'imposait au Gouvernement de communiquer au Parlement ces deux propositions ». Celles-ci ont suscité un vif intérêt auprès des députés : 10 propositions de résolution ont été déposées sur ces textes, aboutissant à l'adoption de quatre résolutions, la proposition de directive relative au marché du gaz naturel étant d'ailleurs, fin janvier 1998, toujours en discussion.

Le Premier ministre a ainsi tracé, dans sa lettre en date du 8 février 1994, le cadre de cette procédure coutumière : « Compte tenu de la masse des documents en cause, l'examen par le Parlement des propositions d'actes communautaires transmises par la Commission au Conseil des Communautés avant l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, non encore adoptées (...) par le Conseil et comportant des dispositions de nature législative, ne me paraît envisageable qu'au cas par cas, et à la demande expresse du Président de l'une ou l'autre assemblée » (219).

§ 2. L'exigence d'une « proposition relevant d'une transmission au Conseil » : une évolution modérément extensive de la pratique.

Dès le premier bilan qu'elle a dressé, en 1994, du fonctionnement de la procédure, la délégation pour l'Union européenne (220) relevait, à cet égard, deux exemples d'une approche réductrice de l'article 88-4 de la Constitution.

·   Elle a d'abord contesté le défaut de soumission à l'Assemblée de « l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire », qui avait pourtant été considéré, au cours de sa négociation, comme devant relever de la procédure de l'article 88-4 par le ministre délégué aux affaires européennes lui-même (221).

Le Gouvernement se fondait, en l'espèce, sur un avis rendu le 18 novembre 1993 par l'Assemblée générale du Conseil d'État, selon lequel « l'accord interinstitutionnel (...) n'est pas au nombre des actes communautaires qui donnent lieu à transmission par la Commission au Conseil de la Communauté, en vue d'une décision dudit Conseil, en vertu des dispositions du traité ».

La délégation faisait valoir, pour sa part, les incidences de tels accords, généralement « dépourvus de base (222), mais non d'effets juridiques », qui sont souvent aussi capitales que des modifications des traités eux-mêmes sur le processus de décision de l'Union. Elle soulignait que « l'accord interinstitutionnel est bel et bien un acte communautaire, car on ne saurait restreindre, pas plus en droit communautaire qu'en droit interne, la notion d'« acte » aux seules normes unilatérales » ; elle considérait qu'« on ne peut sérieusement arguer de l'absence de proposition de la Commission, excluant matériellement une transmission au Parlement, car l'accord interinstitutionnel a connu différents stades d'élaboration progressive à partir de propositions mises en forme par la Commission » ; pour elle, « l'absence de décision du Conseil ne peut être valablement invoquée, puisque le Conseil doit nécessairement décider de signer l'accord » ; enfin, la délégation observait que « le Conseil d'État, en interprétant la notion de proposition d'acte communautaire comme devant être prise en vertu des dispositions du Traité et devant donner lieu à une transmission par la Commission ainsi qu'à une décision du Conseil, ajoute ainsi trois conditions restrictives au texte de l'article 88-4 de la Constitution ».

Cette argumentation, appuyée par une analyse convergente du Sénat (223), n'a cependant pas permis d'infléchir la position du Gouvernement. En juillet 1995, le Président de la délégation pour l'Union européenne profita donc de la révision constitutionnelle pour présenter un amendement qui, outre les projets d'actes relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne (voir infra, section 3, paragraphe 1), visait à faire entrer dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution les « projets... relatifs au fonctionnement [des] institutions » de l'Union européenne.

Cette suggestion n'a pas été retenue et n'aura même pas permis à l'Assemblée d'obtenir du Gouvernement un engagement explicite de transmission de ces accords, engagement qu'il a pris pour les projets relevant des titres V et VI du Traité sur l'Union européenne. Même si le Président de la délégation a, pour sa part, considéré que cet engagement gouvernemental s'étendait à de tels documents (224), on observera que, comme l'a regretté, en octobre 1997, M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, l'accord interinstitutionnel du 16 juillet 1997 concernant le financement de la politique étrangère et de sécurité commune n'a pas été soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution (225).

Dans le même ordre d'idées, la délégation a été amenée à dénoncer une interprétation restrictive de l'article 88-4 de la Constitution, à propos d'un projet de code de conduite du Conseil, de la Commission et des États membres sur les modalités de leur participation à l'Organisation mondiale du commerce  (226).

·   Une évolution plus positive a été constatée s'agissant des >projets d'actes relevant des pouvoirs propres de la Commission européenne.

Saisi par le Président de la délégation pour les Communautés européennes, à propos d'un projet de règlement de la Commission relatif aux accords de consortium maritime (227), le Premier ministre, se fondant d'ailleurs sur l'avis précité du Conseil d'État concernant les accords interinstitutionnels, a estimé qu'« un projet de règlement autonome de la Commission européenne n'est pas au nombre des actes communautaires qui donnent lieu à transmission par la Commission au Conseil, en vue d'une décision dudit Conseil, en vertu des dispositions du traité » (228) et a donc refusé de soumettre les documents de ce type aux assemblées sur la base de l'article 88-4 de la Constitution.

La délégation marquait alors son irritation et, tout en soulignant que « l'établissement de relations de procédure directes entre la Commission européenne et les assemblées parlementaires nationales ne (...) paraît (...) ni souhaitable ni compatible avec l'esprit des traités », son Président saisissait directement la Commission dans le cadre de la consultation engagée par celle-ci conformément au texte fondant son projet.

Le Conseil d'État devait cependant, sur ce point, venir à résipiscence. A l'occasion de l'examen d'une série de textes relatifs à la libéralisation du secteur des télécommunications, il a, en effet, inversé sa jurisprudence relative aux projets de textes découlant du pouvoir normatif de la seule Commission européenne, reconnaissant, le 26 octobre 1995, que les dispositions de l'article 88-4 de la Constitution « bsp;qui ne font aucune distinction pour les propositions d'actes communautaires qu'elles visent, entre celles qui donnent lieu, sur proposition de la Commission, à un acte relevant de la compétence du Conseil des Communautés et celles qui aboutissent à une décision prise par la Commission elle-même, font obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement ces propositions d'actes dès lors qu'elles ont été transmises au Conseil soit en application du traité ou du droit dérivé, soit à l'initiative de la Commission elle-même » (229).

Depuis lors, les projets de cette nature sont donc soumis aux assemblées, pour peu qu'ils aient été transmis au Conseil, ce qui est généralement le cas, même si cette institution n'est pas juridiquement appelée à se prononcer.

§ 3. La notion d'« acte communautaire » : l'exclusion des documents relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne

A côté des procédures communautaires stricto sensu, le traité de Maastricht organise, on l'a vu, des procédures intergouvernementales, essentiellement fondées sur l'unanimité, s'agissant, d'une part, de la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité) et, d'autre part, de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (titre VI du traité). Ces matières relevant de l'Union européenne et non des Communautés, les textes préparés dans ce cadre ne constituent pas, à la lettre, des propositions d'actes communautaires.

Le Gouvernement, suivant en cela l'avis, juridiquement incontestable, du Conseil d'État, s'est donc refusé à soumettre les documents en cause aux assemblées, qui en ont conçu une grande amertume.

Une première proposition, présentée par la Commission européenne dans le cadre du titre VI du traité et relative au franchissement des frontières extérieures de la Communauté, a appelé, en 1994, l'attention de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (230) qui n'a pu obtenir sa transmission aux Assemblées au titre de l'article 88-4, le Gouvernement excipant de l'avis du Conseil d'État selon lequel cette proposition « ne trouve pas sa base juridique dans les dispositions de l'un des traités instituant les Communautés européennes, mais dans celles de l'article K. 3 du Traité de l'Union européenne. Dès lors, elle n'est pas au nombre des actes communautaires mentionnés à l'article 88-4 de la Constitution » (231).

La délégation, invoquant une « erreur de plume » des rédacteurs de l'article 88-4 de la Constitution, observait : « le Constituant a raisonné, en 1992, en fonction de son expérience européenne du moment, limitée, par définition, aux domaines et aux procédures communautaires, sans prendre la mesure des incidences que pourraient avoir les deuxième et troisième piliers du traité de Maastricht. On ne saurait se satisfaire de cette limitation des possibilités de contrôle du Parlement sur les actes de l'Union européenne, car l'intention du Constituant est manifestement méconnue. En effet, l'article 88-4 avait pour but d'améliorer le contrôle parlementaire des actes [européens] dans la perspective de la ratification du traité sur l'Union européenne. On ne peut donc pas imaginer que le Constituant ait sciemment exclu du champ de contrôle du législateur les principaux apports du traité que sont les deuxième et troisième piliers » (232).

La question a d'ailleurs été jugée suffisamment grave, du point de vue des prérogatives du Parlement, pour que le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat publient, le 22 avril 1994, un communiqué conjoint dans lequel ils « considèrent qu'il n'est pas acceptable que toute une partie de la législation européenne, adoptée dans le cadre du « deuxième pilier » (politique étrangère et de sécurité) et surtout du « troisième pilier » (domaine de la justice et des affaires intérieures), concernant par exemple la politique d'asile et d'immigration, échappe à l'examen du Parlement français du fait d'une interprétation très restrictive des dispositions de l'article 88-4 de la Constitution ».

Même si, souvent, la forme conventionnelle des actes pris sur la base du titre VI du traité peut conduire, in fine, le Parlement à intervenir pour autoriser leur ratification, la délégation pour l'Union européenne, tirant les conclusions des dysfonctionnements observés en matière communautaire, a, pour sa part, jugé « indispensable que ce contrôle puisse avoir lieu en amont, au niveau des projets, lors de leur examen par les instances de l'Union, car l'autorisation de ratification, a posteriori, par le Parlement national, dans les cas où elle sera nécessaire, ne peut, bien évidemment, être considérée comme de nature à réduire le déficit démocratique » (233).

En dépit des efforts engagés par la délégation et des progrès réalisés (voir infra, section 3), l'exclusion des documents des deuxième et troisième piliers reste l'une des insuffisances majeures de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 4. Les effets pervers du critère tiré de la distinction entre domaine législatif et domaine réglementaire.

La procédure de l'article 88-4 de la Constitution est réservée aux textes reconnus, en application des critères précédemment étudiés, comme des « propositions d'actes communautaires » et qui, en outre, « comportent des dispositions de nature législative ».

Paradoxalement, cet article a ressuscité, pour un domaine - le droit communautaire dérivé - qui ignore toute hiérarchie des normes, une distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement, alors que cette distinction avait été sensiblement atténuée, dix ans plus tôt, avec la célèbre décision « Prix et revenus » du Conseil constitutionnel (234).

La référence ne manquait pourtant pas d'une certaine logique, puisqu'il s'agissait de rendre, au moins en partie, au législateur national, dans le cadre de la procédure d'adoption de la législation européenne, les pouvoirs législatifs qu'il avait perdus à la suite du transfert aux Communautés de certaines compétences. Il s'agissait aussi, sans doute, d'éviter de galvauder une procédure nouvelle que le Constituant entendait réserver « aux textes modifiant substantiellement notre législation ou présentant un réel intérêt politique » (235).

De fait, une appréciation trop littérale de ce critère juridique conduit à une situation peu satisfaisante où, selon la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée, le « vide » côtoie le « trop-plein ».

Le vide est illustré de façon emblématique par le défaut de transmission persistant des projets de règlements communautaires annuels relatifs à la fixation des prix agricoles.

En 1993, M. Alain Lamassoure, l'un des « pères » de l'article 88-4, devenu ministre délégué aux affaires européennes, rangeait la fixation des prix agricoles parmi « le petit nombre de textes politiquement importants » sur lesquels l'Assemblée pouvait concentrer son activité au titre des nouvelles dispositions constitutionnelles (236).

Pourtant le Gouvernement, arguant de leur caractère réglementaire, s'est, depuis 1993, refusé à soumettre les propositions en cause aux assemblées, malgré les demandes réitérées du Président de la délégation et en dépit de l'avis rendu le 22 février 1994 par la section des travaux publics du Conseil d'État estimant que « bsp;même en l'absence de toute disposition de nature législative, l'importance économique et budgétaire des processus annuels de fixation des prix agricoles peut justifier, à l'initiative du Gouvernement, une saisine du Parlement sur le fondement de son droit à l'information sur la situation économique et sociale du pays, appliqué à l'agriculture » (237). S'exprimant « à titre personnel » devant la délégation le 11 octobre 1994, le ministre délégué aux affaires européennes se montrait ouvert, considérant qu'il « fallait revenir à l'objectif politique premier de l'article 88-4 et ne pas s'enfermer dans une interprétation restrictive conduisant à transmettre des projets d'actes communautaires sans grand intérêt, alors que des textes très importants, comme la fixation des prix agricoles, échappent à la procédure », estimant que la lettre des textes ne devait « pas empêcher le Gouvernement de soumettre au Parlement des textes d'importance politique majeure, nonobstant les conclusions des analyses juridiques » (238). Le Premier ministre a néanmoins persisté dans son refus de soumettre ces textes aux assemblées.

Pour le Président de la délégation, cette solution est « d'autant plus aberrante que si, d'aventure, les propositions présentées comportaient une disposition - fût-elle mineure - concernant, par exemple, le régime de la propriété agricole, cette disposition ferait basculer l'ensemble dans le champ d'application de l'article 88-4 ».

C'est d'ailleurs à la faveur d'une circonstance de cette nature - la présence dans les textes concernés de dispositions susceptibles de remettre en cause notre législation relative à l'organisation interprofessionnelle agricole - que la délégation, appuyée par le Président de l'Assemblée, a pu obtenir, en 1995 et 1996, malgré des avis initiaux défavorables du Conseil d'État, la soumission aux assemblées de deux réformes importantes concernant le secteur agricole, celle de l'organisation commune du marché viti-vinicole (239) et celle de l'organisation commune du marché des fruits et légumes (240).

Les lacunes persistantes constatées pour certains textes sensibles n'en faisaient apparaître que plus étonnant le trop plein constaté dans certains domaines. Le Président de la délégation ironisait d'ailleurs : « Consolons-nous [du défaut de transmission des textes relatifs à la fixation des prix agricoles] en pensant que nous aurions pu nous prononcer en séance publique, par exemple, sur la « proposition de règlement du Conseil portant ouverture et mode de gestion d'un contingent tarifaire communautaire pour des harengs, frais ou réfrigérés, originaires de Suède » (document E-14) ou bien sur la reconduction d'accords de pêche entre le Portugal et l'Afrique du Sud, qui concernent exclusivement ces deux États (document E-244) ! » (241). Et la délégation de s'inquiéter à la fois du caractère quelque peu aléatoire de la jurisprudence du Conseil d'État et de l'« accumulation anarchique de documents parcellaires » concernant la politique commerciale et douanière.

Aussi bien, a-t-elle obtenu que le Gouvernement lui transmette annuellement un « rapport sur la politique commerciale menée par l'Union européenne » permettant d'appréhender de façon plus synthétique l'action de la Communauté dans ce domaine (242).

Un récent rapport de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée (243) illustre ce phénomène de trop plein en ce qui concerne les matières fiscales.

A plusieurs reprises, la délégation s'était interrogée sur l'intérêt de la soumission aux assemblées de certains textes - pour l'essentiel des demandes de dérogation aux règles communautaires - concernant exclusivement des fiscalités étrangères et dépourvus d'incidence sur la législation française. Au regard des critères retenus par le Conseil, l'acte par lequel le Conseil de l'Union européenne accorde à un État membre une dérogation aux règles fiscales communautaires touche incontestablement à une matière qui, en droit interne, est de nature législative, et doit donc être regardé comme « comportant des dispositions de nature législative » au sens de l'article 88-4 de la Constitution. Ce critère est appliqué par le Conseil d'État même lorsqu'une telle proposition d'acte communautaire n'entraîne ni modification de la législation française, ni même changement des conditions de concurrence entre États membres.

A la suite des observations répétées de la délégation, le Conseil d'État a procédé à un nouvel examen de cette question au cours de la réunion du 18 février 1997 de sa section des finances, son rapporteur proposant de considérer les demandes de dérogation en cause comme de simples mesures d'application de dispositions communautaires, lesquelles relèveraient du domaine réglementaire. Selon le rapporteur de la délégation, « il a été possible de faire valoir » qu'un tel revirement de jurisprudence aurait pour conséquence de priver les parlementaires de la possibilité d'examiner des textes relatifs à des dérogations concernant la France, qui touchent pourtant au cœur même des compétences parlementaires (244). Le Conseil d'État a finalement maintenu sa jurisprudence traditionnelle, conduisant la délégation à prendre la décision suivante : « dans la mesure où la soumission aux Assemblées de l'ensemble des textes fiscaux, même sans incidence pour la France, reste la condition nécessaire pour que les Assemblées puissent connaître, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, des textes ayant des incidences sur la fiscalité française, la délégation se résignera au statu quo, tout en se réservant de ne procéder qu'à un examen minimal des textes ne présentant pas d'intérêt pour la représentation nationale ».

On notera enfin que, s'agissant des accords internationaux par lesquels la Communauté se lie avec des pays tiers ou des organisations internationales, la jurisprudence du Conseil d'État conduit à une soumission très tardive aux assemblées des documents concernés :

- le Conseil d'État considère, d'une part, qu'il convient d'exclure du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution les propositions relatives aux décisions du Conseil de l'Union autorisant la Commission européenne à négocier des accords avec des États tiers ou concernant la position commune à adopter au sein des conseils ou comités prévus par certains accords conclus par les Communautés, au motif qu'« en droit interne, les directives données aux représentants de la France dans les négociations internationales constituent de simples mesures préparatoires dont les effets sont cantonnés à l'intérieur de la sphère du pouvoir exécutif » (245) ; le Parlement est donc privé de la possibilité de se prononcer, en amont, sur de tels dossiers, dont il ne sera, le cas échéant, saisi qu'une fois la négociation bouclée ;

- s'agissant, d'autre part, des accords empruntant la procédure dite « développée », en deux phases, il considère que « la première phase, marquée par la signature de l'accord, ne doit pas être soumise au Parlement français en vertu de l'article 88-4 ; en revanche, la seconde phase, qui a pour objet la conclusion de l'accord et qui engage de façon définitive la Communauté, relève de l'article 88-4 » (246).

SECTION 2 - LE CONTENU ET LA PORTÉE DES RÉSOLUTIONS

§ 1. Le contenu des résolutions

La seule condition fixée par les textes quant au contenu même des propositions de résolution est l'obligation de viser une proposition d'acte communautaire ; par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considéré qu'aucune des dispositions constitutionnelles limitant le droit d'amendement n'était applicable. Il en résulte, pour les députés, une grande liberté d'écriture, qui se traduit par une grande diversité dans la présentation et le contenu des résolutions de l'Assemblée.

Si l'on trouve quelques cas où elles sont présentées en plusieurs articles (247), les résolutions prennent généralement la forme d'un article unique, pouvant comporter, outre les visas, des considérants motivant des observations ou demandes diverses, elles-mêmes présentées sous forme de paragraphes, généralement numérotés. Ainsi, l'article unique de la résolution adoptée en séance publique le 25 juin 1995 sur la réforme de l'organisation commune du marché viti-vinicole (TA n° 370) présente-t-il, après 7 considérants, pas moins de 47 observations de fond concernant cette réforme.

S'agissant des visas, on observera que les résolutions portent parfois sur une version de la proposition d'acte communautaire différente de celle qui a été soumise au Parlement. Le Gouvernement ne transmettant pas officiellement, dans le cadre de l'article 88-4, les versions successives d'une proposition précédemment transmise, les parlementaires sont donc contraints de retenir comme support juridique de leurs initiatives la version initiale, même si leurs observations portent sur une version ultérieure différente. Par exemple, la résolution adoptée le 8 octobre 1993 (TA n° 63) sur les instruments communautaires de défense commerciale porte implicitement non pas sur le document E3 soumis à l'Assemblée nationale, mais sur le compromis élaboré ultérieurement par la Commission. Parfois d'ailleurs, la résolution comporte un visa citant explicitement la version ultérieure du texte, sur laquelle a porté, en fait, l'examen de l'Assemblée (248). Faut-il voir là, avec certain commentateur, « une auto-saisine qui porte un coup important à la séparation des pouvoirs » (249) ? On dédramatisera en se référant plutôt à la théorie de l'« effet utile », chère à la Cour de justice des Communautés européennes.

S'agissant du fond, les conclusions de l'Assemblée prennent généralement la forme d'observations ou de demandes adressées au Gouvernement et poursuivant des finalités très diverses :

- soutien d'une proposition d'acte communautaire (250) ;

- opposition à une proposition d'acte communautaire, avec, le cas échéant, la demande faite au Gouvernement d'invoquer le « compromis de Luxembourg » permettant à un État membre, indépendamment des règles de majorité, d'empêcher la prise d'une décision qu'il juge contraire à ses « intérêts très importants » (251) ;

- demande de modifications à apporter à une proposition d'acte communautaire, celles-ci pouvant être exposées simplement dans leur finalité (252) ou, de façon très précise, sous la forme de propositions d'amendements à la proposition d'acte communautaire elle-même (253).

Au-delà des demandes visant très précisément les textes soumis à l'Assemblée, l'élaboration des résolutions offre aux députés un « espace de créativité » permettant les prises de position les plus diverses. Sans prétendre à l'exhaustivité, on citera :

- l'appel à une réforme purement interne : l'Assemblée a ainsi invité « le Gouvernement français à transposer dans notre pays les aides fiscales accordées par l'Allemagne à l'armement maritime » (TA n° 329 du 19 décembre 1994, paragraphe 10) ; on observera que l'adoption d'une telle demande par l'Assemblée peut servir de support à une intervention parlementaire ultérieure (254) ;

- la contestation d'une procédure communautaire et la demande d'une révision des traités, s'agissant par exemple des pouvoirs de réglementation prévus en faveur de la Commission européenne par l'article 90-3 du traité instituant la Communauté européenne (TA n° 375 du 5 juillet 1995, paragraphes 2, 3 et 4, et n° 428 du 30 novembre 1995, paragraphe 3) 

- la revendication d'une application plus large de l'article 88-4 de la Constitution (TA n° 367 du 26 mai 1995, dernier alinéa) .

- l'affirmation d'une interprétation des traités (TA n° 2 du 2 août 1997, s'agissant des critères de convergence retenus pour le passage à la monnaie unique européenne) ;

- l'appel à un effort budgétaire communautaire accru en faveur de tel ou tel secteur d'activité, ainsi celui des fruits et légumes (TA n° 522 du 24 avril 1996, paragraphe 7) ;

- un jugement de valeur sur un aspect de la politique du Gouvernement français, comme l'affectation d'une partie des produits des privatisations au désendettement de l'État (TA n° 580 du 14 juillet 1996, paragraphe 5) ;

- l'invitation faite au Gouvernement de prendre des initiatives en vue de la définition d'une politique communautaire dans un domaine donné : la résolution (TA n° 63), adoptée le 8 octobre 1993 sur les instruments communautaires de défense commerciale, comporte deux parties, l'une, la moins volumineuse, portant sur le document communautaire qu'elle vise, l'autre, plus substantielle, comportant des invitations au Gouvernement en vue de la définition d'une politique commerciale commune, évoquant tout à la fois le fonctionnement des institutions communautaires, les négociations d'élargissement, les négociations du cycle d'Uruguay, l'instauration de droits compensatoires sur certaines importations extra-communautaires et la nécessité de mettre en place une organisation mondiale du commerce...

A l'évidence, le visa d'une proposition d'acte communautaire peut fournir prétexte aux parlementaires pour aller bien au-delà d'un simple avis sur cette proposition : les propositions de résolutions, à partir du moment où elles respectent l'obligation formelle de visa, de même que les amendements qui s'y rapportent, échappent, en fait, à tout examen de recevabilité et offrent donc une grande marge de manœuvre aux parlementaires.

On rappellera enfin le rôle que peut jouer une proposition de résolution dans les rapports entre le Gouvernement et l'Assemblée en rappelant les difficultés qui ont entouré, à la fin de la Xe législature, la ratification de l'accord euroméditerranéen entre les Communautés et leurs États membres, d'une part, et Israël, d'autre part (255). Alors que le projet de loi (n° 2974) tendant à autoriser la ratification de cet accord avait été retiré à deux reprises de l'ordre du jour de l'Assemblée, en raison de l'aggravation des tensions dans les « territoires occupés », une solution avait été imaginée, tendant à resituer cette ratification dans un contexte politique plus large, en liant, dans la discussion en séance publique, l'examen de l'accord avec Israël avec la discussion d'une proposition de résolution (n° 3420) présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne par son Président, M. Robert Pandraud, tendant à approuver un accord récent entre l'Union européenne et l'Autorité palestinienne de Cisjordanie et Gaza (document E 793). La dissolution de l'Assemblée devait cependant empêcher la réalisation de ce scénario, qui illustre certaines potentialités offertes par la procédure de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 2. La portée des résolutions

Dans sa décision n° 92-314 DC, reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel a clairement limité la portée des résolutions, qui, selon lui, ne sauraient « ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité, laquelle demeure régie exclusivement par les règles définies aux articles 49 et 50 de la Constitution ».

Les résolutions restent donc dans le domaine consultatif et n'ont pas de valeur juridique contraignante, ni pour le Gouvernement français, ni, a fortiori, pour les institutions communautaires. On retiendra d'ailleurs d'un débat d'anthologie (0) que le Gouvernement n'est que « moralement » « tenu de faire connaître la position du Parlement français au Conseil des ministres ».

Les circulaires successives du Premier ministre invitent cependant les ministres à « prendre en compte et, le cas échéant, à tirer parti, dans la négociation communautaire, des positions exprimées par le Parlement », celles-ci faisant l'objet d'un examen interministériel en vue de cette « prise en compte » et étant « systématiquement incluses dans le dossier du ministre en charge de négocier [les] propositions d'actes communautaires [concernées] » (1).

A défaut de portée juridique, les résolutions n'en ont pas moins « une portée politique certaine » selon l'analyse que présentait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne (2).

Le débat en séance publique, qui intervient pour l'adoption de près de la moitié des résolutions de l'Assemblée, permet, en effet, au Gouvernement d'exprimer son appréciation sur les observations ou les souhaits des parlementaires et de prendre, vis-à-vis de la représentation nationale, des engagements sur l'attitude qui sera la sienne dans la négociation communautaire. Un échange, intervenu en octobre 1993 à l'occasion de l'examen d'une proposition de résolution concernant la réforme des instruments de défense commerciale de la Communauté, montre bien en quoi l'article 88-4 peut constituer, selon l'expression du ministre délégué aux affaires européennes, « un instrument diplomatique nouveau ».

Au rapporteur de la délégation, Jean de Lipkowski, qui indiquait : « Cette proposition de résolution aura une valeur politique incontestable si elle est adoptée par l'Assemblée (...). Si le Gouvernement, qui a déjà donné son feu vert, le confirme par un avis favorable, elle constituera la doctrine de la France en matière de politique commerciale commune », le ministre délégué aux affaires européennes répondait en effet : « Il importait qu'après avoir recueilli l'avis du Sénat, le Gouvernement puisse disposer de la résolution de l'Assemblée nationale de façon à faire état auprès de ses partenaires du soutien de toute la représentation nationale aux orientations exprimées par les représentants du Gouvernement français au Conseil des ministres à Bruxelles » (3).

L'instrument parlementaire n'aurait-il toute sa portée que s'il est, en quelque sorte, « instrumentalisé » par le Gouvernement ? Même si, par nature, notre système institutionnel conduit à une fréquente convergence entre la position gouvernementale et la position de la majorité de l'Assemblée nationale, la situation n'est cependant pas toujours aussi consensuelle.

A cet égard, la solution n'est sans doute pas appelée à faire école, qui a vu un membre du Gouvernement abandonner la position gouvernementale pour se ranger à l'avis de l'Assemblée, ainsi que s'en est prévalu, en 1994, devant celle-ci, M. Alain Lamassoure, alors ministre délégué aux affaires européennes : « Il y a dix jours, en Conseil des ministres à Bruxelles, sur le sujet très délicat du placement des fonds de pension, muni d'un avis de l'Assemblée qui différait des instructions du Premier ministre, je me suis permis de désobéir au Premier ministre pour suivre les orientations de l'Assemblée nationale » (4).

La discipline ministérielle étant cependant une hypothèse plus fréquente, on ne peut exclure une divergence, plus ou moins forte, entre la position de l'Assemblée et la position de négociation du Gouvernement ou, même si celui-ci se range, perinde ac cadaver, à l'avis de l'Assemblée, avec le texte communautaire définitivement adopté, si la procédure européenne ne requiert pas l'unanimité des États membres ou si la France est isolée au sein du Conseil.

Un tel constat pourrait, en théorie, déboucher sur la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale ; la logique de notre système politique est cependant telle que l'hypothèse du vote d'une motion de censure reste d'école.

Il demeure que l'examen des suites données aux résolutions s'inscrit maintenant dans le cadre des rapports entre le Gouvernement et la représentation nationale et, plus précisément, entre le Gouvernement et sa majorité, dans des conditions d'autant plus aléatoires qu'une majorité donnée peut celer des approches européennes qui ne sont pas totalement convergentes.

En outre, dans certaines hypothèses, l'Assemblée pourra attendre le Gouvernement « au tournant » de la transposition, les députés pouvant s'appuyer sur une résolution précédemment adoptée pour tenter de modifier un projet de loi transposant en droit interne une directive communautaire dont les dispositions ne répondraient pas aux observations présentées dans cette résolution.

Ce fut le cas, par exemple, en janvier 1994, à l'occasion de la discussion du projet de loi transposant la directive sur l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. A l'initiative de sa délégation pour les Communautés européennes et de son rapporteur, M. André Fanton, l'Assemblée avait adopté, le 3 décembre 1993, une résolution (T.A. n° 89) par laquelle, notamment, elle demandait au Gouvernement de faire en sorte que l'exercice de ces droits soit réservé aux seules personnes résidant en France à titre principal. Le Gouvernement n'ayant pas fait valoir cette demande au sein du Conseil, la directive communautaire négligeait ce point et, naturellement, lorsqu'il s'est agi de transposer celle-ci, le débat, tant au Sénat qu'à l'Assemblée, s'est focalisé sur la faculté d'inscription des étrangers ne résidant pas effectivement en France, mais y disposant seulement d'une résidence secondaire au titre de laquelle ils acquittent une contribution directe locale.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, le Rapporteur de la Commission des lois, M. André Fanton, observait : « A l'évidence, le Gouvernement n'a même pas lu la résolution de l'Assemblée. Il n'a en tout cas pas transmis d'instruction à ses représentants à Bruxelles puisque, quelques jours plus tard, la directive était adoptée comme si de rien n'était » (5). Quant au Président de la délégation, M. Robert Pandraud, il s'interrogeait : « A quoi servirait-il d'avoir voulu renforcer le contrôle parlementaire sur la législation communautaire en réformant la Constitution, si le Gouvernement, ou plutôt les technostructures bruxelloises et parisiennes, négligent à ce point les résolutions parlementaires ? » (6)

Députés et sénateurs ont d'ailleurs tenu, sur la question des résidences secondaires, à amender le projet de loi. Une solution de compromis a été trouvée - semble-t-il compatible avec la directive - mais les parlementaires ont montré à cette occasion une combativité illustrant les difficultés auxquelles est susceptible de s'exposer un Gouvernement qui négligerait par trop les résolutions des assemblées (7).

C'est dans cette perspective que l'Assemblée s'est efforcée de se donner les moyens de juger, dans le cadre de sa fonction de contrôle, si le Gouvernement prend en compte les résolutions qu'elles a adoptées.

§ 3. Le suivi des résolutions

Dès le mois de juillet 1993, la délégation pour les Communautés européennes souhaitait que « dans le cas où des résolutions ont été adoptées par l'Assemblée nationale, le Gouvernement puisse lui fournir des éléments d'information permettant à la représentation nationale d'apprécier dans quelle mesure ses souhaits ont été pris en compte dans la négociation communautaire et dans la décision finale » (8).

Si, s'agissant de la réforme des fonds structurels, le Gouvernement a effectivement fourni de telles indications, la délégation devait regretter quelques mois plus tard l'absence d'information suffisante permettant de mesurer la portée des résolutions, alors même que le Président de l'Assemblée nationale, dans ses lettres en transmettant le texte au Gouvernement, faisait systématiquement part de son souhait d'être tenu informé des suites qui leur seraient données (9).

L'Assemblée nationale devait aborder cette question, en janvier 1994, à l'occasion de la réforme de son règlement. Il ne pouvait s'agir pour elle, dans ce cadre, de mettre à la charge du Gouvernement une quelconque obligation nouvelle d'information. Tout au plus pouvait-elle escompter que l'organisation d'une procédure interne de diffusion de l'information fournie à l'Assemblée, aurait un effet incitatif à l'égard du Gouvernement.

Ainsi, le premier alinéa du nouvel article 151-4 du Règlement a-t-il prévu que « les informations communiquées par le Gouvernement sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée sont transmises aux commissions compétentes et à la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne ».

Cette incitation a porté ses fruits, le ministre délégué aux affaires européennes ayant adressé, le 18 avril 1994, au Président de la délégation, une « note sur le suivi des résolutions adoptées par l'Assemblée nationale depuis le début de la législature » qui a été publiée en annexe au rapport d'information n° 1078 de la délégation. Celle-ci a, par ailleurs, consacré, en juin 1994, de larges développements à l'analyse des suites données à chacune des résolutions adoptées par l'Assemblée dans un rapport d'information sur le suivi des affaires européennes à l'Assemblée nationale  (10), avant de consacrer au suivi de quelque 52 résolutions un rapport d'information spécifique à la fin de l'année 1995 (11). Si la délégation s'est félicité, à cette occasion, qu'à « plusieurs reprises, le Gouvernement ait fourni, à [sa] demande, des informations, qu'elle s'efforce de recouper », elle a souhaité « qu'une telle information devienne systématique et que le Gouvernement, sans attendre les demandes, présentées nécessairement de façon quelque peu sporadique par la délégation, assure spontanément une telle diffusion, selon une périodicité qui pourrait être annuelle ». Le souhait de la délégation n'a cependant pas été exaucé, comme en témoigne la demande d'information adressée au Gouvernement par son nouveau Président, M. Henri Nallet, dès l'ouverture de la XIe législature (12).

En outre, le second alinéa de l'article 151-4 du Règlement prévoit que « pour les projets de loi portant transposition d'une directive ayant fait l'objet d'une résolution adoptée par l'Assemblée, le rapport de la commission comporte en annexe une analyse des suites qui ont été données à cette résolution ». On ne recense cependant, jusqu'à présent, aucun cas d'application explicite de cette disposition.

On mentionnera enfin que le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, devrait permettre d'améliorer le suivi des résolutions. Il prévoit, en effet, que les résultats et les explications de vote, de même que les déclarations inscrites au procès-verbal du Conseil de l'Union européenne agissant en qualité de législateur, seront désormais rendus publics. Dans ces conditions, il devrait être plus facile aux membres de l'Assemblée, ainsi qu'à sa délégation pour l'Union européenne, de s'assurer de la conformité des positions prises par les représentants de la France autour de la table du Conseil avec les demandes formulées dans les résolutions de l'Assemblée, voire avec les engagements pris par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale./p>

§ 4. Un bicamérisme atypique

En 1992, les assemblées ont entendu exercer séparément la nouvelle fonction de contrôle prévue par l'article 88-4 de la Constitution.

Si le Sénat adopte moins de résolutions que l'Assemblée - 45 depuis l'origine jusqu'au 31 janvier 1998, contre 82 à l'Assemblée - on observe que, souvent, les deux assemblées se sont intéressées aux mêmes textes : dans 31 cas, des résolutions de l'Assemblée et du Sénat concernent les mêmes propositions d'actes communautaires.

Il serait illusoire de prétendre aboutir à une division du travail entre les deux chambres qui, en fonction de la portée et de l'intérêt politiques des textes, sont naturellement conduites à mener des travaux parallèles, d'où un risque de contrariété des conclusions susceptible de brouiller le message parlementaire adressé au Gouvernement.

Certes, l'on n'a pas observé, pour l'instant, de divergence majeure entre les assemblées. Cependant, l'absence de procédure permettant d'aboutir à des textes communs, d'un poids plus important à l'égard du Gouvernement, a été considérée comme dommageable par la délégation de l'Assemblée, qui, dans des conclusions adoptées le 28 juin 1994, a souhaité que « bsp;soient étudiées les conditions dans lesquelles les deux assemblées pourraient adopter des résolutions communes » (13). L'exercice paraît néanmoins difficile : il n'a d'ailleurs pas pu être mené à bien en période de coïncidence des majorités à l'Assemblée et au Sénat... Outre les pesanteurs procédurales inhérentes à toute révision constitutionnelle, l'institution d'une « navette » des résolutions poserait sans nul doute des problèmes pratiques, notamment de délais, considérables. Enfin, on voit mal le Sénat admettre qu'un désaccord persistant puisse être tranché en donnant le « dernier mot » à l'Assemblée nationale, alors que, dans le texte actuel, les résolutions des deux assemblées sont placées sur un strict pied d'égalité.

Il reste que, de façon informelle, une coopération a pu s'établir sur certains dossiers :

examen commun de propositions d'actes communautaires par les deux délégations parlementaires ; une telle procédure, pouvant aboutir à des initiatives identiques des deux délégations (14), est cependant exceptionnelle ; du reste, même si, à cette occasion, les deux délégations pouvaient élaborer des propositions de résolution communes, ces textes devraient, en tout état de cause, subir l'épreuve des procédures spécifiques des deux assemblées ;

- visa, par l'une des assemblées, de la résolution adoptée par l'autre  (15) ;

- adoption, dans chacune des assemblées, d'un texte identique, après concertation entre les deux commissions concernées, pratique qui reste très exceptionnelle (16).

SECTION 3 - UN « ERSATZ » DE 88-4 : LA PROCÉDURE APPLICABLE AUX PROJETS D'ACTES RELEVANT DES TITRES V ET VI DU TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE.

§ 1. La mise en place de la procédure

Parmi les insatisfactions relatives au fonctionnement de la procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution, la plus vivement ressentie par les parlementaires est sans doute celle qui résulte de l'exclusion de son champ d'application des projets d'actes concernant la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité) et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (titre VI du traité) (cf. supra, section 1, paragraphe 3).

Certes, la loi n° 94-476 du 10 juin 1994 a permis - on l'a vu - de faire progresser l'information des Assemblées dans ces domaines touchant au coeur même de la souveraineté des États, en organisant la transmission des projets d'actes en cause aux délégations parlementaires pour l'Union européenne, qui peuvent se prononcer par la voie de conclusions, mais sans que les assemblées puissent adopter des résolutions.

Cette situation a été rapidement jugée peu satisfaisante par la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne. A l'issue des réflexions qu'elle a engagées sur ce thème en juin 1995 (17), son président, M. Robert Pandraud, a présenté, dans le cadre de l'examen du projet de révision constitutionnelle relatif, notamment, à l'instauration de la session unique du Parlement, un amendement tendant à intégrer les projets ou propositions d'actes de l'Union européenne dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution.

Cet amendement donna lieu à de vifs débats ; adopté en première délibération, il fut écarté du projet en deuxième délibération sur les instances du Gouvernement, qui s'engagea cependant à mettre en œuvre, pour les documents en question, une procédure particulière  (18). Dans une lettre adressée le 10 juillet 1995 au Président de la délégation (19), le Premier ministre annonça, en effet, sa décision de « transmettre désormais aux assemblées ceux d'entre [les projets d'acte relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne] qui comportent des dispositions de nature législative afin que les membres du Parlement puissent être informés ».

§ 2. Le fonctionnement de la procédure

Concrètement, les projets d'actes en cause sont soumis, soit par le ministère des affaires étrangères (titre V), soit par le S.G.C.I. (titre VI), au Conseil d'État, qui, selon des modalités identiques à celles retenues pour les propositions d'actes communautaires, est appelé à déterminer s'ils comportent des dispositions de nature législative.

Si, s'agissant du titre V, le Conseil n'est saisi que d'un petit nombre de documents (7 textes entre octobre 1995 et la fin de 1996), le nombre de consultations est, en revanche, plus élevé pour les projets relevant du titre VI (environ 350 au cours de la même période).

Les projets pour lesquels le Conseil est d'avis qu'ils comportent des dispositions de nature législative font l'objet d'une transmission spécifique aux assemblées ; ils sont diffusés de la même façon que les documents parlementaires, sous le timbre « UE », pour Union européenne ; les avis du Conseil relatifs aux documents ne comportant pas des dispositions de nature législative sont transmis au Président de la délégation pour l'Union européenne qui, on le rappellera, est également destinataire, avant même l'intervention du Conseil d'État, de l'ensemble des projets d'actes en cause.

A la suite de la première transmission à l'Assemblée de documents UE, la délégation a défini, au cours de sa réunion du 12 décembre 1995, les conditions dans lesquelles elle souhaitait intervenir. Considérant que l'article 6 bsp;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée lui permettait, dans ce domaine comme dans le domaine communautaire, de « transmettre des rapports, assortis ou non de conclusions, aux commissions compétentes », elle a décidé d'analyser périodiquement les documents reçus à ce titre dans les mêmes conditions que les propositions d'actes communautaires, cet examen ne pouvant cependant déboucher que sur de simples conclusions et non pas sur des propositions de résolution.

Depuis la mise en œuvre de cette procédure en décembre 1995 et jusqu'au 31 janvier 1998, 98 projets d'actes - dont 97 relevant du titre VI du traité - sur les 124 documents ainsi transmis ont été examinés par la délégation de l'Assemblée nationale dans le cadre de sept rapports d'information (20), aucune initiative particulière n'ayant été prise à cet égard au Sénat. Pour chacun des projets examinés, ces rapports d'information fournissent les principaux éléments d'information disponibles, selon une présentation normalisée analogue à celle retenue pour les propositions d'actes communautaires - à l'exception, bien sûr, de la rubrique relative à la subsidiarité, non pertinente en la matière.

Les projets d'actes sont transmis à l'Assemblée dans leurs différentes versions successives, ce qui donne, dans ce domaine, une pleine portée aux dispositions de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, aux termes desquelles « le Gouvernement tient [les délégations parlementaires] informées des négociations en cours ». Le rapporteur de la délégation - en principe son président - s'attache donc à fournir, pour chaque projet, les éléments d'information disponibles sur le dernier état de la négociation, étant d'ailleurs précisé que, dans certains cas, la délégation dispose, au titre de l'article 6 bis de l'ordonnance précitée, de documents postérieurs à ceux officiellement transmis à l'Assemblée à l'issue de la procédure de « tri » faisant intervenir le Conseil d'État.

La délégation conclut ses rapports en appelant, le cas échéant, l'attention des commissions permanentes concernées sur la portée de certains documents. Ainsi a-t-elle, par exemple, récemment appelé l'attention de la Commission des affaires étrangères et de la Commission des lois sur la portée du document UE 74 (projet de convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne), qu'elle a jugé « susceptible d'une évolution nécessitant une vigilance particulière de la part de l'Assemblée, s'agissant d'instaurer de nouveaux mécanismes de coopération en matière de procédure pénale et touchant donc à des matières sensibles au regard des droits des personnes et des libertés publiques » (21).

En effet, les commissions permanentes se sont vu, pour leur part, offrir une possibilité nouvelle d'intervention : une décision - prenant la forme d'un arrêté modifiant son Instruction générale - prise par le Bureau de l'Assemblée nationale le 15 novembre 1995 prévoit que « bsp;bsp;les rapports [d'information] déposés [par les commissions] sur les projets d'actes relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne, transmis par le Premier ministre, peuvent être assortis de conclusions. Ces conclusions sont notifiées au Premier ministre » (article 1er, 3°, b, deuxième alinéa, de l'Instruction générale du Bureau). Les commissions n'ont cependant pas encore fait usage de cette faculté. C'est la raison pour laquelle, parfois, la délégation adopte elle-même des conclusions de fond : elle a, par exemple, pour certains projets, émis des réserves (document UE 26, relatif au franchissement des frontières des États membres (22)), voire demandé au Gouvernement de s'opposer à leur adoption (document UE 41, relatif à la déchéance du droit de conduire (23)).

On signalera enfin que, depuis une décision du Premier ministre en date du 3 juin 1996 (24), les projets de décision du comité exécutif de Schengen (documents S) comportant des dispositions de nature législative sont également transmis à l'Assemblée selon une procédure analogue à celle appliquée pour les documents UE. La transmission, jusqu'à présent trop tardive, de ces documents, qui n'acquièrent le statut de « projet de décision » qu'à la veille des réunions du comité exécutif, n'a cependant pas encore permis d'organiser une procédure d'examen. Cinq documents seulement avaient été reçus à ce titre au 31 janvier 1998.

La délégation a considéré, en 1995, qu'« ersatz de 88-4  », la procédure retenue pour les documents relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne « permettait un progrès dans l'information du Parlement sur des domaines sensibles [mais que] la révision de l'article 88-4 demeurait toutefois, à terme, la seule voie d'amélioration du contrôle parlementaire sur les actes de l'Union européenne » (25). Dès l'ouverture de la XIe législature, la délégation réaffirmait cette position quasiment dans les mêmes termes (26).

QUATRIÈME PARTIE
LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION INTERPARLEMENTAIRE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Le Parlement français n'est pas isolé dans sa quête d'une meilleure association aux décisions de l'Union européenne.

Selon des modalités très diverses, tous les parlements nationaux des États membres de l'Union européenne se sont efforcés, dès l'adhésion ou plus tardivement, de mettre en œuvre des procédures leur permettant d'asseoir leur contrôle sur les questions européennes (chapitre premier).

Conscients de ce que l'« union fait la force », ils ont également jeté les bases d'une coopération interparlementaire spécifique consacrée à ces questions (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER
Le renforcement du contrôle parlementaire des affaires européennes dans l'Union : éléments de droit comparé

Le droit comparé est une discipline imposant une démarche humble et prudente, donnant la priorité à l'exposition des textes et de la pratique. On s'efforcera donc de présenter ci-après, pays par pays, les principaux éléments d'information disponibles (27), que les responsables des secrétariats des organes spécialisés dans les affaires européennes des Parlements des États membres de l'Union européenne - qu'ils en soient ici remerciés - ont bien voulu valider au moment de la rédaction de la présente brochure. Dans une dernière section, seront brièvement exposés les quelques enseignements que l'on peut tirer de ces expériences.

SECTION 1 - L'ALLEMAGNE

L'article 23.2 de la Loi fondamentale allemande dispose : « Le Bundestag et les Länder, par l'intermédiaire du Bundesrat, participent aux affaires de l'Union européenne. Le Gouvernement fédéral doit informer de façon détaillée le Bundestag et le Bundesrat dans les meilleurs délais ».

Deux lois du 13 mars 1993 précisent les modalités d'application de ces dispositions constitutionnelles dans chacune des deux chambres.

§1 . Le Bundestag

L'article 23-3 de la loi fondamentale dispose : « Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag».

La Commission des affaires de l'Union européenne de la chambre basse allemande, dotée d'un statut constitutionnel, comprend cinquante membres titulaires, parmi lesquels onze membres allemands du Parlement européen, et cinquante suppléants, désignés par les groupes politiques proportionnellement à leur importance (28).

Se réunissant régulièrement le mercredi au cours des semaines pendant lesquelles le Bundestag siège, la Commission a compétence pour examiner toutes les questions relatives à l'Union européenne, que ce soit pour analyser les propositions d'actes communautaires, que le Gouvernement fédéral a l'obligation de lui transmettre de manière exhaustive, pour « réagir » aux informations, généralement orales, que lui fournit le Gouvernement sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ou pour examiner les projets d'actes relevant du troisième pilier (29). Cette commission a une compétence transversale et délibère en particulier sur des projets importants de la construction européenne, tels que la modification des traités, les questions relatives à l'élargissement de l'Union et les réformes fondamentales de certaines politiques communautaires L'importance du rôle confié à la Commission des affaires de l'Union européenne se manifeste par la faculté qui lui est reconnue d'émettre des avis au nom du Bundestag, si un groupe politique ou 5 % des députés en font la demande.

Les autres commissions, quant à elles, demeurent compétentes pour le traitement des projets d'actes de l'Union européenne, délibérant en dernier ressort - souvent sans l'intervention de la Commission des affaires de l'Union européenne - sur les projets législatifs européens relevant de leur compétence.

Dans le domaine communautaire, la tâche des commissions du Bundestag est désormais facilitée par la transmission, récemment décidée, de notes ou d'analyses, rédigées sous la responsabilité du Gouvernement, sur les projets de législation européenne dont elles sont saisies. Le Gouvernement y indique, notamment, le calendrier d'examen de ces projets, la procédure applicable et analyse le contenu de ces documents. Une procédure de concertation interne est alors engagée entre la Commission de l'Union européenne et les autres commissions pour déterminer lesquelles sont compétentes au fond ou pour avis. Dans le cas spécifique où la Commission de l'Union est autorisée à se prononcer au nom du Bundestag, elle a l'obligation de consulter pour avis les autres commissions concernées.

La commission compétente au fond a la possibilité de présenter un rapport ainsi qu'une recommandation qui sera soumise au Bundestag, en séance publique.

Lorsque le Bundestag ou, en son nom, la Commission de l'Union, s'est prononcé dans ce cadre sur un projet d'acte, le Gouvernement fédéral « tient compte » de cette position lors des négociations au sein du Conseil. Même si ces avis n'ont pas de caractère juridiquement contraignant, ils ont cependant un caractère plus contraignant au niveau politique. Si le Gouvernement fédéral souhaite s'écarter de l'avis du Bundestag, il doit se justifier vis-à-vis de ce dernier. La pratique de mandat tacite donné par le Bundestag au Gouvernement et les usages politiques conduisent fréquemment celui-ci et la chambre à rechercher des positions de consensus.

Par ailleurs, le Bundestag a la possibilité d'invoquer une réserve d'examen parlementaire pour demander le report de l'adoption d'une position commune au sein du Conseil.

§ 2. Le Bundesrat

Instituée dès 1957, la Commission pour les questions de l'Union européenne de la chambre allemande des États (Länder) compte vingt-trois membres (30), nommés par décision du gouvernement de chaque Land. Chaque Land dispose d'une voix au sein de la Commission.

Se réunissant environ toutes les trois semaines, elle a pour rôle principal d'opérer un tri parmi les propositions d'actes de l'Union - que le Gouvernement fédéral a obligation de transmettre au i>Bundesrat lorsqu'elles relèvent du premier ou du troisième pilier - et de préparer des avis qui seront soumis à la délibération de la chambre. Chaque Land ou tout autre commission a cependant la possibilité de demander l'examen d'une proposition d'acte qui n'aurait pas été sélectionnée par le Président du Bundesrat, qui a délégué cette tâche au Secrétaire général de cette assemblée.

La portée des avis rendus par le Bundesrat sur les propositions d'actes de l'Union dépend du domaine de compétence dont elles relèvent. Lorsqu'elles portent sur des matières entrant dans les compétences fédérales, mais qu'elles affectent également les intérêts des Länder, le Gouvernement fédéral doit tenir compte, dans les négociations au Conseil de l'Union, de l'avis du Bundesrat, ou lui faire connaître les motifs déterminants qui le conduisent à s'en écarter. En revanche, le Gouvernement est tenu de respecter l'avis du Bundesrat concernant les propositions relevant « au premier chef » des pouvoirs législatifs des Länder ou concernant l'organisation de leurs administrations ou leurs procédures administratives. Pour tous les groupes de travail de la Commission européenne et du Conseil au sein desquels sont délibérés des textes affectant essentiellement les intérêts des Länder, le Bundesrat délègue d'ailleurs des représentants qui participent aux négociations ; s'il s'agit d'une compétence exclusive des Länder, le Bundesrat désigne un ministre des Länder qui représentera l'Allemagne au sein du Conseil. Dans l'hypothèse où une proposition d'acte a pour base juridique l'article 235 du traité instituant la Communauté européenne(31) et concerne un domaine de compétence des Länder, le Gouvernement fédéral doit, avant de se prononcer, disposer de l'avis du Bundesrat.

En 1996, le Bundesrat a examiné quelque 280 projets d'actes communautaires, émettant un avis sur 150 de ces textes.

*

* *

On observera que la loi qui a autorisé, en décembre 1992, la ratification du traité sur l'Union européenne contraint le Gouvernement fédéral à consulter le Parlement avant toute décision sur le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Dans l'avis qu'elle a rendu sur cette loi, la Cour constitutionnelle fédérale a renforcé cette obligation et l'a constitutionnalisée en l'assimilant à un droit de réserve pouvant avoir pour effet de suspendre la décision du Conseil. Les deux assemblées du Parlement allemand évalueront ainsi, non seulement l'opportunité de l'entrée de la République fédérale dans l'Union monétaire, mais aussi le respect, par les autres États membres, des critères de convergence.

SECTION 2 - L'AUTRICHE

Un amendement à la Constitution fédérale, adopté le 15 décembre 1994, à la veille de l'entrée en vigueur du traité d'adhésion, a inscrit dans la loi fondamentale autrichienne le droit des deux chambres de participer aux affaires européennes. Ce texte met à la charge du Gouvernement fédéral une obligation générale d'informer « sur le champ » les assemblées sur « tous les projets liés à l'Union européenne et de leur donner l'opportunité de formuler un avis », selon un dispositif qui vise ainsi non seulement le pilier communautaire mais aussi les deuxième et troisième piliers.

§ 1. Le Nationalrat

Les affaires européennes relèvent, au sein de la chambre basse autrichienne, de la « Commission principale », qui comprend vingt-neuf membres élus au début de chaque législature par les groupes politiques sur une base proportionnelle. Cependant, chacun d'entre eux peut se faire remplacer, en cas d'absence, par un autre député du Nationalrat. Peuvent également participer aux travaux de cette commission, lors de ses réunions consacrées à l'Union européenne, les membres autrichiens du Parlement européen, mais sans y disposer du droit de vote.

Réunie, en règle générale, deux fois par mois, la Commission examine les propositions présentées dans le cadre de l'Union européenne que lui transmet le Gouvernement. Elle a compétence, au nom du Nationalrat, qui se réserve toutefois le droit d'exercer lui-même ce pouvoir, pour rendre, sur ces propositions, des avis qui lient le Gouvernement lorsque la proposition concernée doit être transposée en droit fédéral ou lorsqu'elle tend à l'édiction d'un acte juridique directement applicable sur des questions devant être réglées au niveau fédéral. Lors des discussions au sein du Conseil de l'Union, le ministre représentant l'Autriche ne peut alors s'écarter de l'avis rendu par le Nationalrat, sauf si des « raisons impératives » liées à la politique étrangère ou à la politique d'intégration européenne l'y obligent. Il doit alors consulter à nouveau le Nationalrat. Dans le cas particulier où la proposition européenne exigerait, une fois adoptée, une modification de la loi constitutionnelle fédérale, le ministre a une obligation plus forte de respecter l'avis du Nationalrat et ne peut s'en écarter que si cette assemblée ne s'y est pas opposée dans un délai raisonnable.

De 1995 à la mi-1997, la Commission a consacré 32 séances à l'examen de quelque 170 documents européens et adopté 28 avis.

A l'instar des deux autres États ayant adhéré à l'Union en 1995, l'Autriche a donc choisi un système impliquant fortement son Parlement dans les affaires européennes, au-delà du simple contrôle parlementaire, même si l'action du Nationalrat reste, quantitativement limitée, les membres de la Commission principale ayant fait le choix politique de n'intervenir que sur les textes importants et sensibles.

§ 2. Le Bundesrat

La Commission de l'Union européenne de la chambre autrichienne des États (Länder) est composée de vingt-et-un membres et autant de suppléants, désignés au début de chaque législature à la proportionnelle des groupes politiques.

Les pouvoirs de cette commission sont sensiblement comparables à ceux dont dispose la Commission principale du Nationalrat. On observera cependant que les avis de cette assemblée ne sont contraignants que pour les propositions de législation européenne susceptibles d'avoir une incidence sur les compétences propres des Länder et à la condition que ceux-ci soient unanimes. Dans cette hypothèse, la Commission du Bundesrat, ou le Bundesrat lui-même, ainsi que la Fédération des municipalités et la Fédération des communes, peuvent transmettre au Chancelier, au Gouvernement fédéral et aux membres autrichiens du Parlement européen des avis liant le Gouvernement dans ses négociations au sein du Conseil de l'Union. Les commissions spécialisées du Bundesrat ont par ailleurs la possibilité de demander le report de l'adoption d'un texte par le Conseil. Enfin, à l'image du rôle spécifique reconnu aux Länder allemands, les Länder autrichiens peuvent être représentés au sein du Conseil de l'Union pour participer à l'élaboration des textes concernant leurs compétences législatives. Cette participation est toutefois exercée avec le consentement du Gouvernement fédéral et en consultation avec le ministre fédéral compétent.

Le Bundesrat autrichien peut donc, par ses avis, jouer un rôle actif dans le contrôle de l'action du Gouvernement fédéral au sein du Conseil de l'Union, mais aussi participer à l'élaboration de la législation européenne, étant précisé qu'en cas d'appréciation divergente des deux chambres, l'avis du Nationalrat, qui seul peut engager la responsabilité du Gouvernement, va prévaloir. Si ce mécanisme ne peut encore, faute de moyens, fonctionner pleinement, il semble qu'une certaine volonté politique se fait jour pour renforcer les interventions européennes de la chambre des États, comme a su le faire le Bundesrat allemand.

SECTION 3 - LA BELGIQUE

La Chambre des représentants de Belgique, depuis avril 1985 et jusqu'au mois d'octobre 1995, constituait un Comité d'avis chargé de questions européennes, composé de dix députés et de dix membres belges du Parlement européen. Le Sénat disposait, de son côté, depuis mars 1990, d'un Comité d'avis chargé de questions européennes, composé de vingt-deux sénateurs. Depuis le mois d'octobre 1995, la Chambre des représentants et le Sénat désignent chacun, au début de chaque législature, à la représentation proportionnelle des groupes politiques, dix représentants au « Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes ». En font également partie, avec voix délibérative, dix membres belges du Parlement européen(32).

Le Comité d'avis se réunit, en principe, une fois par mois, en réunion publique, pendant les périodes de session parlementaire. A son initiative ou à la demande d'un parlementaire national ou européen, il donne des avis, sous forme de rapports publiés dans la série des documents parlementaires, sur des questions européennes, au sens large (33).

A la suite d'une révision de la Constitution intervenue en 1993, les Chambres sont désormais informées, à un stade précoce, de toute révision des traités relatifs à l'Union européenne. L'article 168 de la Constitution dispose en effet que : « dès l'ouverture des négociations en vue de toute révision des traités et actes qui les ont modifiés ou complétés, les Chambres en sont informées. Elles ont connaissance du projet de traité avant sa signature ». Cet article a connu sa première application à l'occasion de la Conférence intergouvernementale qui a débouché sur le traité d'Amsterdam. En outre, en vertu de la « loi spéciale » du 8 août 1980, telle que modifiée par la « loi spéciale » du 5 mai 1993, le Gouvernement est tenu de communiquer les propositions d'actes normatifs de la Commission européenne aux assemblées législatives, leur permettant ainsi d'en délibérer avant que le Conseil de l'Union européenne ne prenne une décision. La loi spéciale du 16 juillet 1993 prévoit ainsi que : « les assemblées législatives peuvent donner leur avis sur ces propositions d'actes normatifs conformément aux règles explicitées par une commission parlementaire de concertation »(34).

Dans ce cadre, le Comité d'avis fédéral a mis en œuvre, à partir de janvier 1996 et à titre expérimental, une procédure permettant une analyse plus « systématique » des propositions d'actes normatifs des Communautés. Au cours de la session, le Comité d'avis reçoit mensuellement une liste de propositions d'actes normatifs et d'autres documents (livres verts et blancs, rapports, communications, avis...) de la Commission européenne. Chaque groupe politique représenté au Comité d'avis sélectionne une proposition qui doit être prise prioritairement en considération pour la rédaction d'une fiche technique. Les thèmes choisis doivent, d'une part, avoir trait aux compétences fédérales et, d'autre part, être pertinents pour le Comité d'avis. Le Comité peut y ajouter d'autres propositions. Chaque mois, un rapporteur est désigné pour l'ensemble des propositions sélectionnées et une fiche technique succincte(35) est consacrée à chacune d'entre elles. A cet effet, le rapporteur peut rassembler des informations auprès des instances concernées, en particulier le ministère des affaires étrangères. Les projets de rapports, contenant les fiches sur les documents sélectionnés, sont examinés au cours des réunions mensuelles du Comité d'avis, qui peut conclure à la saisine d'une commission permanente, invitée à suivre l'affaire de près, à des demandes d'explications, remarques et suggestions adressées au Gouvernement ou à la nécessité d'un examen approfondi dans le cadre d'un rapport spécifique susceptible d'aboutir à une proposition de résolution adressée au Gouvernement, et soumise à l'approbation de la Chambre et/ou du Sénat en séance plénière. Enfin, la Chambre des représentants prend acte en séance plénière des conclusions formulées par le Comité d'avis, à la suite de l'examen des fiches techniques.

Le Comité d'avis procède également, avant et/ou après chaque Conseil européen, à un échange de vues avec le ministre des affaires étrangères et/ou le Premier ministre.

En ce qui concerne la Chambre des représentants, il convient également de mentionner que son règlement dispose que les commissions permanentes examinent mensuellement les questions européennes relevant de leurs compétences et inscrites à l'ordre du jour du Conseil de l'Union ainsi que les résolutions qui les concernent et qui ont été transmises officiellement à la Chambre par le Parlement européen.

Au total, les assemblées belges déploient, en matière européenne, une action assez soutenue. Le Comité d'avis de la Chambre des représentants a publié, de 1986 au mois d'octobre 1995, trente-deux rapports dont un grand nombre a donné lieu à des résolutions de la Chambre, sur des sujets tels que l'Acte unique, l'évaluation du Traité de Maastricht, l'utilisation par la Belgique des fonds structurels ou la présidence belge de l'Union européenne. Le Comité d'avis du Sénat a publié, entre mars 1990 et octobre 1995, treize rapports sur des sujets tels que l'évaluation du Traité de Maastricht, la transposition du droit européen en droit interne et la mise en œuvre de la Convention de Schengen. Deux rapports ont été consacrés à un examen approfondi de propositions de directives de la Commission, celle relative à la taxation des émissions de dioxyde de carbone et celle sur les comités d'entreprise européens.

Depuis octobre 1995, le Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes, a publié sept rapports consacrés à l'examen de propositions d'actes normatifs de la Communauté européenne et a examiné des sujets plus généraux, tels que les relations euro-méditerranéennes, la protection des droits de l'enfant, la fraude au détriment du budget communautaire, ainsi que la Conférence intergouvernementale de 1996. Les résultats du Conseil européen d'Amsterdam ont fait l'objet d'un rapport du Comité d'avis et une résolution a été adoptée par la Chambre et le Sénat en séance plénière.

SECTION 4 - LE DANEMARK

L'implication du Folketing - parlement monocaméral - dans les affaires européennes fait souvent figure de « modèle »(36). De fait, le rôle de sa « Commission des affaires européennes » est extrêmement important depuis l'adhésion du Danemark aux Communautés européennes en 1973.

Composée de dix-sept titulaires et de onze suppléants(37), désignés au début de chaque législature par les groupes politiques proportionnellement à leur importance numérique, la Commission est compétente pour examiner toutes les questions « traitées dans le cadre de l'Union européenne ». En vertu d'un accord politique conclu avec le Gouvernement en mars 1973, respecté depuis par tous les gouvernements et considéré comme « partie intégrante du droit constitutionnel danois »(38), la Commission détient le pouvoir de donner au Gouvernement des mandats de négociation impératifs, préalablement aux discussions au sein du Conseil de l'Union.

Le Gouvernement soumet, en effet, à la Commission un projet de mandat de négociation sur toutes les propositions de législation européenne. L'accord de 1973 limitait les mandats de négociation aux « décisions (européennes) de grande portée ». La pratique a cependant étendu la procédure à toutes les propositions d'actes de l'Union. Sont donc également concernés les actes relevant des deuxième et troisième piliers. Pour la politique étrangère et de sécurité commune cependant, le Gouvernement se borne à informer la Commission, tandis que les projets concernant la justice et les affaires intérieures peuvent faire l'objet d'un mandat de négociation. Dans la pratique, le Gouvernement expose oralement sa position et la Commission, après discussion(39), conclut avec celui-ci un accord consigné dans un rapport à diffusion restreinte(40). Pour les textes de moindre importance, le ministre concerné se contente de renvoyer les députés aux notes explicatives que le Gouvernement transmet systématiquement à la Commission sur les propositions de législation européenne. S'il est rare qu'elle refuse le mandat sollicité, la Commission peut, en revanche, obtenir une modification ou un ajustement de la position initiale du Gouvernement.

Le rôle de la Commission est d'autant plus affirmé qu'elle se réunit systématiquement tous les vendredis, sauf pendant le mois d'août, pour procéder à l'examen des points les plus importants inscrits à l'ordre du jour des sessions du Conseil de l'Union de la semaine suivante.

Le contrôle de l'action gouvernementale est facilité par la publication, par les ministres compétents, environ une semaine après chaque réunion du Conseil, de comptes rendus. Les membres du Folketing peuvent ainsi apprécier le respect, par le Gouvernement, du mandat de négociation qui lui avait été confié. Cette appréciation peut faire l'objet d'un débat en séance publique.

Les autres commissions permanentes du Folketing, si elles n'ont pas compétence pour donner un mandat de négociation au Gouvernement, peuvent cependant se saisir des projets d'acte de l'Union(41) et élaborer des recommandations, à l'intention de la Commission des affaires européennes. Les questions relatives à la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures sont traitées dans les mêmes conditions que les questions communautaires, la politique étrangère et de sécurité commune faisant l'objet d'une simple information des commissions compétentes.

Le Danemark offre ainsi un exemple particulièrement élaboré de concertation entre le Parlement et le Gouvernement, et même de subordination de celui-ci à celui-là. La traditionnelle réserve de l'opinion danoise vis-à-vis d'une intégration européenne trop poussée, ainsi qu'une structure partisane conduisant à des coalitions gouvernementales fréquemment hétérogènes, voire minoritaires, expliquent la mise en _uvre de ce mécanisme, destiné à favoriser une étroite symbiose entre le Gouvernement et la représentation nationale.

Cependant, si le Folketing réalise par ailleurs des efforts importants pour informer l'opinion sur les questions européennes, le processus même du contrôle parlementaire de ces questions ne se caractérise pas par une grande transparence, en raison du caractère oral et confidentiel des travaux de la Commission des affaires européennes.

En contrepartie des pouvoirs importants ainsi accordés au Parlement dans le cadre de l'élaboration des directives communautaires, la transposition de celles-ci s'effectue, le plus souvent, par la voie réglementaire.

SECTION 5 - L'ESPAGNE

Comme le Parlement belge, les Cortes Generales ont créé une « Commission mixte pour l'Union européenne », composée, pour la législature ouverte en avril 1996, de quarante-deux membres, soit vingt-six députés et seize sénateurs, proposés par les groupes politiques au début de chaque législature, au prorata du nombre de leurs membres. Cette commission se réunit en moyenne une fois par mois pour contrôler la politique du Gouvernement espagnol en matière européenne, ainsi que pour prendre connaissance des décrets législatifs pris en application du droit communautaire dérivé et examiner les propositions d'actes de la Commission européenne.

Saisie des projets communautaires que lui transmet le Gouvernement, avec un bref rapport sur leur contenu, la Commission mixte a la possibilité de rédiger des rapports, de demander l'organisation, dans l'une ou l'autre chambre, d'un débat en séance plénière sur un sujet particulier(42), d'entendre le Gouvernement sur les délibérations et les résultats des Conseils de l'Union, ou encore de demander aux commissions permanentes du Congrès des députés et du Sénat, des informations précises sur un dossier particulier. Par ailleurs, le Gouvernement transmet aux deux chambres, avant chaque réunion du Conseil européen, un rapport sur l'activité de l'Union.

En cas d'adoption d'une motion par la Commission mixte, un débat peut être organisé dans l'une et l'autre chambres, pouvant aboutir à l'adoption d'une motion. Jusqu'à présent, la Commission n'a pas examiné de proposition législative avant l'adoption d'une position commune par le Conseil de l'Union, mais elle aurait l'intention, à l'avenir, de faire usage de ce droit et, plus généralement, de développer son activité.

Par ailleurs, chaque chambre a la faculté de demander au Gouvernement le report de l'adoption d'un texte par le Conseil, comme toutes deux le firent avec succès en décembre 1994, en recommandant au Gouvernement de ne pas ratifier le traité d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède avant d'avoir obtenu satisfaction dans le domaine de la pêche.

SECTION 6 - LA FINLANDE

Si l'on peut parler, en matière de contrôle parlementaire des affaires européennes, de modèle, le Parlement finlandais s'est sans doute largement inspiré du « modèle danois », à l'occasion de l'adhésion de la Finlande à l'Union.

La « Grande Commission » de l'Eduskunta - parlement monocaméral -, composée de vingt-cinq membres et de treize suppléants élus par l'Assemblée plénière(43) pour la durée de la législature, se réunit chaque vendredi pour examiner les sujets inscrits à l'ordre du jour des sessions du Conseil de l'Union de la semaine suivante. Elle se réunit également le mercredi pour examiner les projets d'actes communautaires que lui transmet le Gouvernement (44), ainsi que les projets relevant du troisième pilier (45), pour lesquels elle a le droit d'obtenir, sur demande, toute information. Cet examen a toujours lieu avant l'adoption, par le Conseil, d'une position commune. La Grande Commission donne alors au Gouvernement un mandat de négociation, normalement sous forme orale. Juridiquement, ce mandat n'est pas impératif, mais sa force politique n'en est pas moins importante. Le Gouvernement est d'ailleurs tenu d'informer, par écrit ou oralement, le Parlement des raisons qui l'auraient conduit à s'en écarter.

Les projets relevant de la compétence du Parlement sont également transmis aux commissions spécialisées afin qu'elles puissent faire part de leur avis à la Grande Commission. Concernant les autres projets transmis au Parlement, la Grande Commission a la faculté, avant de se prononcer, de demander l'avis des commissions spécialisées. Actuellement, plusieurs présidents de ces commissions sont membres de la Grande Commission, ce qui permet d'assurer une grande cohérence entre les travaux de chacun de ces organes. Au total, les commissions spécialisées ont rendu 167 avis écrits en 1996..

Il est prévu que le Premier ministre informe préalablement la Grande Commission - ainsi que, pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, la Commission des affaires étrangères - des questions figurant à l'ordre du jour du Conseil. Ces dispositions s'appliquent, par analogie, aux questions débattues au sein de la Conférence intergouvernementale consacrée à la modification des traités européens.

Par ailleurs, la Conférence des Présidents de l'Eduskunta peut inscrire à l'ordre du jour un débat en séance plénière sur une proposition communautaire particulière, mais l'assemblée n'est pas habilitée à adopter une décision à l'occasion d'un tel débat.

Avec cet ensemble de dispositions, la politique européenne a été introduite dans la sphère du contrôle parlementaire, remettant ainsi en cause les prérogatives présidentielles qui concernaient jusqu'alors l'ensemble de la politique étrangère.

La récente adhésion de la Finlande à l'Union s'est ainsi accompagnée de la mise en œuvre de méthodes ambitieuses de contrôle parlementaire des affaires européennes, permettant sans doute au Parlement finlandais de se classer parmi les assemblées les plus actives et les plus rigoureuses à cet égard.

SECTION 7 - LA GRÈCE

La Commission des affaires européennes de la Chambre des députés hellénique - parlement monocaméral - a été créée, en juin 1992, sur décision du Président de la Chambre. Un amendement au règlement de celle-ci a institutionnalisé, l'année suivante, cette décision.

Composée de trente et un membres, dont dix représentants de la Grèce au Parlement européen, désignés par le Président de la Chambre, la Commission se réunit à un rythme irrégulier pour suivre l'activité des institutions communautaires et des pouvoirs publics grecs. Elle peut, dans ce cadre, émettre des avis assortis de rapports à l'intention du Parlement ou du Gouvernement. Celui-ci n'a pas l'obligation constitutionnelle d'informer systématiquement la Chambre des projets de l'Union. Il présente cependant, avant la fin de chaque session parlementaire, un rapport sur le développement des affaires communautaires. La Commission parlementaire, de son côté, soumet à la Chambre, deux fois par an, des rapports sur son activité qui peuvent faire l'objet d'un débat sans vote.

En dépit de ces initiatives récentes, l'amélioration du contrôle parlementaire des affaires européennes reste encore largement, en Grèce, au stade de la revendication. En particulier, les députés grecs déplorent de ne pas être régulièrement saisis par leur Gouvernement des propositions de législation communautaire.

SECTION 8 - L'IRLANDE

A l'instar des Parlements belge et espagnol, le Parlement bicaméral irlandais (Oireachtas) a institué une « Commission mixte des affaires européennes » qui a succédé, en mars 1995, à la sous-commission de la législation européenne de la Commission mixte des affaires étrangères, créée en 1993 en remplacement de la sous-commission pour le droit européen dérivé, instituée en 1973. Elle est composée de dix-sept membres, onze députés et six sénateurs, désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques, ainsi que du ministre des affaires étrangères qui en est membre de droit. Les élus irlandais au Parlement européen ont, par ailleurs, la possibilité de participer à ses travaux, mais sans droit de vote ni d'amendement.

Se réunissant trois fois par mois en moyenne, la Commission mixte a la faculté de se saisir de tout acte ou projet d'acte législatif émanant des institutions communautaires, que le Gouvernement doit lui transmettre dans les meilleurs délais, et d'en faire rapport aux deux chambres de l'Oireachtas. Elle peut charger l'une de ses sous-commissions d'examiner un document particulier. La Commission mixte a le droit d'amender les projets de loi transposant, en droit interne, la législation européenne, ainsi que la possibilité d'auditionner les membres du Gouvernement (6 auditions en 1996).

Dans la pratique, il semble que ce contrôle parlementaire ne soit ni systématique ni très approfondi, la politique européenne, comme la politique étrangère, restant traditionnellement, en Irlande, l'apanage du Gouvernement, auquel le Parlement accorde, d'une manière générale, une grande confiance à cet égard.

SECTION 9 - L'ITALIE

§ 1. La Chambre des députés

Instituée en 1990, la « Commission spéciale pour les politiques communautaires », constituée au début de chaque législature, est composée de quarante-huit députés nommés par le Président de la Chambre sur proposition des groupes politiques.

Se réunissant deux à trois fois par semaine, elle est chargée tant du contrôle « en amont » de la politique européenne conduite par le Gouvernement, que de l'examen des projets de lois ou de décrets-lois intégrant en droit interne la législation communautaire. Dans ce cadre, le Gouvernement a l'obligation de transmettre au Parlement toutes les propositions d'actes communautaires (46) ainsi que les documents relatifs aux deuxième et troisième piliers du traité sur l'Union, quand le Parlement en fait la demande spécifique.

Théoriquement, la Commission spéciale examine les projets de directives parallèlement aux commissions compétentes sur le fond, qui disposent de trente jours pour rédiger leur propre rapport, la Chambre elle-même ayant quarante-cinq jours pour statuer. Le rôle de la Commission spéciale est à la fois de réunir et d'harmoniser les rapports des différentes commissions compétentes et d'examiner la compatibilité des lois nationales avec les normes communautaires. Les commissions ou l'assemblée plénière peuvent, par ailleurs, demander au Gouvernement de retarder en Conseil de l'Union l'adoption d'un texte, sans que cette demande soit obligatoirement suivie.

Dans la pratique, il ne semble pas que se manifeste, au sein de la Chambre, une volonté politique affirmée d'exercer un contrôle « préventif » très actif en amont de l'adoption de la législation communautaire. Hormis de rares discussions en séance publique (47), à l'issue desquelles des résolutions peuvent être adoptées à l'initiative des groupes politiques, l'intervention des députés sur les questions européennes se limite, en fait, au vote de la loi annuelle de transposition des directives communautaires, en vue de laquelle le Gouvernement présente un projet, en principe au cours du mois de mars. Ce projet, qui établit les dispositifs et le calendrier détaillés de la transposition des directives communautaires, est examiné par l'ensemble des commissions sous la responsabilité principale de la Commission spéciale pour les politiques communautaires.

§ 2. Le Sénat

Instituée dès 1968, la Giunta pour les affaires des Communautés européennes est composée de vingt-quatre sénateurs nommés au début de chaque législature par le Président du Sénat sur proposition des groupes politiques et proportionnellement à leur importance. Un député européen italien par groupe politique du Parlement européen(48) a la possibilité de participer aux réunions de la Giunta.

Les compétences de la Giunta, qui se réunit chaque semaine, sont à peu près équivalentes à celles de son homologue de la Chambre. Elle exprime son avis sur la loi annuelle de transposition des directives et peut formuler des remarques et propositions sur les projets d'actes communautaires, qui sont renvoyés aux commissions spécialisées. A défaut pour celles-ci de s'être prononcées dans les quinze jours suivant leur saisine, les remarques et propositions de la Giunta sont transmises au Gouvernement par le Président du Sénat. Comme les autres commissions, elle peut également présenter des résolutions sur la politique européenne menée par le Gouvernement. Depuis 1993, le Sénat s'est ainsi prononcé à deux reprises : sur la réforme des fonds structurels et sur la directive relative à l'aménagement du temps de travail.

Par ailleurs, la Giunta a la faculté, à la demande de huit sénateurs ou du Gouvernement lui-même, d'organiser en son sein un débat sur l'activité des Communautés européennes ou sur un projet d'acte communautaire particulier. Elle mène ainsi, en 1997, une enquête sur la mise en œuvre du traité de Maastricht et le développement de l'Union européenne et a procédé, à cette occasion, à l'audition de nombreuses personnalités.

SECTION 10 - LE LUXEMBOURG

Instituée en 1989, la Commission des affaires étrangères et communautaires de la Chambre des députés - parlement monocaméral du Grand-Duché - compte onze membres désignés, au début de chaque session parlementaire, à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Peuvent se joindre à eux, avec voix consultative et lorsque sont examinées des questions européennes, les six élus luxembourgeois au Parlement européen.

La Commission peut se saisir de tout dossier européen, procéder à l'audition de personnalités et adopter des rapports en vue de la préparation d'un débat public(49). Le Gouvernement l'informe de sa position avant et après chaque réunion importante du Conseil de l'Union. Il lui transmet également l'ensemble des propositions d'actes de la Commission européenne, ainsi que des éléments d'information sur les incidences de ces actes en droit national et sur leur calendrier d'adoption. La Commission distingue alors les documents techniques ne présentant pas d'intérêt particulier, les documents dont la procédure est trop avancée pour permettre de les étudier, les documents méritant un examen - et pour lesquels elle établira un rapport - et, enfin, ceux dont elle se saisit pour avis. Dans ce dernier cas, la Commission transmet en temps utile son avis au Gouvernement, avis publié qui peut faire l'objet d'un débat en séance plénière, suivi du vote d'une résolution ou d'une motion. Cette procédure n'est pas d'usage fréquent, mais a permis, par exemple, au Parlement luxembourgeois de se prononcer, en 1993, sur la protection des inventions biotechnologiques et, en 1994, sur les modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité.

Les procédures classiques du contrôle parlementaire, auxquelles la Commission peut recourir, sont, en revanche, plus fréquemment utilisées.

SECTION 11 - LES PAYS-BAS

§ 1. La Tweede Kamer (deuxième Chambre des États-Généraux)

La « Commission générale des affaires de l'Union européenne » de la chambre basse néerlandaise, instituée en 1986, comprend vingt-quatre membres, et autant de suppléants, désignés par le Président de la Chambre(50) au début de chaque législature. Elle joue à la fois un rôle de coordination des interventions des autres commissions permanentes et un rôle d'information, de conseil et d'analyse sur l'ensemble de la législation européenne.

Une fois par mois, elle procède à l'audition publique du ministre des affaires étrangères, tandis qu'une autre réunion, également mensuelle, mais à huis clos, est consacrée à l'examen et au suivi des documents européens. La transmission des propositions d'actes communautaires et des communications de la Commission européenne, assurée par le Gouvernement dès leur publication en néerlandais, s'accompagne d'informations décrivant brièvement leur contenu et leurs incidences éventuelles sur le droit national. Les ministères techniques concernés y ajoutent des informations complémentaires sur les positions défendues par le Gouvernement néerlandais au sein du Conseil de l'Union, ainsi que les propositions révisées d'actes communautaires. A partir de ces informations, la Commission générale sélectionne les textes les plus importants et en assure la diffusion au sein de la Chambre, en les accompagnant de brefs résumés. Les commissions permanentes compétentes, auxquelles le Gouvernement transmet les ordres du jour annotés du Conseil, sont alors appelées à examiner les documents concernés, en consultant éventuellement le Gouvernement. La Commission générale peut, quant à elle, rédiger un rapport sur un projet d'acte communautaire, rapport auquel le Gouvernement a l'obligation de répondre, sous forme écrite, avant que le projet ne fasse éventuellement l'objet d'une discussion en séance plénière.

Les Conseils européens semestriels font, quant à eux, l'objet d'une préparation particulière conduisant la Commission générale, en collaboration avec la Commission des affaires étrangères, à entendre le ministre des affaires étrangères sur l'ordre du jour du Conseil, cette audition préparant un débat en séance publique en présence de ce ministre et du Premier ministre. D'autre part, le Gouvernement adresse annuellement à la chambre un rapport sur l'application et la mise en œuvre des traités communautaires.

Le troisième pilier ainsi que l'Union économique et monétaire (U.E.M.) font l'objet d'un traitement spécifique qui situe, dans ces domaines, les Pays-Bas « en pointe » du contrôle parlementaire au sein de l'Union. Un amendement à la loi de novembre 1992 autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne oblige, en effet, le Gouvernement à recueillir l'approbation des États-Généraux sur toute décision relevant du titre VI de ce traité, avant que le Conseil de l'Union ne se réunisse. Au-delà d'un délai de quinze jours à partir de la transmission des projets de décisions, l'approbation du Parlement est cependant réputée tacitement acquise à défaut d'intervention particulière. Par ailleurs, deux semaines avant la tenue d'un Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures de l'Union, le Gouvernement néerlandais doit transmettre à la Tweede Kamer l'ordre du jour annoté du Conseil, les documents correspondants, ainsi que la position envisagée par le Gouvernement, pour laquelle l'approbation de la Chambre est nécessaire. S'agissant de l'U.E.M., la loi précitée prévoit que la position du Gouvernement néerlandais, lors de la prise de décision au sein du Conseil concernant la mise en œuvre de la monnaie unique européenne, devra recueillir l'approbation préalable des États-Généraux.

§ 2. La Eerste Kamer (première Chambre des États-Généraux)

Instituée en 1990, la « Commission permanente pour les organisations de coopération européenne » comprend treize membres et dix suppléants désignés par le Président de la Chambre au début de chaque législature, sur proposition des groupes politiques. Son rôle apparaît moins important que celui de son homologue de la deuxième Chambre, sauf en ce qui concerne le troisième pilier et l'U.E.M., pour lesquels les compétences sont identiques. La Commission de la première Chambre, réunie environ une fois par mois, prépare les débats qui peuvent avoir lieu en séance plénière sur des sujets européens et joue le rôle « d'enceinte de réflexion » sur ces questions. Tous les projets d'actes communautaires ne sont, d'ailleurs, pas transmis à la première Chambre : seuls le sont ceux qui nécessitent, pour leur transposition en droit interne, l'approbation de la Chambre.

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Le Parlement néerlandais, s'il ne paraît pas le plus avancé dans le contrôle de la législation communautaire stricto sensu, apparaît, en revanche, très actif et très influent dans le domaine du troisième pilier(51), où il dispose d'une information exhaustive et surtout d'un quasi droit de veto.

SECTION 12 - LE PORTUGAL

Créée en 1987, la Commission des affaires européennes de l'Assemblée de la République - parlement monocaméral - comprend vingt-sept membres désignés au début de chaque législature par les groupes politiques, proportionnellement à leur importance numérique. La loi du 15 juin 1994, qui modifie les conditions de son fonctionnement, prévoit, en outre, l'organisation régulière de réunions avec les membres portugais intéressés du Parlement européen.

Réunie, en règle générale, une fois par semaine, la Commission peut examiner toutes les questions relatives aux institutions communautaires et à la politique gouvernementale dans ces matières. Destinataire des propositions d'actes communautaires, elle s'efforce de les sélectionner avant de les diffuser au sein de l'Assemblée. Les propositions peuvent faire l'objet, après examen, d'avis formels, de rapports, présentés au Président de l'Assemblée et au Gouvernement, ou de propositions de résolution discutées en séance plénière. Cependant, la portée de ce contrôle semble réduite, dans la mesure où il n'est pas d'usage de recourir à ces procédures avant l'adoption d'un projet par les instances communautaires.

Dans les matières relevant des deuxième et troisième piliers, le Gouvernement n'est pas tenu de transmettre au Parlement les documents de l'Union ; cependant, la loi précitée l'oblige à présenter, « dans un délai raisonnable », les sujets et les positions défendues concernant ces matières, dans la mesure où ces sujets relèvent des compétences spécifiques du Parlement portugais.

En outre, le Gouvernement soumet à l'Assemblée, au premier trimestre de chaque année, un rapport sur la participation du Portugal à la construction européenne. Cette participation est d'ailleurs régulièrement évaluée par la Commission des affaires européennes. L'utilisation des fonds structurels et des crédits du Fonds de cohésion fait parallèlement l'objet d'un contrôle spécifique de l'Assemblée, en relation avec l'élaboration des plans régionaux de développement.

Depuis le début de la législature en cours, en octobre 1995, et jusqu'en juillet 1997, la Commission des affaires européennes a tenu 72 réunions, dont 30 avec des membres du Gouvernement et 14 avec le représentant du Portugal à la Conférence intergouvernementale ; 19 propositions de résolution ont été examinées, portant sur divers accords signés par la Communauté avec des pays tiers.

SECTION 13 - LE ROYAUME-UNI

§ 1. La Chambre des Communes

Le contrôle parlementaire, mis en place à la House of Commons, apparaît aussi efficace qu'étendu dans son champ d'application. Il est principalement confié à la Commission spéciale sur la législation européenne - « Select Committee on European Legislation » -, créée en 1974, au lendemain de l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, et composée de seize membres désignés par la Chambre pour la durée de la législature.

Réunie chaque semaine en période de session parlementaire, cette commission joue un rôle d'instruction particulièrement important. Elle reçoit l'ensemble des projets d'actes communautaires, ainsi qu'une grande partie des communications et des rapports de la Commission européenne, que lui transmet rapidement le Gouvernement en y joignant un mémorandum explicatif(52), où il présente brièvement la base juridique, la procédure applicable, le contenu, les incidences juridiques, politiques et financières et le calendrier d'examen de chaque projet, ainsi qu'une analyse au regard du principe de subsidiarité ; le Gouvernement rend compte également, dans ce mémorandum, des consultations diverses intervenues au Royaume-Uni ou dans l'Union européenne. La Commission s'emploie alors à classer et examiner ces documents dans des rapports périodiques, en appréciant leur degré d'importance juridique ou politique et dans quelle mesure les politiques et la législation internes pourraient en être affectées. Les textes considérés comme ne soulevant pas de problème particulier sont simplement énumérés ; ceux qui apparaissent plus importants - environ 400 chaque année - sont analysés de manière plus ou moins détaillée. Pour ceux-ci, la commission décide, soit de les transmettre à l'une des deux commissions européennes permanentes (53), soit de demander un examen plus approfondi par la Chambre. Dans les deux cas, le Gouvernement dépose une motion sur le document en discussion, laquelle donne lieu à un vote sans débat en séance plénière (54).

Ce système de contrôle parlementaire, organisé selon des règles rigoureuses, a été renforcé avec l'institution d'un mécanisme de réserve d'examen parlementaire. Cette « scrutiny reserve », établie en 1980 et maintenant régie par une résolution de la Chambre des Communes d'octobre 1990, impose au Gouvernement britannique l'obligation de s'opposer à l'adoption, par le Conseil, d'un texte communautaire aussi longtemps que la Chambre n'en a pas terminé l'examen. La réserve ne s'applique cependant pas aux textes à caractère confidentiel ou lorsque des « raisons spéciales », telles que l'urgence ou l'intérêt spécifique du Royaume-Uni, sont invoquées. Le ministre concerné doit alors s'expliquer rapidement devant le Select Committee ou la Chambre elle-même. Ce mécanisme est venu perfectionner un système de contrôle parlementaire des affaires européennes qui a d'autant plus de poids que la Chambre des Communes et Gouvernement, traduisant en cela les sentiments dominants de l'opinion britannique à l'égard de la construction européenne, agissent, la plupart du temps, dans le même esprit.

§ 2. La Chambre des Lords

Le système de contrôle pratiqué à la Chambre des Lords diffère peu de celui mis en œuvre à la Chambre des Communes, la pratique faisant cependant apparaître le caractère très sélectif de l'examen des projets d'actes communautaires, puisqu'une vingtaine d'entre eux font, chaque année, l'objet d'un examen détaillé par les lords.

La Commission spéciale pour les Communautés européennes - « Select Committee on the European Communities » -, composée de vingt membres désignés au début de chaque session parlementaire, sélectionne, parmi l'ensemble des documents(55) que lui transmet le Gouvernement, ceux qui lui paraissent nécessiter un examen plus approfondi. Ces documents sont alors renvoyés à l'une de ses cinq sous-commissions permanentes spécialisées(56) ou à une sous-commission ad hoc(57), lesquelles sont composées de cinquante-six autres lords s'ajoutant aux membres du Select Committee.

La sous-commission saisie décide alors si le projet d'acte transmis doit faire l'objet d'un examen approfondi dans le cadre d'un rapport soumis à la Chambre. Dans cette hypothèse, un débat peut avoir lieu, au cours duquel, sur proposition du Gouvernement, est adoptée une motion, éventuellement amendée par les lords. Par ailleurs, le Select Committee ou les sous-commissions spécialisées peuvent autoriser leurs présidents respectifs à transmettre, par écrit, aux ministres compétents, leurs avis sur certains projets de l'Union. Ces avis, ainsi que les réponses des ministres, font l'objet d'une publication semestrielle. Enfin, la réserve d'examen parlementaire s'applique à la Chambre des Lords depuis 1993.

*

* *

Depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, à la demande des deux chambres, le Gouvernement leur transmet pour examen les documents les plus importants relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union. L'amélioration des mécanismes d'intervention du Parlement dans ces domaines est actuellement à l'étude. A cet égard, le Select Committee de la Chambre des Communes prévoit l'introduction d'un système d'audition des ministres, avant et après les réunions du Conseil.

En conclusion, les rôles joués respectivement par la Chambre des Lords et par la Chambre des Communes apparaissent très complémentaires, la première se concentrant sur quelques thèmes précis, afin d'en faire un examen approfondi, et la seconde se livrant à un examen systématique des projets de l'Union au moyen de rapports et de motions exhaustifs dans leur champ d'application. Il en résulte un contrôle parlementaire très poussé, remarquable par son efficacité et sa rigueur, et dont certains éléments ont pu faire école, telle la réserve d'examen parlementaire mise en œuvre, en France, depuis juillet 1994./p>

SECTION 14 - LA SUÈDE

Comme ce fut le cas en Finlande, le système danois a sans doute servi de modèle au Parlement suédois pour la mise en œuvre d'un contrôle parlementaire des affaires européennes après l'adhésion du Royaume à l'Union, en 1995.

La « Commission consultative pour l'Union européenne », qui compte dix-sept membres et vingt-cinq suppléants élus par le Riksdag - parlement monocaméral - à la représentation proportionnelle des groupes politiques, se réunit ainsi tous les vendredis, sauf pendant le mois d'août. Le Gouvernement lui transmet tous les projets d'actes proposés par la Commission européenne, ainsi que des notes explicatives, évaluant les incidences juridiques et économiques des projets, une documentation de base et la position préliminaire du Gouvernement. Celui-ci a l'obligation de prendre l'avis de la Commission consultative pour l'Union européenne avant toute négociation au sein du Conseil sur des questions jugées importantes par le Gouvernement ou par la Commission elle-même.

Ces avis ne constituent pas, théoriquement, des mandats impératifs, mais le gouvernement doit s'efforcer de s'y conformer. Il doit ainsi rendre compte à la Commission de tous les développements importants des questions suivies par les parlementaires et les informer de la position défendue par la Suède.

Parallèlement ont lieu des échanges d'informations et des consultations réciproques entre la Commission consultative pour l'Union européenne et les autres commissions permanentes, auxquelles sont transmis les documents relevant de leur compétence.

Si, comme au Danemark, la procédure est essentiellement orale, il convient de noter que la Commission consultative du Riksdag pour l'Union européenne publie, dans un délai de deux semaines, les procès-verbaux de ses réunions, à l'exception des éléments jugés confidentiels.

SECTION 15 - QUELS ENSEIGNEMENTS TIRER DE LA DIVERSITÉ DE CES EXPÉRIENCES ?

Au terme de cette brève présentation, il est possible de dégager quelques enseignements de ces expériences très diverses s'inscrivant dans le contexte institutionnel spécifique de chacun des États membres.

Le renforcement du contrôle parlementaire des affaires européennes s'affirme, d'abord, comme une tendance générale, en particulier depuis la ratification du traité du Maastricht. Certes, le degré de ce contrôle varie considérablement en fonction des traditions parlementaires et des systèmes politiques nationaux, mais l'on est frappé par la convergence des évolutions caractérisant les instruments de ce contrôle et l'influence des Parlements nationaux sur les affaires européennes.

Le champ d'application des obligations gouvernementales d'information et les conditions de transmission des documents ont ainsi connu des améliorations certaines dans la plupart des États membres. La transmission des actes relevant des deuxième et troisième piliers et l'association des assemblées à la décision de passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire restent cependant marginales, bien que les demandes en la matière soient fréquentes, comme en témoignent les travaux des dernières Conférences des organes spécialisés dans les affaires communautaires (OSAC). La présentation, par le Gouvernement, de notes ou d'analyses des documents transmis, étudiant l'impact de ceux-ci sur la législation nationale, reste une pratique relativement peu développée, même si elle commence à se diffuser selon des modalités variables. En revanche, la « réserve d'examen parlementaire » commence à faire école et pourrait s'étendre à d'autres assemblées, sous une forme plus ou moins institutionnalisée.

S'agissant de la portée des interventions parlementaires, la situation est, en revanche, plus contrastée, avec, d'une part, des assemblées n'émettant que des avis consultatifs et, d'autre part, celles qui confient à leur exécutif un mandat de négociation impératif. Il est à noter que les derniers États ayant adhéré à l'Union - l'Autriche, la Finlande et la Suède - ont plutôt opté pour le « modèle fort » inspiré du système danois..

En définitive, il semble qu'au-delà des différences de nature constitutionnelle, c'est bien l'existence, ou l'absence, d'une volonté politique forte qui détermine le degré de l'influence parlementaire en matière européenne.

La reconnaissance, par le traité d'Amsterdam, d'un délai d'examen de la législation européenne aux Parlements nationaux (voir supra, troisième partie, chapitre deuxième, section 5, paragraphe 4), pourrait permettre de nouvelles avancées. L'Union a ainsi admis, au plus haut niveau, que la résorption du « déficit démocratique » suppose la reconnaissance de la place des parlements nationaux au sein de la construction européenne elle-même, en complémentarité et non en concurrence avec le Parlement européen.

CHAPITRE DEUXIÈME
Le développement de la coopération interparlementaire au sein de l'Union

Le suivi parlementaire des affaires européennes ne saurait se concevoir sans une ouverture sur l'extérieur, permettant de dépasser une approche purement nationale des dossiers. A côté des modes de coopération traditionnels, en développement, se sont mis en place des modes de coopération multilatéraux spécifiques auxquels le récent traité d'Amsterdam devrait donner une impulsion nouvelle.

SECTION 1 - LES MODES DE COOPÉRATION TRADITIONNELS

A l'image des pratiques générales de coopération qui se sont établies entre les assemblées des démocraties occidentales, une coopération spécifique, axée sur les questions européennes, s'est peu à peu instaurée entre les parlements des États membres de l'Union. La circulation de l'information et les échanges se sont particulièrement développés depuis dix ans.

§ 1. L'information réciproque

L'Assemblée nationale, les autres assemblées des États membres de l'Union et le Parlement européen se tiennent mutuellement informés de leurs travaux respectifs par l'échange régulier de leurs documents parlementaires. Il existe aussi des instruments originaux permettant de renforcer cette information.

Les députés européens français, en particulier, reçoivent, à l'occasion de chaque session de leur Assemblée de Strasbourg, un dossier de session que leur transmet le « Bureau de liaison » du Parlement français auprès du Parlement européen, animé par les services des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ce dossier rassemble les documents parlementaires français en relation avec les sujets inscrits à l'ordre du jour du Parlement européen : rapports des commissions, des délégations pour l'Union européenne ou de l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, extraits de débats, réponses aux questions ...

En outre, depuis l'automne 1994, une concertation périodique intervient mensuellement sous l'égide du ministre délégué aux affaires européennes, qui réunit, à la veille de chaque session de l'Assemblée de Strasbourg, les représentants des groupes parlementaires français du Parlement européen et les présidents des deux délégations parlementaires, afin de « s'informer mutuellement des positions respectives et de faire connaître la manière dont les uns et les autres ressentent l'intérêt national sur les sujets traités » (58).

En ce qui concerne les parlements nationaux, on observe également le développement, entre leurs organes spécialisés dans les affaires communautaires, d'une information spécifique sur les questions européennes. Une expérience de correspondance européenne parlementaire (COREU-P), engagée en 1993, a permis de rassembler et de diffuser tous les deux mois, sous la responsabilité du pays en charge de la présidence de l'Union, des informations tant sur l'activité de ces organes spécialisés que sur les activités européennes de ces assemblées. Cette expérience n'a cependant pas été poursuivie après le milieu de l'année 1995. Il reste que la délégation de l'Assemblée nationale diffuse les documents qu'elle publie, et notamment ses rapports d'information, auprès de tous ses homologues de l'Union, et qu'elle reçoit les documents publiés par un certain nombre d'entre eux. A plusieurs reprises, ses rapporteurs ont pu enrichir leurs rapports en faisant état, par exemple, de prises de position du Bundesrat allemand ou de la Chambre des Lords britannique (59).

De son côté, le Parlement européen met à la disposition des assemblées parlementaires des États membres le programme législatif annuel qu'il élabore en coopération avec la présidence du Conseil de l'Union et la Commission européenne pour déterminer les priorités législatives communautaires. L'Assemblée nationale a ainsi pris position sur les programmes de travail de la Commission européenne pour 1996 et 1997 par la voix de sa délégation pour l'Union européenne (60). Le Parlement européen a, par ailleurs, ouvert aux parlements nationaux un accès à sa base de données de l'« Observatoire européen interinstitutionnel législatif » (O.E.I.L.) qui permet de suivre, étape par étape, tout projet d'acte de l'Union jusqu'à son adoption finale.

En dépit des efforts et des progrès accomplis, l'information réciproque, ainsi que le notait, en 1994, le Président de la délégation, M. Robert Pandraud, « reste lente et embryonnaire et, à l'heure des « autoroutes de l'information », n'est guère satisfaisante. Circulant plus rapidement, les prises de position convergentes de plusieurs parlements n'en prendraient, pourtant, que plus de poids » (61).

On notera à cet égard le projet, lancé en mai 1997, à l'initiative du Sénat français, tendant à la création d'un site Internet géré par les organes spécialisés dans les affaires communautaires des assemblées parlementaires des États membres, en vue de l'amélioration de la diffusion de l'information (62).

§2 . Les rencontres et les échanges

La loi du 10 mai 1990 réformant les délégations parlementaires pour l'Union européenne autorise ces dernières à inviter les membres français du Parlement européen à participer à leurs travaux avec voix consultative. Si cette possibilité a été largement utilisée par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne au cours de la e législature, sous la forme d'invitation à ses réunions où étaient examinés des rapports d'information « thématiques », force est de constater qu'elle n'a pu se traduire par des échanges aussi fréquents qu'il serait souhaitable entre députés français nationaux et européens, sans doute en raison des problèmes de calendrier inhérents à ce type d'exercice. Cependant, la pratique d'auditions de rapporteurs ou de présidents de commissions du Parlement européen par la délégation s'est développée, permettant de nouer des dialogues fructueux (voir supra, deuxième partie, chapitre deuxième, section 1, paragraphe 3).

Pour sa part, le Parlement européen organise de manière informelle, depuis plusieurs années, diverses « tables rondes » notamment sur les thèmes des libertés publiques (63), du social, de l'économie et des questions monétaires et des « affaires étrangères ». Réunies à un rythme annuel ou semestriel, ces tables rondes rassemblent les parlementaires nationaux et européens spécialisés dans les sujets abordés, lesquels sont déterminés par le Parlement européen en coopération ou non avec les parlements nationaux.

S'agissant des commissions, on peut signaler plusieurs initiatives aboutissant à des rencontres régulières. Depuis 1984, à la suite d'une proposition franco-italienne, se tient annuellement une Conférence des Présidents ou des délégations des commissions des finances des chambres des députés des États membres et du Parlement européen, ouverte depuis 1993 aux secondes chambres. On observera toutefois que, le plus souvent, à défaut de fixation de thèmes précis - ainsi la fiscalité de l'épargne à Paris, en 1989, ou la révision des perspectives financières de la Communauté à Madrid en 1992 - les débats restent souvent très généraux, voire académiques. En outre, l'expérience a montré la difficulté d'aboutir à la publication, prévue à l'origine, de conclusions comportant de véritables prises de position. De même, depuis 1993, à l'initiative du Président de la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, les présidents des commissions des affaires étrangères des premières chambres des États membres de la Communauté européenne se réunissent une fois par semestre. Cette réunion a été élargie au Parlement européen ainsi qu'aux secondes chambres.

SECTION 2 : LES MODES DE COOPÉRATION MULTILATÉRAUX SPÉCIFIQUES

§ 1. La Conférence des Présidents des parlements de l'Union européenne

A la suite d'initiatives diverses, remontant, pour la plus ancienne, à 1963, cette conférence se tient, depuis 1981, en principe tous les deux ans, dans l'un des pays membres de l'Union, en alternance avec une conférence plus large réunissant, également selon un rythme biennal, les Présidents des assemblées parlementaires des États membres du Conseil de l'Europe. Elle fonctionne selon le principe du consensus conduisant éventuellement à l'adoption d'un communiqué ou de conclusions. Des réunions informelles peuvent également avoir lieu : ce fut le cas, chaque semestre, de 1990 au premier semestre de 1995, plus épisodiquement depuis.

La coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen constitue l'un de ses sujets de prédilection, mais les dernières conférences ont abordé des thèmes davantage liés à la politique européenne ou à l'avenir de la construction européenne, et particulièrement le contrôle parlementaire du pouvoir communautaire. Cette évolution se heurte cependant à des obstacles majeurs et à de fortes résistances en raison de la très grande diversité des statuts et des pouvoirs confiés, par le règlement de chaque chambre, à son Président. Certains d'entre eux - en particulier ceux des assemblées britanniques, irlandaises et danoise - ne peuvent, en effet, ni voter, ni s'exprimer au nom des assemblées qu'ils représentent sur des sujets ayant des implications politiques./p>

Cette hétérogénéité limite sans doute le rôle de la Conférence des Présidents des parlements de l'Union. Il reste que, fait majeur, c'est au sein de cette conférence, lors de sa réunion tenue à Madrid en mai 1989, que fut arrêté, sur l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, le principe de la convocation d'une Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, qui, réunie pour la première fois en novembre 1989 au Palais-Bourbon, a pu se perpétuer pour obtenir, aujourd'hui, une pleine reconnaissance (voir infra, paragraphe 3). De même, c'est à l'issue d'une réunion informelle tenue à Paris le 19 avril 1995, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin (64), que fut constitué le « Groupe parlementaire de réflexion sur la Conférence intergouvernementale de 1996 », dont les travaux ont incontestablement contribué aux avancées réalisées par le traité d'Amsterdam s'agissant du rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne (65).

§ 2. Les « Assises » ou Conférence des parlements

La seule Conférence des parlements de la Communauté européenne organisée jusqu'à ce jour, plus couramment appelée « Assises », s'est tenue à Rome en novembre 1990. Elle a rassemblé 258 parlementaires, dont deux tiers représentant les parlements nationaux et un tiers le Parlement européen. S'inscrivant dans le contexte des conférences intergouvernementales qui se tenaient à la même époque, elle avait un ordre du jour ambitieux (66) : « L'avenir de la Communauté. Les implications, pour la Communauté européenne et les États membres, des propositions relatives à l'Union économique et monétaire et plus particulièrement le rôle des parlements nationaux et du Parlement européen ».

Le déroulement et les travaux de ces premières Assises ont suscité des réactions et controverses conduisant encore aujourd'hui certains parlementaires nationaux à écarter l'éventualité de la tenue d'autres réunions, en dépit de la déclaration n° 14 annexé au traité sur l'Union européenne, qui envisage cette possibilité (67). Le choix de la proportion deux tiers / un tiers avait déjà donné lieu à de vives discussions entre les parlements nationaux et le Parlement européen, ce dernier préconisant, d'ailleurs, une représentation paritaire. La conférence, au sein de laquelle les parlementaires étaient invités à se répartir dans l'hémicycle par famille politique, adopta une déclaration finale, préparée par un « comité de rédaction » constitué dès le début des Assises.

Ce texte, sur lequel la majorité des députés français se sont abstenus, évoque, dans l'un de ses considérants, le souhait de la Conférence de « transformer la Communauté en Union européenne sur une base fédérale » (68). Il contient, en outre, des propositions sur les compétences de l'Union européenne, sur le renforcement de la légitimité démocratique dans les relations entre la Communauté et les États membres et au sein même des institutions communautaires, sur la subsidiarité et sur les relations internationales de la Communauté.

L'impossibilité, jusqu'à ce jour, d'organiser d'autres assises semble démontrer que cette forme assez lourde de coopération interparlementaire ne constitue pas, « au quotidien », une réponse adaptée à la question fondamentale de la légitimité démocratique au sein de l'Union.

§ 3. La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC)

Les obstacles auxquels se heurte la Conférence des présidents et l'échec relatif des Assises de Rome expliquent sans doute le succès de la COSAC, qui est montée significativement en puissance depuis sa création, en novembre 1989, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale française.

Cette conférence réunit, selon un rythme semestriel, pendant deux jours, des parlementaires membres des organes - commissions, comités, délégations... - spécialisés dans les affaires européennes des assemblées parlementaires de chaque État membre de l'Union, sur la base de six représentants par État, auxquels s'ajoutent six députés européens. Le Parlement français y est représenté par trois députés et trois sénateurs, respectivement désignés en leur sein par les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Son rôle est tant de contribuer à l'amélioration de l'information réciproque des organes spécialisés par l'échange systématique des textes qu'ils adoptent, la communication de tous renseignements utiles sur leurs activités, le développement de leurs relations mutuelles, que de traiter de l'ensemble des grands sujets de l'actualité européenne. La liste des thèmes choisis par la COSAC jusqu'à ce jour (voir ci-après l'annexe 5) montre que les questions institutionnelles dominent, avec, cependant, l'examen de sujets plus techniques, ainsi la lutte contre la fraude au budget communautaire ou le partenariat euro-méditerranéen (69).

Organe d'échange et de réflexion, la COSAC, fonctionnant sur la base de la règle du consensus, a vu, au cours des dernières années, son rôle évoluer. Depuis la COSAC de Bonn d'octobre 1994, elle entend, à l'occasion de chacune de ses réunions, un ou plusieurs représentants de la présidence en exercice du Conseil de l'Union, contribuant ainsi à l'émergence d'un contrôle parlementaire collectif au sein de l'Union. C'est ainsi que, le 14 décembre 1994, le Chancelier allemand, M. Helmut Kohl, s'exprimant en qualité de Président en exercice du Conseil devant le Parlement européen, a fait état, s'agissant de la création d'Europol, des réticences exprimées par les parlementaires nationaux réunis à Bonn en octobre au sein de la XIème COSAC, pour justifier la poursuite des réflexions du Conseil.

L'idée que les parlements nationaux et le Parlement européen sont complémentaires et non concurrents dans la construction européenne a conduit un nombre croissant de parlementaires à se prononcer en faveur d'un organe représentatif des parlements nationaux, dont le rôle dépasserait celui d'un simple forum de discussions et s'affirmerait au sein de l'Union, contribuant ainsi à combler le « déficit démocratique » si souvent dénoncé. Si l'idée de constituer un Sénat européen, avancée en février 1995 par le Sénat français, a suscité des oppositions irréductibles (70), les propositions de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne tendant à développer, par une affirmation du rôle de la COSAC, l'association collective des parlements nationaux à la construction européenne, ont été mieux accueillies. Progressivement affinées par la délégation (71), inlassablement défendues par ses représentants, tant auprès des représentants de l'exécutif français (72) que des parlementaires des autres États membres, et développées dans le cadre du groupe de réflexion précité sur la Conférence intergouvernementale de 1996, ces propositions ont fait leur chemin.

La Vème COSAC, tenue à Dublin en octobre 1996, les a faites siennes et dans le « cadre général pour un projet de révision des traités », examiné et favorablement accueilli par le Conseil européen de Dublin les 13 et 14 décembre 1996, la présidence irlandaise de l'Union a proposé l'adoption d'un « nouveau protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne » par lequel le rôle de la COSAC serait reconnu (73).

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, devait confirmer la reconnaissance et l'approfondissement du rôle de la COSAC, qui, malgré qu'on en eût, s'est affirmée, au fil des années, pour reprendre une formule célèbre, comme le plus mauvais des instruments de coopération interparlementaire européenne ... à l'exclusion de tous les autres.

Parallèlement, une certaine évolution pourrait se dessiner s'agissant des modes de décision au sein de la COSAC. En effet, alors même que, dans les autres organes interparlementaires de même nature - assemblées parlementaires du Conseil de l'Europe et de l'UEO, Assemblée parlementaire de l'OSCE - les participants sont appelés à exprimer des votes dans lesquels la majorité emporte la décision, la COSAC est supposée fonctionner selon la règle du consensus et... aucun consensus ne semblait possible sur la remise en cause de cette exigence paralysante. Aussi bien, les représentants de la délégation du Sénat à la XVIème COSAC, tenue à La Haye en juin 1997, ont-ils considéré « malgré tout comme un progrès que, pour la première fois, les conclusions de la COSAC aient été présentées comme adoptées malgré l'opposition de la minorité d'une des délégations et malgré une réserve d'interprétation de la part d'une autre délégation ... » (74).

SECTION 3 : LES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT DE CETTE COOPÉRATION : LA RECONNAISSANCE, PAR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM, DU RÔLE COLLECTIF DES PARLEMENTS NATIONAUX

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 en conclusion de la Conférence intergouvernementale engagée en mars 1996, consacre la reconnaissance d'un rôle collectif des parlements nationaux dans un protocole ayant une valeur juridique égale à celle du traité lui-même.

La COSAC se voit ainsi reconnaître la possibilité d'appeler l'attention des institutions de l'Union européenne sur un certain nombre de questions, les termes mêmes du protocole lui offrant, à cet égard, une marge d'intervention assez grande.

Elle peut d'abord « soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée » à l'attention des institutions de l'Union, notamment sur la base de projets d'actes que des représentants de gouvernements des États membres peuvent décider, d'un commun accord, de lui transmettre. La COSAC peut également, de sa propre initiative, examiner toute proposition ou initiative d'acte législatif en relation avec la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, et qui pourrait avoir une incidence directe sur les droits et les libertés des individus, et présenter toute contribution qu'elle juge appropriée sur les activités législatives de l'Union, notamment en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité, l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que les questions relatives aux droits fondamentaux. Si les travaux de la COSAC ne lient en rien les parlements nationaux, ni ne préjugent leur position, ils peuvent néanmoins apporter au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, qui en sont destinataires, un éclairage sur la façon dont les représentations nationales des États membres appréhendent certains sujets.

Ainsi que l'a souligné M. Maurice Ligot, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, dans son analyse des conclusions du Conseil européen d'Amsterdam : « il appartiendra désormais aux parlements nationaux de savoir saisir les opportunités qui s'offriront à eux pour apporter une contribution originale à la prise de décision européenne » (75).

Conclusion

Longtemps enserré dans le corset d'un parlementarisme rationalisé que les prétextes diplomatiques rendaient caricatural, le traitement parlementaire des questions relatives à l'Union européenne a été marqué, au cours des dix dernières années, par des progrès significatifs.

A un moment où, sous les effets conjugués de la décentralisation, de la construction européenne et de ce qu'il est convenu d'appeler la « mondialisation », les « centres de décision se multiplient et se déplacent, en amont et en aval de la représentation nationale » (Michel Ameller, 1789-1989 - L'Assemblée nationale), l'Assemblée aurait sans doute failli à sa mission essentielle - participer aux grands choix politiques de la Nation - si elle n'avait pas cherché à mieux appréhender les affaires européennes.

Indépendamment des moyens classiques du contrôle parlementaire, des organes et des procédures spécifiques ont été mis en place. Certes encore perfectibles, ils ont déjà été adaptés et améliorés au fil des années.

La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne s'est ainsi progressivement affirmée : initialement conçue en quelque sorte comme l'« alibi européen » ou la « mauvaise conscience communautaire » de l'Assemblée, elle remplit aujourd'hui un rôle incontesté d'impulsion du contrôle parlementaire des affaires européennes. L'information qu'elle diffuse permet d'alerter, de façon précoce, les députés sur les projets et politiques élaborés dans le cadre de l'Union européenne, pour peu qu'ils prêtent attention aux annonces de cette « vigie européenne » de l'Assemblée. Le dialogue que la délégation peut ouvrir, sur tous ces projets - qu'ils entrent ou non dans le champ de l'article 88-4 de la Constitution - tant avec le Gouvernement français qu'avec les institutions de l'Union, garantit que désormais, les préoccupations de la représentation nationale pourront au moins être portées à la connaissance des décideurs européens.

Quant à l'article 88-4 de la Constitution, il offre à l'Assemblée une possibilité inédite de faire valoir son point de vue en intervenant dans le processus décisionnel communautaire. Malgré ses insuffisances, cette procédure novatrice aura eu l'insigne mérite de garantir que les principaux textes de la législation communautaire puissent désormais être débattus au grand jour, sous le regard des citoyens, par leurs représentants.

Significativement, l'argument tiré de la nécessité d'assurer plus continûment le contrôle parlementaire des questions européennes a pesé en faveur de la révision constitutionnelle du 4 août 1995 instaurant une session unique du Parlement, ainsi que l'a souligné M. Jacques Chirac, Président de la République, dans son message au Parlement en date du 19 mai 1995.

La construction européenne est parfois éprouvée, voire conçue, comme devant sonner le glas de certaines spécificités et institutions nationales.

L'évolution récente du contrôle parlementaire des affaires européennes montre cependant que le déclin du Parlement national n'est pas inéluctable et que celui-ci peut remplir un rôle irremplaçable au sein de l'Union européenne, conformément à sa vocation première : exercer, au nom du peuple, la souveraineté nationale.

ANNEXES

Annexe 1 : DÉCLARATIONS DU GOUVERNEMENT ET DÉBATS RELATIFS À LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE LA FRANCE DEPUIS 1989 (ARTICLE 132 DU RÈGLEMENT)

Date

Thème du débat

12 décembre 1989

Les perspectives de la Communauté européenne après le Conseil européen de Strasbourg

10 avril 1990

La France et l'avenir de l'Europe

10 octobre 1990

L'avenir de la Communauté européenne et son contrôle démocratique

19 juin 1991

Le déroulement des travaux des Conférences intergouvernementales sur l'Union politique et sur l'Union économique et monétaire

27 novembre 1991

L'état des travaux des Conférences intergouvernementales avant le Conseil européen de Maastricht

24 juin 1992

La réforme de la politique agricole commune

18-19 mai 1993 *>

L'Europe

25 novembre 1993

L'organisation électrique et gazière dans le contexte européen

14 juin 1994

L'Europe

7 décembre 1994 *

L'Europe

20 juin 1995

La politique européenne de la France

21 novembre 1995

La politique méditerranéenne de la France et de l'Union européenne à la veille de la Conférence de Barcelone

13 décembre 1995

La politique européenne de la France à la veille du Conseil européen de Madrid

20 février 1996 *

L'Union économique et monétaire

13 mars 1996

La préparation et les perspectives de la Conférence intergouvernementale

18 juin 1996

Le « sommet » européen de Florence

27 novembre 1996 *

La politique européenne de la France à la veille du Conseil européen de Dublin

2 décembre 1997

La politique européenne de la France à la veille du Conseil européen de Luxembourg.

* Déclaration faite par le Premier ministre

Annexe 2 : LISTE DES PRÉSIDENTS DE LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE DEPUIS SA CRÉATION EN 1979*

DATE DE NOMINATION

PRÉSIDENT

 

VIe législature

18 octobre 1979 (bureau provisoire))

M. Michel COINTAT

31 octobre 1979

M. Michel COINTAT

25 novembre 1980

M. Marc LAURIOL(1)

VIIe législature

22 juillet 1981

M. Charles JOSSELIN

27 novembre 1985>

M. Gérard GOUZES(2)

VIIIe législature

7 mai 1986

M. Michel COINTAT

IXe législature

26 octobre 1988

M. Charles JOSSELIN

21 avril 19922

M. Michel PEZET(3)

Xe législature

20 avril 1993>

M. Robert PANDRAUD

XIe législature

24 juin 1997

M. Henri NALLET

      (1) En remplacement de M. Michel Cointat, nommé membre du Gouvernement.

      (2) En remplacement de M. Charles Josselin, nommé membre du Gouvernement.

      (3) En remplacement de M. Charles Josselin, nommé membre du Gouvernement.

ANNEXE 3 
SCHÉMA DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Annexe 4 : CHAPITRE XI bis DU RÈGLEMENT DU SÉNAT
Résolutions sur les propositions d'actes communautaires

Art. 73 bis

1.- Les propositions d'actes communautaires soumises au Sénat par le Gouvernement en exécution du premier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution sont déposées sur le Bureau du Sénat. Elles sont imprimées et distribuées.

2.- La délégation du Sénat pour l'Union européenne veille au respect des dispositions du premier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution. A cet effet, si elle constate que le Gouvernement n'a pas déposé sur le Bureau du Sénat une proposition d'acte communautaire qui lui paraît comporter des dispositions de nature législative, la délégation en saisit le Président du Sénat qui demande au Gouvernement de soumettre au Sénat la proposition d'acte communautaire en cause. Toute commission permanente peut également saisir le Président du Sénat à cette fin./p>

3.- Sous réserve des dispositions du présent article, les propositions de résolution déposées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont soumises aux mêmes règles que celles prévues par le présent Règlement pour les autres propositions de résolution./p>

4.- Sans préjudice des dispositions de l'article 6 bsp;bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la commission compétente peut demander à la délégation de lui donner son avis sur une proposition d'acte communautaire.

5.- Le président de la délégation ou son représentant a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission compétente./p>

6.- Le rapport de la commission, comportant le cas échéant la proposition de résolution qu'elle a adoptée, est imprimé et distribué./p>

7.- Après l'expiration du délai limite qu'elle a fixé pour leur dépôt, la commission compétente examine les amendements qui lui ont été présentés par le Gouvernement, les sénateurs, les commissions saisies pour avis ou la délégation pour l'Union européenne. Les amendements, lorsqu'ils sont signés par plusieurs sénateurs, sont présentés devant la commission par l'un des signataires qui en sont membres ou, s'il n'y en a pas, par le premier des signataires./p>

8.- La proposition de résolution de la commission compétente, modifiée le cas échéant par les amendements qu'elle a adoptés, est transmise au Président du Sénat, imprimée et distribuée. Cette résolution de la commission devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de dix jours francs suivant la date de sa distribution sauf si, dans ce délai, le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, le président de la délégation pour l'Union européenne ou le Gouvernement demande qu'elle soit examinée par le Sénat./p>

9.- Si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, la délégation pour l'Union européenne peut exercer les compétences attribuées aux commissions pour avis./p>

10.- Si, dans les vingt jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour, la résolution de la commission devient la résolution du Sénat./p>

11.- Les résolutions du Sénat adoptées dans le cadre du présent article sont transmises au Gouvernement et à l'Assemblée nationale./p>

Annexe 5 : LES TRAVAUX DE LA CONFÉRENCE DES ORGANES SPÉCIALISÉS DANS LES AFFAIRES COMMUNAUTAIRES (COSAC)

Lieu et date de réunion

Sujets inscrits à l'ordre du jour

Paris
novembre 1989

· le contrôle parlementaire du processus de décision communautaire

Cork
mai 1990

· le déficit démocratique et la subsidiarité
· la préparation des « Assises »

Rome
octobre 1990

· la préparation des « Assises »

Luxembourg
mai 1991

· l'évaluation des « Assises »
· le règlement intérieur de la COSAC
· la politique étrangère et de sécurité commune

La Haye
novembre 1991

· l'Union économique et monétaire et l'Union politique
· la transposition des directives

Lisbonne
mai 1992

· la ratification du traité sur l'Union européenne
· le rôle des parlements dans la Communauté
· l'instauration d'un système d'information interparlementaire
· le financement de la Communauté européenne

Londres
novembre 1992

· le rôle des parlements dans la Communauté
· l'application de la législation communautaire
· la ratification des traités sur l'Union européenne et sur l'Espace économique européen

Copenhague
mai 1993

· l'évaluation de la COSAC
· les conditions de nomination des membres du Comité des régions
· l'emploi en Europe
· le contrôle des deuxième et troisième « piliers »

Bruxelles
novembre 1993

· l'évaluation de la COSAC
· l'emploi en Europe
· la politique d'immigration

Athènes
mai 1994

· l'élargissement de l'Union
· la transparence et la démocratie
· le Livre blanc sur l'emploi et la croissance

Bonn
octobre 1994

· l'application du principe de subsidiarité
· la sécurité intérieure et Europol
· la protection de l'environnement

Paris
février 1995

· l'application de la déclaration n° 13 annexée au traité de Maastricht
· « Sénat européen » et « Chambre des parlements nationaux »
· la Conférence intergouvernementale de 1996
· la lutte contre la fraude dans l'Union

Madrid
novembre 1995

· la préparation de la Conférence intergouvernementale
· le rôle des parlements nationaux et du Parlement européen dans la nouvelle Union européenne
· la démocratie, l'efficacité et la transparence dans l'Union

Rome
juin 1996

· les rapports des parlements nationaux avec les institutions de l'Union européenne
· le partenariat euro-méditerranéen

Dublin
octobre 1996

· les relations entre l'Union européenne et les parlements nationaux en matière d'emploi
· la lutte contre le crime international, en particulier la drogue, et Europol
· le renforcement de la déclaration n° 13 annexée au traité de Maastricht et l'amélioration du fonctionnement de la COSAC

La Haye
juin 1997

· la légitimité démocratique et la transparence du processus décisionnel du Conseil

Luxembourg
novembre 1997

· l'« Agenda 2000 » de la Commission européenne
· les perspectives de ratification du traité d'Amsterdam
· le rôle de la COSAC dans le traité d'Amsterdam
· la préparation du Conseil européen extraordinaire sur l'emploi

TEXTES ET DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE

Titre XV de la Constitution
Des Communautés européennes et de l'Union européenne

Art. 88-1

La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences./p>

Art. 88-22

Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne ainsi qu'à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne.

Art. 88-3

Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article..

Art. 88-4

Le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative..

Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée.

Article 6bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementairess

Art. 6 bis. - I. - Il est constitué, dans chacune des deux assemblées du Parlement, une délégation parlementaire pour l'Union européenne. Chacune de ces délégations compte trente-six membres.

II. - Les membres des délégations sont désignés en leur sein par chacune des deux assemblées de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes.

La délégation de l'Assemblée nationale est désignée au début de la législature pour la durée de celle-ci.

La délégation du Sénat est désignée après chaque renouvellement partiel de cette Assemblée.

Le mandat des délégués prend fin avec le mandat parlementaire.

III. - Chaque délégation organise la publicité de ses travaux dans les conditions définies par le Règlement de chaque Assemblée.

La délégation de l'Assemblée nationale et celle du Sénat peuvent décider de tenir des réunions conjointes.

IV. - Les délégations parlementaires pour l'Union européenne ont pour mission de suivre les travaux conduits par les institutions de l'Union européenne en application des traités du 18 avril 1951 et du 25 mars 1957, de l'Acte unique européen des 17 et 28 février 1986, du traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 et des textes subséquents afin d'assurer l'information de leur assemblée respective.

A cet effet, le Gouvernement leur communique, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets de directives et de règlements et autres actes de l'Union, à l'exception des projets d'actes à caractère nominatif établi sur le fondement du titre VI du traité sur l'Union européenne, ainsi que tout document nécessaire établi par les différentes institutions de l'Union européenne. Le Gouvernement les tient en outre informées des négociations en cours.

Les délégations peuvent demander à entendre les ministres ainsi que des représentants des institutions de l'Union.

Elles peuvent inviter à participer à leurs travaux, avec voix consultative, les membres français du Parlement européen.

V. - Les informations et communications, mentionnées au paragraphe IV, reçues par les délégations, sont transmises par le bureau de chaque Assemblée aux commissions parlementaires compétentes dans les conditions définies par le Règlement de chaque Assemblée. Les délégations y joignent, le cas échéant, leurs analyses assorties ou non de conclusions.

Elles peuvent être consultées par une commission spéciale ou permanente sur tout acte ou tout projet d'acte de l'Union ou tout projet de texte législatif ayant trait aux domaines couverts par l'activité de l'Union.

Elles examinent les projets de directives, de règlements et autres actes de l'Union avant leur adoption par le Conseil de l'Union européenne.

VI. - Les délégations transmettent des rapports, assortis ou non de conclusions, aux commissions parlementaires compétentes. Ces rapports sont publiés sous une forme définie par le bureau de chaque Assemblée.

VII. - Les délégations définissent leur règlement intérieur.

Chapitre VII bis du règlement de l'Assemblée nationale

Résolutions portant sur des propositions d'actes communautaires

Art. 151-1

1. La transmission des propositions d'actes communautaires soumises par le Gouvernement à l'Assemblée, en application de l'article 88-4 de la Constitution, est annoncée au compte rendu des débats. Lorsque l'Assemblée ne tient pas séance, elle fait l'objet d'une insertion au Journal officiel.

2. Les propositions d'actes communautaires sont imprimées et distribuées. Elles sont instruites par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne qui peut soit transmettre aux commissions ses analyses assorties ou non de conclusions, soit déposer un rapport d'information concluant éventuellement au dépôt d'une proposition de résolution.

3. Les propositions de résolution formulées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont présentées, examinées et discutées suivant la procédure applicable aux autres propositions de résolution, sous réserve des dispositions du présent chapitre.

4. Ces propositions de résolution contiennent le visa des propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée sur lesquelles elles s'appuient.

Art. 151-2

1. Lorsque le Gouvernement ou le président d'un groupe le demande ou lorsqu'il s'agit d'une proposition de résolution déposée par le rapporteur de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, la commission saisie au fond doit déposer son rapport dans le délai d'un mois suivant cette demande ou la distribution de la proposition de résolution (1).

2. La commission saisie au fond examine les amendements présentés par l'ensemble des députés. Ces amendements lui sont directement transmis par leurs auteurs. En annexe de son rapport, doivent être insérés les amendements dont il n'est pas tenu compte dans le texte d'ensemble par lequel ce rapport conclut.

3. Toute commission permanente qui s'estime compétente pour faire connaître ses observations sur une proposition de résolution renvoyée à une autre commission permanente en informe le Président de l'Assemblée nationale. Cette décision est publiée au Journal officiel et annoncée à l'ouverture de la prochaine séance.

4. La commission qui a décidé de faire connaître ses observations doit délibérer avant la commission saisie au fond. Son rapporteur a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond, afin de lui soumettre les observations et amendements présentés par la commission qui l'a désigné. Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission qui a décidé de faire connaître ses observations. Le rapport de la commission saisie au fond consigne en annexe ces observations et amendements.

5. Sauf pour les propositions de résolution déposées par l'un de ses rapporteurs, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne peut faire connaître des observations et présenter des amendements dans les mêmes conditions.

6. Lorsque le rapporteur de la délégation a déposé une proposition de résolution, il participe aux travaux de la commission saisie au fond. Il peut également intervenir en séance publique après le rapporteur de la commission saisie au fond et, s'il y a lieu, le rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis.

Art. 151-3

1. Dans les huit jours francs suivant la distribution du rapport de la commission saisie au fond concluant à l'adoption d'une proposition de résolution, le Président de l'Assemblée nationale peut être saisi par le Gouvernement, par le président d'un groupe, le président d'une commission permanente ou le président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne d'une demande d'inscription de cette proposition à l'ordre du jour. Si un président d'un groupe le demande, cette inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire (2).

2. Si cette demande n'est pas faite dans le délai prévu à l'alinéa précédent, si la Conférence des présidents lors de sa réunion hebdomadaire suivant l'expiration de ce délai ne propose pas l'inscription à l'ordre du jour ou si l'Assemblée ne la décide pas, le texte adopté par la commission, transmis par le président de celle-ci au Président de l'Assemblée, est considéré comme définitif.

3. La même demande peut être présentée dans le même délai lorsque la commission a conclu au rejet de la proposition dont elle était saisie. Si l'inscription à l'ordre du jour est décidée, il est fait application du deuxième alinéa de l'article 94.

4. Si l'Assemblée décide l'inscription à l'ordre du jour, des amendements peuvent être présentés dans un délai de quatre jours ouvrables suivant cette inscription.

5. Les résolutions adoptées par l'Assemblée ou considérées comme définitives sont transmises au Gouvernement. Elles sont publiées au Journal officiel.

Art. 151-4

1. Les informations communiquées par le Gouvernement sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée sont transmises aux commissions compétentes et à la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne.

2. Pour les projets de loi portant transposition d'une directive ayant fait l'objet d'une résolution adoptée par l'Assemblée, le rapport de la commission comporte en annexe une analyse des suites qui ont été données à cette résolution.

Règlement intérieur de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne

Article premier. - En application de la loi n° 79-564 du 6 juillet 1979, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est nommée conformément aux dispositions de l'article 25 du règlement de l'Assemblée nationale au début de chaque législature et pour la durée de celle-ci.

I. - Constitution du bureau.

Art. 2. - Dès sa nomination, la délégation est convoquée par son doyen d'âge pour procéder à l'élection de son bureau.

Le plus jeune député de la délégation présent fait fonction de secrétaire d'âge.

Art. 3. - Le bureau de la délégation se compose de :

- un président ;

- quatre vice-présidents ;

- deux secrétaires.

Il est procédé successivement à l'élection du président, puis des vice-présidents et des secrétaires par groupe de fonctions. Le scrutin a lieu à bulletins secrets.

Pour être élus, les candidats doivent réunir la majorité absolue aux deux premiers tours de scrutin. Au troisième tour, la majorité relative suffit.

Les vice-présidents et les secrétaires suppléent et représentent le président en cas d'absence de ce dernier.

Art. 4. - Il est procédé au renouvellement du bureau après chaque renouvellement de l'Assemblée nationale.

Si pour une raison quelconque, un membre du bureau donne sa démission, il est pourvu à son remplacement suivant les règles prévues à l'article 3.

Art. 5. - La composition du bureau est publiée au Journal officiel.

II. - Questions soumises à la délégation.

Art. 6. - Le président de la délégation reçoit l'ensemble des documents prévus aux paragraphes IV et V de l'article 6 p;bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Il peut demander au nom de la délégation toute documentation et tous renseignements permettant à cette dernière d'accomplir la mission qui lui est impartie.

Art. 7. - Le choix des questions soumises à l'examen de la délégation est fixé par le bureau.

La délégation peut cependant décider d'examiner une question que le bureau ne lui aurait pas soumise.

Les autres questions sont renvoyées aux commissions compétentes par le président.

Art. 8. - La délégation procède aux auditions et recueille les avis nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

III. - Réunions de la délégation.

Art. 9. - Le président fixe l'ordre du jour des réunions de la délégation. Il convoque cette dernière au moins :

- quarante-huit heures avant la réunion durant les sessions ;

- une semaine avant la réunion hors session. Dans ce cas, si plus de la moitié des membres le demande quarante-huit heures avant le jour fixé par la convocation, la réunion est annulée ou reportée./p>

Le président doit convoquer la délégation à la demande de sept de ses membres.

Art. 10. - Les convocations sont publiées au Journal officiel.

IV. - Examen des questions soumises à la délégation.

Art. 11. - La délégation nomme des rapporteurs pour l'examen des questions qui lui sont soumises..

Art. 12. - Le bureau de la délégation, sous la responsabilité du président, est chargé de l'établissement du rapport semestriel d'information prévu au deuxième alinéa du paragraphe VI. de l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 (1).

V. - bsp;Compte rendu, transmission et publication

des travaux de la délégation.

Art. 13. - La délégation dresse procès-verbal de ses délibérations. Ce procès-verbal a un caractère confidentiel et ne peut être consulté que par les membres de la délégation.

La délégation peut décider que ses travaux feront l'objet d'une communication à la presse..

Art. 14. - Les conclusions adoptées par la délégation sur une question qui lui a été soumise sont transmises par son président aux présidents de commission intéressés.

Art. 15. - En application des dispositions du deuxième alinéa du paragraphe VI. de l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, le rapport semestriel d'information de la délégation est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, imprimé et distribué (1).

Décision du Conseil constitutionnel

Décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992

Examen de la résolution du 18 novembre 1992 complétant le Règlement de l'Assemblée nationale pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

.................................................................................................................

Considérant que l'article 88-4 ajouté à la Constitution par l'article 5 de la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 dispose dans son premier alinéa que « le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative » ; qu'aux termes du second alinéa de l'article 88-4 : « Pendant les sessions ou en dehors d'elles des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée » ;

Considérant que la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a pour objet d'assurer la mise en œuvre des dispositions de l'article 88-4 de la Constitution ; que cette résolution comporte deux articles : que l'article 1er ajoute au règlement de l'Assemblée nationale un chapitre VIIbis intitulé : « Résolutions portant sur des propositions d'actes communautaires » et qui comprend un article 151-1, lui-même subdivisé en treize alinéas ; que l'article 2 de la résolution présentement examinée fait figurer parmi les membres de la conférence des présidents, le président de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes ; qu'est modifié à cette fin le premier alinéa de l'article 48 du règlement ;

- SUR L'ARTICLE PREMIER AJOUTANT UN ARTICLE 151-1 AU RÈGLEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE :

En ce qui concerne les règles de principe applicables :

Considérant qu'en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier tant au regard de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises, en vertu du premier alinéa de l'article 92 de la Constitution, pour la mise en place des institutions ; qu'entre dans cette dernière catégorie l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ; que les modifications ou adjonctions apportées par la loi à ladite ordonnance, postérieurement au 4 février 1959, s'imposent également à une assemblée parlementaire lorsqu'elle modifie ou complète son règlement ;

Considérant qu'avant même l'adjonction à la Constitution d'un article 88-4, l'article 6 bsp;bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 a, au sein de chaque assemblée, donné à une délégation « mission de suivre les travaux conduits par les institutions des Communautés européennes » ; que les dispositions de l'article 6 bis continuent de recevoir application pour autant qu'elles ne sont pas incompatibles avec les prescriptions de l'article 88-4 de la Constitution ;

Considérant que l'article 88-4 de la Constitution comporte deux innovations par rapport aux règles issues de l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 ; que ces innovations ne sont applicables qu'en ce qui concerne « les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative », seules visées par l'article 88-4 ; que, d'une part, ce sont les assemblées elles-mêmes et non les délégations spécialisées formées en leur sein qui reçoivent communication des propositions d'actes communautaires ; que, d'autre part, alors que les délégations spécialisées ont pour mission d'élaborer des rapports assortis ou non de conclusions, le second alinéa de l'article 88-4 ouvre à chaque assemblée la faculté d'adopter des résolutions ;

Considérant ainsi que, dans les domaines visés par l'article 88-4, chaque assemblée se voit conférer le droit d'être informée du contenu des propositions d'actes communautaires et dispose de la faculté d'émettre à leur propos un avis par l'adoption d'une résolution suivant les modalités fixées par son règlement ; qu'une proposition de résolution peut faire l'objet d'amendements de la part des membres d'une assemblée sans que soient pour autant applicables les dispositions constitutionnelles concernant l'exercice de ce droit, lesquelles visent exclusivement les projets ou propositions de loi ;

Considérant cependant que le vote par chaque assemblée d'une résolution concernant une proposition d'acte communautaire ne saurait ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité, laquelle demeure régie exclusivement par les règles définies aux articles 49 et 50 de la Constitution ;

Considérant enfin que, pour satisfaire aux exigences du second alinéa de l'article 88-4 de la Constitution, le règlement d'une assemblée doit prévoir qu'une résolution sur une proposition d'acte communautaire comportant des dispositions de nature législative puisse être adoptée aussi bien pendant les sessions du Parlement qu'en dehors de celles-ci ;

En ce qui concerne les règles retenues par la résolution adoptée par l'Assemblée nationale ;

- Quant aux dispositions applicables lorsque l'Assemblée est en session :

Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 151-1 ajouté au règlement, « les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative soumises par le Gouvernement à l'Assemblée sont portées à la connaissance des députés, des commissions permanentes et de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes » ; que ces dispositions, qui assurent une égale information des députés, sont conformes à la Constitution ;

Considérant que le deuxième alinéa de l'article 151-1 énonce que les propositions de résolution formulées dans le cadre de l'article 88-4 sont soumises aux règles de procédure applicables aux autres propositions de résolution, sous réserve des règles spécifiques édictées par l'article 151-1 ; que le renvoi de principe ainsi opéré à l'article 82 du règlement, ne contrevient pas lui-même à aucune disposition constitutionnelle ;

Considérant qu'il est spécifié au troisième alinéa de l'article 151-1 que « les propositions de résolution contiennent le visa des propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée sur lesquelles elles s'appuient » ; que cette précision a pour but d'interdire que la proposition de résolution ne porte sur un autre objet que l'acte communautaire soumis à l'Assemblée ; qu'elle évite ainsi toute mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ; que ces dispositions ne contreviennent à aucune règle constitutionnelle ;

Considérant que le quatrième alinéa de l'article 151-1 est ainsi rédigé : « Lorsque le Gouvernement ou le président d'un groupe politique le demande, la commission saisie au fond d'une proposition de résolution doit déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant cette demande » ;

Considérant qu'en vertu de l'article 20 de la Constitution, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ; que selon le premier alinéa de l'article 31, « les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent » ; qu'il suit de là, qu'indépendamment de la priorité donnée à l'examen de certains projets ou propositions de loi en application de l'article 48 de la Constitution, le Gouvernement a le droit de demander qu'une assemblée se prononce sur une proposition de résolution concernant une proposition d'acte communautaire avant l'expiration du délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa de l'article 151-1 ; que sous cette réserve d'interprétation ledit alinéa n'est pas contraire à la Constitution ;

Considérant que le cinquième alinéa de l'article 151-1 prévoit que la commission saisie au fond examine les amendements présentés par l'ensemble des députés ; qu'elle doit, en outre, insérer en annexe de son rapport les amendements dont il n'est pas tenu compte dans le texte d'ensemble par lequel ce rapport conclut ; que ces dispositions qui, d'ailleurs, comme le précise le douzième alinéa de l'article 151-1, n'excluent pas la présentation d'amendements dans l'hypothèse de l'inscription de la proposition à l'ordre du jour de l'Assemblée, ne contreviennent pas à la Constitution ;

Considérant que les sixième, septième et huitième alinéas de l'article 151-1 organisent des procédures permettant à toute commission permanente qui s'estime compétente ainsi qu'à la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes de faire connaître à la commission saisie au fond des observations et de présenter des amendements sur des propositions de résolution formulées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution ; que les dispositions édictées à cette fin ne méconnaissent aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle ;

Considérant que les neuvième et dixième alinéas de l'article 151-1 fixent les règles applicables lorsque la commission saisie au fond a conclu à l'adoption d'une proposition de résolution ; que les mêmes règles sont transposables, en vertu du onzième alinéa de l'article 151-1, dans le cas où la commission a conclu au rejet de la proposition dont elle était saisie ;

Considérant qu'il est prévu au neuvième alinéa que, dans les huit jours francs suivant la distribution du rapport de la commission saisie au fond, le Président de l'Assemblée nationale peut être saisi par le Gouvernement, par le président d'un groupe politique, le président d'une commission permanente ou le président de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes d'une demande d'inscription de cette proposition à l'ordre du jour de l'Assemblée ; qu'il est spécifié par la seconde phrase du neuvième alinéa de l'article 151-1 que si un président de groupe le demande, « l'inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire » ; que cette dernière disposition ne saurait faire obstacle à ce que le Gouvernement puisse, par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution, décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée d'une proposition de résolution ; que toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ;

Considérant que le dixième alinéa de l'article 151-1 dispose que le texte adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif lorsque aucune demande n'a été formulée dans le délai prévu au neuvième alinéa ainsi que dans le cas où la conférence des présidents ne propose pas l'inscription à l'ordre du jour ou lorsque l'Assemblée ne la décide pas ; qu'eu égard à l'interprétation qu'il convient de donner du neuvième alinéa de l'article 151-1 du règlement, la procédure d'acceptation implicite instituée par son dixième alinéa n'est pas contraire à la Constitution ;/p>

Considérant que, sous la même réserve, le onzième alinéa de l'article 151-1 qui règle le cas où la commission saisie au fond a conclu au rejet de la proposition dont elle était saisie n'est pas non plus contraire à la Constitution ;

Considérant qu'aux termes du douzième alinéa de l'article 151-1, « si l'Assemblée décide l'inscription à l'ordre du jour, des amendements peuvent être présentés dans un délai de quatre jours de séance suivant cette inscription » ; que la faculté ainsi ouverte, qui garantit l'égalité des députés, ne contrevient à aucune disposition constitutionnelle ;

Considérant que le treizième et dernier alinéa de l'article 151-1 dispose que « les résolutions adoptées par l'Assemblée ou considérées comme définitives sont transmises au Gouvernement » ; qu'une telle précision n'est en rien contraire à la Constitution ;

Quant aux dispositions applicables lorsque l'Assemblée n'est pas en session :

Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus les propositions de résolution formulées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution sont, aux termes du deuxième alinéa de l'article 151-1 du règlement, « présentées, examinées et discutées suivant la procédure applicable aux autres propositions de résolution sous réserve des dispositions » dudit article 151-1 ; qu'il s'ensuit que les propositions de résolution formulées en dehors des sessions de l'Assemblée relèvent en tant que de raison des dispositions de l'article 82 de son règlement ; que, dans son second alinéa, ce dernier texte pose, en règle générale, que les propositions de résolution sont « déposées, examinées et discutées suivant la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi » ;

Considérant qu'il résulte de la combinaison de l'article 151-1 et du second alinéa de l'article 82 du règlement que les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative sont, même hors session, soumises par le Gouvernement à l'Assemblée et portées à la connaissance des députés, des commissions permanentes et de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes ; qu'eu égard aux prescriptions du quatrième alinéa de l'article 81 du règlement, cette information fait l'objet, dans l'intervalle des sessions, d'une annonce au Journal officiel ; que, conformément à l'article 83 du règlement, rapproché de l'article 151-1, une proposition d'acte communautaire est imprimée, distribuée et renvoyée à l'examen de la commission permanente compétente ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 87, toute commission permanente qui s'estime compétente pour donner un avis en informe le président de l'Assemblée nationale et sa décision est publiée au Journal Officiel ; qu'un droit identique au profit de la délégation de l'Assemblée pour les Communautés européennes découle du huitième alinéa de l'article 151-1 ;

Considérant qu'il appartient à la commission saisie au fond d'examiner les propositions de résolution formulées dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution dans les conditions et suivant les modalités définies par les alinéas 3, 5, 6, 7 et 8 de l'article 151-1 du règlement ;

Considérant toutefois qu'il y a lieu de relever que l'alinéa 4 de l'article 151-1 n'est pas susceptible de recevoir application dans l'intervalle des sessions ; que si, par suite, aucun délai fixe n'est imparti à la commission saisie au fond pour se prononcer sur les propositions de résolution et les amendements dont elles peuvent faire l'objet, la commission ne saurait, dans l'exercice de ses attributions, excéder un délai raisonnable ;

Considérant que le délai de huit jours francs, qui commande l'application des alinéas 9, 10 et 11 de l'article 151-1, doit dans l'intervalle des sessions être décompté à partir du moment où il est procédé, conformément à l'article 86, alinéa 1 du règlement, à la distribution du rapport de la commission saisie au fond, tant aux membres de l'Assemblée qu'au Gouvernement ;

Considérant que sous ces réserves d'interprétation les règles applicables dans l'intervalle des sessions ne sont pas contraires à la Constitution ;

SUR L'ARTICLE 2 MODIFIANT L'ARTICLE 48 DU RÈGLEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE :

Considérant qu'en ajoutant au nombre des membres de la Conférence des présidents, le président de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, l'article 2 de la résolution ne contrevient pas à la Constitution,

Décide :

Article premier. - Sous les réserves mentionnées dans les motifs de la présente décision, les dispositions du règlement de l'Assemblée nationale, telles qu'elles résultent de la résolution du 18 novembre 1992, sont déclarées conformes à la Constitution.

.................................................................................................................

Circulaire du Premier ministre en date du 19 juillet 1994, relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l'élaboration des actes communautaires

    Paris, le 19 juillet 1994.

    Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres.

    Références : circulaire du 21 avril 1993 sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution et circulaire du 21 mars 1994 sur les relations entre les administrations françaises et les institutions de l'Union européenne.

    Les instructions que je vous ai adressées dans mes deux circulaires citées en référence ne tendent pas seulement à assurer la bonne information du Parlement français sur le déroulement des procédures d'élaboration des actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.

    Elles vous invitent également, dans le respect des prérogatives du pouvoir exécutif, à prendre en compte et, le cas échéant, à tirer parti, dans la négociation communautaire, des dispositions exprimées par le Parlement. Celles-ci prennent la forme de résolutions conformément à l'article 88-4 de la Constitution.

    Si la transmission au Parlement des propositions d'actes communautaires incombe au secrétariat général du Gouvernement, je vous demande à nouveau de fournir vous-même au Parlement toutes les informations complémentaires qu'il estimera nécessaires à l'exercice de ses compétences, tant sur la portée que sur le calendrier d'adoption des propositions d'actes communautaires suivies par votre département ministériel. Vous veillerez, en liaison avec le secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.) et le ministre chargé des affaires européennes, à ce que les résolutions votées par les assemblées fassent l'objet d'un examen interministériel dans la perspective des négociations européennes.

    Afin de donner leur plein effet à ces instructions, j'estime aujourd'hui indispensable de les compléter comme suit :

    I. - Vérification de l'intérêt attaché par les assemblées parlementaires à l'examen d'une proposition d'acte communautaire

    Préalablement à votre participation aux négociations au sein des instances compétentes du Conseil des ministres de l'Union européenne, vous vous attacherez à vérifier si la représentation nationale a l'intention ou non d'examiner une proposition d'acte communautaire comportant des dispositions de nature législative, en application de l'article 88-4 de la Constitution.

    Cette intention doit être regardée par vous comme étant clairement manifestée lorsqu'est intervenu le dépôt, dans le mois suivant la transmission de la proposition d'acte au Parlement par les soins du secrétariat général du Gouvernement, d'une proposition de résolution.

    En cas de doute sur l'existence ou sur l'état d'avancement d'une procédure parlementaire relative à une proposition d'acte communautaire relevant de l'article 88-4 de la Constitution, vous pourrez :

      - soit vous rapprocher des ministres chargés des relations avec le Parlement ou du ministre chargé des affaires européennes ;

      - soit interroger le S.G.C.I. (qui tient un tableau des textes en cours d'examen au Parlement en vue du vote éventuel d'une résolution).

    Il vous est également loisible de consulter les rapports d'information sur les propositions d'actes communautaires périodiquement établis par les délégations parlementaires pour l'Union européenne.

    Je demande en outre au S.G.C.I. de réunir, au moins une fois par mois, les membres compétents des cabinets des ministres chargés des relations avec le Parlement et du ministre chargé des affaires européennes, afin de confronter les calendriers communautaire et parlementaire et de se mettre en mesure de vous alerter sur les propositions de résolution parlementaires déposées.

    II. - Prise en compte, dans la négociation communautaire, de l'intérêt attaché par le Parlement français à l'examen d'une proposition d'acte communautaire

    Lorsqu'une proposition d'acte communautaire comporte des dispositions de nature législative en droit français, que le Parlement français a clairement manifesté son intention (cf. I.) de se prononcer sur cette proposition, mais qu'il n'a pas encore adopté de résolution à son sujet, deux hypothèses sont à distinguer.

    a) Proposition d'acte communautaire dont l'inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres de l'Union européenne est demandée moins de quatorze jours avant la tenue du Conseil

    Sauf urgence ou motif particulier, le S.G.C.I. donnera instruction à notre représentation permanente auprès de l'Union européenne de faire savoir au comité des représentants permanents (Coreper) que la France s'oppose à cette inscription en application du règlement intérieur du conseil ;

    b) Proposition d'acte communautaire dont l'inscription à l'ordre du jour du conseil des ministres de l'Union européenne est demandée plus de quatorze jours avant la tenue du Conseil

    Le règlement intérieur du conseil ne permet pas à un État membre, dans cette hypothèse, de s'opposer à l'inscription à l'ordre du jour.

    Toutefois, sauf urgence ou motif particulier, le S.G.C.I. donnera instruction à notre représentation permanente auprès de l'Union européenne de demander le report de l'adoption d'un acte communautaire à un ordre du jour ultérieur du conseil des ministres ou de subordonner le vote définitif par la France de la proposition d'acte communautaire à une prise de position du Parlement français.

    Cette attitude ne devra pas pour autant empêcher nos représentants de participer aux débats au sein des instances compétentes du conseil de l'Union européenne.

    III. - Information du parlement sur le déroulement des procédures communautaires

    Afin de compléter l'information du Parlement sur l'ordre du jour des conseils de l'Union, j'ai pris les dispositions suivantes :

    a) Les deux assemblées recevront communication des ordres du jour prévisionnels des conseils se tenant durant le semestre de chaque nouvelle présidence, dès la transmission de ces ordres du jour par la présidence en exercice au gouvernement français.

    J'appelle toutefois votre attention sur les fréquentes modifications que connaissent ces ordres du jour en cours de semestre, en raison des contraintes de l'actualité. Ces modifications seront adressées aux deux assemblées par les soins du S.G.C.I.

    b) Les ordres du jour de chacune des sessions du conseil seront communiqués aux assemblées parlementaires par les soins du S.G.C.I., dès que le Gouvernement en aura été rendu destinataire par la présidence en exercice. En pratique, celle-ci doit les adresser au gouvernement de chaque État membre dans un délai de quinze jours à trois semaines avant la session.

    Je demande à notre représentation permanente auprès de l'Union européenne de veiller à ce que le secrétariat général du conseil lui fournisse une information périodique, systématique et fiable sur les ordres du jour du conseil.

    IV. - bsp;Prise en compte de la position du Parlement au sein du comité interministériel pour les affaires européennes

    Je tiens à ce que le comité interministériel consacré aux affaires européennes, que j'ai décidé de convoquer chaque mois, évoque les positions que le Parlement a prises ou s'apprête à prendre sur les propositions d'actes communautaires.

    V. - bsp;Jurisprudence du Conseil d'État sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution

    Vous trouverez en annexe(1) , pour votre information, une brève synthèse des positions adoptées à ce jour par le Conseil d'État sur le champ d'application de l'article 88-4.

    Édouard Balladur/p>

    Éléments de bibliographie

    - Alberton G. - L'article 88-4 de la Constitution ou l'avènement d'un nouveau Janus constitutionnel ; in Revue du droit public, n° 4, 1995.

    - Ameller M. - L'Assemblée nationale ; Collection Que sais-je ? Presses universitaires de France, Paris, 1994.

    - Avril P. et Gicquel J. - Droit parlementaire ; Paris, Montchrestien, 1996.

    - Groud H. - Les délégations parlementaires pour les Communautés européennes, adaptation des assemblées au processus de construction européenne ? ; in Revue du droit public, n° 5, 1991.

    - bsp;Laprat G. - Réforme des traités : le risque de double déficit démocratique. Les Parlements nationaux et l'élaboration de la norme communautaire ; in Revue du Marché commun, 1991, n° 251.

    - Lequesne C. - Paris-Bruxelles, comment se fait la politique européenne de la France ; Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, Paris, 1993.

    - Maurer A. - Les implications du traité sur l'Union européenne sur la coopération interparlementaire. Le cas du Parlement européen et du Parlement français, Presses interuniversitaires européennes, Bruxelles, 1996.

    - Mopin M. - Le Parlement et l'Europe à travers trois Républiques ; in revue Commentaire, n° 64, hiver 1993-1994.

    - Pandraud R. - Rapport d'information sur le suivi des affaires européennes à l'Assemblée nationale ; Doc. AN n° 1436, 28 juin 1994.

    - Pandraud R. - Rapport d'information sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution ; Doc. AN n° 2459, 25 décembre 1995.

    - Parlement européen, Direction générale des Commissions et délégations - Parlement européen et Parlements des États membres : contrôle parlementaire et instruments de coopération ; Bruxelles, juillet 1994.

    - Parlement européen, Direction générale des Commissions et délégations - Les commissions spécialisées dans les affaires européennes des Parlements des États membres ; Bruxelles, juin 1995.

    - Pezet M. - Rapport d'information sur le suivi des affaires communautaires par la délégation : bilan de la neuvième législature et perspectives d'avenir ; Doc. AN n° 3255, 24 février 1993.

    - Roussillon R. (sous la direction de) - Actes du colloque : L'article 88-4 de la Constitution française : le rôle du Parlement dans l'élaboration de la norme européenne ; Presses de l'Université des sciences sociales de Toulouse, 1995.

    - Roy M. - P. - La réforme des délégations parlementaires pour les Communautés européennes : la loi du 10 mai 1990 ; in Revue de la recherche juridique, 1991-1.

    - Rullier B. - Le Parlement et la politique communautaire : les premières applications de l'article 88-4 de la Constitution ; Les Petites affiches, 11 et 13 octobre 1993.

    - bsp;Rullier B. - L'article 88-4 de la Constitution : un premier bilan ; in Revue du droit public, n° 6, 1994.

    - bsp;Rullier B. - L'article 88-4 de la Constitution ; chroniques semestrielles in Revue française de droit constitutionnel (1994-1997)

    - Sauron J.-L. - L'application du droit de l'Union européenne en France ; La documentation Française, Paris, 1995.

    * Les notes afférentes à l'introduction sont regroupées à la fin de celle-ci ; les notes sont ensuite regroupées par chapitre, à la fin de chacune des parties.

    * Antérieurement à l'intervention de la loi n° 94-476 du 10 juin 1994, la délégation était dénommée : « délégation pour les Communautés européennes ».

    () Cet alinéa résulte de la résolution n° 151 du 26 janvier 1994. Ses dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel du 10 mars 1994 (J.O. du 12 mars 1994) compte tenu du droit pour le Gouvernement « de demander qu'une assemblée se prononce sur une proposition de résolution avant l'expiration du délai d'un mois ».

    () Cette disposition a été déclarée conforme à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel du 17 décembre 1992 (J.O. du 20 décembre 1992) sous réserve qu'elle « ne saurait faire obstacle à ce que le Gouvernement puisse, par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution, décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée d'une proposition de résolution ».

    (1) Cette disposition est devenue sans objet à la suite de la modification de l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

    (1) Annexe non reproduite.

    NOTES RELATIVES À L''INTRODUCTION

    () M. Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, La documentation Française, Paris, 1988, pages 220 et suivantes.

    () M. Mopin, op. cit., pages 229 et suivantes.

    () Par sa décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 (Journal officiel, 3 janvier 1998, page 165), le Conseil constitutionnel a décidé que l'autorisation de ratifier ce traité ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution, certaines de ses stipulations relatives aux visas, à l'asile et à la libre circulation des personnes pouvant affecter « les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ».

    () Ce fut le cas en 1972, pour la ratification du traité d'adhésion de l'Irlande, du Danemark et du Royaume-Uni, ainsi qu'en 1992, pour le Traité sur l'Union européenne, ratification référendaire il est vrai précédée par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, opérée selon une procédure parlementaire.

    () Affaire 6/64, Recueil, page 1141.

    () Il n'entre pas dans l'objet de la présente brochure de présenter une analyse détaillée des conditions d'application du droit communautaire. On pourra se reporter, pour plus de précision, à J.-L. Sauron, L'application du droit de l'Union européenne en France, La documentation Française, Paris, 1995.

    () C. Cass., Chambre mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes contre société Cafés Jacques Vabres, Dalloz, 1975, 497.

    () Déclaration devant le Parlement européen. Séance du mercredi 6 juillet 1988, Journal officiel des Communautés européennes, Annexe n° 2-367, page 164.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 10 janvier 1985, Association des centres distributeurs Edouard Leclerc et autres contre S.A.R.L. « Au blé vert » et autres, affaire 229/83, Recueil, page 1.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 25 juillet 1991, toeckel, affaire 345/89, Recueil, page 4047.

    () Voir, sur ce dossier, les questions au Gouvernement de M. C. Vanneste, (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 avril 1997, page 2549) et de MM. R. Galley et F. Borotra (2ème séance du 29 octobre 1997, pages 4961 et suivantes).

    () Cour de justice des Communautés européennes, 17 décembre 1970, société SACE, affaire 33/70, Recueil, page 1213.

    () Conseil d'État, Rapport public 1992, page 22.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, affaire 11/70, Recueil, page 1125. Sur les rapports entre le droit communautaire dérivé et les constitutions nationales, on peut se reporter au rapport d'information n° 2630 du 11 mars 1996, présenté par M. P. Mazeaud au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne.

    () Pour approfondir cette présentation, nécessairement schématique, des institutions de l'Union, on pourra se reporter à Y. bsp;Doutriaux et C. Lequesne, Les institutions de l'Union européenne, La documentation Française, Paris, 1995.

    () Cité in Ecole nationale d'administration, promotion Antoine de Saint-Exupéry (1992-1994), Mise en œuvre du Traité de Maastricht et construction européenne, La documentation Française, Paris, 1994, tome I, page 404.

    () J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 15e édition, 1997, page 520.

    () La procédure du recours en manquement, destinée à assurer la bonne application du droit communautaire par les États membres, peut se conclure par la condamnation de l'État membre défaillant au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte (articles 169 à 171 du traité C.E.).

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 13.

    () Cité in E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Librairies-Imprimeries réunies, Paris, deuxième édition, 1902, page 632.

    NOTES RELATIVES À LA PREMIÈRE PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () L. de Guiringaud, Journal officiel, Débats Sénat, séance du 27 juin 1977, page 1699.

    () Voir cependant infra, chapitre deuxième, section 1, paragraphe 1.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 14 juin 1977, page 3724. On observera que le projet de loi en cause comportait, outre l'article classique autorisant l'approbation de cet engagement international, un article « de sauvegarde » faisant référence à la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1976.

    () P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 1996, page 212.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 12 janvier 1994, page 47.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 24 janvier 1994, page 338. On précisera qu'à l'occasion du Conseil européen d'Amsterdam, en juin 1997, la France a obtenu que le protocole sur la fixation des sièges des institutions de la Communauté européenne stipule que le Parlement européen a son siège à Strasbourg. En outre, il est expressément stipulé que les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire, se tiendront dans cette ville.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 9.

    () Règlement de l'Assemblée nationale. Art. 129 : 1- Lorsque le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 54 de la Constitution, du point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, le projet de loi autorisant sa ratification ou son approbation ne peut être mis en discussion. 2- La saisine du Conseil constitutionnel intervenue au cours de la procédure législative suspend cette procédure. 3- La discussion ne peut être commencée ou reprise hors des formes prévues pour une révision de la Constitution qu'après publication au Journal officiel de la déclaration du Conseil constitutionnel portant que l'engagement ne contient aucune clause contraire à la Constitution.

    () Décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Recueil, 1992, page 76.

    () Voir le rapport n° 3411 du 6 mars 1997 fait au nom de la Commission des lois par M. X. Beck.

    () Projet de loi (n° 949) relatif à l'application de certains traités internationaux (annexe du procès-verbal de la séance du 5 juin 1964).

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 9.

    () Voir, par exemple, les conclusions de la délégation n° 26/84 du 12 décembre 1984 (Rapporteur M. Ch. Josselin), et n° 2/90 du 16 mai 1990 (Rapporteur M. M. Ligot) et les rapports d'information n°2292 du 27 octobre 1991 de M. M. Ligot et n° 2902 du 8 juillet 1992 de M. M. Pezet.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 26 mai 1992, page 1680.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 26 mai 1992, page 1654.

    () M. Th. Vial-Massat, discussion d'un projet de loi sur la pharmacie vétérinaire (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 9 juin 1992, page 2075).

    () Cité in J. Gicquel, Les parlements nationaux et la norme européenne, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, page 101.

    () Voir, par exemple, le rapport n° 327 (1990-1991) de M. J. Madelain, sénateur, sur un projet de loi concernant des directives européennes relatives à la santé et à la sécurité du travail.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 30 novembre 1978, page 8571.

    () Ibid, page 8574.

    () Lettre rectificative n° 749 ; voir le Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 6 décembre 1978, page 8889.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 12 mars 1997, pages 1874 et suivantes.

    () Recueil, 1975, page 19.

    () Recueil, 1992, page 76.

    () L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, Paris, 8ème édition, 1995, page 793.

    () Voir, par exemple, au Journal officiel du 28 mars 1997, la loi n° 97-283 du 27 mars 1997, portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle des directives du Conseil des Communautés européennes n° 93/83 du 27 septembre 1993 et 93/98 du 29 octobre 1993.

    () Rapport n° 2732 du 21 mai 1991, fait par M. A. Richard, Rapporteur général, pages 81 et 82.

    () Rapport d'information n° 2902 du 8 juillet 1992, page 28.

    () Cette procédure a été inaugurée à l'occasion de la publication de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture. Journal officiel du 2 février 1995 (mention page 1755).

    () La circulaire du 2 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre (Annexe au Journal officiel du 7 janvier 1993) prescrit : « Lorsqu'un texte est pris pour l'application d'un règlement ou d'une directive de la Communauté européenne, il convient de viser ce règlement ou cette directive. »

    () Projet de loi (n° 383) portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle de la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, en date du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données (page 8).

    () Voir, par exemple, les rapports d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 359, n° 2321 du 2 novembre 1995, page 105, et n° 3094 du 29 octobre 1996, page 7.

    () On peut se référer, sur ce point, à la brochure Les questions à l'Assemblée nationale, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 4, janvier 1997.

    () Voir le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993 de M. M. Pezet, conclusion n° 19, page 92, et le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994 de M. R. Pandraud, page 261 et conclusion n° 23, page 353.

    () Par exemple, au cours de la première séance de questions au Gouvernement de la XIe législature, tenue le 24 juin 1997, on peut noter une réponse du Premier ministre à une question sur la défense du modèle social européen et une réponse du ministre des affaires étrangères sur la politique européenne de l'emploi.

    () On rappellera, en raison de son caractère exemplaire, le débat d'interpellation qui s'est déroulé les 15, 16, 17, 18 et 22 janvier 1957 au cours de la négociation du traité de Rome. Pour un exemple plus récent, on peut se reporter à la déclaration du Gouvernement et au débat sur l'élargissement de la Communauté économique européenne ; Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 15 décembre 1978, pages 9563 et suivantes.

    () Allocution prononcée lors de la séance du 17 décembre 1997 (Document Assemblée nationale n° 595).

    () Règlement de l'Assemblée nationale Art. 132, alinéas 2 et 3 : 2 - Dans le cas de déclaration avec débat, la Conférence des Présidents fixe le temps global attribué aux groupes dans le cadre des séances consacrées au débat ; ce temps est réparti par le Président de l'Assemblée entre les groupes en proportion de leur importance numérique. 3 -Sauf décision de la Conférence des Présidents, chaque groupe dispose, pour l'orateur qu'il désigne, d'un temps de parole de trente minutes ; s'il y a lieu, le temps supplémentaire est réparti par le groupe entre deux orateurs au plus, disposant chacun d'un temps de cinq minutes au moins. Un temps de parole de dix minutes est attribué au député n'appartenant à aucun groupe qui s'est fait inscrire le premier dans le débat.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 261.

    () Voir, par exemple, les développements consacrés aux relations entre les départements d'outre-mer et l'Union européenne dans le rapport spécial de M. G. Gantier sur les crédits de l'Outre-mer (rapport n° 305 sur le projet de loi de finances pour 1998, annexe n° 36, pages 52 et suivantes), ou le chapitre intitulé « l'aménagement européen du territoire » dans le rapport spécial de M. A. Rodet (Ibid. annexe n° 6, pages 85 et suivantes).

    () Bulletin des commissions, 1996, pages 2031 et suivantes.

    () Bulletin des commissions, 1995, pages 2515 et suivantes ; n° 4, 1996, pages 325 et suivantes.

    () Allocution prononcée à l'ouverture de la Conférence des Présidents des Assemblées parlementaires de l'Union européenne, tenue à Paris le 19 avril 1995 (Documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 20/95).

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 10 mai 1989, page 747.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère et 2ème séances du 1er juin 1992, pages 1741 à 1763.

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () M. P. Clément, ministre délégué aux relations avec l'Assemblée nationale, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 20 décembre 1994, page 9416.

    () M. A. de Montesquiou, ibid., page 9419. La mise en œuvre de l'article 88-4 de la Constitution avait cependant permis à l'Assemblée de se prononcer, avant son adoption définitive, sur cette proposition de décision du Conseil, en adoptant une résolution (T.A. n° 147) le 25 janvier 1994, en séance publique.

    () M. A. Lamassoure, ministre délégué aux affaires européennes, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 3 novembre 1994, page 6407.

    () P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 1996, page 211.

    () Cour des comptes, Rapport au Président de la République, 1995, page 13.

    () Décision n° 82-154 du 29 décembre 1982 (loi de finances pour 1983). Parmi les conditions posées par le Conseil, on relèvera l'exigence que ces prélèvements soient « assortis de justifications appropriées ».

    () A partir de 1989 fut organisé au Sénat, en accord avec le Gouvernement, un débat sur les relations financières entre la France et les Communautés européennes, intervenant entre la discussion des articles fiscaux de la première partie du projet de loi de finances et celle de l'article d'équilibre.

    () M. Pezet, rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 49.

    () Rapports de M. J.-J. Hyest, n° 3099 du 3 décembre 1992 et n° 187 du 13 mai 1993.

    () Voir en particulier l'exposé des motifs de la proposition de loi organique (n° 1532) déposée le 22 septembre 1994 par M. R. Pandraud, et le rapport d'information n° 3012 du 9 octobre 1996 présenté par M. B. Carayon au nom de la délégation pour l'Union européenne sur le projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1997, page 6.

    () Dans une réponse à la question écrite (n° 38057) publiée au Journal Officiel, Questions écrites Assemblée nationale, du 5 août 1996, le ministre délégué aux affaires européennes a jugé que « les préoccupations exprimées dans la proposition de loi (...) sont (...) satisfaites sans qu'il apparaisse nécessaire de rouvrir l'ordonnance organique de 1959 ». On observera que, dans le cadre de la procédure de retransmission, au début de la XIe législature, de propositions de loi adoptées ou modifiées par le Sénat, la proposition de loi organique a fait l'objet d'un nouveau dépôt, sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 16 juillet 1997 (n° 80).

    () Pour une analyse détaillée des modalités de la discussion budgétaire, voir H. Message, L'Assemblée nationale et les lois de finances, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 3, octobre 1996.

    () Intervention prononcée le 10 février 1994 devant la Cour des comptes, citée dans le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994.

    () Voir, par exemple, l'amendement n° 212 présenté par les membres du groupe communiste, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1995, tendant à réduire de 10 % la contribution française au budget communautaire, eu égard à l'ampleur de la fraude, « estimée entre 10 et 15 % » du montant de ce budget (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 13 octobre 1994, page 5423). Voir également les amendements nos 143, 144 et 145 présentés par M. Jean-Pierre Brard, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998 (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 octobre 1997, page 4144).

    () Voir l'amendement n° 155, présenté par M. R. Pandraud et plusieurs de ses collègues lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, tendant à réduire la contribution française au budget communautaire de 72 millions de francs, abattement correspondant au douzième de la part des dépenses du Parlement européen supportée par la France (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 19 octobre 1995, page 2077).

    () Le Sénat n'a pas recours systématiquement à la procédure de l'article 88-4 de la Constitution sur l'avant-projet de budget communautaire.

    () Bulletin des commissions, 1992, page 1356.

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 257.

    () Ce document s'est en fait substitué à l'« état récapitulatif des crédits concourant à l'action européenne de la France », qui était annexé au projet annuel de loi de finances, en application de l'article 107 de la loi de finances pour 1983.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 258.

    NOTES RELATIVES À LA DEUXIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () Intervention devant le Conseil d'État le 27 août 1958. Voir Constitution française du 4 octobre 1958, Documents d'études, La documentation Française, Paris, 1996, page 17.

    () Sur les délégations parlementaires, on peut se référer à :

      - J. Laporte, Un nouveau mode de contrôle : les délégations parlementaires, Revue française de science politique, 1981, pages 121 à 139 ;

      - J. Désandre, Les délégations parlementaires, bilan et questions, Revue du droit public, 1984, pages 77 à 102.

    () Voir, par exemple, le dernier rapport d'information de cette nature (n° 1060), déposé par M. M. Cointat le 16 mai 1979, à la veille des élections européennes qui ont mis un terme au mandat des délégués désignés par l'Assemblée nationale pour siéger au Parlement européen.

    () Proposition de loi n° 838 du 7 décembre 1978.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 31 mai 1979, page 4501.

    () Ibid., page 4504.

    () Ces qualificatifs ont été rappelés par le Président de la délégation de l'Assemblée, M. M. Pezet, dans son rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 40.

    () M. J.-F. Poncet, ministre des affaires étrangères, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 31 mai 1979, page 4501.

    () A. Lamassoure, Rapport n° 559 du 6 avril 1989.

    () Depuis la création des délégations parlementaires et jusqu'à la fin de l'année 1988, la délégation de l'Assemblée avait tenu 187 réunions, celle du Sénat s'étant réunie à 137 reprises.

    () Voir l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 549 de M. Ch. Josselin en date du 3 avril 1989.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 11 avril 1989, page 97.

    () Proposition de loi n° 549.

    () Rapport n° 262 (1988-1989) de M. P. Girod au nom de la Commission des lois, page 15.

    () Ibid. page 16.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993.

    () Ce texte range les rapports de la délégation au nombre des documents de l'Assemblée nationale « déposés, imprimés, distribués et transmis aux commissions ».

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 84.

    () Projet n° 232 (1992-1993) enregistré à la présidence du Sénat le 11 mars 1993.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 28.

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () Bulletin des commissions, 1994, page 3432.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 23.

    () Elle a tenu 50 réunions par an, en moyenne, au cours de la Xe législature.

    () On signalera également trois réunions tenues conjointement en 1994 avec la mission sénatoriale d'information sur l'application des accords de Schengen.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 56 et 57.

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 9. Pour des exemples de cette participation, on peut se référer aux rapports d'information : n° 1936 du 1er février 1995 sur la réforme de l'organisation commune du marché viti-vinicole (voir, à cet égard, les résultats de cette coopération avec le Parlement européen dans le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 277 et suivantes), et n° 2932 du 26 juin 1996 sur la protection juridique des inventions biotechnologiques.

    () Par exemple, Mme A. Palacio Vallelersundi, rapporteur espagnol de la proposition de directive sur le droit de suite en matière d'œuvres d'art a été associée aux travaux de la délégation sur ce texte (rapport d'information n° 3305 du 21 janvier 1997).

    () Par exemple : 22 avril 1992, audition de M. E. Klepsch, Président du Parlement européen ; 26 octobre 1995, audition de M. Y.-T. de Silguy, commissaire européen.

    () Par exemple : 16 avril 1996, audition de M. P. Joxe, premier président de la Cour des comptes au cours d'une réunion conjointe avec la Commission des lois ; 30 avril 1996, audition de M. M. Oreja, commissaire européen, au cours d'une réunion conjointe avec la Commission des affaires étrangères ; 25 septembre 1997, audition de Mme E. Cresson, commissaire européen, au cours d'une réunion conjointe avec l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

    () Par exemple, il n'a pas été rendu compte de l'audition, le 18 octobre 1995, de M. P. Masson, sénateur, chargé d'une mission temporaire auprès du Premier ministre, sur le fonctionnement de la Convention d'application de l'Accord de Schengen.

    () L'adresse de ce site est la suivante : http://www.assemblee-nationale.fr

    () Par exemple, l'audition, le 26 octobre 1995, de M. Y.-T. de commissaire européen, a été ouverte à la presse.

    () On trouvera, pour les deux précédentes législatures, des listes exhaustives de ces auditions dans les rapports d'information :

      - n° 3255 du 24 février 1993 de M. M. Pezet, page 97 ;

      - n° 3508 du 21 avril 1997 de M. R. Pandraud, page 43.

      Pour l'année 1997, on peut se référer à la table du Bulletin de la délégation.

    () Voir le compte rendu de cette audition en annexe n° 5 au rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 373.

    () Ibid., page 352, conclusion 15.

    () Ibid., page 227.

    () Voir le compte rendu de cette audition dans le rapport d'information n° 3419 du 12 mars 1997.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 228.

    () Rapport d'information n° 3226 du 11 décembre 1996 présenté par MM. A. Fanton et X. de Roux au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, page 105.

    () Le traité d'Amsterdam, signé en 1997, prévoit cependant l'intégration de l'« acquis de Schengen » dans le cadre de l'Union européenne.

    () Les correspondances échangées à cette occasion sont publiées dans le rapport d'information n° 3258 du 19 décembre 1996, pages 7 à 17.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 351.

    () Ibid., page 232.

    () Voir le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 27 et 93, et le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 234, 346 et 355.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 235 et 345.

    () Avant l'ouverture de la Conférence : rapport d'information n° 1939 du 8 février 1995 ; pendant la tenue de la Conférence : rapports d'information n° 3259 du 19 décembre 1996 et n° 3509 du 21 avril 1997 ; après la clôture de la Conférence : rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997.

    () Y compris, depuis 1993, les observations présentées, en application de l'article 151-2, alinéa 5, du Règlement, en annexe aux rapports des commissions saisies du fond de propositions de résolution.

    () Dont 2 sous la IXe législature.

    () Dont 19 sous la XIe législature.

    () On trouvera la liste des rapports déposés par la délégation, pour la IXe législature, dans le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 107 et suivantes et, pour la Xe législature, dans le rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, pages 13 et suivantes.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 248.p>

    () bsp;Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 14 décembre 1993, page 7559.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 4 février 1997, page 747. On observera que, significativement, l'intervention de l'orateur s'exprimant au nom de la délégation a pris place dans la phase réservée aux rapporteurs, avant la mise en discussion de l'exception d'irrecevabilité, et non dans la discussion générale.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 20 mars 1997, page 2167.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 259. Pour un exemple d'analyse développée de la législation communautaire applicable, on peut se référer au rapport n° 270 du 3 juin 1993, présenté par M. Ph. Auberger, Rapporteur général de la Commission des finances, sur le projet de loi relatif au statut de la Banque de France. Pour un exemple de présentation détaillée de la législation des principaux États membres de la Communauté, on peut se reporter au rapport n° 451 du 20 novembre 1997 (Tome II), présenté par M. G. Gouzes au nom de la Commission des lois, sur le projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

    NOTES RELATIVES À LA TROISIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Recueil, page 55.

    () Rapport d'information (n° 2633) sur le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 5 mai 1992, page 862.

    ()  Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du mercredi 12 mai 1992, pages 1114 et suivantes. Voir aussi les rapports (nos 2676 et 2684) de M. G. Gouzes au nom de la Commission des lois.

    () Journal officiel, Débats Sénat, séance du 9 juin 1992, page 1488.

    () Voir l'examen de ces dispositions au Journal officiel, Débats Sénat, séance du 16 juin 1992, pages 1727 et suivantes. Voir aussi le rapport (n° 375, 1991-1992) de M. J. Larché au nom de la Commission des lois.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 79.

    () G. Vedel, Revue de l'action populaire française, septembre-octobre 1959, p. 907.

    () Dans sa décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, reproduite ci-après sous la rubrique « bsp;Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel tend d'ailleurs à confondre les deux notions.

    () E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Librairies-Imprimeries réunies, Paris, deuxième édition, 1902, page 495.

    () Journal officiel, 6 juillet 1959, page 6642.

    () Rapport n° 2803, du 17 juin 1992, page 26.

    () Propositions de résolution n° 2933 de MM. Ch. Millon et A. Lamassoure, n° 2981 de M. J. Auroux et les membres du groupe socialiste et apparentés, n° 2988 de M. M. Pezet et n° 3000 de Mme N. Catala et M. M. Cointat. On peut également se référer au rapport n° 3010 fait, au nom de la Commission des lois, par M. G. Gouzes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 18 novembre 1992, page 5710.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993.

    () R. Pandraud, rapport d'information (n° 1436) du 28 juin 1994, page 16.

    () Propositions de résolution nos 3233 sur la politique commune de la pêche et 3245 sur les réseaux de téléphonie vocale.

    ()">() Bulletin quotidien, 25 novembre 1992, pages 5 et 6.

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 17.

    () Rapport d'information n° 209 du 19 mai 1993.

    () Rapport d'information n° 221 et proposition de résolution n° 222 de M. Y. Van Haecke.

    () Recueil, 1993, page 9.

    () Selon le rapporteur de la Commission des lois du Sénat, E. Dailly : « En dehors des sessions, le Président du Sénat n'aura qu'à convoquer la Conférence des présidents. Si cette dernière estime qu'effectivement la proposition de résolution doit être examinée en séance publique, elle aura à le décider, et il s'agira non pas d'une réunion du Parlement, mais simplement d'une réunion du Sénat, en vue du vote d'une résolution dans le cadre de l'article 88-4 nouveau qui le prévoit expressément », Journal officiel, Débats Sénat, séance du 15 décembre 1992, page 4080.

    () Voir, par exemple, le rapport d'information n° 57 du 29 octobre 1997 sur le cinquième programme-cadre de recherche, fait par M. J. Bordas, page 39.

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () Journal officiel du 22 avril 1993, page 6495. Sur l'activité du Conseil d'État dans ce domaine, on peut se reporter à ses rapports annuels successifs depuis 1993. On peut également se référer à Y. Aguila, Le rôle du Conseil d'État, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, pages 161 et suivantes.

    () Rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997, pages 112 à 121. Voir aussi le document E 911, soumis aux assemblées en dépit d'un avis négatif du Conseil d'État.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 72 et 73 et conclusion 3, page 350.

    () Rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, page 33.

    () Cette publication est intervenue à partir du document E 449.

    () Le Sénat annonce, pour sa part, le « dépôt » de propositions d'actes communautaires.

    () Rapport d'information n° 2079 du 7 juin 1995, page 7.

    () Les documents E 825 à E 867 transmis entre le 22 avril 1997 (lendemain de la dissolution) et le 22 juin 1997 (veille de la constitution du Bureau de l'Assemblée nationale) ont d'abord été diffusés sous le timbre du seul Sénat. Ceux d'entre eux qui n'avaient pas été définitivement adoptés à la date du 12 juin 1997 ont ensuite été diffusés à l'Assemblée nationale sous le seul timbre de celle-ci.

    () Au 31 janvier 1998, sur les 205 propositions d'actes communautaires en instance à l'Assemblée, 3 avaient été transmises sous la IXe législature et 117 sous la Xème.

    () Au Sénat, la délégation pour l'Union européenne a pris, au cours de sa réunion du 12 octobre 1994, la décision de procéder, selon une périodicité mensuelle, à un « rapide examen systématique » des propositions d'actes communautaires (Bulletin des commissions du Sénat, 1994, page 416). Lors de sa réunion du 31 janvier 1996, suivant son Président, qui a fait valoir « un encombrement de l'ordre du jour sur des sujets qui ne présentent guère d'intérêt », elle a décidé de mettre en œuvre une procédure écrite conduisant à évoquer exclusivement au cours de ses réunions les documents sur lesquels au moins un de ses membres, au vu d'une analyse écrite des textes dont son Président ne juge pas nécessaire de procéder à un examen approfondi, a souhaité un tel examen (Rapport d'information n° 302, 1995-1996, page 65). A partir du début de l'année 1996, le Président de la délégation du Sénat a publié tous les trois mois, des rapports d'information rassemblant, outre les comptes rendus des réunions ne débouchant pas sur un rapport, des documents relatifs à l'examen des propositions d'actes communautaires. Depuis le mois de novembre 1997, ces informations sont présentées dans une publication dénommée « Actualités de la délégation pour l'Union européenne », dont la périodicité dépend du rythme de travail de la délégation.

    () On trouvera la liste de ces rapports dans le dernier document présenté à ce titre sous la Xe législature, le jour même de la dissolution de l'Assemblée nationale : rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 5.

    ( ) Rapports d'information nos 37, 58, 224, 331, 487, 604, 653 et 657.

    () Voir sur ce point, la brochure Les principales étapes de la procédure législative, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 5, mars 1997.

    () Par exemple, la proposition de résolution n° 2976 de la Xe législature, relative aux relations de la Communauté européenne avec les États membres de la C.E.I., vise 17 documents.

    () La proposition de directive relative au marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel a été visée dans quatre résolutions successives, en date des 20 juin 1994, 21 juin 1995, 30 novembre 1995 et 29 octobre 1997.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 29 juin 1996, page 5024, pour l'annonce de la demande ; séance du 1er octobre 1996, page 5033, pour l'annonce de son retrait.

    () Voir le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 24 et 25.

    () Recueil 1994, page 71.

    () Voir le tableau présenté aux pages 151 et suivantes du rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997.

    () Lorsqu'elles ont été introduites dans le Règlement, en 1992, ces dispositions relatives à la participation aux travaux des commissions de députés qui n'en sont pas membres, avaient un caractère dérogatoire au droit commun. Cette possibilité a été généralisée par la réforme de l'article 38 du Règlement, votée par l'Assemblée le 26 janvier 1994.

    () Voir, par exemple, au Journal officiel, Lois et décrets, du 12 juillet 1997, page 10608, l'insertion relative à l'examen d'une proposition de résolution par la Commission des finances.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 28.

    () Voir, par exemple, sous la XIe législature, le rapport n° 49 de M. D. Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, sur la proposition de résolution n° 38 de Mme N. Péry, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, relative à l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 1998, qui a été adoptée sous réserve de 13 amendements.

    () Rapport d'information n° 2321 du 2 novembre 1995, page 81.

    () On trouvera la liste de ces résolutions, pour la Xe législature, dans le rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, et, pour les six premiers mois de la XIe législature, dans le rapport d'information n° 657 du 29 janvier 1998.

    () Exposé des motifs de la proposition de résolution (n° 674 du 4 février 1998) de M. Laurent Fabius, tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale..

    () Quatre propositions de résolution figuraient ainsi à l'ordre du jour de la deuxième session extraordinaire de 1993-1994 (11-27 janvier 1994) ; deux à l'ordre du jour de la troisième session extraordinaire de 1993-1994 (1er-13 juillet 1994) ; deux à l'ordre du jour de la troisième session extraordinaire de 1994-1995 (3-29 juillet 1995).

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 33 à 48.

    () Rapport d'information n° 952 du 18 janvier 1994, page 41.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 19 mai 1993, page 604.

    ()  Lettre, en date du 2 août 1993, du Premier ministre au Président de l'Assemblée nationale, citée dans le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 42.

    () Ibid., page 43.

    () Journal Officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 29 juin 1994, page 3810.

    () Ibid., page 3822.

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 10.

    () Ibid., pages 77, 88, 95 et 104.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, page 10.

    () Rapport n° 85 du 21 juillet 1997.

    () Voir, par exemple, la lettre adressée le 31 juillet 1995 par le Président R. Pandraud au ministre délégué aux affaires européennes (rapport d'information n° 2185 du 27 juillet 1995, page 7) et la réponse de celui-ci, en date du 23 août 1995 (rapport d'information n° 2211 du 6 septembre 1995, page 7), qui indique avoir appelé les services administratifs compétents à une vigilance accrue.

    () Bulletin des commissions du Sénat, 1994, page 414.

    () Rapport d'information n° 1893 du 11 janvier 1995, pages 7 et suivantes.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, page 5.

    () Voir, par exemple, l'échange de correspondance entre le ministre de l'Outre-mer et le Président de la délégation, dans le rapport d'information n° 2458 du 20 décembre 1995, pages 111 à 113.

    () On peut se référer au rapport d'information n° 2458 du 20 décembre 1995, qui, sous le titre « bsp;De l'urgence et de la précipitation », présente les documents relatifs à cet incident (pages 21 à 34).

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 10.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, pages 65 et 66.

    () Documents E 801 et E 805, analysés dans le rapport d'information n° 3474 du 26 mars 1997.

    () Résolution (T.A. 579) du 11 juillet 1996 relative à l'avant-projet de budget général des Communautés pour 1997.

    () Document E 799, analysé dans le rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997.

    CHAPITRE TROISIÈME

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 11.

    () Ibid., page 49.

    () Ibid., pages 50 et 51.

    () Rapport d'information n° 3255, conclusion 21, page 93.

    () Voir, par exemple, le document E 48 (proposition modifiée de directive, en date du 15 octobre 1992, sur la protection des données à caractère personnel).

    () Cette lettre est citée dans le rapport d'information n° 1436, page 51.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 52 à 59.

    () Audition de M. A. Lamassoure par la Commission des affaires étrangères, Bulletin des commissions, 1993, page 124

    () Voir cependant les articles 138 C et 138 E du Traité instituant la Communauté européenne, qui prévoient de tels accords pour deux cas précis : le droit d'enquête du Parlement européen et les conditions d'exercice des fonctions du médiateur.

    () Rapport d'information n° 338 (1993-1994) de M. J. Genton au nom de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, pages 9 à 12.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 11 juillet 1995, pages 988 et suivantes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 octobre 1997, page 4121.

    () Voir le rapport d'information n° 2211 du 6 septembre 1995, pages 9 à 19.

    () Voir le rapport d'information n° 1009 du 16 février 1994 de M. C. Josselin.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 55.

    () Conseil d'État, Rapport public 1995, page 256.

    () Voir le rapport d'information n° 1351 du 8 juin 1994 de Mme N. Ameline.

    () Cité par M. Ch. Pasqua, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de la décentralisation, Journal officiel, Débats Sénat, séance du 3 mai 1994, page 1361.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 61.

    () Ibid., page 65.

    () Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Recueil, page 57.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 66.

    () Bulletin des commissions, 1993, page 124.

    () Cité dans le rapport d'information n° 2789 du 14 mai 1996, page 5.

    () Bulletin des commissions, 1994, page 3913.

    () Document E 401 ; voir le rapport d'information n° 2018 du 26 avril 1995, pages 5 et suivantes.

    () Document E 613 ; voir l'exposé des motifs de la proposition de résolution n° 2700 du 10 avril 1996.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 67.

    () Le premier rapport, afférent à l'exercice 1995, a été reproduit par la délégation dans son rapport d'information n° 3256 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997, pages 7 et 8 ; voir également le rapport d'information n° 653 du 22 janvier 1998, page 5.

    () Voir, par exemple, les débats suscités par l'éventualité de la suppression de certaines dérogations concernant la France (taxis, commerce rural, aviation civile privée), à l'occasion de l'examen du document E 743, dans le rapport d'information de la délégation n° 3257 du 19 décembre 1996. Cette question a d'ailleurs donné lieu à l'adoption d'une résolution (TA n° 662).

    () Conseil d'État, Rapport public 1996, page 220.

    () Annexe à la circulaire du 19 juillet 1994, Journal officiel du 21 juillet 1994, page 10510.

    () Voir, par exemple, la résolution (TA n° 376) du 6 juillet 1995, sur les propositions communautaires relatives aux dessins ou modèles.

    () Voir, par exemple, la résolution (TA n° 368) du 21 juin 1995, sur les propositions de directives relatives au marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel.

    () J. Viguier, Séparation des pouvoirs et article 88-4, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, page 63.

    () L'hypothèse est assez rare ; voir, par exemple la résolution (TA n° 148) du 25 janvier 1994, sur le programme communautaire de lutte contre l'exclusion. Au cas particulier, l'Assemblée était appelée à trancher entre la position de la délégation pour les Communautés européennes, hostile au texte pour des motifs de principe, et celle de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, favorable au texte pour des raisons de fond (cf. le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 89 et suivantes).

    () Voir, par exemple, l'avant dernier alinéa (9.) de la résolution (TA n° 329) du 19 décembre 1994, sur la conclusion d'un accord relatif aux conditions de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales.

    () S'agissant, par exemple d'une proposition de directive sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, dans sa résolution (TA n° 55) du 11 juillet 1993, l'Assemblée « souhaite que les dispositions de coordination des fonds de fonds autorisent une grande souplesse de placement des actifs, de telle sorte qu'ils puissent combiner les placements à la fois en valeurs mobilières et en parts d'autres O.P.C.V.M. ou les placements dans les seules parts d'un même fonds, dès lors que les règles prudentielles et de contrôle permettent d'assurer la même protection des épargnants dans ces cas que dans ceux prévus dans la proposition de directive ».

    () Voir par exemple la résolution (TA n° 587) du 10 octobre 1996, sur une proposition de directive relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, dont le paragraphe 4 de l'article unique préconise notamment :/p>

      - « sp;que soit introduite à l'article 2, paragraphe 2, une définition du micro-organisme, selon laquelle celui-ci recouvre les plasmides, les virus et tous les organismes généralement unicellulaires, invisibles à l'oeil nu, qui peuvent être multipliés et manipulés en laboratoire ;

      - qu'à l'article 4, paragraphe 2, les mots : « en tant que telles » soient supprimés ; »

    () Voir l'échange de correspondance intervenu à l'automne 1995 entre le Président de la délégation pour l'Union européenne et le Premier ministre (Rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 217 et suivantes).

    () Le Monde, 27 mars 1997.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 28 avril 1994, pages 1285 et suivantes.

    () Lettre, en date du 18 avril 1994, adressée par le ministre délégué aux affaires européennes au Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (Rapport d'information n° 1078 du 12 avril 1994, page 55).

    () Rapport d'information n° 1436, pages 81 et suivantes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 8 octobre 1993, pages 4030 et 4046.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 29 juin 1994, page 3811.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 19 janvier 1994, page 289.

    () Ibid. page 292.

    () Voir également le débat intervenu au Sénat sur le projet de loi relatif au droit de vote des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales (Journal officiel, Débats Sénat, séance du 17 septembre 1997, pages 2133 et suivantes). La Commission des lois de l'Assemblée nationale a, de son côté, évoqué les résolutions votées en 1994 par le Sénat et l'Assemblée nationale (Rapport n° 232 du 24 septembre 1997, fait par M. Ch. Caresche).

    () Rapport d'information n° 468 du 13 juillet 1993, page 6.

    () Rapport d'information n° 695 du 10 novembre 1993, page 7.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 89 à 216.

    () Rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995 « sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution ».

    () Rapport d'information n° 58 du 15 juillet 1997, pages 87 et 88.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 217 et 218 et conclusion n° 9, page 351.

    () Le document E 341, examiné conjointement par les deux délégations en décembre 1994, a fait l'objet d'une lettre commune de leurs présidents au ministre concerné (rapport d'information n° 1836 du 20 décembre 1994, pages 37 à 43).

    () Voir, par exemple, à l'Assemblée, la résolution (TA n° 63) du 8 octobre 1993, sur la défense commerciale de la Communauté et, dans une configuration politique différente, la résolution (TA n° 20) du 29 octobre 1997 relative au marché intérieur du gaz naturel.

    () Résolution n° 129 devenue définitive au Sénat le 17 mai 1994 et résolution TA n° 210 devenue définitive à l'Assemblée le 25 mai 1994, sur une proposition de directive relative au financement des contrôles vétérinaires (document E 125).

    () On trouvera dans le rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, pages 11 et suivantes, le compte rendu des réunions que la délégation a consacrées à cette question.

    () Journal Officiel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 11 juillet 1995, pages 988 et suivantes, pour la première délibération ; pages 994 et suivantes, pour la deuxième délibération.

    () Cette lettre est reproduite en annexe n° 3 au rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995.

    () Rapports d'information n°s 2439, 2551, 2807, 2970 et 3258 de la Xe législature et nos 51 et 503 de la XIe législature.

    () Rapport d'information n° 51 du 9 juillet 1997, page 37.

    () Rapport d'information n° 2807 du 22 mai 1996, page 37.

    () Rapport d'information n° 2970 du 23 juillet 1996, page 31.

    () On trouvera les échanges de correspondances intervenus à cette occasion dans le rapport d'information n° 3258 du 19 décembre 1996, pages 7 à 17.

    () Rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, page 10.

    () Rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997, page 56.

    NOTES RELATIVES À LA QUATRIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () On peut se référer, sur les expériences étrangères, aux documents suivants :/p>

      - J. Golliet, rapport d'information (n° 339 du 13 avril 1994) fait au nom de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, sur le contrôle des Parlements des États membres sur les actes de l'Union européenne ;

      - R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994 sur le suivi des affaires européennes à l'Assemblée nationale, troisième partie : les expériences étrangères, pages 269 à 320 ;

      - R. Pandraud, rapport d'information n° 1986 du 30 mars 1995 sur la XIIème Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements de l'Union européenne, tenue à Paris les 27 et 28 février 1995 ;

      - Parlement européen, Direction générale des commissions et délégations - Les commissions spécialisées dans les affaires européennes des Parlements des États membres ; Bruxelles, juin 1995.

    () Les députés européens allemands sont, pour leur part, désignés par le Président du Bundestag sur proposition de leur parti d'origine, au début de chaque législature du Parlement européen jusqu'à la fin de la législature du Bundestag. Ils ne disposent cependant pas du droit de vote au sein de la Commission.

    () Dans ce domaine également, le Gouvernement a l'obligation de transmettre les projets de textes au Bundestag.

    () Chaque Land est représenté par un membre, à l'exception de deux Länder, qui en désignent chacun deux.

    () Intervention de la Communauté dans un domaine où le traité ne prévoit pas de compétence communautaire.

    () Tous les députés européens élus en Belgique, au nombre de 25, ont, par ailleurs, la faculté de participer, avec voix consultative, aux travaux des commissions permanentes de la Chambre des représentants ; ils peuvent également poser, par l'intermédiaire du Président du Comité d'avis, des questions écrites. Les réponses sont publiées en annexe au Bulletin des questions et réponses de la Chambre.

    () En 1996-1997, le Comité d'avis a ainsi examiné la question des droits de l'enfant dans l'Union européenne, les relations de l'Union avec les pays tiers méditerranéens et le contrôle des flux financiers entre l'Union et la Belgique.

    () La Commission parlementaire de concertation est composée paritairement de membres de la Chambre des représentants et du Sénat. Il est à noter que les Conseils des communautés et des régions peuvent également donner leur avis sur ces propositions à leur gouvernement.

    () Ces fiches fournissent tout d'abord une synthèse et comportent une estimation de l'incidence de la proposition pour la Belgique sur les plans juridique, socio-économique et politique.

    () Pour plus de précisions sur l'expérience danoise, on peut se référer au rapport d'information n° 1437 du 28 juin 1994 de Mme N. Ameline.

    () Les suppléants peuvent participer à toutes les réunions, quelle que soit la participation des titulaires.

    () Selon les termes utilisés par le secrétariat de la Commission en octobre 1996, dans une brochure présentant le rôle et les travaux de ladite commission.

    () Cette discussion ne débouche pas sur un vote formel, mais sur des conclusions du Président de la Commission, qui constate, soit l'absence de majorité opposée au projet, éventuellement amendé, soit l'opposition d'une majorité au mandat sollicité par le Gouvernement.

    () Depuis 1984, les délibérations de la Commission font l'objet de procès-verbaux sténographiques. Afin d'en préserver le caractère confidentiel, seuls les membres de la Commission et les porte-parole des partis politiques ont la faculté de les consulter.

    () Depuis 1994, le principe de l'information parallèle de la Commission des affaires européennes et des autres commissions a été retenu ; ces dernières reçoivent donc, en fonction de leur domaine de compétence, les documents transmis à la Commission des affaires européennes, notamment les notes et les analyses du Gouvernement.

    () La Conférence des Présidents, les deux assemblées en séance plénière et le Gouvernement ont également la faculté de demander la tenue d'un débat sur un projet communautaire qui aurait des incidences sur la Constitution ou le droit espagnols.

    () En cas de désaccord sur les candidatures, l'élection des membres de la Grande Commission est confiée aux « électeurs parlementaires » qui constituent, en quelque sorte, un « Conseil des anciens » La commission accueille en outre un député représentant les îles Aland.

    () Le Gouvernement est tenu de transmettre tout projet d'acte communautaire concernant les matières qui auraient relevé de la compétence du Parlement si la Finlande n'était pas membre de l'Union européenne.

    () Pour la politique étrangère et de sécurité commune, la compétence au fond appartient à la Commission des affaires étrangères.

    () Cette transmission doit être accompagnée d'une analyse de la proposition communautaire et de ses incidences sur le droit national ; cependant, cette obligation est, dans les faits, peu respectée.

    () Au nombre de deux en 1995.

    () Ce représentant doit être choisi d'un commun accord par le groupe politique concerné et le Président de la Giunta.

    () Il peut s'agir d'un débat d'orientation ou d'un débat d'actualité.

    () A moins que la Chambre n'en décide autrement.

    () Le Parlement néerlandais dispose de pouvoirs comparables en ce qui concerne l'application des accords de Schengen.

    () Le Gouvernement britannique a l'obligation de transmettre aux « Select Committees » de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords les documents communautaires dans les deux jours suivant leur réception à Londres ; il dispose ensuite de dix jours pour leur communiquer le mémorandum explicatif.

    () La Chambre des Communes compte deux « bsp;European standing committees », l'un pour les secteurs de l'agriculture, de l'environnement et des transports, et l'autre compétent pour tous les autres domaines. Ils sont composés de treize membres, mais tous les parlementaires peuvent participer, sans droit de vote, à leurs travaux.

    () En général, le Select Committee renvoie à l'un des Standing Committees le texte communautaire en discussion. Il y a alors débat et audition d'un ministre, puis vote avec possibilité d'amender la motion du Gouvernement.

    () Le Gouvernement britannique a les mêmes obligations d'information envers la Chambre des Lords qu'envers la Chambre des Communes.

    () Les champs de compétence de ces cinq sous-commissions sont respectivement : les affaires économiques et financières, le commerce et les relations extérieures ; l'énergie, l'industrie et les transports ; l'environnement, la santé publique et l'éducation ; l'agriculture, la pêche et la protection des consommateurs ; le droit, la justice et les institutions.

    () Au début de l'année 1996 a été instituée une nouvelle sous-commission ad hoc sur la Conférence intergouvernementale (C.I.G.).

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () A. Lamassoure, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 13 octobre 1994, page 5423.

    () Voir, par exemple, le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, page 90, et le rapport d'information n° 3459 du 19 mars 1997, pages 60, 82 et 84./p>

    () Rapports d'information nos 2631 du 11 mars 1996 et 3255 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 266.

    () Voir le rapport d'information n° 375 (1996-1997) de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, pages 25, 26, 35 et 36.

    () Voir, par exemple, le compte rendu de la réunion organisée les 26 et 27 novembre 1997 par la Commission des libertés publiques et des affaires intérieures du Parlement européen (Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 4, décembre 1997, page 266).

    () Le compte rendu de cette conférence a été publié dans la collection Documents d'information de l'Assemblée nationale n° 20/95.

    () Le compte rendu des travaux de ce groupe de réflexion a été publié dans la collection Documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 58/95.

    () La date, la composition et l'ordre du jour de la Conférence avaient été déterminés par une Conférence des Présidents des parlements de la Communauté européenne.

    () Selon cette déclaration, « la Conférence [des Chefs d'État et de Gouvernement] invite le Parlement européen et les parlements nationaux à se réunir en tant que de besoin en formation de Conférence des Parlements (ou Assises). La Conférence des Parlements est consultée sur les grandes orientations de l'Union européenne, sans préjudice des compétences du Parlement européen et des droits des parlements nationaux. Le Président du Conseil européen et le Président de la Commission font rapport à chaque session de la Conférence des Parlements sur l'état de l'Union ».

    () On peut se reporter, pour plus de précisions sur les travaux des Assises, au rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 64 et suivantes.

    () On trouvera le compte rendu des travaux de la COSAC dans les documents suivants publiés par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : sous la IXe législature : conclusions n° 4/90, rapports d'information n°s 1789, 2081, 2341, 2711, 3061 ; sous la Xe législature : rapports d'information n°s 143 (rectifié), 830, 1237, 1660, 1986, 2366, 2969 et 3113. L'Assemblée nationale élue à la suite de la dissolution du 21 avril 1997 ne s'étant réunie que le 12 juin 1997, aucun député français n'a participé à la XVIème COSAC, tenue à La Haye les 9 et 10 juin 1997. On en trouvera un compte rendu dans le rapport d'information (n° 375 ; 1996-1997) fait au nom de la délégation du Sénat par MM. J. Genton, C. de La Malène et Mme D. Pourtaud. Un compte rendu de la XVIIème COSAC, tenue à Luxembourg les 13 et 14 novembre 1997, est présenté dans le rapport d'information n° 488 du 27 novembre 1997, présenté au nom de la délégation de l'Assemblée nationale par MM. H. Nallet, M. Ligot et A. Barrau.

    () Voir le rapport d'information n° 1986 du 30 mars 1995 sur la XIIème COSAC.

    () Rapports d'information n° 1939 du 8 février 1995, n° 2366 du 15 novembre 1995 et n° 2969 du 23 juillet 1996.

    () Le Président et les rapporteurs de la délégation ont été reçus à deux reprises, à ce sujet, par le Président de la République (Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 9).

    () Cf. le rapport d'information n° 3259 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 375 précité de la délégation du Sénat, page 4.

    () Rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997, page 25.

    () Cet alinéa résulte de la résolution n° 151 du 26 janvier 1994. Ses dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel du 10 mars 1994(J.O du 12 mars 1994) compte tenu du droit pour le Gouvernement « de demander qu'une assemblée se prononce sur une proposition de résolution avant l'expiration du délai d'un mois ».

    () Cette disposition a été déclarée conforme à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel du 17 décembre 1992 (J.O. du 20 décembre 1992) sous réserve qu'elle « ne saurait faire obstacle à ce que le Gouvernement puisse, par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution, décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée d'une proposition de résolution ».

    NOTES RELATIVES À L'INTRODUCTION

    () M. Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, La documentation Française, Paris, 1988, pages 220 et suivantes.

    () M. opin, op. cit., pages 229 et suivantes.

    () Par sa décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997 (Journal officiel, 3 janvier 1998, page 165), le Conseil constitutionnel a décidé que l'autorisation de ratifier ce traité ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution, certaines de ses stipulations relatives aux visas, à l'asile et à la libre circulation des personnes pouvant affecter « les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ».

    () Ce fut le cas en 1972, pour la ratification du traité d'adhésion de l'Irlande, du Danemark et du Royaume-Uni, ainsi qu'en 1992, pour le Traité sur l'Union européenne, ratification référendaire il est vrai précédée par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, opérée selon une procédure parlementaire.

    () Affaire 6/64, Recueil, page 1141.

    () Il n'entre pas dans l'objet de la présente brochure de présenter une analyse détaillée des conditions d'application du droit communautaire. On pourra se reporter, pour plus de précision, à J.-L. Sauron, L'application du droit de l'Union européenne en France, La documentation Française, Paris, 1995.

    () C. Cass., Chambre mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes contre société Cafés Jacques Vabres, Dalloz, 1975, 497.

    () Déclaration devant le Parlement européen. Séance du mercredi 6 juillet 1988, Journal officiel des Communautés européennes, Annexe n° 2-367, page 164.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 10 janvier 1985, Association des centres distributeurs Edouard Leclerc et autres contre S.A.R.L. « Au blé vert » et autres, affaire 229/83, Recueil, page 1.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 25 juillet 1991, Stoeckel, affaire 345/89, Recueil, page 4047.

    () Voir, sur ce dossier, les questions au Gouvernement de M. C. bsp;Vanneste, (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 avril 1997, page 2549) et de MM. R. Galley et F. Borotra (2ème séance du 29 octobre 1997, pages 4961 et suivantes).

    () Cour de justice des Communautés européennes, 17 décembre 1970, société SACE, affaire 33/70, Recueil, page 1213.

    () Conseil d'État, Rapport public 1992, page 22.

    () Cour de justice des Communautés européennes, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, affaire 11/70, Recueil, page 1125. Sur les rapports entre le droit communautaire dérivé et les constitutions nationales, on peut se reporter au rapport d'information n° 2630 du 11 mars 1996, présenté par M. P. Mazeaud au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne.

    () Pour approfondir cette présentation, nécessairement schématique, des institutions de l'Union, on pourra se reporter à Y. Doutriaux et C. Lequesne, Les institutions de l'Union européenne, La documentation Française, Paris, 1995.

    () Cité in Ecole nationale d'administration, promotion Antoine de Saint-Exupéry (1992-1994), Mise en œuvre du Traité de Maastricht et construction européenne, La documentation Française, Paris, 1994, tome I, page 404.

    () J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, Paris, 15e édition, 1997, page 520.

    () La procédure du recours en manquement, destinée à assurer la bonne application du droit communautaire par les États membres, peut se conclure par la condamnation de l'État membre défaillant au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte (articles 169 à 171 du traité C.E.)./p>

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 13.

    () Cité in E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Librairies-Imprimeries réunies, Paris, deuxième édition, 1902, page 632.

    NOTES RELATIVES À LA PREMIÈRE PARTIE/p>

    CHAPITRE PREMIER

    () L. de Guiringaud, Journal officiel, Débats Sénat, séance du 27 juin 1977, page 1699.

    () Voir cependant infra, chapitre deuxième, section 1, paragraphe 1.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 14 juin 1977, page 3724. On observera que le projet de loi en cause comportait, outre l'article classique autorisant l'approbation de cet engagement international, un article « de sauvegarde » faisant référence à la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1976.

    () P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 1996, page 212.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 12 janvier 1994, page 47.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 24 janvier 1994, page 338. On précisera qu'à l'occasion du Conseil européen d'Amsterdam, en juin 1997, la France a obtenu que le protocole sur la fixation des sièges des institutions de la Communauté européenne stipule que le Parlement européen a son siège à Strasbourg. En outre, il est expressément stipulé que les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire, se tiendront dans cette ville.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 9.

    () Règlement de l'Assemblée nationale. Art. 129 : i>1- Lorsque le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 54 de la Constitution, du point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, le projet de loi autorisant sa ratification ou son approbation ne peut être mis en discussion. 2- La saisine du Conseil constitutionnel intervenue au cours de la procédure législative suspend cette procédure. 3- La discussion ne peut être commencée ou reprise hors des formes prévues pour une révision de la Constitution qu'après publication au Journal officiel de la déclaration du Conseil constitutionnel portant que l'engagement ne contient aucune clause contraire à la Constitution.

    () Décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Recueil, 1992, page 76.

    () Voir le rapport n° 3411 du 6 mars 1997 fait au nom de la Commission des lois par M. X. Beck./p>

    () Projet de loi (n° 949) relatif à l'application de certains traités internationaux (annexe du procès-verbal de la séance du 5 juin 1964).

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 9.

    () Voir, par exemple, les conclusions de la délégation n° 26/84 du 12 décembre 1984 (Rapporteur M. Ch. Josselin), et n° 2/90 du 16 mai 1990 (Rapporteur M. M. Ligot) et les rapports d'information n°2292 du 27 octobre 1991 de M. M. Ligot et n° 2902 du 8 juillet 1992 de M. M. Pezet.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 26 mai 1992, page 1680.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 26 mai 1992, page 1654.

    () M. Th. Vial-Massat, discussion d'un projet de loi sur la pharmacie vétérinaire (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 9 juin 1992, page 2075).

    () Cité in J. Gicquel, Les parlements nationaux et la norme européenne, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, page 101.

    () Voir, par exemple, le rapport n° 327 (1990-1991) de M. J. Madelain, sénateur, sur un projet de loi concernant des directives européennes relatives à la santé et à la sécurité du travail.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 30 novembre 1978, page 8571.

    () Ibid, page 8574.

    () Lettre rectificative n° 749 ; voir le Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 6 décembre 1978, page 8889.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 12 mars 1997, pages 1874 et suivantes.

    () Recueil, 1975, page 19.

    () Recueil, 1992, page 76.

    () L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, Paris, 8ème édition, 1995, page 793.

    () Voir, par exemple, au Journal officiel du 28 mars 1997, la loi n° 97-283 du 27 mars 1997, portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle des directives du Conseil des Communautés européennes n° 93/83 du 27 septembre 1993 et 93/98 du 29 octobre 1993.

    () Rapport n° 2732 du 21 mai 1991, fait par M. A. Richard, Rapporteur général, pages 81 et 82.

    () Rapport d'information n° 2902 du 8 juillet 1992, page 28.

    () Cette procédure a été inaugurée à l'occasion de la publication de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture. Journal officiel du 2 février 1995 (mention page 1755).

    () La circulaire du 2 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en œuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre (Annexe au Journal officiel du 7 janvier 1993) prescrit : « Lorsqu'un texte est pris pour l'application d'un règlement ou d'une directive de la Communauté européenne, il convient de viser ce règlement ou cette directive. »

    () Projet de loi (n° 383) portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle de la directive 96/9/CE du Parlement européen et du Conseil, en date du 11 mars 1996, concernant la protection juridique des bases de données (page 8)..

    () Voir, par exemple, les rapports d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 359, n° 2321 du 2 novembre 1995, page 105, et n° 3094 du 29 octobre 1996, page 7.

    () On peut se référer, sur ce point, à la brochure Les questions à l'Assemblée nationale, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 4, janvier 1997.

    () Voir le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993 de M. M. bsp;Pezet, conclusion n° 19, page 92, et le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994 de M. R. Pandraud, page 261 et conclusion n° 23, page 353.

    () Par exemple, au cours de la première séance de questions au Gouvernement de la Ie législature, tenue le 24 juin 1997, on peut noter une réponse du Premier ministre à une question sur la défense du modèle social européen et une réponse du ministre des affaires étrangères sur la politique européenne de l'emploi.

    () On rappellera, en raison de son caractère exemplaire, le débat d'interpellation qui s'est déroulé les 15, 16, 17, 18 et 22 janvier 1957 au cours de la négociation du traité de Rome. Pour un exemple plus récent, on peut se reporter à la déclaration du Gouvernement et au débat sur l'élargissement de la Communauté économique européenne ; Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 15 décembre 1978, pages 9563 et suivantes.

    () Allocution prononcée lors de la séance du 17 décembre 1997 (Document Assemblée nationale n° 595).

    () Règlement de l'Assemblée nationale Art. 132, alinéas 2 et 3 : 2 - Dans le cas de déclaration avec débat, la Conférence des Présidents fixe le temps global attribué aux groupes dans le cadre des séances consacrées au débat ; ce temps est réparti par le Président de l'Assemblée entre les groupes en proportion de leur importance numérique. 3 -Sauf décision de la Conférence des Présidents, chaque groupe dispose, pour l'orateur qu'il désigne, d'un temps de parole de trente minutes ; s'il y a lieu, le temps supplémentaire est réparti par le groupe entre deux orateurs au plus, disposant chacun d'un temps de cinq minutes au moins. Un temps de parole de dix minutes est attribué au député n'appartenant à aucun groupe qui s'est fait inscrire le premier dans le débat.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 261.

    () Voir, par exemple, les développements consacrés aux relations entre les départements d'outre-mer et l'Union européenne dans le rapport spécial de M. G. Gantier sur les crédits de l'Outre-mer (rapport n° 305 sur le projet de loi de finances pour 1998, annexe n° 36, pages 52 et suivantes), ou le chapitre intitulé « l'aménagement européen du territoire » dans le rapport spécial de M. A. bsp;Rodet (Ibid. annexe n° 6, pages 85 et suivantes).

    () Bulletin des commissions, 1996, pages 2031 et suivantes.

    () Bulletin des commissions, 1995, pages 2515 et suivantes ; n° 4, 1996, pages 325 et suivantes.

    () Allocution prononcée à l'ouverture de la Conférence des Présidents des Assemblées parlementaires de l'Union européenne, tenue à Paris le 19 avril 1995 (Documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 20/95).

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 10 mai 1989, page 747.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère et 2ème séances du 1er juin 1992, pages 1741 à 1763.

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () M. P. Clément, ministre délégué aux relations avec l'Assemblée nationale, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 20 décembre 1994, page 9416.

    () M. A. de Montesquiou, ibid., page 9419. La mise en œuvre de l'article 88-4 de la Constitution avait cependant permis à l'Assemblée de se prononcer, avant son adoption définitive, sur cette proposition de décision du Conseil, en adoptant une résolution (T.A. n° 147) le 25 janvier 1994, en séance publique.

    () M. A. Lamassoure, ministre délégué aux affaires européennes, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 3 novembre 1994, page 6407.

    () P. Avril et J. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris, 1996, page 211.

    () Cour des comptes, Rapport au Président de la République, 1995, page 13.

    () Décision n° 82-154 du 29 décembre 1982 (loi de finances pour 1983). Parmi les conditions posées par le Conseil, on relèvera l'exigence que ces prélèvements soient « bsp;assortis de justifications appropriées ».

    () A partir de 1989 fut organisé au Sénat, en accord avec le Gouvernement, un débat sur les relations financières entre la France et les Communautés européennes, intervenant entre la discussion des articles fiscaux de la première partie du projet de loi de finances et celle de l'article d'équilibre.

    () M. Pezet, rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 49.

    () Rapports de M. J.-J. Hyest, n° 3099 du 3 décembre 1992 et n° 187 du 13 mai 1993.

    () Voir en particulier l'exposé des motifs de la proposition de loi organique (n° 1532) déposée le 22 septembre 1994 par M. R. Pandraud, et le rapport d'information n° 3012 du 9 octobre 1996b> présenté par M. B. Carayon au nom de la délégation pour l'Union européenne sur le projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1997, page 6.

    () Dans une réponse à la question écrite (n° 38057) publiée au Journal Officiel, Questions écrites Assemblée nationale, du 5 août 1996, le ministre délégué aux affaires européennes a jugé que « les préoccupations exprimées dans la proposition de loi (...) sont (...) satisfaites sans qu'il apparaisse nécessaire de rouvrir l'ordonnance organique de 1959 ». On observera que, dans le cadre de la procédure de retransmission, au début de la XIe législature, de propositions de loi adoptées ou modifiées par le Sénat, la proposition de loi organique a fait l'objet d'un nouveau dépôt, sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 16 juillet 1997 (n° 80).

    () Pour une analyse détaillée des modalités de la discussion budgétaire, voir H. Message, L'Assemblée nationale et les lois de finances, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 3, octobre 1996.

    () Intervention prononcée le 10 février 1994 devant la Cour des comptes, citée dans le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994.

    () Voir, par exemple, l'amendement n° 212 présenté par les membres du groupe communiste, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1995, tendant à réduire de 10 % la contribution française au budget communautaire, eu égard à l'ampleur de la fraude, « estimée entre 10 et 15 % » du montant de ce budget (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 13 octobre 1994, page 5423). Voir également les amendements nos 143, 144 et 145 présentés par M. Jean-Pierre Brard, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998 (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 octobre 1997, page 4144).

    () Voir l'amendement n° 155, présenté par M. R. Pandraud et plusieurs de ses collègues lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, tendant à réduire la contribution française au budget communautaire de 72 millions de francs, abattement correspondant au douzième de la part des dépenses du Parlement européen supportée par la France (Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 19 octobre 1995, page 2077).

    () Le Sénat n'a pas recours systématiquement à la procédure de l'article 88-4 de la Constitution sur l'avant-projet de budget communautaire.

    () Bulletin des commissions, 1992, page 1356.

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 257..

    () Ce document s'est en fait substitué à l'« état récapitulatif des crédits concourant à l'action européenne de la France », qui était annexé au projet annuel de loi de finances, en application de l'article 107 de la loi de finances pour 1983.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 258.

    NOTES RELATIVES À LA DEUXIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () Intervention devant le Conseil d'État le 27 août 1958. Voir Constitution française du 4 octobre 1958, Documents d'études, La documentation Française, Paris, 1996, page 17.

    () Sur les délégations parlementaires, on peut se référer à :

      - J. Laporte, Un nouveau mode de contrôle : les délégations parlementaires, Revue française de science politique, 1981, pages 121 à 139 ;

      - J. sp;Désandre, Les délégations parlementaires, bilan et questions, Revue du droit public, 1984, pages 77 à 102.

    () Voir, par exemple, le dernier rapport d'information de cette nature (n° 1060), déposé par M. M. Cointat le 16 mai 1979, à la veille des élections européennes qui ont mis un terme au mandat des délégués désignés par l'Assemblée nationale pour siéger au Parlement européen.

    () Proposition de loi n° 838 du 7 décembre 1978.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 31 mai 1979, page 4501.

    () Ibid., page 4504.

    () Ces qualificatifs ont été rappelés par le Président de la délégation de l'Assemblée, M. M. Pezet, dans son rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 40.

    () M. J.-F. Poncet, ministre des affaires étrangères, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 31 mai 1979, page 4501.

    () A. Lamassoure, Rapport n° 559 du 6 avril 1989..

    () Depuis la création des délégations parlementaires et jusqu'à la fin de l'année 1988, la délégation de l'Assemblée avait tenu 187 réunions, celle du Sénat s'étant réunie à 137 reprises.

    () Voir l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 549 de M. Ch. Josselin en date du 3 avril 1989.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 11 avril 1989, page 97.

    () Proposition de loi n° 549.

    () Rapport n° 262 (1988-1989) de M. P. Girod au nom de la Commission des lois, page 15.

    () Ibid. page 16.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993.

    () Ce texte range les rapports de la délégation au nombre des documents de l'Assemblée nationale « déposés, imprimés, distribués et transmis aux commissions ».

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, page 84.

    () Projet n° 232 (1992-1993) enregistré à la présidence du Sénat le 11 mars 1993.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 28.

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () Bulletin des commissions, 1994, page 3432.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 23.

    () Elle a tenu 50 réunions par an, en moyenne, au cours de la e législature.

    () On signalera également trois réunions tenues conjointement en 1994 avec la mission sénatoriale d'information sur l'application des accords de Schengen.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 56 et 57.

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 9. Pour des exemples de cette participation, on peut se référer aux rapports d'information : n° 1936 du 1er février 1995 sur la réforme de l'organisation commune du marché viti-vinicole (voir, à cet égard, les résultats de cette coopération avec le Parlement européen dans le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 277 et suivantes), et n° 2932 du 26 juin 1996 sur la protection juridique des inventions biotechnologiques.

    () Par exemple, Mme A. Palacio Vallelersundi, rapporteur espagnol de la proposition de directive sur le droit de suite en matière d'œuvres d'art a été associée aux travaux de la délégation sur ce texte (rapport d'information n° 3305 du 21 janvier 1997).

    () Par exemple : 22 avril 1992, audition de M. E. Klepsch, Président du Parlement européen ; 26 octobre 1995, audition de M. Y.-T. de Silguy, commissaire européen.

    () Par exemple : 16 avril 1996, audition de M. P. Joxe, premier président de la Cour des comptes au cours d'une réunion conjointe avec la Commission des lois ; 30 avril 1996, audition de M. M. Oreja, commissaire européen, au cours d'une réunion conjointe avec la Commission des affaires étrangères ; 25 septembre 1997, audition de Mme E. Cresson, commissaire européen, au cours d'une réunion conjointe avec l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

    () Par exemple, il n'a pas été rendu compte de l'audition, le 18 octobre 1995, de M. P. Masson, sénateur, chargé d'une mission temporaire auprès du Premier ministre, sur le fonctionnement de la Convention d'application de l'Accord de Schengen.

    () L'adresse de ce site est la suivante : http://www.assemblee-nationale.fr

    () Par exemple, l'audition, le 26 octobre 1995, de M. Y.-T. de commissaire européen, a été ouverte à la presse.

    () On trouvera, pour les deux précédentes législatures, des listes exhaustives de ces auditions dans les rapports d'information :

      - n° 3255 du 24 février 1993 de M. M. Pezet, page 97 ;

      - n° 3508 du 21 avril 1997 de M. R. Pandraud, page 43.

      Pour l'année 1997, on peut se référer à la table du Bulletin de la délégation.

    () Voir le compte rendu de cette audition en annexe n° 5 au rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 373.

    () Ibid., page 352, conclusion 15.

    () Ibid., page 227.

    () Voir le compte rendu de cette audition dans le rapport d'information n° 3419 du 12 mars 1997.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 228.

    () Rapport d'information n° 3226 du 11 décembre 1996 présenté par MM. A. Fanton et X. de Roux au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, page 105.

    () Le traité d'Amsterdam, signé en 1997, prévoit cependant l'intégration de l'« acquis de Schengen » dans le cadre de l'Union européenne.

    () Les correspondances échangées à cette occasion sont publiées dans le rapport d'information n° 3258 du 19 décembre 1996, pages 7 à 17.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 351.

    () Ibid., page 232.

    () Voir le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 27 et 93, et le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 234, 346 et 355.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 235 et 345.

    () Avant l'ouverture de la Conférence : rapport d'information n° 1939 du 8 février 1995 ; pendant la tenue de la Conférence : rapports d'information n° 3259 du 19 décembre 1996 et n° 3509 du 21 avril 1997 ; après la clôture de la Conférence : rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997.

    () Y compris, depuis 1993, les observations présentées, en application de l'article 151-2, alinéa 5, du Règlement, en annexe aux rapports des commissions saisies du fond de propositions de résolution.

    () Dont 2 sous la IXe législature.

    () Dont 19 sous la XIe législature.

    () On trouvera la liste des rapports déposés par la délégation, pour la IXe législature, dans le rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 107 et suivantes et, pour la Xe législature, dans le rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, pages 13 et suivantes.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 248.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 14 décembre 1993, page 7559.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 4 février 1997, page 747. On observera que, significativement, l'intervention de l'orateur s'exprimant au nom de la délégation a pris place dans la phase réservée aux rapporteurs, avant la mise en discussion de l'exception d'irrecevabilité, et non dans la discussion générale.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 20 mars 1997, page 2167.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 259. Pour un exemple d'analyse développée de la législation communautaire applicable, on peut se référer au rapport n° 270 du 3 juin 1993, présenté par M. Ph. Auberger, Rapporteur général de la Commission des finances, sur le projet de loi relatif au statut de la Banque de France. Pour un exemple de présentation détaillée de la législation des principaux États membres de la Communauté, on peut se reporter au rapport n° 451 du 20 novembre 1997 (Tome II), présenté par M. G. Gouzes au nom de la Commission des lois, sur le projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

    NOTES RELATIVES À LA TROISIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Recueil, page 55.

    () Rapport d'information (n° 2633) sur le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 5 mai 1992, page 862.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du mercredi 12 mai 1992, pages 1114 et suivantes. Voir aussi les rapports (nos 2676 et 2684) de M. G. Gouzes au nom de la Commission des lois.

    ()Journal officiel, Débats Sénat, séance du 9 juin 1992, page 1488.

    () Voir l'examen de ces dispositions au Journal officiel, Débats Sénat, séance du 16 juin 1992, pages 1727 et suivantes. Voir aussi le rapport (n° 375, 1991-1992) de M. J. Larché au nom de la Commission des lois.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 79.

    () G. Vedel, Revue de l'action populaire française, septembre-octobre 1959, p. 907.

    () Dans sa décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, reproduite ci-après sous la rubrique « Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel tend d'ailleurs à confondre les deux notions.

    () E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Librairies-Imprimeries réunies, Paris, deuxième édition, 1902, page 495.

    () Journal officiel, 6 juillet 1959, page 6642.

    () Rapport n° 2803, du 17 juin 1992, page 26.

    () Propositions de résolution n° 2933 de MM. Ch. Millon et A. Lamassoure, n° 2981 de M. J. Auroux et les membres du groupe socialiste et apparentés, n° 2988 de M. M. Pezet et n° 3000 de Mme N. Catala et M. M. Cointat. On peut également se référer au rapport n° 3010 fait, au nom de la Commission des lois, par M. G. Gouzes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 18 novembre 1992, page 5710.

    () Rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993.

    () R. Pandraud, rapport d'information (n° 1436) du 28 juin 1994, page 16./p>

    () Propositions de résolution nos 3233 sur la politique commune de la pêche et 3245 sur les réseaux de téléphonie vocale.

    ()Bulletin quotidien, 25 novembre 1992, pages 5 et 6.

    () R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 17./p>

    () Rapport d'information n° 209 du 19 mai 1993.

    () Rapport d'information n° 221 et proposition de résolution n° 222 de M. Y. Van aecke.

    () Recueil, 1993, page 9.

    () Selon le rapporteur de la Commission des lois du Sénat, E. Dailly : « En dehors des sessions, le Président du Sénat n'aura qu'à convoquer la Conférence des présidents. Si cette dernière estime qu'effectivement la proposition de résolution doit être examinée en séance publique, elle aura à le décider, et il s'agira non pas d'une réunion du Parlement, mais simplement d'une réunion du Sénat, en vue du vote d'une résolution dans le cadre de l'article 88-4 nouveau qui le prévoit expressément », Journal officiel, Débats Sénat, séance du 15 décembre 1992, page 4080.

    () Voir, par exemple, le rapport d'information n° 57 du 29 octobre 1997 sur le cinquième programme-cadre de recherche, fait par M. J. Bordas, page 39./p>

    CHAPITRE DEUXIÈME

    ()Journal officiel du 22 avril 1993, page 6495. Sur l'activité du Conseil d'État dans ce domaine, on peut se reporter à ses rapports annuels successifs depuis 1993. On peut également se référer à Y. Aguila, Le rôle du Conseil d'État, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, pages 161 et suivantes.

    () Rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997, pages 112 à 121. Voir aussi le document E 911, soumis aux assemblées en dépit d'un avis négatif du Conseil d'État.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 72 et 73 et conclusion 3, page 350.

    () Rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, page 33.

    () Cette publication est intervenue à partir du document E 449.

    () Le Sénat annonce, pour sa part, le « dépôt » de propositions d'actes communautaires.

    () Rapport d'information n° 2079 du 7 juin 1995, page 7.

    () Les documents E 825 à E 867 transmis entre le 22 avril 1997 (lendemain de la dissolution) et le 22 juin 1997 (veille de la constitution du Bureau de l'Assemblée nationale) ont d'abord été diffusés sous le timbre du seul Sénat. Ceux d'entre eux qui n'avaient pas été définitivement adoptés à la date du 12 juin 1997 ont ensuite été diffusés à l'Assemblée nationale sous le seul timbre de celle-ci.

    () Au 31 janvier 1998, sur les 205 propositions d'actes communautaires en instance à l'Assemblée, 3 avaient été transmises sous la Xe législature et 117 sous la Xe.

    () Au Sénat, la délégation pour l'Union européenne a pris, au cours de sa réunion du 12 octobre 1994, la décision de procéder, selon une périodicité mensuelle, à un « bsp;bsp;rapide examen systématique » des propositions d'actes communautaires (Bulletin des commissions du Sénat, 1994, page 416). Lors de sa réunion du 31 janvier 1996, suivant son Président, qui a fait valoir « un encombrement de l'ordre du jour sur des sujets qui ne présentent guère d'intérêt », elle a décidé de mettre en œuvre une procédure écrite conduisant à évoquer exclusivement au cours de ses réunions les documents sur lesquels au moins un de ses membres, au vu d'une analyse écrite des textes dont son Président ne juge pas nécessaire de procéder à un examen approfondi, a souhaité un tel examen (Rapport d'information n° 302, 1995-1996, page 65). A partir du début de l'année 1996, le Président de la délégation du Sénat a publié tous les trois mois, des rapports d'information rassemblant, outre les comptes rendus des réunions ne débouchant pas sur un rapport, des documents relatifs à l'examen des propositions d'actes communautaires. Depuis le mois de novembre 1997, ces informations sont présentées dans une publication dénommée « Actualités de la délégation pour l'Union européenne », dont la périodicité dépend du rythme de travail de la délégation.

    () On trouvera la liste de ces rapports dans le dernier document présenté à ce titre sous la Xe législature, le jour même de la dissolution de l'Assemblée nationale : rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 5.

    ( ) Rapports d'information nos 37, 58, 224, 331, 487, 604, 653 et 657.

    () Voir sur ce point, la brochure Les principales étapes de la procédure législative, collection Connaissance de l'Assemblée, n° 5, mars 1997.

    () Par exemple, la proposition de résolution n° 2976 de la e législature, relative aux relations de la Communauté européenne avec les États membres de la C.E.I., vise 17 documents.

    () La proposition de directive relative au marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel a été visée dans quatre résolutions successives, en date des 20 juin 1994, 21 juin 1995, 30 novembre 1995 et 29 octobre 1997.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 29 juin 1996, page 5024, pour l'annonce de la demande ; séance du 1er octobre 1996, page 5033, pour l'annonce de son retrait.

    () Voir le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 24 et 25.

    () Recueil 1994, page 71.

    () Voir le tableau présenté aux pages 151 et suivantes du rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997.

    () Lorsqu'elles ont été introduites dans le Règlement, en 1992, ces dispositions relatives à la participation aux travaux des commissions de députés qui n'en sont pas membres, avaient un caractère dérogatoire au droit commun. Cette possibilité a été généralisée par la réforme de l'article 38 du Règlement, votée par l'Assemblée le 26 janvier 1994.

    () Voir, par exemple, au Journal officiel, Lois et décrets, du 12 juillet 1997, page 10608, l'insertion relative à l'examen d'une proposition de résolution par la Commission des finances.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 28.

    () Voir, par exemple, sous la Ie législature, le rapport n° 49 de M. D. Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, sur la proposition de résolution n° 38 de Mme N. Péry, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, relative à l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 1998, qui a été adoptée sous réserve de 13 amendements.

    () Rapport d'information n° 2321 du 2 novembre 1995, page 81.

    () On trouvera la liste de ces résolutions, pour la e législature, dans le rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, et, pour les six premiers mois de la XIe législature, dans le rapport d'information n° 657 du 29 janvier 1998.

    () Exposé des motifs de la proposition de résolution (n° 674 du 4 février 1998) de M. Laurent Fabius, tendant à modifier le Règlement de l'Assemblée nationale.

    () Quatre propositions de résolution figuraient ainsi à l'ordre du jour de la deuxième session extraordinaire de 1993-1994 (11-27 janvier 1994) ; deux à l'ordre du jour de la troisième session extraordinaire de 1993-1994 (1er-13 juillet 1994) ; deux à l'ordre du jour de la troisième session extraordinaire de 1994-1995 (3-29 juillet 1995).

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 33 à 48.

    () Rapport d'information n° 952 du 18 janvier 1994, page 41.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 19 mai 1993, page 604.

    ()  Lettre, en date du 2 août 1993, du Premier ministre au Président de l'Assemblée nationale, citée dans le rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 42.

    () Ibid., page 43.

    () Journal Officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 29 juin 1994, page 3810.

    () Ibid., page 3822.

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 10.

    () Ibid., pages 77, 88, 95 et 104.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, page 10.

    () Rapport n° 85 du 21 juillet 1997.

    () Voir, par exemple, la lettre adressée le 31 juillet 1995 par le Président R. Pandraud au ministre délégué aux affaires européennes (rapport d'information n° 2185 du 27 juillet 1995, page 7) et la réponse de celui-ci, en date du 23 août 1995 (rapport d'information n° 2211 du 6 septembre 1995, page 7), qui indique avoir appelé les services administratifs compétents à une vigilance accrue./p>

    () Bulletin des commissions du Sénat, 1994, page 414.

    () Rapport d'information n° 1893 du 11 janvier 1995, pages 7 et suivantes.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, page 5.

    () Voir, par exemple, l'échange de correspondance entre le ministre de l'Outre-mer et le Président de la délégation, dans le rapport d'information n° 2458 du 20 décembre 1995, pages 111 à 113.

    () On peut se référer au rapport d'information n° 2458 du 20 décembre 1995, qui, sous le titre « De l'urgence et de la précipitation », présente les documents relatifs à cet incident (pages 21 à 34).

    () Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 10.

    () Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 1, juin-juillet 1997, pages 65 et 66.

    () Documents E 801 et E 805, analysés dans le rapport d'information n° 3474 du 26 mars 1997.

    () Résolution (T.A. 579) du 11 juillet 1996 relative à l'avant-projet de budget général des Communautés pour 1997.

    () Document E 799, analysé dans le rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997.

    CHAPITRE TROISIÈME

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 11.

    () Ibid., page 49.

    () Ibid., pages 50 et 51.

    () Rapport d'information n° 3255, conclusion 21, page 93.

    () Voir, par exemple, le document E 48 (proposition modifiée de directive, en date du 15 octobre 1992, sur la protection des données à caractère personnel).

    () Cette lettre est citée dans le rapport d'information n° 1436, page 51.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 52 à 59.

    () Audition de M. A. Lamassoure par la Commission des affaires étrangères, Bulletin des commissions, 1993, page 124

    () Voir cependant les articles 138 C et 138 E du Traité instituant la Communauté européenne, qui prévoient de tels accords pour deux cas précis : le droit d'enquête du Parlement européen et les conditions d'exercice des fonctions du médiateur.

    () Rapport d'information n° 338 (1993-1994) de M. J. Genton au nom de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, pages 9 à 12.

    () Journal officielciel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 11 juillet 1995, pages 988 et suivantes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 16 octobre 1997, page 4121.

    () Voir le rapport d'information n° 2211 du 6 septembre 1995, pages 9 à 19.

    () Voir le rapport d'information n° 1009 du 16 février 1994 de M. C. Josselin.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 55.

    () Conseil d'État, Rapport public 1995, page 256.

    () Voir le rapport d'information n° 1351 du 8 juin 1994 de Mme N. Ameline.

    () Cité par M. Ch. Pasqua, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de la décentralisation, Journal officiel, Débats Sénat, séance du 3 mai 1994, page 1361.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 61.

    ()i> Ibid., page 65.

    () Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Recueil, page 57.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 66.

    () Bulletin des commissions, 1993, page 124.

    () Cité dans le rapport d'information n° 2789 du 14 mai 1996, page 5.

    () Bulletin des commissions, 1994, page 3913.

    () Document E 401 ; voir le rapport d'information n° 2018 du 26 avril 1995, pages 5 et suivantes.

    () Document E 613 ; voir l'exposé des motifs de la proposition de résolution n° 2700 du 10 avril 1996.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 67.

    () Le premier rapport, afférent à l'exercice 1995, a été reproduit par la délégation dans son rapport d'information n° 3256 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 3418 du 12 mars 1997, pages 7 et 8 ; voir également le rapport d'information n° 653 du 22 janvier 1998, page 5.

    () Voir, par exemple, les débats suscités par l'éventualité de la suppression de certaines dérogations concernant la France (taxis, commerce rural, aviation civile privée), à l'occasion de l'examen du document E 743, dans le rapport d'information de la délégation n° 3257 du 19 décembre 1996. Cette question a d'ailleurs donné lieu à l'adoption d'une résolution (TA n° 662).

    () Conseil d'État, Rapport public 1996, page 220.

    () Annexe à la circulaire du 19 juillet 1994, Journal officiel du 21 juillet 1994, page 10510.

    () Voir, par exemple, la résolution (TA n° 376) du 6 juillet 1995, sur les propositions communautaires relatives aux dessins ou modèles.

    () Voir, par exemple, la résolution (TA n° 368) du 21 juin 1995, sur les propositions de directives relatives au marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel.

    () J. Viguier, Séparation des pouvoirs et article 88-4, Actes du colloque de Toulouse, op. cit. in Eléments de bibliographie, page 63.

    () L'hypothèse est assez rare ; voir, par exemple la résolution (TA n° 148) du 25 janvier 1994, sur le programme communautaire de lutte contre l'exclusion. Au cas particulier, l'Assemblée était appelée à trancher entre la position de la délégation pour les Communautés européennes, hostile au texte pour des motifs de principe, et celle de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, favorable au texte pour des raisons de fond (cf. le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 89 et suivantes).

    () Voir, par exemple, l'avant dernier alinéa (9.) de la résolution (TA n° 329) du 19 décembre 1994, sur la conclusion d'un accord relatif aux conditions de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales.

    () S'agissant, par exemple d'une proposition de directive sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, dans sa résolution (TA n° 55) du 11 juillet 1993, l'Assemblée « bsp;souhaite que les dispositions de coordination des fonds de fonds autorisent une grande souplesse de placement des actifs, de telle sorte qu'ils puissent combiner les placements à la fois en valeurs mobilières et en parts d'autres O.P.C.V.M. ou les placements dans les seules parts d'un même fonds, dès lors que les règles prudentielles et de contrôle permettent d'assurer la même protection des épargnants dans ces cas que dans ceux prévus dans la proposition de directive ».

    () Voir par exemple la résolution (TA n° 587) du 10 octobre 1996, sur une proposition de directive relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, dont le paragraphe 4 de l'article unique préconise notamment :

      - « que soit introduite à l'article 2, paragraphe 2, une définition du micro-organisme, selon laquelle celui-ci recouvre les plasmides, les virus et tous les organismes généralement unicellulaires, invisibles à l'oeil nu, qui peuvent être multipliés et manipulés en laboratoire ;

      - qu'à l'article 4, paragraphe 2, les mots : « en tant que telles » soient supprimés ; »

    () Voir l'échange de correspondance intervenu à l'automne 1995 entre le Président de la délégation pour l'Union européenne et le Premier ministre (Rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, pages 217 et suivantes).

    () Le Monde, 27 mars 1997.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 28 avril 1994, pages 1285 et suivantes.

    () Lettre, en date du 18 avril 1994, adressée par le ministre délégué aux affaires européennes au Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (Rapport d'information n° 1078 du 12 avril 1994, page 55).

    () Rapport d'information n° 1436, pages 81 et suivantes.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 8 octobre 1993, pages 4030 et 4046.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 29 juin 1994, page 3811.

    () Journal officiel, Débats Assemblée nationale, séance du 19 janvier 1994, page 289.

    () Ibid. page 292.

    () Voir également le débat intervenu au Sénat sur le projet de loi relatif au droit de vote des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales (Journal officiel, Débats Sénat, séance du 17 septembre 1997, pages 2133 et suivantes). La Commission des lois de l'Assemblée nationale a, de son côté, évoqué les résolutions votées en 1994 par le Sénat et l'Assemblée nationale (Rapport n° 232 du 24 septembre 1997, fait par M. Ch. Caresche).

    () Rapport d'information n° 468 du 13 juillet 1993, page 6.

    () Rapport d'information n° 695 du 10 novembre 1993, page 7.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 89 à 216.

    () Rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995 « sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution ».

    () Rapport d'information n° 58 du 15 juillet 1997, pages 87 et 88.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, pages 217 et 218 et conclusion n° 9, page 351.

    () Le document E 341, examiné conjointement par les deux délégations en décembre 1994, a fait l'objet d'une lettre commune de leurs présidents au ministre concerné (rapport d'information n° 1836 du 20 décembre 1994, pages 37 à 43).

    () Voir, par exemple, à l'Assemblée, la résolution (TA n° 63) du 8 octobre 1993, sur la défense commerciale de la Communauté et, dans une configuration politique différente, la résolution (TA n° 20) du 29 octobre 1997 relative au marché intérieur du gaz naturel.

    () Résolution n° 129 devenue définitive au Sénat le 17 mai 1994 et résolution TA n° 210 devenue définitive à l'Assemblée le 25 mai 1994, sur une proposition de directive relative au financement des contrôles vétérinaires (document E 125).

    () On trouvera dans le rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, pages 11 et suivantes, le compte rendu des réunions que la délégation a consacrées à cette question.

    () Journal Officiel, Débats Assemblée nationale, 3ème séance du 11 juillet 1995, pages 988 et suivantes, pour la première délibération ; pages 994 et suivantes, pour la deuxième délibération.

    () Cette lettre est reproduite en annexe n° 3 au rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995.

    () Rapports d'information nos 2439, 2551, 2807, 2970 et 3258 de la Xe législature et nos 51 et 503 de la XIe législature.

    () Rapport d'information n° 51 du 9 juillet 1997, page 37.

    () Rapport d'information n° 2807 du 22 mai 1996, page 37.

    () Rapport d'information n° 2970 du 23 juillet 1996, page 31.

    () On trouvera les échanges de correspondances intervenus à cette occasion dans le rapport d'information n° 3258 du 19 décembre 1996, pages 7 à 17.

    () Rapport d'information n° 2439 du 12 décembre 1995, page 10.

    () Rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997, page 56.

    NOTES RELATIVES À LA QUATRIÈME PARTIE

    CHAPITRE PREMIER

    () On peut se référer, sur les expériences étrangères, aux documents suivants :

      - J. Golliet, rapport d'information (n° 339 du 13 avril 1994) fait au nom de la délégation du Sénat pour les Communautés européennes, sur le contrôle des Parlements des États membres sur les actes de l'Union européenne ;

      - R. Pandraud, rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994 sur le suivi des affaires européennes à l'Assemblée nationale, troisième partie : les expériences étrangères, pages 269 à 320 ;

      - R. Pandraud, rapport d'information n° 1986 du 30 mars 1995 sur la XIIème Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires des Parlements de l'Union européenne, tenue à Paris les 27 et 28 février 1995 ;

      - Parlement européen, Direction générale des commissions et délégations - Les commissions spécialisées dans les affaires européennes des Parlements des États membres ; Bruxelles, juin 1995.

    () Les députés européens allemands sont, pour leur part, désignés par le Président du Bundestag sur proposition de leur parti d'origine, au début de chaque législature du Parlement européen jusqu'à la fin de la législature du Bundestag. Ils ne disposent cependant pas du droit de vote au sein de la Commission.

    () Dans ce domaine également, le Gouvernement a l'obligation de transmettre les projets de textes au Bundestag.

    () Chaque Land est représenté par un membre, à l'exception de deux Länder, qui en désignent chacun deux.

    () Intervention de la Communauté dans un domaine où le traité ne prévoit pas de compétence communautaire.

    () Tous les députés européens élus en Belgique, au nombre de 25, ont, par ailleurs, la faculté de participer, avec voix consultative, aux travaux des commissions permanentes de la Chambre des représentants ; ils peuvent également poser, par l'intermédiaire du Président du Comité d'avis, des questions écrites. Les réponses sont publiées en annexe au Bulletin des questions et réponses de la Chambre.

    () En 1996-1997, le Comité d'avis a ainsi examiné la question des droits de l'enfant dans l'Union européenne, les relations de l'Union avec les pays tiers méditerranéens et le contrôle des flux financiers entre l'Union et la Belgique.

    () La Commission parlementaire de concertation est composée paritairement de membres de la Chambre des représentants et du Sénat. Il est à noter que les Conseils des communautés et des régions peuvent également donner leur avis sur ces propositions à leur gouvernement..

    () Ces fiches fournissent tout d'abord une synthèse et comportent une estimation de l'incidence de la proposition pour la Belgique sur les plans juridique, socio-économique et politique.

    () Pour plus de précisions sur l'expérience danoise, on peut se référer au rapport d'information n° 1437 du 28 juin 1994 de Mme N. Ameline.

    () Les suppléants peuvent participer à toutes les réunions, quelle que soit la participation des titulaires.

    () Selon les termes utilisés par le secrétariat de la Commission en octobre 1996, dans une brochure présentant le rôle et les travaux de ladite commission.

    () Cette discussion ne débouche pas sur un vote formel, mais sur des conclusions du Président de la Commission, qui constate, soit l'absence de majorité opposée au projet, éventuellement amendé, soit l'opposition d'une majorité au mandat sollicité par le Gouvernement.

    () Depuis 1984, les délibérations de la Commission font l'objet de procès-verbaux sténographiques. Afin d'en préserver le caractère confidentiel, seuls les membres de la Commission et les porte-parole des partis politiques ont la faculté de les consulter.

    () Depuis 1994, le principe de l'information parallèle de la Commission des affaires européennes et des autres commissions a été retenu ; ces dernières reçoivent donc, en fonction de leur domaine de compétence, les documents transmis à la Commission des affaires européennes, notamment les notes et les analyses du Gouvernement.

    () La Conférence des Présidents, les deux assemblées en séance plénière et le Gouvernement ont également la faculté de demander la tenue d'un débat sur un projet communautaire qui aurait des incidences sur la Constitution ou le droit espagnols.

    () En cas de désaccord sur les candidatures, l'élection des membres de la Grande Commission est confiée aux « électeurs parlementaires » qui constituent, en quelque sorte, un « Conseil des anciens » La commission accueille en outre un député représentant les îles Aland.

    () Le Gouvernement est tenu de transmettre tout projet d'acte communautaire concernant les matières qui auraient relevé de la compétence du Parlement si la Finlande n'était pas membre de l'Union européenne./p>

    () Pour la politique étrangère et de sécurité commune, la compétence au fond appartient à la Commission des affaires étrangères.

    () Cette transmission doit être accompagnée d'une analyse de la proposition communautaire et de ses incidences sur le droit national ; cependant, cette obligation est, dans les faits, peu respectée.

    () Au nombre de deux en 1995.

    () Ce représentant doit être choisi d'un commun accord par le groupe politique concerné et le Président de la Giunta.

    () Il peut s'agir d'un débat d'orientation ou d'un débat d'actualité.

    () A moins que la Chambre n'en décide autrement.

    () Le Parlement néerlandais dispose de pouvoirs comparables en ce qui concerne l'application des accords de Schengen.

    () Le Gouvernement britannique a l'obligation de transmettre aux « bsp;Select Committees » de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords les documents communautaires dans les deux jours suivant leur réception à Londres ; il dispose ensuite de dix jours pour leur communiquer le mémorandum explicatif.

    () La Chambre des Communes compte deux « bsp;bsp;European standing committees », l'un pour les secteurs de l'agriculture, de l'environnement et des transports, et l'autre compétent pour tous les autres domaines. Ils sont composés de treize membres, mais tous les parlementaires peuvent participer, sans droit de vote, à leurs travaux.

    () En général, le Select Committee renvoie à l'un des Standing Committees le texte communautaire en discussion. Il y a alors débat et audition d'un ministre, puis vote avec possibilité d'amender la motion du Gouvernement.

    () Le Gouvernement britannique a les mêmes obligations d'information envers la Chambre des Lords qu'envers la Chambre des Communes.

    () Les champs de compétence de ces cinq sous-commissions sont respectivement : les affaires économiques et financières, le commerce et les relations extérieures ; l'énergie, l'industrie et les transports ; l'environnement, la santé publique et l'éducation ; l'agriculture, la pêche et la protection des consommateurs ; le droit, la justice et les institutions.

    () Au début de l'année 1996 a été instituée une nouvelle sous-commission ad hoc sur la Conférence intergouvernementale (C.I.G.).

    CHAPITRE DEUXIÈME

    () A. Lamassoure, Journal officiel, Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 13 octobre 1994, page 5423.

    () Voir, par exemple, le rapport d'information n° 2459 du 20 décembre 1995, page 90, et le rapport d'information n° 3459 du 19 mars 1997, pages 60, 82 et 84.

    () Rapports d'information nos 2631 du 11 mars 1996 et 3255 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 1436 du 28 juin 1994, page 266.

    () Voir le rapport d'information n° 375 (1996-1997) de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, pages 25, 26, 35 et 36.

    () Voir, par exemple, le compte rendu de la réunion organisée les 26 et 27 novembre 1997 par la Commission des libertés publiques et des affaires intérieures du Parlement européen (Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, n° 4, décembre 1997, page 266).

    () Le compte rendu de cette conférence a été publié dans la collection Documents d'information de l'Assemblée nationale n° 20/95.

    () Le compte rendu des travaux de ce groupe de réflexion a été publié dans la collection Documents d'information de l'Assemblée nationale, n° 58/95.

    () La date, la composition et l'ordre du jour de la Conférence avaient été déterminés par une Conférence des Présidents des parlements de la Communauté européenne.

    () Selon cette déclaration, « bsp;la Conférence [des Chefs d'État et de Gouvernement] invite le Parlement européen et les parlements nationaux à se réunir en tant que de besoin en formation de Conférence des Parlements (ou Assises). La Conférence des Parlements est consultée sur les grandes orientations de l'Union européenne, sans préjudice des compétences du Parlement européen et des droits des parlements nationaux. Le Président du Conseil européen et le Président de la Commission font rapport à chaque session de la Conférence des Parlements sur l'état de l'Union ».

    () On peut se reporter, pour plus de précisions sur les travaux des Assises, au rapport d'information n° 3255 du 24 février 1993, pages 64 et suivantes.

    () On trouvera le compte rendu des travaux de la COSAC dans les documents suivants publiés par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : sous la IXe législature : conclusions n° 4/90, rapports d'information n°s 1789, 2081, 2341, 2711, 3061 ; sous la Xe législature : rapports d'information n°s 143 (rectifié), 830, 1237, 1660, 1986, 2366, 2969 et 3113. L'Assemblée nationale élue à la suite de la dissolution du 21 avril 1997 ne s'étant réunie que le 12 juin 1997, aucun député français n'a participé à la XVIème COSAC, tenue à La Haye les 9 et 10 juin 1997. On en trouvera un compte rendu dans le rapport d'information (n° 375 ; 1996-1997) fait au nom de la délégation du Sénat par MM. J. Genton, C. de La Malène et Mme D. Pourtaud. Un compte rendu de la XVIIème COSAC, tenue à Luxembourg les 13 et 14 novembre 1997, est présenté dans le rapport d'information n° 488 du 27 novembre 1997, présenté au nom de la délégation de l'Assemblée nationale par MM. H. Nallet, M. Ligot et A. Barrau.

    () Voir le rapport d'information n° 1986 du 30 mars 1995 sur la XIIème COSAC.

    () Rapports d'information n° 1939 du 8 février 1995, n° 2366 du 15 novembre 1995 et n° 2969 du 23 juillet 1996.

    () Le Président et les rapporteurs de la délégation ont été reçus à deux reprises, à ce sujet, par le Président de la République (Rapport d'information n° 3508 du 21 avril 1997, page 9).

    () Cf. le rapport d'information n° 3259 du 19 décembre 1996.

    () Rapport d'information n° 375 précité de la délégation du Sénat, page 4.

    () Rapport d'information n° 39 du 2 juillet 1997, page 25.