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Bruxelles, Strasbourg et Palais Bourbon

Le Palais Bourbon vote la loi. Il n'est pas mauvais qu'il réfléchisse aux évolutions du droit. Depuis quelques années, grâce à « Connaissance de l'Assemblée », il prend ce temps qui complète celui du débat et de la discussion en bâtissant pierre après pierre une sorte de corpus théorique. Grâce au neuvième fascicule d'une série qui n'en est plus à ses coups d'essai et dont la réputation n'est pas usurpée, on pourra désormais, en puisant à la même source, mieux connaître l'Assemblée nationale et mieux connaître l'Union européenne. Parce qu'il s'attache à débrouiller les noeuds d'une question aussi difficile qu'essentielle, cet ouvrage est utile. La participation de l'Assemblée nationale à la construction européenne est, plus que jamais, d'actualité.

Nous le savons, notre Parlement n'a que tardivement pris conscience que ce qui se décidait à Bruxelles pouvait avoir des conséquences au Palais-Bourbon. Pendant plus de deux décennies après la signature du traité de Rome, l'Assemblée ne s'est guère préoccupée de l'action des Communautés, perçue comme plutôt technique et surtout identifiée à la gestion de la politique agricole commune. Splendide ignorance ? Ignorance partagée. De démocratie, de parlement, d'équilibre des pouvoirs et de contrôle, Commission et Conseil se sont longtemps peu souciés. Bruxelles n'impliquait pas Strasbourg. Il n'empêche, nous n'étions pas non plus assez vigilants. Il faut attendre 1979 pour voir la création des délégations de l'Assemblée et du Sénat spécialisées dans les affaires européennes. L'expérience est encore timide : on s'observe, on se découvre, mais on ne se connaît pas vraiment.

La marche de l'Europe a bousculé les schémas établis. 1986, avec l'Acte unique et l'achèvement du marché intérieur, un cycle décisif s'ouvre dont l'Euro marque aujourd'hui une étape. Dès lors, même si beaucoup le pressentaient, il paraît évident à tous que les normes européennes sont appelées à occuper une place croissante dans notre ordre juridique. Les règlements, quand ce ne sont pas les directives de la Commission, s'imposent à notre législation, sans laisser de véritable - de suffisante ? - marge de manœuvre aux parlements nationaux. « La loi dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter ? ». Dans l'hémicycle, comme ailleurs, la question est identifiée : on l'accepte, on la comprend, on s'en inquiète et on s'en irrite parfois. Ce n'est que le début d'un débat nécessaire sur le déficit démocratique des prises de décision communautaires. Il faut à ce futur géant un véritable parlement. Il y a encore du chemin à faire.

Si tu ne viens pas à l'Europe, l'Europe viendra à toi ! Face à cette curieuse pierre européenne placée au coeur de son pré carré législatif, l'Assemblée s'est efforcée d'accroître ses possibilités d'information et de contrôle. Le premier débat sur la politique européenne du gouvernement a lieu en décembre 1989. Depuis, la pratique en est devenue régulière. En décidant au début de cette législature de systématiser ces débats avant chaque réunion du Conseil européen, l'Assemblée nationale ne fait d'ailleurs que rejoindre la plupart de ses homologues européens. Renforcée par la loi du 10 mai 1990, la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale accomplit un travail remarquable : elle s'informe, publie et débat. Elle joue son rôle d'éclaireur. Parce qu'ils vont à l'essentiel, ses rapports, plus de trois cents en moins de dix ans, aident à mieux s'orienter dans les méandres de la machine bruxelloise. On peut encore faire plus. On peut encore faire mieux.

A l'orée des années 1990, la dynamique de Maastricht et la révision constitutionnelle qu'elle entraîne n'ignore pas l'Assemblée. En vertu de l'article 88-4 de notre Constitution, le Parlement peut désormais intervenir en amont dans l'élaboration des normes communautaires. Pour le gouvernement comme pour les instances européennes, ces résolutions restent de nature consultative, mais la portée politique d'un avis parlementaire, exprimé le cas échéant en séance publique, n'est pas négligeable. Conformément à la déclaration sur le rôle des Parlements nationaux annexée au traité sur l'Union européenne, ce mouvement est confirmé, en juillet 1994, par des avancées : un délai minimum d'un mois est accordé au Parlement pour examiner les textes qui lui sont soumis en application de l'article 88-4 ; le recours à la procédure d'urgence est limité aux seuls cas qui le justifient vraiment ; à l'image des gouvernements britannique, danois ou néerlandais, le gouvernement français se donne la faculté d'invoquer au sein du Conseil une réserve d'examen parlementaire afin de laisser aux Assemblées le temps nécessaire pour se prononcer. L'Assemblée n'est plus « l'absente de toute Europe » ou, pour le dire autrement, la grande muette de l'Union.

La dynamique de démocratie et de contrôle enclenchée depuis une décennie s'inscrit dans la bonne direction. Pourtant, comparé aux autres Parlements des États européens, notre Parlement se situe au mieux dans la moyenne, bien souvent en retrait. De nouveaux progrès sont à accomplir. Certains ne demandent qu'un simple perfectionnement du dispositif existant. Il conviendrait, par exemple, d'améliorer l'information des Assemblées sur les positions du gouvernement à l'égard des projets de textes qui lui sont transmis et sur l'état des négociations, ainsi que de renforcer le suivi des résolutions adoptées sur la base de l'article 88-4.

Mais, parce que l'Europe avance, le Parlement doit avancer avec elle. Il faut donc aller plus loin. La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam pourrait être l'occasion d'approfondir les dispositions prévues par l'article 88-4. L'heure est venue, à mon sens, de procéder aux changements nécessaires pour mettre le contrôle parlementaire en phase avec le développement de la construction européenne.

Car, derrière les questions de procédure, l'enjeu reste toujours le même : démocratiser l'Europe. Une Europe plus parlementaire serait aussi une Europe plus populaire et moins technocratique. Si elle veut être davantage soutenue, l'Europe doit opérer ce changement. Certes, la consolidation des pouvoirs du Parlement européen, conséquence directe de son élection au suffrage universel, pose un premier jalon. Ce fascicule insiste à juste titre sur l'avènement d'un double pouvoir parlementaire au sein de l'Union. Mais l'affirmation de ce double pouvoir, encore bien fragile, dépend en partie d'un troisième paramètre : la capacité des Parlements nationaux à travailler en réseau, de façon bilatérale ou multilatérale, pour mieux peser dans la machine communautaire.

La conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) a été créée en novembre 1989 à cette fin. Dans un sens identique à celui fixé par le traité de Maastricht, le protocole sur le rôle des Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam souligne la nécessité de la «participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier». Il ouvre à la COSAC la possibilité de «soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions européennes ». Il lui reconnaît un droit d'initiative particulier dans les matières touchant les droits et libertés des individus.

Les textes existent donc, il s'agit désormais de les appliquer. Les récents échanges et la coopération entre les Parlements français et allemand traduisent cette volonté. Les Parlements nationaux, à commencer par le Palais-Bourbon, doivent prendre toute leur part au débat en cours sur l'indispensable réforme des institutions européennes. Pour réussir, l'Europe a besoin d'un pilier parlementaire, tant au niveau national qu'au niveau européen, plus ferme, plus participatif et plus décisionnel.

On l'aura compris, cet ouvrage au contenu de prime abord juridique et technique touche à l'essentiel : l'avenir de la démocratie européenne et celui de la démocratie parlementaire, dont les destins ont désormais partie liée. Le droit, une fois encore, dit l'essentiel. Derrière ces ramifications, en apparence complexes, se dessine une réalité simple : un projet politique pour une Europe qui ne peut pas se contenter éternellement du financier et de l'économique. L'Europe p, l'Europe humaniste, que j'appelle de mes voeux sera parlementaire ou ne sera pas.

Laurent FABIUS

 

Introduction

Le 30 août 1954, l'Assemblée nationale de la IV^e République marquait avec quelque éclat son irruption sur la scène européenne : tranchant ce que Raymond Aron qualifiait de plus grande querelle idéologique que la France ait connue depuis l'affaire Dreyfus, elle rejetait, par 319 voix contre 264, le projet de loi autorisant la ratification du traité créant une Communauté européenne de défense ⁽¹⁾.

Plus discrètement, elle approuvait, le 9 juillet 1957⁽²⁾, par 340 voix contre 236, le projet de loi portant ratification des traités instituant la Communauté économique européenne (C.E.E.) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), qui, après l'expérience sectorielle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (C.E.C.A.), s'efforçaient de donner corps au projet de construction européenne conçu au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

Progressivement élargies de six à quinze membres, les Communautés européennes - C.E.C.A. ; C.E.E., aujourd'hui dénommée Communauté européenne ; Euratom - ont vu leurs compétences s'élargir et leurs institutions s'affirmer, avec notamment, en 1987, l'Acte unique européen, en 1992, le traité de Maastricht, qui, sous l'appellation d'« Union européenne », adjoint à ces trois ensembles à vocation économique (premier « pilier »), des « politiques et formes de coopération » nouvelles concernant la politique étrangère et de sécurité commune (deuxième « pilier ») et les domaines de la justice et des affaires intérieures (troisième « pilier »), et enfin, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, qui, dans l'attente de sa ratification, n'est pas encore entré en vigueur ⁽³⁾.

Appelée à se prononcer à chacune des grandes étapes de la construction européenne, sauf en cas de recours au référendum ⁽⁴⁾, la représentation nationale a cependant été longtemps tenue à l'écart de l'action quotidienne des Communautés, alors même que la prégnance communautaire s'affirmait.

Affaires étrangères, les affaires européennes le sont de moins en moins, sans pour autant devenir pleinement de ces affaires intérieures que les assemblées parlementaires ont vocation naturelle à prendre à bras le corps.

Étranges affaires, cependant, que ces affaires européennes, dans un État-nation ancestral, où les esprits, marqués par l'affirmation ancienne de la souveraineté nationale et de l'indivisibilité de la République, étaient moins préparés que ceux des États plus jeunes ou de tradition moins unitaire à maîtriser la concurrence et appréhender les procédures d'un système qui constitue, au plein sens du terme, un ordre juridique nouveau.

La Cour de justice des Communautés, dans son arrêt Costa contre nel du 15 juillet 1964 ⁽⁵⁾, a marqué clairement ce qui différencie la construction européenne des relations extérieures traditionnelles : « Attendu qu'à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leurs juridictions ; qu'en effet, en instituant une Communauté de durée illimitée, dotée d'institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d'une capacité de représentation internationale et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d'une limitation de compétence ou d'un transfert d'attributions des États à la Communauté, ceux-ci ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes ».

Concomitamment avec la mise en place en 1958, dans notre pays, d'institutions marquées par une volonté de rationalisation du parlementarisme, le développement de la construction européenne et l'approfondissement de l'ordre juridique communautaire allaient concurrencer, dans sa fonction de législateur, un Parlement national par ailleurs marginalisé dans le cadre institutionnel nouveau que constituent les Communautés.

- Le Parlement national est concurrencé, car au droit communautaire « originaire », constitué par des traités qui, selon le mécanisme classique de l'article 55 de la Constitution, « ont ... une autorité supérieure à celle des lois », s'ajoute le droit « dérivé », défini par l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne - ci-après dénommé traité C.E. - et qui prime le droit national, sous la forme de deux instruments principaux : le règlement, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres, et la directive, liant ceux-ci, tout en laissant aux instances nationales le choix de la forme et des moyens.

Dans ce cadre, la primauté du droit communautaire s'est progressivement affirmée, de sorte que le législateur national se trouve aujourd'hui souvent supplanté, parfois contesté, et, au minimum, largement encadré, par le législateur européen ⁽⁶⁾. Dans son arrêt Costa contre Enel précité, la Cour de justice a clairement affirmé cette primauté, considérant que « le droit né du traité ne pourrait ... se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit ... sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même », et invoquant, en outre, « une limitation définitive ... des droits souverains [des États] contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté ». L'ordre juridique national admet lui-même cette suprématie : après la Cour de cassation, qui reconnaît depuis 1975 la primauté du droit communautaire sur le droit national ⁽⁷⁾, le Conseil d'État, longtemps réticent, écarte désormais la loi nationale, même postérieure, dès lors qu'elle est contraire au traité C.E. (20 octobre 1989, Nicolo), à un règlement (24 septembre 1990, Boisdet) ou à une directive (28 février 1992, Rothmans International).

Le volume des normes qui échappent au législateur national est considérable. Selon le Conseil d'État, en 1992, pas moins de 22 445 règlements et 1 675 directives étaient applicables dans la Communauté. En termes de flux, le Conseil notait que plus de la moitié des normes nouvelles devenant applicables en France chaque année sont d'origine communautaire. M. Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, n'était pas si loin du compte, qui prophétisait, en 1988 : « dans dix ans, 80 % de la législation économique, peut-être même fiscale et sociale, applicable dans les États membres, sera d'origine communautaire », pour craindre d'ailleurs que « certains ... parlements nationaux ne se réveillent avec stupeur, scandalisés » ⁽⁸⁾.

Supplanté dans sa fonction de législateur dans un nombre de domaines continûment croissant du fait des approfondissements successifs de la construction européenne et de la jurisprudence, ouvertement téléologique, de la Cour de justice, le Parlement verra même parfois ses décisions directement contestées par les institutions communautaires. Plus encore que la concurrence du droit communautaire, le fait d'être ainsi sanctionné sera pour beaucoup dans la revendication parlementaire d'un meilleur suivi des affaires européennes. On retiendra, par exemple, le désaveu infligé au législateur par la Cour de justice s'agissant de la loi du 10 août 1981 relative au prix du livre⁽⁹⁾ ou de la législation interdisant le travail de nuit des femmes⁽¹⁰⁾. De même, la Commission européenne, dans le cadre des pouvoirs qu'elle tient du traité C.E. en matière de contrôle des aides d'État, a-t-elle condamné, en avril 1997, les mesures d'allégement des charges sociales prévues par la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, en faveur des entreprises du textile, de l'habillement et de la chaussure.⁽¹¹⁾.

Même si la cohabitation entre législateur national et communautaire ne revêt qu'exceptionnellement ce caractère conflictuel, désormais, le droit applicable dans les États membres de la Communauté est un droit « combiné » et le Parlement national se trouve très largement encadré dans sa fonction législative. Cet encadrement devient d'autant plus étroit que le juge estompe les différences établies par le traité entre la directive et le règlement quant à leur portée juridique respective, en reconnaissant à la directive, sous certaines conditions, un effet direct, du moins en faveur des particuliers à l'encontre de l'État membre ayant manqué à ses obligations ⁽¹²⁾. De même, le législateur communautaire ne distingue-t-il plus guère la directive du règlement quant au contenu. Le zèle de la Commission européenne, conjugué à la volonté de chaque État membre de contraindre « les autres », conduit à des directives de plus en plus précises et détaillées, réduisant d'autant la marge de transposition du législateur national : « tout y est indiqué, jusqu'à la place du tournevis et la manière de s'en servir » ⁽¹³⁾.

Curieusement, il aura fallu attendre la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 pour que soit rétroactivement validée, par notre loi fondamentale, cette « intrusion » consentie de l'ordre juridique communautaire, avec l'adoption de l'article 88-1 de la Constitution, aux termes duquel « la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Il est vrai que la Cour de justice avait, dès 1970 ⁽¹⁴⁾, jugé que le droit communautaire prime sur toute disposition de droit interne des États membres, fût-elle de nature constitutionnelle ...

- Concurrencé dans sa fonction législative, le Parlement national est également marginalisé au sein d'un système institutionnel européen qui met en place un véritable labyrinthe décisionnel. Empruntant à la fois aux techniques confédérales et fédérales, les institutions de l'Union ⁽¹⁵⁾ sont davantage fondées sur la représentation des intérêts que sur une séparation des pouvoirs « à la française » et, à l'origine, la dimension parlementaire se résumait à une fonction symbolique, celle de « traduire les sentiments de l'opinion publique ... faire comprendre aux gouvernements et aux exécutifs que l'idée européenne est une réalité vivante », selon les propos tenus par Robert Schuman ⁽¹⁶⁾.

Si le Conseil européen, réunion semestrielle des chefs d'État ou de Gouvernement des États membres, donne les impulsions et définit les orientations politiques, l'institution centrale reste la Commission européenne. Incarnant l'intérêt communautaire, « tel un Gouvernement adossé à une administration » ⁽¹⁷⁾, elle dispose d'un monopole d'initiative législative, d'importants pouvoirs d'exécution et même, dans des domaines tels que les conditions de la gestion de services d'intérêt économique général, d'un pouvoir normatif autonome.

La Cour de justice des Communautés européennes joue, notamment à l'occasion de l'examen des recours en manquement ⁽¹⁸⁾, un rôle majeur dans l'élaboration de ce qu'elle qualifie de « communauté de droit », témoignant d'une approche davantage constitutionnelle qu'internationaliste des traités. Se fondant sur des notions aussi subjectives que l'« effet utile » ou les « pouvoirs implicites », la Cour contribue ainsi à l'extension quasi continue des compétences communautaires.

Le Conseil de l'Union européenne représente les États. Souvent qualifié de « Conseil des ministres », ce qui traduit bien son statut de collège d'exécutifs, il est, paradoxalement, le législateur communautaire principal. Le politique ou le juriste français conçoit ainsi plus difficilement cette institution comme une chambre des États que son homologue allemand qui, lui, y verra sans peine l'équivalent du Bundesrat. Les réunions du Conseil sont préparées par le CO.RE.PER., Comité des représentants permanents des États membres auprès de l'Union européenne. Les compromis élaborés au sein de ce collège d'ambassadeurs sont, le plus souvent, avalisés sans débat par le Conseil. La pesanteur des traditions diplomatiques explique la prévalence de ce qu'un président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne nommait le « théorème du comte de Roys » ⁽¹⁹⁾, du nom de ce parlementaire qui définissait ainsi, au début de la III^e République, les pouvoirs respectifs de l'exécutif et du Parlement en matière de traités : « Nous ne pouvons limiter le droit que le Gouvernement tient de cette constitution, de conclure des traités de commerce. Si ces traités ne nous paraissent pas conformes aux intérêts du pays, nous refuserons de les sanctionner ; c'est notre droit, mais c'est celui du Gouvernement de les faire et de nous les présenter » ⁽²⁰⁾.

Cette logique, reléguant le Parlement au stade certes décisif, mais ultime, de la ratification, était imparable jusqu'au traité de Rome. Désormais, en raison de l'effet direct du droit communautaire, le Parlement n'est plus guère appelé à « sanctionner » les textes que le Gouvernement accepte, ou se voit imposer, à la majorité qualifiée, au sein du Conseil.

Sans doute, un lien organique entre les parlements nationaux et les institutions communautaires avait -il été établi par le traité de Rome, qui prévoyait, à titre transitoire, que l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes serait composée de délégués des parlements nationaux. Il est vrai qu'à l'origine, cette assemblée, devenue le Parlement européen avec l'Acte unique, n'avait guère qu'un rôle consultatif. Aujourd'hui, l'Assemblée de Strasbourg a vu ses pouvoirs s'affermir, jusqu'au traité de Maastricht qui lui donne celui d'investir la Commission et la promeut, dans certains domaines, au rang de colégislateur, et au traité d'Amsterdam, qui infléchira encore l'équilibre institutionnel en sa faveur. Mais, avant même cette montée en puissance, il avait été décidé de rompre, à partir de 1979, le frêle cordon ombilical qui reliait encore les parlements nationaux aux institutions communautaires, en faisant élire au suffrage universel direct les représentants des États membres au Parlement européen. C'est d'ailleurs à cette occasion que le Parlement français a jeté, en 1979, avec la création des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, les bases d'un ensemble de procédures destinées à permettre son retour sur la scène européenne.

Fruit d'une évolution marquée par les « petits pas » successifs que le Parlement réussit à imposer à un exécutif encore prompt à exciper de ses prérogatives « diplomatiques », le traitement des questions européennes à l'Assemblée nationale est caractérisé par une architecture complexe, combinant des procédures parlementaires traditionnelles, éventuellement aménagées, des procédures d'information spécifiques fondées sur l'intervention d'une délégation parlementaire spécialisée, et, avec l'article 88-4 de la Constitution, une procédure novatrice, mais de portée limitée, d'association du Parlement à la décision communautaire.

Ces trois types de procédures seront successivement étudiés dans les trois premières parties de la présente brochure, tandis que seront évoqués dans une quatrième partie les expériences étrangères et le développement de la coopération interparlementaire au sein de l'Union européenne.

S'agissant d'une matière en permanente évolution, il était inévitable que la présente brochure empruntât à deux genres différents : d'une part, la chronique d'une conquête, quasi quotidienne, de prérogatives nouvelles par les parlementaires, et, d'autre part, la photographie de l'actuelle architecture de procédures qui se sont sédimentées au fil des années. On espère avoir saisi sans trop de flou cet ensemble en mouvement.

PREMIÈRE PARTIE
LES PROCÉDURES PARLEMENTAIRES TRADITIONNELLES ET LEURS INSUFFISANCES

La loi n° 57-880 du 2 août 1957 autorisant la ratification des traités instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique prévoyait, en son article 2, que le Gouvernement devait « présenter annuellement au Parlement, en vue de son approbation, un compte rendu de l'application du traité de Communauté économique européenne et des mesures économiques, fiscales et sociales intervenues dans la Communauté, en exposant les mesures qu'il a prises ou qu'il entend prendre pour faciliter l'adaptation des activités nationales aux nouvelles conditions du marché ».

Le bouleversement constitutionnel de 1958 balaya cette disposition, qui ne reçut aucun commencement d'application et l'Assemblée dut ainsi, pendant de longues années, s'accommoder de l'absence de toute procédure spécifique pour demander des comptes à un exécutif prompt, dans un contexte constitutionnel qui lui était particulièrement favorable, à s'affranchir de tout contrôle.

Le développement de la construction européenne a peu à peu révélé que ce domaine nouveau, relevant de méthodes sui generis, restait, dans une certaine mesure, hermétique aux procédures parlementaires traditionnelles (chapitre premier).

Seule, la procédure budgétaire a pu faire place à une adaptation heureuse qui permet le plein exercice des prérogatives revenant, en ce domaine, au Parlement (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER
Les fonctions et procédures parlementaires traditionnelles à l'épreuve de la construction européenne

Les spécificités de la construction européenne, à mi-chemin entre les affaires intérieures et les questions internationales, paraissent inégalement prises en compte dans le cadre des procédures encadrant l'exercice des trois fonctions traditionnelles du Parlement : autorisation, législation, contrôle.

SECTION 1 - LA FONCTION D'AUTORISATION : LA RATIFICATION DES TRAITÉS.

§1. Des sollicitations nombreuses

En application de l'article 53, alinéa premier, de la Constitution, le Parlement est appelé à autoriser la ratification ou l'approbation des engagements internationaux suivants : « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire  ».

A l'un ou l'autre de ces titres, les assemblées ont à connaître de diverses catégories de traités ou d'accords concernant les Communautés ou l'Union européenne, constituant ce qu'il est convenu d'appeler le droit communautaire « originaire » et « complémentaire ». Il s'agit, sans prétendre établir une typologie exhaustive :

- des traités modifiant les traités fondateurs ; ce sera le cas, à défaut de recours au référendum comme en 1992, pour le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 ;

- d'actes divers ayant la nature d'engagement international, ainsi les dispositions annexées à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 et relatives à l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, entrant dans une catégorie de textes dont l'article 138-3 du traité C.E. stipule que le Conseil en recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives : la modification, en 1993, de cet acte a fait l'objet de la loi n° 94-105 du 5 février 1994, examinée par l'Assemblée le 24 janvier 1994 ;

- des traités d'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne, avec, par exemple, la loi n° 94-1099 du 19 décembre 1994, relative à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, dont l'Assemblée a délibéré le 6 décembre 1994 ;

- de certains accords multilatéraux auxquels la Communauté européenne et ses États membres sont parties, tel l'accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, qui a fait l'objet de la loi n° 94-1137 du 27 décembre 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 14 décembre 1994, ou la convention dite de Lomé conclue par la Communauté avec des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont la modification a fait l'objet du projet de loi n° 6, adopté par l'Assemblée, en première lecture, le 18 décembre 1997 ;

- de certains accords bilatéraux mettant en œuvre des compétences mixtes, communautaires et nationales, conclus par la Communauté et ses États membres, d'une part, et divers États tiers, d'autre part, comme les accords d'association avec les pays d'Europe centrale et orientale - ainsi celui conclu avec la République tchèque (loi n° 94-579 du 12 juillet 1994, soumise à l'Assemblée le 4 juillet 1994) -, les accords dits « euro-méditerranéens » - ainsi celui conclu avec la République tunisienne (loi n° 96-598 du 3 juillet 1996, soumise à l'Assemblée le 12 juin 1996) - ou les accords de partenariat et de coopération conclus avec les États de la CEI, par exemple avec la Fédération de Russie (loi n° 97-53 du 22 janvier 1997, soumise à l'Assemblée le 11 décembre 1996) ;

- des décisions du Conseil relatives au système des ressources propres, dont, en application de l'article 201 du traité C.E., il « recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » ; c'est ainsi qu'après que le Parlement eut autorisé, en 1988, la création de la « quatrième ressource », assise sur le P.N.B., il a été appelé à autoriser l'approbation d'une décision sur les ressources propres, adoptée à Luxembourg le 31 octobre 1994 (loi n° 94-1205 du 30 décembre 1994, dont l'Assemblée a délibéré le 20 décembre 1994) ;

- des accords conclus entre la France et les Communautés, tel celui sur le transfert de droits à pension, qui a fait l'objet de la loi n° 94-427 du 28 mai 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 20 mai 1994 ;

- des conventions conclues entre les États membres de la Communauté, dans le cadre des objectifs du traité qui l'institue, telle la convention relative à la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes, qui a fait l'objet de la loi n° 94-107 du 5 février 1994, soumise à l'Assemblée le 25 janvier 1994 ;

- des conventions établies sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne ; le premier texte de cette nature, relatif à la création d'un Office européen de police, a fait l'objet de la loi n° 97-1089 du 27 novembre 1997, dont l'Assemblée a eu à connaître le 19 novembre 1997 ; le nombre des conventions de cette nature soumises à autorisation de ratification devrait être appelé à croître, dans la mesure où, plus de quatre années après l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, les diverses négociations engagées dans ce cadre commencent à aboutir.

Fréquemment sollicitée pour autoriser la ratification d'engagements de nature européenne, l'Assemblée nationale dispose cependant d'une marge de manœuvre limitée ; confrontée à un choix binaire - accorder ou refuser l'autorisation -, elle intervient au stade ultime d'une procédure au cours de laquelle l'exécutif a déjà largement engagé la France.

§ 2. Une marge de manœuvre très limitée

Les lois de ratification « n'ont le caractère législatif qu'au sens formel mais non au sens matériel, car elles ne constituent qu'une autorisation solennelle donnée à l'exécutif, qui a seul compétence pour négocier et conclure des engagements internationaux ». Ces lois étaient ainsi définies devant le Sénat en 1977 par le ministre des affaires étrangères ⁽²¹⁾. Il en découle trois conséquences traditionnelles :

- un monopole de l'initiative au profit du Gouvernement ⁽²²⁾ ;

- le caractère très formel du texte soumis au vote, qui se présente, à de rares exceptions près, sous la forme d'un article unique par lequel « est autorisée la ratification (ou l'approbation) de la convention... faite à... le... et dont le texte est annexé à la présente loi », le vote portant sur cet article et non sur le texte dont la ratification est autorisée ;

- l'absence de droit d'amendement, ainsi que le précise l'article 128, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale. Cette interdiction , alors solennellement réaffirmée par le Président de l'Assemblée nationale ⁽²³⁾, a donné lieu à de vifs débats lors de l'examen, en 1977, du projet de loi tendant à autoriser l'approbation des dispositions relatives à l'élection des représentants à l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct.

L'article 128, alinéa 2, du Règlement prévoit cependant la possibilité de présenter, outre une exception d'irrecevabilité et une question préalable, motions de procédure dont l'adoption équivaut au rejet du texte en discussion, une motion d'ajournement, qui est appelée après la clôture de la discussion générale et dont l'adoption entraîne les mêmes conséquences que celle d'une motion de renvoi en commission, c'est-à-dire qu'il appartient au Gouvernement ou à l'Assemblée, selon que le texte était inscrit à l'ordre du jour prioritaire ou complémentaire, de fixer le moment auquel la commission compétente devra présenter un nouveau rapport. L'ajournement, qui peut être motivé, constitue, en fait, une « alternative à l'amendement » ⁽²⁴⁾, car les députés peuvent expliciter les motifs les conduisant à différer l'autorisation de ratification sans toutefois aller jusqu'à la refuser.

Les questions européennes ont constitué, toutes proportions gardées, un terrain d'élection de ces motions d'ajournement, puisque la seule qui a été adoptée sous la V^ème République concernait un texte relatif aux Communautés. Le 11 janvier 1994, la Commission des affaires étrangères unanime a, en effet, adopté une telle motion, présentée par son président, M. Valéry Giscard d'Estaing, sur le projet de loi (n° 927) autorisant l'approbation d'une décision du Conseil modifiant, à la suite de la réunification allemande, la composition du Parlement européen. Cette motion était motivée par le fait qu'une autre décision du Conseil, fixant définitivement à Strasbourg le siège du Parlement européen et dont la base juridique était beaucoup plus fragile, n'était pas soumise à ratification nationale et avait été remise en cause par le Parlement européen, qui avait décidé de ne tenir à Strasbourg que dix sessions en 1994. L'ajournement avait notamment pour objet de demander au Gouvernement de s'engager à donner aux deux décisions un fondement juridique équivalent. Cette motion d'ajournement fut adoptée à l'unanimité par l'Assemblée le 12 janvier 1994, non sans que le ministre délégué aux affaires européennes eut rappelé , comme le font, classiquement, les membres du Gouvernement face à une assemblée rétive : « il nous paraît nécessaire, et j'y insiste, que l'Assemblée nationale et le Sénat se prononcent pendant l'actuelle session extraordinaire. Des engagements ont été pris au niveau international. Tous nos partenaires ont ratifié, ou vont ratifier eux-mêmes dans les prochaines semaines. Nous devons faire ce qui dépend de nous pour que cette réforme soit applicable à la prochaine élection du Parlement européen » ⁽²⁵⁾.

Le projet de loi a finalement été adopté le 24 janvier 1994, après que le ministre des affaires étrangères eut rendu compte des démarches du Gouvernement auprès du Parlement européen s'agissant de la construction d'un nouvel hémicycle à Strasbourg, et se fut engagé à ne déposer les instruments de ratification qu'après la signature du contrat y afférent. Par ailleurs, le Gouvernement s'est engagé « à faire en sorte que soit introduite dans le texte du traité qui résultera de la conférence intergouvernementale de 1996 la précision que le siège du Parlement européen est fixé à Strasbourg » ⁽²⁶⁾.

L'exemple reste unique, mais on se rappellera qu'en juin 1977, le Premier ministre avait dû engager la responsabilité du Gouvernement pour faire pièce à une motion d'ajournement présentée par des élus de sa majorité, lors de l'examen du projet de loi tendant à l'approbation de la décision du Conseil relative à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct.

Même si, en théorie, les assemblées parlementaires sont donc libres de refuser leur vote, l'exercice reste frustrant. M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, évoquait, en 1993, le rôle de « simple chambre d'enregistrement » de l'Assemblée « appelée, épisodiquement, à examiner des projets de lois autorisant la ratification de traités communautaires, préalablement négociés par l'exécutif dans des conditions qui [ne sont] pas sans rappeler les beaux jours de la « diplomatie secrète » ⁽²⁷⁾. Les travaux des commissions (voir infra, section 3, paragraphe 3) et de la délégation pour l'Union européenne (voir infra, deuxième partie, chapitre deuxième) ont certes permis de limiter le caractère secret de cette diplomatie, mais l'exercice n'a cependant pas véritablement changé de nature.

On observera enfin qu'à l'occasion de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, préalable à la ratification du traité sur l'Union européenne, a été ouverte à 60 députés ou 60 sénateurs la faculté de saisir le Conseil constitutionnel du point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution (article 54). L'article 129 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit les modalités nécessaires pour interrompre la procédure dans l'attente de la décision du Conseil ⁽²⁸⁾. Une saisine parlementaire est déjà intervenue sur la base de ces dispositions, précisément à propos du traité sur l'Union européenne ⁽²⁹⁾.

SECTION 2 - LA FONCTION LÉGISLATIVE : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES.

§1. Une procédure frustrante pour les parlementaires

Si l'application des règlements communautaires ne nécessite aucune intervention des autorités des États membres, la directive lie ceux-ci seulement « quant au résultat à atteindre », mais laisse aux « instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». On désigne sous le nom de « transposition » les procédures assurant cette mise en œuvre des directives par les États membres dans leur droit interne.

Le rôle du Parlement, en qualité d'organe législatif, dans la transposition des directives, reste limité. En raison de la définition, a priori limitative, du domaine de la loi résultant des articles 34 et 37 de la Constitution, la plus large part des transpositions est effectuée par la voie réglementaire. En outre, compte tenu de la prééminence attribuée au Gouvernement par notre système constitutionnel dans l'exercice effectif du droit d'initiative législative, la quasi totalité des transpositions législatives est effectuée à l'initiative du Gouvernement. On signalera, presque à titre de curiosité, l'examen, en mars 1997, d'une proposition de loi (n° 469) de Mme Nicole Catala, relative à la responsabilité du fait des produits défectueux, relançant la procédure de transposition d'une directive du 25 juillet 1985, interrompue en 1992 en raison du désaccord du Gouvernement sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire ⁽³⁰⁾.

A l'origine, la procédure de transposition des directives concernant des matières ressortissant au domaine de la loi était pour le moins expéditive : le Gouvernement demanda, par exemple, en 1964, au Parlement de l'autoriser « à prendre par ordonnances avant le 1^er janvier 1966, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures comprises dans le domaine de la loi, nécessaires pour assurer l'application des directives de la C.E.E. en vue de réaliser la liberté d'établissement et de prestations de services ». L'exposé des motifs de ce projet mérite d'être cité, tant il illustre la conception qui a longtemps prévalu du rôle du Parlement en matière européenne : « Le Parlement ayant déjà admis toutes les conséquences du traité instituant la Communauté économique européenne et notamment toutes les mesures de droit interne que la mise en œuvre de ce traité nécessitera, il ne paraît pas nécessaire qu'il étudie en détail chacune des mesures d'application ainsi prises. En matière de droit d'établissement et de prestations de services, les obligations de la France sont déjà déterminées par deux programmes généraux et un échéancier de libération très précis, que le Parlement ne saurait remettre en cause sans méconnaître nos engagements internationaux. » ⁽³¹⁾.

Même si, par la suite, la transposition législative des directives a pris une forme moins caricaturale, elle n'en a pas moins appelé de sévères critiques : en 1993, M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, s'insurgeait : « L'Assemblée, quasiment réduite au rôle de moine copiste, [doit] transposer en droit interne, avec un enthousiasme mitigé, un nombre de plus en plus important de directives communautaires élaborées selon des modalités rien moins que transparentes » ⁽³²⁾. Aussi bien, la délégation consacrait-elle régulièrement des analyses critiques à la transposition des directives en droit interne ⁽³³⁾.

De fait, rien ne distingue l'examen des textes de transposition de l'examen des projets et propositions de loi « ordinaires », si ce n'est le recours fréquent, par le Gouvernement, pour s'opposer à certains amendements, à l'argument de leur contrariété au droit communautaire, comme l'a fait, par exemple, le ministre du budget, M. Michel Charasse, à l'occasion de l'examen, en mai 1992, du projet de loi relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté : « C'est pour éviter toute difficulté qu'il me paraît préférable de s'en tenir au texte que je vous propose et qui n'est d'ailleurs, je le répète, que la transcription de l'article 28 nonies-4-a de la directive du 16 décembre 1991 » ⁽³⁴⁾. L'un des intervenants dans la discussion générale de ce projet, M. Gilbert Gantier, avait d'ailleurs noté : « L'introduction des directives européennes dans notre droit réduit les parlementaires que nous sommes à des acteurs de second rang. Nous disposons d'une latitude d'action très limitée : nous ne pouvons ni changer la philosophie du texte ni le rejeter (...) car, dans les deux cas, la Cour de justice des Communautés européennes pourrait condamner la France pour non application des directives. Notre pouvoir est ainsi inférieur à celui que nous possédons dans le domaine de la ratification de conventions internationales. Sous l'Empire, le Corps législatif, dénoncé par tous les historiens pour son rôle politique inexistant, disposait de pouvoirs plus importants que nous en l'occurrence. Cette transformation en chambre d'enregistrement est d'autant plus humiliante que nous traitons de la fiscalité, qui est à l'origine de la création des parlements et qui constitue toujours une des principales compétences du Parlement » ⁽³⁵⁾.

Cette dépossession est d'autant plus vivement ressentie que les directives « ne se contentent plus de fixer les objectifs à atteindre, mais décrivent précisément les mécanismes et procédures à appliquer » ⁽³⁶⁾. Ainsi, selon le mot de François Goguel, « la loi est dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter » ⁽³⁷⁾. Ils en conçoivent une amertume qui, au-delà du débat sur l'utilisation du terme de « transposition », de préférence à celui de « transcription », pour désigner l'introduction dans notre législation de prescriptions édictées par les Communautés ⁽³⁸⁾, va parfois jusqu'à des réactions inédites.

Un projet de loi de transposition a ainsi fourni un exemple, assez rare dans notre système de parlementarisme majoritaire, de rejet d'un projet de loi par l'Assemblée nationale. Le 30 novembre 1978, celle-ci a, en effet, rejeté un projet de loi portant adaptation de la législation française relative à la taxe sur la valeur ajoutée à la sixième directive européenne, qui prévoit des règles communes pour l'assiette de cet impôt. M. Jean Foyer soutint contre ce texte une exception d'irrecevabilité fondée sur l'argument selon lequel la directive était en réalité un règlement, qui précisait le contenu des normes en cause en descendant jusqu'au détail technique. « Insensiblement - notait-il - la Commission propose et le Conseil arrête, sous le nom de directive, des documents qui sont de véritables règlements. Une application vicieuse et pernicieuse de la procédure communautaire de la directive tend donc à faire perdre au législateur français sa souveraineté législative » ⁽³⁹⁾. L'Assemblée vota l'exception d'irrecevabilité par 333 voix (RPR, socialistes et communistes) contre 132 (UDF). Dans les explications de vote, M. Laurent Fabius exposa en ces termes la position du groupe socialiste : « Le Gouvernement aurait dû consulter la représentation nationale pour connaître son opinion sur les modifications à apporter à la sixième directive ». Préfigurant l'évolution législative ultérieure, l'orateur poursuivait : « Il aurait pu s'inspirer utilement à cet égard de la pratique d'autres Gouvernements qui consultent leur Parlement avant d'arrêter directives et même règlements. C'est le cas notamment du Danemark, de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas. Il est inacceptable que le Parlement français, un mois avant l'entrée en vigueur théorique de la loi, soit mis ainsi devant un fait accompli » ⁽⁴⁰⁾.

Cette fronde resta de courte durée : le Premier ministre, M. Raymond Barre, soumit à l'Assemblée, le 5 décembre 1978, une lettre rectificative au projet de collectif budgétaire en cours de discussion, reprenant sous forme d'articles additionnels les dispositions rejetées quelques jours auparavant. Il en obtint l'adoption après avoir notamment souligné que leur rejet « bsp;porterait atteinte à la crédibilité internationale de la France » ⁽⁴¹⁾.

De tels mouvements d'humeur se renouvellent de temps à autre avec, par exemple, l'adoption de conclusions de rejet par la Commission des lois, en mars 1997, sur la proposition précitée relative à la responsabilité du fait des produits défectueux ⁽⁴²⁾. Cependant, la marge de manœuvre des parlementaires est faible : l'Assemblée vient d'autant plus vite à résipiscence qu'elle sait que la force du droit communautaire aura nécessairement raison de sa résistance. D'où, comme on le verra, la volonté de mettre en œuvre des procédures permettant aux parlementaires de faire valoir leur point de vue en amont, au stade de l'élaboration de la norme communautaire.

On observera que le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une jurisprudence affirmée dans sa décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 ⁽⁴³⁾, se refuse à contrôler la conformité des lois aux stipulations des engagements internationaux de la France, considérant qu'« une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ». Son contrôle ne s'étend donc pas à la conformité des lois au droit communautaire originaire et, a fortiori, dérivé.

Une exception, qui reste de principe, peut cependant être signalée. En effet, s'agissant du cas particulier de la loi organique, prévue par l'article 88-3 de la Constitution, relative aux conditions d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant en France, le Conseil, dans sa décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992 ⁽⁴⁴⁾, a considéré que, compte tenu de la référence constitutionnelle aux « modalités prévues par le traité sur l'Union européenne » (...) «  le renvoi pour la détermination des conditions d'application de l'article 88-3 à une loi organique, postule que ce dernier texte soit lui-même conforme aux modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des ressortissants communautaires (...) qu'ainsi la loi organique devra respecter les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne pour la mise en œuvre du droit reconnu par l'article 8 B, paragraphe 1 (du traité sur l'Union européenne)».

On peut, dès lors, se demander si cette dernière décision n'ouvre pas, potentiellement, une brèche dans la jurisprudence antérieure du Conseil. En effet, comme le notent certains commentateurs « bsp;il n'est pas certain que le législateur respecte ces « prescriptions » et la question se pose de savoir si le Conseil constitutionnel renoncera ou apportera une exception à la jurisprudence inaugurée le 15 janvier 1975 » ⁽⁴⁵⁾.

§ 2. Le difficile recensement des transpositions

Le recensement des transpositions effectuées par le législateur n'est pas aisé. Afin de le faciliter, chaque directive comporte une disposition invitant les États membres à faire référence au texte concerné lorsqu'ils la transposeront en droit interne. Une telle disposition n'est pas d'application facile : si quelques textes ont pour vocation principale d'assurer une transposition - auquel cas leur titre peut le préciser explicitement ⁽⁴⁶⁾ -, la plupart du temps, la transposition est réalisée au gré des articles de divers projets de loi (assez fréquemment des textes composites, tels que les lois de finances annuelles ou des textes portant diverses mesures d'ordre économique, financier ou social), voire par voie d'amendements présentés par le Gouvernement au cours de la discussion d'un projet de loi. L'identification de telles transpositions est d'autant plus malaisée qu'il n'est pas toujours précisé, dans les exposés des motifs ou lors des débats, qu'il s'agit de mettre en œuvre des dispositions communautaires. En outre, le Gouvernement procède parfois à des « transpositions » anticipées de textes communautaires non encore définitivement adoptés.

S'agissant du signalement de telles dispositions, on rappellera que le projet de loi, déposé en 1991, relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté, comportait un article ayant pour seul but d'indiquer que ses dispositions « ont notamment pour objet d'appliquer dans le droit français la directive du ... et la directive du ... ». La Commission des finances de l'Assemblée ⁽⁴⁷⁾ a certes reconnu que « pour être inhabituelle, l'existence d'un tel article trouvait son fondement dans le texte même de chacune des deux directives », mais, suivie par l'Assemblée, elle a estimé que de telles références n'avaient aucun caractère normatif et qu'une telle procédure « pourrait conduire à obscurcir inutilement les textes législatifs du fait de l'introduction d'articles ou de paragraphes dont le seul objet serait de faire référence à des directives ».

A la suite de l'échec de cette procédure, et conformément d'ailleurs à ce qu'avait suggéré, en 1992, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes ⁽⁴⁸⁾, la publication des lois au Journal officiel s'accompagne, depuis le début de 1995, de la mention, avant les travaux préparatoires, des textes communautaires transposés ⁽⁴⁹⁾, comme c'était déjà le cas, dans les visas, pour les textes réglementaires ⁽⁵⁰⁾. On peut également relever une innovation récente permettant aux parlementaires de mieux appréhender, dès le dépôt d'un projet de loi, les conditions de la transposition : l'exposé des motifs du projet de loi de transposition d'une directive sur la protection juridique des bases de données, déposé le 22 octobre 1997, est ainsi complété par un tableau indiquant la correspondance des articles du projet de loi et des articles qu'il tend à modifier du code de la propriété intellectuelle avec les articles et les principaux considérants de la directive à transposer ⁽⁵¹⁾.

Un suivi des transpositions législatives est assuré par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, qui, depuis 1995, s'efforce de publier périodiquement la liste des directives communautaires restant à transposer par voie législative ⁽⁵²⁾ au début de chaque session du Parlement, pour assurer l'information des commissions permanentes, dont le rôle est, à cet égard, éminent. Cependant, le rôle moteur en la matière revient de façon évidente au ministère concerné par l'objet de la directive, au Secrétariat général du Gouvernement et au Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.), à qui il appartient de communiquer à la Commission européenne les mesures prises pour assurer la transposition de chaque directive.

SECTION 3 - LA FONCTION DE CONTRÔLE : UN CHAMP D'INTERVENTION DIVERSIFIÉ

Les affaires européennes, comme tout autre aspect de la vie publique, relèvent de la fonction de contrôle parlementaire. Partie prenante au sein du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement est comptable, vis-à-vis de la représentation nationale, non seulement de sa politique européenne, mais aussi, plus largement, de l'activité des Communautés et de l'Union, que les parlementaires ne peuvent appréhender que par son intermédiaire. De la « simple » question écrite jusqu'à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, toutes les procédures classiques du contrôle parlementaire peuvent être utilisées à cette fin.

§ 1. Les questions

Naturellement, les affaires européennes relèvent des procédures de questions, qu'il s'agisse des questions écrites, des questions orales visées à l'article 48 de la Constitution ou des questions au Gouvernement ⁽⁵³⁾.

La délégation pour l'Union européenne a cependant longtemps considéré que, pour mieux associer l'ensemble des députés au processus communautaire, il serait souhaitable de prévoir que des séances de questions puissent périodiquement être consacrées à des thèmes d'actualité européenne ⁽⁵⁴⁾. Cette demande s'inspirait de l'expérience du Sénat qui, par une résolution du 13 décembre 1990, a prévu dans son règlement (articles 83 bis et 83 ter) une procédure spécifique de « questions orales avec débat portant sur des sujets européens ». Peuvent intervenir dans le cadre de cette procédure, outre l'auteur de la question et le Gouvernement, un représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, un représentant de la commission compétente, un représentant de la Commission des affaires étrangères et un représentant de chaque groupe politique, tout sénateur participant au débat ayant un temps de parole limité à dix minutes. Cette procédure permet d'instaurer, trois fois par an en moyenne, pendant environ deux heures, un dialogue avec le Gouvernement sur un sujet européen précis.

A l'automne 1994, une procédure fut arrêtée par la Conférence des Présidents de l'Assemblée qui décida, au cours de ses réunions des 18 et 25 octobre 1994, qu'une fois par mois, le début de la séance du mardi serait consacré à un sujet européen, abordé par le biais, soit d'une communication du Gouvernement, soit d'une question orale. Dans les deux cas étaient prévues des interventions d'un représentant de la délégation, de la commission compétente et de la Commission des affaires étrangères, ainsi que des orateurs des groupes. Une fois par mois, en dehors de la période consacrée à la première lecture du projet de loi de finances, le Président de l'Assemblée devait interroger la Conférence des Présidents sur les modalités selon lesquelles elle souhaitait aborder, la semaine suivante, un débat européen, et, dans l'hypothèse où elle retiendrait la procédure de la question, sur le choix de celle à inscrire à l'ordre du jour.

Seules, deux applications de cette décision peuvent être signalées :  le 22 novembre 1994, avec la discussion d'une question sur l'application des accords de Schengen, et le 20 décembre 1994, avec une communication du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les transports aériens en Europe. L'expérience ne fut pas poursuivie en 1995 : l'instauration, à partir d'octobre 1995, dans le cadre de la session unique, de deux séances hebdomadaires de questions au Gouvernement rendait effectivement moins nécessaire cette procédure spécifique, les députés pouvant désormais recourir plus largement aux procédures traditionnelles pour interroger le Gouvernement sur les affaires européennes.

Au cours de la ^e législature, le ministre délégué aux affaires européennes a ainsi été appelé à répondre à 69 questions au Gouvernement sur un total de 2.412, soit 2,9%, étant précisé qu'une proportion non négligeable des questions appelant la réponse du Premier ministre ou d'un autre membre du Gouvernement ont un aspect européen plus ou moins marqué ⁽⁵⁵⁾. La proportion a été plus faible s'agissant des questions orales : sur 1.387 questions appelées en séance au cours de la X^e législature, 16, soit 1,1% seulement, concernaient le ministre délégué aux affaires européennes. Il en fut de même pour les questions écrites, celles posées au ministre délégué aux affaires européennes (398) n'ayant représenté que 0,8% de l'ensemble des questions publiées (50.705 après retraits). Cependant, la plupart des autres membres du Gouvernement sont souvent sollicités sur les aspects européens des dossiers relevant de leur compétence ; c'est le cas, en particulier, du ministre en charge de l'agriculture, fréquemment interrogé sur l'application de la politique agricole commune en France.

§ 2. Des débats réguliers sur la politique européenne de la France

Si, depuis l'origine de la construction communautaire, des débats concernant des questions européennes intervenaient de loin en loin au Palais-Bourbon ⁽⁵⁶⁾, depuis 1989, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale tient régulièrement, en principe une fois par semestre, un débat sur la politique européenne de la France. En 1992, la richesse de l'actualité européenne a fourni d'autres occasions d'évoquer ces questions - notamment dans le domaine agricole - et a conduit à renoncer à ces rendez-vous semestriels, mais la X^e législature a renoué avec cette tradition, à laquelle M. Laurent Fabius, réélu à la Présidence de l'Assemblée en juin 1997, a rappelé son attachement ⁽⁵⁷⁾. De fait, un premier débat a été organisé sous la XI^e législature dès le 2 décembre 1997, à la veille du Conseil européen de Luxembourg.

Ces débats s'inscrivent dans le cadre de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée, qui prévoit qu'en dehors des déclarations prévues par l'article 49 de la Constitution (engagement de responsabilité), le Gouvernement peut demander à faire devant elle des déclarations avec ou sans débat. De nature purement informative, ces déclarations ne donnent lieu à aucun vote. Le débat est organisé par la Conférence des Présidents, à laquelle l'article 132 du Règlement laisse un large pouvoir d'appréciation  ⁽⁵⁸⁾. Il est d'usage que le Président de la Commission des affaires étrangères et, depuis octobre 1990, celui de la délégation pour l'Union européenne, bénéficient, ès qualités, d'un temps de parole.

Ces débats ont appelé, en 1994, une appréciation pour le moins nuancée de la part du Président de cette délégation, M. Robert Pandraud, qui considérait qu'ils « restent largement académiques, tournant à l'échange, répétitif et peu fructueux, d'arguments de principe déjà connus de tous »  ⁽⁵⁹⁾. Il n'en souhaitait pas moins le maintien de ce rendez-vous semestriel dans l'attente de la mise en œuvre d'une procédure permettant un « échange plus vivant ». L'interruption très rapide de l'expérience des « questions européennes » engagée à l'automne 1994 a cependant conduit à donner une impulsion nouvelle à cette procédure, avec quatre débats « européens » pour la seule année 1996.

Au total, en huit années, de la fin de 1989 à la fin de 1997, pas moins de 18 débats ont été tenus. On trouvera ci-après, en annexe 1, la liste de ces débats qui ont notamment permis aux députés d'être informés et d'exprimer leurs points de vue sur les conférences intergouvernementales ayant abouti aux traités de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) ou à la veille des réunions du Conseil européen. Ces débats ont souvent suscité un très vif intérêt : à l'ouverture de la ^e législature, le débat sur l'Europe des 18 et 19 mai 1993, introduit par une déclaration du Premier ministre, a été marqué par l'intervention de 31 députés ; le dernier débat de cette même législature, le 27 novembre 1996, à la veille du Conseil européen de Dublin, également ouvert par une intervention du Premier ministre, a mobilisé 19 orateurs ; de même, 18 députés sont intervenus au cours du débat du 2 décembre 1997.

Cependant, cette procédure de contrôle parlementaire reste largement à l'initiative du Gouvernement : même si le poids de la tradition, maintenant bien établie, ne lui permet guère d'éluder ces rendez-vous, il garde le choix du moment.

§ 3 : Les travaux des commissions

L'article 145 du Règlement de l'Assemblée prévoit que « les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'assurer son contrôle sur la politique du Gouvernement ». Ce rôle d'information peut naturellement s'exercer en ce qui concerne les questions européennes ; il peut revêtir des formes diverses :

- constitution de missions d'information, à l'image de celle sur l'Union économique et monétaire constituée en 1991 par la Commission des finances, qui a présenté, en juin 1991, un rapport d'information (n° 2128) sur les négociations en cours et, en décembre 1991, un rapport d'information (n° 2402) sur les conclusions de ces négociations ;

- évocation de questions communautaires dans les rapports spéciaux ou les avis budgétaires des commissions ⁽⁶⁰⁾ ;

- audition de représentants des institutions communautaires : on citera, par exemple, l'audition, en 1996, du commissaire européen chargé du marché intérieur, des douanes et des questions fiscales, M. Mario Monti, par la Commission des finances ⁽⁶¹⁾ ;

- audition du ministre délégué aux affaires européennes, non seulement par la Commission des affaires étrangères, mais aussi par d'autres commissions : ainsi, la Commission de la défense a-t-elle entendu, à deux reprises, en 1995 et 1996, le titulaire de ce portefeuille, M. Michel Barnier, sur les perspectives de la Conférence intergouvernementale concernant la politique de sécurité commune et les industries d'armement ⁽⁶²⁾.

L'exemple de la Conférence intergouvernementale de 1996-1997 est d'ailleurs significatif. Rappelant, en avril 1995, les conditions de ratification du traité de Maastricht, M. Philippe Séguin, Président de l'Assemblée nationale, soulignait : « Bien des problèmes auraient pu être évités si les opinions publiques avaient été informées tout au long de la procédure d'élaboration, et les choix proposés longuement débattus et amendés. Et quel meilleur instrument de transparence que les Parlements nationaux qui, par vocation, représentent les citoyens ? » ⁽⁶³⁾. La Commission des affaires étrangères a entrepris, à cet égard, un effort particulier pour assurer le suivi de la Conférence intergouvernementale ouverte en mars 1996 et conclue en juin 1997. Elle a procédé régulièrement à un examen de ces questions au cours des auditions du ministre des affaires étrangères et du ministre délégué aux affaires européennes, entendu, pour sa part, à quatre reprises entre mai 1996 et avril 1997. Elle a, en outre, constitué en son sein un groupe de travail de trois membres qui lui ont présenté, à plusieurs reprises, des communications sur les travaux de la Conférence.

Quels que soient cependant les efforts des commissions, il reste que, devant chacune faire face aux tâches diverses résultant de compétences étendues, elles ne peuvent consacrer qu'un temps mesuré à l'examen de questions européennes. C'est la raison pour laquelle toutes les assemblées parlementaires des États membres de l'Union ont créé des organes spécialisés dans ces questions (voir i>infra, quatrième partie). S'agissant, en particulier, du suivi des travaux de la Conférence intergouvernementale, l'action de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale aura apporté, comme on le verra ci-après, un complément très substantiel à l'action des commissions permanentes.

§ 4 : La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement

La politique européenne du Gouvernement peut naturellement fournir l'occasion d'une mise en jeu de sa responsabilité, soit à son initiative (engagement de la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale en application de l'article 49, alinéa premier, de la Constitution), soit à l'initiative de députés (motion de censure de l'article 49, alinéa 2).

C'est ainsi que Pierre Bérégovoy, le 21 novembre 1992, et M. Édouard Balladur, le 15 décembre 1993, ont sollicité et obtenu un vote de confiance à propos des négociations commerciales du cycle d'Urugay, menées, pour l'essentiel, au nom de la Communauté par la Commission européenne.

S'agissant de la motion de censure, on rappellera que :/p>

- le 10 mai 1989, fut présentée, sans succès, une motion visant explicitement la politique européenne de la France ⁽⁶⁴⁾ ;

- c'est à propos de la réforme de la politique agricole commune qu'un Gouvernement se trouva le plus menacé dans le cadre de cette procédure depuis octobre 1962, la motion de censure présentée sur ce sujet le 27 mai 1992 ayant recueilli 286 suffrages, alors que son adoption en requérait 289 ⁽⁶⁵⁾.

CHAPITRE DEUXIÈME

L'adaptation réussie d'une procédure traditionnelle : l'Assemblée nationale et le budget communautaire

Le montant du prélèvement à effectuer sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, qui était de 1,2 milliard de francs en 1970 et de 16,9 milliards de francs en 1980, est évalué, par l'article 47 de la loi de finances pour 1998, à 91,5 milliards de francs, soit 6,8 % des ressources nettes du budget général ou, pour prendre une autre base de comparaison, 5,7 % des dépenses totales du budget général (respectivement 3 % et 2,7 % en 1980). La France, deuxième pays contributeur de la Communauté, derrière l'Allemagne, fournissait ainsi, en 1996, 17,5 % des ressources du budget général des Communautés.

Si la ponction opérée sur les budgets nationaux est importante, il ne faut cependant pas perdre de vue que la plus grande part des ressources apportées aux Communautés par les États membres est redistribuée à ceux-ci au titre des interventions communautaires (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - FEOGA, Fonds européen de développement régional - FEDER, Fonds social européen - F.S.E., notamment). On observera en particulier qu'en 1996, les versements effectués en France au titre du FEOGA-Garantie ont atteint 61,3 milliards de francs, à comparer aux 42,3 milliards de francs de dépenses nettes du budget de l'agriculture. Les rattachements au budget général français par voie de fonds de concours - 18,2 milliards de francs en 1996 - ne représentent d'ailleurs qu'une faible part de ces « retours » communautaires, évalués, pour 1996, à 11,9 milliards d'écus, soit environ 76,5 milliards de francs, pour une contribution de 12,4 milliards d'écus, soit environ 79,5 milliards de francs. Il en résulte une « contribution nette » de l'ordre de 3 milliards de francs (11,2 milliards de francs en 1995), mesurant l'effort de solidarité communautaire de la France.

L'importance croissante des sommes en jeu et, d'une façon plus générale, l'intérêt plus soutenu manifesté par les parlementaires pour les affaires européennes, ont conduit, au cours de ces dernières années, à un renforcement du suivi, par l'Assemblée nationale, des questions budgétaires communautaires.

SECTION 1 - L'INADAPTATION DE LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE CLASSIQUE

§1. Les particularités de la procédure budgétaire communautaire

Avant de présenter les conditions d'intervention du Parlement national, il paraît utile de décrire schématiquement la procédure budgétaire communautaire, qui, outre sa complexité, se caractérise par une compétence partagée entre le Conseil et le Parlement européen, sans que le traité instituant la Communauté européenne organise une procédure de résolution des conflits entre ces deux « branches » de l'autorité budgétaire.

La procédure est centrée sur les dépenses, les recettes en découlant mathématiquement, conformément à l'article 199 du traité, aux termes duquel « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ». Sur proposition de la Commission, qui présente, en mai de chaque année, un « avant-projet » de budget, le Conseil adopte en première lecture, dans la seconde quinzaine de juillet, un « projet » de budget qui est soumis au Parlement européen. Celui-ci procède, en octobre, à une première lecture, au cours de laquelle il peut adopter des « propositions de modification » portant sur les « dépenses obligatoires » (dépenses agricoles, pour l'essentiel) et amender les autres dépenses, dites « non obligatoires ». Le Conseil se prononce en deuxième lecture, en novembre, statuant définitivement sur les dépenses obligatoires, sauf rejet ultérieur du budget par le Parlement européen, et procédant à un réexamen des dépenses non obligatoires. Au cours de sa deuxième lecture, en décembre, le Parlement européen peut, à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements relatifs aux dépenses non obligatoires, puis arrêter définitivement le budget, ou le rejeter à la majorité de ses membres et des deux tiers des suffrages exprimés.

Marquée naguère par des crises aiguës ayant conduit à l'application du système des « douzièmes provisoires », la procédure budgétaire communautaire a été pacifiée grâce à la conclusion, en 1988, puis en 1994, d'accords entre les institutions organisant des procédures de régulation et, parallèlement, à l'adoption de décisions du Conseil sur l'évolution des ressources propres, fixant le plafond des ressources appelables en pourcentage du P.I.B. et les modalités de financement du budget communautaire.

Ces dernières décisions, en ce qu'elles « engagent les finances de l'État », au sens de l'article 53 de la Constitution, ont fait l'objet de projets de loi autorisant leur approbation. Supposée assurer, selon le Gouvernement, un « contrôle [parlementaire] effectif sur le niveau des recettes comme sur celui des dépenses puisque le budget européen ne peut être voté ni exécuté en déficit⁽⁶⁶⁾ », cette procédure a cependant été jugée peu satisfaisante par les députés, le rapporteur de la Commission des affaires étrangères observant, à l'occasion de l'examen de la décision du Conseil du 31 octobre 1994 que, compte tenu de « conditions de précipitation exceptionnelles », « l'inter-vention des parlements nationaux au moment de la ratification relève plus de l'enregistrement que du contrôle »⁽⁶⁷⁾. Si, de fait, en France, ces débats ont peu mobilisé les parlementaires, on observera cependant que le Parlement néerlandais a, pour sa part, fait attendre jusqu'au mois de juin 1996 son autorisation d'approbation de ladite décision, qui devait entrer en vigueur au 1er janvier 1995, afin de manifester sa préoccupation devant la croissance de la contribution nette des Pays-Bas au budget des Communautés.

Même imparfaite, ou imparfaitement exploitée, cette procédure a du moins le mérite d'offrir à la représentation nationale l'occasion de se prononcer sur la programmation pluriannuelle des recettes du budget communautaire, ce qui n'est pas le cas pour la programmation à moyen terme des dépenses, établie sous la forme de « perspectives financières » annexées aux accords institutionnels précités. En effet, ces accords et leurs annexes, qualifiés tour à tour, par le Gouvernement, de « traités », puis de « contrat(s) de droit privé conclu(s) entre trois institutions n'ayant pas la personnalité juridique »⁽⁶⁸⁾, dont les incidences sur le processus de décision communautaire sont aussi capitales que des modifications du traité, ne sont soumis au Parlement ni en application de l'article 53 de la Constitution, ni d'ailleurs dans le cadre de l'article 88-4 (voir infra troisième partie, chapitre troisième, section 1). Cette circonstance explique sans doute que, contrairement à une tradition solidement établie réservant au Gouvernement l'exclusivité de l'initiative en la matière⁽⁶⁹⁾, le Président de l'Assemblée nationale a accepté, en juillet 1994, le dépôt d'une proposition de loi (n° 1479) tendant à autoriser la ratification de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993. Cette initiative, restée sans suite, n'aura eu que valeur de témoignage ...

Les insuffisances du contrôle parlementaire sur les dispositions communautaires relatives à la programmation budgétaire pluriannuelle se retrouvaient en ce qui concerne les mesures affectant plus directement le budget de l'État, à savoir la détermination annuelle du montant de la contribution française au budget des Communautés.

§ 2. La fixation de la contribution française au budget communautaire

Selon une procédure critiquée de façon récurrente par la Cour des comptes ⁽⁷⁰⁾, mais admise, sous certaines réserves, par le Conseil constitutionnel ⁽⁷¹⁾, cette contribution est présentée, dans le projet de loi de finances, non pas comme une dépense de l'État, mais comme un prélèvement sur les recettes de celui-ci. Elle figure donc traditionnellement à ce titre dans l'état A, ou tableau des voies et moyens, annexé à l'article d'équilibre du projet de loi de finances, ligne parmi les quelque cent vingt à cent trente lignes figurant dans cet état qui fait habituellement l'objet d'un vote global. Même si cette procédure ne privait pas le Parlement de tout moyen d'intervention, elle ne favorisait pas la tenue d'un débat de fond, ni sur l'évolution de la contribution de la France au budget des Communautés, ni sur la politique budgétaire de celles-ci.

Dans ce contexte, la seule occasion ⁽⁷²⁾, sinon d'examiner, du moins d'évoquer annuellement le budget des Communautés européennes, a longtemps été la discussion, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, des crédits - au montant d'ailleurs symbolique - prévus au titre des « affaires européennes », nouvelle structure ministérielle, qui, sous des appellations et avec des statuts divers, se met en place à partir de 1981. Si la politique européenne de la France pouvait précédemment être évoquée dans le cadre de l'examen des crédits du ministère des affaires étrangères, l'examen du projet de loi de finances pour 1982 est ainsi marqué par la reconnaissance explicite de ces questions, et notamment du budget des Communautés, en tant que thème de la discussion budgétaire, avec la désignation, à cette occasion, d'un rapporteur spécial de la Commission des finances pour les « affaires européennes », puis, à partir de l'année suivante, d'un rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères.

Pour sa part, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, depuis sa création, en 1979, a apporté sa contribution au débat en examinant chaque année le projet de budget général des Communautés avant son adoption définitive par les institutions communautaires. Significativement, elle avait consacré au projet de budget communautaire pour 1980 les premières conclusions qu'elle a adoptées, dès le 6 novembre 1979, après sa réunion constitutive. Son président a d'ailleurs pris l'habitude d'intervenir dans la discussion des crédits du ministère des affaires européennes à partir de 1988, d'abord en tant qu'orateur « de droit commun », ensuite, depuis 1991, sur décision de la Conférence des Présidents, ès qualités.

C'est d'ailleurs au sein de la délégation, nourrie de cette expérience du budget communautaire, que devaient être avancées les premières propositions tendant à renforcer le contrôle du Parlement national sur le budget communautaire.

SECTION 2 - LA MISE EN ŒUVRE D'UNE PROCÉDURE SPÉCIFIQUE DANS LE CADRE DE LA DISCUSSION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

§ 1. L'impossible réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances

En décembre 1990, dans ses conclusions sur le projet de budget communautaire pour 1991, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes était « bsp;bsp;d'avis que les questions financières communautaires devaient être débattues à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances », son Rapporteur, M. Michel Cointat, faisant observer : « compte tenu de l'importance qu'atteint aujourd'hui le prélèvement sur les recettes de l'État au profit du budget des Communautés européennes, lequel est inscrit dans l'état A annexé à l'article d'équilibre de la première partie de la loi de finances, il paraîtrait opportun que le Parlement se livre, lors de la discussion de cet article, à un examen des finances communautaires ». En mars 1992, dans une lettre adressée au Président de l'Assemblée nationale, le Président de la délégation, M. Charles Josselin, demandait que la Conférence des Présidents prévoie, dans le cadre de l'examen de la première partie du projet de loi de finances, un débat spécifique sur ce prélèvement, un rapport d'information de la délégation pouvant, selon lui, servir de support ou d'introduction à cette discussion⁽⁷³⁾.

L'absence de discussion véritable du prélèvement sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes, ainsi soulignée par la délégation, a conduit M. Edmond Alphandéry à déposer, le 5 mai 1992, une proposition de loi organique (n° 2678) modifiant l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et visant à améliorer le contrôle parlementaire de ce prélèvement. M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste déposaient une proposition analogue (n° 2749) le 29 mai 1992. Ces deux propositions avaient un double objet. Elles tendaient, d'une part, à prévoir que le Parlement « fixe » expressément le montant ou le plafond du prélèvement et autorise son versement aux Communautés ; elles entendaient, d'autre part, améliorer l'information du Parlement, en établissant une liste de documents communautaires à transmettre par le Gouvernement aux commissions des finances des deux assemblées, en annexe au projet de loi de finances.

La possibilité pour le Parlement de « fixer » le montant ou le plafond de la contribution française ayant paru, pour le moins, problématique d'un point de vue juridique, l'Assemblée a adopté, en première lecture, le 29 juin 1992, un texte prévoyant que le Parlement « évalue » le montant de la participation de la France au budget des Communautés et autorise son versement à celles-ci. Ce texte prévoyait, en outre, la présentation par le Gouvernement, avec le projet de loi de finances, d'un rapport justifiant le montant de cette contribution, décrivant l'action des Communautés et présentant les grandes lignes des documents servant de support à la procédure budgétaire communautaire, le texte intégral de ces documents n'étant communiqué qu'aux commissions des finances des assemblées.

Le Sénat a modifié, le 29 octobre 1992, le texte adopté par l'Assemblée, en prévoyant notamment que « bsp;le Parlement fixe le montant prévisionnel de la participation ... et autorise son versement » et en le complétant par des dispositions, étrangères à l'objet originel de la proposition, tendant à renforcer les pouvoirs des rapporteurs spéciaux des commissions des finances.

La proposition ainsi modifiée par le Sénat a été examinée à deux reprises, sous les IX^e et X^e législatures, par la Commission des lois de l'Assemblée nationale⁽⁷⁴⁾, mais n'a pas fait l'objet d'un examen en deuxième lecture. De fait, anticipant un vote définitif qui, en dépit de demandes répétées des parlementaires⁽⁷⁵⁾ paraît désormais peu probable⁽⁷⁶⁾, le Gouvernement et l'Assemblée ont mis en œuvre, à partir de 1992, une procédure nouvelle répondant au souci de permettre un examen spécifique des questions budgétaires communautaires.

§ 2. L'organisation d'un débat sur le montant de la contribution française au budget communautaire

Le projet de loi de finances comporte depuis 1992, au sein de sa première partie, un article distinct ainsi rédigé : « le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l'exercice ... à ... milliards de francs ».

Sauf recours éventuel à des procédures particulières comme le vote bloqué de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution, cet article donne lieu à un vote distinct, précédé d'un débat faisant l'objet d'une organisation spécifique par la Conférence des Présidents. Ce débat présente la particularité d'intervenir à un moment fixé à l'avance, en accord avec le Gouvernement, quel que soit l'état d'avancement de la discussion des autres articles de la première partie du projet de loi de finances. Il a lieu traditionnellement au début de la séance de l'après-midi du jeudi de la semaine consacrée à la discussion de cette première partie ⁽⁷⁷⁾. Peuvent intervenir les présidents et les rapporteurs des commissions concernées (Commission des finances et Commission des affaires étrangères), le Président de la délégation pour l'Union européenne et, à concurrence de dix minutes, un orateur désigné par chacun des groupes politiques ; d'autres orateurs peuvent intervenir sur cet article dans les conditions fixées par l'article 95, alinéa 2, du Règlement, qui fixe à cinq minutes la durée maximale de l'intervention d'un député sur un article. Le débat voit, en règle générale, une dizaine de députés intervenir, le Gouvernement leur apportant des réponses, le plus souvent par la voix du ministre délégué aux affaires européennes.

Si cette procédure coutumière marque un progrès certain pour l'information et le contrôle du Parlement, il convient cependant de souligner les deux limites qui restreignent la portée de cet exercice.

La première, de nature juridique, a été exposée en ces termes, en 1994, par M. Philippe Séguin, alors Président de l'Assemblée nationale : « Le débat organisé [...] sur la contribution française à partir d'un article distinct de la loi de finances, s'il revêt une importance politique indéniable, ne comporte que des effets juridiques limités, dans la mesure où les obligations qui sont les nôtres résultent d'un traité »⁽⁷⁸⁾. De fait, les ressources des Communautés - ainsi que le souligne la notion même de « ressources propres » - sont prélevées dans les États membres en application des traités et selon des modalités qui relèvent de l'ordre juridique communautaire. Certes, la possibilité d'un vote négatif est inhérente à toute mise aux voix ; il reste qu'un rejet définitif de l'article en cause par le Parlement serait dépourvu de portée juridique et pratique : la France n'en serait pas moins tenue de verser une contribution qui est due dès l'arrêté du budget général des Communautés par le Président du Parlement européen. Si elle se refusait à le faire, elle s'exposerait non seulement à des difficultés politiques dans ses relations avec ses partenaires, mais aussi à une procédure contentieuse communautaire susceptible d'aboutir à une condamnation par la Cour de justice des Communautés européennes. De surcroît, le montant du prélèvement figurant dans la loi de finances n'est pas limitatif : le texte même de l'article en cause souligne d'ailleurs explicitement son caractère évaluatif.

La discussion d'amendements - et leur éventuelle adoption - offre cependant aux parlementaires l'occasion d'appeler l'attention du Gouvernement et, au-delà, des institutions communautaires, sur tel ou tel aspect de l'activité des Communautés, ainsi la nécessité de renforcer la lutte contre la fraude⁽⁷⁹⁾, ou la méconnaissance, par le Parlement européen, des règles relatives à la tenue de ses sessions à Strasbourg⁽⁸⁰⁾.

La seconde limite affectant cette procédure tient à la date, quelque peu tardive par rapport au calendrier communautaire, à laquelle intervient l'examen par l'Assemblée nationale et, plus encore, par le Sénat, de l'article évaluant la participation de la France au budget des Communautés européennes. Lorsque cet article est examiné par le Parlement, il est, en effet, bien tard pour que les assemblées puissent espérer que leurs préoccupations puissent être utilement défendues par le Gouvernement dans une procédure communautaire complexe approchant de son terme : la première lecture par le Conseil intervient, en effet, dès la seconde quinzaine de juillet, le Parlement européen se prononçant, pour sa part, en première lecture courant octobre, mais après avoir, dès le mois de mars, adopté une résolution sur les orientations relatives à la procédure budgétaire.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée a considéré que le recours à cette procédure n'épuisait pas ses compétences en matière de budget communautaire, se réservant la possibilité d'intervenir, en amont, au stade de l'avant-projet, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Dans une résolution du 25 novembre 1993 (TA n° 82), l'Assemblée a, en effet, estimé que « la discussion d'un article de la première partie du projet de loi de finances évaluant la participation de la France au budget des Communautés européennes n'exclut pas le recours à la procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution ». De fait, on assiste, depuis lors, à une succession des procédures, l'autorisation automnale du prélèvement, évalué compte tenu du projet de budget résultant de la première lecture par le Conseil, étant précédée, dès le début de l'été, par l'adoption, à l'Assemblée⁽⁸¹⁾, d'une résolution portant sur l'avant-projet de budget, présenté en mai par la Commission européenne (voir infra troisième partie, chapitre deuxième, section 6).

Le succès de cette procédure a d'ailleurs conduit, pour l'examen des projets de loi de finances pour 1996, 1997 et 1998, à ne plus prévoir, dans le cadre de l'examen des fascicules budgétaires, une discussion spécifique consacrées aux « affaires européennes », les rapporteurs, spécial ou pour avis, des commissions concernées intervenant dans le cadre de la discussion de l'article du projet de loi de finances relatif au prélèvement communautaire.

Ces avancées procédurales s'accompagnent de quelques progrès dans l'information du Parlement. Naguère, M. Michel Charasse, alors ministre du budget, surestimant peut-être les possibilités techniques et la volonté de transparence de son administration, avait suggéré, lors de son audition par la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, le 10 juin 1992, d'améliorer « la présentation des documents budgétaires français (...) en distinguant clairement, dans les différents budgets, le montant des dépenses nationales, celui des dépenses communautaires prévues en France et celui des retours communautaires constatés l'année précédente » ⁽⁸²⁾. Reprise par le Président de la Commission des finances sous forme d'amendement au projet de loi de finances pour 1994, cette proposition a été rejetée par l'Assemblée, suivant l'avis négatif du Gouvernement, qui a fait valoir que seuls 85 % des dépenses communautaires peuvent être réparties État membre par État membre. Cependant, comme le faisait observer le Président de la délégation pour l'Union européenne, « si, effectivement, 15 % des actions du budget européen (aides aux pays tiers, dépenses administratives), ne constituent pas, par définition, des retours communautaires dans les États membres, cela n'empêche en rien la ventilation détaillée des 85 % restants, comme le montrent les exemples étrangers » ⁽⁸³⁾.

En dépit de ces insatisfactions ressenties par les parlementaires, il convient de noter que le contenu du document (« jaune budgétaire ») annexé au projet de loi de finances et présentant les relations financières entre la France et l'Union européenne a été significativement enrichi depuis cinq ans ⁽⁸⁴⁾ ; il est désormais mis à la disposition des parlementaires dans des conditions de délai plus satisfaisantes qu'en 1993, où il avait été distribué le jour même du débat en séance publique sur la contribution de la France au budget communautaire.

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Il apparaît ainsi que les adaptations de la procédure budgétaire traditionnelle, complétées, comme on le verra ci-après, par les possibilités offertes par l'article 88-4 de la Constitution, ont permis, depuis le début des années 1990, une amélioration sensible du contrôle de l'Assemblée nationale sur le budget communautaire et les relations financières de la France avec la Communauté. Observons cependant, avec M. Robert Pandraud, ancien président de la délégation pour l'Union européenne, que « des progrès n'en demeurent pas moins nécessaires, notamment quant à l'information du Parlement ou à l'examen plus détaillé des dépenses communautaires » ⁽⁸⁵⁾.

DEUXIÈME PARTIE
DES PROCÉDURES D'INFORMATION SPÉCIFIQUES FONDÉES SUR L'INTERVENTION D'UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE SPÉCIALISÉE

C'est seulement en 1979 que le Parlement français s'est doté, avec la création des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, d'un dispositif d'information spécifique sur les affaires européennes.

Quinze années furent nécessaires à la montée en puissance de ces organes parlementaires, devenus en 1994, les délégations pour l'Union européenne (chapitre premier).

Aujourd'hui, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne joue un rôle central dans l'information et le contrôle parlementaire des affaires européennes (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER

La délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : une lente montée en puissance

Même si le constat de l'insuffisance des procédures classiques pour assurer le suivi des affaires européennes était assez largement partagé, bien des réticences, d'origine gouvernementale ou internes aux assemblées, retardèrent l'élaboration, puis freinèrent la mise en œuvre de procédures spécifiques organisées autour d'un organe parlementaire spécialisé.

SECTION 1 - UNE CRÉATION TARDIVE ET DIFFICILE : LA LOI DU 6 JUILLET 1979

Si le Bundesrat allemand s'était doté, dès 1957, d'une commission des affaires européennes, il fallut attendre, en France, plus de vingt ans après l'entrée en vigueur du traité de Rome pour que les assemblées se dotent d'organes spécialisés chargés de les informer sur les activités des institutions des Communautés européennes.

Il fallait en effet franchir un obstacle constitutionnel : la limitation à six du nombre des commissions permanentes ; dans le cadre de la rationalisation du parlementarisme, les commissions, selon le mot de Michel Debré, sont « d'utiles organes d'étude et de contrôle, à condition qu'elles ne soient pas trop spécialisées » ⁽⁸⁶⁾ et, sauf à remettre en cause la répartition des compétences opérée dès 1959 ou à réviser la Constitution, la France ne pouvait donc confier, à l'instar des autres États membres, à une commission permanente le soin d'assurer, à l'Assemblée nationale et au Sénat, le suivi des questions européennes.

Le recours à la formule de la délégation parlementaire, inaugurée en 1972 pour traiter les questions de communication audiovisuelle ⁽⁸⁷⁾, permit, à la fin des années 1970, de contourner cette difficulté, dans un contexte marqué par la perspective de l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct - la première élection est intervenue le 10 juin 1979 -, susceptible de rompre les circuits d'information que la représentation ès qualités des parlements nationaux au sein de l'Assemblée de Strasbourg était supposée établir.

Les vingt-quatre « représentants de l'Assemblée nationale à l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes » présentaient, en particulier, annuellement, en application de l'article 29 du Règlement, un rapport d'information sur l'activité de cette assemblée et, plus généralement, sur les principaux problèmes de la construction européenne. Publié comme document parlementaire, ce rapport était présenté à la Commission des affaires étrangères ⁽⁸⁸⁾.

Consubstantiel au système antérieur à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct, le double mandat, national et européen, devait devenir d'autant plus marginal que le mandat de représentant au Parlement européen est pris en compte pour l'application de la loi organique du 30 décembre 1985 limitant le cumul des mandats : ainsi, l'Assemblée nationale dissoute le 21 avril 1997 ne comptait-elle que quatre doubles mandataires ; au 31 janvier 1998, elle en compte trois. Bien plus, les députés français ne pouvaient se défaire d'une certaine méfiance à l'égard d'un organe dont la réforme du mode d'élection risquait de se traduire par une mutation « supranationale » : M. Jean Foyer, auteur de la proposition de loi qui a abouti à la loi du 6 juillet 1979⁽⁸⁹⁾, observait ainsi que l'Assemblée des Communautés pourrait « moins apparaître comme l'instrument du contrôle démocratique des institutions communautaires que comme la caution de leur pouvoir ».

Un incident inédit dans notre vie institutionnelle devait servir de catalyseur : il s'agit du vote, précédemment évoqué, le 30 novembre 1978, par l'Assemblée nationale, d'une exception d'irrecevabilité à l'encontre du projet de loi transposant la sixième directive sur la T.V.A. Il s'agissait surtout, au cas particulier, de dénoncer la pratique consistant, pour l'exécutif, à imposer certaines mesures au Parlement, en leur faisant d'abord revêtir, à la faveur du « bsp;détour communautaire », la force obligatoire qui s'attache aux normes européennes. Si, finalement, le poids du fait majoritaire eut raison de cette fronde parlementaire, cet incident a conduit à la prise de conscience de ce que le développement de la construction européenne pouvait conduire, selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, à « limiter de manière détournée par certaines formes d'actes communautaires le pouvoir du Parlement français tel qu'il est défini dans la Constitution ». Enfin, étaient invoqués les exemples étrangers permettant aux Parlements de nos partenaires « non seulement d'être informés des travaux en cours à Bruxelles, mais également, pour certains d'entre eux, d'exercer une influence directe sur l'action du Gouvernement dans ses négociations au niveau du Conseil ».

Incontestablement empreinte d'une certaine défiance à l'égard des institutions européennes, la proposition de loi esquissait un dispositif relativement ambitieux d'information et de consultation du Parlement, articulé autour de délégations parlementaires spécialisées. Elle devait se heurter à une triple opposition :

- celle, feutrée, du Gouvernement, soucieux de limiter le contrôle susceptible d'encadrer son pouvoir de négociation dans les instances communautaires, voire d'« éviter la paralysie du Gouvernement » selon les termes mêmes utilisés par le ministre des affaires étrangères, M. Jean-François Poncet ⁽⁹⁰⁾;

- celle des commissions permanentes, peu désireuses de voir un nouvel organe les concurrencer ; M. Maurice Couve de Murville, Président de la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, se montra particulièrement attaché à cantonner les futures délégations dans la mission de « recevoir les papiers et de les répartir entre les commissions compétentes ... de procéder à une sorte de dispatching »⁽⁹¹⁾, préfigurant, non sans une certaine condescendance, quelques qualificatifs qui seront utilisés par la suite à l'égard des délégations, tels que « gare de triage » ou « standard téléphonique » ⁽⁹²⁾; 

- celle résultant d'une orientation générale du Sénat moins réservée à l'égard de la construction communautaire que ne l'étaient les députés à l'origine de cette initiative.

La loi définitivement adoptée se situe ainsi très en retrait par rapport aux ambitions initiales.

D'abord, à la différence du choix opéré pour d'autres délégations parlementaires, tel l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui rassemble des députés et des sénateurs, le législateur a doté chacune des assemblées de sa propre délégation, composée de dix-huit membres. Il est clair que, sur des sujets politiquement sensibles, l'éventualité d'une profonde divergence entre les deux assemblées a conduit à écarter une mixité susceptible de diluer, au sein d'un organe commun, la majorité de l'une ou l'autre d'entre elles.

S'agissant des compétences de ces organes, le législateur les a explicitement cantonnés dans un simple rôle d'information, non pas sur « tous les aspects de l'évolution de la construction communautaire » comme le souhaitaient ses promoteurs, mais seulement sur « les activités (...) des institutions des Communautés européennes ». L'obligation d'information mise à la charge du Gouvernement est subordonnée à des critères quelque peu subjectifs : il doit communiquer tout document « nécessaire » et tous renseignements « utiles » et, s'agissant des projets à caractère normatif, l'obligation de transmission est limitée à ceux « portant sur des matières qui sont du domaine de la loi ». Les pouvoirs d'investigation calqués sur ceux prévus, dans le cadre du contrôle budgétaire, par l'article 164-IV de l'ordonnance portant loi de finances pour 1959, qu'il était prévu de leur attribuer dans la proposition initiale, ont été explicitement refusés aux délégations. L'obligation, initialement envisagée, de consulter les délégations sur les projets communautaires « impliquant une adaptation de la législation nationale », a également été écartée. Par ailleurs, les avis des délégations deviennent de simples conclusions, adressées non pas aux présidents des assemblées, mais seulement aux commissions parlementaires compétentes ; le seul document émanant des délégations pouvant bénéficier du statut de document parlementaire, au plein sens du terme, sera un « rapport semestriel d'information ».

Le spectre est ainsi écarté, qui inquiétait tant le Gouvernement, d'une « super commission chargée de traiter les problèmes liés à l'application des traités européens » ⁽⁹³⁾.

On observera enfin que la loi du 6 juillet 1979, codifiée sous l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dont on trouvera ci-après le texte actuellement en vigueur dans la partie « Textes et documents de référence », prévoyait que les députés ou sénateurs élus à l' « assemblée des Communautés » ne peuvent faire partie de l'une ou l'autre délégation.

SECTION 2 - LES ANNÉES QUATRE-VINGTS : UN RELATIF ÉCHEC

« Relatif échec », telle est l'appréciation généralement portée, après dix années de fonctionnement des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, sur l'application de la loi du 6 juillet 1979 ⁽⁹⁴⁾.

Si la délégation de l'Assemblée, tout comme celle du Sénat, avait adopté de l'ordre d'une vingtaine de conclusions par an, en moyenne ⁽⁹⁵⁾, ces documents restaient cependant quelque peu confidentiels, à défaut de bénéficier de la diffusion qui s'attache au statut de documents parlementaires. D'autre part, le Gouvernement s'est affranchi des obligations d'information mises à sa charge par la loi ⁽⁹⁶⁾. Paradoxalement, les délégations étaient mieux informées sur les propositions de la Commission européenne, qu'elles recevaient directement de celle-ci, que sur les positions du Gouvernement français. Enfin, c'est avec quelque mauvaise grâce que le Gouvernement s'est prêté au dialogue avec les délégations parlementaires : il fallut attendre 1984 pour que le ministre en charge des affaires européennes accepte d'être entendu par elles, mais cette acceptation était entourée de conditions restrictives : de telles auditions ne pouvaient avoir lieu qu'une fois par an et devant les deux délégations réunies. Ce caractère exceptionnel et solennel ne permettait guère d'aller au-delà d'échanges à caractère très général.

Alors même que l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen de 1986 annonçait une accélération de l'activité législative des Communautés, cette situation peu satisfaisante devait conduire les parlementaires à mettre en chantier une réforme de la loi de 1979.

SECTION 3 - UNE VOLONTÉ DE RELANCE : LA LOI DU 10 MAI 1990

Si, après dix ans de fonctionnement des délégations parlementaires, le consensus était assez large sur le constat de l'insuffisance des moyens d'information et d'intervention des parlementaires en matière européenne, la volonté de donner un nouvel élan à ces délégations spécialisées n'était pas partagée : il aura donc fallu plus d'un an pour concilier les points de vue de l'Assemblée nationale et du Sénat, au sein d'une commission mixte paritaire réunie après deux lectures au Sénat et trois à l'Assemblée.

La prise de conscience des conséquences de l'Acte unique européen a sans doute joué un rôle de catalyseur, comme l'a souligné M. Alain Lamassoure qui animait, au sein de l'Assemblée, le groupe dit « PÉNÉLOPE » (pour l'entrée des normes européennes dans les lois ordinaires des pays de l'Europe) : « les 279 directives à adopter en quatre ans dans le cadre de l'Acte unique représentent un rythme annuel de production de règles juridiques supérieur de moitié à celui du Parlement français. Elles requièrent donc un contrôle démocratique attentif » ⁽⁹⁷⁾.

Cependant, ce long débat aura vu s'affronter des conceptions très divergentes. Il s'est ouvert au Palais Bourbon en avril 1989, avec la discussion d'une proposition de loi ⁽⁹⁸⁾ de M. Charles Josselin, alors Président de la délégation de l'Assemblée pour les Communautés européennes. Le texte adopté en première lecture prévoyait :

- de faire passer de 18 à 36 l'effectif de chacune des délégations parlementaires ;

- d'améliorer l'information des délégations en mettant à la charge du Gouvernement l'obligation de leur communiquer les propositions entrant dans le domaine de la loi dès leur transmission au Conseil, et non plus « avant leur discussion par le Conseil » ;

- de permettre aux délégations d'entendre des membres du Gouvernement et des représentants des institutions communautaires ;

- d'associer les représentants français au Parlement européen aux travaux des délégations et de supprimer l'incompatibilité entre les fonctions de député européen et celles de membre des délégations ;

- de confier aux délégations la mission d'examiner les projets d'actes communautaires portant sur des matières relevant du domaine de la loi avant leur adoption par le Conseil, étant précisé qu'elles pourraient se saisir, de leur propre initiative, de tout projet de loi ou d'acte ayant trait à des domaines relevant de l'activité communautaire ; de même, il était prévu que les délégations soient chargées d'examiner tout projet ou proposition de loi ayant pour objet de transcrire un acte communautaire dans le droit national ;

- d'organiser une meilleure publicité des travaux des délégations, avec la possibilité de publier leurs travaux sous forme de rapports d'information ;/p>

- de permettre à chaque délégation d'assurer la coordination entre son assemblée et les institutions européennes.

Si le Sénat était favorable à l'augmentation des effectifs des délégations et à l'institutionnalisation des auditions, il s'est, en revanche, inquiété des risques d'empiétement des délégations sur les compétences des commissions permanentes. Il a ainsi contesté l'assimilation opérée, selon lui, entre les délégations et les commissions saisies pour avis, jugeant contraire à la Constitution cette tentative de créer une « septième commission permanente ». Il a également estimé que le fait de prévoir l'examen par les délégations des projets « d'actes communautaires avant leur adoption par le Conseil des Communautés pourrait laisser penser qu'il s'agirait d'une formalité substantielle qui empêcherait le Gouvernement français de se prononcer en Conseil s'il n'avait pas préalablement soumis le projet de texte aux délégations parlementaires » ⁽⁹⁹⁾. Rejetant ce qu'il considérait comme une atteinte à la séparation des pouvoirs, le Sénat s'est, en outre, prononcé contre toute volonté de confier aux délégations parlementaires spécialisées un rôle de coordination entre le Parlement français et les institutions communautaires. Le Sénat entendait donc cantonner les délégations dans un rôle exclusif d'information, refusant qu'elles puissent devenir des « interlocuteurs parlementaires exclusifs des instances communautaires et du Gouvernement, dotés, au mépris de l'autonomie des commissions, d'une compétence transversale au sein des assemblées » ⁽¹⁰⁰⁾.

Au fil de la navette, c'est autour du problème de la séparation des pouvoirs et, plus encore, de la question des rapports entre délégations et commissions que devaient se cristalliser les oppositions. Le Sénat a, en effet, rapidement consenti à supprimer l'incompatibilité entre les fonctions de représentant au Parlement européen et de membre d'une délégation. Il a également accepté de donner une base légale aux réunions conjointes des deux délégations et à l'audition des ministres et des représentants des institutions communautaires. Il a enfin accepté les dispositions précisant les informations à transmettre aux délégations et la possibilité pour celles-ci d'examiner les actes et projets d'actes communautaires à leur initiative ou à la demande des commissions permanentes. L'Assemblée nationale, de son côté, a renoncé à donner au Gouvernement la possibilité de solliciter l'avis des délégations sur un acte ou un projet d'acte communautaire. Elle s'est également résignée à ne pas voir confier à celles-ci un rôle de coordination des activités du Parlement français avec celles du Parlement européen. La possibilité que les délégations soient saisies de projets de loi intervenant dans le domaine communautaire a, en revanche, fait l'objet d'un débat difficile au terme duquel un compromis a été élaboré : les délégations ne pourront se prononcer sur un tel sujet qu'à la demande d'une commission spéciale ou permanente.

En dépit des controverses ayant présidé à cette réforme et des compromis difficiles dont elle est le fruit, la loi du 10 mai 1990, dite « bsp;loi Josselin », a représenté un pas important. Ajustée à la suite de l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, elle reste la base sur laquelle le Parlement peut s'appuyer pour exercer son contrôle dans les domaines - et ils sont importants - qui ne sont pas couverts pas la procédure de l'article 88-4 de la Constitution.

SECTION 4 - LES ANNÉES QUATRE-VINGT-DIX : L'« EFFET MAASTRICHT »

Ainsi que l'a souligné, à la fin de la IX^e législature, le Président de la délégation sortante, M. Michel Pezet, « incontestablement, la loi du 10 mai 1990 a permis une amélioration de l'information des parlementaires sur les questions communautaires » ⁽¹⁰¹⁾.

Depuis novembre 1991 - soit dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi - le Gouvernement s'acquitte de son obligation d'information en transmettant systématiquement aux délégations les projets et documents communautaires. La pratique des auditions de ministres par la délégation de l'Assemblée s'est développée : 4 auditions en 1990, 8 en 1991, 14 en 1992. M. Michel Pezet observe également qu'« en reconnaissant à ses rapports le statut de document parlementaire, la « loi Josselin » et l'arrêté du Bureau du 27 juin 1990 ⁽¹⁰²⁾ ont permis de briser le « mur du silence » et, par là même, donné un nouvel élan aux travaux de la délégation, après le relatif essoufflement constaté au début de la IX^e législature ». De fait, si de 1981 à 1987, la délégation avait examiné, en moyenne annuelle, 25 conclusions, cette moyenne était tombée à 16 au cours des années 1988 à 1990, 18 rapports étant présentés en 1991 et 29 en 1992.

L'année 1992 a été marquée, tant au sein de l'Assemblée que dans l'opinion publique, par les débats relatifs au traité de Maastricht, plaçant la délégation de l'Assemblée au coeur de l'actualité. Les réflexions qu'elle avait, de longue date, engagées sur ce thème la situent à l'origine de la mise en place, avec l'article 88-4 de la Constitution, d'un nouveau dispositif de contrôle parlementaire de l'élaboration de la législation communautaire (voir infra, troisième partie). Tout en continuant à exercer la mission générale d'information que définit l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, elle a joué, dans la mise en œuvre de ce nouveau dispositif constitutionnel, un rôle particulièrement actif.

Par ailleurs, une loi (n° 94-476) du 10 juin 1994, adoptée à l'initiative de M. Robert Pandraud, a modifié la dénomination des délégations parlementaires qui sont devenues les délégations pour l'Union européenne et, surtout, a complété l'obligation d'information pesant sur le Gouvernement en prévoyant la transmission aux délégations des documents relatifs aux nouvelles politiques et formes de coopérations instaurées par le traité de Maastricht, les deuxième et troisième piliers.

Dans le même temps, se développait un débat sur le statut des délégations. L'idée d'instituer, au sein de chacune des assemblées, une nouvelle commission parlementaire a été avancée à plusieurs reprises comme un moyen de faire progresser le contrôle parlementaire des affaires européennes.

Tout en soulignant l'« atout » que représente « la composition même de la délégation, devenue pluridisciplinaire avec la présence de collègues appartenant à toutes les commissions, et donc susceptibles de répercuter sur celles-ci les informations recueillies en son sein », le Président de la délégation indiquait, à la fin de la IX^e législature que « le triomphe d'un certain conservatisme lors des débats [sur la mise en œuvre de l'article 88-4 de la Constitution le conduit] à estimer que la solution consistant à créer une septième commission est la seule praticable, si l'on veut conférer à l'instance spécialisée les pouvoirs et prérogatives nécessaires à un bon accomplissement de sa mission » ⁽¹⁰³⁾.

La proposition de créer une telle commission a été avancée le 30 novembre 1992 par François Mitterrand, Président de la République, dans sa lettre aux présidents des assemblées et du Conseil constitutionnel, présentant ses orientations en vue d'une révision constitutionnelle. Le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, présidé par le doyen Georges Vedel, a repris à son compte cette idée dans ses propositions formulées le 15 février 1993. Elle était rendue possible par le projet de loi constitutionnelle présenté au nom du Président de la République, par Pierre Bérégovoy à la fin de la X^e législature ⁽¹⁰⁴⁾, qui prévoyait de porter de 6 à 8 le nombre des commissions permanentes dans chaque assemblée, mais dont l'exposé des motifs précisait cependant que « la proposition (...) de prévoir dans la Constitution elle-même qu'une de ces commissions serait consacrée au suivi des affaires européennes n'a pas été retenue, afin de laisser le Parlement libre de son choix ». Ce projet n'a cependant jamais été examiné et la proposition relative à la création d'une nouvelle commission parlementaire n'a jamais été reprise.

M. Robert Pandraud, qui présida la délégation sous la X^e législature, a sans doute beaucoup pesé pour le maintien du statu quo. Se refusant à trancher entre les partisans de « l'horizontal  », qui, en faveur d'un contrôle effectué au sein d'une délégation spécialisée, « mettent en avant la disponibilité et l'expérience d'un tel organe, ainsi que sa capacité à appréhender et à juger, en dépit de la multiplicité et de la diversité des textes, la démarche globale de l'Union européenne », et les tenants du « vertical » qui, pour confier le contrôle aux seules commissions permanentes, font valoir « la capacité de celles-ci à resituer les propositions communautaires dans le contexte national », M. Robert Pandraud estimait que « l'approche « transversale » actuelle, avec une délégation qui défriche, analyse, alerte et prend largement l'initiative, a permis des progrès certains » ⁽¹⁰⁵⁾. En outre, le Président de la délégation craignait les « querelles de compétences » que risquerait de susciter la création d'une nouvelle commission spécialisée pour les affaires européennes.

De fait, au-delà des mots, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, tout comme celle du Sénat, a acquis une stature et exerce des compétences que nul aujourd'hui ne lui conteste.

CHAPITRE DEUXIÈME
La délégation, « vigie européenne » de l'Assemblée

Outre les responsabilités qui lui sont confiées dans la procédure d'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra), la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale joue un rôle central dans l'information de celle-ci, grâce aux diverses possibilités offertes par l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 : les auditions de membres du gouvernement et de personnalités diverses, l'information qu'elle reçoit et retransmet, tant sur les propositions d'actes de l'Union que sur les négociations en cours, ainsi qu'une information active, prenant la forme de rapports d'information.

Avant d'aborder successivement, après une présentation générale de la délégation, ces différents aspects de son activité, on soulignera que b>son rythme de travail s'est significativement accéléré depuis quelques années : de 123 réunions au cours des cinq années de la IX^e législature, on est passé à 201 réunions au cours des quatre années de la X^e législature, soit 302 heures de débats. A titre d'éléments de comparaison, on notera que la Commission des lois, par exemple, a tenu, au cours de cette même législature, 273 réunions représentant 401 heures de débat et la Commission des affaires étrangères 129 réunions, pour 210 heures de débat.

SECTION 1 - PRÉSENTATION DE LA DÉLÉGATION

§1. La composition de la délégation

La délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale compte trente-six députés, celle du Sénat comptant trente-six sénateurs. A la différence des commissions permanentes, renouvelées, en principe, au début de chaque session, la délégation de l'Assemblée est désignée au début de la législature et pour la durée de celle-ci, la délégation du Sénat étant, pour sa part, désignée après chaque renouvellement triennal de la seconde chambre.

Depuis l'origine, et comme il est de règle pour la désignation de l'ensemble des organes parlementaires, il est prévu que la composition de la délégation doit assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Dans la pratique, conformément à l'article 25 du Règlement de l'Assemblée, la Conférence des Présidents arrête, au début de la législature, une date à laquelle les présidents des groupes sont invités à faire connaître au Secrétariat général de la Présidence les noms des candidats qu'ils proposent, le nombre de sièges revenant à chaque groupe en application de la représentation proportionnelle leur étant parallèlement notifié. La nomination des membres de la délégation prend effet dès la publication de la liste des candidats au Journal Officiel du lendemain.

D'une part, cette règle ne fait aucune place aux députés non-inscrits, dont le nombre s'est d'ailleurs fortement réduit depuis la constitution, à partir du la X^e législature, de groupes réunissant des députés de sensibilités diverses insuffisamment représentées pour permettre de constituer, à elles seules, des formations distinctes, tel le groupe « Radical, citoyen, verts » constitué au début de la XI^e législature et qui compte deux représentants au sein de la délégation désignée le 20 juin 1997.

D'autre part, ce mode de désignation « cristallise», au sein de la délégation, la répartition des députés entre les groupes telle qu'elle est constatée au début de la législature, ce qui peut poser problème en cas de modification importante dans la structure politique de l'Assemblée. Ainsi, le groupe « République et liberté », créé le 30 avril 1993, quelques jours après la constitution de la délégation au début de la X^e législature, ne pouvait-il être représenté au sein de celle-ci, sauf à imaginer une improbable « cession » de siège par l'un des groupes originels, ou à engager la procédure, très lourde, de modification de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Une solution pragmatique a toutefois été mise en œuvre pour conforter la représentativité politique de la délégation : celle-ci a décidé, le 14 septembre 1994, d'associer à ses travaux un membre du groupe « République et liberté » ⁽¹⁰⁶⁾.

Outre la représentation « proportionnelle » des groupes politiques, la composition de la délégation doit assurer une représentation « équilibrée » des six commissions permanentes. Les effectifs de celles-ci étant, selon le cas, d'un huitième ou de deux huitièmes de l'effectif total de l'Assemblée, l'exercice serait difficile même s'il était envisageable d'organiser une concertation préalable entre les groupes politiques. De fait, c'est largement le hasard statistique qui assure sinon un équilibre, du moins une certaine diversité dans l'appartenance aux commissions des membres de la délégation, comme le montre le tableau ci-après.

REPRÉSENTATION DES COMMISSIONS PERMANENTES AU SEIN DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE
	Effectif théorique	Répartition	Composition de la délégation au :
Commissions	des commissions (en % de l'effectif de l'Assemblée)	équilibrée théorique à la délégation	1er avril 1993 (fin de la IXe législature)	21 avril 1997 (fin de la Xe législature)	20 juin 1997 (ouverture de la XIe législature)
Affaires culturelles, familiales et sociales	25 %	9 25 %	5 13,8 %	5 13,8 %	5 13,8 %
Affaires étrangères	12,5 %	4 ou 5 11,1 % à 13,8 %	10 27,8 %	9 25 %	11 30,5 %
Défense	12,5 %	4 ou 5 11,1 % à 13,8 %	3 8,3 %	1 2,8 %	2 5,5 %
Finances	12,5 %	4 ou 5 11,1 % à 13,8 %	5 13,8 %	6 16,6 %	5 13,8 %
Lois	12,5 %	4 ou 5 11,1 % à 13,8 %	9 25 %	8 22,2 %	5 13,8 %
Production	25 %	9 25 %	4 11,1 %	7 19,4 %	8 22,2 %
TOTAL	100 %	36 100 %	36 100 %	36 100 %	36 100 %

On notera quelques constantes, pendant la législature en cours et les deux précédentes : une forte surreprésentation de la Commission des affaires étrangères, signe de la persistance d'une certaine conception de la construction européenne, une sous-représentation chronique de la Commission de la défense, liée au caractère embryonnaire des compétences de l'Union dans le domaine relevant de cette commission et, plus surprenant, un intérêt assez faible manifesté par les membres de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, en dépit des avancées constatées, depuis 1992, dans le domaine de l'« Europe sociale ».

On rappellera que la loi n° 90-385 du 10 mai 1990 a supprimé la disposition qui interdisait aux députés ou sénateurs élus au Parlement européen de faire partie de la délégation de leur assemblée respective. Pourtant, on ne trouve guère d'exemple d'une telle participation de députés européens aux délégations parlementaires ; il est vrai que le nombre des doubles mandataires est, on l'a vu, très réduit.

Doublement représentative de la diversité de l'Assemblée, la délégation est marquée par une ambiance particulière, relativement consensuelle, que M. Robert Pandraud, qui la présida sous la X^e législature, a décrite en ces termes : « [Les membres de la délégation] s'efforcent [...] par-delà les clivages politiques et idéologiques de défendre, sur des dossiers concrets, les droits du Parlement et, au-delà, les intérêts du peuple français au sein de la construction européenne. Rien de tel que le travail sur dossiers pour transcender les a priori et rechercher des positions réalistes : ceux qui, par culture ou tradition, sont plus sensibles aux voix de la supranationalité, savent faire preuve d'esprit critique, dès lors qu'ils sont confrontés à des propositions excessives de la Commission européenne ; à l'inverse, les contempteurs les plus farouches du traité de Maastricht reconnaissent volontiers, dans certains cas, que les pouvoirs de la Commission viennent opportunément pallier l'aboulie du Conseil » ⁽¹⁰⁷⁾.

§2. Le bureau de la délégation

Cette volonté de consensus se manifeste, en particulier, dans la composition politique du bureau de la délégation qui, outre le Président, comporte quatre vice-Présidents et deux secrétaires.

Ainsi, au début de la XI^e législature, le groupe socialiste, le plus nombreux de l'Assemblée nationale (250 membres ou apparentés), à qui est revenue la présidence de la délégation, s'est « contenté » des deux postes de secrétaire, chacun des quatre autres groupes - RPR (140), UDF (113), communiste (36) et RCV (33) - bénéficiant d'un poste de vice-Président, configuration qui fait la part plus belle au pluralisme que la composition des bureaux des six commissions permanentes.

Une particularité est à noter par rapport aux commissions permanentes : alors que les bureaux de celles-ci sont renouvelés, en principe, au début de chaque session annuelle, le bureau de la délégation est désigné pour la durée de la législature.

Si, en application de l'article 7 du Règlement intérieur de la délégation, reproduit ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le choix des questions soumises à l'examen de la délégation relève de son bureau, son Président, tout comme les présidents des commissions, dispose de prérogatives importantes :

- il fixe l'ordre du jour des réunions et convoque la délégation ;

- il est destinataire de l'ensemble des documents que le Gouvernement doit transmettre à la délégation en application de la loi ;

- il peut demander au nom de la délégation les documents et renseignements nécessaires à l'exercice de sa mission ;

- il transmet aux présidents des commissions concernées les conclusions de la délégation ;

- il participe à la Conférence des Présidents depuis une modification de l'article 48 du Règlement intervenue en novembre 1992 ;

- il constitue, enfin, un interlocuteur privilégié du Gouvernement pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, troisième partie) ; en particulier il est autorisé, sous certaines conditions, à se prononcer au nom de la délégation sur les propositions d'actes communautaires pour l'examen desquelles le Gouvernement met en œuvre une procédure d'urgence.

La liste des présidents de la délégation depuis sa création en 1979 figure en annexe 2.

§3. Les conditions générales du fonctionnement de la délégation

La mission première de la délégation est d'informer l'Assemblée nationale sur les affaires européennes. Depuis la réforme constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht, cette mission générale d'information se double d'un rôle nouveau, orienté vers le contrôle, en amont, de la législation communautaire.

La mission générale d'information de la délégation consiste à suivre les travaux des institutions de l'Union européenne afin d'assurer l'information de l'Assemblée. Elle présente certaines particularités par rapport au rôle d'information des six commissions permanentes, tel qu'il est défini par l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui dispose que « ... les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement ». En effet, les éléments qu'il appartient à la délégation de fournir à l'Assemblée concernent d'abord des organismes extérieurs au Gouvernement de la France, à savoir les institutions européennes. Cela implique que la délégation connaît en premier lieu des activités de ces institutions ; elle se préoccupe cependant également de recueillir des informations sur l'action du Gouvernement français en matière européenne.

Ces considérations déterminent le second caractère de la mission d'information confiée à la délégation, qui est d'être préalable et incitative. En procédant à un « pré-examen » des projets européens, avant leur adoption par le Conseil de l'Union européenne, la délégation informe les commissions permanentes et l'ensemble de la représentation nationale sur les problèmes européens essentiels, afin que les parlementaires, ainsi alertés, puissent y porter, en temps utile, une attention particulière.

D'autre part, la délégation joue, depuis 1993, un rôle spécifique dans l'application de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet à l'Assemblée de voter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative (voir infra, troisième partie).

Pour remplir sa mission, la délégation se réunit en moyenne une fois par semaine ⁽¹⁰⁸⁾. En période de session, elle tient une ou deux réunions par semaine, ces réunions, qui avaient lieu généralement le mardi ou le mercredi, en fin d'après-midi, sous la X^e législature, se tenant plutôt le jeudi matin depuis le début de la XI^e législature. Elle se réunit également, en tant que de besoin, pendant l'intersession, en particulier pour assurer le suivi des propositions soumises à l'Assemblée en application de l'article 88-4 de la Constitution. Un ou deux rapports, avis, communications ou auditions sont inscrits à l'ordre du jour de chaque réunion, l'objectif étant de suivre au plus près l'actualité européenne.

La loi permet aux délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat de tenir des réunions conjointes. Cette possibilité est cependant assez peu fréquemment utilisée : au cours de la X^e législature, on note 3 réunions conjointes en 1994, une en 1996 et 3 en 1997 ⁽¹⁰⁹⁾.

La loi permet également aux délégations parlementaires d'inviter à participer à leurs travaux, avec voix consultative, les membres français du Parlement européen. Exceptionnelle sous la IX^e législature ⁽¹¹⁰⁾, cette pratique a été développée à partir de l'automne 1994 par la délégation de l'Assemblée nationale, qui a ainsi ouvert 35 de ses réunions aux membres français des commissions du Parlement européen ayant compétence sur les questions inscrites à son ordre du jour. Au total, 43 députés européens français ont répondu à l'invitation de la délégation au cours de la X^e législature, prenant parfois une part très active à ses travaux ⁽¹¹¹⁾.

S'agissant des membres du Parlement européen élus dans d'autres États membres, indépendamment des auditions stricto sensu - ainsi l'audition, le 27 février 1996, de M. Detlev Samland, président allemand de la Commission des budgets ou, le 30 octobre 1997, celle de Mme Dietmut Theato, présidente allemande de la Commission du contrôle budgétaire -, la délégation a, dans certains cas, associé à ses travaux des rapporteurs des commissions concernées du Parlement européen ⁽¹¹²⁾.

Par ailleurs, si le règlement intérieur de la délégation ne prévoit pas une ouverture de ses réunions à tous les députés - comme c'est le cas pour les commissions, aux réunions desquelles tout député peut, depuis 1994, assister, même s'il n'en est pas membre - diverses pratiques coutumières se sont développées :p>

- réunions ouvertes à tous les députés, sous réserve de l'accord du Président de l'Assemblée nationale ⁽¹¹³⁾ ;

- réunions conjointes avec des commissions permanentes ou l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, ou réunions ouvertes aux membres, aux Présidents ou aux rapporteurs de certaines commissions ⁽¹¹⁴⁾.

Enfin, comme ceux des commissions, les travaux de la délégation ne sont pas publics. L'article 13 de son règlement intérieur précise que les procès-verbaux des réunions de la délégation sont confidentiels, seuls ses membres pouvant les consulter. Cependant, comme pour les commissions, et sauf exception liée au caractère très confidentiel du sujet de la réunion ⁽¹¹⁵⁾, un compte rendu est diffusé à l'issue de chaque réunion, sous la responsabilité du Président de la délégation et, depuis décembre 1995, « mis en ligne » sur le site Internet officiel de l'Assemblée nationale ⁽¹¹⁶⁾. Traditionnellement, ces comptes rendus étaient, en outre, publiés chaque semaine dans le Bulletin des commissions. Depuis le début de 1996, compte tenu du développement de son activité, ces comptes rendus, ainsi que des informations diverses concernant la délégation, sont publiés mensuellement, de façon autonome, dans le Bulletin de la délégation pour l'Union européenne, distribué parallèlement à celui des commissions.

Enfin, le Bureau de la délégation a décidé, à quelques occasions, d'ouvrir certaines auditions à la presse ⁽¹¹⁷⁾.

§4. Le secrétariat de la délégation

Pour accomplir sa mission, la délégation dispose d'un secrétariat, qui est assuré par l'une des divisions du service des Affaires européennes, créé lors d'une réorganisation des services à vocation internationale de l'Assemblée nationale, intervenue en 1994. L'administration parlementaire a, en effet, continûment adapté ses structures et ses effectifs à l'implication croissante de l'Assemblée dans les affaires européennes. Héritier de la division des Documents étrangers de la Bibliothèque, le très ancien service de la Documentation étrangère, qui était devenu, à la fin de 1992, le service des Affaires internationales, européennes et de la documentation étrangère, a ainsi été scindé, en 1994, en deux services, celui des Affaires internationales et celui des Affaires européennes, regroupés, avec le service du Protocole et de la Coopération, dans une nouvelle Direction générale des Affaires européennes et internationales.

Comptant au total trente-quatre fonctionnaires et structuré en trois divisions, le service des Affaires européennes est chargé d'une triple mission :

- constituer, pour chacun des pays d'Europe occidentale, une documentation institutionnelle et d'actualité et assurer le suivi des relations parlementaires avec ces pays (division des Etudes et des Relations parlementaires européennes) ;

- suivre l'évolution des questions « paneuropéennes » et l'activité des organisations internationales intéressant le continent européen, telles que le Conseil de l'Europe, l'Union de l'Europe occidentale, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Alliance atlantique (division des Organisations européennes) ;

- suivre l'ensemble des activités des Communautés et de l'Union européenne, en informer les députés et assurer le secrétariat de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne (division des Communautés et de l'Union européennes).

Cette dernière division, qui compte notamment, sous l'autorité d'un conseiller qui en assure la direction, une dizaine de conseillers chargés de mission ou administrateurs (dont quatre apportent également leur concours à une autre division du service ou de la Direction générale), constitue une structure originale au sein des services de l'Assemblée : elle accomplit des tâches normalement dévolues à des services bien distincts, service des Études et de la Documentation pour les réponses aux questions des députés, et service des Commissions pour les fonctions de greffe et d'aide technique qu'appelle le fonctionnement des organes de l'Assemblée chargés du suivi d'une partie du champ de la vie publique.

Dans le cadre de sa fonction de documentation et d'études, la division des Communautés et de l'Union européennes établit et tient à jour, sur les principaux thèmes de l'actualité politique, juridique, économique et sociale européenne, des dossiers composés de documents officiels, notes, articles de presse ou de revues, que complète le recours à de nombreuses bases de données françaises, communautaires et étrangères, ainsi qu'au réseau Internet, afin d'être en mesure de répondre aux demandes d'information - ponctuelles ou nécessitant des études de fond - émanant des députés, des membres français du Parlement européen, de leurs collaborateurs, ainsi que des commissions. Chaque année, la division est ainsi appelée à traiter, en moyenne, près d'un millier de demandes.

Dans le cadre de sa fonction de secrétariat de la délégation, la division, outre la gestion des documents transmis par le Gouvernement au titre de la loi du 10 mai 1990 et la préparation de la Sélection de documents de l'Union européenne (voir infra, le paragraphe 2 de la section 3 du présent chapitre), accomplit l'ensemble des tâches assurées auprès des commissions par les secrétariats de celles-ci : préparer les réunions, assurer leur déroulement et en rédiger les comptes rendus, organiser des déplacements et missions à l'étranger ou auprès des institutions de l'Union, assurer les liaisons et l'échange d'informations avec le Parlement européen et les parlements des autres États membres de la Communauté, apporter au Président, aux rapporteurs et aux membres de la délégation une aide technique portant sur le fond des dossiers, notamment dans le cadre de la préparation des rapports d'information et des débats, dans les commissions ou en séance publique, sur les propositions de résolution visant des propositions d'actes communautaires.

SECTION 2 - LES AUDITIONS DE MINISTRES ET DE PERSONNALITÉS DIVERSES

Bénéficiant, depuis la loi du 10 mai 1990, de la possibilité de demander à entendre les ministres, la délégation en a fait un usage de plus en plus large: en deux années et demie d'application de la nouvelle loi sous la IX^e législature, elle a entendu à 26 reprises des membres du gouvernement, le nombre de telles auditions atteignant 45 au cours de la X^e législature (1993-1997) et 8 au cours des huit premiers mois de la XI^e législature (juin 1997-janvier 1998). Le ministre en charge des affaires européennes est le plus fréquemment sollicité : la délégation l'a entendu à 39 reprises depuis l'entrée en vigueur de la loi du 10 mai 1990 et jusqu'au 31 janvier 1998, ce qui correspond à un rythme bimestriel si l'on ne tient pas compte des périodes d'intersession. On notera également, en relation avec les champs de compétence et d'activité privilégiés des Communautés, les fréquentes sollicitations dont font l'objet les membres du Gouvernement en charge de l'agriculture et/ou de la pêche (douze auditions en sept ans et demi), ou de l'industrie, du commerce extérieur, des postes et télécommunications (sept auditions), sans oublier ceux en charge du budget, du travail, de l'équipement et des transports⁽¹¹⁸⁾.

Ces auditions peuvent se dérouler selon un rythme régulier, avec des auditions précédant et/ou suivant les réunions semestrielles du Conseil européen, ou permettant à la délégation de recueillir des informations sur l'évolution de certains dossiers d'actualité communautaire (négociations du cycle d'Uruguay et mise en place de l'Organisation mondiale du commerce ; mise en œuvre des accords de Schengen ; Conférence intergouvernementale chargée de la révision des traités ...). On note quelques cas d'auditions « bsp;bsp;à chaud », telle celle du 21 juin 1994 au cours de laquelle le ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle a été entendu à la veille d'une réunion du Conseil sur les négociations relatives à une proposition de directive inscrite à l'ordre du jour de cette réunion ⁽¹¹⁹⁾. La délégation pour l'Union européenne a d'ailleurs exprimé le souhait que ces auditions puissent être mieux coordonnées avec les « réunions du Conseil de l'Union, afin qu'à terme chacune de [celles-ci] puisse être précédée et suivie par un échange entre le Gouvernement et les députés »⁽¹²⁰⁾. Force est cependant de constater qu'en dépit de la pratique des auditions communes avec d'autres organes de l'Assemblée ou avec la délégation du Sénat, qui permettent d'impliquer un nombre plus important de parlementaires sans multiplier à l'excès les contraintes imposées aux ministres, un tel encadrement du Gouvernement-négociateur, assuré, par exemple, au Danemark, ne s'est pas concrétisé.

La loi du 10 mai 1990 permet également aux délégations de procéder à l'audition de représentants des institutions de l'Union. Ce moyen d'information, - mis en œuvre bien avant l'adoption de la loi, car ces auditions ne posaient pas le même problème de principe que celles des membres du Gouvernement -, s'est également développé. Depuis lors, la délégation de l'Assemblée nationale a ainsi entendu, à huit reprises, des membres de la Commission européenne, à cinq reprises, des directeurs généraux ou directeurs des services de cette institution et, à dix reprises, des membres, français ou étrangers, du Parlement européen ⁽³²⁾.

Naturellement, la délégation complète son information avec l'audition de personnalités diverses : membres de gouvernements étrangers, ainsi M. Hans-Dietrich Genscher, ministre fédéral allemand des affaires étrangères, le 19 novembre 1991 ; représentants d'organisations « paneuropéennes » comme Mme Catherine Lalumière, secrétaire général du Conseil de l'Europe, le 11 avril 1990, ou M. Willem Van Eekelen, secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale, le 24 novembre 1993 ; experts, comme M. Maurice Allais, Prix Nobel de sciences économiques, le 6 octobre 1993, sans oublier les représentants d'institutions françaises, à l'image de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes, entendu le 16 avril 1996, ni les porte-parole de ce qu'il est convenu d'appeler les « forces vives », responsables d'organisations syndicales ou professionnelles, chefs d'entreprises ...

Au total, depuis l'entrée en application de la loi du 10 mai 1990 et jusqu'au 31 janvier 1998, la délégation a procédé à l'audition de 145 personnalités les plus diverses, soit une moyenne d'une vingtaine d'auditions par an, approchant ce que l'un de ses présidents appelait les « limites physiques » de l'exercice ⁽¹²¹⁾. Parfois ouvertes à la presse, faisant, la plupart du temps, l'objet de comptes rendus publics, ces auditions, tout comme celles auxquelles procèdent les commissions, permanentes ou non, constituent un moyen d'information privilégié des parlementaires et, au-delà, de l'opinion. On retiendra en particulier que c'est au cours de l'audition, par la délégation, de M. Yves-Thibault de Silguy, commissaire européen, le 27 février 1997, que furent rendues publiques, sur le calendrier de mise en œuvre de la monnaie unique, des informations qui ne furent pas sans alimenter la réflexion politique, deux mois avant la décision du Chef de l'État de dissoudre l'Assemblée nationale ⁽¹²²⁾.

SECTION 3 - L'INFORMATION SUR LES PROPOSITIONS D'ACTES DE l'UNION

Pendant leurs dix premières années d'existence, en dépit des dispositions de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 prévoyant la communication, par le Gouvernement, de « tout document nécessaire établi par les différentes institutions des Communautés européennes ainsi que tous renseignements utiles sur les négociations en cours », l'exécutif ne transmettait aucune information aux délégations parlementaires, qui, paradoxalement, devaient se contenter des documents rendus publics par les institutions communautaires elles-mêmes. La loi du 10 mai 1990 a changé la donne, permettant des progrès substantiels dans la transmission des documents de l'Union européenne.

§1. La transmission des documents de l'Union

Le paragraphe IV de l'article 6 bsp;bsp;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, tel que modifié par les lois précitées du 10 mai 1990 et du 10 juin 1994, dispose que « le Gouvernement (...) communique [aux délégations parlementaires pour l'Union européenne], dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets de directives et de règlements et autres actes de l'Union, à l'exception des projets d'actes à caractère nominatif établis sur le fondement du titre VI du traité sur l'Union européenne, ainsi que tout document nécessaire établi par les différentes institutions de l'Union européenne ». Ce luxe de précautions de la part du législateur n'aura pas été inutile puisque, depuis le mois de novembre 1991, la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, tout comme celle du Sénat, est très régulièrement destinataire des documents en cause, dans des conditions qui ont permis au Président de la délégation d'adresser, en 1994, après comparaison avec les modalités concrètes de l'information des parlementaires britanniques et danois, un satisfecit au gouvernement, s'agissant de l'exhaustivité de la transmission des documents communautaires, les seuls visés, à l'époque, par l'ordonnance ⁽¹²³⁾.

Concrètement, c'est le cabinet du ministre en charge des affaires européennes qui assure la transmission aux délégations parlementaires de l'ensemble des documents dont la France a été saisie par l'intermédiaire de sa représentation permanente auprès de l'Union européenne, qui les retransmet au G.C.I.

S'agissant du « pilier communautaire », l'obligation d'information pesant sur le gouvernement est très large : elle s'étend bien au-delà de l'article 88-4 de la Constitution, qui impose au Gouvernement de soumettre aux assemblées les seules « propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative ». Destinataire de tous les documents, qu'ils aient ou non une portée normative, et de tous les projets d'actes communautaires, qu'ils comportent ou non des dispositions de nature législative, la délégation peut ainsi, non seulement s'assurer que tous les textes susceptibles de relever de l'article 88-4 ont bien été soumis à l'Assemblée, mais aussi se saisir de textes qui, sans rentrer dans le champ limité de cet article, sont d'importance majeure, ainsi les communications de la Commission au Conseil, les « livres blancs » ou « livres verts » pouvant déboucher, à terme, sur des propositions de directives ou de règlements. Au cours de la X^e législature, la délégation a ainsi reçu du Gouvernement plus de 4600 documents communautaires, soit près de 1.200 documents par an en moyenne.

En ce qui concerne le « troisième pilier » (affaires intérieures et judiciaires), la transmission des documents prévue par la loi du 10 juin 1994 a été inaugurée dès la publication de cette loi. Cette information est très complète, puisque le Gouvernement adresse à la délégation, non seulement les projets d'actes dans leurs différentes versions successives, mais aussi les ordres du jour et comptes rendus des réunions des différentes structures compétentes (Conseil « Justice-Affaires intérieures », Comité « K 4 », groupes directeurs et groupes de travail thématiques). L'information est « quasi exhaustive » : seuls quelques rares documents, que le Gouvernement juge confidentiels, ne sont pas transmis aux délégations parlementaires⁽¹²⁴⁾. Au 31 janvier 1998, en trois années et demie d'application de cette loi, environ 3700 documents relatifs au troisième pilier ont ainsi été transmis à la délégation, soit environ un millier de documents par an en moyenne.

La situation paraît moins satisfaisante en ce qui concerne le « deuxième pilier » (politique étrangère et de sécurité commune) : au 31 janvier 1998, 165 documents seulement avaient été transmis à la délégation, le Gouvernement n'ayant appliqué la loi du 10 juin 1994 qu'à partir du mois de novembre 1995. Pour l'essentiel, ces transmissions portent sur des déclarations de l'Union, qui réagit à chaud à différents événements de l'actualité internationale. Force est d'admettre qu'une diplomatie restant encore largement déclaratoire se prête mal à une information préalable du Parlement. D'ailleurs, les actions concrètes accompagnant ou concrétisant la diplomatie de l'Union (accords commerciaux ou de coopération, mesures d'embargo, octroi de prêts, ...) empruntent la voie communautaire ; à ce titre, elles se prêtent à des procédures d'information plus efficaces, relevant même parfois de l'article 88-4 de la Constitution.

Enfin, bien que ces questions ne relèvent pas encore de l'Union européenne ⁽¹²⁵⁾, on mentionnera que, par décision du 3 juin 1996, le Premier ministre a décidé de transmettre aux Assemblées, dans les mêmes conditions que les textes relevant du titre VI du Traité sur l'Union européenne, les projets de décision du comité exécutif de Schengen ⁽¹²⁶⁾. Depuis lors, et jusqu'au 31 janvier 1998, une centaine de documents ont été transmis à la délégation, qui en tient informées la Commission des affaires étrangères et la Commission des lois.

On observera que la procédure d'information organisée par la loi concerne seulement les documents bruts, l'administration se limitant à un rôle de « facteur ». La situation est différente dans d'autres États membres de l'Union, comme le Royaume-Uni ou le Danemark, où l'exécutif communique aux assemblées, à bref délai, des notes explicatives ou des mémorandums sur chacun des projets dont les parlementaires sont saisis. La délégation de l'Assemblée nationale a marqué son insatisfaction à cet égard, invitant, dans des conclusions adoptées le 28 juin 1994, « le Gouvernement à lui transmettre régulièrement et dans de brefs délais, à l'instar de la procédure suivie par plusieurs gouvernements des États membres, des notes d'information sur les projets d'actes de l'Union européenne »⁽¹²⁷⁾.

De fait, si un effort a été accompli par l'exécutif, depuis quelques années, pour diffuser des fiches présentant la position de la France sur certains projets communautaires, cette diffusion reste, pour l'essentiel, organisée en fonction des travaux du Parlement européen, ce qui ne permet guère de prendre en compte le besoin d'information spécifique, en amont, des parlementaires nationaux. La diffusion précoce de « notes de cadrage » exprimant une position interministérielle sur des projets communautaires reste encore sporadique et limitée.

§2. La diffusion de l'information par la délégation

Selon le paragraphe V de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, « les informations et communications, mentionnées au paragraphe IV, reçues par les délégations, sont transmises par le bureau de chaque Assemblée aux commissions parlementaires compétentes dans les conditions définies par le Règlement de chaque Assemblée ».

A défaut de disposition réglementaire d'application, la délégation de l'Assemblée nationale met en œuvre une procédure pragmatique de retransmission des documents qu'elle reçoit, afin de respecter la volonté du législateur, qui a souhaité que les commissions puissent être informées des documents transmis par le Gouvernement à la délégation. Cette information prend la forme, d'abord, d'une retransmission pure et simple, ensuite, d'une diffusion plus sélective et quelque peu enrichie.

Selon une procédure arrêtée en novembre 1991 par le Président de la délégation en accord avec ses homologues des commissions permanentes, le secrétariat de la délégation adresse, dès réception, aux secrétariats des commissions permanentes, la liste des documents transmis par le cabinet du ministre en charge des affaires européennes, les commissions pouvant obtenir, sur leur demande, communication des documents qui retiennent leur attention.

L'information sélective est à la fois plus ancienne et plus large. Depuis octobre 1990, avant même l'intervention de la « loi Josselin », la délégation, qui reçoit directement des institutions communautaires tous les documents publiés par celles-ci, édite une « Sélection de documents communautaires ». Intitulée, depuis juillet 1994, « Sélection de documents de l'Union européenne », cette publication, de périodicité à peu près mensuelle, désormais alimentée à partir des documents reçus tant du Gouvernement que des institutions communautaires, a pour objet de permettre aux parlementaires de prendre rapidement connaissance de l'essentiel de l'activité de l'Union. Peuvent être ainsi sélectionnés par le secrétariat de la délégation, sous la responsabilité du Président de celle-ci, compte tenu notamment des préoccupations des parlementaires français, les documents les plus divers : projets législatifs des Communautés, projets d'actes présentés dans le cadre des deuxième et troisième piliers, règlements et directives, décisions de la Cour de justice des Communautés européennes, documents de travail de la Commission et du Conseil, rapports du Parlement européen, du Comité économique et social ou du Comité des régions ... De brèves analyses attirent l'attention sur les textes jugés particulièrement importants ou explicitent leur contenu. Au cours de la X^e législature, quarante-deux numéros de cette Sélection ont été publiés, présentant 4375 documents de l'Union, dont un peu plus du tiers (1516) ont fait l'objet d'une notice explicative ou d'un commentaire succinct. Au cours des sept premiers mois de la XI^e législature, 961 documents ont été présentés dans sept numéros de la Sélection, 215 de ces documents ayant fait l'objet d'une analyse.

Destinée, à l'origine, aux présidents des commissions et des groupes politiques et aux membres de la délégation, cette Sélection fait, depuis la fin de la IX^e législature, l'objet d'une diffusion plus large : sa publication est annoncée au Feuilleton et tous les députés peuvent l'obtenir au « guichet de la distribution » du Palais-Bourbon ; en outre, périodiquement, le Président de la délégation en assure un envoi personnalisé à l'ensemble des députés, afin d'appeler leur attention sur l'intérêt de ce document. Les membres français du Parlement européen ont, pour leur part, manifesté de l'intérêt pour cette publication, puisque près de la moitié d'entre eux ont émis, au cours de la législature ouverte en juin 1994 à l'Assemblée de Strasbourg, le souhait d'en être destinataires.

SECTION 4 - L'INFORMATION SUR LES NÉGOCIATIONS EN COURS

Le paragraphe IV de l'article 6 p;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 dispose que « le Gouvernement tient [les délégations parlementaires pour l'Union européenne] informées des négociations en cours ». Sur cet aspect de l'information, effectivement moins « palpable » que la transmission des documents de l'Union, l'insatisfaction des parlementaires demeure, en dépit de la bonne volonté affichée par le Gouvernement. Dans une communication au Conseil des ministres du 21 avril 1993, le Premier ministre demandait ainsi aux membres du Gouvernement « de veiller, chacun dans le ressort de [ses] attributions ministérielles et toutes les fois que [son] département est impliqué, à titre principal, dans une négociation communautaire, à ce que l'information qu' [il] donnerait aux délégations soit la plus complète possible, tant sur le contenu de la négociation que sur son état d'avancement et sur ses implications prévisibles en droit interne ».

De fait, le champ de l'information transmise spontanément et systématiquement par le Gouvernement à la délégation se limite aux ordres du jour des sessions du Conseil de l'Union européenne, à l'état périodique des procédures écrites conduisant à l'adoption de textes sans intervention formelle du Conseil, et aux comptes rendus des sessions de celui-ci, établis par le Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne. Comme le soulignait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne⁽¹²⁸⁾, ces documents sont cependant loin de rendre compte avec exhaustivité des négociations communautaires. Ils ne prennent d'ailleurs leur pleine signification qu'à la lumière des travaux préparatoires du CO.RE.PER. et des groupes de travail, au cours desquels sont prises, dans près des trois quarts des cas, des décisions qui seront simplement ratifiées en « point A » (sans débat) par le Conseil.

Il n'y a pas eu, depuis lors, d'évolution significative s'agissant du « pilier communautaire ». On a vu (supra, section 2, paragraphe 1) qu'en revanche, s'agissant du « troisième pilier », les transmissions effectuées au titre de la loi du 10 juin 1994 comportaient de nombreux documents relatifs aux négociations en cours.

Face à une certaine lourdeur des procédures et aux insuffisances persistantes de l'information, plusieurs solutions ont été avancées pour rechercher l'information à la source, telles que :/p>

- la possibilité d'adjoindre aux délégations françaises au sein du Conseil des observateurs parlementaires, solution préconisée avec constance, mais sans succès, par la délégation dans des conclusions adoptées sous les X^e et X^e législatures ⁽¹²⁹⁾ ;

- l'éventualité de l'établissement d'une représentation de l'Assemblée nationale auprès des institutions communautaires, à l'image de la pratique inaugurée par le Folketing danois : cette solution n'a cependant pas recueilli l'approbation de la délégation, qui a craint de voir l'Assemblée nationale réduite, dans ce cadre, au rôle de simple groupe de pression⁽¹³⁰⁾.

Aucune décision n'a été prise à cet égard, le moyen d'information le plus direct des délégations parlementaires restant le correspondant spécialement chargé des relations avec le Parlement, désigné au sein de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, ou les contacts plus directs avec les fonctionnaires de notre Représentation permanente auprès de l'Union européenne ou du G.C.I.

S'agissant du suivi des négociations en cours, une mention particulière doit être faite de la Conférence intergouvernementale (C.I.G.) ouverte en mars 1996, en vue de la révision des traités, et conclue à Amsterdam en juin 1997. Si les commissions permanentes ont consacré certains de leurs travaux au déroulement de cette conférence (voir supra, première partie, chapitre premier, section 3), la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne a mis en œuvre, en liaison avec le Gouvernement, des procédures de suivi systématique :

- à sa demande, le Gouvernement lui a régulièrement transmis, ainsi qu'à la délégation du Sénat, les documents officiellement soumis à la Conférence (notes, contributions, mémorandums, émanant des États membres, de la Commission et des représentants du Parlement européen associés aux travaux de la C.I.G., notes introductives de la Présidence, projets de traité révisé...) ;

- dès l'ouverture de la C.I.G., il a été convenu que le ministre délégué aux affaires européennes (ou, éventuellement, le ministre des affaires étrangères) rendrait compte des travaux de la Conférence à l'occasion de réunions tenues selon un rythme à peu près mensuel, au cours d'auditions par le Bureau de la délégation ou par la délégation tout entière. Dix auditions ont eu lieu dans ce cadre entre avril 1996 et avril 1997 ;

- enfin, la délégation a consacré plusieurs rapports d'information aux travaux de la Conférence ⁽¹³¹⁾.

Les rapports d'information constituent, en effet, le moyen d'information le plus élaboré dont dispose la délégation.

SECTION 5 - L'INFORMATION ACTIVE : LES RAPPORTS D'INFORMATION DE LA DÉLÉGATION

Jusqu'à l'intervention de la loi du 10 mai 1990, les seuls documents parlementaires que les délégations pouvaient diffuser étaient des rapports d'information semestriels sur l'activité des Communautés européennes. Poursuivie par la délégation de l'Assemblée nationale jusqu'à la fin de la ^e législature, bien que la loi ne mentionne plus explicitement de tels documents, la publication de ces rapports de synthèse a été abandonnée en 1993 au profit d'une approche permettant de cerner, au plus près, les questions d'actualité européenne.

La délégation a fait largement usage de la possibilité de publier des rapports sur les sujets de son choix, comme en témoigne le bilan ci-après de huit années d'application de la loi du 10 mai 1990./p>

Années	Nombre de rapports d'information publiés par la délégation (132)
1990 (à partir de juin)	13
1991	18
1992	29
1993	32 (133)
1994	47
1995	43
1996	51
1997	31 (134)

Les thèmes abordés représentent une palette très diversifiée ⁽¹³⁵⁾ et l'on peut, schématiquement, classer les rapports d'information de la délégation en cinq catégories :

- les rapports (et observations) liés à l'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, troisième partie, chapitre deuxième, section 2), qu'il s'agisse des rapports périodiques consacrés à l'examen systématique des propositions d'actes communautaires, (qui ont représenté, au cours de la X^e législature, environ le tiers des rapports d'information déposés par la délégation) ou de rapports procédant à une analyse plus approfondie de certaines de ces propositions (encore près d'un tiers des rapports déposés) ;

- les rapports consacrés à l'examen systématique des projets d'actes relevant des titres V et I du traité sur l'Union européenne (voir infra, troisième partie, chapitre troisième, section 3) ;

- les rapports analysant des projets d'actes communautaires ne relevant pas de l'article 88-4 de la Constitution ; on citera l'exemple du rapport d'information présenté par la délégation, en principe chaque année, sur les textes portant fixation des prix agricoles ;

- les rapports thématiques, consacrés à l'étude de grands sujets liés à l'actualité européenne, qu'il s'agisse, par exemple, de la révision des traités, des problèmes monétaires européens, des négociations du cycle d'Urugay et de la mise en place de l'Organisation mondiale du commerce, de l'application des accords de Schengen, des relations entre l'Union européenne et les pays tiers méditerranéens, de l'Agenda 2000 (orientations de réforme des politiques communes et analyse de la situation des pays candidats à l'adhésion), ou de sujets plus techniques tels que le contrôle de la navigation aérienne en Europe ou les aides d'État en droit communautaire... ;

- les rapports rendant compte de réunions interparlementaires, essentiellement de la conférence semestrielle des organes spécialisés dans les affaires communautaires des parlements de l'Union européenne (voir infra, quatrième partie, chapitre deuxième, section 2).

Au cours de la ^e législature, 29 des membres de la délégation ont présenté au moins un rapport d'information, ce qui traduit la forte motivation des députés qui siègent en son sein.

Les travaux de la délégation bénéficient de la même diffusion que l'ensemble des documents parlementaires (projets et propositions de loi, rapports des commissions). Comme les rapports d'information des commissions ou les rapports des commissions d'enquête, la plupart des rapports d'information de la délégation - à l'exclusion de ceux présentant un caractère procédural et répétitif, tels les rapports procédant à l'examen systématique des propositions d'actes communautaires - sont publiés, depuis la fin de 1993, dans la collection « Documents d'information de l'Assemblée nationale ».

Compte tenu de la diversité et de la spécificité des sujets traités, la délégation s'est, en outre, efforcée d'établir des circuits propres de diffusion de ses travaux. Dès leur publication, les rapports d'information de la délégation font ainsi l'objet d'un envoi systématique à plus de deux cents correspondants permanents, en France, dans les autres pays de l'Union européenne et au sein des institutions de l'Union.

Outre ces destinataires réguliers, chaque rapport d'information de la délégation est adressé à des destinataires concernés par les thèmes abordés.

Ces rapports prennent une place importante dans les « dossiers de session » adressés à tous les membres français du Parlement européen, avant chaque session mensuelle de celui-ci, et regroupant les documents parlementaires français se rapportant à l'ordre du jour de l'Assemblée de Strasbourg (voir infra, quatrième partie, chapitre deuxième, section 1, paragraphe 1).

Par ailleurs, depuis avril 1994, le Président de l'Assemblée nationale transmet à ses collègues présidents des assemblées parlementaires des États membres de l'Union européenne, les rapports d'information de la délégation ainsi que les résolutions adoptées par l'Assemblée nationale. Enfin, depuis 1996, les rapports de la délégation sont accessibles sur le site i>Internet de l'Assemblée nationale.

Selon M. Robert Pandraud, qui présidait la délégation sous la ^e législature, « par cette large diffusion, régulière ou « ciblée », la délégation espère nourrir le débat sur l'Europe et son devenir, rendant ainsi plus accessibles les activités de l'Union ⁽¹³⁶⁾.

SECTION 6 - LES AUTRES INTERVENTIONS DE LA DÉLÉGATIONp>

La nécessité de replacer l'activité législative du Parlement national dans le contexte de la législation européenne était, comme on l'a vu, fortement ressentie lorsqu'a été mise en chantier, en 1989, la réforme des délégations parlementaires spécialisées. Force est de reconnaître que la pratique n'a guère concrétisé cette préoccupation.

§ 1. Les interventions dans les débats législatifs

En marge du Règlement, et à la faveur de la participation du Président de la délégation à la Conférence des Présidents, organe qui procède à l'organisation des débats, il est admis que des orateurs puissent s'exprimer, ès qualités, au nom de la délégation dans certains débats législatifs.

Il s'agit, soit d'apporter à l'Assemblée un éclairage européen sur certains textes ayant un arrière-plan communautaire, tel le projet de loi, examiné en décembre 1993, sur la répression de la contrefaçon bsp;⁽¹³⁷⁾, ou celui, examiné en février 1997, relatif à l'organisation du transport ferroviaire en France ⁽¹³⁸⁾, soit concernant plus directement les Communautés européennes, tel le projet, examiné en mars 1997, autorisant la ratification de l'accord euro-méditerranéen d'association avec le Maroc ⁽¹³⁹⁾. Ces interventions, limitées en nombre et purement informatives, restent les seules concrétisations d'un projet qui mettait la question de l'« eurocompatibilité » des décisions du Parlement français au cœur de l'activité des délégations parlementaires.

§ 2. L'« eurocompatibilité » : un domaine en jachère

En deçà de la proposition initiale qui visait à permettre aux délégations de donner des avis sur « bsp;tout projet de texte législatif ou réglementaire ayant trait aux domaines couverts par l'activité des Communautés », la loi du 10 mai 1990 prévoit que ces délégations peuvent être consultées par une commission spéciale ou permanente sur tout acte ou tout projet d'acte de l'Union ou tout projet de texte législatif ayant trait aux domaines couverts par l'activité de l'Union. Cette disposition n'a, en fait, jamais reçu d'application, ni à l'Assemblée nationale, ni au Sénat.

Le seul moyen pour les députés de veiller à l'eurocompatibilité des textes qu'ils adoptent reste donc l'article 86, alinéa 6, du Règlement, introduit par une résolution du 15 juin 1989, prévoyant que les rapports faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l'activité des Communautés européennes comportent en annexe des éléments d'information sur le droit européen applicable, ainsi que sur la législation applicable dans les principaux pays de la Communauté.

Cependant, ces dispositions ne reçoivent pas une application totalement satisfaisante, ainsi que le notait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne : « Force est de constater que les dispositions de l'article 86, alinéa 6, du Règlement, destinées à améliorer l'information de l'Assemblée sur le droit européen applicable dans les matières où elle est appelée à légiférer, n'ont pas donné les résultats escomptés. Les conditions de délai difficiles dans lesquelles se déroule, trop fréquemment, l'examen, par les commissions, des projets et propositions de loi, n'ont guère permis de donner son plein effet à ce texte, qui a cependant pu recevoir quelques applications grâce à l'amélioration de l'information disponible à l'Assemblée sur les questions européennes » ⁽¹⁴⁰⁾.

Même si le suivi parlementaire des affaires européennes a été sensiblement amélioré grâce à l'intervention de l'article 88-4 de la Constitution, le dispositif législatif organisant des procédures d'information, dont les délégations parlementaires constituent la « cheville ouvrière », demeure. Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992 rendue sur la résolution complétant le Règlement de l'Assemblée nationale pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution, a d'ailleurs considéré que les délégations conservaient l'intégralité des compétences que leur confère la loi, « pour autant qu'elles ne soient pas incompatibles avec les prescriptions de l'article 88-4 de la Constitution ». De fait, il n'est apparu aucune incompatibilité conduisant à une remise en cause des procédures d'information organisées par l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

TROISÈME PARTIE
UNE PROCÉDURE NOVATRICE, MAIS DE PORTÉE LIMITÉE, D'ASSOCIATION DU PARLEMENT À LA DÉCISION COMMUNAUTAIRE : L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

En dépit des progrès réalisés, les procédures de simple information sur les activités des Communautés européennes ne suffisaient pas à combler le déficit démocratique ressenti par les parlementaires nationaux.

La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht offrit aux assemblées, en 1992, l'opportunité de concevoir un dispositif nouveau, marquant une étape importante dans l'association du Parlement à l'élaboration des normes communautaires (chapitre premier).

Après une période de rodage, les quatre années de fonctionnement de cette procédure ont permis de définir une pratique satisfaisante, grâce au rôle moteur de la délégation pour l'Union européenne (chapitre deuxième).

Le premier bilan que l'on peut établir de cette procédure novatrice est cependant contrasté : la fonction d'influence qu'elle devait conférer aux assemblées reste à conforter (chapitre troisième).

CHAPITRE PREMIER
La genèse

SECTION 1 - L'« AUBAINE » DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE PRÉALABLE A LA RATIFICATION DU TRAITÉ DE MAASTRICHT

En avril 1992, saisi par le Président de la République, selon la procédure prévue par l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si « l'autorisation de ratifier le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 doit être précédée d'une révision de la Constitution », le Conseil constitutionnel répondait par l'affirmative, considérant comme contraires à la Constitution les stipulations de ce traité relatives à la reconnaissance aux résidents communautaires non nationaux du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales, à l'établissement d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques, ainsi que certaines modalités concernant l'entrée et la circulation des personnes sur le territoire national.

§ 1. Les audaces mesurées des assemblées

Dès lors que la révision constitutionnelle empruntait la voie parlementaire, il était inévitable que la question du contrôle parlementaire des questions européennes fût placée au cœur du débat. Le traité lui-même ne comportait-il d'ailleurs pas, en annexe, une « Déclaration relative au rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne », aux termes de laquelle : « La conférence [intergouvernementale qui a élaboré le traité] estime qu'il est important d'encourager une plus grande participation des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne. [...]. Dans ce contexte, les gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les Parlements nationaux puissent disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen » ?

Il reste que le projet de loi constitutionnelle (n° 2623) déposé le 22 avril 1992 sur le bureau de l'Assemblée nationale se bornait à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel bsp;⁽¹⁴¹⁾, en prévoyant seulement des dispositions permettant l'application des stipulations du traité déclarées contraires à la Constitution.

Aussi bien, dès le 28 avril, la délégation pour les Communautés européennes adoptait, à l'initiative de son Président, M. Michel Pezet ⁽¹⁴²⁾, une conclusion estimant « que la révision constitutionnelle en cours doit fournir l'occasion de définir les moyens de mieux impliquer le Parlement français dans le processus communautaire, notamment en permettant aux assemblées de voter des résolutions pour exprimer leur position sur les questions européennes et en instituant une procédure d'avis sur les projets de textes soumis au Conseil des ministres des Communautés ». Lors de la discussion générale du texte, M. Michel Pezet donnait le ton : « La Constitution de 1958 établit un partage entre les responsabilités de l'exécutif, notamment en matière de négociations internationales, et celles qui incombent à la représentation nationale. Mais où est le partage lorsque le législateur est réduit, dans des matières législatives importantes, au rôle de moine copiste des compromis de la vingt-cinquième heure élaborés dans le secret des bureaux bruxellois ? » ⁽¹⁴³⁾.

De fait, pas moins d'une quinzaine d'amendements et de sous-amendements étaient déposés sur ce thème lors de la discussion en première lecture du projet de loi constitutionnelle ⁽¹⁴⁴⁾. A l'issue d'une discussion marquée par l'acquiescement du Gouvernement, qui, par la voix du ministre délégué aux affaires européennes, avait souhaité que « cette ouverture contribue à renforcer la légitimité démocratique de l'action européenne », l'Assemblée nationale insérait dans le projet un nouvel article ainsi rédigé : « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Selon des modalités déterminées par la loi, chaque assemblée émet un avis sur ces propositions au sein d'une délégation constituée à cet effet ou en séance ».

En raison, sans doute, de la divergence des majorités de l'Assemblée nationale et du Sénat, le choix a ainsi été fait de prévoir une intervention autonome de chacune des assemblées (voir infra, chapitre troisième, section 2, paragraphe 4). Par ailleurs, dans le cadre du débat sur le rôle respectif des commissions permanentes et des délégations parlementaires spécialisées, l'Assemblée avait clairement tranché en faveur de ces dernières, constitutionnalisant leur existence et leur accordant un rôle central dans la mise en _uvre de la nouvelle procédure. On remarquera enfin le souci exprimé par l'Assemblée de ne pas s'écarter de la logique des institutions, ce qui explique qu'aient été repoussés les amendements tendant à permettre une information du Parlement sur les propositions d'actes communautaires avant leur transmission au Conseil ou à donner un caractère contraignant pour l'exécutif aux avis exprimés dans le cadre de cette procédure, dont le champ d'application était d'ailleurs circonscrit aux seuls projets communautaires concurrençant directement le Parlement dans l'exercice de la fonction législative.

Le Sénat marquait son accord avec les préoccupations exprimées par l'Assemblée, M. Yves Guéna déclarant, au cours de la discussion générale du projet de loi constitutionnelle : « Je sais bien que, par tradition, notamment selon notre Constitution, la négociation des traités est l'affaire de l'exécutif et non du Parlement. Je sais également que nous ne disposons en ce domaine, non plus qu'en nul autre, du pouvoir d'injonction vis-à-vis du Gouvernement. Mais le conseil des ministres de la Communauté n'est pas un lieu de négociation diplomatique. Un ministre français, lorsqu'il siège à Bruxelles, exerce un pouvoir législatif, notre pouvoir. Il n'est donc pas anormal qu'il agisse au nom du Parlement tout autant que du Gouvernement » ⁽¹⁴⁵⁾.

Le Sénat a apporté un certain nombre de modifications au dispositif adopté par l'Assemblée ⁽¹⁴⁶⁾. Il a, en premier lieu, substitué la notion de résolution à celle d'avis, estimant la résolution plus contraignante. En outre, cédant à la crainte de voir les délégations déposséder les commissions de leurs compétences, il a estimé que les modalités d'examen des résolutions devaient être déterminées par le règlement de chaque assemblée, leur adoption devant être possible que le Parlement soit ou non en session. Il a jugé cette précision indispensable compte tenu de l'impossibilité pratique d'obtenir la convocation du Parlement en session extraordinaire pour examiner de telles résolutions.

§ 2. L'article 88-4 de la Constitution : une révolution tranquille ?

L'semblée ayant adopté sans modification, en deuxième lecture, le projet de loi constitutionnelle tel que modifié par le Sénat, le Congrès du Parlement a finalement adopté, le 25 juin 1992, le texte devenu l'article 88-4 de la Constitution :

Art. 88-4 - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.

Pendant les sessions ou en dehors d'elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée ».

Si le premier alinéa de cet article ne fait que solenniser, pour certaines propositions d'actes communautaires, l'obligation d'information pesant sur le Gouvernement en application de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, le deuxième alinéa de cet article revêt une portée plus significative. Cette « révolution tranquille », selon le mot du Président Robert Pandraud ⁽¹⁴⁷⁾, marque en effet une rupture avec une certaine conception du « parlementarisme rationalisé », qui prévalait depuis les origines de la V^e République, conception selon laquelle « aucune manifestation spontanée d'opinion touchant la politique gouvernementale n'est plus permise, hormis la motion de censure »⁽¹⁴⁸⁾.

Même si la différence qui la sépare de la notion d'avis est relativement ténue ⁽¹⁴⁹⁾, la notion de résolution - texte qui, selon la définition d'Eugène Pierre « tend à inviter le Gouvernement à faire un acte de sa fonction ou à critiquer la conduite d'un ministre » ⁽¹⁵⁰⁾ - dégageait quelques « relents sulfureux » du régime d'assemblée répudié en 1958. On rappellera, en effet, que, dans sa décision n° 59-2 DC, rendue en juin 1959⁽¹⁵¹⁾ sur le Règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel avait considéré que « dans la mesure où les propositions de résolution tendraient à orienter ou à contrôler l'action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution, qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50 ». Le Conseil en concluait que « les articles du règlement de l'Assemblée nationale (...) ne peuvent, sans atteinte à la Constitution, assigner aux propositions de résolutions un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et décisions relevant de la compétence exclusive de l'Assemblée, c'est-à-dire les mesures et décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline de ladite Assemblée, auxquelles il conviendrait d'ajouter les seuls cas expressément prévus par des textes constitutionnels et organiques ».

La révision constitutionnelle a levé ce tabou, non sans provoquer quelques inquiétudes, dont se faisait l'écho le Président de la Commission des lois, M. Gérard Gouzes : « la référence faite au vote de résolutions pose un problème sérieux ... elle ne peut être considérée comme conforme à l'esprit des institutions, sauf à en faire une interprétation restrictive dont rien ne garantit que les assemblées s'y conformeront lorsqu'elles seront amenées à modifier leur règlement »⁽¹⁵²⁾. Ces scrupules devaient cependant s'effacer devant la volonté d'aboutir rapidement à un texte ouvrant la voie à la ratification du traité sur l'Union européenne. C'est ainsi que la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 a permis l'établissement d'une procédure permettant d'associer officiellement les assemblées parlementaires au processus d'élaboration des normes communautaires.

Très rapidement, l'Assemblée nationale et le Sénat ont défini les modalités d'application de ce nouveau dispositif constitutionnel.

SECTION 2 - L'ÉLABORATION DU DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE DE MISE EN ŒUVRE DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

§ 1. La résolution du 18 novembre 1992 : une volonté de banalisation de la procédure

Attestant de l'intérêt des députés pour la mise en œuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles, quatre propositions de résolution tendant à modifier, à cette fin, le règlement de l'Assemblée nationale, étaient déposées à l'automne 1992 sur le bureau de l'Assemblée⁽¹⁵³⁾. La résolution (T.A. n° 730) adoptée le 18 novembre 1992 était marquée par le souci, exprimé par le rapporteur de la Commission des lois, de banaliser au maximum la nouvelle procédure. L'Assemblée faisait ainsi le choix de ne pas prévoir un examen spécifique des propositions d'actes communautaires, mais seulement l'examen d'éventuelles propositions de résolution portant sur ces documents, au motif qu'il convenait d'éviter l'engorgement des organes compétents.

Appelée une nouvelle fois à trancher le débat récurrent entre commissions permanentes et délégation spécialisée, l'Assemblée tranchait en faveur des premières, le rapporteur de la Commission des lois avançant, à cet égard, les arguments suivants : l'insuffisance de l'effectif de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, qui n'assure pas la présence de spécialistes pour toutes les questions traitées ; la compétence générale de contrôle confiée aux commissions permanentes par l'article 145 du Règlement et la compétence de celles-ci pour la transposition ultérieure des directives résultant des propositions d'actes communautaires soumises aux assemblées ; enfin, le refus, finalement exprimé par le Constituant, de confier un rôle central aux délégations parlementaires spécialisées pour l'application du nouveau dispositif constitutionnel.

Selon les nouvelles dispositions réglementaires, les propositions de résolution portant sur des propositions d'actes communautaires doivent donc être examinées en commission et discutées selon la procédure applicable aux propositions de loi, sous réserve des adaptations nécessaires, notamment en raison de la faculté, ouverte aux assemblées, de voter des résolutions en dehors des sessions. L'architecture du système établi en novembre 1992 était donc la suivante :

- les propositions d'actes communautaires de nature législative transmises par le Gouvernement à la Présidence de l'Assemblée sont mises à la disposition de l'ensemble des députés, par une distribution effectuée selon des modalités analogues à celles des autres documents parlementaires ;

- les propositions de résolution déposées par les députés se rapportant à ces documents communautaires, ainsi que les amendements y afférents, sont renvoyés à une commission permanente, saisie au fond ;/p>

- toute latitude est laissée à cette commission de se prononcer, ou non, sur ces propositions de résolution : la commission n'est, en effet, contrainte de déposer un rapport qu'à la demande du Gouvernement ou du président d'un groupe ; elle doit, dans ce cas, déposer son rapport dans le mois de session ordinaire suivant cette demande ;

- les autres commissions et la délégation pour les Communautés européennes peuvent faire connaître leurs observations et amendements ; elles doivent délibérer avant la commission saisie au fond ;/p>

- la commission saisie au fond peut conclure à l'adoption d'une proposition de résolution ou au rejet du texte qui lui a été soumis ;

- le Président de l'Assemblée nationale peut être saisi par le Gouvernement, le président d'un groupe, d'une commission permanente ou de la délégation, d'une demande d'inscription à l'ordre du jour ; cette inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire si un président de groupe le demande ;

- en l'absence d'une telle demande dans le délai de huit jours francs suivant la distribution du rapport de la commission, ou si l'Assemblée n'adopte pas l'inscription à l'ordre du jour, la proposition transmise au Président de l'Assemblée est considérée comme définitive.

Les résolutions considérées comme définitives sont ensuite transmises au Gouvernement, tout comme celles adoptées par l'Assemblée en séance publique.

Trois particularités doivent être soulignées :

- la délégation pour les Communautés européennes se voit reconnaître les mêmes droits qu'une commission saisie pour avis ;/p>

- dans la mesure où le texte adopté par la commission saisie au fond peut devenir définitif sans être examiné en séance publique, les commissions saisies pour avis, la délégation et les députés doivent lui transmettre leurs éventuels amendements avant qu'elle ne procède à l'examen des propositions de résolution ;

- la notion d'inscription de droit à l'ordre du jour complémentaire est pour le moins novatrice : le rapporteur de la Commission des lois n'y voyait-il pas un moyen d'« empêcher l'Assemblée d'examiner les projets inscrits à son ordre du jour prioritaire et donc [de] porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 48 de la Constitution »⁽¹⁵⁴⁾ ?

Par une décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992, reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel a déclaré cet article conforme à la Constitution, tout en assortissant cette approbation d'un certain nombre de réserves d'interprétation.

Le Conseil constitutionnel a notamment relevé que le vote d'une résolution « bsp;ne saurait ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution, ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité ». Il a, d'autre part, conforté le statut des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, considérant que les modifications ou adjonctions apportées par la loi à l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 postérieurement au 4 février 1959, s'imposent aux Assemblées lorsqu'elles modifient ou complètent leur règlement. M. Michel Pezet, alors Président de la délégation de l'Assemblée, en a ainsi conclu, dans un rapport d'information déposé le 24 février 1993, que les textes instituant ces délégations sont intégrés au « bloc de constitutionnalité » ⁽¹⁵⁵⁾. Le Conseil a indiqué que les règles de recevabilité applicables aux amendements sur les projets ou propositions de loi ne s'appliquent pas aux amendements portant sur des résolutions relatives aux propositions d'actes communautaires. Il a souligné que les dispositions prévoyant que le Gouvernement peut demander à la Commission saisie au fond de se prononcer dans un délai d'un mois n'avaient pas pour effet de restreindre les prérogatives de l'exécutif, qui a le droit d'exiger qu'une assemblée se prononce dans un délai plus bref.

Le Conseil a précisé que l'inscription à l'ordre du jour complémentaire « ne saurait faire obstacle à ce que le Gouvernement puisse, par application des prérogatives qu'il tient de la Constitution, décider l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée d'une proposition de résolution », alors que, selon l'article 48 de la Constitution, seuls les « projets de loi déposés par le Gouvernement et les propositions de loi acceptées par lui » sont susceptibles d'être inscrits à l'ordre du jour prioritaire. Le Conseil constitutionnel a également insisté sur la nécessité de permettre l'examen des résolutions hors session, même si la possibilité, pour le Gouvernement ou un président de groupe, de demander à la Commission de remettre son rapport dans le délai d'un mois n'était pas efficiente en intersession, considérant que « si, par suite, aucun délai fixe n'est imparti à la commission saisie au fond pour se prononcer sur les propositions de résolution et les amendements dont elles peuvent faire l'objet, la commission ne saurait, dans l'exercice de ses attributions, excéder un délai raisonnable ».

Adoptées quelques mois avant la fin de la X^e législature, ces dispositions réglementaires, dont les insuffisances ont été soulignées avant même leur application effective, seront sensiblement modifiées dès l'ouverture de la législature suivante.

§ 2. Un dispositif contesté avant même sa mise en application effective

Dans son rapport d'information précité, M. Michel Pezet soulignait certains inconvénients de la procédure ainsi définie. Il observait que cette procédure, « copiée sur celle des propositions de loi, laisse [...] toute latitude à la commission saisie au fond pour « enterrer » une proposition de résolution » et craignait que la renonciation à un examen direct des propositions d'actes communautaires ne réduise sensiblement la portée d'un contrôle qui ne se concrétiserait qu'à l'occasion de l'éventuel examen d'éventuelles propositions de résolution. De fait, il était permis de s'interroger à la fois sur l'exhaustivité et l'effectivité du contrôle parlementaire de la législation communautaire, dans un système encadré par des dispositions « complexes, démarquant des procédures internes peu adaptées à la logique propre du processus décisionnel communautaire, et reposant trop largement sur l'initiative individuelle des députés et sur l'implication des commissions en matière communautaire »⁽¹⁵⁶⁾.

Avant la fin de la IX^e législature, trois propositions de résolution ont été déposées, sans que leur procédure d'examen puisse être menée à son terme. Deux d'entre elles⁽¹⁵⁷⁾, bien que réglementairement présentées à titre individuel par des députés, reprenaient, en fait, des conclusions adoptées par la délégation pour les Communautés européennes à l'issue de l'examen de rapports d'information.

Par ailleurs, un incident de procédure avait permis de rappeler les conditions strictes entourant le vote, par l'Assemblée, de résolutions sur les questions européennes. En novembre 1992, alors que le Gouvernement s'apprêtait à engager sa responsabilité sur une déclaration de politique générale concernant les négociations commerciales multilatérales du cycle d'Uruguay, l'« intergroupe de l'opposition » à l'Assemblée nationale a souhaité que le débat ait lieu à partir d'une initiative parlementaire et a présenté à cette fin une proposition de résolution invitant le Gouvernement à demander « une réunion exceptionnelle du Conseil des ministres européens » et à « utiliser à cette occasion tous les moyens dont il dispose, y compris son droit de veto, pour obtenir [des] garanties fondamentales avant que se poursuivent les négociations du GATT »⁽¹⁵⁸⁾. Bien que l'un des signataires de cette initiative, M. Alain Lamassoure, eût fait valoir que « s'il y a un accord politique entre le Gouvernement et tous les groupes de l'Assemblée nationale, rien ne s'oppose à ce que demain on vote cette résolution », la Conférence des Présidents, lors de sa réunion du 24 novembre 1992, a confirmé l'irrecevabilité de la proposition de résolution, qui ne pouvait s'appuyer sur aucune proposition d'acte communautaire comportant des dispositions législatives, les négociations du cycle d'Uruguay n'ayant, à ce stade, donné lieu à aucun document de cette nature.

Un cadre réglementaire étant dessiné, les limites juridiques et politiques de la procédure ayant été ainsi tracées, il revenait à l'Assemblée élue en mars 1993 de donner vie au nouveau dispositif constitutionnel.

§ 3. Les décisions de la Conférence des Présidents du 20 avril 1993 : le recours à la délégation spécialisée pour dynamiser le système

D'emblée, à l'initiative du nouveau Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin, la Conférence des Présidents, lors de sa réunion du 20 avril 1993, prenait un ensemble de décisions « destinées à préciser la procédure d'examen des propositions d'actes communautaires et des propositions de résolution auxquelles elles donnent lieu ». Si l'architecture générale du dispositif réglementaire était conservée, la délégation pour les Communautés européennes se voyait reconnaître, dans le déroulement de la procédure, un rôle moteur, conforme à la mission générale d'information que lui impartit l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 et « justifié par l'expertise collective acquise depuis sa création » ⁽¹⁵⁹⁾.

La délégation se voit ainsi confier un double rôle d'instruction et d'initiative. La Conférence des Présidents l'invite, en effet, à se saisir de « toutes les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative en vue [...] soit de transmettre aux commissions ses analyses assorties ou non de conclusions, soit de déposer un rapport d'information ». Cette obligation d'examen systématique, garantissant l'exhaustivité du contrôle rendue nécessaire par le caractère « brut » des documents soumis aux assemblées par le Gouvernement, est complétée par des dispositions tendant à assurer l'effectivité de ce contrôle. La délégation se voit, en effet, reconnaître la faculté de mettre en mouvement une action parlementaire plus déterminante que cette instruction préliminaire : ses conclusions pourront désormais prendre la forme de propositions de résolution donnant lieu à dépôt, en cette forme, par son rapporteur, ès qualités. Ces initiatives collectives sont d'ailleurs privilégiées, la Conférence des Présidents invitant, pour des raisons d'efficacité, les commissions à se saisir des propositions de résolution déposées par les rapporteurs de la délégation dans le délai d'un mois à compter de leur distribution.

La délégation pour les Communautés européennes occupait rapidement l'espace qui lui était ainsi ouvert, présentant, dès le 19 mai 1993, un rapport d'information analysant les soixante-douze premières propositions d'actes communautaires soumises par le Gouvernement à l'Assemblée nationale depuis la mise en application de la procédure constitutionnelle ⁽¹⁶⁰⁾, tandis qu'une première proposition de résolution était déposée, le même jour, par l'un de ses rapporteurs sur l'importante réforme des fonds structurels européens ⁽¹⁶¹⁾.

§ 4. La résolution du 26 janvier 1994 : la consolidation d'un dispositif complexe mais relativement bien maîtrisé

La place tenue par la délégation dans ce dispositif purement coutumier au cours de l'année 1993 - examen de quelque 171 propositions d'actes communautaires ; dépôt, par ses rapporteurs, de quatorze propositions de résolution ; présentation d'observations sur trois propositions de résolution émanant d'autres auteurs - devait lui permettre de voir son rôle consolidé dans le cadre de la réforme du Règlement de l'Assemblée nationale, opérée par la résolution du 26 janvier 1994, qui a permis, à cet égard, de mettre en conformité le droit parlementaire avec la pratique. Les dispositions applicables sont reproduites ci-après dans la partie « Textes et documents de référence ».

Le rôle d'instruction systématique de la délégation est ainsi inscrit dans le nouvel article 151-1 du Règlement, de même que la possibilité, pour elle, de conclure au dépôt, par son rapporteur, d'une proposition de résolution qui doit faire l'objet d'un examen par la commission compétente dans le mois qui suit sa distribution (article 151-2). Outre des adaptations mineures de la procédure, la réforme introduit également dans le règlement des dispositions relatives à l'information sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée (article 151-4).

Le dispositif ainsi mis en place ne se caractérise pas par sa simplicité, ainsi qu'il ressort du schéma présenté ci-après en annexe 3. La solution retenue était sans doute cependant le seul moyen de concilier le dynamisme de la délégation spécialisée, le souci des commissions permanentes de conserver leurs compétences traditionnelles et la nécessité de préserver les prérogatives gouvernementales, tout en permettant à chaque député, à titre individuel ou dans le cadre de son groupe politique, d'accéder à cette nouvelle procédure de contrôle. L'expérience montre néanmoins que cette procédure fonctionne de façon relativement bien maîtrisée et a permis des avancées substantielles dans le contrôle parlementaire des affaires européennes./p>

Avant d'aborder l'examen, dans le chapitre deuxième ci-après, du fonctionnement de cette procédure, il paraît utile de présenter quelques éléments d'information sur la procédure mise en œuvre au Sénat.

SECTION 3 - LES SPÉCIFICITÉS DU DISPOSITIF RÉGLEMENTAIRE ÉLABORÉ PAR LE SÉNAT

On trouvera ci-après, en annexe 4, le texte du chapitre XI bis du Règlement du Sénat relatif aux résolutions sur les propositions d'actes communautaires. On observera seulement qu'à l'instar de l'Assemblée nationale, la seconde chambre a confié l'examen des propositions de résolution à ses commissions permanentes, pour l'essentiel suivant les règles applicables aux propositions de loi, selon une procédure qui paraît encore plus lourde que celle définie à l'Assemblée :

- dépôt d'une proposition de résolution et renvoi devant une commission ;

- examen du rapport par la commission ; adoption d'une proposition de résolution ; fixation d'un délai limite pour le dépôt d'amendements ;

- examen des amendements par la commission ; adoption de la résolution de la commission ; impression et distribution de cette résolution ;

- délai de dix jours pendant lequel peut être demandé l'examen de la résolution par le Sénat, celle-ci devenant définitive à défaut d'une telle demande 

- délai de vingt jours pendant lequel peut être prise la décision d'inscrire la résolution à l'ordre du jour du Sénat ;

- examen par le Sénat en séance publique ; adoption de la résolution.

Quelques particularités doivent cependant être signalées.

En premier lieu, outre la faculté d'exercer les compétences attribuées aux commissions pour avis, la délégation du Sénat pour l'Union européenne se voit confier un rôle spécifique de vérification de l'exhaustivité de la transmission des propositions d'actes communautaires au Sénat. L'article 73 bis de son Règlement prévoit, en effet, que, si la délégation, ou toute commission permanente, constate qu'une proposition d'acte communautaire lui paraissant comporter des dispositions de nature législative n'a pas été déposée sur le Bureau du Sénat, elle en saisit le Président de cette assemblée qui demandera au Gouvernement de soumettre au Sénat la proposition en cause. Dans sa décision n° 92-315 DC du 12 janvier 1993 ⁽¹⁶²⁾, le Conseil constitutionnel a cependant considéré qu'en cas de désaccord sur la nature législative d'un texte entre le Sénat et le Gouvernement, celui-ci n'aurait aucune « obligation de transmettre au Sénat des propositions d'actes communautaires qu'il considérerait ne pas comporter des dispositions de nature législative ».

Par ailleurs, le Sénat avait prévu que le Gouvernement ne pouvait lui demander de se prononcer sur une proposition d'acte communautaire dans un délai inférieur à un mois. Cette disposition a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il résultait des articles 20 et 31, premier alinéa, de la Constitution, qu'« indépendamment de la priorité donnée à l'examen de certains projets ou propositions de loi en application de l'article 48 de la Constitution, le Gouvernement, à qui il incombe de faire diligence, a le droit de demander qu'une Assemblée, ou un de ses organes habilités à cet effet, se prononce sur une proposition d'acte communautaire entrant dans le champ des prévisions de l'article 88-4 de la Constitution, dans un délai qui, eu égard aux engagements internationaux de la France, peut être, dans certains cas, d'une durée inférieure à un mois » et ce, dans la mesure où la disposition en cause imposait « en toute hypothèse et sans aucune restriction liée à l'urgence, le respect d'un délai minimum d'un mois ».

Enfin, le Sénat avait, au moins implicitement, prévu la possibilité de se réunir de sa propre initiative, en dehors des sessions, pour examiner une proposition de résolution ⁽¹⁶³⁾. Le Conseil constitutionnel a souhaité parer à toute éventualité de concrétisation de cette idée, considérant qu'« en dehors des périodes de session, toute interprétation (...) visant à permettre au Sénat de tenir séance contreviendrait aux dispositions de la Constitution relatives au régime des sessions ».

En définitive, le Conseil constitutionnel ayant censuré les « audaces » du Sénat, les dispositifs applicables au sein des deux assemblées sont, sous réserve de quelques différences de détail, assez proches quant à leur économie générale.

On observera d'ailleurs qu'insensiblement, la délégation du Sénat procède comme si les textes lui reconnaissaient le droit d'initiative collective dont bénéficie son homologue de l'Assemblée, certains de ses rapports d'information se concluant désormais par la formule : « après avoir examiné le présent rapport, la délégation a approuvé le dépôt, par votre rapporteur, d'une proposition de résolution dont le texte est le suivant : » ⁽¹⁶⁴⁾.

CHAPITRE DEUXIÈME
Le fonctionnement de la procédure

Engagée par la soumission à l'Assemblée des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative, la procédure peut se conclure par l'adoption de résolutions exprimant un avis sur certains de ces textes. Une lutte permanente contre le temps caractérise le déroulement de cette procédure que l'Assemblée utilise avec sélectivité. Par ailleurs, parallèlement au dispositif arrêté dans le cadre de l'examen annuel du projet de loi de finances (voir supra, première partie, chapitre deuxième), cette procédure connaît une application régulière dans le cadre de l'examen du budget communautaire.

SECTION 1 - LA SOUMISSION DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES À L'ASSEMBLÉE

§ 1. Le rôle de filtre du Conseil d'État

Le Gouvernement, à qui il appartient de déterminer, sous sa seule responsabilité, les propositions d'actes communautaires à soumettre aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution, a choisi de s'entourer de l'avis du Conseil d'État, qui dispose d'une solide expérience pour déterminer la nature législative ou réglementaire des dispositions normatives. Cette consultation était prévue, dès l'origine, dans une circulaire du Premier ministre en date du 31 juillet 1992 ; elle a été confirmée dans la circulaire du 21 avril 1993 ⁽¹⁶⁵⁾.

De 1993 à 1996, soit en quatre années de pleine application de l'article 88-4, le Conseil d'État aura été saisi de près de 500 documents par an, en moyenne, 38% d'entre eux étant considérés comme comportant des dispositions de nature législative.

Après quatre ans d'expérience, le Conseil a considéré que pouvaient ne plus lui être transmises certaines propositions d'actes communautaires exclusivement considérées comme de nature réglementaire. Cette classification concerne principalement les mesures d'application des règlements communautaires de base instituant des droits antidumping définitifs sur les importations de pays tiers et les textes relatifs aux quotas et totaux admissibles de capture ainsi que les mesures de conservation et de gestion des ressources de pêche.

Du point de vue de la méthode, le Conseil, eu égard à la nature transversale du droit communautaire, a pris le parti de faire examiner au sein de chacune de ses sections les textes de sa compétence, la section des finances et celle des travaux publics étant les plus sollicitées. Les exigences de rapidité conduisent les rapporteurs à remplir une simple fiche, où la case adéquate (législatif, réglementaire, ou sans objet au regard du partage loi-règlement) est cochée, sous le bénéfice de quelques observations concises. Seuls quelques dossiers remontent en section et rares sont ceux évoqués en Assemblée générale.

Quelques aspects particuliers de la jurisprudence du Conseil seront analysés dans la suite de la présente brochure (voir infra, chapitre troisième, section 1). On se contentera, à ce stade, d'évoquer quelques règles de base :

- est considéré comme un acte « comportant des dispositions de nature législative » tout acte qui, « s'il devait être pris par la France, serait du domaine de la loi » ; le Conseil doit donc examiner les propositions d'actes comme s'il s'agissait de textes de droit interne, sans se poser la question de savoir si, en pratique, un texte de transposition est réellement nécessaire ;

- il est tenu compte du droit existant et, en particulier, de l'existence d'une habilitation donnée par le législateur français au pouvoir réglementaire ;

- les textes sont indivisibles : il suffit qu'une seule disposition soit de nature législative pour qu'un texte, dans son intégralité, soit soumis au Parlement.

L'expérience aidant, le Conseil a sensiblement réduit ses délais d'examen : si, en 1993, il se satisfaisait de retourner la « très grande majorité des textes en moins de quinze jours », en 1996, le délai moyen d'examen a été de six jours, une procédure d'urgence aboutissant à un délai moyen de trois jours et lui permettant même, dans certains cas, de se prononcer en une journée : ce fut le cas, par exemple, en 1996, pour la proposition de décision du Conseil relative à l'introduction de l'euro (document E 720).

Le Gouvernement, qui n'est pas lié par l'avis du Conseil d'État, ne s'en écarte qu'exceptionnellement. On signalera un cas particulièrement significatif, en mars 1997, avec la transmission par le Gouvernement de la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget général des Communautés pour l'exercice 1995. En dépit d'un avis négatif du Conseil, le Gouvernement a soumis ce texte - pendant communautaire des projets de lois de règlement des budgets - aux assemblées (document E 799) à la demande du Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne, qui se fondait d'ailleurs sur une résolution (TA n° 379) précédemment adoptée par l'Assemblée ⁽¹⁶⁶⁾.

§ 2. Un effort de transparence : la publicité des avis rendus par le Conseil d'État

Concluant un examen critique des conditions de délimitation du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, chapitre troisième, section 1), et notant que « l'absence de transparence des décisions prises interdit toute possibilité de corriger... les erreurs commises », la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne avait souhaité, dès le mois de juin 1994, que les avis rendus par le Conseil d'État dans le cadre de la mise en œuvre de cet article « soient communiqués sans délai à la représentation nationale » ⁽¹⁶⁷⁾.

Ce souhait réitéré a finalement été exaucé. Par lettre en date du 10 juillet 1995, adressée au Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne ⁽¹⁶⁸⁾, le Premier ministre annonçait sa décision de porter à la connaissance des parlementaires la teneur des avis rendus par le Conseil d'État. Depuis lors, les avis du Conseil sont joints aux propositions d'actes communautaires de nature législative soumises au Parlement et sont publiés dans les documents imprimés et distribués ⁽¹⁶⁹⁾. Quant aux avis concernant les propositions d'actes jugés de nature non législative, ils sont adressés directement par le S.G.C.I. au Président de la délégation.

Incontestablement, cette mesure a permis une meilleure information du Parlement sur les conditions juridiques de l'application de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 3. Les modalités de diffusion des propositions d'actes communautaires

Les propositions d'actes communautaires considérées comme comportant des dispositions de nature législative sont transmises à la Présidence de l'Assemblée nationale, ainsi qu'à celle du Sénat, par le Secrétariat général du Gouvernement. Cette transmission ⁽¹⁷⁰⁾ est annoncée au compte rendu des débats lorsque l'Assemblée tient séance, et systématiquement au Journal officiel, Lois et décrets, sous la rubrique « Informations parlementaires ». On observera que la Présidence de l'Assemblée nationale veille à ce que les documents soumis au Parlement soient rédigés en langue française et n'enregistre pas les documents ne répondant pas à cette exigence ⁽¹⁷¹⁾.

Ces documents sont imprimés et distribués, en principe sous le timbre des deux assemblées ⁽¹⁷²⁾ - qui assurent alternativement les opérations matérielles d'impression une année parlementaire sur deux - dans une série particulière, la série E, sur un papier bleu pâle, afin de les distinguer des documents parlementaires stricto sensu. Contrairement à ces derniers, qui font l'objet, à l'Assemblée, d'une numérotation qui reprend au n° 1 au début de chaque législature, les « documents E » font l'objet d'une numérotation continue depuis l'origine. En effet, les propositions d'actes communautaires ont leur durée de vie propre, liée à la poursuite de la négociation communautaire, et peuvent donc servir de support à des propositions de résolution, même si leur dépôt est intervenu au cours d'une législature précédente, tant qu'elles n'ont pas été définitivement adoptées par les institutions compétentes de l'Union ou retirées par leur auteur, généralement la Commission ⁽¹⁷³⁾.

Après quelques hésitations à l'origine de la procédure, ces adoptions ou retraits, qui ont pour effet d'interdire toute initiative sur les propositions d'actes concernées, sont notifiés aux Présidents des assemblées par le Premier ministre, et font l'objet, au jour le jour, des mêmes publications que les transmissions, étant précisé qu'en outre, la délégation pour l'Union européenne récapitule systématiquement ces informations dans ses rapports d'information périodiques consacrés à l'examen des propositions d'actes communautaires.

Quant à la distribution des documents eux-mêmes, elle est annoncée au Journal officiel, Lois et décrets, ainsi qu'au Feuilleton, qui paraît les jours où l'Assemblée tient séance.

Depuis la mise en application effective de la procédure, en août 1992, avec la transmission du document E 1 (Proposition de décision du Conseil concernant l'approbation de l'accord international de 1989 sur le jute et les articles en jute), et jusqu'au 31 janvier 1998, 1.004 propositions d'actes communautaires ont été soumises par le Gouvernement aux assemblées, soit environ 180 par an, en moyenne.

On peut penser qu'indépendamment même de la procédure que leur transmission permet d'engager, la diffusion physique de ces documents exerce un effet pédagogique : les parlementaires peuvent ainsi, de façon tangible, prendre la mesure du caractère profus, diffus, confus parfois, d'une législation qui ne « tombe pas du ciel », mais est longuement négociée au sein des institutions communautaires, et prendre ainsi conscience du fait que c'est en amont qu'il leur faut intervenir pour espérer être entendu.

SECTION 2 - L'INSTRUCTION DES PROPOSITIONS D'ACTES COMMUNAUTAIRES PAR LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

§ 1. La méthode

Conformément, d'abord à la décision de la Conférence des Présidents du 20 avril 1993 et, maintenant, à l'article 151-1, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée, la délégation pour l'Union européenne procède depuis le début de la X^e législature, selon un rythme au moins mensuel et en fait, en moyenne, toutes les trois semaines, à l'instruction systématique des propositions d'actes communautaires soumises aux assemblées ⁽¹⁷⁴⁾.

Chacune de ces propositions est ainsi examinée au cours d'une réunion de la délégation et analysée dans le cadre d'un rapport d'information passant en revue, en moyenne, une douzaine de propositions. Au cours de la X^e législature, la délégation a ainsi étudié 824 propositions - dont 61 avaient été reçues à la Présidence de l'Assemblée à la fin de la IX^e législature - dans le cadre de 66 rapports d'information, présentés, dans la grande majorité des cas, par son Président⁽¹⁷⁵⁾ et représentant plus de 5.100 pages de commentaires. Depuis le début de la XI^e législature, en juin 1997, et jusqu'au 31 janvier 1998, la délégation a déposé huit rapports d'information, présentés par son Président ou, pour l'un d'entre eux, par un vice-Président, examinant 167 propositions d'actes communautaires ⁽¹⁷⁶⁾.

Chaque document est analysé selon une grille normalisée fournissant, dans la mesure des informations disponibles, des précisions sur les points suivants :

- sa base juridique, qui suscite généralement de vifs débats au sein des institutions communautaires, puisqu'elle détermine, en particulier, la majorité applicable au sein du Conseil et l'étendue des pouvoirs du Parlement européen ;

- la date de sa transmission par la Commission européenne au Conseil de l'Union ;

la date de sa réception à la Présidence de l'Assemblée nationale ;

- la procédure applicable pour son adoption ;

- les motivations et l'objet du texte proposé ;

- une appréciation au regard du principe de subsidiarité, c'est-à-dire un jugement sur la légitimité d'une intervention communautaire dans le domaine concerné ;

- son contenu et sa portée ;

- l'indication des textes législatifs nationaux susceptibles d'être modifiés à la suite de son adoption ;

- les réactions qu'elle suscite - aussi bien en France (position des divers ministères intéressés ou position interministérielle, réaction des organismes socioprofessionnels concernés) qu'à l'étranger (gouvernements, assemblées parlementaires) - et l'état d'avancement de la procédure communautaire ;

- le calendrier prévisionnel de son examen.

Ainsi, l'ensemble des députés, de même que les commissions, disposent-ils des premiers éléments leur permettant de porter un jugement sur les propositions d'actes communautaires soumises au Parlement et de prendre, le cas échéant, les initiatives qu'ils jugent opportunes. Pour sa part, la délégation adopte, sur chacun de ces documents, des conclusions.

§ 2. Les conclusions de la délégation

A l'issue de l'examen systématique des propositions d'actes communautaires, la délégation conclut au classement de celles-ci dans l'une des trois catégories suivantes :

- celles - les plus nombreuses - pour lesquelles il ne lui paraît pas nécessaire, en l'état des informations dont elle dispose, de procéder à un examen plus approfondi, soit en raison de leur intérêt limité, soit - le cas étant relativement rare depuis la mise en œuvre de la procédure de réserve d'examen parlementaire (voir infra, section 5, paragraphe 2) - en raison de l'état d'avancement du calendrier communautaire ;

- celles pour lesquelles un tel examen paraît nécessaire, ce qui conduit la délégation à désigner des rapporteurs d'information chargés d'élaborer ultérieurement une analyse plus précise concluant, le cas échéant, au dépôt d'une proposition de résolution ;

- celles pour lesquelles la délégation, dès ce premier examen, est en mesure d'adopter des conclusions de fond sous la forme, soit d'observations ponctuelles s'adressant au Gouvernement, soit d'une proposition de résolution, immédiatement déposée par son rapporteur.

L'ampleur du travail d'analyse effectué par la délégation - qui ne semble avoir d'égal, parmi les assemblées parlementaires des États membres de l'Union, qu'au sein de la Chambre des Communes britannique - explique la place qu'elle a prise dans le dépôt, à l'Assemblée, de propositions de résolution portant sur des propositions d'actes communautaires.

SECTION 3 - LE DÉPÔT ET L'EXAMEN DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION

§ 1. Le dépôt des propositions de résolution

Ce dépôt s'effectue auprès de la Présidence de l'Assemblée dans les conditions de droit commun  ⁽¹⁷⁷⁾, les propositions de résolution étant publiées dans la série des documents parlementaires, comme les projets et propositions de loi. La seule condition de recevabilité des propositions de résolution est l'exigence, posée par l'article 151-1, quatrième alinéa, du Règlement, du visa des propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée sur lesquelles elles s'appuient. Il s'agit, a précisé le Conseil constitutionnel, d'interdire que la proposition ne porte sur un autre objet qu'un acte communautaire soumis à l'Assemblée et d'éviter ainsi toute mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement.

Au cours de la X^e législature, 122 propositions de résolution ont été déposées sur le bureau de l'Assemblée nationale, portant sur 143 propositions d'actes communautaires, étant précisé qu'il est admis qu'une même proposition de résolution puisse viser plusieurs propositions d'actes communautaires ⁽¹⁷⁸⁾. Par ailleurs, l'adoption d'une résolution sur une proposition d'acte communautaire donnée n'exclut pas le dépôt ultérieur d'une nouvelle proposition de résolution, pour développer, affiner ou adapter la position initiale de l'Assemblée en fonction de l'évolution de la négociation communautaire ⁽¹⁷⁹⁾. Ainsi, environ 17% des 824 documents dont l'Assemblée a été saisie au cours de cette législature ont-ils suscité l'intérêt des parlementaires.

Cet intérêt ne s'est pas démenti à l'ouverture de la XI^e législature : au cours des premiers mois d'activité de l'Assemblée, du 12 juin 1997 au 31 janvier 1998, 11 propositions de résolution ont été déposées.

Au total, depuis l'ouverture de la X^e législature, le 2 avril 1993, et jusqu'au 31 janvier 1998, sur 133 propositions de résolution déposées, 89, soit les deux tiers, l'ont été par des rapporteurs de la délégation pour l'Union européenne en conclusion de rapports d'information adoptés par elle. Cette participation active de la délégation et de ses rapporteurs à la mise en œuvre du contrôle des propositions d'actes communautaires démontre l'intérêt de la reconnaissance, inédite, d'un droit d'initiative collective à un organe de l'Assemblée. Dans une telle hypothèse, conformément aux souhaits exprimés par la Conférence des présidents en avril 1993, afin de ne pas accroître le volume des documents parlementaires, l'exposé des motifs de la proposition de résolution se borne à faire référence au rapport d'information dont elle est issue.

Par ailleurs, 14 propositions, malgré leur apparence d'initiatives individuelles, revêtent un caractère institutionnel assez marqué, puisqu'elles émanent soit du Rapporteur général de la Commission des finances (11 cas), soit du Président de la délégation (2 cas) ou d'un Président de Commission (1 cas).

Les autres propositions émanent de membres des groupes politiques, le plus souvent de l'opposition.

§ 2. Le renvoi à une commission permanente

Dès qu'une proposition de résolution est déposée, s'engage une procédure pouvant aboutir soit à un débat en séance publique, soit à ce que la proposition soit considérée comme définitive après son adoption par la commission compétente. Comme pour les projets et propositions de loi, il peut s'agir d'une commission spécialement désignée à cet effet ou, à défaut, de l'une des six commissions permanentes. Jusqu'à présent, les propositions de résolution ont toujours été renvoyées à une commission permanente : une demande de constitution d'une commission spéciale a bien été présentée, en juin 1996, par un président de groupe, sur la proposition de résolution n° 2935 relative à une proposition de directive sur la protection juridique des inventions biotechnologiques (document E 587), mais elle a été retirée avant d'avoir produit effet  ⁽¹⁸⁰⁾.

S'agissant de la détermination de la commission permanente compétente, le simple renvoi, par l'article 151-1, alinéa 3, du Règlement à la procédure applicable aux autres propositions de résolution, elle-même définie par référence à la procédure applicable aux propositions de loi, a suscité quelques difficultés d'appréciation. A l'origine, il a, en effet, été considéré que, comme pour les propositions de loi, la commission compétente devait être déterminée en fonction du contenu de la proposition de résolution. Or, plusieurs propositions de résolution, aux contenus très divers, peuvent porter sur la même proposition d'acte communautaire, d'où une difficulté, illustrée, dès le début de la ^e législature, avec le renvoi à la Commission des finances d'une proposition de résolution portant sur la réforme des fonds structurels (document E 71) et le renvoi à la Commission de la production et des échanges de deux autres propositions portant sur le même document  ⁽¹⁸¹⁾. Si une « fusion » des textes auxquels avaient conclu les deux commissions compétentes a été opérée en séance publique, ce dossier n'en a pas moins souligné les risques d'incohérence et de dispersion susceptibles de résulter du choix de fonder la détermination de la commission de renvoi sur l'analyse du contenu des propositions de résolution. Aussi bien, fut-il décidé par la Conférence des Présidents de renvoyer à une seule et même commission toutes les propositions de résolution portant sur une même proposition d'acte communautaire : la commission compétente est déterminée au vu du contenu de la proposition d'acte communautaire visée, les autres commissions s'estimant concernées pouvant, si elles le souhaitent, se saisir pour avis.

Statistiquement, les commissions les plus souvent sollicitées ont été celle de la production et des échanges (48% des propositions de résolution) et celle des finances, de l'économie générale et du Plan (31%), ce qui correspond bien à la vocation économique première de la Communauté européenne.

EXAMEN DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION (avril 1993 - janvier 1998)
	Commissions	Saisine au fond	Saisine pour avis
	Affaires culturelles, familiales et sociales	6	néant
	Affaires étrangères	8	1
	Défense	néant	1
	Finances	42	néant
	Lois	13	néant
	Production et échanges	64	1
	délégation pour l'Union européenne	-	12
	Totaux	133	15

Les commissions autres que celles saisies au fond n'ont que peu utilisé la faculté, que leur offre le troisième alinéa de l'article 151-2 du Règlement, de se saisir pour avis afin de faire connaître leurs observations. On a compté trois cas seulement depuis la mise en œuvre de la procédure. En revanche, la délégation pour l'Union européenne, qui tient la même possibilité de l'alinéa 5 du même article - sauf, naturellement, pour les propositions de résolution déposées par ses propres rapporteurs - , en fait un assez large usage, s'étant saisie pour avis de douze propositions de résolution. A deux exceptions près, la délégation est ainsi intervenue, soit à titre d'initiateur, soit en présentant des observations, dans toutes les procédures ayant abouti à l'adoption de résolutions.

§ 3. L'examen par la commission saisie au fond

Cet examen présente, par rapport aux travaux des commissions relatifs aux propositions de loi ou aux propositions de résolution d'une autre nature, une double particularité : il est, dans un certain nombre de cas, enserré dans des délais en principe contraignants ; il fait une place spécifique à l'intervention des députés non membres de la commission saisie au fond.

S'agissant des délais, l'article 151-1, alinéa premier, du Règlement, dispose que, sur demande du Gouvernement ou du président d'un groupe, et de plein droit pour les propositions de résolution déposées ès qualités par un rapporteur de la délégation pour l'Union européenne, la commission saisie au fond doit déposer son rapport dans le délai d'un mois suivant la demande qui lui est faite ou, pour les propositions de la délégation, dans le mois suivant leur distribution. On observera que les dispositions de cet alinéa du Règlement ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 94-338 DC du 10 mars 1994  ⁽¹⁸²⁾, compte tenu du droit pour le Gouvernement « de demander qu'une assemblée se prononce sur une proposition de résolution avant l'expiration du délai d'un mois ».

Même si elles ne sont pas assorties de sanctions, ces dispositions offrent le moyen d'assurer l'effectivité de l'intervention de l'Assemblée nationale, ce qui paraît d'autant plus nécessaire que le Gouvernement s'est engagé, depuis le mois de juillet 1994, à invoquer, au sein du Conseil, une réserve d'examen parlementaire afin de permettre aux Assemblées de disposer du délai nécessaire pour se prononcer sur les propositions d'actes communautaires qui leur sont soumises au titre de l'article 88-4 de la Constitution (voir infra, section 5, paragraphe 2).

On recense cependant, au cours de la X^e législature, une douzaine de propositions de résolution pour lesquelles les commissions compétentes n'avaient pas déposé leur rapport, voire n'avaient pas désigné leur rapporteur, lorsque les propositions d'actes communautaires visées ont été adoptées définitivement. Si l'on ajoute à ces textes une dizaine de propositions qui sont devenues caduques lors de la dissolution de l'Assemblée nationale ⁽¹⁸³⁾ alors même qu'elles étaient, pour la plupart, déposées depuis plusieurs mois, on aboutit à un « taux de déchet » de l'ordre de 20 %, certes important, mais qui doit être relativisé, lorsqu'on connaît le faible pourcentage des propositions de loi déposées par les députés faisant l'objet d'un examen par les commissions compétentes, puis par l'Assemblée : sur 1529 propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale au cours de la X^e législature, 1418 sont devenues caduques à la suite de la dissolution du 21 avril 1997.

Pour ce qui est des conditions d'examen des propositions de résolution, plusieurs dispositions permettent de prendre en compte le fait que, sous certaines conditions, les conclusions de la commission saisie au fond peuvent devenir définitives et être considérées comme étant la position de l'Assemblée elle-même. Il importe donc que chacun puisse s'exprimer avant que la commission ne conclue. L'article 151-2, alinéa 2 du Règlement, prévoit ainsi que la commission doit examiner les amendements présentés par l'ensemble des députés, qui doivent les lui transmettre directement. De même, les commissions qui ont décidé de faire connaître leurs observations et, le cas échéant, la délégation pour l'Union européenne, doivent délibérer avant la commission saisie au fond, leurs rapporteurs pouvant participer, avec voix consultative, aux travaux de cette commission, dont le rapport consignera en annexe leurs observations et amendements. Le droit de participer aux travaux de la commission saisie au fond est également reconnu au rapporteur de la délégation, lorsque cette commission examine la proposition de résolution dont il est l'auteur. Pour donner plein effet à ces dispositions ⁽¹⁸⁴⁾, des mesures de publicité spécifiques sont prévues afin d'annoncer, au Journal officiel et au Feuilleton, l'examen, par les commissions, de propositions d'actes communautaires ⁽¹⁸⁵⁾.

Même si, parfois, les mécanismes mis en œuvre par le Règlement sont jugés trop complexes, car conduisant, en particulier à des doubles emplois, il semble que l'on soit parvenu à une procédure relativement satisfaisante. Elle permet un examen systématique de toutes les propositions d'actes communautaires, en assurant que chacune d'entre elles sera traitée compte tenu de son véritable intérêt, la délégation d'abord, éventuellement les commissions ensuite, appréciant les suites qu'il convient de leur donner. Cette procédure ne fait pas obstacle aux initiatives individuelles des députés qui conservent la possibilité de déposer une proposition de résolution ; elle assure, par ailleurs, une répartition des tâches entre la délégation, qui exerce une fonction d'alerte et d'initiative, et les commissions, qui peuvent apporter un éclairage particulier sur les propositions de résolution dont elles sont saisies et prennent une décision qui peut devenir définitive ou être soumise, en dernier ressort, à l'Assemblée tout entière.

Pour éviter la « déperdition d'énergie » et « l'allongement parfois préjudiciable » de la procédure d'examen des propositions de résolution pouvant résulter de la succession de deux analyses détaillées d'un même texte, la délégation, représentative, on l'a vu, de l'ensemble des commissions permanentes, s'efforce de désigner en qualité de rapporteur d'information un des membres de la commission qui paraît susceptible d'être ensuite saisie d'une éventuelle proposition de résolution. S'il appartient, naturellement, aux commissions d'effectuer, pour la désignation de leurs rapporteurs, les choix qui relèvent de leur responsabilité propre, le Président de la délégation a observé, en 1994, que « la pratique (...) conduisant à une identité du rapporteur de la délégation et de la commission, peut donner des résultats satisfaisants » ⁽¹⁸⁶⁾. On note une douzaine de cas dans lesquels cette pratique a été suivie au cours de la X^e législature, par la Commission de la production et des échanges et par la Commission des lois.

La commission compétente, à l'issue de l'examen auquel elle procède, peut soit adopter sans modification, soit rejeter, soit modifier la proposition de résolution qui lui est soumise. On observera à cet égard que la pratique des rapporteurs des commissions est diverse ::

- soit ils proposent d'amender, paragraphe par paragraphe, la proposition examinée ⁽¹⁸⁷⁾ ;

- soit ils proposent un texte d'ensemble ; cette solution a pu cependant susciter les critiques de membres de la délégation, par exemple, en 1995, à l'occasion de l'examen, par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, de sa proposition de résolution (n° 2189) sur la révision de la directive « télévision sans frontières » ⁽¹⁸⁸⁾.

SECTION 4 - LA DÉCISION DE L'ASSEMBLÉE

La position de l'Assemblée peut s'exprimer soit à l'issue d'un débat et d'un vote en séance publique, soit par la reconnaissance d'un caractère définitif, à défaut d'inscription à l'ordre du jour, aux conclusions du rapport de la commission saisie au fond, ainsi réputée se prononcer par délégation de l'Assemblée. Le Conseil constitutionnel a avalisé cette novation, dont on peut considérer qu'elle trouve son fondement dans les dispositions du deuxième alinéa de l'article 88-4. S'agissant de l'exercice du droit d'amendement, il a simplement considéré qu'il est prévu que « la commission saisie au fond examine les amendements présentés par l'ensemble des députés ; qu'elle doit, en outre, insérer en annexe de son rapport les amendements dont il n'est pas tenu compte dans le texte d'ensemble par lequel ce rapport conclut ; que ces dispositions qui ... n'excluent pas la présentation d'amendements dans l'hypothèse de l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée ne contreviennent pas à la Constitution ».

La proposition de résolution adoptée par la Commission peut ainsi devenir définitive si, à l'expiration d'un délai de huit jours francs suivant la distribution du rapport, aucune demande d'inscription à l'ordre du jour n'a été présentée :

-  par le Gouvernement (ordre du jour prioritaire) ;

-  par le Président d'un groupe, auquel cas l'inscription est de droit à l'ordre du jour complémentaire, disposition qui, avant même la modification de l'article 48 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, a constitué une première brèche dans le quasi monopole gouvernemental de fixation de l'ordre du jour ;/p>

- par le Président d'une commission permanente ;

- ou par le Président de la délégation pour l'Union européenne.

Il en va de même, dans le cas où l'inscription n'est pas de droit, lorsqu'une telle demande est présentée, mais que la Conférence des Présidents, lors de sa réunion suivant l'expiration du délai de huit jours, ne propose pas l'inscription à l'ordre du jour ou que l'Assemblée ne décide pas cette inscription.

Dans la pratique, sur les 82 résolutions devenues définitives à l'Assemblée entre le début de la ^e législature et le 31 janvier 1998, 33 (soit 40%) résultent d'adoptions en séance publique, et 49 sont devenues définitives selon la procédure simplifiée d'adoption en commission ⁽¹⁸⁹⁾, les 8 résolutions devenues définitives depuis le début de la XI^e législature l'ayant été dans le cadre de cette dernière procédure, ce qui répond au voeu, exprimé au début de l'année 1998 par la Conférence des Présidents, de voir « mettre en œuvre le plus souvent possible une procédure d'examen simplifiée de certains textes » ⁽¹⁹⁰⁾.

On observera que 72 de ces résolutions, soit près des neuf dixièmes, résultent d'initiatives soit exclusives, soit partagées, de la délégation pour l'Union européenne, qui, à ce stade tout comme à celui du dépôt des propositions, a affirmé son rôle moteur dans la mise en œuvre de la nouvelle procédure constitutionnelle.

Si l'on raisonne en termes d'initiatives, compte tenu du fait que les rapports des commissions dont les conclusions sont adoptées par l'Assemblée ou deviennent définitives peuvent porter sur plusieurs propositions de résolution, depuis l'origine et jusqu'au 31 janvier 1998, 107 des 133 propositions de résolution déposées ont donné lieu à une résolution de l'Assemblée, dont 51 à la suite d'un examen en séance publique.

Dans moins de la moitié des cas (23), cet examen a résulté d'une inscription à l'ordre du jour complémentaire. Le Gouvernement use donc assez largement de la possibilité d'inscrire de telles propositions à l'ordre du jour prioritaire, étant précisé qu'à plusieurs reprises, cet examen a été inscrit à l'ordre du jour de sessions extraordinaires ⁽¹⁹¹⁾.

SECTION 5 - LA GESTION DU TEMPS

Selon la déclaration relative au rôle des parlements nationaux annexée au traité sur l'Union européenne, « les Gouvernements des États membres veillent, entre autres, à ce que les Parlements nationaux puissent disposer des propositions de la Commission en temps utile pour leur information ou pour un éventuel examen ».

De fait, la question des délais de transmission et d'examen des propositions d'actes communautaires alimenta un vif contentieux entre les assemblées et le Gouvernement au cours de la première année d'application effective de l'article 88-4 de la Constitution. L'établissement d'une procédure de « réserve d'examen parlementaire », invoquée, en tant que de besoin, par la France au sein du Conseil de l'Union européenne, et, en contrepartie, la mise en œuvre de mécanismes d'examen parlementaire d'urgence des propositions d'actes communautaires, ont permis d'apporter, à partir du deuxième semestre de 1994, une solution satisfaisante à ces difficultés.

Le traité d'Amsterdam, conclu en 1997, fournit, de son côté, une réponse européenne à un problème auquel sont confrontés tous les parlements nationaux, en encadrant le processus de décision communautaire dans un délai permettant à ceux-ci de disposer du temps nécessaire pour l'examen des propositions de législation européenne.

§ 1. Les difficultés initiales

Dans le premier bilan qu'il dressait, en juin 1994, de l'application de l'article 88-4 de la Constitution, M. Robert Pandraud, Président de la délégation pour l'Union européenne ⁽¹⁹²⁾, notait qu'en dépit des progrès réalisés dans les conditions de transmission des documents « de Bruxelles à Paris » et « du S.G.C.I. au Palais-Bourbon », la bonne application des dispositions constitutionnelles se heurtait à une triple difficulté :

- l'aboutissement prématuré de la procédure d'adoption des propositions d'actes communautaires par les institutions de l'Union européenne, privant les assemblées, souvent saisies après l'adoption définitive des textes en cause, de toute possibilité d'exprimer leur avis sous la forme d'une résolution ; ainsi, sur 52 propositions soumises à l'Assemblée nationale entre le 21 décembre 1993 et le 28 février 1994, 19, soit plus du tiers, étaient déjà devenues définitives et, dès lors, insusceptibles d'une quelconque intervention parlementaire, au moment même de leur transmission ;

- la trop grande brièveté du délai s'écoulant entre la transmission au Parlement des propositions d'actes communautaires et leur adoption définitive, qui ne permettait pas aux Assemblées de procéder à leur examen ; ainsi, à la fin de l'année 1993 et au début de l'année 1994, une part non négligeable des propositions relevant de l'article 88-4 de la Constitution ont été adoptées définitivement moins de quinze jour après leur transmission aux Assemblées ;

- et parfois même l'interruption de la procédure d'examen d'une proposition de résolution, du fait de l'adoption, par le Conseil, de la proposition d'acte communautaire concernée. Cela faillit être le cas pour le document E 81, relatif aux services de télécommunication, reçu à l'Assemblée le 28 mai 1993 et qui fit l'objet d'une « position commune » adoptée par le Conseil le 16 juin, alors même que deux propositions de résolution, déposées le 8 juin, étaient en cours d'examen, l'une à l'Assemblée nationale et l'autre au Sénat. Cette situation troubla d'autant plus les députés qu'elle paraissait considérée comme normale par le Gouvernement ; en effet, la circulaire du Premier ministre en date du 20 avril 1993 sur l'application de l'article 88-4 de la Constitution prescrivait : « Lorsqu'un texte qui a fait l'objet d'une transmission aux assemblées parlementaires est adopté par les instances communautaires, le S.G.C.I. notifie sans délai l'acte adopté au S.G.G. qui en informe les assemblées parlementaires. Une diligence particulière doit être exercée en l'espèce, car l'adoption définitive d'un acte communautaire peut intervenir alors même que la procédure d'examen de propositions de résolution est en cours devant le Parlement ».

S'interrogeant sur le caractère substantiel de la formalité que constitue la soumission préalable au Parlement, prévue par la Constitution, de certaines propositions d'actes communautaires, la délégation de l'Assemblée nationale se demandait si le défaut d'accomplissement de cette formalité ne serait pas susceptible, en cas de contentieux, d'affecter l'application, en France, des actes concernés. Très vite, elle proposait un remède, adoptant, au début de 1994, des conclusions demandant expressément au Gouvernement « de prendre les dispositions nécessaires pour permettre au Parlement de disposer de délais convenables pour examiner les propositions d'actes communautaires sur lesquelles il est appelé à se prononcer et, si nécessaire, d'invoquer à cette fin, au sein du Conseil de l'Union européenne, une réserve d'examen parlementaire » ⁽¹⁹³⁾.

Cette revendication, déjà ancienne, de la délégation visait à inciter le Gouvernement français à imiter ses homologues danois, britannique ou néerlandais, qui, depuis longtemps, n'hésitaient pas à invoquer, en tant que de besoin, une telle réserve au cours des délibérations du Conseil. Le Gouvernement restait cependant pour le moins... réservé : selon M. Alain Lamassoure, alors ministre délégué aux affaires européennes, « suspendre à un examen par l'organe législatif ce qui est quand même encore une négociation internationale, de la responsabilité du pouvoir exécutif, serait sortir un peu de l'esprit de la réforme et de l'esprit des institutions de la V^e République » ⁽¹⁹⁴⁾.

Il faudra les vifs incidents auxquels a donné lieu, en juin 1994, l'examen d'une proposition de directive relative au « comité d'entreprise européen », pour fléchir un Gouvernement qui considérait jusqu'alors que « la seule contrainte constitutionnelle mise à sa charge est d'informer le Parlement, dès leur transmission au Conseil des Communautés, des propositions comportant des mesures législatives » ⁽¹⁹⁵⁾.

§ 2. La « réserve d'examen parlementaire »

En 1994, l'adoption, dès le 22 juin, de la proposition de directive concernant la constitution d'un comité européen ou l'établissement d'une procédure d'information et de consultation des travailleurs dans les entreprises et groupes de dimension communautaire (document E 259), soumise à l'Assemblée le 9 juin, alors même que la délégation avait désigné un rapporteur, souhaité entendre le ministre compétent et organisé des rencontres avec les partenaires économiques et sociaux concernés, prit « valeur de test de la volonté du Gouvernement de donner véritablement corps à l'article 88-4 de la Constitution »  ⁽¹⁹⁶⁾.

Le problème était évoqué en séance publique, le 29 juin 1994, à l'occasion d'une question au Gouvernement du Président de la délégation, M. Robert Pandraud  ⁽¹⁹⁷⁾. Puis, en réponse à l'allocution de fin de session du Président de l'Assemblée nationale, M. Philippe Séguin, qui avait évoqué le « bilan mitigé » du contrôle des actes communautaires, le Premier ministre, M. Edouard Balladur, exprima son intention de garantir que « le Conseil des ministres de l'Union européenne ne délibérera plus sur des projets de directives qu'après qu'ils auront été examinés par [la] délégation pour l'Union européenne » ⁽¹⁹⁸⁾.

Cette décision a été formalisée dans la circulaire du Premier ministre en date du 19 juillet 1994 « relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l'élaboration des actes communautaires », reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence ». Ce texte prescrit aux ministres de vérifier, avant de participer aux négociations communautaires, si la représentation nationale a l'intention d'examiner une proposition d'acte communautaire, intention qui se manifeste par le dépôt, sur le bureau de l'une ou l'autre assemblée, d'une proposition de résolution.

Cette circulaire, pour n'être qu'un simple engagement du Gouvernement à l'égard des Assemblées, a représenté un progrès considérable dans le contrôle parlementaire des affaires européennes, puisqu'en invoquant désormais, le cas échéant, une « réserve d'examen parlementaire » au sein du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement garantit à l'Assemblée nationale et au Sénat de disposer d'un délai d'examen d'un mois à compter de la transmission d'une proposition d'acte communautaire. Ce délai peut d'ailleurs être prolongé jusqu'à la prise de position de l'assemblée concernée, si une proposition de résolution a été déposée, que ce dépôt soit intervenu ou non dans le délai d'un mois suivant la transmission de la proposition d'acte communautaire concernée.

Dans cette hypothèse - et, en tout état de cause, pour tous les textes, jusqu'à l'expiration du délai d'un mois - le Gouvernement utilise, sauf urgence ou motif particulier, les moyens de procédure dont il dispose pour obtenir que la décision du Conseil soit différée :

- opposition à l'inscription à l'ordre du jour, si celle-ci est demandée moins de quatorze jours avant la tenue du Conseil, ainsi que le permet le règlement intérieur de celui-ci ;

- demande du report de l'adoption à l'ordre du jour d'une session ultérieure du Conseil ;;

- subordination du vote définitif de la France à la prise de position du Parlement français.

On observera que la possibilité reconnue au Gouvernement d'inscrire l'examen d'une proposition de résolution à l'ordre du jour prioritaire de l'Assemblée nationale ou du Sénat lui permet, en règle générale, de « purger » dans les délais requis les dossiers sur lesquels il souhaite une adoption rapide par le Conseil.

Dans le bilan qu'il a dressé, à la fin de la X^e législature, du suivi parlementaire des affaires européennes, M. Robert Pandraud, qui présidait alors la délégation, a souligné, à cet égard, que « le mécanisme de réserve d'examen parlementaire, qui joue maintenant à plein et a été assimilé tant par les administrations nationales que par les institutions de l'Union, garantit désormais que, dans la plupart des cas, les Assemblées disposent d'un délai utile pour examiner les propositions d'aides communautaires » ⁽¹⁹⁹⁾.

La pratique a quelque peu élargi les modalités d'application de cette procédure et a notamment permis de pallier les inconvénients que la dissolution de l'Assemblée nationale peut présenter pour la continuité du contrôle parlementaire de la législation européenne. Examinant, le 21 avril 1997, à quelques heures de la dissolution, les dernières propositions d'actes communautaires soumises à l'Assemblée, la délégation pour l'Union européenne a ainsi souhaité le maintien de la réserve d'examen parlementaire sur plusieurs documents qui lui paraissaient mériter un examen plus approfondi  ⁽²⁰⁰⁾. Entendu le 25 juin 1997 par la délégation, reconstituée la veille, le nouveau ministre délégué chargé des affaires européennes, M. Pierre Moscovici, rappelant les souhaits de la délégation de l'Assemblée sortante, a indiqué que « les dispositions nécessaires ont été prises et [que] le délai d'examen nécessaire reste acquis » ⁽²⁰¹⁾. De même, le Rapporteur général de la Commission des finances, M. Didier Migaud, s'est-il félicité que le maintien, en mai-juin 1997, par deux gouvernements successifs, de la réserve d'examen parlementaire sur la recommandation du Conseil relative aux déficits publics excessifs (document E 834) ait permis à l'Assemblée nationale de se prononcer sur ce texte politiquement important ⁽²⁰²⁾.

La délégation veille d'ailleurs à ce que ces dispositions soient respectées et son Président n'hésite pas à « rappeler à l'ordre » le Gouvernement en cas d'adoption prématurée de propositions d'actes communautaires  ⁽²⁰³⁾.

Un tel engagement du Gouvernement, assurant à la représentation nationale les moyens d'exercer pleinement des prérogatives qui, précédemment, restaient parfois formelles, appelait, en contrepartie, un effort de la part des assemblées, afin que leur intervention, ainsi confortée, n'entravât pas le processus de décision communautaire. Une procédure d'urgence permet d'éviter cet inconvénient.p>

§ 3. Une procédure d'examen d'urgence des propositions d'actes communautaires

Dans le même temps qu'il annonçait à l'Assemblée, le 29 juin 1994, la mise en œuvre prochaine de la réserve d'examen parlementaire, le Premier ministre en appelait à la diligence de la délégation pour l'Union européenne afin de permettre une utilisation rationnelle de cette procédure.

L'un des premiers cas dans lesquels le Gouvernement a invoqué cette réserve a, en effet, montré les difficultés qu'elle pouvait susciter. A la fin du mois de juillet 1994, la Commission européenne avait, en effet, saisi les États membres d'une proposition de règlement attribuant à l'Afrique du Sud certains des avantages octroyés par la Communauté aux pays en développement dans le cadre des préférences tarifaires généralisées (document E 283). Après examen de ce texte au sein du Comité des représentants permanents (CO.RE.PE.R.), nos partenaires souhaitèrent son adoption quasi immédiate, selon une procédure écrite, c'est-à-dire sans même que le Conseil de l'Union européenne se réunît. La France, faisant une première application de la circulaire du 19 juillet, invoqua la réserve d'examen parlementaire et demanda le report de l'adoption de cette proposition jusqu'à ce que le Parlement français ait pu se prononcer. Il semble que, dans cette attente, certains de nos partenaires aient dénoncé un « blocage français », ce qui suscita quelques articles défavorables à notre pays dans la presse sud-africaine. Saisis de l'ensemble des éléments de ce dossier par le ministre des affaires étrangères, les présidents des délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat décidèrent de prendre en compte les impératifs diplomatiques légitimant la levée rapide de la réserve d'examen parlementaire. Le Président de la délégation de l'Assemblée, après avoir recueilli l'avis favorable de la délégation, réunie d'urgence le 4 août 1994, et celui de la délégation du Sénat, firent donc rapidement savoir au ministre qu'ils considéraient que rien ne s'opposait à une adoption rapide de cette proposition.

Après la survenance de quelques difficultés de même nature, les deux délégations élaboraient des procédures permettant de faire face à des situations d'urgence.

Le 12 octobre 1994, la délégation du Sénat chargeait son président, dans de telles hypothèses, soit de la réunir sans tarder afin qu'elle examine s'il est nécessaire de déposer une proposition de résolution, soit de faire savoir au Gouvernement que - compte tenu de l'urgence, d'une part, et du caractère consensuel ou secondaire du texte concerné, d'autre part - l'adoption de l'acte communautaire peut intervenir dans un délai inférieur à un mois ⁽²⁰⁴⁾.

La délégation de l'Assemblée attendait, pour sa part, la clôture de la session en cours du Parlement, pour arrêter une procédure d'urgence : au cours de sa réunion du 11 janvier 1995, son Président a fait valoir que le schéma de réserve d'examen parlementaire résultant de la circulaire du Premier ministre posait un problème lié à la non-coïncidence du calendrier communautaire et de celui des sessions parlementaires ; il a observé que, même si la délégation s'efforce de prendre en compte les contraintes du calendrier communautaire, il reste cependant des cas où l'urgence s'attachant à l'adoption de certains actes peut difficilement être prise en compte par la délégation et par l'Assemblée nationale selon les procédures normales. Rappelant que le ministre du budget l'avait saisi, le 21 décembre 1994, avant même leur transmission officielle aux assemblées, de deux documents (E 351 et E 352) qui devaient être adoptés dès le lendemain par le Conseil de l'Union européenne, le Président de la délégation a indiqué que, compte tenu de l'urgence, de l'impossibilité de réunir la délégation dans un délai aussi bref, ainsi que des éléments d'information communiqués par le Gouvernement, il avait dû prendre sur lui de faire connaître à celui-ci qu'il ne voyait pas d'objection à ce que la France marque son accord au sein du Conseil de l'Union européenne sur des textes techniques, sans incidence législative en France et nécessités par l'élargissement de l'Union européenne au 1^er janvier 1995.

Prenant acte de ces difficultés, la délégation a autorisé son Président, dans les cas d'urgence et à défaut de pouvoir la réunir, à faire connaître au Gouvernement, après avoir pris, dans la mesure du possible, l'avis des vice-présidents et, le cas échéant, du ou des membres de la délégation ayant été chargé(s) de rapporter des documents de même nature, que l'adoption d'une proposition d'acte communautaire peut intervenir avant l'expiration du délai prévu par la circulaire du Premier ministre, « compte tenu, soit de l'incidence mineure, soit du caractère politiquement peu sensible du texte en cause » ⁽²⁰⁵⁾. Au début de la XI^e législature et dès sa réunion constitutive, la délégation a reconduit, dans les mêmes conditions, la procédure d'urgence ainsi arrêtée sous la législature précédente ⁽²⁰⁶⁾.

Nécessité faisant loi, le Gouvernement a été amené à prendre les délégations parlementaires pour l'Union européenne comme interlocuteurs réguliers et exclusifs pour régler les problèmes posés par l'application de l'article 88-4 de la Constitution telle que l'encadre la circulaire du 19 juillet 1994.

La délégation de l'Assemblée avait toutefois pris soin de préciser, en janvier 1995, que « naturellement, cette procédure ne saurait remettre en cause l'exercice parallèle, par tout député, du droit, qu'il tient de l'article 151-1 du Règlement, de déposer une proposition de résolution sur toute proposition d'acte communautaire soumise par le Gouvernement à l'Assemblée en application de l'article 88-4 de la Constitution, ni dispenser le Gouvernement de tirer les conséquences d'une telle situation, conformément à la circulaire [du Premier ministre] ». Aussi bien, lorsqu'il fait part au membre du Gouvernement qui l'a saisi, du nihil obstat de la délégation, le Président de celle-ci précise-t-il que « la délégation, pour sa part, ne voit pas d'objection à ce que la France accepte la proposition d'acte communautaire » en cause ⁽²⁰⁷⁾.

En outre, la délégation et son Président veillent à ce que cette procédure reste exceptionnelle. C'est ainsi que saisi, le 19 décembre 1995, par le ministre délégué aux affaires européennes, d'une demande d'examen en urgence de 25 propositions d'actes communautaires, dont 11 n'étaient d'ailleurs pas encore soumises à l'Assemblée, la délégation, qui a accepté de se prononcer sur 8 de ces documents dont elle était saisie depuis au moins une semaine, a refusé, à l'unanimité, de se prononcer sur les autres. La délégation, selon la réponse de son Président au ministre délégué, « ne s'est pas estimée en mesure, dans le délai extrêmement bref imposé par la procédure d'urgence, d'émettre un avis pertinent. Elle a manifesté d'autant plus de scrupules à le faire que, si l'article 151-1, alinéa 2, du Règlement de l'Assemblée lui confie l'instruction des propositions d'actes communautaires et si elle joue, de fait, un rôle moteur dans l'application de cette procédure, elle ne saurait mettre en œuvre trop fréquemment une procédure d'urgence pouvant avoir pour effet de priver l'ensemble des députés des droits qu'ils tiennent de l'article 88-4 de la Constitution »  ⁽²⁰⁸⁾. Ces observations paraissent avoir été suivies d'effets, puisque le Président de la délégation a pu se féliciter, à la fin de la législature « que le nombre de textes sur lesquels [la] délégation a été appelée à se prononcer selon la procédure d'urgence a significativement diminué en 1996 et 1997, après les excès dénoncés en 1995 » ⁽²⁰⁹⁾.

Il reste que la délégation exerce une particulière vigilance : saisie le 15 juillet 1997 d'une demande d'examen en urgence de trois propositions d'actes communautaires susceptibles d'être adoptées par le Conseil le 22 ou le 24 juillet, la délégation, regrettant à la fois la brièveté du délai qui lui était imposé et l'insuffisance des informations fournies par le Gouvernement sur les textes en cause, a décidé que son Président « ne lèverait la réserve d'examen parlementaire que s'il obtenait du Gouvernement toute information utile sur ces propositions d'actes et dans l'hypothèse où celles-ci ne susciteraient pas d'objections telles qu'une nouvelle réunion de la délégation soit nécessaire pour les examiner » ⁽²¹⁰⁾.

§ 4. Le traité d'Amsterdam : un délai d'examen de la législation européenne pour les parlements nationaux

Allant au-delà de la déclaration précitée sur le rôle des parlements nationaux, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, prévoit d'annexer au traité sur l'Union européenne un protocole consacré à ce sujet.

Ce protocole prévoit la transmission aux parlements nationaux des documents de consultation de la Commission européenne, tels que les livres blancs et verts, ainsi que de ses propositions législatives. Il établit, en outre, qu'un délai de six semaines doit s'écouler entre le moment où une proposition législative ou une proposition d'acte relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne est mise par la Commission à la disposition du Parlement européen et du Conseil dans toutes les langues officielles de la Communauté et la date à laquelle elle est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue de son adoption ou de l'adoption d'une position commune dans le cadre des procédures de coopération ou de codécision avec le Parlement européen. Des exceptions sont cependant possibles pour des raisons d'urgence, dont les motifs doivent être clairement exposés dans l'acte ou la position commune.

Le choix de l'instrument juridique du protocole donne la même valeur que celle du traité lui-même à des stipulations qui devraient permettre de limiter le recours, par les États membres, à la procédure exceptionnelle de la réserve d'examen parlementaire, en intégrant le délai nécessaire aux parlements nationaux dans les procédures décisionnelles de l'Union européenne elle-même.

SECTION 6 - LE CAS PARTICULIER DU BUDGET COMMUNAUTAIRE

On a vu (supra, première partie, chapitre deuxième) qu'une procédure originale de contrôle du budget des Communautés était mise en œuvre dans le cadre de l'examen annuel du projet de loi de finances. Pour autant, l'Assemblée n'a pas renoncé à faire usage, sur l'avant-projet de budget communautaire, des moyens d'intervention que lui offre l'article 88-4 de la Constitution.

Les difficultés de mise en place constatées en 1993 étant maintenant résolues, l'Assemblée nationale, sur la base d'une proposition de résolution présentée par sa délégation pour l'Union européenne, adopte chaque année une résolution sur l'avant-projet de budget communautaire avant l'examen de celui-ci par le Conseil des ministres chargés du budget, qui se réunit au cours de la seconde quinzaine de juillet. Significativement, le premier texte adopté par l'Assemblée nationale renouvelée en juin 1997 aura été une résolution (TA n° 1) sur l'avant-projet de budget communautaire pour 1998./p>

Par ailleurs, le contrôle des questions budgétaires communautaires a vu ses conditions d'exercice sensiblement améliorées en 1997. Avec la transmission, pour la première fois, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de la proposition d'adaptation des perspectives financières aux conditions d'exécution et de la communication de la Commission sur l'ajustement technique de ces perspectives ⁽²¹¹⁾, l'Assemblée nationale examine désormais les étapes préliminaires de la procédure budgétaire communautaire. De même, le Gouvernement, en ayant soumis à l'Assemblée, sur sa demande ⁽²¹²⁾, et contre l'avis du Conseil d'État, la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget général des Communautés pour 1995 ⁽²¹³⁾, offre désormais à la représentation nationale l'occasion de se prononcer régulièrement sur l'exécution, par la Commission européenne, du budget communautaire.

CHAPITRE TROISIÈME
La portée de l'article 88-4 : vers une fonction d'influence ?

« Sabre de bois ou instrument diplomatique nouveau ? ». M. Robert Pandraud, Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, s'interrogeait en ces termes, en juin 1994, sur la portée de l'article 88-4 de la Constitution ⁽²¹⁴⁾.

Si certaines insatisfactions demeurent quant au champ d'application du dispositif constitutionnel, celui-ci a néanmoins ouvert un nouvel espace de dialogue entre le Gouvernement et les assemblées, auxquelles il revient d'en tirer tout le parti qu'elles jugent opportun. Par ailleurs, Gouvernement et Parlement ont mis en place, s'agissant des deuxième et troisième piliers - principale lacune de l'article 88-4 - une procédure permettant une relative amélioration de la capacité d'intervention de la représentation nationale.

SECTION 1 : UN CHAMP D'APPLICATION QUI RESTE LIMITÉ

Proposition, d'acte communautaire, comportant des dispositions de nature législative... la rédaction retenue pour l'article 88-4 de la Constitution, en multipliant les critères cumulatifs, offrait matière à ce que le Président de la délégation qualifiait, en 1994, de « lecture notariale » ⁽²¹⁵⁾.

Si l'Assemblée nationale n'a pas mis en place, comme l'a fait le Sénat, un dispositif réglementaire de contrôle de l'exhaustivité des transmissions effectuées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, sa délégation pour l'Union européenne n'a pas manqué de jouer un rôle actif à cet égard, selon une procédure informelle reposant sur des échanges de correspondance entre son Président, le Président de l'Assemblée nationale et le Premier ministre. Grâce à la transmission de l'ensemble des documents communautaires au titre de la loi du 10 mai 1990 et à la communication, depuis juillet 1995, de l'ensemble des avis rendus par le Conseil d'État, elle est, en effet, en mesure d'identifier les cas dans lesquels une transmission paraissant s'imposer au titre de l'article 88-4 n'aurait pas été effectuée.

Si, au fil des rapports d'information de la délégation, on constate quelques améliorations par rapport à la situation de départ, bien des insatisfactions demeurent.

§ 1. Une solution satisfaisante pour les propositions antérieures au 25 juin 1992

Les textes les plus importants font souvent l'objet de discussions particulièrement longues au sein des institutions communautaires et, notait le Président de la délégation en 1994 ⁽²¹⁶⁾, le nombre des propositions encore pendantes, alors qu'elles avaient été transmises par la Commission au Conseil avant l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, était élevé.

Or, l'esprit de l'article 88-4 était bien que, dans une telle hypothèse, le Parlement pût « prendre le train en marche » pour, le cas échéant, se prononcer avant l'adoption des propositions en cause. A la fin de la IX^e législature, les démarches de la délégation concernant deux propositions de directive relatives au marché intérieur de l'électricité et du gaz restèrent cependant infructueuses, de même que sa conclusion tendant à ce que le Gouvernement saisisse le Parlement de telles propositions sur demande expresse de la délégation ou des commissions compétentes ⁽²¹⁷⁾.

Une réponse partielle était assez rapidement trouvée avec la transmission au Parlement des propositions modifiant des propositions d'actes communautaires antérieures au 25 juin 1992 ⁽²¹⁸⁾, mais cette solution ne valait pas pour les propositions sur lesquelles la négociation se poursuit sans que la Commission prenne formellement l'initiative de présenter un nouveau texte.

Une solution satisfaisante a été mise au point en février 1994, concrétisée par la transmission aux assemblées des propositions de directive précitées sur le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel (document E 211). Cette transmission inaugurait une pratique selon laquelle le Gouvernement accepte de transmettre au Parlement des propositions d'actes communautaires antérieures au 25 juin 1992, tout en soulignant que « ces propositions transmises par la Commission au Conseil des Communautés le 24 février 1992, soit à une date antérieure à la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, n'ont pu alors être soumises à l'Assemblée nationale sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution » et qu' « aucune obligation constitutionnelle n'imposait au Gouvernement de communiquer au Parlement ces deux propositions ». Celles-ci ont suscité un vif intérêt auprès des députés : 10 propositions de résolution ont été déposées sur ces textes, aboutissant à l'adoption de quatre résolutions, la proposition de directive relative au marché du gaz naturel étant d'ailleurs, fin janvier 1998, toujours en discussion.

Le Premier ministre a ainsi tracé, dans sa lettre en date du 8 février 1994, le cadre de cette procédure coutumière : « Compte tenu de la masse des documents en cause, l'examen par le Parlement des propositions d'actes communautaires transmises par la Commission au Conseil des Communautés avant l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, non encore adoptées (...) par le Conseil et comportant des dispositions de nature législative, ne me paraît envisageable qu'au cas par cas, et à la demande expresse du Président de l'une ou l'autre assemblée » ⁽²¹⁹⁾.

§ 2. L'exigence d'une « proposition relevant d'une transmission au Conseil » : une évolution modérément extensive de la pratique.

Dès le premier bilan qu'elle a dressé, en 1994, du fonctionnement de la procédure, la délégation pour l'Union européenne ⁽²²⁰⁾ relevait, à cet égard, deux exemples d'une approche réductrice de l'article 88-4 de la Constitution.

·   Elle a d'abord contesté le défaut de soumission à l'Assemblée de « l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire », qui avait pourtant été considéré, au cours de sa négociation, comme devant relever de la procédure de l'article 88-4 par le ministre délégué aux affaires européennes lui-même ⁽²²¹⁾.

Le Gouvernement se fondait, en l'espèce, sur un avis rendu le 18 novembre 1993 par l'Assemblée générale du Conseil d'État, selon lequel « l'accord interinstitutionnel (...) n'est pas au nombre des actes communautaires qui donnent lieu à transmission par la Commission au Conseil de la Communauté, en vue d'une décision dudit Conseil, en vertu des dispositions du traité ».

La délégation faisait valoir, pour sa part, les incidences de tels accords, généralement « dépourvus de base ⁽²²²⁾, mais non d'effets juridiques », qui sont souvent aussi capitales que des modifications des traités eux-mêmes sur le processus de décision de l'Union. Elle soulignait que « l'accord interinstitutionnel est bel et bien un acte communautaire, car on ne saurait restreindre, pas plus en droit communautaire qu'en droit interne, la notion d'« acte » aux seules normes unilatérales » ; elle considérait qu'« on ne peut sérieusement arguer de l'absence de proposition de la Commission, excluant matériellement une transmission au Parlement, car l'accord interinstitutionnel a connu différents stades d'élaboration progressive à partir de propositions mises en forme par la Commission » ; pour elle, « l'absence de décision du Conseil ne peut être valablement invoquée, puisque le Conseil doit nécessairement décider de signer l'accord » ; enfin, la délégation observait que « le Conseil d'État, en interprétant la notion de proposition d'acte communautaire comme devant être prise en vertu des dispositions du Traité et devant donner lieu à une transmission par la Commission ainsi qu'à une décision du Conseil, ajoute ainsi trois conditions restrictives au texte de l'article 88-4 de la Constitution ».

Cette argumentation, appuyée par une analyse convergente du Sénat ⁽²²³⁾, n'a cependant pas permis d'infléchir la position du Gouvernement. En juillet 1995, le Président de la délégation pour l'Union européenne profita donc de la révision constitutionnelle pour présenter un amendement qui, outre les projets d'actes relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne (voir infra, section 3, paragraphe 1), visait à faire entrer dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution les « projets... relatifs au fonctionnement [des] institutions » de l'Union européenne.

Cette suggestion n'a pas été retenue et n'aura même pas permis à l'Assemblée d'obtenir du Gouvernement un engagement explicite de transmission de ces accords, engagement qu'il a pris pour les projets relevant des titres V et VI du Traité sur l'Union européenne. Même si le Président de la délégation a, pour sa part, considéré que cet engagement gouvernemental s'étendait à de tels documents ⁽²²⁴⁾, on observera que, comme l'a regretté, en octobre 1997, M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, l'accord interinstitutionnel du 16 juillet 1997 concernant le financement de la politique étrangère et de sécurité commune n'a pas été soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution ⁽²²⁵⁾.

Dans le même ordre d'idées, la délégation a été amenée à dénoncer une interprétation restrictive de l'article 88-4 de la Constitution, à propos d'un projet de code de conduite du Conseil, de la Commission et des États membres sur les modalités de leur participation à l'Organisation mondiale du commerce  ⁽²²⁶⁾.

·   Une évolution plus positive a été constatée s'agissant des >projets d'actes relevant des pouvoirs propres de la Commission européenne.

Saisi par le Président de la délégation pour les Communautés européennes, à propos d'un projet de règlement de la Commission relatif aux accords de consortium maritime ⁽²²⁷⁾, le Premier ministre, se fondant d'ailleurs sur l'avis précité du Conseil d'État concernant les accords interinstitutionnels, a estimé qu'« un projet de règlement autonome de la Commission européenne n'est pas au nombre des actes communautaires qui donnent lieu à transmission par la Commission au Conseil, en vue d'une décision dudit Conseil, en vertu des dispositions du traité » ⁽²²⁸⁾ et a donc refusé de soumettre les documents de ce type aux assemblées sur la base de l'article 88-4 de la Constitution.

La délégation marquait alors son irritation et, tout en soulignant que « l'établissement de relations de procédure directes entre la Commission européenne et les assemblées parlementaires nationales ne (...) paraît (...) ni souhaitable ni compatible avec l'esprit des traités », son Président saisissait directement la Commission dans le cadre de la consultation engagée par celle-ci conformément au texte fondant son projet.

Le Conseil d'État devait cependant, sur ce point, venir à résipiscence. A l'occasion de l'examen d'une série de textes relatifs à la libéralisation du secteur des télécommunications, il a, en effet, inversé sa jurisprudence relative aux projets de textes découlant du pouvoir normatif de la seule Commission européenne, reconnaissant, le 26 octobre 1995, que les dispositions de l'article 88-4 de la Constitution « bsp;qui ne font aucune distinction pour les propositions d'actes communautaires qu'elles visent, entre celles qui donnent lieu, sur proposition de la Commission, à un acte relevant de la compétence du Conseil des Communautés et celles qui aboutissent à une décision prise par la Commission elle-même, font obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement ces propositions d'actes dès lors qu'elles ont été transmises au Conseil soit en application du traité ou du droit dérivé, soit à l'initiative de la Commission elle-même » ⁽²²⁹⁾.

Depuis lors, les projets de cette nature sont donc soumis aux assemblées, pour peu qu'ils aient été transmis au Conseil, ce qui est généralement le cas, même si cette institution n'est pas juridiquement appelée à se prononcer.

§ 3. La notion d'« acte communautaire » : l'exclusion des documents relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne

A côté des procédures communautaires stricto sensu, le traité de Maastricht organise, on l'a vu, des procédures intergouvernementales, essentiellement fondées sur l'unanimité, s'agissant, d'une part, de la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité) et, d'autre part, de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (titre VI du traité). Ces matières relevant de l'Union européenne et non des Communautés, les textes préparés dans ce cadre ne constituent pas, à la lettre, des propositions d'actes communautaires.

Le Gouvernement, suivant en cela l'avis, juridiquement incontestable, du Conseil d'État, s'est donc refusé à soumettre les documents en cause aux assemblées, qui en ont conçu une grande amertume.

Une première proposition, présentée par la Commission européenne dans le cadre du titre VI du traité et relative au franchissement des frontières extérieures de la Communauté, a appelé, en 1994, l'attention de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes ⁽²³⁰⁾ qui n'a pu obtenir sa transmission aux Assemblées au titre de l'article 88-4, le Gouvernement excipant de l'avis du Conseil d'État selon lequel cette proposition « ne trouve pas sa base juridique dans les dispositions de l'un des traités instituant les Communautés européennes, mais dans celles de l'article K. 3 du Traité de l'Union européenne. Dès lors, elle n'est pas au nombre des actes communautaires mentionnés à l'article 88-4 de la Constitution » ⁽²³¹⁾.

La délégation, invoquant une « erreur de plume » des rédacteurs de l'article 88-4 de la Constitution, observait : « le Constituant a raisonné, en 1992, en fonction de son expérience européenne du moment, limitée, par définition, aux domaines et aux procédures communautaires, sans prendre la mesure des incidences que pourraient avoir les deuxième et troisième piliers du traité de Maastricht. On ne saurait se satisfaire de cette limitation des possibilités de contrôle du Parlement sur les actes de l'Union européenne, car l'intention du Constituant est manifestement méconnue. En effet, l'article 88-4 avait pour but d'améliorer le contrôle parlementaire des actes [européens] dans la perspective de la ratification du traité sur l'Union européenne. On ne peut donc pas imaginer que le Constituant ait sciemment exclu du champ de contrôle du législateur les principaux apports du traité que sont les deuxième et troisième piliers » ⁽²³²⁾.

La question a d'ailleurs été jugée suffisamment grave, du point de vue des prérogatives du Parlement, pour que le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat publient, le 22 avril 1994, un communiqué conjoint dans lequel ils « considèrent qu'il n'est pas acceptable que toute une partie de la législation européenne, adoptée dans le cadre du « deuxième pilier » (politique étrangère et de sécurité) et surtout du « troisième pilier » (domaine de la justice et des affaires intérieures), concernant par exemple la politique d'asile et d'immigration, échappe à l'examen du Parlement français du fait d'une interprétation très restrictive des dispositions de l'article 88-4 de la Constitution ».

Même si, souvent, la forme conventionnelle des actes pris sur la base du titre VI du traité peut conduire, in fine, le Parlement à intervenir pour autoriser leur ratification, la délégation pour l'Union européenne, tirant les conclusions des dysfonctionnements observés en matière communautaire, a, pour sa part, jugé « indispensable que ce contrôle puisse avoir lieu en amont, au niveau des projets, lors de leur examen par les instances de l'Union, car l'autorisation de ratification, a posteriori, par le Parlement national, dans les cas où elle sera nécessaire, ne peut, bien évidemment, être considérée comme de nature à réduire le déficit démocratique » ⁽²³³⁾.

En dépit des efforts engagés par la délégation et des progrès réalisés (voir infra, section 3), l'exclusion des documents des deuxième et troisième piliers reste l'une des insuffisances majeures de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 4. Les effets pervers du critère tiré de la distinction entre domaine législatif et domaine réglementaire.

La procédure de l'article 88-4 de la Constitution est réservée aux textes reconnus, en application des critères précédemment étudiés, comme des « propositions d'actes communautaires » et qui, en outre, « comportent des dispositions de nature législative ».

Paradoxalement, cet article a ressuscité, pour un domaine - le droit communautaire dérivé - qui ignore toute hiérarchie des normes, une distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement, alors que cette distinction avait été sensiblement atténuée, dix ans plus tôt, avec la célèbre décision « Prix et revenus » du Conseil constitutionnel ⁽²³⁴⁾.

La référence ne manquait pourtant pas d'une certaine logique, puisqu'il s'agissait de rendre, au moins en partie, au législateur national, dans le cadre de la procédure d'adoption de la législation européenne, les pouvoirs législatifs qu'il avait perdus à la suite du transfert aux Communautés de certaines compétences. Il s'agissait aussi, sans doute, d'éviter de galvauder une procédure nouvelle que le Constituant entendait réserver « aux textes modifiant substantiellement notre législation ou présentant un réel intérêt politique » ⁽²³⁵⁾.

De fait, une appréciation trop littérale de ce critère juridique conduit à une situation peu satisfaisante où, selon la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée, le « vide » côtoie le « trop-plein ».

Le vide est illustré de façon emblématique par le défaut de transmission persistant des projets de règlements communautaires annuels relatifs à la fixation des prix agricoles.

En 1993, M. Alain Lamassoure, l'un des « pères » de l'article 88-4, devenu ministre délégué aux affaires européennes, rangeait la fixation des prix agricoles parmi « le petit nombre de textes politiquement importants » sur lesquels l'Assemblée pouvait concentrer son activité au titre des nouvelles dispositions constitutionnelles ⁽²³⁶⁾.

Pourtant le Gouvernement, arguant de leur caractère réglementaire, s'est, depuis 1993, refusé à soumettre les propositions en cause aux assemblées, malgré les demandes réitérées du Président de la délégation et en dépit de l'avis rendu le 22 février 1994 par la section des travaux publics du Conseil d'État estimant que « bsp;même en l'absence de toute disposition de nature législative, l'importance économique et budgétaire des processus annuels de fixation des prix agricoles peut justifier, à l'initiative du Gouvernement, une saisine du Parlement sur le fondement de son droit à l'information sur la situation économique et sociale du pays, appliqué à l'agriculture » ⁽²³⁷⁾. S'exprimant « à titre personnel » devant la délégation le 11 octobre 1994, le ministre délégué aux affaires européennes se montrait ouvert, considérant qu'il « fallait revenir à l'objectif politique premier de l'article 88-4 et ne pas s'enfermer dans une interprétation restrictive conduisant à transmettre des projets d'actes communautaires sans grand intérêt, alors que des textes très importants, comme la fixation des prix agricoles, échappent à la procédure », estimant que la lettre des textes ne devait « pas empêcher le Gouvernement de soumettre au Parlement des textes d'importance politique majeure, nonobstant les conclusions des analyses juridiques » ⁽²³⁸⁾. Le Premier ministre a néanmoins persisté dans son refus de soumettre ces textes aux assemblées.

Pour le Président de la délégation, cette solution est « d'autant plus aberrante que si, d'aventure, les propositions présentées comportaient une disposition - fût-elle mineure - concernant, par exemple, le régime de la propriété agricole, cette disposition ferait basculer l'ensemble dans le champ d'application de l'article 88-4 ».

C'est d'ailleurs à la faveur d'une circonstance de cette nature - la présence dans les textes concernés de dispositions susceptibles de remettre en cause notre législation relative à l'organisation interprofessionnelle agricole - que la délégation, appuyée par le Président de l'Assemblée, a pu obtenir, en 1995 et 1996, malgré des avis initiaux défavorables du Conseil d'État, la soumission aux assemblées de deux réformes importantes concernant le secteur agricole, celle de l'organisation commune du marché viti-vinicole ⁽²³⁹⁾ et celle de l'organisation commune du marché des fruits et légumes ⁽²⁴⁰⁾.

Les lacunes persistantes constatées pour certains textes sensibles n'en faisaient apparaître que plus étonnant le trop plein constaté dans certains domaines. Le Président de la délégation ironisait d'ailleurs : « Consolons-nous [du défaut de transmission des textes relatifs à la fixation des prix agricoles] en pensant que nous aurions pu nous prononcer en séance publique, par exemple, sur la « proposition de règlement du Conseil portant ouverture et mode de gestion d'un contingent tarifaire communautaire pour des harengs, frais ou réfrigérés, originaires de Suède » (document E-14) ou bien sur la reconduction d'accords de pêche entre le Portugal et l'Afrique du Sud, qui concernent exclusivement ces deux États (document E-244) ! » ⁽²⁴¹⁾. Et la délégation de s'inquiéter à la fois du caractère quelque peu aléatoire de la jurisprudence du Conseil d'État et de l'« accumulation anarchique de documents parcellaires » concernant la politique commerciale et douanière.

Aussi bien, a-t-elle obtenu que le Gouvernement lui transmette annuellement un « rapport sur la politique commerciale menée par l'Union européenne » permettant d'appréhender de façon plus synthétique l'action de la Communauté dans ce domaine ⁽²⁴²⁾.

Un récent rapport de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée ⁽²⁴³⁾ illustre ce phénomène de trop plein en ce qui concerne les matières fiscales.

A plusieurs reprises, la délégation s'était interrogée sur l'intérêt de la soumission aux assemblées de certains textes - pour l'essentiel des demandes de dérogation aux règles communautaires - concernant exclusivement des fiscalités étrangères et dépourvus d'incidence sur la législation française. Au regard des critères retenus par le Conseil, l'acte par lequel le Conseil de l'Union européenne accorde à un État membre une dérogation aux règles fiscales communautaires touche incontestablement à une matière qui, en droit interne, est de nature législative, et doit donc être regardé comme « comportant des dispositions de nature législative » au sens de l'article 88-4 de la Constitution. Ce critère est appliqué par le Conseil d'État même lorsqu'une telle proposition d'acte communautaire n'entraîne ni modification de la législation française, ni même changement des conditions de concurrence entre États membres.

A la suite des observations répétées de la délégation, le Conseil d'État a procédé à un nouvel examen de cette question au cours de la réunion du 18 février 1997 de sa section des finances, son rapporteur proposant de considérer les demandes de dérogation en cause comme de simples mesures d'application de dispositions communautaires, lesquelles relèveraient du domaine réglementaire. Selon le rapporteur de la délégation, « il a été possible de faire valoir » qu'un tel revirement de jurisprudence aurait pour conséquence de priver les parlementaires de la possibilité d'examiner des textes relatifs à des dérogations concernant la France, qui touchent pourtant au cœur même des compétences parlementaires ⁽²⁴⁴⁾. Le Conseil d'État a finalement maintenu sa jurisprudence traditionnelle, conduisant la délégation à prendre la décision suivante : « dans la mesure où la soumission aux Assemblées de l'ensemble des textes fiscaux, même sans incidence pour la France, reste la condition nécessaire pour que les Assemblées puissent connaître, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, des textes ayant des incidences sur la fiscalité française, la délégation se résignera au statu quo, tout en se réservant de ne procéder qu'à un examen minimal des textes ne présentant pas d'intérêt pour la représentation nationale ».

On notera enfin que, s'agissant des accords internationaux par lesquels la Communauté se lie avec des pays tiers ou des organisations internationales, la jurisprudence du Conseil d'État conduit à une soumission très tardive aux assemblées des documents concernés :

- le Conseil d'État considère, d'une part, qu'il convient d'exclure du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution les propositions relatives aux décisions du Conseil de l'Union autorisant la Commission européenne à négocier des accords avec des États tiers ou concernant la position commune à adopter au sein des conseils ou comités prévus par certains accords conclus par les Communautés, au motif qu'« en droit interne, les directives données aux représentants de la France dans les négociations internationales constituent de simples mesures préparatoires dont les effets sont cantonnés à l'intérieur de la sphère du pouvoir exécutif » ⁽²⁴⁵⁾ ; le Parlement est donc privé de la possibilité de se prononcer, en amont, sur de tels dossiers, dont il ne sera, le cas échéant, saisi qu'une fois la négociation bouclée ;

- s'agissant, d'autre part, des accords empruntant la procédure dite « développée », en deux phases, il considère que « la première phase, marquée par la signature de l'accord, ne doit pas être soumise au Parlement français en vertu de l'article 88-4 ; en revanche, la seconde phase, qui a pour objet la conclusion de l'accord et qui engage de façon définitive la Communauté, relève de l'article 88-4 » ⁽²⁴⁶⁾.

SECTION 2 - LE CONTENU ET LA PORTÉE DES RÉSOLUTIONS

§ 1. Le contenu des résolutions

La seule condition fixée par les textes quant au contenu même des propositions de résolution est l'obligation de viser une proposition d'acte communautaire ; par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considéré qu'aucune des dispositions constitutionnelles limitant le droit d'amendement n'était applicable. Il en résulte, pour les députés, une grande liberté d'écriture, qui se traduit par une grande diversité dans la présentation et le contenu des résolutions de l'Assemblée.

Si l'on trouve quelques cas où elles sont présentées en plusieurs articles ⁽²⁴⁷⁾, les résolutions prennent généralement la forme d'un article unique, pouvant comporter, outre les visas, des considérants motivant des observations ou demandes diverses, elles-mêmes présentées sous forme de paragraphes, généralement numérotés. Ainsi, l'article unique de la résolution adoptée en séance publique le 25 juin 1995 sur la réforme de l'organisation commune du marché viti-vinicole (TA n° 370) présente-t-il, après 7 considérants, pas moins de 47 observations de fond concernant cette réforme.

S'agissant des visas, on observera que les résolutions portent parfois sur une version de la proposition d'acte communautaire différente de celle qui a été soumise au Parlement. Le Gouvernement ne transmettant pas officiellement, dans le cadre de l'article 88-4, les versions successives d'une proposition précédemment transmise, les parlementaires sont donc contraints de retenir comme support juridique de leurs initiatives la version initiale, même si leurs observations portent sur une version ultérieure différente. Par exemple, la résolution adoptée le 8 octobre 1993 (TA n° 63) sur les instruments communautaires de défense commerciale porte implicitement non pas sur le document E3 soumis à l'Assemblée nationale, mais sur le compromis élaboré ultérieurement par la Commission. Parfois d'ailleurs, la résolution comporte un visa citant explicitement la version ultérieure du texte, sur laquelle a porté, en fait, l'examen de l'Assemblée ⁽²⁴⁸⁾. Faut-il voir là, avec certain commentateur, « une auto-saisine qui porte un coup important à la séparation des pouvoirs » ⁽²⁴⁹⁾ ? On dédramatisera en se référant plutôt à la théorie de l'« effet utile », chère à la Cour de justice des Communautés européennes.

S'agissant du fond, les conclusions de l'Assemblée prennent généralement la forme d'observations ou de demandes adressées au Gouvernement et poursuivant des finalités très diverses :

- soutien d'une proposition d'acte communautaire ⁽²⁵⁰⁾ ;

- opposition à une proposition d'acte communautaire, avec, le cas échéant, la demande faite au Gouvernement d'invoquer le « compromis de Luxembourg » permettant à un État membre, indépendamment des règles de majorité, d'empêcher la prise d'une décision qu'il juge contraire à ses « intérêts très importants » ⁽²⁵¹⁾ ;

- demande de modifications à apporter à une proposition d'acte communautaire, celles-ci pouvant être exposées simplement dans leur finalité ⁽²⁵²⁾ ou, de façon très précise, sous la forme de propositions d'amendements à la proposition d'acte communautaire elle-même ⁽²⁵³⁾.

Au-delà des demandes visant très précisément les textes soumis à l'Assemblée, l'élaboration des résolutions offre aux députés un « espace de créativité » permettant les prises de position les plus diverses. Sans prétendre à l'exhaustivité, on citera :

- l'appel à une réforme purement interne : l'Assemblée a ainsi invité « le Gouvernement français à transposer dans notre pays les aides fiscales accordées par l'Allemagne à l'armement maritime » (TA n° 329 du 19 décembre 1994, paragraphe 10) ; on observera que l'adoption d'une telle demande par l'Assemblée peut servir de support à une intervention parlementaire ultérieure ⁽²⁵⁴⁾ ;

- la contestation d'une procédure communautaire et la demande d'une révision des traités, s'agissant par exemple des pouvoirs de réglementation prévus en faveur de la Commission européenne par l'article 90-3 du traité instituant la Communauté européenne (TA n° 375 du 5 juillet 1995, paragraphes 2, 3 et 4, et n° 428 du 30 novembre 1995, paragraphe 3) 

- la revendication d'une application plus large de l'article 88-4 de la Constitution (TA n° 367 du 26 mai 1995, dernier alinéa) .

- l'affirmation d'une interprétation des traités (TA n° 2 du 2 août 1997, s'agissant des critères de convergence retenus pour le passage à la monnaie unique européenne) ;

- l'appel à un effort budgétaire communautaire accru en faveur de tel ou tel secteur d'activité, ainsi celui des fruits et légumes (TA n° 522 du 24 avril 1996, paragraphe 7) ;

- un jugement de valeur sur un aspect de la politique du Gouvernement français, comme l'affectation d'une partie des produits des privatisations au désendettement de l'État (TA n° 580 du 14 juillet 1996, paragraphe 5) ;

- l'invitation faite au Gouvernement de prendre des initiatives en vue de la définition d'une politique communautaire dans un domaine donné : la résolution (TA n° 63), adoptée le 8 octobre 1993 sur les instruments communautaires de défense commerciale, comporte deux parties, l'une, la moins volumineuse, portant sur le document communautaire qu'elle vise, l'autre, plus substantielle, comportant des invitations au Gouvernement en vue de la définition d'une politique commerciale commune, évoquant tout à la fois le fonctionnement des institutions communautaires, les négociations d'élargissement, les négociations du cycle d'Uruguay, l'instauration de droits compensatoires sur certaines importations extra-communautaires et la nécessité de mettre en place une organisation mondiale du commerce...

A l'évidence, le visa d'une proposition d'acte communautaire peut fournir prétexte aux parlementaires pour aller bien au-delà d'un simple avis sur cette proposition : les propositions de résolutions, à partir du moment où elles respectent l'obligation formelle de visa, de même que les amendements qui s'y rapportent, échappent, en fait, à tout examen de recevabilité et offrent donc une grande marge de manœuvre aux parlementaires.

On rappellera enfin le rôle que peut jouer une proposition de résolution dans les rapports entre le Gouvernement et l'Assemblée en rappelant les difficultés qui ont entouré, à la fin de la X^e législature, la ratification de l'accord euroméditerranéen entre les Communautés et leurs États membres, d'une part, et Israël, d'autre part ⁽²⁵⁵⁾. Alors que le projet de loi (n° 2974) tendant à autoriser la ratification de cet accord avait été retiré à deux reprises de l'ordre du jour de l'Assemblée, en raison de l'aggravation des tensions dans les « territoires occupés », une solution avait été imaginée, tendant à resituer cette ratification dans un contexte politique plus large, en liant, dans la discussion en séance publique, l'examen de l'accord avec Israël avec la discussion d'une proposition de résolution (n° 3420) présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne par son Président, M. Robert Pandraud, tendant à approuver un accord récent entre l'Union européenne et l'Autorité palestinienne de Cisjordanie et Gaza (document E 793). La dissolution de l'Assemblée devait cependant empêcher la réalisation de ce scénario, qui illustre certaines potentialités offertes par la procédure de l'article 88-4 de la Constitution.

§ 2. La portée des résolutions

Dans sa décision n° 92-314 DC, reproduite ci-après dans la partie « Textes et documents de référence », le Conseil constitutionnel a clairement limité la portée des résolutions, qui, selon lui, ne sauraient « ni porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution ni conduire à la mise en cause de sa responsabilité, laquelle demeure régie exclusivement par les règles définies aux articles 49 et 50 de la Constitution ».

Les résolutions restent donc dans le domaine consultatif et n'ont pas de valeur juridique contraignante, ni pour le Gouvernement français, ni, a fortiori, pour les institutions communautaires. On retiendra d'ailleurs d'un débat d'anthologie ⁽⁰⁾ que le Gouvernement n'est que « moralement » « tenu de faire connaître la position du Parlement français au Conseil des ministres ».

Les circulaires successives du Premier ministre invitent cependant les ministres à « prendre en compte et, le cas échéant, à tirer parti, dans la négociation communautaire, des positions exprimées par le Parlement », celles-ci faisant l'objet d'un examen interministériel en vue de cette « prise en compte » et étant « systématiquement incluses dans le dossier du ministre en charge de négocier [les] propositions d'actes communautaires [concernées] » ⁽¹⁾.

A défaut de portée juridique, les résolutions n'en ont pas moins « une portée politique certaine » selon l'analyse que présentait, en 1994, le Président de la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne ⁽²⁾.

Le débat en séance publique, qui intervient pour l'adoption de près de la moitié des résolutions de l'Assemblée, permet, en effet, au Gouvernement d'exprimer son appréciation sur les observations ou les souhaits des parlementaires et de prendre, vis-à-vis de la représentation nationale, des engagements sur l'attitude qui sera la sienne dans la négociation communautaire. Un échange, intervenu en octobre 1993 à l'occasion de l'examen d'une proposition de résolution concernant la réforme des instruments de défense commerciale de la Communauté, montre bien en quoi l'article 88-4 peut constituer, selon l'expression du ministre délégué aux affaires européennes, « un instrument diplomatique nouveau ».

Au rapporteur de la délégation, Jean de Lipkowski, qui indiquait : « Cette proposition de résolution aura une valeur politique incontestable si elle est adoptée par l'Assemblée (...). Si le Gouvernement, qui a déjà donné son feu vert, le confirme par un avis favorable, elle constituera la doctrine de la France en matière de politique commerciale commune », le ministre délégué aux affaires européennes répondait en effet : « Il importait qu'après avoir recueilli l'avis du Sénat, le Gouvernement puisse disposer de la résolution de l'Assemblée nationale de façon à faire état auprès de ses partenaires du soutien de toute la représentation nationale aux orientations exprimées par les représentants du Gouvernement français au Conseil des ministres à Bruxelles » ⁽³⁾.

L'instrument parlementaire n'aurait-il toute sa portée que s'il est, en quelque sorte, « instrumentalisé » par le Gouvernement ? Même si, par nature, notre système institutionnel conduit à une fréquente convergence entre la position gouvernementale et la position de la majorité de l'Assemblée nationale, la situation n'est cependant pas toujours aussi consensuelle.

A cet égard, la solution n'est sans doute pas appelée à faire école, qui a vu un membre du Gouvernement abandonner la position gouvernementale pour se ranger à l'avis de l'Assemblée, ainsi que s'en est prévalu, en 1994, devant celle-ci, M. Alain Lamassoure, alors ministre délégué aux affaires européennes : « Il y a dix jours, en Conseil des ministres à Bruxelles, sur le sujet très délicat du placement des fonds de pension, muni d'un avis de l'Assemblée qui différait des instructions du Premier ministre, je me suis permis de désobéir au Premier ministre pour suivre les orientations de l'Assemblée nationale » ⁽⁴⁾.

La discipline ministérielle étant cependant une hypothèse plus fréquente, on ne peut exclure une divergence, plus ou moins forte, entre la position de l'Assemblée et la position de négociation du Gouvernement ou, même si celui-ci se range, perinde ac cadaver, à l'avis de l'Assemblée, avec le texte communautaire définitivement adopté, si la procédure européenne ne requiert pas l'unanimité des États membres ou si la France est isolée au sein du Conseil.

Un tel constat pourrait, en théorie, déboucher sur la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale ; la logique de notre système politique est cependant telle que l'hypothèse du vote d'une motion de censure reste d'école.

Il demeure que l'examen des suites données aux résolutions s'inscrit maintenant dans le cadre des rapports entre le Gouvernement et la représentation nationale et, plus précisément, entre le Gouvernement et sa majorité, dans des conditions d'autant plus aléatoires qu'une majorité donnée peut celer des approches européennes qui ne sont pas totalement convergentes.

En outre, dans certaines hypothèses, l'Assemblée pourra attendre le Gouvernement « au tournant » de la transposition, les députés pouvant s'appuyer sur une résolution précédemment adoptée pour tenter de modifier un projet de loi transposant en droit interne une directive communautaire dont les dispositions ne répondraient pas aux observations présentées dans cette résolution.

Ce fut le cas, par exemple, en janvier 1994, à l'occasion de la discussion du projet de loi transposant la directive sur l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. A l'initiative de sa délégation pour les Communautés européennes et de son rapporteur, M. André Fanton, l'Assemblée avait adopté, le 3 décembre 1993, une résolution (T.A. n° 89) par laquelle, notamment, elle demandait au Gouvernement de faire en sorte que l'exercice de ces droits soit réservé aux seules personnes résidant en France à titre principal. Le Gouvernement n'ayant pas fait valoir cette demande au sein du Conseil, la directive communautaire négligeait ce point et, naturellement, lorsqu'il s'est agi de transposer celle-ci, le débat, tant au Sénat qu'à l'Assemblée, s'est focalisé sur la faculté d'inscription des étrangers ne résidant pas effectivement en France, mais y disposant seulement d'une résidence secondaire au titre de laquelle ils acquittent une contribution directe locale.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, le Rapporteur de la Commission des lois, M. André Fanton, observait : « A l'évidence, le Gouvernement n'a même pas lu la résolution de l'Assemblée. Il n'a en tout cas pas transmis d'instruction à ses représentants à Bruxelles puisque, quelques jours plus tard, la directive était adoptée comme si de rien n'était » ⁽⁵⁾. Quant au Président de la délégation, M. Robert Pandraud, il s'interrogeait : « A quoi servirait-il d'avoir voulu renforcer le contrôle parlementaire sur la législation communautaire en réformant la Constitution, si le Gouvernement, ou plutôt les technostructures bruxelloises et parisiennes, négligent à ce point les résolutions parlementaires ? » ⁽⁶⁾

Députés et sénateurs ont d'ailleurs tenu, sur la question des résidences secondaires, à amender le projet de loi. Une solution de compromis a été trouvée - semble-t-il compatible avec la directive - mais les parlementaires ont montré à cette occasion une combativité illustrant les difficultés auxquelles est susceptible de s'exposer un Gouvernement qui négligerait par trop les résolutions des assemblées ⁽⁷⁾.

C'est dans cette perspective que l'Assemblée s'est efforcée de se donner les moyens de juger, dans le cadre de sa fonction de contrôle, si le Gouvernement prend en compte les résolutions qu'elles a adoptées.

§ 3. Le suivi des résolutions

Dès le mois de juillet 1993, la délégation pour les Communautés européennes souhaitait que « dans le cas où des résolutions ont été adoptées par l'Assemblée nationale, le Gouvernement puisse lui fournir des éléments d'information permettant à la représentation nationale d'apprécier dans quelle mesure ses souhaits ont été pris en compte dans la négociation communautaire et dans la décision finale » ⁽⁸⁾.

Si, s'agissant de la réforme des fonds structurels, le Gouvernement a effectivement fourni de telles indications, la délégation devait regretter quelques mois plus tard l'absence d'information suffisante permettant de mesurer la portée des résolutions, alors même que le Président de l'Assemblée nationale, dans ses lettres en transmettant le texte au Gouvernement, faisait systématiquement part de son souhait d'être tenu informé des suites qui leur seraient données ⁽⁹⁾.

L'Assemblée nationale devait aborder cette question, en janvier 1994, à l'occasion de la réforme de son règlement. Il ne pouvait s'agir pour elle, dans ce cadre, de mettre à la charge du Gouvernement une quelconque obligation nouvelle d'information. Tout au plus pouvait-elle escompter que l'organisation d'une procédure interne de diffusion de l'information fournie à l'Assemblée, aurait un effet incitatif à l'égard du Gouvernement.

Ainsi, le premier alinéa du nouvel article 151-4 du Règlement a-t-il prévu que « les informations communiquées par le Gouvernement sur les suites données aux résolutions adoptées par l'Assemblée sont transmises aux commissions compétentes et à la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne ».

Cette incitation a porté ses fruits, le ministre délégué aux affaires européennes ayant adressé, le 18 avril 1994, au Président de la délégation, une « note sur le suivi des résolutions adoptées par l'Assemblée nationale depuis le début de la législature » qui a été publiée en annexe au rapport d'information n° 1078 de la délégation. Celle-ci a, par ailleurs, consacré, en juin 1994, de larges développements à l'analyse des suites données à chacune des résolutions adoptées par l'Assemblée dans un rapport d'information sur le suivi des affaires européennes à l'Assemblée nationale  ⁽¹⁰⁾, avant de consacrer au suivi de quelque 52 résolutions un rapport d'information spécifique à la fin de l'année 1995 ⁽¹¹⁾. Si la délégation s'est félicité, à cette occasion, qu'à « plusieurs reprises, le Gouvernement ait fourni, à [sa] demande, des informations, qu'elle s'efforce de recouper », elle a souhaité « qu'une telle information devienne systématique et que le Gouvernement, sans attendre les demandes, présentées nécessairement de façon quelque peu sporadique par la délégation, assure spontanément une telle diffusion, selon une périodicité qui pourrait être annuelle ». Le souhait de la délégation n'a cependant pas été exaucé, comme en témoigne la demande d'information adressée au Gouvernement par son nouveau Président, M. Henri Nallet, dès l'ouverture de la XI^e législature ⁽¹²⁾.

En outre, le second alinéa de l'article 151-4 du Règlement prévoit que « pour les projets de loi portant transposition d'une directive ayant fait l'objet d'une résolution adoptée par l'Assemblée, le rapport de la commission comporte en annexe une analyse des suites qui ont été données à cette résolution ». On ne recense cependant, jusqu'à présent, aucun cas d'application explicite de cette disposition.

On mentionnera enfin que le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, devrait permettre d'améliorer le suivi des résolutions. Il prévoit, en effet, que les résultats et les explications de vote, de même que les déclarations inscrites au procès-verbal du Conseil de l'Union européenne agissant en qualité de législateur, seront désormais rendus publics. Dans ces conditions, il devrait être plus facile aux membres de l'Assemblée, ainsi qu'à sa délégation pour l'Union européenne, de s'assurer de la conformité des positions prises par les représentants de la France autour de la table du Conseil avec les demandes formulées dans les résolutions de l'Assemblée, voire avec les engagements pris par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale./p>

§ 4. Un bicamérisme atypique

En 1992, les assemblées ont entendu exercer séparément la nouvelle fonction de contrôle prévue par l'article 88-4 de la Constitution.

Si le Sénat adopte moins de résolutions que l'Assemblée - 45 depuis l'origine jusqu'au 31 janvier 1998, contre 82 à l'Assemblée - on observe que, souvent, les deux assemblées se sont intéressées aux mêmes textes : dans 31 cas, des résolutions de l'Assemblée et du Sénat concernent les mêmes propositions d'actes communautaires.

Il serait illusoire de prétendre aboutir à une division du travail entre les deux chambres qui, en fonction de la portée et de l'intérêt politiques des textes, sont naturellement conduites à mener des travaux parallèles, d'où un risque de contrariété des conclusions susceptible de brouiller le message parlementaire adressé au Gouvernement.

Certes, l'on n'a pas observé, pour l'instant, de divergence majeure entre les assemblées. Cependant, l'absence de procédure permettant d'aboutir à des textes communs, d'un poids plus important à l'égard du Gouvernement, a été considérée comme dommageable par la délégation de l'Assemblée, qui, dans des conclusions adoptées le 28 juin 1994, a souhaité que « bsp;soient étudiées les conditions dans lesquelles les deux assemblées pourraient adopter des résolutions communes » ⁽¹³⁾. L'exercice paraît néanmoins difficile : il n'a d'ailleurs pas pu être mené à bien en période de coïncidence des majorités à l'Assemblée et au Sénat... Outre les pesanteurs procédurales inhérentes à toute révision constitutionnelle, l'institution d'une « navette » des résolutions poserait sans nul doute des problèmes pratiques, notamment de délais, considérables. Enfin, on voit mal le Sénat admettre qu'un désaccord persistant puisse être tranché en donnant le « dernier mot » à l'Assemblée nationale, alors que, dans le texte actuel, les résolutions des deux assemblées sont placées sur un strict pied d'égalité.

Il reste que, de façon informelle, une coopération a pu s'établir sur certains dossiers :

- examen commun de propositions d'actes communautaires par les deux délégations parlementaires ; une telle procédure, pouvant aboutir à des initiatives identiques des deux délégations ⁽¹⁴⁾, est cependant exceptionnelle ; du reste, même si, à cette occasion, les deux délégations pouvaient élaborer des propositions de résolution communes, ces textes devraient, en tout état de cause, subir l'épreuve des procédures spécifiques des deux assemblées ;

- visa, par l'une des assemblées, de la résolution adoptée par l'autre  ⁽¹⁵⁾ ;

- adoption, dans chacune des assemblées, d'un texte identique, après concertation entre les deux commissions concernées, pratique qui reste très exceptionnelle ⁽¹⁶⁾.

SECTION 3 - UN « ERSATZ » DE 88-4 : LA PROCÉDURE APPLICABLE AUX PROJETS D'ACTES RELEVANT DES TITRES V ET VI DU TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE.

§ 1. La mise en place de la procédure

Parmi les insatisfactions relatives au fonctionnement de la procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution, la plus vivement ressentie par les parlementaires est sans doute celle qui résulte de l'exclusion de son champ d'application des projets d'actes concernant la politique étrangère et de sécurité commune (titre V du traité) et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (titre VI du traité) (cf. supra, section 1, paragraphe 3).

Certes, la loi n° 94-476 du 10 juin 1994 a permis - on l'a vu - de faire progresser l'information des Assemblées dans ces domaines touchant au coeur même de la souveraineté des États, en organisant la transmission des projets d'actes en cause aux délégations parlementaires pour l'Union européenne, qui peuvent se prononcer par la voie de conclusions, mais sans que les assemblées puissent adopter des résolutions.

Cette situation a été rapidement jugée peu satisfaisante par la délégation de l'Assemblée pour l'Union européenne. A l'issue des réflexions qu'elle a engagées sur ce thème en juin 1995 ⁽¹⁷⁾, son président, M. Robert Pandraud, a présenté, dans le cadre de l'examen du projet de révision constitutionnelle relatif, notamment, à l'instauration de la session unique du Parlement, un amendement tendant à intégrer les projets ou propositions d'actes de l'Union européenne dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution.

Cet amendement donna lieu à de vifs débats ; adopté en première délibération, il fut écarté du projet en deuxième délibération sur les instances du Gouvernement, qui s'engagea cependant à mettre en œuvre, pour les documents en question, une procédure particulière  ⁽¹⁸⁾. Dans une lettre adressée le 10 juillet 1995 au Président de la délégation ⁽¹⁹⁾, le Premier ministre annonça, en effet, sa décision de « transmettre désormais aux assemblées ceux d'entre [les projets d'acte relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne] qui comportent des dispositions de nature législative afin que les membres du Parlement puissent être informés ».

§ 2. Le fonctionnement de la procédure

Concrètement, les projets d'actes en cause sont soumis, soit par le ministère des affaires étrangères (titre V), soit par le S.G.C.I. (titre VI), au Conseil d'État, qui, selon des modalités identiques à celles retenues pour les propositions d'actes communautaires, est appelé à déterminer s'ils comportent des dispositions de nature législative.

Si, s'agissant du titre V, le Conseil n'est saisi que d'un petit nombre de documents (7 textes entre octobre 1995 et la fin de 1996), le nombre de consultations est, en revanche, plus élevé pour les projets relevant du titre VI (environ 350 au cours de la même période).

Les projets pour lesquels le Conseil est d'avis qu'ils comportent des dispositions de nature législative font l'objet d'une transmission spécifique aux assemblées ; ils sont diffusés de la même façon que les documents parlementaires, sous le timbre « UE », pour Union européenne ; les avis du Conseil relatifs aux documents ne comportant pas des dispositions de nature législative sont transmis au Président de la délégation pour l'Union européenne qui, on le rappellera, est également destinataire, avant même l'intervention du Conseil d'État, de l'ensemble des projets d'actes en cause.

A la suite de la première transmission à l'Assemblée de documents UE, la délégation a défini, au cours de sa réunion du 12 décembre 1995, les conditions dans lesquelles elle souhaitait intervenir. Considérant que l'article 6 bsp;bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée lui permettait, dans ce domaine comme dans le domaine communautaire, de « transmettre des rapports, assortis ou non de conclusions, aux commissions compétentes », elle a décidé d'analyser périodiquement les documents reçus à ce titre dans les mêmes conditions que les propositions d'actes communautaires, cet examen ne pouvant cependant déboucher que sur de simples conclusions et non pas sur des propositions de résolution.

Depuis la mise en œuvre de cette procédure en décembre 1995 et jusqu'au 31 janvier 1998, 98 projets d'actes - dont 97 relevant du titre VI du traité - sur les 124 documents ainsi transmis ont été examinés par la délégation de l'Assemblée nationale dans le cadre de sept rapports d'information ⁽²⁰⁾, aucune initiative particulière n'ayant été prise à cet égard au Sénat. Pour chacun des projets examinés, ces rapports d'information fournissent les principaux éléments d'information disponibles, selon une présentation normalisée analogue à celle retenue pour les propositions d'actes communautaires - à l'exception, bien sûr, de la rubrique relative à la subsidiarité, non pertinente en la matière.

Les projets d'actes sont transmis à l'Assemblée dans leurs différentes versions successives, ce qui donne, dans ce domaine, une pleine portée aux dispositions de l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, aux termes desquelles « le Gouvernement tient [les délégations parlementaires] informées des négociations en cours ». Le rapporteur de la délégation - en principe son président - s'attache donc à fournir, pour chaque projet, les éléments d'information disponibles sur le dernier état de la négociation, étant d'ailleurs précisé que, dans certains cas, la délégation dispose, au titre de l'article 6 bis de l'ordonnance précitée, de documents postérieurs à ceux officiellement transmis à l'Assemblée à l'issue de la procédure de « tri » faisant intervenir le Conseil d'État.

La délégation conclut ses rapports en appelant, le cas échéant, l'attention des commissions permanentes concernées sur la portée de certains documents. Ainsi a-t-elle, par exemple, récemment appelé l'attention de la Commission des affaires étrangères et de la Commission des lois sur la portée du document UE 74 (projet de convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne), qu'elle a jugé « susceptible d'une évolution nécessitant une vigilance particulière de la part de l'Assemblée, s'agissant d'instaurer de nouveaux mécanismes de coopération en matière de procédure pénale et touchant donc à des matières sensibles au regard des droits des personnes et des libertés publiques » ⁽²¹⁾.

En effet, les commissions permanentes se sont vu, pour leur part, offrir une possibilité nouvelle d'intervention : une décision - prenant la forme d'un arrêté modifiant son Instruction générale - prise par le Bureau de l'Assemblée nationale le 15 novembre 1995 prévoit que « bsp;bsp;les rapports [d'information] déposés [par les commissions] sur les projets d'actes relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne, transmis par le Premier ministre, peuvent être assortis de conclusions. Ces conclusions sont notifiées au Premier ministre » (article 1er, 3°, b, deuxième alinéa, de l'Instruction générale du Bureau). Les commissions n'ont cependant pas encore fait usage de cette faculté. C'est la raison pour laquelle, parfois, la délégation adopte elle-même des conclusions de fond : elle a, par exemple, pour certains projets, émis des réserves (document UE 26, relatif au franchissement des frontières des États membres ⁽²²⁾), voire demandé au Gouvernement de s'opposer à leur adoption (document UE 41, relatif à la déchéance du droit de conduire ⁽²³⁾).

On signalera enfin que, depuis une décision du Premier ministre en date du 3 juin 1996 ⁽²⁴⁾, les projets de décision du comité exécutif de Schengen (documents S) comportant des dispositions de nature législative sont également transmis à l'Assemblée selon une procédure analogue à celle appliquée pour les documents UE. La transmission, jusqu'à présent trop tardive, de ces documents, qui n'acquièrent le statut de « projet de décision » qu'à la veille des réunions du comité exécutif, n'a cependant pas encore permis d'organiser une procédure d'examen. Cinq documents seulement avaient été reçus à ce titre au 31 janvier 1998.

La délégation a considéré, en 1995, qu'« ersatz de 88-4  », la procédure retenue pour les documents relevant des titres V et VI du traité sur l'Union européenne « permettait un progrès dans l'information du Parlement sur des domaines sensibles [mais que] la révision de l'article 88-4 demeurait toutefois, à terme, la seule voie d'amélioration du contrôle parlementaire sur les actes de l'Union européenne » ⁽²⁵⁾. Dès l'ouverture de la XI^e législature, la délégation réaffirmait cette position quasiment dans les mêmes termes ⁽²⁶⁾.

QUATRIÈME PARTIE
LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION INTERPARLEMENTAIRE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Le Parlement français n'est pas isolé dans sa quête d'une meilleure association aux décisions de l'Union européenne.

Selon des modalités très diverses, tous les parlements nationaux des États membres de l'Union européenne se sont efforcés, dès l'adhésion ou plus tardivement, de mettre en œuvre des procédures leur permettant d'asseoir leur contrôle sur les questions européennes (chapitre premier).

Conscients de ce que l'« union fait la force », ils ont également jeté les bases d'une coopération interparlementaire spécifique consacrée à ces questions (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER
Le renforcement du contrôle parlementaire des affaires européennes dans l'Union : éléments de droit comparé

Le droit comparé est une discipline imposant une démarche humble et prudente, donnant la priorité à l'exposition des textes et de la pratique. On s'efforcera donc de présenter ci-après, pays par pays, les principaux éléments d'information disponibles ⁽²⁷⁾, que les responsables des secrétariats des organes spécialisés dans les affaires européennes des Parlements des États membres de l'Union européenne - qu'ils en soient ici remerciés - ont bien voulu valider au moment de la rédaction de la présente brochure. Dans une dernière section, seront brièvement exposés les quelques enseignements que l'on peut tirer de ces expériences.

SECTION 1 - L'ALLEMAGNE

L'article 23.2 de la Loi fondamentale allemande dispose : « Le Bundestag et les Länder, par l'intermédiaire du Bundesrat, participent aux affaires de l'Union européenne. Le Gouvernement fédéral doit informer de façon détaillée le Bundestag et le Bundesrat dans les meilleurs délais ».

Deux lois du 13 mars 1993 précisent les modalités d'application de ces dispositions constitutionnelles dans chacune des deux chambres.

§1 . Le Bundestag

L'article 23-3 de la loi fondamentale dispose : « Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag».

La Commission des affaires de l'Union européenne de la chambre basse allemande, dotée d'un statut constitutionnel, comprend cinquante membres titulaires, parmi lesquels onze membres allemands du Parlement européen, et cinquante suppléants, désignés par les groupes politiques proportionnellement à leur importance ⁽²⁸⁾.

Se réunissant régulièrement le mercredi au cours des semaines pendant lesquelles le Bundestag siège, la Commission a compétence pour examiner toutes les questions relatives à l'Union européenne, que ce soit pour analyser les propositions d'actes communautaires, que le Gouvernement fédéral a l'obligation de lui transmettre de manière exhaustive, pour « réagir » aux informations, généralement orales, que lui fournit le Gouvernement sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ou pour examiner les projets d'actes relevant du troisième pilier ⁽²⁹⁾. Cette commission a une compétence transversale et délibère en particulier sur des projets importants de la construction européenne, tels que la modification des traités, les questions relatives à l'élargissement de l'Union et les réformes fondamentales de certaines politiques communautaires L'importance du rôle confié à la Commission des affaires de l'Union européenne se manifeste par la faculté qui lui est reconnue d'émettre des avis au nom du Bundestag, si un groupe politique ou 5 % des députés en font la demande.

Les autres commissions, quant à elles, demeurent compétentes pour le traitement des projets d'actes de l'Union européenne, délibérant en dernier ressort - souvent sans l'intervention de la Commission des affaires de l'Union européenne - sur les projets législatifs européens relevant de leur compétence.

Dans le domaine communautaire, la tâche des commissions du Bundestag est désormais facilitée par la transmission, récemment décidée, de notes ou d'analyses, rédigées sous la responsabilité du Gouvernement, sur les projets de législation européenne dont elles sont saisies. Le Gouvernement y indique, notamment, le calendrier d'examen de ces projets, la procédure applicable et analyse le contenu de ces documents. Une procédure de concertation interne est alors engagée entre la Commission de l'Union européenne et les autres commissions pour déterminer lesquelles sont compétentes au fond ou pour avis. Dans le cas spécifique où la Commission de l'Union est autorisée à se prononcer au nom du Bundestag, elle a l'obligation de consulter pour avis les autres commissions concernées.

La commission compétente au fond a la possibilité de présenter un rapport ainsi qu'une recommandation qui sera soumise au Bundestag, en séance publique.

Lorsque le Bundestag ou, en son nom, la Commission de l'Union, s'est prononcé dans ce cadre sur un projet d'acte, le Gouvernement fédéral « tient compte » de cette position lors des négociations au sein du Conseil. Même si ces avis n'ont pas de caractère juridiquement contraignant, ils ont cependant un caractère plus contraignant au niveau politique. Si le Gouvernement fédéral souhaite s'écarter de l'avis du Bundestag, il doit se justifier vis-à-vis de ce dernier. La pratique de mandat tacite donné par le Bundestag au Gouvernement et les usages politiques conduisent fréquemment celui-ci et la chambre à rechercher des positions de consensus.

Par ailleurs, le Bundestag a la possibilité d'invoquer une réserve d'examen parlementaire pour demander le report de l'adoption d'une position commune au sein du Conseil.

§ 2. Le Bundesrat

Instituée dès 1957, la Commission pour les questions de l'Union européenne de la chambre allemande des États (Länder) compte vingt-trois membres ⁽³⁰⁾, nommés par décision du gouvernement de chaque Land. Chaque Land dispose d'une voix au sein de la Commission.

Se réunissant environ toutes les trois semaines, elle a pour rôle principal d'opérer un tri parmi les propositions d'actes de l'Union - que le Gouvernement fédéral a obligation de transmettre au i>Bundesrat lorsqu'elles relèvent du premier ou du troisième pilier - et de préparer des avis qui seront soumis à la délibération de la chambre. Chaque Land ou tout autre commission a cependant la possibilité de demander l'examen d'une proposition d'acte qui n'aurait pas été sélectionnée par le Président du Bundesrat, qui a délégué cette tâche au Secrétaire général de cette assemblée.

La portée des avis rendus par le Bundesrat sur les propositions d'actes de l'Union dépend du domaine de compétence dont elles relèvent. Lorsqu'elles portent sur des matières entrant dans les compétences fédérales, mais qu'elles affectent également les intérêts des Länder, le Gouvernement fédéral doit tenir compte, dans les négociations au Conseil de l'Union, de l'avis du Bundesrat, ou lui faire connaître les motifs déterminants qui le conduisent à s'en écarter. En revanche, le Gouvernement est tenu de respecter l'avis du Bundesrat concernant les propositions relevant « au premier chef » des pouvoirs législatifs des Länder ou concernant l'organisation de leurs administrations ou leurs procédures administratives. Pour tous les groupes de travail de la Commission européenne et du Conseil au sein desquels sont délibérés des textes affectant essentiellement les intérêts des Länder, le Bundesrat délègue d'ailleurs des représentants qui participent aux négociations ; s'il s'agit d'une compétence exclusive des Länder, le Bundesrat désigne un ministre des Länder qui représentera l'Allemagne au sein du Conseil. Dans l'hypothèse où une proposition d'acte a pour base juridique l'article 235 du traité instituant la Communauté européenne⁽³¹⁾ et concerne un domaine de compétence des Länder, le Gouvernement fédéral doit, avant de se prononcer, disposer de l'avis du Bundesrat.

En 1996, le Bundesrat a examiné quelque 280 projets d'actes communautaires, émettant un avis sur 150 de ces textes.

*

* *

On observera que la loi qui a autorisé, en décembre 1992, la ratification du traité sur l'Union européenne contraint le Gouvernement fédéral à consulter le Parlement avant toute décision sur le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Dans l'avis qu'elle a rendu sur cette loi, la Cour constitutionnelle fédérale a renforcé cette obligation et l'a constitutionnalisée en l'assimilant à un droit de réserve pouvant avoir pour effet de suspendre la décision du Conseil. Les deux assemblées du Parlement allemand évalueront ainsi, non seulement l'opportunité de l'entrée de la République fédérale dans l'Union monétaire, mais aussi le respect, par les autres États membres, des critères de convergence.

SECTION 2 - L'AUTRICHE

Un amendement à la Constitution fédérale, adopté le 15 décembre 1994, à la veille de l'entrée en vigueur du traité d'adhésion, a inscrit dans la loi fondamentale autrichienne le droit des deux chambres de participer aux affaires européennes. Ce texte met à la charge du Gouvernement fédéral une obligation générale d'informer « sur le champ » les assemblées sur « tous les projets liés à l'Union européenne et de leur donner l'opportunité de formuler un avis », selon un dispositif qui vise ainsi non seulement le pilier communautaire mais aussi les deuxième et troisième piliers.

§ 1. Le Nationalrat

Les affaires européennes relèvent, au sein de la chambre basse autrichienne, de la « Commission principale », qui comprend vingt-neuf membres élus au début de chaque législature par les groupes politiques sur une base proportionnelle. Cependant, chacun d'entre eux peut se faire remplacer, en cas d'absence, par un autre député du Nationalrat. Peuvent également participer aux travaux de cette commission, lors de ses réunions consacrées à l'Union européenne, les membres autrichiens du Parlement européen, mais sans y disposer du droit de vote.

Réunie, en règle générale, deux fois par mois, la Commission examine les propositions présentées dans le cadre de l'Union européenne que lui transmet le Gouvernement. Elle a compétence, au nom du Nationalrat, qui se réserve toutefois le droit d'exercer lui-même ce pouvoir, pour rendre, sur ces propositions, des avis qui lient le Gouvernement lorsque la proposition concernée doit être transposée en droit fédéral ou lorsqu'elle tend à l'édiction d'un acte juridique directement applicable sur des questions devant être réglées au niveau fédéral. Lors des discussions au sein du Conseil de l'Union, le ministre représentant l'Autriche ne peut alors s'écarter de l'avis rendu par le Nationalrat, sauf si des « raisons impératives » liées à la politique étrangère ou à la politique d'intégration européenne l'y obligent. Il doit alors consulter à nouveau le Nationalrat. Dans le cas particulier où la proposition européenne exigerait, une fois adoptée, une modification de la loi constitutionnelle fédérale, le ministre a une obligation plus forte de respecter l'avis du Nationalrat et ne peut s'en écarter que si cette assemblée ne s'y est pas opposée dans un délai raisonnable.

De 1995 à la mi-1997, la Commission a consacré 32 séances à l'examen de quelque 170 documents européens et adopté 28 avis.

A l'instar des deux autres États ayant adhéré à l'Union en 1995, l'Autriche a donc choisi un système impliquant fortement son Parlement dans les affaires européennes, au-delà du simple contrôle parlementaire, même si l'action du Nationalrat reste, quantitativement limitée, les membres de la Commission principale ayant fait le choix politique de n'intervenir que sur les textes importants et sensibles.

§ 2. Le Bundesrat

La Commission de l'Union européenne de la chambre autrichienne des États (Länder) est composée de vingt-et-un membres et autant de suppléants, désignés au début de chaque législature à la proportionnelle des groupes politiques.

Les pouvoirs de cette commission sont sensiblement comparables à ceux dont dispose la Commission principale du Nationalrat. On observera cependant que les avis de cette assemblée ne sont contraignants que pour les propositions de législation européenne susceptibles d'avoir une incidence sur les compétences propres des Länder et à la condition que ceux-ci soient unanimes. Dans cette hypothèse, la Commission du Bundesrat, ou le Bundesrat lui-même, ainsi que la Fédération des municipalités et la Fédération des communes, peuvent transmettre au Chancelier, au Gouvernement fédéral et aux membres autrichiens du Parlement européen des avis liant le Gouvernement dans ses négociations au sein du Conseil de l'Union. Les commissions spécialisées du Bundesrat ont par ailleurs la possibilité de demander le report de l'adoption d'un texte par le Conseil. Enfin, à l'image du rôle spécifique reconnu aux Länder allemands, les Länder autrichiens peuvent être représentés au sein du Conseil de l'Union pour participer à l'élaboration des textes concernant leurs compétences législatives. Cette participation est toutefois exercée avec le consentement du Gouvernement fédéral et en consultation avec le ministre fédéral compétent.

Le Bundesrat autrichien peut donc, par ses avis, jouer un rôle actif dans le contrôle de l'action du Gouvernement fédéral au sein du Conseil de l'Union, mais aussi participer à l'élaboration de la législation européenne, étant précisé qu'en cas d'appréciation divergente des deux chambres, l'avis du Nationalrat, qui seul peut engager la responsabilité du Gouvernement, va prévaloir. Si ce mécanisme ne peut encore, faute de moyens, fonctionner pleinement, il semble qu'une certaine volonté politique se fait jour pour renforcer les interventions européennes de la chambre des États, comme a su le faire le Bundesrat allemand.

SECTION 3 - LA BELGIQUE

La Chambre des représentants de Belgique, depuis avril 1985 et jusqu'au mois d'octobre 1995, constituait un Comité d'avis chargé de questions européennes, composé de dix députés et de dix membres belges du Parlement européen. Le Sénat disposait, de son côté, depuis mars 1990, d'un Comité d'avis chargé de questions européennes, composé de vingt-deux sénateurs. Depuis le mois d'octobre 1995, la Chambre des représentants et le Sénat désignent chacun, au début de chaque législature, à la représentation proportionnelle des groupes politiques, dix représentants au « Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes ». En font également partie, avec voix délibérative, dix membres belges du Parlement européen⁽³²⁾.

Le Comité d'avis se réunit, en principe, une fois par mois, en réunion publique, pendant les périodes de session parlementaire. A son initiative ou à la demande d'un parlementaire national ou européen, il donne des avis, sous forme de rapports publiés dans la série des documents parlementaires, sur des questions européennes, au sens large ⁽³³⁾.

A la suite d'une révision de la Constitution intervenue en 1993, les Chambres sont désormais informées, à un stade précoce, de toute révision des traités relatifs à l'Union européenne. L'article 168 de la Constitution dispose en effet que : « dès l'ouverture des négociations en vue de toute révision des traités et actes qui les ont modifiés ou complétés, les Chambres en sont informées. Elles ont connaissance du projet de traité avant sa signature ». Cet article a connu sa première application à l'occasion de la Conférence intergouvernementale qui a débouché sur le traité d'Amsterdam. En outre, en vertu de la « loi spéciale » du 8 août 1980, telle que modifiée par la « loi spéciale » du 5 mai 1993, le Gouvernement est tenu de communiquer les propositions d'actes normatifs de la Commission européenne aux assemblées législatives, leur permettant ainsi d'en délibérer avant que le Conseil de l'Union européenne ne prenne une décision. La loi spéciale du 16 juillet 1993 prévoit ainsi que : « les assemblées législatives peuvent donner leur avis sur ces propositions d'actes normatifs conformément aux règles explicitées par une commission parlementaire de concertation »⁽³⁴⁾.

Dans ce cadre, le Comité d'avis fédéral a mis en œuvre, à partir de janvier 1996 et à titre expérimental, une procédure permettant une analyse plus « systématique » des propositions d'actes normatifs des Communautés. Au cours de la session, le Comité d'avis reçoit mensuellement une liste de propositions d'actes normatifs et d'autres documents (livres verts et blancs, rapports, communications, avis...) de la Commission européenne. Chaque groupe politique représenté au Comité d'avis sélectionne une proposition qui doit être prise prioritairement en considération pour la rédaction d'une fiche technique. Les thèmes choisis doivent, d'une part, avoir trait aux compétences fédérales et, d'autre part, être pertinents pour le Comité d'avis. Le Comité peut y ajouter d'autres propositions. Chaque mois, un rapporteur est désigné pour l'ensemble des propositions sélectionnées et une fiche technique succincte⁽³⁵⁾ est consacrée à chacune d'entre elles. A cet effet, le rapporteur peut rassembler des informations auprès des instances concernées, en particulier le ministère des affaires étrangères. Les projets de rapports, contenant les fiches sur les documents sélectionnés, sont examinés au cours des réunions mensuelles du Comité d'avis, qui peut conclure à la saisine d'une commission permanente, invitée à suivre l'affaire de près, à des demandes d'explications, remarques et suggestions adressées au Gouvernement ou à la nécessité d'un examen approfondi dans le cadre d'un rapport spécifique susceptible d'aboutir à une proposition de résolution adressée au Gouvernement, et soumise à l'approbation de la Chambre et/ou du Sénat en séance plénière. Enfin, la Chambre des représentants prend acte en séance plénière des conclusions formulées par le Comité d'avis, à la suite de l'examen des fiches techniques.

Le Comité d'avis procède également, avant et/ou après chaque Conseil européen, à un échange de vues avec le ministre des affaires étrangères et/ou le Premier ministre.

En ce qui concerne la Chambre des représentants, il convient également de mentionner que son règlement dispose que les commissions permanentes examinent mensuellement les questions européennes relevant de leurs compétences et inscrites à l'ordre du jour du Conseil de l'Union ainsi que les résolutions qui les concernent et qui ont été transmises officiellement à la Chambre par le Parlement européen.

Au total, les assemblées belges déploient, en matière européenne, une action assez soutenue. Le Comité d'avis de la Chambre des représentants a publié, de 1986 au mois d'octobre 1995, trente-deux rapports dont un grand nombre a donné lieu à des résolutions de la Chambre, sur des sujets tels que l'Acte unique, l'évaluation du Traité de Maastricht, l'utilisation par la Belgique des fonds structurels ou la présidence belge de l'Union européenne. Le Comité d'avis du Sénat a publié, entre mars 1990 et octobre 1995, treize rapports sur des sujets tels que l'évaluation du Traité de Maastricht, la transposition du droit européen en droit interne et la mise en œuvre de la Convention de Schengen. Deux rapports ont été consacrés à un examen approfondi de propositions de directives de la Commission, celle relative à la taxation des émissions de dioxyde de carbone et celle sur les comités d'entreprise européens.

Depuis octobre 1995, le Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes, a publié sept rapports consacrés à l'examen de propositions d'actes normatifs de la Communauté européenne et a examiné des sujets plus généraux, tels que les relations euro-méditerranéennes, la protection des droits de l'enfant, la fraude au détriment du budget communautaire, ainsi que la Conférence intergouvernementale de 1996. Les résultats du Conseil européen d'Amsterdam ont fait l'objet d'un rapport du Comité d'avis et une résolution a été adoptée par la Chambre et le Sénat en séance plénière.

SECTION 4 - LE DANEMARK

L'implication du Folketing - parlement monocaméral - dans les affaires européennes fait souvent figure de « modèle »⁽³⁶⁾. De fait, le rôle de sa « Commission des affaires européennes » est extrêmement important depuis l'adhésion du Danemark aux Communautés européennes en 1973.

Composée de dix-sept titulaires et de onze suppléants⁽³⁷⁾, désignés au début de chaque législature par les groupes politiques proportionnellement à leur importance numérique, la Commission est compétente pour examiner toutes les questions « traitées dans le cadre de l'Union européenne ». En vertu d'un accord politique conclu avec le Gouvernement en mars 1973, respecté depuis par tous les gouvernements et considéré comme « partie intégrante du droit constitutionnel danois »⁽³⁸⁾, la Commission détient le pouvoir de donner au Gouvernement des mandats de négociation impératifs, préalablement aux discussions au sein du Conseil de l'Union.

Le Gouvernement soumet, en effet, à la Commission un projet de mandat de négociation sur toutes les propositions de législation européenne. L'accord de 1973 limitait les mandats de négociation aux « décisions (européennes) de grande portée ». La pratique a cependant étendu la procédure à toutes les propositions d'actes de l'Union. Sont donc également concernés les actes relevant des deuxième et troisième piliers. Pour la politique étrangère et de sécurité commune cependant, le Gouvernement se borne à informer la Commission, tandis que les projets concernant la justice et les affaires intérieures peuvent faire l'objet d'un mandat de négociation. Dans la pratique, le Gouvernement expose oralement sa position et la Commission, après discussion⁽³⁹⁾, conclut avec celui-ci un accord consigné dans un rapport à diffusion restreinte⁽⁴⁰⁾. Pour les textes de moindre importance, le ministre concerné se contente de renvoyer les députés aux notes explicatives que le Gouvernement transmet systématiquement à la Commission sur les propositions de législation européenne. S'il est rare qu'elle refuse le mandat sollicité, la Commission peut, en revanche, obtenir une modification ou un ajustement de la position initiale du Gouvernement.

Le rôle de la Commission est d'autant plus affirmé qu'elle se réunit systématiquement tous les vendredis, sauf pendant le mois d'août, pour procéder à l'examen des points les plus importants inscrits à l'ordre du jour des sessions du Conseil de l'Union de la semaine suivante.

Le contrôle de l'action gouvernementale est facilité par la publication, par les ministres compétents, environ une semaine après chaque réunion du Conseil, de comptes rendus. Les membres du Folketing peuvent ainsi apprécier le respect, par le Gouvernement, du mandat de négociation qui lui avait été confié. Cette appréciation peut faire l'objet d'un débat en séance publique.

Les autres commissions permanentes du Folketing, si elles n'ont pas compétence pour donner un mandat de négociation au Gouvernement, peuvent cependant se saisir des projets d'acte de l'Union⁽⁴¹⁾ et élaborer des recommandations, à l'intention de la Commission des affaires européennes. Les questions relatives à la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures sont traitées dans les mêmes conditions que les questions communautaires, la politique étrangère et